Ervaringen met herindelingen

1

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ........................................................................................................................................... 2

2.

Vergelijking Giessenlanden en Molenwaard ................................................................................... 4 2.1 De gemeenschappen ..................................................................................................................... 4 2.2 De gemeenten: visies en organisaties ........................................................................................... 6

3.

4.

Drie invalshoeken voor herindeling ................................................................................................ 8 3.1

Burgers en Bedrijven ............................................................................................................... 8

3.2

Bestuur .................................................................................................................................. 11

3.3

Ambtelijke Organisatie .......................................................................................................... 17

Samenvattend beeld ..................................................................................................................... 18

Bronnen ................................................................................................................................................. 19 Bijlage 1. Vergelijking Elsevier en COELO .............................................................................................. 20 Bijlage 2. Vergelijking Bevolking, Fysieke Omgeving en Politiek ........................................................... 21

Bureau-onderzoek Giessenlanden-Molenwaard

Kees Paalvast 14 april 2015

2


1. Inleiding De gemeenteraden van Giessenlanden en Molenwaard hebben verzocht een verkenning te doen naar een mogelijk samengaan van de twee gemeenten in een nieuw te vormen gemeente ‘Alblasserwaard’. Onderdeel van deze verkenning is een bureau-onderzoek naar het begrip ‘meerwaarde’ in de context van bestuurlijke herindeling (fusie). In bestuurlijk Nederland is sinds jaar en dag een beweging gaande van schaalvergroting. Naast intergemeentelijke samenwerking in talloze varianten (waar dit memo zich niet op richt) gaat het om bestuurlijke herindeling, oftewel twee of meer gemeenten die fuseren. Het aantal gemeenten is door deze ontwikkeling aanzienlijk teruggebracht. In onderstaande tabel staan de aantallen van de afgelopen decennia. Jaartal 1980 1990 2000 2010 2015

Aantal gemeenten 811 672 537 431 393 Aantal herindelingen per jaar, 1981-2010

Uitsnede De Nieuwe Gemeentekaart

Gedetailleerde uitsnede De Nieuwe Gemeentekaart


Atlas voor Gemeenten heeft onlangs De Nieuwe Gemeentekaart gepresenteerd. De onderzoekers komen hierin tot de slotsom, dat ons land het beste uit 57 gemeenten zou kunnen bestaan. Zij komen tot deze conclusie op basis van onderzoek, waarin per woonlocatie is bekeken op welke gemeente de inwoners voor werk, winkels, cultuur, onderwijs, zorg, sport en natuur voornamelijk zijn aangewezen. “Slechts 57 Nederlandse gemeenten zijn voor alle functies zelfvoorzienend. Die gemeenten hebben bovendien een duidelijke centrumfunctie voor hun omgeving. (…) Van de 57 nieuwe gemeenten hadden er 50 op 1 januari 2014 meer dan 100.000 inwoners.” Volgens deze rationele benadering zouden de huidige gemeenten Molenwaard en Giessenlanden tot drie gemeenten gaan behoren: Rotterdam, Dordrecht en Gorinchem. Kees Paalvast 14 april 2015

3

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen Nu heeft bestuurlijk Nederland een totaal andere dynamiek dan die van rationele onderzoekers. Politiek is immers de kunst van het haalbare. En herindeling is geen exacte wetenschap, waar een zwart-wit benadering bij past. Bovendien kan de historisch ontstane situatie niet worden genegeerd; de ‘green-field’ benadering is niet van toepassing. De situatie in de regio AlblasserwaardVijfheerenlanden na de commissie-Schutte bewijst dit weer eens.



4


2. Vergelijking Giessenlanden en Molenwaard Voor een toevallige passant van buiten lijken de twee gemeenten uit de Alblasserwaard erg op elkaar. Dit hoofdstuk is bedoeld om die meer subjectieve beelden in een vergelijking zo objectief mogelijk te maken.

2.1 De gemeenschappen Molenwaard is met 29.032 inwoners de grootste van de twee gemeenten; Giessenlanden heeft er 14.442. Ten opzichte van 2010 blijft de bevolking ongeveer gelijk. De beroepsbevolking (20 tot 65 jaar) neemt licht af, evenals de groep jongeren; de groep 65-plussers neemt toe. In Staat van het Bestuur van het ministerie van BZK (editie 2014) is aangegeven in welke regio’s in Nederland sprake is van krimp en waar dit in de toekomst verwacht wordt (de zogenaamde anticipeergebieden). Tot voor kort behoorde de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden tot de anticipeergebieden (zie onderstaande figuur). Inmiddels heeft het ministerie meer focus aangebracht op die regio’s waar de bevolkingsdaling het grootst is. Daarmee is Alblasserwaard-Vijfheerenlanden geen anticipeerregio meer. Dat betekent dat de rijksbetrokkenheid beëindigd wordt. De bevolkingsdaling is daarmee nog steeds aan de orde. In zijn algemeenheid is de trend, dat inwoners bewegen van het platteland naar de stad. Dit is wereldwijd het geval en zo ook in ons land. Volgens de regionale woonvisie zijn de krimpende CBS-buurten: in Giessenlanden Arkel en in Molenwaard Oud-Alblas, Wijngaarden en Nieuwpoort.

Krimpgebieden en Anticipeergebieden Nederland



5

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen Giessenlanden en Molenwaard zijn allebei plattelandsgemeenten. Dat blijkt uit het groene karakter van de gemeenten. Het grondgebied is groot en het aantal inwoners relatief klein. De bevolkingsdichtheid bedraagt respectievelijk 227 en 245 inwoners per vierkante kilometer. Het grootste deel van de grond van beide gemeenten is in gebruik voor landbouwdoeleinden. In Giessenlanden is dat 92,9% en in Molenwaard 91,7%. Het aantal bedrijven per gemeente is ongeveer evenredig aan het aantal inwoners: 149 in Giessenlanden en 313 in Molenwaard. Beide gemeenten hebben verschillende kernen: Giessenlanden 7 en Molenwaard 13; met Nieuwpoort als enige stad. Ze hebben ook beiden een speciaal kernenbeleid geformuleerd, waarbij dorpsraden en klankbordgroepen actief zijn. De schaalvergroting in het gebied is tegelijkertijd gepaard gegaan met schaalverkleining. In de verslagen van de commissie Schutte komt een gemeenschappelijke kijk hierop naar voren. Twee citaten markeren dit: “Bepalend voor de identiteit zijn uiteindelijk de 7 dorpen/kernen, de gemeente is meer een toevalligheid.” en“De inwoners van Molenwaard voelen zich geen ‘Molenwaarder’. Een Brandwijker blijft een Brandwijker. (…) De bestuurlijke entiteit doet er dan niet veel toe.”1 Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft onlangs het onderzoek Dichtbij huis uitgebracht naar dorpsleven in Nederland. Daarin is gekeken naar het leven in buitengebieden en dorpskernen met minder dan 3000 inwoners. Opvallende uitkomsten van het rapport waren, dat de grens tussen stad en platteland aan het vervagen is. Mensen die ‘op het platteland’ wonen zijn sterk afhankelijk van de stad, bijvoorbeeld voor werk en publieke voorzieningen. De goede infrastructuur in ons land en de relatief korte afstanden maken dat mogelijk. Desalniettemin is leven in een plattelandsgemeente wezenlijk anders dan leven in de stad.In de regionale woonvisie (Alblasserwaard-Vijfheerenlanden) zijn typeringen van de bevolking weergegeven volgens de zogenaamde Mentality-doelgroepen. De typering van Giessenlanden en Molenwaard lijken daarin ontzettend op elkaar. In Giessenlanden en Molenwaard zijn de Traditionele burgerij2 en de Moderne burgerij3 oververtegenwoordigd. De derde groep in beide gemeenten zijn de Opwaarts mobielen4. Met name Schelluinen en Arkel zijn voor deze laatste groep interessant vanwege de nabijheid van spoor, snelweg, voorzieningen in Gorinchem en het landelijk gebied. Hoewel de beschreven doelgroepen zijn ontwikkeld voor huisvestingsbeleid, geven ze een goed beeld van de mentaliteit en leefstijl van de inwoners. Op basis hiervan lijkt de conclusie gerechtvaardigd, dat de inwoners van beide gemeenten goed bij elkaar passen. In de vergelijking ‘Waar is het goed wonen?’ die het weekblad Elsevier jaarlijks maakt van alle gemeenten in Nederland staat Giessenlanden in de editie 2014 op plek 164 en Molenwaard op 287. In 2013 was dit respectievelijk plaats 180 en 318. Beide gemeenten zitten dus in een stijgende lijn en de afstand tussen beide gemeenten wordt kleiner. In bijlage 1 staat precies aangegeven hoe beide gemeenten op alle deelaspecten hebben gescoord in 2013 en 2014. Opvallend is de volledig identieke score van beide gemeenten onder het kopje Harmonieus Leefklimaat.5 Dat geldt ook voor Basisvoorzieningen6 en Groene en Blauwe kwaliteit.7 In diezelfde vergelijking scoort Molenwaard beter op Historisch decor en Cultuur. Giessenlanden scoort beter op Hoogwaardige zorg en 1

