ERVARINGEN MET BEDRIJVENBELEID

ERVARINGEN MET BEDRIJVENBELEID

Paul Diederen

WEBPUBLICATIE NR. 73

Den Haag, november 2013

2 De serie Webpublicaties omvat studies die in het kader van de werkzaamheden van de WRR tot stand zijn gekomen. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs. Een overzicht van alle webpublicaties is te vinden op de website van de WRR (www.wrr.nl).

Van de Auteur Dit document is geschreven in 2011 als achtergronddocument bij de studie van de WRR over het verdienvermogen van de Nederlandse economie. Destijds was ik als medewerker van de AWT bij de raad gedetacheerd. Het stuk is geactualiseerd in 2013. Mijn erkentelijkheid gaat uit naar Jasper Deuten, Marcel Kleijn, Evert-Jan Velzing en collega’s bij de WRR voor commentaar op een eerdere versie. Paul Diederen

INHOUD 1  

2  

Inleiding ...................................................................................................... 5   1.1  

Bedrijvenbeleid, een schets ...................................................................................... 5  

1.2  

Leeswijzer ................................................................................................................. 7  

Het leggen van het fundament: de Nederlandse economie op een nieuwe koers ........................................................................................................... 9  

3  

De maatschappelijk gewenste snelheid en richting van bedrijfsontwikkeling .................................................................................................................. 25   3.1  

Voor een snellere vernieuwing ............................................................................... 25  

3.2  

Voor een gerichte vernieuwing ............................................................................... 28  

3.2.1   Mikken op duurzaamheid: facettenbeleid ............................................................. 29   3.2.2   Specifieke aandacht voor het MKB: een nieuw accent ............................................ 31   3.2.3   Steun en stimulans gedifferentieerd naar levensfase of regio: herstructureringsbeleid en regionaal beleid .......................................................... 35   3.2.4   Gericht investeren in speerpunttechnologieën: technologiebeleid ....................... 38   3.2.5   Inzetten op samenwerking binnen ketens, netwerken en ecosystemen: clusterbeleid............................................................................................................ 41   3.2.6   Selectieve steun voor sectoren: een permanent debat ........................................... 44   4  

5  

De aansluiting van publieke kennisinspanningen op private behoeften ...... 51   4.1  

Bruggen slaan over de kenniskloof ........................................................................ 53  

4.2  

Publiek-private samenwerkingsmechanismen ...................................................... 56  

4.3  

Positionering van de intermediaire kennisinfrastructuur: TNO, DLO en de GTI’s .. 64  

Evaluatie ................................................................................................... 69   5.1  

Het beleid ................................................................................................................. 71  

5.2  

Het verhaal ............................................................................................................. 73  

5.3  

De context ............................................................................................................... 78  

Literatuur ........................................................................................................................... 82   Noten 86  

1

INLEIDING

De term ‘industriebeleid’ doet in Nederland sinds de jaren tachtig de wenkbrauwen fronsen. Waar het in ons land sinds jaar en dag algemeen geaccepteerd is dat de overheid een actief onderwijsbeleid en gezondheidsbeleid voert – om maar eens twee velden te noemen die in sommige andere landen grotendeels aan het particulier initiatief worden overgelaten –, bestaat er in brede kring een zeker wantrouwen tegenover industriebeleid. Dit heeft te maken met ervaringen uit het verleden. Vooral de affaire Rijn-Schelde-Verolme (RSV) heeft Nederland ervan overtuigd dat de overheid zich wel mag ontfermen over het kennisniveau en de gezondheid van de burgers, maar geen verantwoordelijkheid kan dragen voor het kennisniveau en de gezondheid van bedrijven. Het wedervaren van individuele bedrijven dient te worden overgelaten aan ‘de markt’; het is niet aan de overheid om verder te gaan dan het scheppen van algemene voorwaarden voor economische bedrijvigheid. Niettemin heeft de Nederlandse overheid in al die jaren op grote schaal industriebeleid gevoerd. Tegenwoordig duiden we dit aan met de term ‘bedrijfslevenbeleid’ of ‘bedrijvenbeleid’. Hiermee bedoelen we beleid dat tot doel heeft bedrijven te ondersteunen en te stimuleren tot groei, ontwikkeling en innovatie.1 Dit beleid heeft in de loop der jaren diverse, soms tegenstrijdige, facetten gekend. Er was beleid om concurrentie te bevorderen en beleid om samenwerking te stimuleren. Er was beleid om innovaties te beschermen en beleid om innovaties te verspreiden. Er was beleid om koplopers hun voorsprong te doen uitbouwen en beleid om het peloton bij te laten trekken. Toch, zo zal hieronder blijken, sloot dit beleid steeds aan op de algemene tendensen in het Nederlandse beleid naar minder overheidssturing en meer marktwerking. 1.1

Bedrijvenbeleid, een schets

Met de ontwikkeling van het bedrijfsleven is een publiek belang gemoeid. Niet alleen de welvaart van burgers maar ook de inkomsten van de staat zijn afhankelijk van het wel en wee van private bedrijven. Dit suggereert dat het in het gemeenschappelijk belang is om private bedrijven de ruimte te bieden zich krachtig te ontwikkelen. Om hun activiteiten te kunnen ontplooien, hebben bedrijven baat bij een gestructureerde en stabiele omgeving, waarin bijvoorbeeld rente en inflatie voorspelbaar zijn en wisselkoersen stabiel, en waarin markten transparant en voldoende gereguleerd zijn. Met haar beleid wil de overheid daarom een bevorderlijk klimaat voor economische ontwikkeling te scheppen. Ze voert macroeconomisch beleid (fiscaal en monetair beleid) en waarborgt daarbij een reeks van basisvoorwaarden die het economisch proces ordenen (eigendomsrechten, contracten, marktwerking). Bij deze basisvoorwaarden zorgt de overheid voor een gezonde marktwerking

6 op markten voor goederen en diensten via het mededingingsbeleid, om te voorkomen dat bedrijven kartels vormen of toe- en uittredingsdrempels opwerpen. Daarnaast reguleert de overheid de kapitaalmarkt en geeft ze de arbeidsmarkt vorm, onder andere via belastingen en de sociale zekerheid. Ten slotte reikt de overheid de kaders aan voor overlegstructuren die de samenwerking tussen bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en overheid vormgeven. Al deze vormen van beleid hebben invloed – vaak een stimulerende invloed – op de ontwikkeling en ontplooiing van bedrijven. Dit alles is echter nog geen bedrijvenbeleid. Bedrijvenbeleid is aanvullend op het genoemde voorwaardenscheppende beleid. Hiermee ondersteunt en stimuleert de overheid ondernemingen actief in hun ontwikkeling. Dit doet ze langs de aanbodzijde en langs de vraagzijde. Langs de aanbodkant stimuleert de overheid door voorzieningen te scheppen waar bedrijven gebruik van kunnen maken om hun concurrentiekracht te verbeteren. De belangrijkste voorziening is een onderwijs- en opleidingssysteem om de bevolking uit te rusten met de voor economische ontwikkeling benodigde kennis en vaardigheden. Daaraan gerelateerd bestaat er een publieke infrastructuur voor kennisontwikkeling. Daarnaast ondersteunt en stimuleert de overheid bedrijven rechtstreeks door middel van subsidies, belastingvoordelen en kredieten voor ontwikkeling en innovatie. Langs de vraagkant stimuleert – of dwingt – de overheid het bedrijfsleven tot ontwikkeling door eisen te stellen aan de producten die het op de markt brengt. Enerzijds kan het daarbij gaan om eisen aan producten die het bedrijfsleven aan private marktpartijen levert, bijvoorbeeld met het oog op veiligheid, milieuvriendelijkheid of andere ‘maatschappelijke uitdagingen’. Anderzijds kan het gaan om eisen die de overheid, als grote klant, zelf stelt in het kader van haar aanschaffingsbeleid.2 Deze lijnen kennen elk hun eigen beleidsvragen. Waar het gaat om algemene voorzieningen, moeten twee karakteristieke vragen steeds opnieuw worden beantwoord: hoeveel moet de overheid investeren in publieke faciliteiten voor opleiding en kennisontwikkeling? En hoe zorgt zij ervoor dat deze investeringen optimaal aansluiten op de behoeften die bedrijven hebben aan opgeleide werknemers en commercieel toepasbare kennis? Waar het gaat om het direct op de aanbodzijde gerichte beleid, spelen vragen als: hoe groot moet de rechtstreekse ondersteuning aan bedrijven zijn? Moet deze generiek zijn, en beschikbaar voor alle bedrijven die vernieuwen? Of moet de steun veeleer specifiek gericht zijn? En als dit laatste zo is, onderscheidt de ondersteuning zich dan naar sectoren, naar technologieën, bedrijfsgrootte (grote bedrijven versus MKB), regio’s, samenwerkingsverbanden (cluster, keten of netwerk; privaat-private of publiek-private samenwerking), of naar de ontwikkelingsfase van het product, de markt of de technologie (ontstaansfase, groeifase, volwassenheidsfase of afbouwfase in de levenscyclus)? In het geval van langs de vraagzijde

7 werkend beleid luidt de centrale vraag: waar ligt voor de overheid als vragende partij de balans tussen enerzijds sturen op efficiënte leniging van publieke behoeften (value for money) op de korte termijn, en anderzijds maatschappelijk gewenste dynamiek in het aanbod op de lange termijn? Het bedrijvenbeleid van de Rijksoverheid werkt vooral langs de aanbodzijde, via het scheppen van voorzieningen en het bieden van rechtstreekse ondersteuning. De verantwoordelijkheid voor deze lijnen ligt bij de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en Economische Zaken (EZ). Het stimuleringsbeleid dat langs de vraagzijde loopt, is veel diffuser. Hieraan leveren alle vakdepartementen van de overheid op hun eigen wijze een bijdrage, net als lagere overheden en diverse uitvoeringsorganisaties. Het ministerie van Defensie schaft materieel aan, het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) laat wegen, spoorwegen en dijken aanleggen, het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) rust ziekenhuizen uit, de gemeente Amsterdam legt een metro aan, de Belastingdienst automatiseert de uitbetaling van toeslagen, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) stelt voedselveiligheidseisen, enzovoort. In al deze gevallen oefent de overheid invloed uit op de eigenschappen van producten en diensten die bedrijven leveren: een invloed die ze kan gebruiken om ontwikkeling te stimuleren. Of en hoe dit gebeurt, is gevalsspecifiek en varieert nogal. De karakteristieke beleidsvragen waar het bedrijvenbeleid mee te maken heeft, zijn door de jaren heen op verschillende manieren beantwoord. Hierdoor is een woud aan beleidsinitiatieven, nota’s en beleidsstukken ontstaan: een onoverzichtelijk pakket van over elkaar heen buitelende regelingen en instrumenten, programma’s en projecten, die samen het bedrijvenbeleid vormen. Het geheel aan ontwikkelingen in het bedrijvenbeleid overziend, blijkt dat er twee belangrijke dilemma’s aan dat beleid ten grondslag liggen. In de eerste plaats: hoe zorgen we ervoor dat de ontwikkeling en vernieuwing van het bedrijfsleven met de maatschappelijk gewenste snelheid verloopt, en dan ook nog in de maatschappelijk gewenste richting? In de tweede plaats: hoe zorgen we ervoor dat het aanbod aan kennis, vaardigheden en capaciteiten dat in de publieke sector wordt ontwikkeld, zo goed mogelijk aansluit op en benut wordt door de private sector? Als we het bedrijvenbeleid van de afgelopen decennia en de debatten die daarover zijn gevoerd, in ogenschouw nemen, dan blijkt dat het beleid om deze twee punten scharniert. 1.2

Leeswijzer

In deze notitie geven we een schets van het naoorlogse bedrijvenbeleid in Nederland. In hoofdstuk 2 kijken we kort naar de periode van wederopbouw en staan we vervolgens

8 uitgebreider stil bij bedrijvenbeleid uit het midden van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig, omdat Nederland destijds, net als nu, te kampen had met een economische crisis. Het bedrijvenbeleid zoals dit tot op de dag van vandaag wordt gevoerd, blijkt zijn wortels te hebben in de vorige periode van economische neergang.3 Eerst geven we een beeld van de context van het bedrijvenbeleid. Vervolgens gaan we in op de twee scharnierpunten waar het bedrijvenbeleid de afgelopen decennia voor een belangrijk deel om heeft gedraaid: de omvang en de richting van de vernieuwingsinspanning (hoofdstuk 3), en de aansluiting tussen de publieke en de private inspanning (hoofdstuk 4). Met deze twee scharnierpunten hebben we de kern van het beleid te pakken. We realiseren ons dat we daarmee selectief zijn en het bedrijvenbeleid niet in zijn hele breedte afdekken. Ten slotte staan we in hoofdstuk 5 stil bij de factoren die de ontwikkeling van dit beleid in de afgelopen jaren hebben bepaald en evalueren we de geschetste ontwikkeling.

2

HET LEGGEN VAN HET FUNDAMENT: DE NEDERLANDSE ECONOMIE OP EEN NIEUWE KOERS

Het bedrijvenbeleid zoals we dat tot op de dag van vandaag kennen, gaat terug tot de tweede helft van de jaren zeventig. In die jaren tekent zich een breuk af in de institutionele ontwikkeling van de Nederlandse economie (Van Zanden 1997: hst. 1). Institutionele structuren van economieën kennen hun eigen dynamiek en veranderen maar heel langzaam. De basis van de institutionele structuur die de ontwikkeling van de Nederlandse economie in het grootste deel van de vorige eeuw heeft bepaald, is gelegd aan einde van de negentiende eeuw. Dan beginnen de belangrijkste partijen in het economisch proces zich te organiseren, ontstaan geleidelijk de mechanismen en regels voor interactie en besluitvorming, en kristalliseren bijbehorende normen en ideologieën zich verder uit. Uit die periode stammen de grote bedrijven die in de jaren zestig en zeventig van de twintigste eeuw dominant worden en ook nu nog van groot belang zijn. Dan ook komen de vakbonden tot ontwikkeling, die hun omvang en hun invloed op het beleid tot in de jaren zeventig zien groeien. Langzamerhand krijgt daarbij tevens de rol van de staat in de economie vorm. Deze rol wordt in de loop van de tijd uitgebouwd en komt tot wasdom in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. De vestiging van deze institutionele structuur rond de vorige eeuwwisseling is een reactie op eerdere ontwikkelingen, die in de liberale hervormingen van Thorbecke hun eindpunt vinden. Deze eerdere hervormingen maken een eind aan de interventionistische overheidspolitiek van Willem I en liberaliseren de economie. Belastingen gaan omlaag, subsidies worden afgeschaft en overheidsuitgaven teruggebracht; de markt kan zijn werk doen. Dit programma leidt tot een economische opleving, maar komt tegen 1870 min of meer tot voltooiing en roept daarbij steeds meer tegenkrachten op. Krachten aan de confessionele en socialistische kant van het politieke spectrum, met een voorkeur voor een sterkere rol van maatschappelijke organisaties dan wel meer overheidsinvloed, nemen dan het initiatief over en beginnen met de opbouw van de instituties die in de twintigste eeuw zouden gaan domineren. Dit meer corporatistische programma dat ons de verzorgingsstaat heeft opgeleverd, stuit in de jaren zeventig op zijn grenzen. Sindsdien is Nederland, net als vele andere landen in Europa, geleidelijk en met brede politieke steun op een neoliberaal spoor terecht gekomen. De ontwikkeling van het bedrijvenbeleid in de afgelopen vijfendertig jaar is een element van de ontplooiing van dit neoliberale programma. Het is verleidelijk in deze tijd, nu economische en financiële crises heel Europa in hun greep houden, te speculeren dat dit neoliberale programma op zijn beurt op zijn grenzen aan het stuiten is. De kredietcrisis heeft laten zien dat te licht gereguleerde (kapitaal)markten tot

10 brokken leiden. Verder is steeds duidelijker dat de onbelemmerde werking van markten steeds meer maatschappelijke ongelijkheid in de hand werkt en niet leidt tot economische, ecologische en sociale duurzaamheid.4 Ook doemt steeds sterker het beeld op van westerse liberale democratieën die bij economische tegenwind in hevige verwarring verkeren en het economisch en politiek afleggen tegen een staatskapitalistische overmacht uit Azië. Als het neoliberale programma nu hervormd, omgebogen of vervangen wordt, is de vraag wat daarvoor in de plaats komt – en wat voor bedrijvenbeleid daarbij hoort. Deze grove schets van de ontwikkelingen en ontwikkelingsbreuken van de afgelopen twee eeuwen laat zien dat de Tweede Wereldoorlog vanuit institutioneel economisch perspectief geen wezenlijke breuk vormt. De periode van wederopbouw en herstel grijpt terug op de vooroorlogse basis. Natuurlijk heeft de oorlog een grote economische impact, maar erna wordt de draad in Nederland vrij snel weer opgepakt. De schattingen van het verlies aan kapitaalgoederen, aanvankelijk zo’n 40 procent, zijn in de loop van de tijd behoorlijk naar beneden bijgesteld. Als ook nog rekening gehouden wordt met de aanzienlijke investeringen die in de oorlog gepleegd zijn, bijvoorbeeld in de scheepsbouw en de metaalindustrie, is de afname van de kapitaalgoederenvoorraad in de oorlogsjaren per saldo waarschijnlijk minder dan 10 procent geweest. Zwaarwegender in die naoorlogse periode dan de teruggang in de binnenlandse productiecapaciteit is wellicht het verlies van Nederlands-Indië. Dit verlies heeft niet alleen economische gevolgen, maar ook en vooral consequenties voor het zelfbeeld van Nederland. Het is op dit punt dat het industriebeleid van de jaren vijftig een belangrijke rol speelt.5 Nederlanders zien hun land in die tijd als een natie van handelaren en boeren dat haar bloei te danken heeft aan een groot koloniaal rijk. Dit beeld gaat in 1949 verloren. Op dat moment wordt het industrialisatiebeleid gelanceerd dat Nederland een nieuwe identiteit en lotsbestemming geeft: Nederland, een modern industrieland. In de beeldvorming heeft het industrialisatiebeleid heel succesvol bijgedragen aan de industrialisatie van Nederland, maar in feite trekt dit beleid de lijnen door die in de negentiende eeuw al zijn ingezet. Na de bevrijding is aanvankelijk onzeker welke rol de overheid in het economisch proces gaat spelen. Sociaaldemocraten neigen naar planning en vraagsturing om richting volledige werkgelegenheid en groei te bewegen, terwijl confessionelen meer zien in een terughoudende overheid en in corporatistische structuren waarin arbeid en kapitaal samenwerken. Het industriebeleid zoals het begin jaren vijftig gestalte krijgt, komt uiteindelijk uit confessionele koker en stelt het private initiatief voorop. De eerste industrialisatienota van de hand van de minister van Economische Zaken Jan van den Brink waarin dit beleid is uitgewerkt, neemt

11 twee grote problemen die moeten worden opgelost als uitgangspunt (ministerie van EZ 1949). Nederland kampt met een structureel tekort aan werkgelegenheid en een groot tekort op de betalingsbalans. De nota maakt duidelijk dat investeren in industrialisatie noodzakelijk is om deze beide problemen op te lossen. Op basis van ramingen omtrent bevolkingsaanwas, productiviteitsontwikkelingen en de mogelijke gevolgen van demobilisatie van militairen enerzijds en inschattingen van economische mogelijkheden en perspectieven anderzijds, wordt in de nota hiervoor een ‘industrialisatieschema’ gepresenteerd. Dit industrialisatieschema specificeert in welke sectoren er hoeveel arbeidsplaatsen bij zouden moeten komen over de periode tot medio 1952. In de nota kiest de overheid voor investeringszwaartepunten in basisindustrieën, dat wil zeggen in de productie van bulkproducten en halffabricaten in de chemie en de staalsector. Weliswaar tekent zij hierbij aan dat Nederland op den duur moet opschuiven in de richting van de productie van hoogwaardige, kennisintensieve producten, maar zij erkent ook dat dit nog niet mogelijk is, gegeven het gebrek aan industriële traditie en de tekortschietende scholing en ervaring van de factor arbeid. De overheid legt met dit beleid een ambitieus plan op tafel om Nederland weer flink op snelheid te brengen in de economische vaart der volkeren. In de instrumentering van het beleid is zij echter terughoudend: de overheid gaat niet op grote schaal zelf ondernemen en investeren. Om dit plan ten uitvoer te brengen, valt ze terug op de goede wil en het ondernemerschap binnen het bedrijfsleven en beperkt ze zich tot faciliterend beleid. De maatschappelijk-economische grondslag waarop de industrie gebouwd is, is een “ondernemingsgewijze organisatie van de voortbrenging, waarbij de beslissing tot investeren en tot aanvaarding van de daaraan – in ieder economisch stelsel – verbonden risico’s worden genomen door private economische leiders, terwijl deze risico’s ook zeer overwegend in de private sfeer worden gedragen.” (ministerie van EZ 1949, hst. IV, par. 1).