Bijlagen bij het rapport van de commissie Schutte, Waard om te besturen. Verslagen met raad van Giessenlanden en Molenwaard. 2 Fatsoenlijk, plichtsgetrouw, rust, reinheid en regelmaat, belang lokale gemeenschap. 3 Gezelligheid, Zekerheid, Erbij horen, familie en vrienden dichtbij. 4 Work hard, play hard, ambitieus, belang van nabijheid voorzieningen en werk. 5 Het gaat om de volgende aspecten: Saamhorigheid bevolking, Weinig overlast, Weinig misdaad, Verkeersveiligheid en Samenstelling bevolking. 6 Jeugdpakket, Winkels dagelijkse boodschappen, Zorgpakket en Sport & fitness. 7 Recreatiegebieden, Water en Groen & natuur.



6

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen onderwijs, Werkgelegenheid, Rust en ruimte en Bereikbaar per OV en auto. Al met al zijn de verschillen minimaal. Het verschil in de ranglijst wordt voornamelijk veroorzaakt door de gegevens van gemeentelijke lasten, die COELO jaarlijks verzamelt. Deze staan ook weergegeven in bijlage 1. Meer hierover in de paragraaf “Ontwikkeling lokale lasten” bij Burgers en Bedrijven.

2.2 De gemeenten: visies en organisaties Beide gemeenten zijn zeer vergelijkbaar met elkaar. Het takenpakket is identiek. Gezien de overeenkomsten tussen beide gemeenten zijn ook de opgaven en uitdagingen vergelijkbaar. Dit komt duidelijk tot uiting in de visies van Giessenlanden en Molenwaard. Beide gemeenten hebben de afgelopen jaren een visie opgesteld of geactualiseerd. Die documenten hebben veel overlap. De hieronder staande woordwolken laten dit zien. Met opzet zijn de namen van de gemeenten eruit gefilterd! Kwestie van goed kijken om te bepalen welke bij wie hoort.

Woordwolken op basis van visies

Beide visies spreken over gemeenschapszin, authentiek en waardevol landschap met beeldbepalende gebouwen, zelfbewuste en zelfredzame burgers, vitaliteit en vooruitstrevendheid.8

8

Giessenlanden: Een vitaal perspectief, oktober 2011 en Geef Molenwaard kleur. Samen vooruit. Toekomstvisie 2030, juli 2012.



7


Versterkende bewegingen

Allebei de gemeenten hebben elkaar duidelijk iets te bieden, waardoor ze aanvullend op elkaar zijn (zie ook 3.1.3 en 3.1.4). Giessenlanden heeft een sterke traditie van werken vanuit de kernen. De beweging vanuit de bevolking richting de gemeente (van onderop) is daarmee gegarandeerd. Molenwaard heeft de afgelopen jaren geëxperimenteerd met en geïnvesteerd in innovatieve concepten rond dienstverlening en huisvesting. De beweging van gemeente richting de gemeenschap (van buiten naar binnen) is daarmee gegarandeerd. Deze twee sterke karakteristieken zouden in een nieuwe gemeente samengevoegd kunnen worden (zie bovenstaande figuur), waardoor het geheel (band tussen gemeente en gemeenschap) nog verstevigd wordt. De twee gemeenten hebben allebei de afgelopen jaren bezuinigingen doorgevoerd. Die hadden ook hun effect op de ambtelijke organisaties. Bij de gemeente Molenwaard is dit duidelijk gekoppeld aan innovatie en vooruitstrevende concepten, zoals het werken zonder gemeentehuis. In Giessenlanden is gewerkt vanuit het concept van flexibilisering en ‘ambtelijk partnership’. Dit heeft onder meer geleid tot intergemeentelijke samenwerking op ondersteunende taken met Leerdam en Zederik, bijvoorbeeld ICT en P&O. Dit levert op die onderdelen minder kwetsbaarheid op. In zijn algemeenheid geldt voor beide gemeenten, dat de kwetsbaarheid groot is, vooral voor specialistische functies. Giessenlanden Aantal fte (ultimo 2014) Waarvan vacatures Aantal ambtenaren Verhouding M/V Gemiddelde leeftijd Ziekteverzuim 2014 Gemeentehuis

Molenwaard

75,2 5,3 84 52-48% 45,4 3,5% Locatie Hoornaar. In eigendom Geen


159,5 4,5 190 54-46% 47,5 3,1%


8


3. Drie invalshoeken voor herindeling Voor het uitwerken van het begrip meerwaarde in de context van herindeling gebruikt dit memo de volgende onderverdeling van invalshoeken: 1. Burgers en Bedrijven; 2. Bestuur; 3. Ambtelijke Organisatie. Binnen deze onderverdeling komen de verschillende aspecten naar voren uit het Plan van Aanpak voor de bepaling van de meerwaarde:        

Toekomstbestendigheid; Regionale ontwikkelkracht/verhouding stad-platteland; Kwaliteit uitvoering gemeentelijke taken; Kwaliteit dienstverlening; Kernenbeleid; Ruimtelijke invulling/voorzieningenniveau; Financiën; Bestuursstijl t.o.v. de omvang en schaal van het gebied.

Deze aspecten bestrijken een groot deel van de aspecten die bij herindeling spelen. Aangevuld met overige aspecten (o.a. democratie, fysieke afstand, lokale lasten, bestuurskracht en positie op de arbeidsmarkt) die bij de herindelingsdiscussie horen geven ze een compleet beeld. In onderstaande uitwerking zijn verschillende argumenten die in de discussies over herindeling spelen “als citaat” opgemaakt en gebruikt om het begrip meerwaarde nader te duiden. De uitwerking is op basis van bestaand onderzoek over herindelingen. Drie tekortkomingen zijn daarbij belangrijk te noemen. Allereerst is er niet veel actueel onderzoek naar herindelingen voorhanden. Voor sommige aspecten maakt dat weinig verschil, maar voor een snel veranderend domein als dienstverlening juist enorm. Ten tweede is het meeste onderzoek kwalitatief van aard:9 op basis van interviews en enquêtes van betrokkenen (meestal bestuurders, raadsleden en ambtenaren) worden conclusies getrokken. Onderzoek onder burgers is aanzienlijk schaarser. Tot slot geldt, dat de meeste onderzoeken plaatsvinden na afgeronde herindelingen, oftewel als er geen weg meer terug is. Mislukte pogingen tot herindeling zijn zelden onderwerp van onderzoek. Het gedegen onderzoek Herindeling gewogen van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en Berenschot uit 2008 heeft dertien herindelingen in Zuid-Holland tussen 1991 en 2007 bestudeerd. Dit was een belangrijke bron voor het document, dat u nu leest.10

3.1 Burgers en Bedrijven 3.1.1 Democratie “De opkomst bij gemeentelijke verkiezingen daalt” Na een herindeling zijn er twee mogelijkheden, afhankelijk van het tijdstip waarop de herindeling ingaat: de raden worden ontbonden en er worden tussentijdse verkiezingen uitgeschreven of dit gebeurt bij de reguliere landelijke gemeenteraadsverkiezingen. In beide opties blijkt, dat het opkomstpercentage daalt. Onderzoek van het Centraal Planbureau laat zien, dat dit gemiddeld met 9

Vergelijkbaar met bestuurskrachtonderzoeken. Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot, Herindelingen gewogen. Een onderzoek naar de doelen, effecten en het proces van herindelingen. Oktober 2008. Het gaat in chronologische volgorde om de vorming van de volgende gemeenten: Rijnwoude, Jacobswoude, Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Zwijndrecht, Westland, Midden-Delfland, Teylingen, Katwijk, Binnenmaas, Nieuwkoop en Lansingerland. Tevens is gekeken naar grenscorrecties in 2002 rond Den Haag. 10



9

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen 2,5%-punt plaatsvindt (bijvoorbeeld van 60% naar 57,5%). Dit effect is aanzienlijk sterker (-4,0%punt) en persistent tot wel zeven gemeenteraadsverkiezingen na herindeling bij gemeenten die sterk in omvang groeien (meer dan 100% in totaal aantal kiesgerechtigden). Bij Tweede Kamerverkiezingen zijn de effecten bijna nul.11 “De afstand tot de gemeente wordt groter” De afstand tot gemeenteraadsleden neemt toe, omdat het aantal raadsleden van de nieuwe gemeente minder is dan van de voormalige gemeenten samen. Oftewel het aantal burgers per raadslid wordt groter. De vraag is of dit erg is. Allereerst constateren in Herindeling gewogen ondervraagde bestuurders “dat in oude kleine gemeenten de relatie met sommige burgers en bedrijven soms ongezond innig was, wat de kwaliteit van de bestuursvoering onder druk zette.” Daarnaast hebben grote gemeenten sowieso meer burgers per raadslid, wat niet noodzakelijkerwijs een lager democratisch gehalte betekent. In een gemeente van 70.000 inwoners12 zijn er 2121 burgers per raadslid.13 Ter vergelijking: Giessenlanden heeft momenteel 963 burgers per raadslid en Molenwaard 1382. De te vormen gemeente Alblasserwaard zou ruim 43.000 inwoners krijgen en daarmee een gemeenteraad van 27 leden, oftewel 1610 burgers per raadslid. Het is de vraag of dit voor de democratische legitimatie een wezenlijk verschil is. In de periode voor de dualisering was het aantal raadsleden ook minder dan nu, omdat wethouders toen deel uitmaakten van de raad. Wellicht ter geruststelling: geen van de politieke partijen die nu vertegenwoordigd is in beide gemeenteraden zou op basis van de laatste verkiezingsuitslagen voor de gemeenteraad verdwijnen uit de (fictieve) raad van de nieuwe gemeente.

3.1.2 Fysieke afstand “Fysieke afstand neemt toe” Het is onvermijdelijk, dat bij een herindeling de afstand tot een gemeentehuis of –loket toeneemt. In veel heringedeelde gemeenten wordt na verloop van tijd een centrale locatie voor het gemeentehuis gekozen. Ook houden heringedeelde gemeenten meerdere locaties open, soms in de vorm van servicepunten. Na verloop van tijd blijkt het aspect van gevoelde afstand minder te worden. Afstand is echter iets anders dan nabijheid en betrokkenheid van de gemeente bij de gemeenschap. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) verwoordt het in het onderzoek naar herindelingen in Limburg als volgt: “Echt bepalend voor de gevoelde schaal is niet zozeer de afstand als het vermogen van de gemeente om nabijheid te organiseren.”14 In onze huidige samenleving met vele digitale communicatiekanalen is dat zeer herkenbaar. Herindeling gewogen beschrijft deze lastige paradox over de dienstverlening en de fysieke en gevoelde afstand als volgt: “De nieuwe gemeenten zijn enerzijds beter benaderbaar geworden via verruimde openingstijden, eventuele servicepunten en een avondopenstelling. Tegelijkertijd staan ze op een grotere afstand van hun inwoners, soms gevoelsmatig omdat de schaal in alle opzichten is vergroot. Een vraag die overblijft is of de toename van de toegankelijkheid opweegt tegen de afname van de nabijheid.” De gemeenten Giessenlanden en Molenwaard hebben hier een antwoord op geformuleerd in de vorm van respectievelijk het kerngericht werken en het dienstverleningsconcept (zie 2.2 en hierna in 3.1.3 en 3.1.4).

11

Centraal Planbureau Notitie 31 oktober 2014 Beantwoording vragen opkomstpercentage en herindelingen. Dit is volgens sommigen de ideale schaalgrootte voor een gemeente. De bron hiervan laat zich lastig vinden. 13 Berekening op basis van Gemeentewet, artikel 8. 14 NSOB heeft een verdiepingsonderzoek gedaan naar 12 herindelingen in Limburg in de periode 1999-2010. 12