Het beleid bepaalt zich daarom in hoofdzaak tot het bijdragen aan een gunstig industrieel klimaat, iets dat concreet vooral neerkomt op verlaging van de ondernemingsbelastingen en verruiming van de mogelijkheden tot vervroegde afschrijvingen. Daarnaast worden rantsoeneringsmaatregelen en beperkingen van kapitaalgoedereninvoer geleidelijk afgeschaft, wordt het vestigingsbeleid verruimd en worden knelpunten in de energievoorziening en de bouw aangepakt. Op institutionele beleggers doet de overheid een beroep om risicodragend te investeren. Na deze eerste industrialisatienota verschijnen er tot 1963 nog zeven. Het beleid blijft het karakter dragen van een compromis tussen actieve planning en het respecteren van de autonomie van particuliere bedrijven. Daadwerkelijk publiek ondernemen blijft beperkt tot

12 directe kapitaalinjecties in Hoogovens en in de Koninklijke Nederlandse Soda Industrie, een voorloper van Akzo, beide bedrijven binnen de genoemde basisindustrie. Een ander instrument dat op zeker moment voor de industrialisatie is ingezet, is goedkope energie. Hiermee is begin jaren zestig de aluminiumproductie naar Nederland gehaald. Per saldo wordt het industrialisatiebeleid als een groot succes beleefd (Wijers 1982). De achtste industrialisatienota, waarmee de overheid in 1963 de industrialisatiepolitiek officieel beëindigt, evalueert de resultaten. Op macroniveau zijn de taakstellingen in elke deelperiode waarin het beleid van kracht is geweest, op bijna alle dimensies (nieuwe werkgelegenheid, productiegroei, productiviteitsontwikkeling en bruto investeringen) overtroffen. Bovendien is er een overschot op de betalingsbalans gecreëerd. De Nederlandse industrie heeft vleugels gekregen. Tot op zekere hoogte kan dit op het conto van het industriebeleid worden geschreven, maar het feit dat de geleide loonpolitiek van Nederland in het eerste naoorlogse decennium een lagelonenland heeft weten te maken, heeft daarbij voor een behoorlijke rugwind gezorgd. Deze geleide loonpolitiek leidt, in combinatie met het beheersen van voedselprijzen en huren en het devalueren van de gulden, tot lage lonen en prijzen (bij toen vaste wisselkoersen) en daarmee tot een groot concurrentievoordeel op internationale markten en een flinke stimulans voor de export. Het industrialisatiebeleid wordt in de jaren zestig opgevolgd door algemeen groeibeleid. De beleidsaandacht begint dan uit te gaan naar de problemen van inzakkende industrietakken als de mijnbouw, de textiel, de schoenindustrie en de scheepsbouw. “Een periode van briljant industriebeleid zonder werkelijke leiding aan de industriële ontwikkeling werd gevolgd door jaren zonder onderliggend plan maar met veelvuldige, vaak verregaande interventies in de ontwikkeling van deze industrieën op de helling”, constateert Van Zanden (1997).

Eind jaren vijftig wordt daarnaast de geleide loonpolitiek onhoudbaar doordat er arbeidsmarkttekorten beginnen te ontstaan. Vervolgens komen een paar in elkaar grijpende ontwikkelingen op gang die samen na verloop van tijd uitmonden in de crises van de jaren zeventig en de institutionele en ideologische koersverandering van de jaren tachtig. Een eerste ontwikkeling betreft de loonvorming. De geleide loonpolitiek kreeg na de oorlog gestalte in een systeem van centraal loonoverleg tussen werkgevers en vakcentrales onder scherp toeziend oog van de overheid. Nadat de overheid van deze loonpolitiek is afgestapt, blijft het gecentraliseerde overlegsysteem bestaan. Dit leidt tot een sterke opwaartse druk op de lonen en een tendens om uniforme looneisen over sectoren heen te stellen, die geen rekening houden met de verschillen tussen sectoren in arbeidsproductiviteitstijging of in de

13 ontwikkeling van de vraag naar en het aanbod van arbeid. Hierdoor komen winsten in het algemeen onder druk te staan en komen zwakkere sectoren steeds meer in de problemen. Een tweede ontwikkeling heeft te maken met het proces van Europese integratie dat in de jaren zestig op gang komt. Handelsbarrières tussen Europese nationale markten worden geslecht. Dit biedt het Nederlands bedrijfsleven fantastische kansen voor expansie. Het opdoemen van deze marktperspectieven valt toevallig samen met een verandering in het grootbedrijf, waarbij de zeggenschap van de aandeelhouders verschuift in de richting van het management. Aandeelhouders en professionele bestuurders hebben enigszins uiteenlopende belangen. Waar aandeelhouders geïnteresseerd zijn in dividend en daarom geneigd zijn te sturen op winst, stuurt professioneel management veel meer op groei. Ondanks sterk oplopende loonkosten en daardoor terugvallende marges, investeren bedrijven agressief om te groeien. Zij doen dit door marktaandeel in buitenlandse markten te veroveren, en daarbij desnoods verliezen te incasseren. Omdat de winsten in deze jaren enorm inzakken, worden deze investeringen veelal niet met eigen middelen maar met vreemd geld gefinancierd. Dit maakt bedrijven kwetsbaar voor rentestijgingen. Wanneer begin jaren zeventig het systeem van vaste wisselkoersen in elkaar stort en financiële markten in het ongerede raken, brengen oplopende rentes bedrijven dan ook snel in moeilijkheden. Het centralistisch systeem van loonvorming sluit niet meer aan op de economische ontwikkeling en leidt tot een loonexplosie. De Europese integratie introduceert sterke investeringsprikkels en machtsverschuivingen binnen grote bedrijven zorgen voor een extra grote gevoeligheid voor deze prikkels. Bedrijven expanderen maar realiseren geen rendement en raken afhankelijk van externe financiers. De economie raakt oververhit, de inflatie schiet omhoog. Dan publiceert de Club van Rome zijn rapport ‘Grenzen aan de groei’. In reactie hierop komt een stroom aan kostenverhogende milieuwetgeving op het bedrijfsleven af: een derde factor die de economische ontwikkeling onder spanning zet. Hiermee zijn we aangekomen in 1973, wanneer de eerste oliecrisis uitbreekt. Nederland staat er dan slecht voor. De oliecrisis, die ontstaat wanneer de landen van de OPEC de prijs van ruwe olie met 70 procent verhogen en de olieproductie terugschroeven, doet het land in een recessie terecht komen. De groei van het reële nationale inkomen valt terug van gemiddeld 5 procent in de jaren vijftig en zestig naar circa 1 procent, en de werkloosheid stijgt van 2,8 procent van de beroepsbevolking in 1973 tot 4,7 procent in 1976. Na 1975 volgt enig herstel van de groei, maar dan dient zich in 1979 een tweede oliecrisis aan, in gang gezet door onrust in het Midden-Oosten en revolutie in Iran. De economische consequenties van deze tweede crisis blijken groter dan die van de eerste. De werkgelegenheid daalt verder. In

14 combinatie met een op dat moment vrij sterke natuurlijke stijging van het arbeidsaanbod, stijgt de werkloosheid hierdoor tot wel 10,7 procent in 1983 – een cijfer waarin de verborgen werkloosheid, die door voorzieningen voor arbeidsongeschikten aan het oog onttrokken wordt, niet is meegenomen. Op basis van theorie uit het eerstejaars handboek economie is te verwachten dat een groot arbeidsaanbod en een stijgende werkloosheid leiden tot evenwichtsherstel via dalende lonen en stijgende bedrijfsrendementen. Zo zitten de Nederlandse arbeidsmarktinstituties in de jaren zeventig echter niet in elkaar. Het centralistische overlegsysteem kan deze situatie niet aan. De lonen zijn rigide en passen zich niet neerwaarts aan. Oplopende werkloosheid heeft een drukkend effect op de vraag naar goederen en diensten. Door deze factoren stijgt de arbeidsinkomensquote verder en lopen bedrijfsrendementen nog meer terug. Bedrijven investeren dientengevolge te weinig in nieuwe kapitaalgoederen en raken technologisch steeds verder achterop bij nieuwe concurrenten als Japan. Omdat meer mensen werkloos worden, lopen de collectieve lasten op. Dit zet de arrangementen van de verzorgingsstaat zwaar onder druk. De concurrentiekracht van het bedrijfsleven op exportmarkten krijgt een gevoelige knauw en het saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans neemt een ongunstige wending. De overheid reageert op de oliecrises van de jaren zeventig in eerste instantie alsof deze een conjuncturele neergang betreffen. Door ruilvoetverslechtering en het weglekken van oliedollars uit de nationale economie via de OPEC naar het Zwitserse bankwezen is een binnenlands tekort aan effectieve vraag ontstaan en daarmee een daling van de bezettingsgraad van de productiecapaciteit en een stijging van de werkloosheid, zo is de analyse. De aangewezen oplossing op macroniveau is dan het aanvullen van het vraagtekort door Keynesiaans stimuleringsbeleid te voeren. Op bedrijfsniveau gaat het er vooral om ondernemingen in moeilijkheden er met subsidies doorheen slepen. In de veronderstelling dat de problemen die bedrijven ondervinden van conjuncturele – en dus voorbijgaande – aard zijn, steunt de overheid deze bedrijven om daarmee de werkgelegenheid in stand te houden. Naarmate de jaren vorderen, wordt echter steeds duidelijker dat de problemen waar veel ondernemingen last van hebben eerder van structurele dan van conjuncturele aard zijn. Stapsgewijs versobert de overheid dan de faciliteiten voor individuele bedrijfssteun.6 Zo voorziet bijvoorbeeld de regeling Steun aan Individuele Bedrijven (SIB) uit 1980 in steun aan bedrijven met continuïteitsproblemen, indien deze niet op andere wijze in hun financiële middelen kunnen voorzien. Doelstelling van de regeling is behoud van werkgelegenheid en rentabiliteitsherstel van bedrijven die in

15 moeilijkheden zijn geraakt. Daarbij moet het gaan om tijdelijke, niet-structurele moeilijkheden met een strikt individueel karakter, die uitsluitend een gevolg zijn van een ongelukkige samenloop van omstandigheden en die met een eenmalige steunoperatie zijn op te lossen. Het is de bedoeling om het individuele steunbeleid geleidelijk te vervangen door een sectorale aanpak, maar in de praktijk gaat dat langzaam en moeizaam. Spraakmakend zijn in die tijd de steunoperaties aan het bouwbedrijf Ogem, het voedingsmiddelenconcern Koninklijke Scholten Honig en het bouwbedrijf Nederhorst. Een keerpunt is evenwel het failliet van het al genoemde RSV, dat ten onder gaat ondanks 2,7 miljard gulden aan steunverlening (zie tekstbox 2.1). Naar aanleiding hiervan wordt een parlementaire enquête gehouden, de eerste sinds 1945, die bovendien op de televisie wordt uitgezonden. Tekstbox 2.1

Het geval RSV

De RSV-affaire heeft in de jaren tachtig als een katalysator gewerkt voor de veranderingen in het industriebeleid. Hoewel de herinneringen aan RSV onderhand zijn vervaagd, kleurt de affaire tot op de dag van vandaag de beeldvorming rond het industriebeleid. Daarom staan we in deze tekstbox kort stil bij de details van deze geschiedenis.7 In de jaren zestig verkeert de Nederlandse grote scheepsnieuwbouw in ernstige problemen als gevolg van een wereldwijde overcapaciteit en Japanse concurrentie. De overheid verstrekt subsidies onder de voorwaarden dat de sector wordt geherstructureerd en gemoderniseerd en dat er een nauwere samenwerking tussen de werven tot ontwikkeling komt. In die context ontstaat in 1971 onder druk van de minister van Economische Zaken het scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme (RSV) uit de RijnSchelde Combinatie, zelf voortgekomen uit drie werven en dit fusieproces nog niet te boven, en Verolme Verenigde Scheepswerven, dat eerder een noodlijdende Amsterdamse werf had moeten overnemen. Niet lang na het ontstaan van RSV dienen de oliecrises van de jaren zeventig zich aan en klopt het concern bij de overheid aan voor financiële steun om de verliezen op de bouw van mammoettankers te dekken. In 1973–1974 besluit het bedrijf voor eigen rekening te gaan bouwen. RSV wordt dan namelijk geconfronteerd met een dreigende leegloop. De leiding schat de toekomst dan nog optimistisch in. Ofschoon dit niet lang vol te houden is, wordt RSV gedwongen dit beleid voort te zetten door annuleringen en financiële moeilijkheden bij afnemers. Ook accepteert het concern contracten waarbij de bouwkosten niet door de aanbetalingen gedekt worden. In 1975 kan RSV geen kopers vinden die de schepen tegen een kostendekkende prijs afnemen. De staat verleent dan opnieuw financiële steun. Tot 1976 zit de wereldeconomie mee, maar het investeringsniveau blijft door de jaren heen te laag en

16 innovaties en diepte-investeringen worden steeds uitgesteld. Vanaf 1976 komt RSV in de rode cijfers. Een capaciteitsreductie is noodzakelijk, maar tot 1977 blijft de herstructurering zeer bescheiden. In 1977 stort zowel de scheepsbouwmarkt als de scheepsreparatiemarkt volledig in. Wederom verleent de staat financiële hulp. Echter, na vijf maanden is er geen geld meer voor een capaciteitsreductie van 30 tot 50 procent. Een saneringsplan wordt opgesteld voor de periode 1978–1981. De saneringskosten en de verdere verliezen blijven desalniettemin steeds verder oplopen. Kritiek van PVDA en CDA en een grote maatschappelijke beroering behoeden RSV voor een faillissement. Onder druk van de Tweede Kamer worden de scheepsbouwactiviteiten van RSV ondergebracht in de Rotterdamse Offshore en Scheepsbouw Combinatie (ROS). Weer moet het ministerie van EZ financiële steun geven om sluiting van de werven te voorkomen. In 1979 stelt de staat opnieuw geld ter beschikking, voor een laatste reorganisatie. Begin 1980 is de toenmalige minister van Economische Zaken, Gijs van Aardenne, niet langer bereid om extra middelen te fourneren. Met RSV wordt een verdeelsleutel afgesproken waarmee de kosten van de sluiting zouden worden gedekt. De Tweede Kamer wil meer geld om de sluiting te voorkomen, maar Van Aardenne blijft bij zijn standpunt dat sluiten het verstandigst is. In 1982 vraagt RSV opnieuw hulp aan de opvolger van Van Aardenne, minister van Economische Zaken Jan Terlouw. Minister Terlouw had al aangegeven, dat het RSV-bestuur naar zijn mening de consequenties uit het eigen falend beleid moest trekken. Eind 1982 komt RSV met een saneringsplan. Hierbij zouden 7.200 arbeidsplaatsen verloren gaan en is een overbruggingskrediet van 300 miljoen gulden nodig. De regering is hiertoe niet bereid. Zij wil slechts een overbruggingskrediet van 100 miljoen gulden verstrekken. Er wordt aangestuurd op een surseance van betaling voor het gehele concern en boedelkredieten voor delen ervan. De surseance in februari 1983 betekent niet alleen de ondergang van het RSV-concern, maar ook het failliet van het scheepsbouwbeleid dat opeenvolgende kabinetten vanaf het eind van de jaren zestig tot 1980 hebben gevoerd. Op 9 februari 1983 wordt het faillissement voor het RSV-concern uitgesproken. Tijdens de surseance van betaling stelt de Tweede Kamer een parlementaire enquêtecommissie in om het door de jaren heen gevoerde kabinetsbeleid ten aanzien van RSV te onderzoeken. De commissie komt tot de volgende conclusies (PIVOT 2003:119): •

De rol van de overheid in het RSV-drama [is] zeer groot (...) geweest [:] - zonder overheidshandelen was RSV niet ontstaan; - zonder zulk handelen was RSV niet zolang blijven voortbestaan als het deed; - (...) het tijdstip en de wijze waarop RSV onderging werden bepaald door beslissingen die de overheid nam.

•

Een verkeerde – onvoldoende zakelijke – steunoperatie roept nieuwe steunverzoeken op en leidt tot een situatie waarin regering en onderneming elkaars gevangene worden;

•

Een fusie om de problemen van zwakke ondernemingen op te lossen leidt tot een situatie waarin geen wezenlijke technologische en capaciteitsaanpassingen kunnen plaatsvinden;

17 •

Het gevoerde beleid leed door de jaren heen onder meer aan de volgende zwaktes: - het ontbreken van toezicht en controle op de besteding van (financiële) middelen; - het onderschatten van de ernst van de structurele problemen van de Nederlandse scheepsbouw; - de ingeslagen wegen (fusies en tripartiete commissies) leidden niet naar een specifiek doel of konden daar zelfs vanaf wijken; - ontoereikende middelen; - het zaken doen met een bestuurlijk en organisatorisch zwakke onderneming.

•

Kritiek op het gevoerde beleid leidde er niet toe dat het beleid veranderd werd.