10

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen 3.1.3 Kwaliteit dienstverlening “Dienstverlening neemt toe” In Herindelingen gewogen staat beschreven hoe de professionaliteit van dienstverlening is verbeterd evenals de klantgerichtheid in de dienstverlening. Desondanks blijft de gevoelswaarde en de symbolische betekenis van het kunnen beschikken over een gemeentelijke dienst in de voormalige hoofdkern bestaan. De meeste herindelingen in dit onderzoek dateren van na de eeuwwisseling. Desalniettemin is als gevolg van technologische vernieuwingen de wijze waarop gemeenten en publiek met elkaar omgaan in een aanzienlijk tempo veranderd. In Nederland heeft Molenwaard hier een voortrekkersrol in gespeeld. Dat juist in een plattelandsgemeente met verschillende kernen en een geringe bevolkingsdichtheid de innovatie op gebied van dienstverlening zo voortvarend tot stand komt, is niet zo vreemd. De ontwikkeling van de mobiele telefoon bijvoorbeeld komt vooral uit Finland en Zweden (Nokia en Ericsson). In deze uitgestrekte landen met lage inwonerdichtheid stierven jaarlijks vele burgers door insneeuwing. Door innovatie van mobiele telefoons nam dit aantal aanzienlijk af. Het gaat echter niet alleen om technische vooruitgang, die de kwaliteit bepaalt. De visie van Giessenland verwoordt het kort en krachtig: “Bejegening bepaalt beleving”. “Gemeente wordt sterkere samenwerkingspartner voor bedrijven” Uit het onderzoek van de RUG en Berenschot blijkt, dat na herindeling vrijwel alle gemeenten een aantrekkelijker samenwerkingspartner voor bedrijven worden. In sommige gevallen zijn toonaangevende bedrijven ook een drijvende kracht achter gemeentelijke herindeling geweest. Bijvoorbeeld de gemeente Westland laat een toename van het vertrouwen van het bedrijfsleven zien. Daar was toename van de economische slagkracht een belangrijke beweegreden voor herindeling. Het bedrijfsleven in Giessenlanden en Molenwaard is van een geheel andere orde. Desalniettemin is een sterkere gemeente voor bedrijven vrijwel altijd een pré. De afstand tot hogere overheden en subsidiestromen wordt kleiner en daar hebben alle partijen voordeel van.

3.1.4 Kernenbeleid Groter groeien om klein te blijven. Door als gemeente te groeien, wordt het beter mogelijk om de kernen binnen de gemeente zichzelf te laten blijven. Het lijkt een tegenstelling, maar het tegendeel is het geval. Molenwaard is er een duidelijk bewijs van. Juist in gemeenten met een klein aantal inwoners per vierkante kilometer en met meerdere van elkaar gelegen kernen speelt dit vraagstuk. Zo ook in Giessenlanden, waar de werkwijze met dorpsraden zijn vruchten afwerpt. Overigens is dit vraagstuk niet exclusief voor plattelandsgemeenten of gemeenten met relatief laag aantal inwoners. De in 1973 ontstane gemeente Zaanstad (momenteel 150.000 inwoners) heeft na de herindeling lange tijd gewerkt met stadsdelen en deelraadbesturen. Haarlemmermeer is sinds 1855 een gemeente en heeft inmiddels ruim 144.000 inwoners en 26 kernen. In veel kernen zijn wijken dorpsraden actief.

3.1.5 Ruimtelijke invulling/Voorzieningenniveau “Publieke voorzieningen nemen toe” De kwantiteit en kwaliteit van publieke voorzieningen zoals bibliotheek, zwembad, buurthuis etc. zou door herindeling kunnen veranderen. Uit het onderzoek Herindeling gewogen blijkt echter dat het effect gering is. Het aanbod voor burgers neemt soms toe, omdat de ene gemeente wel een bepaalde voorziening heeft en de ander niet. De facto maakt dit voor een burger nauwelijks verschil, omdat de gemeentegrens voor het gebruik aan veel voorzieningen maar een beperkte invloed heeft. De afstand voor de burger neemt alleen toe, wanneer er ‘dubbele’ voorzieningen worden geschrapt.



11

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen Los van gemeentelijke herindelingen is er sprake van schaalvergroting bij publieke voorzieningen, waardoor het aantal van hetzelfde type maatschappelijke instelling afneemt. “Wanneer de grootte toeneemt, neemt het aantal af.” Voor de bereikbaarheid van de juiste contactpersoon binnen voorzieningen maakt dit echter weinig verschil.

3.1.6 Lokale lasten “Ontwikkeling lokale lasten” Het onderzoek van de RUG en Berenschot heeft gekeken of het klopt, dat herindeling leidt tot hogere kosten voor de burger. Dit hebben ze gedaan aan de hand van twee indicatoren: de afvalstoffenheffing en de bouwleges. Juist voor deze twee indicatoren is gekozen, omdat het landelijk voorgeschreven is, dat deze slechts kostendekkend mogen zijn. Als door herindeling de nieuwe gemeente efficiënter gaat werken zouden deze tarieven omlaag kunnen. De conclusie is dat “gemiddeld genomen de herindeling in Zuid-Holland niet heeft geleid tot een (extra) verhoging van de tarieven.” Daarbij geldt, dat er aanzienlijke verschillen zijn per gemeente en dat er verschil is tussen de twee indicatoren. Deze vrij algemene conclusie komt overeen met onderzoek, dat het COELO in juni 2014 presenteerde.15 Hieruit bleek, dat gemeenten na herindeling niet goedkoper gaan werken dan niet-heringedeelde gemeenten. Deze aanname van het huidige kabinet werd daarmee ontkracht. Het onderzoek ontkracht echter ook de misvatting, dat heringedeelde gemeenten altijd duurder uit zijn. Ook dit blijkt niet het geval te zijn. Wel worden besparingen op bestuurskosten gerealiseerd. Aangezien dit op de gemeentebegroting relatief kleine posten zijn, maken die op het geheel van de gemeentelijke uitgaven weinig indruk. Wat betreft woonlasten biedt de jaarlijkse Atlas voor Lokale Lasten van COELO de belangrijkste vergelijking.16 De woonlasten zijn OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing. COELO zet deze voor alle gemeenten op een rij en maakt een rangorde woonlasten meerpersoonshuishouden. Hoewel Giessenlanden lagere woonlasten heeft dan Molenwaard (respectievelijk rangorde 2014 meerpersoonshuishoudens: 354 en 386) wordt het verschil kleiner. Dit komt omdat de woonlasten in Giessenlanden licht stijgen en die van Molenwaard licht dalen. De Herindelingsscan van de provincie biedt een meer uitgebreide en specifieke vergelijking van beide gemeenten op alle financiële terreinen, zo ook op het gebied van lokale lasten en voor 2015. Daarbij valt op, dat het OZB-tarief voor woningen in Molenwaard lager is dan in Giessenlanden en voor niet-woningen is dat omgekeerd het geval. De tarieven voor afvalstoffenheffing en rioolheffing zijn in Molenwaard hoger dan in Giessenlanden.17

3.2 Bestuur 3.2.1 Toekomstbestendigheid Een herindeling is een ingrijpend en tijdrovend proces. Het is niet vreemd, dat partijen daarbij de vraag over de duurzaamheid van de nieuwe constructie stellen. Tegelijkertijd is het bijna onmogelijk er objectief uitspraken over te doen. Het zou een dooddoener zijn om te stellen, dat de meeste herindelingen op zijn minst enkele decennia meegaan. Of dat een herindeling nooit teruggedraaid is. Desalniettemin doet dit memo een poging het vraagstuk van toekomstbestendigheid op

15

Het Centrum voor Onderzoek naar de Economie van Lagere Overheden (COELO) is onderdeel van de Rijksuniversiteit Groningen. Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten. Artikel van Maarten Allers (directeur COELO) gepubliceerd in Economische Statistische Berichten, juni 2014. 16 De Atlas voor 2015 was ten tijde van het schrijven nog niet beschikbaar. 17 Provincie Zuid-Holland, Herindelingsscan Giessenlanden-Molenwaard. Voorlopige resultaten, maart 2015.