De teloorgang van RSV leidt in 1984 tot de vervanging van de SIB door de Regeling Herstelfinanciering, die op haar beurt in 1991 weer wordt ingetrokken. In de daarop volgende jaren steunt de overheid nog een aantal grote bedrijven in moeilijkheden individueel – Fokker, Daf en Nedcar –, met wisselend succes. Naar aanleiding daarvan worden de regels voor individuele steun nog verder strakgetrokken (Algemene Rekenkamer 1996). In principe verleent de overheid geen steun aan individuele bedrijven, tenzij sprake is van zeer uitzonderlijke omstandigheden. Noodzakelijke (maar daarmee nog niet voldoende) voorwaarden zijn: de grote betekenis van de onderneming voor de Nederlandse economie; een concreet uitzicht op continuïteit en rendementsherstel; een eenmalige overheidsbijdrage moet voldoende zijn; ook marktpartijen zijn bereid zijn een substantiële bijdrage te leveren; de steun staat in verhouding tot het te bereiken economisch effect. Hoe uitzonderlijk deze omstandigheden ook mogen zijn, er blijkt de afgelopen jaren toch weer een paar keer aan voldaan, met name in de gevallen van ABN AMRO, ING, Fortis en SNS Reaal.8 Hoe dan ook, medio jaren zeventig wordt geleidelijk duidelijk dat de economie niet alleen te maken heeft met een door de oliecrisis veroorzaakte conjuncturele neergang, die afdoende kan worden bestreden met vraagstimulering en het door een dip heen helpen van individuele ondernemingen. Het is pijnlijk duidelijk dat Keynesiaans macrobeleid en een ‘defensief’ bedrijvenbeleid geen soelaas bieden.9 Het is de hoogste tijd om andere wegen in te slaan. Op dat moment is echter nog niet duidelijk welke andere wegen. Oplossingen worden gezocht in twee verschillende richtingen. De eerste is gebaseerd op de analyse dat het probleem procesmatig is, dat de Nederlandse economie niet goed functioneert. De tweede is gebaseerd op de analyse dat het probleem structureel is, dat de Nederlandse economie niet goed in elkaar zit. De eerste analyselijn zoekt de oplossing in het verbeteren van het functioneren van allerlei instituties (en dan vooral de werking van de arbeidsmarkt), de tweede analyselijn in het transformeren van de productie- of sectorstructuur. Beide lijnen krijgen hun beslag in het beleid. In de praktijk wordt al snel duidelijk dat de eerste lijn op de korte termijn noodzakelijkerwijs de basis van het beleid moet vormen om de

18 economie uit de neerwaartse spiraal te halen waarin zij terecht is gekomen. Voor een beter functioneren van de Nederlandse economische instituties is allereerst een betere samenwerking nodig tussen werkgevers, vakbonden en overheid en een bereidheid om samen verantwoordelijkheid te nemen voor een nieuw sociaaleconomisch beleid. Na een periode van oplopende spanningen en polarisatie ten gevolge van een zich verdiepende crisis ligt deze lijn echter niet gemakkelijk. Het lukt niet de economie en het beleid in een nieuwe groef te krijgen zonder hiervoor druk van buiten te organiseren. Deze druk van buiten komt eerst vanuit de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), die in mei 1980 een rapport ‘Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie’ (PTNI) publiceert. In het rapport constateert de WRR dat het sinds de jaren vijftig gehanteerde Keynesiaanse stimuleringsbeleid onvoldoende effectief is om Nederland uit de crisis te halen. De raad stelt de vraag of de grote problemen van het moment niet ook, en misschien zelfs vooral, aan de aanbodszijde liggen en structureel van aard zijn. Daarin ligt de grote verdienste van dit rapport: in het pleidooi voor een revitalisering van de amechtige Nederlandse industrie. Hoe een economie zich aanpast aan veranderende internationale verhoudingen, wordt bepaald door de flexibiliteit van markten en van institutionele kaders. In het PTNI-rapport signaleert de WRR dat de flexibiliteit van de Nederlandse kaders te wensen overlaat en spreekt hij van institutionele verstarring. Het rapport verwijst hierbij naar de werking van de arbeidsmarkt (verborgen werkeloosheid in de WAO en de AWW versus openstaande vacatures door een gebrek aan geografische en functionele mobiliteit); steunverlening aan individuele bedrijven (‘een onbeheerste zaak’); ondernemingszin in het Nederlandse bedrijfsleven (‘matheid’, een ‘gebrek aan aanpassing aan de veranderingen in de maatschappij’; een ‘gebrek aan visie op de functionele plaats van het Nederlandse bedrijfsleven in het internationale krachtenveld’); de afdracht en inning van belastingen en sociale premies (gebrekkige belastingmoraal); besluitvorming in de stedenbouw en ruimtelijke ordening (een in zichzelf verstrikt stramien van coördinatiemechanismen en inspraakregelingen) (WRR 1980: 271). De WRR

concludeert: “Nu de externe druk tot verandering in de concurrentiepositie zeer groot is,

geeft de interne ontwikkeling veelal een afnemend vermogen tot aanpassing en anticipatie te zien. Zo een situatie is niet lang houdbaar, doordat hiermee de continuïteit op het spel staat.” Analyse van de stand van zaken wijst uit dat voortgang op het huidige ontwikkelingspad leidt tot verdere stijging van de werkloosheid. De arbeidsplaatsen die in de sectoren landbouw en industrie bij ongewijzigd beleid ten gevolge van voortgaande stijging van de arbeidsproductiviteit verloren zouden gaan, kunnen niet langer binnen de dienstensector worden

19 geabsorbeerd. Opvang van het arbeidsaanbod binnen de publieke sector biedt al helemaal geen soelaas omdat dit niet te financieren is. Dit alles impliceert dat het werkgelegenheidsvraagstuk niet is op te lossen als de industrie zich ontwikkelt zoals te verwachten bij ongewijzigd beleid. Deze boodschap wordt door de WRR met verve gebracht en komt aan. De situatie is urgent: er moet nodig wat gebeuren. De oplossing die PTNI aandraagt, krijgt echter niet de vereiste steun. In de uitwerking van zijn pleidooi richt de WRR de schijnwerper op de structuur van de Nederlandse economie, op de sectoren en bedrijfstakken die samen het Nederlandse productieapparaat vormen. Hij doet aanbevelingen om specifiek structuurbeleid te voeren, om daarmee de ontwikkeling van bepaalde sectoren binnen de Nederlandse economie sterk te stimuleren. De analyse en aanbevelingen van PTNI worden niet door de gehele WRR gedeeld; in het rapport is een minderheidsstandpunt opgenomen. De kabinetsreactie is uitermate terughoudend en tamelijk kritisch, en sluit daarmee aan bij het minderheidsstandpunt.10 Toch brengt het PTNI-rapport het een en ander op gang. Naar aanleiding van dit advies stelt de overheid een commissie in onder voorzitterschap van Gerrit Wagner, oud-directeur van Shell, om haar te adviseren over het te voeren beleid. Het rapport ‘Een nieuw industrieel elan’ van de Adviescommissie inzake het industriebeleid, ofwel de commissie-Wagner, dat in juni 1981 verschijnt, geeft in niet mis te verstane termen een analyse van de precaire toestand van de Nederlandse economie. De economische groei stagneert, de werkloosheid loopt snel op en de pogingen om daar wat aan te doen schieten tekort. Dit alles heeft diverse oorzaken. In de eerste plaats loopt – wellicht net als nu – het publieke bewustzijn van de problemen achter de feiten aan: i) het politieke debat en de discussie tussen sociale partners gaat over de verdeling van een surplus dat van jaar op jaar verder slinkt; ii) grote delen van de maatschappij staan afwerend tegenover industriële productie (industrie vervuilt het milieu; arbeidsplaatsen zijn er van lage kwaliteit) en hebben geen oog voor het grote belang van de industrie voor de welvaart, de werkgelegenheid en de betalingsbalans; iii) de erkenning dat de problemen niet van voorbijgaande, maar van structurele aard zijn, laat lang op zich wachten. In de tweede plaats heeft de economie last van een aantal rigide structuren en mechanismes. Daardoor ontbreekt het aan aanpassingsvermogen en lijkt de economie in een negatieve spiraal terecht gekomen te zijn. De reële arbeidskosten zijn jaren achtereen sterker gestegen dan de arbeidsproductiviteit. Mede als gevolg daarvan is de werkgelegenheid teruggelopen.

20 Stijgende werkloosheid en andere inactiviteit hebben geleid tot een groter beroep op uitkeringen en tot lagere belastinginkomsten en daarmee tot een oplopend financieringstekort. Een groter aandeel van het looninkomen in de toegevoegde waarde van bedrijven heeft ook het rendement op investeringen onder druk gezet en het winstinkomen doen dalen. Dat heeft in de jaren zeventig gezorgd voor een lage investeringsquote en daarmee tot het minder scheppen van arbeidsplaatsen. Opeenvolgende kabinetten hebben geprobeerd om deze voortgaande negatieve ontwikkeling van de economie enerzijds te verzachten door de inzet van aardgasbaten en anderzijds te doorbreken, vooral door te proberen de toename van de collectieve uitgaven en de collectieve lastendruk te matigen en door investeringen te stimuleren. Het heeft allemaal te weinig uitgehaald. Structurele problemen en rigide mechanismen blijken de economie in het verkeerde spoor vast te houden. Het rapport van de commissie-Wagner onderscheidt vier belangrijke problemen: het kostenniveau – en dan met name arbeidskosten en energiekosten –, het functioneren van de arbeidsmarkt, de afstemming tussen wat Nederland op de wereldmarkt kan aanbieden en waar (een groeiende) vraag naar is, en de vermogenspositie van bedrijven. Op deze vier punten functioneren aanpassingsmechanismen onvoldoende of niet. Dat heeft onder andere te maken met een aantal vaste koppelingsmechanismes (een rigide loongebouw, automatische inflatiecorrectie van lonen en uitkeringen, koppeling van de groei van uitkeringen aan loonstijgingen), maar ook met een geringe arbeidsmobiliteit, een gebrekkige aansluiting van opleidingen op de vraag naar arbeid, traag zoekgedrag van werklozen, en dergelijke. De doelstelling van het advies is herstel van de economische groei en de werkgelegenheid. Daartoe moet een vergroting van het aantal arbeidsplaatsen gerealiseerd worden, te beginnen bij de industriële bedrijven. Dit vereist beleid dat het niveau van de investeringen omhoog brengt en dat van de consumptieve bestedingen omlaag. Dat is het centrale thema van dit advies. Om deze algemene benadering gestalte te geven, staat de commissie een tweesporenbeleid voor. Het eerste spoor is bedoeld om het afbraakproces in de industrie tegen te gaan door gunstige voorwaarden te scheppen voor de ontwikkeling van het bedrijfsleven in het algemeen en de industrie in het bijzonder. Het tweede spoor is gericht op herindustrialisatie en beoogt nieuwe industriële activiteiten te bevorderen, onder andere door een offensief industriewervingsbeleid. Het accent van het advies ligt overwegend op het eerste spoor, het algemeen voorwaardenscheppend beleid. Uitgangspunt zijn de vier genoemde problemen. In het advies bepleit de commissie-Wagner een beleid gericht op kostenbeheersing en draagt zij hiervoor

21 de suggesties aan om de loonkostenontwikkeling af te remmen, het beroep op de sociale zekerheid terug te brengen, en de energie- en milieukosten meer in lijn te brengen met die in het concurrerend buitenland. Daarnaast geeft de commissie aanbevelingen voor een betere werking van de arbeidsmarkt. Zij pleit voor flexibilisering van de loonvorming en meer differentiatie in de beloningsverhoudingen, een betere afstemming tussen onderwijs en arbeidsmarkt, bijscholing gedurende het arbeidsleven, een ruimere interpretatie van het begrip ‘passende arbeid’, en verbetering en stroomlijning van de arbeidsbemiddeling. Om de vermogenspositie van bedrijven te verbeteren, beveelt de commissie maatregelen aan in de fiscale sfeer die het ter beschikking stellen van risicodragend kapitaal bevorderen. Tot slot brengt zij ideeën naar voren om het algemeen klimaat voor vernieuwing van het productenpakket te verbeteren: enerzijds een betere inzet van de publieke kennisinfrastructuur en anderzijds een meer op vernieuwing gericht overheidsaankoopbeleid. Op zichzelf is dit alles niet opzienbarend. De suggesties die de commissie doet ten aanzien van het voorwaardenscheppend beleid komen sterk overeen met de inzichten en aanbevelingen die ervoor en erna – tot op de dag van vandaag – te horen zijn geweest. Het belang van het advies was wellicht minder gelegen in de inhoud dan in het feit dat het gegeven werd door een zware commissie van buiten de publieke sector, waar de politiek niet gemakkelijk omheen kon. Hier was een commissie van voornamelijk zwaargewichten uit het Nederlandse bedrijfsleven, aangevuld met twee vertegenwoordigers van de twee grootste vakbonden en een aantal onafhankelijke intellectuelen, die duidelijk maakten dat de welvaart van Nederland afhankelijk was van een gezond bedrijfsleven en die overheid en sociale partners in dezen nadrukkelijk op hun verantwoordelijkheden wezen. De discussies rond het PTNI-rapport en het werk van de commissie-Wagner creëren momentum en helpen een verandering in de verhoudingen tussen werkgevers en werknemers tot stand te brengen. Eind 1982 tekenen de sociale partners het ‘Akkoord van Wassenaar’, dat rust brengt aan het loonfront. In deze overeenkomst stemt de vakbeweging in met het opschorten van de automatische aanpassing van de lonen aan de prijsontwikkeling om daarmee winstherstel een kans te geven. De werkgevers gaan akkoord met een brede toepassing van arbeidsduurverkorting en deeltijdarbeid om de beschikbare werkgelegenheid beter te verdelen. Om individuele cao-onderhandelaars niet voor de voeten te lopen, staat dit niet letterlijk in de tekst, maar het is desondanks voor iedereen duidelijk dat dit de kern van de afspraak is.11 De overheid reageert hierop door de sociale partners te faciliteren om al afgesloten cao’s open te breken en op afgesproken loonsverhogingen terug te komen. In de jaren daarna blijkt het akkoord te werken; de sociale partners nemen op decentraal niveau (opnieuw) verantwoordelijkheid voor passende arbeidsvoorwaarden en een gematigde

22 loonontwikkeling; looningrepen zoals in de jaren daarvoor door het kabinet werden gepleegd, behoren tot het verleden. Zo komt aan het begin van de jaren tachtig een proces op gang van verbetering in het functioneren van de Nederlandse economische instituties. Dit proces wordt gedreven door de economische nood van het moment. Het krijgt vorm en richting, mede geïnspireerd door ontwikkelingen in de economische theorie en in het buitenland. In kringen van economen worden steeds meer vraagtekens geplaatst bij Keynesiaans beleid en vinden benaderingen die sterker in de neoklassieke traditie geworteld zijn, steeds meer weerklank. Aanvankelijk is dat het monetarisme en later de aanbodeconomie (supply side economics) en de nieuwe groeitheorie. Deze benaderingen hebben een vertrouwen in de rationaliteit van mensen en in de efficiëntie van onbelemmerde marktwerking gemeen. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten worden zij door de regeringen van Thatcher en Reagan enthousiast omarmd. De groeiende invloed van het neoklassieke denken in de economische wetenschap beperkt zich niet tot het beleid ten aanzien van de arbeidsmarkt, de loonvorming en de stimulering van economische bedrijvigheid. Deze strekt zich bijvoorbeeld ook uit tot het vraagstuk welke taken en activiteiten in de publieke sector thuis horen en welke de overheid aan de private sector dient over te laten. De herwaardering van de markt als allocatiemechanisme verschaft een theoretische (of zelfs ideologische) basis aan het streven om de overheidsfinanciën te saneren en de verzorgingsstaat in te perken. Zij leidt onder andere tot privatisering van diverse overheidstaken, en tot verzelfstandiging van diverse publieke organisaties dan wel meer marktconform opereren. Dit heeft zijn weerslag op het onderwijsbeleid, het onderzoeksbeleid en het functioneren van de publieke kennisinstellingen. Het neoklassieke denken leidt tevens tot een herwaardering van het belang van concurrentie en daarmee tot een aanscherping van het mededingingsbeleid, tot de afbraak van toetredingsbarrières tot allerlei voorheen beschermde markten en tot de ontwikkeling van de gemeenschappelijke Europese markt voor goederen en diensten. Het duurt jaren voordat het nieuwe denken zijn beslag krijgt in het hele spectrum van beleidsmaatregelen, maar samen zorgen deze voor nieuwe randvoorwaarden voor het functioneren van bedrijven in Nederland. Een beter functioneren van de Nederlandse economie door constructief overleg, door meer samenwerking tussen sociale partners en overheid en door hervorming van arbeidsmarkt- en andere instituties krijgt gestalte vanaf het dieptepunt van de crisis in het begin van de jaren tachtig. Aan de procesmatige problemen wordt gewerkt, maar hoe zit het nu met de structurele problemen? Met een beter functioneren van de economische instituties wordt een

23 vruchtbare voedingsbodem gelegd voor een structurele verandering, ondersteund door bedrijvenbeleid. Hiermee komen we terug bij de kernopgaven waarop dit bedrijvenbeleid een antwoord moet bieden: i) de wenselijke snelheid en richting van de structurele vernieuwing van de economie en ii) de aansluiting van de publieke kennisinspanningen op de private behoeften. Deze twee thema’s komen in de volgende paragrafen successievelijk aan de orde.

3

DE MAATSCHAPPELIJK GEWENSTE SNELHEID EN RICHTING VAN BEDRIJFSONTWIKKELING

Het is in de jaren tachtig de hoogste tijd voor een beleid dat Nederlandse ondernemingen op het spoor van vernieuwing en verandering zet: kortom, voor offensief bedrijvenbeleid. De vraag is welke gedaante dit offensieve beleid moet hebben. De grootste zorgen over het bedrijfsleven hebben altijd betrekking gehad op de snelheid van ontwikkeling en vernieuwing. Vanaf de jaren zeventig hebben constant waarschuwingen geklonken dat Nederland te weinig investeert in kennisontwikkeling en innovatie. Nederland raakt steeds verder achterop bij de ons omringende landen en de Verenigde Staten, en wordt gevaarlijk snel ingehaald door opkomende landen in Azië (aanvankelijk Japan, Taiwan, Korea, Singapore en Hong Kong, tegenwoordig China en India).12 Merkwaardig is dat de meeste beleidsdebatten echter niet over het volume van de publieke en private investeringen gingen, maar over de richting waarin de overheid de bedrijfsontwikkeling al dan niet zou moeten stimuleren of sturen. Over het feit dat vernieuwing in het bedrijfsleven een stimulans van de overheid moest krijgen, was men het blijkbaar op hoofdlijnen eens. Dit komt tot uitdrukking in een grote continuïteit in het beleidsinstrumentarium dat door de jaren heen gehanteerd is. 3.1

Voor een snellere vernieuwing

De middelen voor bedrijvenbeleid zijn in de loop der jaren voor het grootste deel gestoken in generieke regelingen waarop bedrijven een beroep kunnen doen ten behoeve van vernieuwing. Om vernieuwing te stimuleren, heeft de overheid financiering ter beschikking gesteld in de vorm van kredieten of subsidies. Zij gebruikt kredieten om ondernemers te helpen onverzekerbare risico’s te dragen. Innovatiekredieten zijn leningen van het ministerie van Economische Zaken, bedoeld voor de financiering van innovatieprojecten die bedrijven verder voor eigen rekening uitvoeren. Ze hoeven alleen terugbetaald te worden, al dan niet met rente, als het innovatieproject succesvol is gebleken. Daarbij kan gekeken worden naar technisch succes en commercieel succes. De geschiedenis van het overheidskrediet voor technologische ontwikkeling gaat in Nederland terug tot 1949.13 Dan verschijnt het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) op de begroting van het ministerie van Economische Zaken. Het instrument, dat onder deze naam operationeel is geweest van 1953 tot in 2001, stelt kredieten ter beschikking voor ontwikkelingsprojecten die zich in de fase van ‘industrieel onderzoek’ bevinden en daarmee dicht tegen de markt aanzitten. De te ontwikkelen producten, processen of diensten moeten in technisch opzicht nieuw zijn voor Nederland en er moeten substantiële technische en financiële risico’s aan verbonden zijn. De risico’s mogen echter niet zodanig zijn dat er veel

26 twijfel is over de commerciële kans van slagen van het project. Men gaat er vanuit dat een krediet na een periode van drie tot zeven jaar kan worden terugbetaald. De TOK is geen openeinderegeling, maar financiert op basis van volgorde van aanvraag, tot het kredietplafond is bereikt. In de loop der jaren is er wel wat aan het kredietinstrument gesleuteld. Zo is de regeling op zeker moment beperkt tot bedrijven kleiner dan een bepaalde maximale omvang, en zijn de kredieten gemaximeerd. Op een ander moment zijn de eisen tot terugbetaling, die aanvankelijk gekoppeld waren aan zowel technisch als commercieel succes (waardoor de overheid deelt in beide vormen van risico), beperkt tot alleen het technisch succes, waardoor het commercieel risico volledig bij de ondernemer kwam te liggen. Op een gegeven moment is, naar aanleiding van een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid, de kredietfaciliteit zelfs afgeschaft – om een paar jaar later onder de naam ‘Uitdagerskrediet’ opnieuw te worden ingesteld, weliswaar met aangescherpte eisen en minder ruime subsidiepercentages. Tegenwoordig heet het instrument Innovatiekrediet en komt de financiering uit het innovatiefonds MKB+. Naast kredieten heeft de overheid sinds jaar en dag subsidies verstrekt aan bedrijven. Zo wil zij investeringen in vernieuwing stimuleren, en meer specifiek investeringen in onderzoek, ontwikkeling en innovatie, al dan niet in samenwerking met andere partijen. Subsidies hoeven niet terugbetaald te worden en zijn dan ook niet bedoeld om te delen in de risico’s die aan nieuwe ontwikkelingen verbonden zijn. Met subsidies neemt de gemeenschap een deel van de kosten van een vernieuwingsproject voor haar rekening als vergoeding voor het feit dat het project niet alleen het private belang van de ondernemer dient, maar ook een publiek belang. Kredieten lossen een informatieprobleem in de kapitaalmarkt op, subsidies compenseren ondernemers voor het produceren van waarde waarop ze geen eigendom kunnen vestigen (een vorm van positieve externe effecten).14 Subsidies zijn in de loop der tijd op verschillende manieren verstrekt, hetzij als uit te keren bedrag, hetzij in de vorm van een korting op de te betalen belastingen. In de jaren vijftig stimuleert de overheid bedrijfsinvesteringen langs fiscale weg via een investeringsaftrek en vervroegde afschrijving.15 Het gaat daarbij om een algemene en globale stimulering van investeringen. In 1978 worden de investeringsaftrek en de vervroegde afschrijving afgeschaft en vervangen door de Wet Investeringsrekening (WIR). De WIR kent een generiek en een specifiek deel. Het generieke deel bestaat uit het toekennen van basispremies of investeringsbijdragen. Hiermee worden investeringsactiviteiten over een zo breed mogelijk front gestimuleerd. In principe komen alle bedrijfsinvesteringen hiervoor in

27 aanmerking. Het specifieke deel is gegoten in de vorm van een stelsel van toeslagen op deze investeringsbijdragen. Hiermee krijgt het sturende karakter van de WIR inhoud (zie volgende paragraaf). Omdat de kosten van de WIR tussen 1986 en 1989 langzaam uit de hand beginnen te lopen, ziet de overheid zich gedwongen de WIR per 1990 plotseling (in wat bekend is komen te staan als het WIR-weekend) in te trekken. Een meer op vernieuwing toegesneden subsidieregeling is de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR), die in 1984 wordt geïntroduceerd.16 Deze bevordert onderzoek en ontwikkeling in het bedrijfsleven, voornamelijk door de R&D-loonkosten te subsidiëren. De INSTIR levert niet alleen een tegemoetkoming in de directe loonkosten van R&D in middelgrote en kleine bedrijven, maar ook in de kosten van uitbesteed R&D-werk en in de kosten van het verwerven van knowhow (advieskosten), licenties of octrooien. Ook bij deze regeling ontstaan na verloop van tijd budgettaire problemen door het grote beroep dat erop wordt gedaan. Daarom wordt op zeker moment de regeling meer toegespitst op kleinere bedrijven, om hen te stimuleren zelf R&D-activiteiten te ontplooien. De regeling is in 1991 opgeheven, om een paar jaar later te worden opgevolgd door de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). De WBSO is sinds 1994 de belangrijkste regeling waarmee de overheid het bedrijfsleven op individuele basis ondersteunt bij het ontwikkelen van innovaties. De regeling voorziet in een vermindering van de afdracht van loonbelasting voor R&D-personeel en is voornamelijk bedoeld voor en afgestemd op het MKB (inclusief zelfstandige ondernemers en starters). Tijdens de crisis van 2008 is de WBSO aanzienlijk verruimd. Het bedrag dat met de WBSO gemoeid is, is tussen 2000 en 2010 ongeveer verdrievoudigd (van 300 tot bijna 900 miljoen euro). Nu de tijdelijke crisismaatregelen langzamerhand aflopen, zakt het beschikbare budget terug tot rond 700 miljoen euro per jaar. Een evaluatie van de WBSO over de periode 2006 – 2010 schat dat per gederfde euro belastinginkomsten een extra bedrag van 1,77 euro in R&D is geïnvesteerd (EIM 2012). De afgelopen jaren is het fiscale pakket behoorlijk uitgebreid. Sinds 2010 is aan het fiscale pakket de Innovatiebox (aanvankelijk Octrooibox) toegevoegd. Over winsten uit octrooien betaalt een onderneming een heffing van slechts 5 procent in plaats van 20 procent (of 25% indien de winst hoger is dan 200.000 euro). Voorwaarde is dat de geboekte winst voor ten minste 30 procent toe te schrijven is aan het octrooi. Met deze regeling is een bedrag van rond 625 miljoen euro per jaar gemoeid. De meningen verschillen over de vraag of deze regeling investeringen in innovatie daadwerkelijk stimuleert, of alleen maar bijdraagt aan een gunstig vestigingsklimaat. In 2012 is het fiscale pakket andermaal uitgebreid, namelijk met

28 de Research en Development Aftrek (RDA). De RDA voorziet in een aftrekpost voor inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting voor kosten van onderzoek en ontwikkeling, anders dan loonkosten. Het budget voor de RDA is vanaf 2014 begroot op 500 miljoen euro per jaar. Alles bij elkaar komt de omvang van het fiscale instrumentarium ter ondersteuning van innovatie op zo’n 1,7 miljard euro per jaar. In 2009 gaf Nederland zo’n 0,15 procent van het BBP uit aan publieke ondersteuning van private R&D, waarvan vier vijfde via belastinginstrumenten en een vijfde via directe ondersteuning. Sindsdien is, met het schrappen van 500 miljoen euro aan innovatiesubsidies voor het bedrijfsleven en de invoering van de RDA, het aandeel fiscaal nog verder omhoog gegaan.17 Per saldo is het innovatiestimuleringsbeleid overwegend generiek van aard. Veel instrumenten zijn daarbij zodanig van trappen en schijven voorzien dat kleine bedrijven er relatief meer voordeel uit kunnen halen dan grote bedrijven. De financiële middelen worden momenteel voor het overgrote deel generiek ter beschikking gesteld, maar het beleidsdebat en de berichtgeving in de media gaan vrijwel uitsluitend over specifiek beleid, tegenwoordig topsectorenbeleid genoemd. 3.2

Voor een gerichte vernieuwing

Moet de overheid vernieuwing in het bedrijfsleven ongeclausuleerd stimuleren, of zijn er goede gronden om dit vooral in bepaalde richtingen te doen? En als die goede gronden bestaan, welke richtingen zijn dat dan? Is het verstandig stimuleringsinstrumenten bij voorkeur sectoraal te concentreren of liever regionaal, of anders op bepaalde technologiegebieden, bedrijven, producten of markten in een bepaalde fase van hun levenscyclus, en op grote bedrijven of toch liever op MKB? Deze vragen hebben Nederlandse beleidsmakers en hun adviseurs jaren achtereen hoofdbrekens gekost. Om dit te illustreren, lopen we een paar van de belangrijkste beleidsnota’s en beleidsinstrumenten na die een antwoord op deze vragen trachten te geven. Hoewel de kwestie van concentratie en richting in het bedrijvenbeleid de gemoederen al meer dan drie decennia periodiek weet te verhitten, is het van belang dit debat in perspectief te blijven zien. Het is altijd een debat over de marge van het beleid en de begroting geweest. Op de eerste plaats zijn voor de ontwikkeling van het Nederlandse bedrijfsleven het verbeteren van het functioneren van de Nederlandse economische (arbeidsmarkt- en andere) instituties en de modernisering van het randvoorwaardelijk beleid waaraan hierboven is gerefereerd (onderwijs- en onderzoeksbeleid, mededingingsbeleid, totstandkoming van de Europese gemeenschappelijke markt, en dergelijke) waarschijnlijk belangrijker geweest dan het bedrijvenbeleid.

29 Op de tweede plaats is het bedrijvenbeleid in termen van begrotingsbeslag altijd voor het grootste deel generiek geweest. Dat is zeker tegenwoordig zo. Het specifieke element zit bij het huidige topsectorenbeleid niet zozeer in de financiële instrumenten als wel in de sturingsmechanismen en in de koppelingen met andere beleidsvelden, zoals wetenschapsbeleid, handelsbeleid, ontwikkelingsbeleid en diplomatie. Wat het topsectorenbeleid vooral onderscheidt van het eraan voorafgaande sleutelgebiedenbeleid, is het feit dat de overheid de governance in de handen heeft gelegd van topteams onder leiding van bedrijven. Het onderzoeks- en innovatiebeleid, en aanverwant beleid, wordt daarmee meer vraaggestuurd dan in het verleden, dat wil zeggen, meer aangestuurd vanuit de behoeften van het bedrijfsleven. Aan dit topsectorenbeleid gaat een lange geschiedenis vooraf. 3.2.1

Mikken op duurzaamheid: facettenbeleid

De ‘Nota inzake Selectieve Groei’ van het ministerie van Economische Zaken uit 1976 gaat – de naam zegt het al – in belangrijke mate over de vraag of, en in welke mate, de overheid de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid in een bepaalde richting moet stimuleren of (bij)sturen.18 De vraag die hieraan vooraf gaat, luidt: in hoeverre kan de overheid de economische ontwikkeling wel in een bepaalde richting sturen? Op dit punt is de nota heel terughoudend: “De opstelling en uitvoering van een gedetailleerd, kwantitatief uitgewerkt structuurplan stuiten in ons stelsel op vele moeilijkheden. De grote openheid van onze economie is daarbij een belangrijke factor. Een kwantitatieve blauwdruk komt voor onze economie niet in aanmerking” (ministerie van EZ 1976: 9).

Ook een zwakkere vorm van sectorplanning, waarbij bepaalde sectoren met faciliteiten zoals het onderzoeksbeleid worden gestimuleerd en andere via een heffingen- en vergunningenbeleid worden afgeremd, is volgens de nota in een land als Nederland niet haalbaar. Er zijn allerlei complicerende factoren: de verschillende verbindingen tussen bedrijfstakken leiden ertoe dat een stimulans of rem voor de ene bedrijfstak gevolgen heeft voor de andere; binnen bedrijfstakken bestaan grote verschillen tussen afzonderlijke branches; binnen nauw omschreven branches bestaan weer belangrijke verschillen tussen diverse ondernemingen; per bedrijfstak en per onderneming bestaan veelal aanzienlijke verschillen tussen de actuele situatie en de condities die bij uitbreiding met modernere kapitaalgoederen zouden gelden. Dit alles maakt het lastig om te weten waarop een selectief stimulerend beleid zou moeten worden gericht.

30 Er niettemin van uitgaande dat enige sturing binnen een open economie toch mogelijk is, is de vraag waarop dan. In welke vormen van bedrijvigheid moet ‘selectieve groei’ gerealiseerd worden? Dat zijn die activiteiten binnen de Nederlandse economie die tegemoet komen aan eisen op het gebied van milieu, grondstoffen en energie, ruimtelijke ordening en internationale arbeidsverdeling (mede met het oog op ontwikkelingssamenwerking). Tegen de achtergrond van de ervaringen van de snelle industrialisatie in de jaren zestig van de vorige eeuw en het verschijnen van het rapport van de Club van Rome, is het pleidooi in deze nota gericht op wat nu een gedifferentieerd patroon van duurzame groei zou heten: een groeipatroon dat de productiestructuur geleidelijk minder energie-intensief moet maken, minder belastend voor het milieu, minder gevoelig voor verstoringen op internationale markten voor grondstoffen en energiedragers, en beter regionaal gespreid (‘gebundelde deconcentratie’). Ook moet worden geanticipeerd op verplaatsing van bepaalde soorten productie naar ontwikkelingslanden. Deze selectieve groei heeft zijn weerslag op de ontwikkeling van het sectorale specialisatiepatroon van de economie. Hiermee wordt in 1976 aan het idee van selectieve groei een geheel andere invulling gegeven dan tegenwoordig. In 1976 gaat het om het formuleren van wensen voor en eisen aan de aard van de groei. Nu, in 2013, gaat het bij selectieve groei – tot voor kort bij het sleutelgebiedenbeleid en tegenwoordig bij het topsectorenbeleid – om het stimuleren en laten groeien van datgene waarin Nederland een comparatief voordeel heeft, waarin het sterk is en waarin het in de internationale concurrentiestrijd boven het maaiveld uitsteekt. Van een dergelijke selectiviteit is in het groeibeleid van de jaren zeventig nauwelijks sprake. Om dit streven naar selectieve groei invulling te geven, stelt de nota enerzijds een economisch structuurbeleid en anderzijds een zogenoemd ‘facettenbeleid’ in het vooruitzicht. Het structuurbeleid is gericht op continuïteit en krijgt vooral vorm in de hierboven al genoemde WIR. Het facettenbeleid brengt de diverse elementen van selectiviteit tot zijn recht en is gericht op milieuhygiëne, energiebesparing, grondstoffenrecycling, spreidingsbeleid en versterking van zwakke regio’s, en op herstructurering met het oog op de noden van ontwikkelingslanden. Zoals hierboven reeds vermeld, kent de WIR een generiek en een specifiek deel. Het specifieke deel is bedoeld om gericht mee te sturen: “Wezenlijk is dat met dit instrument meer gerichte stimulansen kunnen worden gegeven dan bij de bestaande fiscale faciliteiten. Dit gerichte karakter betreft: de regionale differentiatie, de afstemming op het sectorbeleid en de concentratie op de creatie van arbeidsplaatsen en op belangrijke projecten, die als gangmakers werken. Verder kunnen investeringen gericht op milieuverbetering, energiebesparing en mogelijk ook op het gebied van onderzoek en ontwikkeling extra worden gestimuleerd.” (ministerie van EZ 1976: 24).

31 De sturing vindt plaats door de investeringsbijdragen te differentiëren naar bedrijfstak, naar regio, en naar type investering (gebouwen, outillage, transportmiddelen). Op hoge overheidsbijdragen zullen vooral investeringen kunnen rekenen waarbij veel arbeidsplaatsen worden gecreëerd, maar ook investeringen in achterblijvende regio’s, in “branches waar overheid en bedrijfsleven tot een tripartiete aanpak van een wenselijke herstructurering komen”, en in ‘facet-conforme’ projecten en bedrijfsmiddelen (ibidem: 25). Voor de toekomst stelt het ministerie in de nota een nog intensiever sectorbeleid in het vooruitzicht, met specifieke aandacht voor de comparatieve voor- en nadelen van Nederland. In dit kader wordt niet alleen gewag gemaakt van de gunstige ligging van Nederland als internationaal transportknooppunt, het hoge scholingsniveau van het arbeidsaanbod en de relatief sterke onderzoeks- en ontwikkelingscapaciteit, maar ook van de internationaal sterke positie van bepaalde sectoren zoals de landbouw, de waterbouw, de ‘veredeling’ (niet alleen van land- en tuinbouwproducten), en de ‘stuwende branches in de dienstensector’ zoals het bank- en verzekeringswezen en het toerisme. De inzet op selectieve groei met een nadruk op duurzaamheidsdoelstellingen (‘facetdoelstellingen’) komt in 1976 op een ongunstig moment. Het is de tijd waarin Nederland steeds dieper in een economische malaise wegzinkt. Dat doet de aandacht verschuiven van zorgen voor duurzaamheid op de lange termijn naar zorgen voor groei en werkgelegenheid op de korte termijn. Wanneer de werkloosheid stijgt tot boven de 10 procent, beginnen milieuhygiëne, ruimtelijke ordening en ontwikkelingssamenwerking een zweem van luxe te krijgen. Een bedrijvenbeleid dat zich expliciet op facetdoelstellingen richt, is dan ook nooit substantieel van de grond gekomen. Natuurlijk zijn allerhande facetdoelstellingen in de loop der jaren in beleid vertaald, maar dat is meer in de randvoorwaardelijke sfeer gebeurd en niet integraal binnen het kader van een stimuleringsbeleid voor economische bedrijvigheid. 3.2.2

Specifieke aandacht voor het MKB: een nieuw accent

De ‘Voortgangsnota Economisch Structuurbeleid (Sectornota)’ komt in 1979 uit.19 Sinds het uitkomen van de ‘Nota Selectieve Groei’ is de Nederlandse economie verder in het slop geraakt. De werkgelegenheid in de industrie is tussen 1974 en 1978 met 15 procent afgenomen, en de betalingsbalans is verslechterd doordat de goederenuitvoer achterbleef en de dienstenbalans verzwakte. Daarnaast verliezen Nederlandse bedrijven in bijna elke industriële sector op de binnenlandse markten terrein aan buitenlandse concurrenten.

32 De Sectornota bouwt in allerlei opzichten voort op de ‘Nota Selectieve Groei’. Er is niet alleen aandacht voor selectief groeibeleid gericht op facetten, maar in de nota wordt nog een andere vorm van selectiviteit geïntroduceerd. Deze is ingegeven door de ‘scheve’ bedrijfsgrootteverdeling van het Nederlandse bedrijfsleven. In 1972 is 15 procent van de werkgelegenheid en bijna een derde van alle investeringen geconcentreerd bij de vijf grootste internationaal werkende ondernemingen. De export is sterk afhankelijk van een beperkt aantal grote bedrijven. Slechts 710 van de circa 10.000 industriële bedrijven nemen 90 procent van de totale goederenexport voor hun rekening. In deze bedrijven is de helft van de totale werkgelegenheid in de industrie geconcentreerd. In de nota constateert het ministerie dat de structurele problemen in de industrie zich in belangrijke mate binnen deze grote internationaal georiënteerde bedrijven hebben geconcentreerd: “Kijkt men naar de totale industrie, dan blijkt dat in de periode 1970 – 1976 het totale verlies aan werkgelegenheid rond 190.000 arbeidsplaatsen bedroeg, waarvan 185.000 arbeidsplaatsen in de grotere bedrijven (>500 man). […] een daling van de werkgelegenheid met ruim 30 procent. Bedrijven tot 500 man vertoonden daartegenover met een teruggang van circa 5.000 arbeidsplaatsen een veel stabieler beeld” (ministerie van EZ 1979: 11).