12

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen verschillende manieren te objectiveren en daarnaast de specifieke situatie voor beide gemeenten te schetsen. Indien Giessenlanden en Molenwaard samengaan ontstaat een nieuwe gemeente met ruim 43.000 inwoners, ruim 19.000 hectare grondoppervlak en 20 kernen. In onderstaande tabel zijn enkele gemeenten op die drie aspecten met elkaar vergeleken. Hierbij is gekeken naar gemeenten in ZuidHolland met een inwonertal tussen 40 en 50 duizend en een aantal onlangs heringedeelde gemeenten.18 Aantal inwoners Zuid-Holland Barendrecht Goeree-Overflakkee Krimpenerwaard Ridderkerk Rijswijk Zuidplas Zwijndrecht ‘Alblasserwaard’ Rest van Nederland Berg en Dal20 Hollands Kroon Meierijstad21 Stichtse Vecht Súdwest-Fryslân Utrechtse Heuvelrug

Grondoppervlakte (ha)

Aantal kernen19

47.000 48.000 56.000 45.000 47.000 40.000 44.000 43.000

2.172 26.200 13.500 2.510 1.450 6.236 2.277 19.159

2 14 11 5 1 4 2 20

34.000 47.000 78.000 63.000 82.000 47.000

4.414 35.809 18.410 9.662 43.309 13.224

11 22 13 12 74 7

Drie aspecten bepalen de gemeentegrootte: aantal inwoners, grondoppervlakte en aantal kernen. De nieuw te vormen gemeente Alblasserwaard zou qua grondoppervlakte en aantal kernen een van de grootste gemeenten van Zuid-Holland worden. Gecombineerd met het aantal inwoners lijkt een goede balans mogelijk tussen de drie aspecten. Wat betreft deze drie aspecten heeft Giessenlanden een specifieke situatie. Met ruim 14.000 inwoners is het een van de kleinste gemeenten van Zuid-Holland. Kleinere gemeenten in deze provincie zijn in vrijwel alle gevallen op dit moment in een proces van herindeling betrokken (Cromstrijen, Korendijk, Strijen, Zederik). Vanuit de kwetsbaarheid van kleine gemeenten ten opzichte van toegenomen aantal en complexiteit van gemeentelijke taken is dit een begrijpelijke beweging. Die kwetsbaarheid vertaalt zich met name op het gebied van de decentralisaties en het vermogen genoeg en gekwalificeerd personeel aan de gemeente te binden. In de verslagen van de commissie Schutte staat het onomwonden: “Het college is van oordeel dat Giessenlanden te klein is om duurzaam de toekomst in te gaan. (…) Giessenlanden zit aan het eind van de eigen kracht.”

18

Inwonertallen 2014, afgerond op duizendtallen. Oppervlakte 2010. Gegevens zijn afkomstig van CBS, Wikipedia en gemeentelijke websites. 19 In publicaties (b.v. Wikipedia) worden ook termen als dorp, gehucht en buurtschap gebruikt. Om zo eenduidig mogelijk te zijn heb ik zo veel mogelijk de gemeentelijke websites als bron gebruikt. Die gebruiken meestal het begrip kern. 20 Deze gemeente in Gelderland is per 1 januari 2015 ontstaan, maar heet tot 1-1-2016 nog Groesbeek. 21 Deze toekomstige gemeente in Noord-Brabant start naar verwachting op 1 januari 2017 en bestaat uit de huidige gemeenten Veghel, Schijndel en Sint-Oedenrode.



13

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen Voor Molenwaard ligt deze situatie anders, aangezien deze gemeente pas onlangs is ontstaan uit een herindeling van Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland. In de verslagen van de commissie Schutte komt geregeld terug, dat de nieuwe gemeente nog niet genoeg op de kaart is gezet: “Molenwaard is net gestart als nieuwe gemeente. (…) Er is een goed begin gemaakt. Maar dat is nog niet klaar. (…) De dorpsagenda’s van de dertien kernen zijn nog niet eens gereed.” Deze citaten dateren van oktober 2013. Daarna heeft zich de discussie als gevolg van het rapport van de commissie Schutte met de bekende uitkomst voltrokken. “Doel van de fusie was nadrukkelijk niet om klaar te zijn voor de lange termijn. De nieuwe gemeente Molenwaard werd nadrukkelijk gezien als een tussenstap naar een omvangrijkere fusie”.22 Overigens bevindt Molenwaard zich niet in een unieke situatie. Zo heeft de gemeente Súdwest-Fryslân na de fusie per 1-1-2011 in 2014 een deel van de opgeheven gemeente Boornsterhem erbij gekregen en per 2018 gaat naar verwachting de gemeente Littenseradeel op in de grootste gemeente van Nederland (qua oppervlakte!). Ook in bestuurlijk Nederland is niets voor de eeuwigheid.

Alblasserwaard-Vijfheerenlanden

Een andere invalshoek is de bestuurlijk-inhoudelijke. Daarbij komt de volgende definitie van toekomstgerichtheid van pas: “eis gesteld teneinde te bereiken dat deze compatibel blijft met in redelijke mate te voorziene ontwikkelingen”. Daarbij hoort de volgende vraag: ‘Is de nieuwe gemeente in staat om de uitdagingen van de toekomst aan te kunnen.’ Dit is onder meer een vraag van bestuurskracht en van ambtelijk vermogen, waarover verder in dit document meer. De beweging, die het huidige kabinet heeft ingezet met onder andere de grote decentralisaties in het maatschappelijk domein is tweeledig en nauw met elkaar verbonden: enerzijds krijgen gemeenten er grote en complexe verantwoordelijkheden bij en anderzijds gaat dit gepaard met een wens van bestuurlijke schaalvergroting. Het zijn de gemeenten zelf geweest, die in navolging van de Algemene bijstandswet en Wet maatschappelijke ondersteuning gevraagd hebben om meer en grotere verantwoordelijkheden. Dit vereist tegelijkertijd sterke zelfverzekerde gemeenten, die efficiënt en effectief kunnen samenwerken op regionale schaal. In dit kader is de beweging van Giessenlanden en Molenwaard logisch. Het levert een krachtige plattelandsgemeente op, die zich kan onderscheiden op de terreinen van flexibele en klantgerichte dienstverlening en een succesvol participatiemodel 22

Prof.dr. M. Boogers (e.a.), Gemeentelijke herindelingen: lessen en leerervaringen. Onderzoek naar ervaringen met recente herindelingstrajecten (augustus 2014). In dit onderzoek zijn vijf recente herindelingen als casus bekeken, waaronder Molenwaard.



14

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen (kernenbeleid). Dit vermindert tevens de bestuurlijke drukte in het grotere regionale verband ZuidHolland Zuid. 3.2.2 gaat nader in op de relatie met de rest van de regio.