Het is niet duidelijk of dit het gevolg is van het feit dat grote bedrijven meer blootstaan aan internationale concurrentie of dat kleinere ondernemingen flexibeler zijn. Hoe dan ook, met deze constatering is het oog gevallen op het midden- en kleinbedrijf als bron van arbeidsplaatsen. Voordien leefde het idee veel sterker dat Nederland het voor welvaart en werkgelegenheid moest hebben van zijn grote internationaal opererende bedrijven. In dat beeld ontstaat in de loop van de jaren een kentering die zich nu al aankondigt. Met het vernieuwingsbeleid komt er expliciete aandacht voor het geven van ruggensteun aan kleine en middelgrote bedrijven, om bij hen een grotere exportgerichtheid te stimuleren. Er wordt een nieuwe regeling voorbereid om het speur- en ontwikkelingswerk door kleine en middelgrote bedrijven te ondersteunen, in de eerste plaats om de loonkosten die hiermee gepaard gaan te bekostigen. Kleinere bedrijven komen hiermee in beeld, maar het zal nog enige tijd duren voordat het hoogtechnologisch MKB specifiek op de radar van het beleid verschijnt. Een paar weken na het uitkomen van de Sectornota bereikt de nota ‘Technologische Innovatie’ de Tweede Kamer.20 Ook deze nota besteedt specifiek aandacht aan de verschillende behoeften van grote bedrijven en MKB. Grote ondernemingen (dat wil zeggen: de vijf multinationale ondernemingen die op dat moment zo’n 70 procent van de Nederlandse private R&D voor hun rekening nemen) hebben een eigen R&D-capaciteit. Hun problemen zijn de hoge kosten en de risico’s van R&D. Middelgrote en kleine ondernemingen echter kampen vaak met een beperkte kenniscapaciteit en zijn daarmee afhankelijk van

33 extern beschikbare kennis. Hun probleem is de toegang tot externe (publieke) kennisbronnen. De nota vestigt voorts de aandacht op het belang van technologische vernieuwing voor de versterking van de regionale sociaaleconomische structuur en voor het ontstaan van nieuwe ondernemingen die zich als groeikernen voor hoogwaardige werkgelegenheid kunnen ontpoppen (tegenwoordig spreekt men van ‘gazelles’). Verder vestigt de nota de aandacht op het feit dat naast de industriële sector ook de commerciële dienstverlening, de bouwnijverheid en de landbouw in dit verband van belang zijn. De rol van de commerciële dienstverlening bij technologische innovatie is drieledig: die van een toepassingsgebied van innovaties (bijvoorbeeld in het transport), een sector met eigen innovaties (bijvoorbeeld ‘systeeminnovaties’), en een leverancier van innovaties (denk aan ingenieursbureaus en marketingbureaus). Het beleid dat hierop inspeelt, kent een ‘kostenlijn’ en een ‘risicolijn’. De maatregelen onder de kostenlijn zijn bedoeld ter ondersteuning van R&D, vooral in het MKB. Het gaat daarbij om de loonkosten voor R&D-personeel, om personeelskosten bij uitbesteding van R&D, om verwervingskosten van licenties en octrooien, en om begeleiding van innovatieprojecten. Bij de maatregelen onder de risicolijn gaat het om een uitbreiding van de ontwikkelingskredieten (TOK; zie hierboven): deze worden nu ook opengesteld voor grote ondernemingen en commerciële dienstverleners (bijvoorbeeld voor softwareontwikkeling) en het budget hiervoor wordt verhoogd. Daarnaast besteedt de nota aandacht aan de noodzaak de ondersteuning te versterken door middel van advies en informatie, vooral richting MKB. Hierbij gaat het niet alleen om (bestaande) technische kennis, maar ook om expertise met betrekking tot de markt, economische ontwikkelingen, wetgeving en regels. Ondersteuning kan bij activiteiten verleend worden: bij het verwerven van kennis (via informatieverzorging), bij het omgaan met kennis (via advisering), bij het zoeken naar wetenschappelijke en technologische kennis in het buitenland (onder meer via de technisch-wetenschappelijke attachés), bij het beschermen van kennis (het verwerven van octrooien), bij de handel in kennis (aankoop of verkoop van octrooien; nemen of verlenen van licenties), en bij het tot exploitatie brengen van ideeën door uitvinders. Knelpunten hierbij zijn onder andere de versnippering van het aanbod van particuliere en (semi)publieke adviserende instanties, het gebrek aan integrale innovatieadvisering, een gebrekkige vraagarticulatie aan de kant van de kennisgebruikers en een tekortschietend kennisabsorptievermogen. Met een reeks van beleidsinitiatieven wil de overheid hier iets aan doen, vooral in de sfeer van kennismanagement (signalering, ontsluiting en beschikbaarstelling van informatie van binnenlandse en buitenlandse

34 oorsprong) en van financiële en andere ondersteuning van uitvinders en kleine bedrijven in de omgang met onderzoeksresultaten, octrooien en licenties. Het stimuleringsbeleid dat zich specifiek richt op het midden- en kleinbedrijf, heeft sinds de ontdekking van het economisch belang van het MKB aan het einde van de jaren zeventig een zekere vlucht genomen (zie bijvoorbeeld ook ministerie van EZ 1984). Er komt een beleid tot stand om de kennisdiffusie naar het MKB en de toepassing van innovaties in het MKB te ondersteunen. Er komen subsidieregelingen om kenniscirculatie en samenwerking binnen het MKB te bevorderen. Een voorbeeld is de Subsidieregeling Bedrijfsgericht Onderzoek door Collectiviteiten (BTOC). Deze subsidieregeling steunt samenwerkingsverbanden van ten minste zes ondernemingen die verenigd zijn in een stichting of vereniging, met als doel door onderzoek opgedane kennis te verspreiden om bedrijfsprocessen en omzet te verbeteren en aan overheidsvoorschriften te voldoen. Een ander voorbeeld is de regeling Toeleveren en Uitbesteden (T&U), bedoeld voor de automobielindustrie, de telecommunicatie- en kantoormachine-industrie, de ICT-industrie, de defensie-industrie, de energie- en offshore-industrie, de apparatenbouw voor de procesindustrie, en de audiovisuele productie. Waar het bij BTOC draait om horizontale samenwerking, gaat het bij T&U om verticale samenwerking tussen toeleveranciers van hoogwaardige, complexe systemen en uitbesteders. Aanleiding voor de regeling is de steeds korter wordende time to market van innovatieve producten en processen, en de toenemende ontwikkelingskosten van producten en systemen, die een intensievere samenwerking op R&D-gebied

noodzakelijk maakt. Verder tuigt de overheid Innovatiecentra op (die later

opgaan in Syntens, een organisatie die medio 2013 op haar beurt fuseert met de twaalf regionale Kamers van Koophandel), om ondernemers te adviseren over bedrijfsvernieuwing en innovatie en geeft ze innovatievouchers uit om MKB-bedrijven met kennisinstellingen in contact te brengen. Daarnaast ontwikkelt ze diverse instrumenten, waaronder borgstellingsen garantieregelingen en Technopartner: instrumenten die bedoeld zijn om de financieringsproblemen te verlichten waarmee vooral kleine bedrijven te maken hebben. Na het aantreden van het kabinet-Rutte I is het areaal aan subsidieregelingen van het ministerie van Economische Zaken sterk uitgedund. Naast de WBSO (met een budget voor 2013 van 743 miljoen euro) en het Innovatiekrediet (met een budget van 95 miljoen) zijn er specifiek voor het MKB alleen nog de Innovatieprestatiecontracten (IPC’s, budget 31,5 miljoen), de Eurostars (budget 8,6 miljoen) en het programma Small Business Innovation Research (SBIR). IPC’s zijn subsidies voor samenwerkende MKB-bedrijven in dezelfde regio, keten of branche die een meerjarig innovatietraject uitvoeren. Binnen een IPC-verband

35 voeren tien tot twintig MKB-ondernemingen (collectieve) innovatieprojecten uit, onder begeleiding van een penvoerder die de belangen van ondernemers behartigt, veelal een branchevereniging. Eurostarsprojecten zijn internationale samenwerkingsprojecten die zich richten op industrieel onderzoek of experimentele ontwikkeling. Via het interdepartementale SBIR-programma

ontwikkelen bedrijven in competitie innovaties die maatschappelijke

vraagstukken helpen oplossen, dit in opdracht van de overheid. SBIR-projecten moeten leiden tot nieuwe producten en diensten. Om de totstandkoming hiervan te stimuleren, blijven de intellectuele eigendomsrechten bij de ondernemer. Het debat over de vraag of het stimuleringsbeleid niet te nauw is gericht op industriële R&D en innovatie in grote bedrijven, blijft echter geregeld de kop opsteken. Het Innovatieplatform en de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) pleiten in 2005 beide voor meer aandacht voor het MKB in het innovatiebeleid, vooral ook voor bedrijven die zichzelf vernieuwen door technologie en innovaties die ze van elders betrekken (AWT 2005). Wat betreft het aandeel van de publieke middelen voor innovatie (ruim gedefinieerd) wordt het MKB niet onderbedeeld. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft in een rapport voor de ‘brede heroverweging innovatie en toegepast onderzoek’ in 2010 becijferd dat de overheid gemiddeld 10 cent subsidie voegt bij elke euro die een groot bedrijf in R&D steekt, en 47 cent bijpast bij elke euro die een MKB-bedrijf aan R&D uitgeeft (Werkgroep Brede Heroverwegingen 8 2010). 3.2.3

Steun en stimulans gedifferentieerd naar levensfase of regio: herstructureringsbeleid en regionaal beleid

Dat verstandig bedrijvenbeleid zich vooral richt op het stimuleren van reeds excellente bedrijven om nog meer te excelleren, is een gedachte waar tegenwoordig weinig vraagtekens bij worden gezet. Bedrijvenbeleid is beleid dat vooral is gericht op de toppers, de koplopers, de beste in hun klasse, of het nu innovatie in topsectoren steunt (backing winners) of juist daarbuiten (backing challengers). Het richt zich op de ondernemers met ideeën, de creatievelingen, de weerbaren, de ambitieuzen. Het doel is de beste bedrijven te helpen op mondiale markten commercieel succes te boeken. Het ondersteunen van de beste of de meest veelbelovende bedrijven is niet altijd de exclusieve focus van het bedrijvenbeleid geweest, in tegendeel. Tot in de jaren tachtig is het bedrijvenbeleid breder dan koploperbeleid. Het richt zich niet alleen op de voorhoede, maar ook op de achterhoede van de economie. Het is vooral ook herstructureringsbeleid: niet gericht op de voorlopers maar op de achterblijvers, niet gericht op het opbouwen van voorsprong en het steunen van excellentie maar op modernisering en

36 het inhalen van achterstanden of het beheerst afbouwen van economische activiteit. Hiermee wil de overheid arbeidsplaatsen zo veel mogelijk beschermen en, waar dat op termijn niet mogelijk is, aanpassingsprocessen gecontroleerd laten verlopen. De ontwikkeling van de landbouw en de tuinbouw tot hoogproductieve industriële bedrijfstakken is niet alleen een kwestie van investeren in het ‘OVO-drieluik’ – waarbij OVO staat voor onderzoek, voorlichting en onderwijs – en in ruilverkaveling, maar ook van warme sanering van de talloze bedrijven die de moderniseringsslag niet kunnen maken (zie bijvoorbeeld Van der Meer et al. 1991). De sluiting van de mijnen in Limburg, waarmee een verlies van 75.000 arbeidsplaatsen gemoeid is, is ondanks het feit dat kolenproductie in Nederland al niet meer rendabel was, uitgesmeerd over een periode van tien jaar om plotselinge massawerkloosheid in de mijnstreek te voorkomen. Afbouwverliezen worden geruime tijd uit publieke middelen gedekt. Ook voert de overheid een regionaal herindustrialisatiebeleid. De mijnsluitingen gaan vergezeld van een breed pakket aan publieke investeringen in de transformatie van de Staatsmijnen in het chemieconcern DSM, en in het aantrekken van nieuwe bedrijvigheid (waaronder Nedcar), publieke dienstverleners (CBS) en kennisinstellingen (Universiteit Maastricht, Open Universiteit). Op een kleinere schaal is dergelijk beleid ook gevoerd in reactie op de sanering van de textielindustrie in Twente. De begeleiding door de overheid van de saneringen van de mijnbouw en de textiel staat in een traditie. Al in de jaren zestig worden (sector)structuuronderzoeken uitgevoerd om de zwakke plekken van een sector te identificeren en de wenselijkheid van verandering aan te tonen. Hierbij kan het gaan om modernisering van productie, verandering van afzetmarkten, of verbetering van samenwerking. Uit zo’n onderzoek vloeit vaak een plan voor structuurverbetering voort. Het is vervolgens aan de bedrijven zelf om gezamenlijk iets met de onderzoeksuitkomsten te doen en voorgestelde maatregelen in de praktijk te brengen. Om in dat lastige proces een begeleidende rol te spelen, heeft de overheid in 1972 op aandringen van werkgeversorganisaties de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij (NEHEM) opgericht, een organisatie die tot in de jaren negentig heeft bestaan. Tot in de jaren tachtig voert de overheid geregeld gericht beleid om een reeks van sectoren te herstructureren en daarmee door een dal heen te helpen, op weg naar rendementsherstel. Vaak gaat dit via sectorgewijze steunregelingen die uitvoering geven aan een voor die sector geformuleerd structuurplan. Zo zijn er bijvoorbeeld regelingen ingesteld voor de Nederlandse ijzergieterijen (1977), de chemische apparatenbouw (1980), de procesbeheersingsapparatuur voor de papier- en kartonindustrie (1981), de katoen-, rayon-, linnen- en jute-industrie (1981), de wolindustrie (1981), de klompenindustrie (1981), de schoenindustrie (1982), de

37 upgrading van de apparatuur in de papier- en kartonindustrie (1982), het ontwerpbeleid in de meubelindustrie (1983), de advieskosten in de houthandel (1983), de verdampingskoelapparatuur in pluimveeslachterijen (1983), de landbouwmachine-industrie (1983), de textielindustrie in het algemeen (1984), de confectie- en tricotage-industrie in het bijzonder (1984), de structuurversterking van de houthandel (1984), en de zeescheepsbouw (1986 en verder). Dit herstructureringsbeleid is in het algemeen redelijk succesvol, soms in het revitaliseren of transformeren en soms in het saneren en laten verdwijnen van economische activiteiten. Alleen in het geval van RSV heeft het dramatisch verkeerd uitgepakt. Herstructureringsproblematiek vraagt vaak om interventie en begeleiding door de overheid, omdat het gaat om sectoren met een grote regionale concentratie. Dat geldt voor de mijnbouw, de scheepsbouw en de textiel, maar tot op zekere hoogte ook voor de landbouw. Sectorale problemen komen daardoor regionaal heel hard aan. Regionaal bedrijvenbeleid is daarom lang herstructureringsbeleid. Mede onder invloed van het RSV-drama en geïnspireerd door de analyses van Michael Porter (1990) maar voornamelijk door de gewijzigde omstandigheden, voltrekt zich vanaf de jaren tachtig in Nederland geleidelijk een verschuiving van beleid gericht op achterblijvers en achterstanden naar beleid gericht op koplopers.21 Deze verschuiving is steeds gemotiveerd vanuit de mondiale concurrentiestrijd waarin de fine fleur van de natie het moet opnemen tegen achtereenvolgens de Duitsers, de Amerikanen, de Japanners, en sinds kort de Chinezen. In de internationale concurrentiestrijd overleef je niet door de achterhoede op te porren, maar door de koplopers boven het maaiveld te doen uitstijgen. Het bedrijvenbeleid is stilaan tot innovatiebeleid verengd en het innovatiebeleid is vooral gericht – het woord zegt het – op innovatie, en niet zozeer op de verspreiding en absorptie van best practices, op brede diffusie en adoptie van vernieuwingen (hoewel dat toch in termen van productiviteit, concurrentiekracht en werkgelegenheid van overwegend belang is). De duidelijkste illustratie van deze trend is de omkeer die in het regionaal bedrijvenbeleid heeft plaatsgevonden. Voorheen was het regionaal beleid gericht op de herstructurering in achterstandsregio’s. Daarvan wordt in 2004 afscheid genomen, met de invoering van het instrument ‘Pieken in de Delta’. Hiermee stimuleert de overheid innovatie in zes topregio’s, op de gebieden waar ze al sterk in zijn (ministerie van EZ 2004). Het motto is: “Van achterstanden naar pieken. Met Pieken in de Delta kiest de nationale overheid voor een nieuwe aanpak in het gebiedsgericht economisch beleid. De focus is verschoven van het wegwerken van economische achterstanden naar het gericht stimuleren van economische

38 kansen (de ‘pieken’). Sterke (en potentieel sterke) clusters moeten zich internationaal blijven onderscheiden om de internationale concurrentie aan te kunnen en de motor voor economische groei te blijven”.22

Het kabinet-Rutte I trekt deze ontwikkeling nog een stap verder door en schuift het regionaal beleid helemaal naar de provincies. Een regionale economische strategie voor kennisontwikkeling en innovatie, aangeduid als smart specialisation, wordt nu ook door de Europese Commissie vereist en als voorwaarde gesteld om te kunnen meedingen naar het merendeel van de middelen uit de Europese structuurfondsen. Er zijn momenteel regio’s die met succes op de ontwikkelingen in het nationale en Europese beleid inspringen. Vooral de wapenfeiten van Zuidoost-Brabant springen in het oog, maar er zijn meer bloeiende regio’s. Deze successen zijn in het algemeen te danken aan een samenloop van diverse omstandigheden, in combinatie met een breed palet aan beleid, waarvan het nationale bedrijvenbeleid slechts een onderdeel is. 3.2.4

Gericht investeren in speerpunttechnologieën: technologiebeleid

In de jaren tachtig neemt de aandacht toe voor de relatie tussen technologische ontwikkeling en economische groei. De opvatting dat economische ontwikkeling grotendeels is toe te schrijven aan technologische vooruitgang, wordt gemeengoed. Al in de jaren vijftig heeft Solow vanuit neoklassieke hoek laten zien dat de groei van een nationale economie maar voor een heel klein deel op het conto van kapitaalintensivering en factorsubstitutie kan worden geschreven, en dat het overgrote deel in de verandering van productietechnieken zit (Solow 1957). In de jaren tachtig en negentig komt de evolutionaire (Schumpeteriaanse) economie langs andere weg tot eenzelfde conclusie.23 Deze theorie ziet economische ontwikkeling als een continu proces van variatie en selectie. Variatie is het resultaat van uiteenlopende zoekprocessen binnen ondernemingen die tot innovaties leiden. De markt fungeert vervolgens als het selectiemechanisme dat bepaalt welke van deze innovaties worden toegepast, opgeschaald en verspreid. Cruciaal voor het economische ontwikkelingspatroon op lange termijn is de ontwikkeling van basistechnologieën: technologieën die in de loop van de tijd hun weg blijken te vinden naar heel uiteenlopende toepassingen. Voorbeelden uit het verleden zijn de stoommachine, het elektriciteitsnet en de verbrandingsmotor. Het belang van basistechnologieën wordt onder meer onderschreven door theorieën over ‘lange golven’ (Kondratieff-golven), die in de jaren tachtig in de belangstelling staan.

39 Vanuit dat perspectief is het belangrijk op tijd expertise op te bouwen in de basistechnologieën van de toekomst. Het is vooraf niet duidelijk welke technologieën dat zijn. Weliswaar gooien ICT, biotechnologie en nieuwe materialen de hoogste ogen, maar er zijn ook kansen voor onder meer milieutechnologie, energietechnologie, verkeers- en vervoerstechnologie, maritieme technologie, en medische technologie (ministerie van EZ 1984). Op al deze thema’s worden onderzoeks- en ontwikkelprogramma’s gestart. Het doel is in het algemeen de ontwikkeling van technologie voor, en vaak in samenwerking met, het bedrijfsleven en de overdracht van kennis en technologie aan bedrijven.24 De vorm waarin deze programma’s worden gegoten, verschilt. Soms gaat het om vrij algemene regelingen waarbinnen een paar vooraf gedefinieerde technologievelden worden ondergebracht, soms wordt een op een specifiek technologiegebied toegesneden programma opgezet. Dit laatste is met name in het geval bij ICT en biotechnologie.

ICT

is ongetwijfeld de technologie die in de jaren tachtig de meeste beloftes voor de nabije

toekomst in zich draagt. De eerste glasvezelkabels worden ingegraven, de markt voor pc’s staat nog in de kinderschoenen en het internet moet nog worden uitgerold. In die jaren zijn de kaarten nog niet geschud en is bijvoorbeeld Philips nog in de race om in de computerindustrie een speler van wereldformaat te worden. Tegen die achtergrond sturen in 1984 de ministers van Onderwijs en Wetenschappen, Economische Zaken en Landbouw, Natuur en Visserij het Informatica Stimuleringsplan (INSP) naar het parlement. In dit stimuleringsplan doen ze plannen uit de doeken om de informatisering van onderwijs, onderzoek en marktsector te stimuleren (ministerie van Economische Zaken 1984). In de jaren die daarop volgen, zien talloze regelingen op het gebied van ICT het licht. Veel van deze regelingen zijn bedoeld om ICT-ontwikkelingen op gang te brengen binnen het bedrijfsleven en de overheid. Aanvankelijk zijn ze vooral bedoeld om basisinformatie te verschaffen over toepassingsmogelijkheden van deze nieuwe technologie, en vervolgens om de ontwikkeling van ICT-toepassingen in het bedrijfsleven te ondersteunen, niet alleen technisch, maar ook organisatorisch. In 1994 worden diverse regelingen uit eerdere jaren gebundeld in het overkoepelende Besluit Informatietechnologie (IT), dat uit drie programma’s bestaat. Het eerste programma stimuleert technisch en economisch perspectiefvolle IT-projecten in de publieke kennisinfrastructuur en bevordert de uitwisseling van technologische kennis tussen ondernemers enerzijds en universiteiten en onderzoeksinstituten als TNO of het Centrum voor Wiskunde en Informatica (CWI) anderzijds. Het tweede programma beoogt het

40 rendement van IT-toepassingen in branches te verbeteren en opgedane kennis binnen branches te verspreiden. Het derde programma ondersteunt perspectiefvolle IT-projecten binnen het bedrijfsleven, kennisuitwisseling tussen gebruikers en leveranciers van IT-producten en het tot stand komen van algemeen geldende technische, juridische en organisatorische afspraken en voorzieningen om een geavanceerde telematica-infrastructuur te kunnen realiseren. Naast de bovengenoemde regelingen zijn er nog tal van andere actieprogramma’s voor de stimulering van de informatietechnologie, waaronder het Nationaal Actieplan Elektronische Snelwegen (NAP) van eind 1994, het Software Actieplan (SWAP 2000) van 1996, het Demonstratieprogramma Informatietechnologie in Nederland (DIiN) en het Demonstratieprogramma Organisatievermogen en IT (DO-IT). ICT

is een voorbeeld van een speerpunttechnologie waarop de overheid stevig inzet.

Biotechnologie is een tweede speerpunttechnologie. Een derde terrein waarop Nederland themagewijs stevig en consequent investeert, is de landbouwtechnologie. Hierin kent Nederland een lange traditie, die teruggaat tot de landbouwcrisis aan het einde van de negentiende eeuw en de ontwikkeling van het ‘OVO-drieluik’: een uitgekiend systeem waarbinnen onderwijs, voorlichting en onderzoek nauw op elkaar zijn afgestemd, om te bevorderen dat de door het publieke landbouwkundig onderzoek ontwikkelde kennis via proefstations en de landbouwvoorlichting in de bedrijfspraktijk terecht komt. Een vierde voorbeeld is de milieutechnologie. Hierop is het Besluit Subsidies Economie, Ecologie en Technologie (E.E.T.) gericht. Dit besluit richt zich op projecten die tot doel hebben bij te dragen aan een vermindering van milieubelasting door een ander gebruik van proceswater in de industrie, een vermindering van het afvalprobleem van de industrie, integratie van milieuaspecten in het productontwikkelingsproces, beperking van schadelijke uitstoot en energieverbruik in het verkeer, en gebruik van hernieuwbare grondstoffen en van duurzame energiebronnen. Het kan hierbij gaan om fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek, preconcurrentiële ontwikkeling of een combinatie hiervan, vaak in de vorm van een samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en kennisinstellingen als TNO en ECN. De laatste projecten binnen E.E.T. starten in 2003. Het programma wordt in gewijzigde vorm in 2004 en 2005 voortgezet via het subsidieprogramma Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS). Programma’s die op een gegeven moment aflopen, worden meestal weer opgevolgd door een vergelijkbare faciliteit. Ondersteuning voor innovatie op het gebied van duurzame

41 energie loopt van 2004 tot eind 2010 via de Energie Onderzoek Subsidie (EOS) en van 2008 tot en met 2012 via de Innovatieagenda Energie (IAE). Vanaf 2010 komt dit beleid onder de vleugels van de Topsector Energie. 3.2.5

Inzetten op samenwerking binnen ketens, netwerken en ecosystemen: clusterbeleid

De economie internationaliseert en communicatie wordt door de toepassing van ICT steeds sneller, goedkoper en makkelijker. Dit helpt bedrijven zich te specialiseren en steeds meer samen te werken in grensoverschrijdende productieketens en netwerken. Ook innovatie is een proces dat steeds meer in samenwerking plaatsvindt. Deze ontwikkeling biedt kansen, maar is ook in zekere mate onontkoombaar. Onder de nieuwe omstandigheden waarin producten steeds complexer worden, technologische ontwikkelingen steeds sneller gaan, de organisatie van productie, distributie en marketing steeds ingewikkelder wordt en time to market steeds meer bepalend is voor commercieel succes, lukt het bedrijven steeds minder om op eigen kracht te innoveren en daarmee te slagen op de markt. Het is steeds minder doenlijk om alle relevante kennis en competenties in eigen huis samen te brengen. Het werkt beter om te specialiseren en allerhande andere zaken via uitbesteding en marktrelaties te organiseren. Dat is doelmatiger en draagt bij aan flexibiliteit. Binnen deze context ontwikkelen zich steeds meer clusters van samenwerkende bedrijven. Deze clustervorming is een tendens die zich in de tweede helft van de jaren negentig steeds meer aftekent en scherper in het vizier van beleidsmakers komt. Het inzicht dat netwerken en samenwerkingsverbanden van bedrijven onderling en van bedrijven met kennisinstellingen en publieke organisaties van belang zijn voor innovatie, wordt ook gevoed door de groeiende literatuur over National Systems of Innovation (onder andere Nelson 1993; Lundvall 1992). In de netwerkeconomie zijn niet langer de prestaties van individuele ondernemingen de sleutel tot innovatie en economische groei, maar het functioneren van strategische allianties, de positie in productienetwerken, het proces van R&D-samenwerking en de regie over productieketens, zo luidt de analyse (bijvoorbeeld Boekholt en Roelandt 2000). Als dit zo is, heeft dat implicaties voor het overheidsbeleid. Op de eerste plaats staat dan niet meer het individuele bedrijf centraal in het beleid, maar de manier waarop een bedrijf samenwerkt met andere bedrijven. Beleidsinterventie is dan niet langer bedoeld om bedrijven in hun ontwikkeling te ondersteunen, maar om clusters en netwerken te faciliteren. Waar het traditionele beleid er – althans in theorie – op gericht is marktimperfecties (externe effecten, onvolledige informatie, en dergelijke) te repareren of te mitigeren, richt het clusterbeleid de blik op de werking van clusters en netwerken. Het gaat uit van de vraag of deze typen samenwerkingsarrangementen van bedrijven aan systematisch falen onderhevig

42 zijn (men spreekt van systeemfalen). In vergelijking met het begrip ‘marktfalen’ is het concept ‘systeemfalen’ altijd gebrekkig gedefinieerd gebleven. Meestal echter wordt gedoeld op een gebrekkige interactie tussen de actoren in een waardeketen, bijvoorbeeld ten gevolge van informatieasymmetrie, de dreiging van opportunistisch gedrag (zoals moral hazard, adverse selection en hold-up problemen), en een slechte aansluiting tussen de activiteiten van kennisinstellingen en bedrijven. Op de tweede plaats vormt dan niet meer de grootteklasse waar een bedrijf binnen valt (MKB of grootbedrijf), de sector waar het deel van uitmaakt, of de aard van de technologie waarmee het produceert, de voor de hand liggende context om beleid op af te stemmen, maar de aard van het netwerk. Netwerken omvatten vaak zowel grote als kleine bedrijven, vaker actief in verticale dan in horizontale samenwerkingsverbanden, vaak behorend tot verschillende sectoren, soms gevestigd in verschillende landen, en vaak werkend met complementaire soorten technologie en innoverend op de breukvlakken. Beleid dat naar netwerken en clusters kijkt, reikt over traditionele grenzen heen. De stap naar clusterbeleid impliceert een verandering van beleidsperspectief. In de praktijk levert dit een aantal nieuwe accenten op. In de nota ‘Op innovatie gerichte clustervorming in de marktsector’ wordt gesignaleerd dat diverse overheden beleid ontwikkelen om clustervorming te bevorderen (ministerie van EZ 1997). Dat heeft vaak de vorm van het organiseren van de dialoog en samenwerking door middel van platforms, het verbeteren van strategische informatievoorziening, bijvoorbeeld via technologieverkenningen, en streven naar meer synergie in het beleid door een integratie van verschillende soorten beleid. De nota specificeert vervolgens in zeker detail wat de rol van de overheid hierbij is. Immers, clustervorming is een proces dat zich veelal spontaan in de markt voltrekt, dus waarom zou de overheid hier een rol bij hebben? De nota geeft vier antwoorden. Ten eerste kunnen imperfecties in het marktsysteem, bijvoorbeeld door een gebrek aan informatie, door knelpunten in de organisatie van samenwerkingsverbanden of door wet- en regelgeving, bedrijven ervan weerhouden aansluiting te zoeken bij andere partijen. Daardoor lopen ze mogelijk innovatiemogelijkheden mis, wat weer gaat ten koste gaat van de concurrentiekracht van de Nederlandse economie. Ten tweede is R&D een bron van positieve externe effecten. Ten derde streeft de overheid naar een hoger rendement op publieke kennisinvesteringen. Ten vierde kan het stimuleren van clustervorming erbij helpen hoogwaardige bedrijvigheid in Nederland te verankeren.

43 Dit is een opvallende passage in deze nota. Niet zozeer omdat de vraag naar de rol van de overheid in eerdere belangrijke nota’s over het bedrijvenbeleid anders wordt beantwoord, maar veeleer omdat de vraag daarin niet zo uitdrukkelijk wordt gesteld. Dit verandert in de jaren negentig. Het feit dat de overheid een rol te vervullen heeft, vraagt vanaf dan om een expliciete argumentatie. Deze argumentatie is micro-economisch van aard: het gaat over imperfecties in het marktsysteem, het falen van de markt, externe effecten. Hier ligt een verschil met de kaders van waaruit in de jaren zeventig en tachtig werd geredeneerd: deze zijn veel meer macro-economisch van aard. Het beleid werd toen niet geframed in termen van ingrijpen op het niveau van de markt om gegeven het keuzegedrag van economische actoren het allocatieproces bij te sturen. Het werd begrepen in termen van geaggregeerde stroomvariabelen als effectieve vraag, saldo op de betalingsbalans, financieringstekort, arbeidsinkomensquote, inflatie en werkloosheid. De nota onderscheidt vervolgens drie rollen voor de overheid bij clustervorming: een voorwaardenscheppende rol (faciliteren van dynamische marktwerking), een makel- en schakelrol (vanwege externe effecten, om marktimperfecties weg te nemen, en om meer uit de publieke kennisinfrastructuur te halen), en een rol van veeleisende marktpartij bij het voorzien in maatschappelijke behoeften (vanzelfsprekend een overheidstaak, die goed te combineren valt met innovatiebevordering). Hoeveel nieuws dit alles in praktische zin heeft gebracht, is niet zo gemakkelijk vast te stellen. In de voorwaardenscheppende sfeer is in die periode de mededingingswet aangepast en is er gewerkt aan deregulering en institutionele vernieuwing – maar dat is een permanent voortgaand proces. Om te makelen en te schakelen is een TechnologieRadar ontwikkeld, om technologieën in kaart te brengen die van strategisch belang zullen zijn voor de toekomst van Nederland, zijn platforms georganiseerd, en zijn clusterprojecten in gang gezet. Nieuwe clusterprojecten zijn voorzien rond onderwerpen als nieuwe vervoerssystemen (collectief personenvervoer, light rail), elektromagnetische vermogenstechniek, life sciences, ondergronds bouwen van infrastructuur en verblijfsruimtes, ICT, electronic commerce, productienetwerken in de maakindustrie en product data interchange in de procesindustrie. De rol van veeleisende marktpartij moet worden ingevuld door bij publieke aanbestedingen bedrijven prikkels te geven om samen te werken en innovatieve oplossingen voor maatschappelijke behoeften voor te stellen – geen nieuwe gedachte, altijd belangrijk, nog steeds actueel.25

44 Inzetten op samenwerking is sinds de jaren negentig hoog op de beleidsagenda blijven staan. Grote bedrijven zijn voortgegaan in het afbouwen van hun corporate R&D. Veel grote bedrijven hebben de verantwoordelijkheid voor onderzoek en ontwikkeling naar de business units verplaatst, waar geconcentreerd wordt op ontwikkelwerk en toegepast onderzoek met een korte tijdshorizon en waar weinig ruimte is voor onderzoek aan de fundamentele kant van het spectrum. De wetenschappelijke voortgang moet steeds meer vanuit de publieke kennisinstellingen komen. De ontwaarde ontwikkelingen worden doorgetrokken in de analyse dat Nederland steeds meer terecht komt in een situatie van ‘open innovatie’, waarin het innoveren een allesomvattend collectief gebeuren is en de concurrentie plaatsvindt tussen een beperkt aantal hot spots in de wereld. Hierbij zijn hot spots bevorderlijke ecosystemen waarin onderzoek kan groeien en bloeien, en die een onweerstaanbare aantrekkingskracht hebben op de beste breinen die deze aarde voortbrengt. Nederland weet zich gezegend met een paar van deze hot spots – of toch in elk geval warm spots die met de noodzakelijke beleidsmatige steun verder zouden kunnen opwarmen.26 3.2.6

Selectieve steun voor sectoren: een permanent debat

Selectiviteit in het bedrijvenbeleid kan vele vormen aannemen. Van die vormen zijn er nu vijf aan de orde geweest. Een zesde mag in dit overzicht niet ontbreken. In de jaren tachtig komt de WRR met het PTNI-rapport langs een heel andere ingang tot een pleidooi voor selectiviteit bij het stimuleren van bedrijfsontwikkeling. In dit rapport staat de sectorstructuur in het centrum van de aandacht. Sectoren worden enerzijds gekenmerkt door een specifiek patroon van vraag naar productiefactoren (arbeids- en kapitaalintensiteit, grondstoffen- en energieintensiteit, verhouding van hoger versus lager geschoolde arbeid, en dergelijke) en anderzijds door een specifieke markt- en investeringsdynamiek en daarmee een sectorspecifiek groeitempo. Afhankelijk van het ontwikkelingsstadium van een economie, genereren sommige sectoren meer groei dan andere. De sectorstructuur bepaalt daarmee het groeipotentieel van een economie. Een economie past zich aan de internationale concurrentieverhoudingen aan via verschuivingen in de sectorstructuur. Hiervan kan beleid dat economische groei wil genereren, gebruik maken. Het gaat erom die sectoren te stimuleren die een bovengemiddeld groeipotentieel hebben. De Nederlandse economie kent in de jaren tachtig binnen de industrie een sterke sectorale specialisatie, vooral op basisproducten (chemie, metaal, petrochemie), lichte elektrotechniek en voedingsen genotmiddelen. Hiermee was Nederland in de jaren zestig heel goed afgestemd op de toenmalige ontwikkeling van de wereldhandel. In de jaren zeventig is dit voordeel echter in een nadeel veranderd, omdat dit specialisatiepatroon Nederland kwetsbaar maakt voor hevige concurrentie uit opkomende

45 industrielanden (NIC’s) en ontwikkelingslanden, terwijl de positie in ‘geavanceerde’ producten onderontwikkeld is: “Het aandeel van industriële activiteiten in Nederland, die zich in de innovatie- en groeifasen van de levenscyclus van producten bevinden, (blijft) hoe dan ook gering.” (WRR 1980: 281). De industriële structuur moet veelzijdiger worden, het productenpakket moet met het oog op de concurrentie van opkomende industrielanden een opwaardering krijgen, en Nederland moet minder concurreren op prijs en meer op productdifferentiatie en niet-prijselementen – geluiden die sindsdien niet van de lucht zijn geweest. Ook de WRR meent dat Nederland voor de korte termijn vooral moet inzetten op een steviger generiek voorwaardenscheppend beleid, gericht op de versterking van de aanbodzijde van de economie. Dit beleid grijpt aan op de verstarring van vooral de arbeidsmarkt (en dat impliceert loonmatiging), en is verder gericht op verbetering van de infrastructuur, modernisering van het kennispotentieel, intensivering van de marketing en technische innovatie. Daarbovenop pleit de WRR in het PTNI-rapport met het oog op de lange termijn voor specifiek structuurbeleid: voor het gericht stimuleren van die sectoren die het hoogste groeipotentieel hebben. Overheidsinvesteringen lokken particuliere investeringen uit, ‘zwengelen daarmee de economie aan’ en leiden tot groei, zo is de veronderstelling. De mate waarin dit gebeurt, verschilt per sector. Op basis van modelschattingen van de omvang van deze uitstralingseffecten (multipliers) in de diverse sectoren (biggest bang for the buck), aangevuld met meer kwalitatieve overwegingen, beveelt de WRR een sectorspecifiek stimuleringsprogramma aan dat zich concentreert op: i) opwaardering van de ‘intermediaire sector’ (aardolie, chemie, staal – om weg te komen van energie-intensieve en milieubelastende basisproducties met beperkte groeipotenties), ii) revitalisering van de ‘gevoelige sectoren’ (kleding, schoeisel, meubelen, en dergelijke – arbeidsintensieve sectoren die in de jaren zestig en zeventig sterk zijn afgekalfd in Nederland), en iii) versterking van de ‘equipment-sector’ (machine- en apparatenbouw, elektrotechniek, transportmiddelen en instrumenten – aantrekkelijk vanuit werkgelegenheidsperspectief en met het oog op de ontwikkelingen in de internationale handel en gunstig wat betreft emissiekarakteristieken). Het specifieke beleid hoeft volgens de WRR niet noodzakelijk interveniërend (dirigistisch) te zijn – bij voorkeur niet – maar het kan ook marktconform (constituerend) zijn. Marktconform is wel een begrip dat breed is gedefinieerd: het omvat naast het herstructureren van bedrijfstakken ook het stichten van ‘sleutelbedrijven’ en eventueel selectieve nationalisatie. Belangrijk voor het welslagen van dit specifieke beleid is het