3.2.2 Regionale ontwikkelkracht/Verhouding stad-platteland “Betere positie in regio”, “Beter in staat complexe vraagstukken aan te pakken”, “Positie ten opzichte van medeoverheden wordt sterker” De positie van de nieuwe gemeente ten opzichte van de bestuurlijke omgeving wordt sterker. Dat geldt voor hogere overheden (provincie en Rijk), maar ook voor buurgemeenten, in samenwerkingsverbanden en met maatschappelijke organisaties voor het aanpakken van lastige, complexe problemen. De bestuurlijke drukte in regioverband neemt per definitie af. Hiermee is geen antwoord gegeven op de relatie tot de rest van de regio. Daar is eveneens veel gaande. De gemeenten Leerdam, Vianen en Zederik onderzoeken of zij een gezamenlijke toekomst tegemoet gaan. Hardinxveld-Giessendam heeft de blik gericht op Drechtsteden: er vindt op dit moment een onderzoek plaats over toetreding van deze gemeente tot het samenwerkingsverband Drechtsteden. De stad Gorinchem (35.000 inwoners) heeft op dit moment geen plannen voor herindeling of regionale samenwerking. Wat ook de uitkomsten zijn van de verschillende onderzoeken die nu in de AV-regio plaatsvinden, de onderlinge relaties en de relatie tot de centrumgemeente moet nader uitgekristalliseerd worden en een plek krijgen op de politieke agenda. Of de toekomstige situatie de gewenste balans in de regio oplevert, is een vraag die buiten de scope van dit bureau-onderzoek valt. De politiek is aan zet om deze vraag te beantwoorden.

3.2.3 Bestuursstijl “Bestuur wordt kleiner en efficiënter” De gemeentewet bepaalt de grootte van het gemeentebestuur (college en raad). Na een herindeling neemt het totaal aantal raadsleden en collegeleden af. Indien een nieuwe gemeente Alblasserwaard ontstaat, zou deze 27 raadsleden krijgen. Giessenlanden en Molenwaard hebben nu samen 36 raadsleden. De wet bepaalt het aantal wethouders: maximaal 20% van het aantal raadsleden en minimaal twee wethouders. Tevens bepaalt de wet dat in gemeenten tot 18.000 inwoners het wethouderschap in deeltijd plaatsvindt. Het nieuwe Alblasserwaard zou in dat geval minimaal twee en maximaal 5 wethouders krijgen. Nu heeft Giessenlanden drie en Molenwaard vier wethouders. Die van Giessenlanden zijn allen parttime (0,6-0,7 fte) en van Molenwaard variëren tussen (0,5 en 0,9 fte). Een heringedeelde gemeente heeft bovendien één burgemeester, één gemeentesecretaris23 en één griffier. Over de hele linie wordt het bestuur binnen de nieuwe gemeente kleiner en efficiënter. Daarnaast neemt ook binnen de regio het aantal regionale bestuurders af, waardoor efficiencywinst ontstaat. “Kwaliteit wethouders neemt toe” Een grotere gemeente biedt meer mogelijkheden voor wethouders die voltijds aan de slag kunnen. Dit is op zich geen garantie voor meer kwaliteit. De onderzoekers van Herindeling gewogen hebben voor de heringedeelde gemeenten gevraagd aan betrokkenen of de kwaliteit van het bestuur is toegenomen. De uitkomst in vrijwel alle gevallen is een hoger ingeschatte kwaliteit van de wethouders.24 Ook de gemotiveerdheid van wethouders wordt hoger gewaardeerd. Hetzelfde geldt 23

De gemeentesecretaris maakt deel uit van het College van B&W en is tevens bestuurder in het kader van de Wet op de Ondernemingsraden (WOR). 24 De onderzoekers maken de kanttekening, dat het wellicht om een tijdelijk verschijnsel gaat, omdat als gevolg van de opheffing van oude gemeenten en concentratie in een nieuwe gemeente er een tijdelijk overschot is aan ervaren raadsleden en ervaren wethouder.



15

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen voor de controlerende rol van de raad, de strategische slagkracht van het gemeentebestuur en de kwaliteit van het raadsdebat. Hetzelfde onderzoek signaleert daarentegen ook een toegenomen werkdruk voor raadsleden. De onderzoekers zien een mogelijke verklaring hiervoor in de toegenomen controlerende taak van de raad. “Burgemeester kan zich meer op kerntaak OOV focussen” Uit de ondervraging uit genoemd onderzoek blijkt tevens, dat de burgemeester van de heringedeelde gemeente zich meer kan focussen op de kerntaak Openbare Orde & Veiligheid. Dit blijkt met name doordat hij hier meer tijd aan kan besteden. “Het vertrouwen in gemeente daalt” Zoals in de onderdelen die hiervoor zijn beschreven blijkt, komt er een gemêleerd beeld naar voren als het gaat om het vertrouwen van burgers en bedrijven in de gemeente. Desalniettemin blijkt dat het vertrouwen in de gemeente ondanks een aantal positieve ontwikkelingen afneemt. Met name de grotere afstand tot gemeente en het bestuur en de lagere opkomst bij verkiezingen onderstrepen dit. De onderzoekers van Herindeling gewogen omschrijven het treffend: “Ziehier een complexe spagaat: bestuur en ambtelijke organisatie professionaliseren en verbeteren, maar de inwoners nemen het niet waar omdat hun interesse en betrokkenheid met de lokale politiek afnemen.”

3.2.4 Financiën “Financiële positie gemeente” De financiële positie van heringedeelde gemeenten wordt niet per definitie sterker door de fusie. Uit Herindeling gewogen blijkt, dat de financiële reserves in de meeste gevallen gelijk blijven. Er zijn echter ook financiële tegenvallers, waardoor de noodzaak tot bezuinigingen toeneemt en in sommige gevallen de jaarrekening met een tekort moet worden gesloten. Een van de veroorzakers hiervan is het Gemeentefonds, te weten de vaste voet per gemeente. Als er bijvoorbeeld drie gemeenten samengaan, wordt na herindeling nog maar één keer (in plaats van drie) de vaste voet uitgekeerd. De minister van BZK heeft dit inmiddels onderkend als een ongewenst neveneffect van herindeling. Hij heeft aangekondigd hier nader onderzoek naar te doen. Tevens heeft de minister aangekondigd, dat de reeds bestaande vergoeding voor heringedeelde gemeenten wordt verruimd en vervroegd. Deze wijziging is ingegaan per 1 januari 2015. Voorheen werd deze vergoeding voor frictiekosten pas verstrekt vanaf het moment, dat de herindeling een feit was. De minister heeft besloten dit voor 20% van het totaal van de frictiekosten al in het jaar voorafgaand aan een herindeling te gaan uitkeren, omdat de kosten ook al eerder gemaakt worden. Uiteraard vindt totale uitkering alleen plaats als er een positief herindelingsadvies aan de minister is uitgebracht.25 De Herindelingsscan van de Provincie Zuid-Holland geeft een uitgebreid en specifiek overzicht van alle financiële consequenties van een mogelijke herindeling. “Uitgaven gemeente” Uit onderzoek van COELO naar herindelingen blijkt, dat de uitgaven na herindeling over het algemeen gelijk blijven (zie 3.1.6). Oftewel grootschalige efficiencyvoordelen blijken niet voor te komen. Het is evenmin waar, dat de uitgaven sterk toenemen. Over het algemeen blijven de uitgaven op hetzelfde niveau.

25

Brief minister Plasterk aan colleges van GS en B&W over Beleid gemeentelijke herindeling (27 juni 2013).



16

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen 3.2.5 Bestuurskracht “Bestuurskracht neemt toe” Het begrip bestuurskracht is breed van karakter. Verschillende mensen verstaan er verschillende zaken onder. Ook de bestuurskrachtmetingen die gemeenten hebben uitgevoerd, zijn verschillend ingestoken. Tegelijkertijd heeft de ervaring van de afgelopen vijftien jaar heel veel over dit begrip verduidelijkt. De projecten van KING en de provincie Zuid-Holland hebben duidelijk gemaakt, dat bestuurskracht bestaat uit verschillende onderdelen, waarbij de verschillende rollen van de gemeente en het gemeentebestuur meespelen. NSOB26 definieert bestuurskracht als volgt: “bestuurskracht vergroten zegt iets over de interne capaciteit om extern meer en betere resultaten te boeken. Gemeenten versterken zichzelf, om vervolgens in hun gemeente ‘buiten’ beter te kunnen presteren.” De onderdelen die in vrijwel alle onderzoeken naar bestuurskracht voorkomen zijn:   

Kwaliteit gemeentebestuur (raad en college) en ambtelijke organisatie Onderlinge verhoudingen tussen raad, college en ambtelijke organisatie Relaties met de gemeenschap, de regio en hogere overheden

Verspreid in dit document komen uitspraken voor die over deze onderdelen iets melden. Gezamenlijk geven die een beeld van de algemene term bestuurskracht. Het rapport Herindeling gewogen is geen bestuurskrachtonderzoek en doet daar geen algemene uitspraken over. Op belangrijke onderdelen spitst het onderzoek wel toe. Daarover staat bij de voorgaande argumenten reeds een en ander gemeld. Op basis van deze uitkomsten kan in zijn algemeenheid worden geconcludeerd dat na herindeling de gemeente meer bestuurskrachtig wordt. In 2006 is een regionaal onderzoek in de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden uitgevoerd, waar alle gemeenten aan deelnamen, dus ook Giessenlanden, Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland. Giessenlanden heeft in 2012 opnieuw een onderzoek naar bestuurskracht laten uitvoeren o.a. met een externe visitatiecommissie. Van de gemeente Molenwaard is geen bestuurskrachtonderzoek aanwezig. Het meest recente oordeel over de bestuurskracht van Giessenlanden is positief. De gemeente heeft ten opzichte van 2006 duidelijk aan bestuurskracht gewonnen en “de visitatiecommissie kenmerkt de gemeente daarom als een bestuurskrachtige gemeente”. Positieve punten zijn de verbeterde dienstverlening, visie en beleid, organisatieontwikkeling en de positie in de regio en met burgers en maatschappelijke partijen (o.a. via kernenbeleid en dorpsraden). Belangrijke aandachtspunten voor de toekomst zijn volgens de visitatiecommissie:    

de financiële positie als gevolg van Rijksbezuinigingen en de afhankelijkheid van de renteopbrengst van de algemene reserve; de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie met een lage bezetting en een strategie richting regiegemeente en veel samenwerking in de regio; dualisering is een punt dat nadere uitwerking behoeft met scherpere doelstellingen en meer handhaving; visie en strategie zijn helder geformuleerd, maar nog te veel afhankelijk van de burgemeester en secretaris; dit behoeft verbreding.

Het gaat te ver in dit document op alle aanbevelingen vanuit de bestuurskrachtmeting uitgebreid in te gaan. Het punt van de regionale samenwerking in GLZ-verband (Giessenlanden, Leerdam, Zederik)

26

NSOB heeft herindelingen onderzocht in Gelderland, Limburg en Overijssel in de periode 1999-2010.



17

Vergelijking Giessenlanden-Molenwaard / Ervaringen met herindelingen vraagt heroverweging gezien de actuele situatie, waarbij Giessenlanden samenwerking met Molenwaard onderzoekt en Leerdam en Zederik met Vianen een soortgelijk traject zijn gestart.

3.3 Ambtelijke Organisatie 3.3.1 Kwaliteit uitvoering gemeentelijke taken “Professionalisering ambtenaren” Uit vrijwel alle onderzoeken naar herindeling blijkt, dat dit leidt tot een meer professionele ambtelijke organisatie. Een van de hoofdconclusies die NSOB verwoordt over herindelingen luidt zelfs, dat “herindeling in de eerste plaats organisatorische ambities realiseert”. Oftewel het doel van menige herindeling is een versterking van de ambtelijke slagkracht. Dat is niet vreemd, aangezien er steeds meer (specialistische) taken onder verantwoordelijkheid van gemeenten komen. Herindeling gewogen maakt onderscheid tussen professionaliteit van het ambtelijk apparaat en de oriëntatie op de gemeentelijke samenleving. De professionaliteit is toegenomen, terwijl de oriëntatie gelijk is gebleven. Aansturing en coördinatie nemen wel toe, met name als ambtenaren op verschillende locaties gehuisvest zijn. (Molenwaard dat geen gemeentehuis meer heeft, laat zien dat het hebben van een gemeentehuis niet noodzakelijk is.) De kwetsbaarheid van de organisatie neemt daarentegen af. Onderzoeken naar herindelingen in andere provincies laten hetzelfde beeld zien. “Meer specialisering mogelijk” Onderdeel van de professionalisering van het ambtelijk apparaat is de gelegenheid om meer specialisering binnen de organisatie mogelijk te maken. Met het toegenomen aantal taken voor gemeenten en een steeds complexer wordende samenleving is dit een belangrijk onderdeel. Uit het Zuid-Hollandse onderzoek blijkt dat dit is toegenomen en ook bij herindelingen in andere provincies was dit het geval.

3.3.2 Positie op arbeidsmarkt “Betere concurrentiepositie op de arbeidsmarkt” Het argument dat een nieuwe grotere gemeente een betere concurrentiepositie op de arbeidsmarkt heeft is in verschillende onderzoeken bekeken, maar levert geen eenduidig beeld op. Over het algemeen wordt dit aspect beoordeeld als neutraal; bij sommige gemeenten is het makkelijker geworden personeel aan zich te binden, bij andere is het gelijk gebleven. Met name bij specialistische functies blijkt dit nog steeds moeilijk te zijn. Daar worden over het algemeen meer externen voor ingehuurd. Daar moet bij worden aangetekend, dat de situatie op de arbeidsmarkt in de onderzoeksperiode aanzienlijk is gewijzigd: van grote tekorten in de jaren 90 en begin 20e eeuw tot veel aanbod sinds de start van de crisis.



18


4. Samenvattend beeld Op basis van het bronnenonderzoek komt een beeld naar voren, dat herindeling op een aantal belangrijke aspecten voordelen met zich meebrengt. Die doen zich met name voor in het bestuurlijke en ambtelijke domein. Dit maakt de gemeente krachtiger, wat uiteindelijk ook beter is voor burgers en bedrijven. Een aantal voordelen, die schijnbaar voor de hand liggend zijn, blijken echter niet uit onderzoek. En op een aantal onderdelen doet zich ook een verslechtering voor. Er zijn geen doorslaggevende argumenten om wel of niet tot een herindeling over te gaan. Evenmin is er een succes-recept voor herindeling. Het is aan de betrokkenen om de balans op te maken en te bepalen tot welke slotsom dit leidt. Het onderzoek laat echter zien, dat er grote overeenkomsten en verwantschap zijn tussen Giessenlanden en Molenwaard, met name daar waar het gaat over bevolking, fysieke omgeving, voorzieningen, politiek en bedrijvigheid. Het is als in een huwelijk: bij het ene paar zorgen verwante zielen en bij het andere ‘opposites attract’ voor het succes.