46 mobiliseren van voldoende competenties en expertise voor de uitvoering. Op dit punt is de WRR

aanzienlijk optimistischer dan nu gebruikelijk – met name in het gebrek aan relevante

informatie, expertise en inzicht aan overheidszijde vinden sceptici tegenwoordig een sterk argument tegen specifiek beleid. De adviezen PTNI van de WRR en ‘Een nieuw industrieel elan’ van de commissie-Wagner pleiten beide voor een krachtig generiek bedrijvenbeleid in combinatie met specifiek beleid. Maar waar in het PTNI-rapport vooral veel nadruk ligt op het belang van sectorspecifiek beleid, ligt het accent in het rapport van de commissie-Wagner net andersom. Dit rapport begint met een samenvatting van conclusies en aanbevelingen in 23 punten. Pas op de derde bladzijde, bij het twintigste punt, staat een verwijzing naar het onderdeel van het werk van de commissie dat zich het best in het collectieve geheugen heeft weten vast te zetten: een globale methodiek om een aantal hoofdaandachtsgebieden en activiteitenvelden te identificeren “die de keuze bij herindustrialisatie kunnen vergemakkelijken”. Wie tegenwoordig naar de commissie-Wagner verwijst, refereert meestal aan de veertien hoofdaandachtsgebieden die deze commissie in feite zeer indicatief en met veel slagen om de arm heeft gesuggereerd. Wie het rapport van de commissie-Wagner herleest, moet naar de aandachtsgebieden zoeken; het advies gaat in hoofdzaak over generiek beleid. Het specifieke beleid heeft feitelijk het karakter van een addendum bij het eigenlijke advies: “Een herindustrialisatiebeleid, dat offensief en selectief kiest welke industriële activiteiten bevorderd kunnen worden, moet een industriebeleid aanvullen. De overheid werkt hierbij constituerend en inspirerend.” Dit voorgestelde beleid is mede ingegeven door de erkenning dat de Nederlandse industrie nieuwe markten moet aanspreken. Hiermee sluit de commissie-Wagner aan bij het PTNIrapport. De industrie heeft zich na de Tweede Wereldoorlog relatief sterk toegelegd op sectoren waarvoor de vraag op de wereldmarkt benedengemiddeld groeit en die relatief energieintensief zijn: basisindustrieën als productie van aardoliederivaten en basischemie, en de voedings- en genotmiddelenindustrie. Een opwaardering van het productenaanbod naar segmenten die harder groeien en met meer toegevoegde waarde, is gewenst. Dit herindustrialisatiebeleid is per definitie selectief, maar selecteren is lastig en riskant. Een selectie kan daarom alleen maar voorlopig zijn. Sectoren zijn als selectie-eenheden eigenlijk niet geschikt, omdat ze te heterogeen zijn. Daarom selecteert de commissie-Wagner hoofdaandachtsgebieden, en daarbinnen activiteitenvelden. Hoofdaandachtsgebieden worden geselecteerd op basis van drie criteria: a) aansluiting bij bestaande bedrijvigheid,

47 waar deze gebruik maakt van een comparatief voordeel; b) het bestaan van een thuismarkt, bijvoorbeeld in de gedaante van een gecommitteerde klant, die kwalitatief naar wereldklasse wenst te streven; c) aansluiting bij bestaande expertise en kennis, waaronder opleiding en onderzoek. De resulterende hoofdaandachtsgebieden zijn er veertien, te weten: i) de havengebieden, ii) de agrarische en voedingsmiddelenindustrie, iii) waterbouw, waterbeheer en het continentale plat, iv) luchthaven van Amsterdam, v) veredelingschemie, vi) elektronica en informatica, vii) industrialisatie van de zakelijke dienstverlening, viii) onderhoud en renovatie, ix) energie-installaties en -apparatuur, x) medische technologie, xi) afvalverwerking, recycling en overige milieugoederen-apparatuur, xii) defensie-uitrusting, xiii) bouw, en ten slotte xiv) kantoorsystemen. In een volgende stap worden binnen de hoofdaandachtsgebieden veelbelovende activiteitenvelden geïdentificeerd op basis van vijf aanvullende criteria: a) de trend in de marktontwikkeling (intern en extern), b) de eigen concurrentiepositie, c) de toegevoegde waarde, d) de betalingsbalansbijdrage, en e) trend in technologie. Binnen de activiteitenvelden moet er vervolgens nog gekomen worden tot het definiëren en selecteren van specifieke projecten. De methode om tot keuzes te komen verschilt van die van PTNI. De lijst van veertien ‘hoofdaandachtsgebieden’ waarop de commissie-Wagner uitkomt, overlapt dan ook maar zeer beperkt met de voorkeuren uit PTNI. Vooral de ‘gevoelige sectoren’ (ambachtelijke industriële sectoren) verdwijnen na het verschijnen van het WRR-rapport vrij snel uit de discussie, evenals grote delen van de intermediaire sectoren en de ‘equipment-sectoren’. Het valt op dat waar het uiteindelijk gaat om het ontwikkelen van nieuwe markten, de start in de selectie bij de commissie-Wagner toch ligt bij bewezen sterktes. Zowel de WRR als de commissie-Wagner proberen sectoren met een bovengemiddeld intrinsiek groeipotentieel te onderscheiden. Het gaat erom een evolutie te faciliteren van een ontwikkelingsstadium van catching up naar een stadium van opereren aan de technologische frontier. De omstandigheden die een volgende generatie beleidsmakers aanleiding geven om eerst ‘sleutelgebieden’ en daarna ‘topsectoren’ te selecteren, zijn anders. De voornaamste uitdaging is nu veeleer de ‘naadloze’ integratie van de Nederlandse economie in een wereldomspannend economisch systeem dat ontstaat door het wegvallen van fysieke, technische en institutionele handelsbarrières. Deze uitdaging maakt het noodzakelijk om zich op zeer competitieve wereldmarkten te onderscheiden en zich te specialiseren in de activiteiten waarin, op basis van comparatieve voordelen, een duurzaam concurrentievoordeel kan worden ontwikkeld. De criteria bij de sectorkeuze een generatie later lijken echter op de bewezen sterktes die ook de commissie-Wagner hanteerde. De

48 resulterende lijst van sleutelgebieden dan wel topsectoren lijkt dan ook sterk op de lijst van Wagners aandachtsgebieden. Wat is er terecht gekomen van dit sectorspecifieke stimuleringsbeleid vanaf de jaren tachtig? Niet zo veel. De beleidsinzet heeft zich niet geconcentreerd op speerpuntsectoren. Wel is sectorspecifiek bedrijvenbeleid gevoerd, maar dit betrof vooral de scheepsnieuwbouw en de vliegtuig- en ruimtevaartindustrie. Dat is niet wat de WRR en Wagner bedoelden. De motieven voor steun aan de scheepsbouw in die jaren moeten vooral worden gezocht in het handhaven van een gelijk speelveld voor de Nederlandse werven, die gebukt gaan onder de concurrentie van buitenlandse werven die op ruime staatssteun kunnen terugvallen. Niettemin sluit de scheepsbouw enigszins aan op de brede topsector water en de sterktes van het Nederlandse maritiem onderzoek (bouw en onderhoud van schepen en offshoreinstallaties, zeetransport). De vliegtuig- en ruimtevaartindustrie heeft lang op steun van de Nederlandse overheid kunnen rekenen, hoewel de sector nooit als speerpunt of topsector is aangemerkt. Nederland heeft jarenlang geparticipeerd in de ontwikkeling van nieuwe vliegtuigen door Fokker, bijgedragen aan onderzoek via het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR) en via ESA en ESTEC, en meegewerkt aan de bouw van satellieten. Nu participeert Nederland in het consortium dat de Joint Strike Fighter (JSF) ontwikkelt. In de jaren negentig kan het idee van sectorspecifiek beleid op weinig politieke steun rekenen. Het duurt tot 2003 voordat de inzichten gaan schuiven. Dan breekt de AWT een lans voor een beleid van backing winners, innovatiebevordering op bedrijfstakniveau op basis van bewezen sterktes, en selecteert het Innovatieplatform een set van vier sleutelgebieden, later uitgebreid tot zes. Deze keer is het de WRR die sceptisch is en zich in het advies ‘Innovatie vernieuwd – opening in viervoud’ hard maakt voor generiek beleid en backing challengers (WRR 2008). Het kabinet omarmt echter het sleutelgebiedenconcept en het ministerie van Economische Zaken ontwikkelt op basis hiervan innovatieprogramma’s die vernieuwing binnen specifieke sectoren bevorderen door samenwerkingsprojecten mee te financieren. Uiteindelijk zijn er vanaf 2006 tien innovatieprogramma’s gestart: Point-One (nanoelektronica, embedded systemen en mechatronica, ten behoeve van gezondheidszorg, energie, ICT, lifestyle, transport en veiligheid), Maritiem, Food & Nutrition, Life Sciences & Health, Watertechnologie, Hightech Automotive Systems (HTAS), M2i (hoogwaardige materialen voor luchtvaart, automotive, maritiem, materiaalproductie, professional and

49 consumer products, medische technologie, energie en bouw), Chemie, Logistiek, en Service Innovation en ICT (SII). De innovatieprogramma’s zijn een vorm van specifiek beleid, waarbij Nederland ervoor kiest die gebieden extra te stimuleren waarin het internationaal onderscheidend kan zijn en die daarmee uitzicht bieden op duurzame groei. Daarbij gaat het om terreinen waarop Nederland vooraanstaand is in kennisontwikkeling, sterk is in economische bedrijvigheid, en in staat en bereid is tot gecoördineerd optreden.27 Het idee is dat sleutelgebieden – en daarmee innovatieprogramma’s – in het veld tot ontwikkeling komen door gezamenlijke initiatieven van ondernemingen en kennisinstellingen, en vervolgens gefaciliteerd worden door de overheid. De programma’s beogen vooral de interactie en wisselwerking tussen de private sector en de publieke kennisinfrastructuur te stimuleren. De subsidiegelden gaan maar voor ongeveer een kwart naar het publieke onderzoeksbestel; drie kwart gaat naar bedrijven, waarvan een kleine helft naar het MKB (Agentschap NL 2010). Programma’s omvatten niet alleen onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten, zij zijn juist ook gericht op het toepassen en het vermarkten van kennis, het oplossen van knelpunten en het bevorderen van export. Een aantal van de sleutelgebieden is nauw gelieerd aan Technologische Topinstituten (TTI’s, zie hieronder). In aanvulling op deze innovatieprogramma’s, die allemaal primair vanwege hun economisch belang gekozen zijn, introduceert de overheid in 2007 maatschappelijke innovatieprogramma’s. Deze zijn het resultaat van het interdepartementale project Nederland Ondernemend Innovatieland (NOI), dat een maatschappelijke innovatieagenda heeft ontwikkeld. Ook met de maatschappelijke innovatieprogramma’s is een economisch belang en daarmee een bedrijfsbelang gemoeid. Sommige maatschappelijke innovatieprogramma’s, op gebieden als water, energie en zorg, raken direct aan sleutelgebieden. Dit hele samenstel van economische en maatschappelijke innovatieprogramma’s is vanaf 2011 langzaam afgebouwd en opgevolgd door beleid ter bevordering van negen topsectoren. In de notitie geschreven in het kader van de ‘brede heroverweging innovatie en toegepast onderzoek’ maakt het CPB (2011) een inschatting van de mate waarin het Nederlandse innovatiebeleid daadwerkelijk sectorale accenten legt. Hiertoe vergelijkt het planbureau de daadwerkelijke verdeling van de subsidies met een ‘neutrale’ verdeling. Dit is een verdeling waarbij de overheid elke euro aan R&D-uitgaven, ongeacht in welke sector die euro wordt gespendeerd, aanvult met een gelijk subsidiebedrag. Het CPB neemt een breed scala aan instrumenten en regelingen in beschouwing, waaronder ook regelingen die onderzoek financieren in de publieke kennisinfrastructuur ten behoeve van toepassing in het

50 bedrijfsleven, en deelt deze toe aan sectoren. Dan blijkt dat er zo veel specifiek innovatiebeleid naast elkaar bestaat, dat daarmee maar heel beperkt gekozen wordt voor specifieke thema’s of sectoren, en dat de verdeling van de verstrekte subsidies slechts licht afwijkt van een neutrale verdeling over de verschillende bedrijfstakken. Dit impliceert niet dat sectorgerichte of themagerichte innovatieregelingen geen nuttige instrumenten zijn – misschien is het goed er daar veel van te hebben. Het laat wel zien dat de overheid op macroniveau niet echt prioriteert en posterioriteert.

4

DE AANSLUITING VAN PUBLIEKE KENNISINSPANNINGEN OP PRIVATE BEHOEFTEN

De omvang en de richting van de faciliteiten en stimulansen voor vernieuwing van ondernemingen zijn het eerste scharnierpunt waar het bedrijvenbeleid de afgelopen decennia om heeft gedraaid. De omvang van de private inspanning is in deze periode altijd de grootste bron van zorg; de meningsverschillen over de vraag of en in welke mate de overheid aan die inspanning richting zou moeten geven, is steeds het grootste punt van dispuut. Het tweede scharnierpunt waar het bedrijvenbeleid om draait, is de aansluiting van de publieke op de private inspanning. Het beleid dat betrekking heeft op deze aansluiting, nemen we in dit hoofdstuk onder de loep. Ontwikkeling en vernieuwing in het bedrijfsleven is een ingewikkeld proces, dat alleen slaagt wanneer allerlei factoren bij elkaar komen: bijvoorbeeld ondernemerschap, management en organisatievermogen, zicht op marktontwikkelingen, samenwerking met andere partijen, toegang tot financiering, toegang tot kennis en expertise. In het zorgen dat deze factoren op orde zijn, ligt de kern van het ondernemerschap. Voor het grootste deel zijn dit zaken die de overheid niet tot haar domein rekent. De betekenis van (nieuwe) kennis en technologie in het ontwikkelingsproces van ondernemingen, loopt nogal uiteen. Veel innovatie is een kwestie van learning by doing en verbeteren in de praktijk, van gebruik en assemblage van bestaande kennis en technologie, van het handiger organiseren van productie, van het maken van nieuwe combinaties. Maar soms is dit niet voldoende. Substantiële stappen voorwaarts hebben vaak ook nieuwe kennis en technologie nodig. Veel van de nieuwe kennis die beschikbaar komt, wordt ontwikkeld binnen het publieke domein, vooral aan de fundamentele kant van het spectrum. Deze niet-direct toepasbare kennis heeft trekken van een publiek goed, waarvan de productie zou stilvallen als de publieke sector deze niet op zich zou nemen. Dit zou onwenselijk zijn, omdat met de ontwikkeling van nieuwe kennis diverse publieke belangen gemoeid zijn. De wereldwijde voorraad (nieuwe) fundamentele kennis is een van de bronnen waar bedrijven (net als overheden) uit putten voor hun vernieuwingsproces. Om uit die kennisvoorraad te kunnen putten, zijn mensen nodig die er hun weg in weten te vinden, die deze kennis begrijpen en overzien en hieruit elementen weten te combineren en vertalen naar toepassingen. De Nederlandse overheid draagt bij aan de wereldwijde inspanning om de mondiale kennisvoorraad te vergroten, en wel om twee redenen. Enerzijds waarborgt ze daarmee dat Nederland toegang heeft tot de fijnmazige formele en informele netwerken waarin deze

52 kennis zich bevindt. Anderzijds leidt ze mensen op en traint hen om met deze kennis te kunnen omgaan door hen deel te laten nemen aan deze mondiale kennisinspanning. De uitdaging waarvoor de overheid zich nu geplaatst ziet, is de publieke kennisontwikkeling zo te structureren (en voor zover mogelijk aan te sturen), dat het nut ervan maximaal is. Dit nut is meerledig. Het omvat zowel intrinsiek nut (bevrediging van nieuwsgierigheid) als het nut dat via het gebruik van kennis wordt gerealiseerd. Het nut in het gebruik omvat het nut dat ontstaat doordat ondernemingen kennis toepassen in het economisch proces en het nut dat ontstaat doordat kennis wordt toegepast voor maatschappelijke doelen. De manier waarop de publieke kennisontwikkeling is georganiseerd, bepaalt de mate waarin deze verschillende soorten nut worden gediend. Het bedrijvenbeleid tracht de mate te vergroten waarin de kennisinspanning bijdraagt aan het economisch nut. Dit staat soms op gespannen voet met beleid dat ander nut probeert te dienen. Deze problematiek wordt al aangesneden en geanalyseerd in de ‘Nota Technologische Innovatie’ van de ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Economische Zaken uit 1979. In deze nota wordt de zorg geuit dat maar 5 procent van de publieke R&Dinspanning ten goede komt aan het bedrijfsleven: dat is in internationaal perspectief uitzonderlijk weinig. De kennisinfrastructuur moet meer bijdragen aan technologische vernieuwing en innovatie. In de eerste plaats door onderzoek te doen en deskundigheid te ontwikkelen op technologiegebieden die in de nabije toekomst belangrijk worden (bijvoorbeeld biotechnologie en micro-elektronica). In de tweede plaats door de inzet van de bestaande deskundigheid voor technologische vernieuwing (technologieoverdracht, vooral naar het MKB – tegenwoordig heet dit valorisatie) te versterken. Dat de kennisinfrastructuur haar rol niet goed speelt, zou te wijten zijn aan het feit dat publieke kennisinstellingen te weinig oog hebben voor de behoeften van de samenleving en het bedrijfsleven. Tegenwoordig wordt in dit verband meestal gewezen op verkeerde of eenzijdige incentives. Ook is de communicatie tussen kennisproducenten en kennisgebruikers (de vraagarticulatie) gebrekkig. Vooral kleine bedrijven zijn onvoldoende bekend met het publieke aanbod aan kennis. Ten slotte wordt er onvoldoende interdisciplinair samengewerkt – terwijl er voor praktische problemen zelden monodisciplinaire oplossingen te vinden zijn. De publieke kennisinfrastructuur bestaat enerzijds uit universiteiten, hogescholen en instituten voor fundamenteel onderzoek, en anderzijds uit instituten voor toegepast onderzoek. De primaire doelstellingen van de eerste organisaties liggen in het vlak van onderwijs en opleiding en veelal ongebonden, door nieuwsgierigheid gedreven onderzoek.