19


Bronnen Waard om te besturen. Eindrapportage van de Commissie Bestuurlijke Vormgeving AlblasserwaardVijfheerenlanden (februari 2014). Beter bekend als de commissie Schutte. De toekomstvisies van beide gemeenten, te weten Giessenlanden: Een vitaal perspectief, oktober 2011 en Geef Molenwaard kleur. Samen vooruit. Toekomstvisie 2030, juli 2012.Fjskajfjso;ifjiofjiogfjfaifsjofjas;ofjao;a Gerard Marlet& Clemens van Woerkens, De nieuwe gemeentekaart, Atlas voor gemeenten, december 2014. http://www.atlasvoorgemeenten.nl/ Waar is het goed wonen? De beste gemeenten 2013 en 2014. Weekblad Elsevier i.s.m. Bureau Louter. Voor 2013 staan de gegevens in de nummer 26 van 29 juni 2013. Voor 2014 op www.elsevier.nl. SCP-rapport Dichtbij huis. Lokale inzet en binding van dorpsbewoners, januari 2015. www.scp.nl Onderzoek Herindeling Gewogen, Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot deden in 2008 onderzoek naar herindelingen in Zuid-Holland tussen 1991 en 2007. Onderzoek COELO (juni 2014) naar de effecten van herindelingen in de periode 1997-2011. COELO is onderdeel van de Rijksuniversiteit Groningen. www.coelo.nl CPB Notitie 31 oktober 2014 Beantwoording vragen opkomstpercentage en herindelingen. Uitgevoerd op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.www.cpb.nl Onderzoek Gemeentelijke fusies en samenwerkingsverbanden van Bureau Leeuwendaal (april 2013). Hierin zijn 13 fusies en 3 samenwerkingsverbanden onder de loep genomen, verdeeld over het hele land. NSOB-onderzoek Lichte evaluatie gemeentelijke herindeling. Inzichten op basis van 39 herindelingen in Gelderland, Limburg en Overijssel. Tevens van NSOB Verdiepingsonderzoek gemeentelijke herindeling. Nadere analyse van 12 Limburgse herindelingen (2012). Brief minister Plasterk aan colleges van GS en B&W over Beleid gemeentelijke herindeling (27 juni 2013). www.minbzk.nl Visitatiecommissie onder voorzitterschap van Peter Teunisse (Director lokale overheden PwC),Eindoordeel Bestuurskrachtonderzoek Gemeente Giessenlanden,mei 2012. Staat van het bestuur (editie 2014), ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.www.minbzk.nl Kabinetsstandpunt “Evaluatie beleid bevolkingsdaling”, brief aan de Tweede Kamer d.d. 19-12-2014. KAW architecten en adviseurs, Regionale woonvisie Alblasserwaard-Vijfheerenlanden. Deel I – 2012, foto van de regio (2013). Provincie Zuid-Holland, Herindelingsscan Giessenlanden-Molenwaard. Voorlopige resultaten, maart 2015. Prof.dr. M. Boogers (e.a.), Gemeentelijke herindelingen: lessen en leerervaringen. Onderzoek naar ervaringen met recente herindelingstrajecten (augustus 2014).



20


Bijlage 1. Vergelijking Elsevier en COELO ELSEVIER Positie op ranglijst Basisvoorzieningen Jeugdpakket Winkels dagelijks boodschappen Zorgpakket Sport en fitness Plusvoorzieningen Historisch decor Cultuur Horeca en luxe winkels Hoogwaardige zorg en onderwijs Arbeidsmarkt Werkgelegenheid Economie Groene en blauwe kwaliteit Recreatie gebieden Water Groen en natuur Rust en ruimte Harmonieus leefklimaat Saamhorigheid bevolking Weinig overlast Weinig misdaad Verkeersveiligheid Samenstelling bevolking Bereikbaar per ov en auto COELO Gemeentelijke woonlasten Eénpersoonshuishouden (€) Meerpersoonshuishouden (€) Rangnummer meerpersoonshuishouden Burgerzaken Kosten uittreksel GBA (€) Toeristenbelasting Bedrag per overnachting (€) Hondenbelasting Bedrag voor één hond (€) Omgevingsvergunning Bedrag voor dakkapel € 10.000 Bedrag voor uitbouw woning € 45.000 Bedrag voor nieuwbouw woning € 140.000

2013 Giessenlanden Molenwaard 180 318

2014 Giessenlanden Molenwaard 164 287

0 ----

0 ----

+ ----

+ ----

0 --0

0 --

0 --+

+ --

0 0

+

+ 0

0 0

-0 -++

-0 -0

-0 -+

-0 -0

++ ++ ++ ++ Giessenlanden

++ ++ ++ ++ -Molenwaard

++ ++ ++ ++ Giessenlanden

++ ++ ++ ++ -Molenwaard

647 801 362

771 854 399

651 809 354

765 850 386

10,35

8,15

0

1,05

59,16

71

410 1395 4069

367 1489 4421



21


Bijlage 2. Vergelijking Bevolking, Fysieke Omgeving en Politiek Giessenlanden 2010 Totaal Man% Vrouw% 2014 < 20 3.789 27,5 24,9 20-64 8.563 58,8 59,8 > 65 2.099 13,8 15,3 Totaal 14.451 Autochtoon Westers autochtoon Niet-westers autochtoon Molenwaard 2010 Totaal Man% Vrouw% 2014 < 20 8.922 32,0 29,4 20-64 16.391 56,4 56,4 > 65 3.761 11,7 14,2 Totaal 29.074 Autochtoon Westers autochtoon Niet-westers autochtoon Grondoppervlakte (ha) Waarvan landbouwgrond Aantal woningen Bevolkingsdichtheid (per km2) Aantal bedrijven Aantal kernen Aantal raadsleden CDA VVD PvdA ChristenUnie SGP

Totaal Man% Vrouw% 3.652 26,6 23,9 8.269 57,1 57,4 2.521 16,2 18,7 14.442 93,8% 4,4% 1,7% Totaal Man% Vrouw% 8.554 30,8 28,1 15.927 54,8 54,9 4.551 14,3 17,1 29.032 94,8% 3,2% 1,9%

Giessenlanden Molenwaard 6.511 12.648 92,9% 91,7% 5.726 10.840 227 245 149 313 7 13

Giessenlanden 15 5 4 3 2 1

Coalitie CDA-VVD-SGP Aantal wethouders 3

Molenwaard 21 SGP 5 CDA 5 ChristenUnie 4 PvdA 3 Gemeentebelangen Molenwaard 2 VVD 2 SGP-CDA-CU-PvdA 4

Alblasserwaard (virtueel) [o.b.v. huidige situatie]27 Aantal inwoners 43.474 CDA Grondoppervlakte (ha) 19.159 SGP Aantal woningen 16.566 ChristenUnie Aantal bedrijven 462 PvdA Aantal kernen 20 VVD Gemeentebelangen Molenwaard Totaal

7 5 5 4 4 2 27

27

Let op: De virtuele zetelverdeling is berekend op basis van de uitslag van de laatste gemeenteraadsverkiezing in Giessenlanden (maart 2014) en Molenwaard (november 2012)!



22




Ervaringen met herindelingen

Recommend Documents