53 De primaire doelstelling van de tweede groep instellingen is onderzoek met het oog op economische en maatschappelijke behoeften. Het bedrijvenbeleid staat verder af van universiteiten en hogescholen dan van instituten voor toegepast onderzoek (al is dat tegenwoordig, met de betrokkenheid van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) bij het topsectorenbeleid, wellicht aan het veranderen). In relatie tot de universiteiten is dit beleid ingezet om economisch nut van onderzoek binnen het blikveld van onderzoekers te brengen en ‘valorisatie’ van kennis op de agenda te krijgen. In relatie tot de instituten voor toegepast onderzoek is het gebruikt om deze instituten te positioneren als brug tussen ontwikkeling en gebruik van kennis en om het onderzoek mede te sturen. Om dit te doen, heeft het beleid de afgelopen decennia diverse wegen bewandeld. De belangrijkste passeren hieronder de revue.28 4.1

Bruggen slaan over de kenniskloof

Om te bevorderen dat publieke kennisinvesteringen zo veel mogelijk economisch rendement opleveren, is het belangrijk ervoor te zorgen dat de publieke kennisinstellingen die kennis ontwikkelen die de grootste kans op toepassing in het bedrijfsleven heeft. Daartoe is een deel van de beschikbare middelen voor kennisontwikkeling thematisch ingezet, met aandacht voor de overdracht tussen kennisontwikkeling en kennisgebruik. Soms ligt daarbij de nadruk aan de kant van het bedrijfsleven, dat geholpen wordt de brug naar de kennisinstellingen over te steken, en soms ligt het accent aan de zijde van de kennisinstellingen, die gestimuleerd worden de brug in de tegenovergestelde richting over te gaan. Een voorbeeld van het laatste zijn de Innovatieve Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). Deze zijn in de Innovatienota van 1979 geïntroduceerd om het fundamenteel en strategisch onderzoek aan publieke kennisinstellingen beter te doen aansluiten bij de innovatiebehoefte van het Nederlandse bedrijfsleven, en ze bestaan nog steeds (zij het in onderhand aangepaste vorm).29 Eind jaren zeventig levert het universitaire systeem maar heel weinig kennis op die gemakkelijk door het bedrijfsleven kan worden opgepakt. De kloof tussen wetenschap en industrie, die de laatste jaren als de kennisparadox te boek staat, is al minstens vijfendertig jaar oud. De IOP’s proberen de kloof te overbruggen door onderzoeksprogramma’s te financieren binnen de publieke kennisinfrastructuur. Ze hebben inhoudelijke en ‘sociaalorganisatorische’ doelstellingen. Inhoudelijk gaat het om agendering van kansrijke gebieden en kennisontwikkeling voor innovaties op de middellange termijn. Aan de ene kant betreft dat het ontwikkelen van technische achtergrondinformatie en expertise, en aan de andere kant het opleiden van onderzoekers. Sociaal-organisatorisch gaat het om het stimuleren van

54 blijvende netwerken tussen instellingen en bedrijfsleven en het daarbij tot stand brengen van aansluiting bij internationale programma’s en netwerken. IOP’s zijn ook bedoeld om de kennisinfrastructuur te versterken door zwaartepuntvorming, taakverdeling en samenwerking tussen de onderzoeksgroepen. IOP’s

zijn gericht op precompetitief onderzoek. Concreet betekent dit dat bedrijven niet meer

dan 15 procent van de projectkosten voor hun rekening mogen nemen, als waarborg voor de onafhankelijkheid van het onderzoek. Individuele bedrijven kunnen geen rechten aan het programma ontlenen; resultaten van IOP’s worden breed toegankelijk gemaakt. IOP’s hebben meestal een looptijd van acht jaar (en soms langer) en worden om de vier jaar geëvalueerd. Sinds de aanvang van de regeling zijn er ongeveer dertig programma’s op diverse technologiegebieden van start gegaan. Programma’s die momenteel lopen, gaan bijvoorbeeld over genomics (hier toegespitst op onderzoek naar de pathogenese van chronische en ouderdomsziekten en naar functionaliteit, kwaliteit en veiligheid van voedselproductie), over photonic devices (ontwikkeling van geavanceerde lichtbronnen en detectiesystemen en toepassing daarvan in health and medicine), en over self healing materials (polymeren, metalen, civieltechnische materialen en composieten met de eigenschap om gebreken te ontdekken en/of te herstellen). Naast de IOP’s als instrument om bedrijfsrelevante kennis te ontwikkelen heeft Nederland ook de beschikking over de Stichting Technologische Wetenschappen (STW).30 Deze stichting financiert sinds 1981 wetenschappelijk onderzoek aan Nederlandse universiteiten en instituten, waarbij ze ervoor zorgt dat onderzoekers en mogelijke gebruikers van de resultaten van een onderzoek van meet af aan bij elkaar aan tafel zitten. Deze ‘gebruikers’ leveren inhoudelijke input aan projecten, naast financiële of andere bijdragen. Het budget van STW is voor 60 procent afkomstig van NWO en voor 40 procent van het ministerie van Economische Zaken en wordt niet alleen ingezet om onderzoeksprojecten te financieren, maar bijvoorbeeld ook om de funding gap te helpen overbruggen tussen vinding en markt. Met deze steun kunnen onderzoekers hun vinding marktrijp maken en de organisatie optuigen en verstevigen die nodig is om de markt te betreden. Zoals STW het in haar informatiebrochure formuleert: “STW biedt onderzoekers financiële en praktische steun voor toepassingsgerichte onderzoeksprojecten. Een onderzoeksvoorstel dat wordt ingediend bij STW bevat daarom niet alleen de wetenschappelijke vraagstelling, de uitwerking van de voorgestelde oplossing, de tijdsplanning, het benodigde personeel en de te gebruiken apparatuur. Ook moet duidelijk zijn wie de nieuwe kennis later kunnen gebruiken. Dat laatste maakt de aanvrager duidelijk door

55 het schrijven van een utilisatieparagraaf bij het voorstel, waarin mogelijke gebruikers van de onderzoeksresultaten worden aangedragen als deelnemer aan het project.”

Jaarlijks rapporteert STW over de commerciële doorwerking in haar utilisatierapporten. Daarin staan zowel de bereikte (meetbare) resultaten van door STW gesteunde projecten vermeld als ook per project de aantallen octrooien en contracten, de betrokkenheid van het bedrijfsleven en de mate waarin een bruikbaar product uit het onderzoek is voortgekomen. Een instrument dat de brug over de kloof tussen kennisontwikkeling en kennisgebruik van de andere kant beoogt te helpen oversteken, is de Programmatische Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS). Deze is in 1987 opengesteld om technologieprogramma’s (‘Research op Aandachtsgebieden’) samen te brengen die daarvoor naast elkaar bestonden. Bijvoorbeeld programma’s op de gebieden materiaaltechnologie, informatietechnologie, biotechnologie, medische technologie en milieutechnologie. De PBTS kan als een soort tegenhanger van de IOP’s worden gezien. Waar de IOP’s een brug tussen wetenschappelijk onderzoek en industriële toepassing slaan door kennisinstellingen te subsidiëren om kennis naar bedrijven toe te brengen, tracht PBTS dat te doen door bedrijven te ondersteunen die bij kennisinstellingen willen aankloppen. De technologieprogramma’s die binnen de PBTS vallen, zijn bedoeld om een duurzame samenwerkingsrelatie tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen tot stand te brengen, met technische innovatie als doel. Daarnaast dienen ze bij te dragen aan het scheppen van gunstige randvoorwaarden voor de afzet van producten en diensten, onder meer door het genereren van relevante marktinformatie, kwaliteitszorg, normalisatie en harmonisatie van internationale regelgeving. Uiteindelijk moet dit bijdragen aan het opbouwen van een positie van het Nederlandse bedrijfsleven op internationale markten voor nieuwe producten. Bedrijven kunnen binnen de technologiegebieden van de PBTS projectvoorstellen indienen voor onderzoeksprojecten, voor haalbaarheidsprojecten en voor demonstratieprojecten. Binnen de technologieprogramma’s gaat het naast bedrijfsgerichte stimulering vooral ook om het geven van voorlichting, het versterken van de kennisinfrastructuur en het tot stand brengen van netwerken. Waar de IOP’s en STW nog bestaan, is de PBTS ondertussen opgeheven – of beter gezegd, ondergebracht in opvolgende regelingen. Dat is stapsgewijs gebeurd tussen 1997 en 2001, toen in een proces van modernisering en stroomlijning van het bedrijvenbeleidsinstrumentarium een reeks van regelingen is geharmoniseerd en samengebracht onder een koepel: de Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS). Hiermee worden de technologiegebieden uit de PBTS (materiaaltechnologie, informatietechnologie,

56 biotechnologie, medische technologie, milieutechnologie) losgelaten, wat het beleid wat generieker maakt. Ook wordt het beleid ter bevordering van strategische samenwerkingsprojecten verbreed. Het doel blijft evenwel het commercieel rendement van R&D-investeringen

te vergroten door samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen

en tussen bedrijven onderling te stimuleren. De BTS is ondertussen opgevolgd door de innovatieprogramma’s die vormgeven aan de sleutelgebiedenaanpak, en die nu op hun beurt worden opgevolgd door de activiteiten van de ‘Topconsortia Kennis en Innovatie’ (TKI’s) die onderdeel zijn van het topsectorenbeleid. 4.2

Publiek-private samenwerkingsmechanismen

Valorisatie van de opbrengsten van onderzoek uit de publieke kennisinfrastructuur is de afgelopen jaren een permanent punt van zorg geweest. Over het bestaan van een kennisparadox, het verschijnsel dat Nederland hoog scoort in wetenschappelijk onderzoek maar laag in het commercieel exploiteren van de resultaten, is veel geschreven (zie bijvoorbeeld CPB 2004). In aanvulling op regelingen die kennisinstellingen ertoe stimuleren min of meer incidenteel onderzoeksprojecten op te pakken die uitzicht bieden op commerciële toepassing, zijn in de jaren negentig en daarna ook meer structurele instrumenten ontwikkeld om kennisinstellingen en bedrijven dichter bijeen te brengen, valorisatie te bevorderen, en daarmee de innovatie- en concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven te versterken. Allereerst zijn er in 1997 vier Technologische Topinstituten (TTI’s) opgericht, aanvankelijk als virtuele instituten voor de samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven op gebieden die van belang zijn voor de Nederlandse economie en samenleving. Als eerste zijn topinstituten opgericht op de terreinen voeding, metalen, polymeren en telematica. De TTI’s zijn opgezet als publiek-private samenwerkingsprogramma’s waarbij het bedrijfsleven en de kennisinstellingen elk een kwart en de overheid de helft van de financiering voor hun rekening nemen. De oprichting van de TTI’s wordt aangekondigd in de nota ‘Kennis in Beweging’ (ministeries van Economische Zaken, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 1995), die de schijnwerper sterk richt op de intensivering van internationale concurrentie tussen bedrijven en op het belang van het creëren en onderhouden van een concurrerend vestigingsklimaat voor bedrijven. Onderdeel van dit beleid is een kennisinfrastructuur van topniveau waarbij bedrijven terecht kunnen met hun fundamentele en strategische onderzoeksvragen. Daarom “wil het kabinet maatregelen nemen om de invloed van bedrijven op de aansturing van kennisinstellingen flink te

57 versterken, zowel in programmatische zin als via financieringsmechanismen.” (ibidem: 28)31 Met het TTI-programma wil de overheid naast vraagsturing in het onderzoek en valorisatie ook ‘focus en massa’ en internationaal herkenbare excellentie stimuleren, om daarmee bij te dragen aan de aantrekkingskracht van het Nederlandse vestigingsklimaat op internationale bedrijven. De eerste vier TTI’s zijn geselecteerd uit een reeks van achttien voorstellen die door consortia zijn ingediend. Deze voorstellen zijn enerzijds beoordeeld op wetenschappelijke kwaliteit (excellentie) en anderzijds op technologisch en economisch belang (relevantie). De evaluatie van het TTI-instrument in 2005 is overwegend positief. Onderling blijken TTI’s verschillend te functioneren, mede omdat de competenties van bedrijven om inhoud te geven aan vraagsturing en actief deel te nemen aan het onderzoek per sector uiteen loopt. De kern van het onderzoeksprogramma moet bestaan uit een combinatie van fundamenteel onderzoek, toepassingsgericht onderzoek en preconcurrentiële ontwikkeling. Het blijkt een uitdaging voor TTI’s om te voorkomen dat bedrijven teveel nadruk leggen op korte termijn probleemoplossend toepassingsgericht onderzoek. De werking van de TTI-formule blijkt sterk afhankelijk te zijn van de absorptiecapaciteit van de bedrijven. Daar waar deelnemers een relatief lage absorptiecapaciteit hebben, zijn aanvullende inspanningen nodig om kennisoverdracht te realiseren. Omdat het TTI-model succesvol blijkt, komen er na 2005 vijf instituten bij op de terreinen farmacologie, translationele moleculaire geneeskunde, groene genetica, watertechnologie en biomedische materialen. Samen met het IOP-instrument wordt het TTI-instrument in 2005 ondergebracht in het programmatisch pakket van het ministerie van Economische Zaken en onderdeel gemaakt van de sleutelgebiedenaanpak. Met de invoering van het topsectorenbeleid als opvolger van het sleutelgebiedenbeleid worden TTI’s ingewisseld voor TKI’s. Om concreet gestalte te geven aan de beoogde publiekprivate samenwerking, heeft elk van de negen topsectoren een of meer van deze TKI’s in het leven geroepen. Binnen een TKI werken ondernemers en onderzoekers samen om invulling te geven aan de in april 2012 afgesloten innovatiecontracten (ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2012). TKI’s bieden ruimte voor funderend en toegepast onderzoek naast ontwikkelwerk en prototyping. Bedrijven uit de topsectoren hebben zich gecommitteerd om in 2013 gezamenlijk 319 miljoen euro uit te trekken voor onderzoek in de TKI’s.

Daar legt de overheid 83 miljoen euro bij via de zogeheten TKI-toeslag: voor elke euro

die een bedrijf in een TKI investeert, legt de overheid minimaal een kwartje bij. Dit budget van 400 miljoen euro wordt verder aangevuld met middelen van de onderzoeksinstellingen.

58 Een van de drie hoofddoelstellingen van het topsectorenbeleid is dat in 2015 minimaal 500 miljoen euro in de TKI’s omgaat. In de tweede plaats zijn er na de eeuwwisseling nationale regieorganen ingesteld. Voordat het Innovatieplatform sleutelgebieden aanwees, had de overheid al sleuteltechnologieën geïdentificeerd die voor de Nederlandse concurrentiepositie op langere termijn van belang waren: namelijk levenswetenschappen (in het bijzonder genomics), katalyse (later verbreed tot duurzame chemie), ICT en nanotechnologie. Voor de eerste drie van deze gebieden is een tijdelijk regieorgaan opgericht om te komen tot een gecoördineerde aanpak en wijze van investering. Deze nationale regieorganen verschillen onderling in opzet en omvang. De regieorganen zijn zelf geen investeringsprogramma’s: ze zijn verantwoordelijk voor het beheer en/of de coördinatie hiervan. Het regieorgaan genomics (Netherlands Genomics Initiative, NGI) voert bijvoorbeeld de nationale genomics-strategie uit, waarin ook onderzoeksprogramma’s vanuit IOP, NWO

en andere financieringsbronnen zijn opgenomen. Een nationaal regieorgaan is in

feite een nieuwe vorm van governance in het onderzoeks- en innovatiebeleid. Hieraan is een behoefte ontstaan door de onoverzichtelijke wildgroei van subsidiepotten en regelingen die door diverse ministeries en financieringsorganisaties worden gefourneerd en die allemaal tot doel hebben iets op het gebied van de levenswetenschappen tot stand te brengen. Een regieorgaan moet een betere interdepartementale coördinatie mogelijk maken door niet alleen de kloof tussen wetenschap en bedrijfsleven te overbruggen, maar ook die tussen het wetenschapsbeleid van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken. De ontwikkeling van de biotechnologie, later verbreed tot levenswetenschappen en genomics, heeft zich al geruime tijd in de aandacht van het beleid mogen verheugen. Vanaf het midden van de jaren tachtig is op dit terrein een stimuleringsbeleid gevoerd, aanvankelijk binnen het PBTS-programma

Biotechnologie. In een later stadium is een Actieplan Life Sciences

opgesteld, waarmee de overheid vooral een stimulans wil geven aan innovatieve startende lifescience-bedrijven. De plannen om het genomics-onderzoek in Nederland een extra impuls te geven, beginnen vorm te krijgen vanaf 1998. Ze monden in 2001 uit in de instelling van het onafhankelijke regieorgaan NGI. Momenteel is Life Sciences & Health een van de negen sectoren waarop het topsectorbeleid zich concentreert. De opdracht van het regieorgaan is een nationale strategie op dit terrein te formuleren en ten uitvoer te brengen. Deze strategie moet de hele kennisketen omvatten, van fundamenteel

59 onderzoek tot en met de toepassing, inclusief de aandacht voor maatschappelijke aspecten, de opleiding van onderzoekers en de internationale positionering van het Nederlandse onderzoek. Bij de ontwikkeling van deze strategie worden alle belanghebbenden vanuit kennisinstellingen, bedrijven en overheden zo veel mogelijk betrokken. NGI

krijgt drie opdrachten: het bouwen aan een excellente kennisinfrastructuur op het terrein

van genomics, het stimuleren van maatschappelijk en economisch gebruik van de onderzoeksresultaten, en het bijdragen aan maatschappelijke verankering van genomics. NGI voert onder meer de regie over de verdeling van de middelen die de ministeries van OCW, EZ, LNV, VWS

en VROM vanaf 2001 ter beschikking stellen voor onderzoek naar het genoom. In de

periode 2002–2007 brengt NGI een krachtig en dynamisch netwerk tot stand met als kern elf grootschalige NGI Genomics Centres die gericht zijn op onderwerpen als voeding, gezondheid en duurzaamheid. Daarnaast zijn er nog twee nationale technologiecentra, vier innovatieve clusters, een aantal programma’s en een paar speciale activiteiten. In de periode 2008–2012 worden de activiteiten voortgezet en komt de nadruk in de strategie nog meer dan voorheen op valorisatie te liggen. Een tweede regieorgaan is Advanced Chemical (oorspronkelijk Catalytic) Technologies for Sustainability (ACTS); dit bestaat sinds 2002. Bij aanvang is het werkgebied van ACTS de chemische katalyse, een technologie die net als genomics in de jaren negentig als een voor het Nederlandse bedrijfsleven belangrijke technologie is geïdentificeerd. ACTS is tegenwoordig een breed nationaal platform voor alle partijen op het gebied van katalyse, duurzaamheid en daaraan gerelateerde chemie. De ontwikkeling van ACTS is geholpen door het feit dat katalyse een vrij hecht veld is. ACTS is het resultaat van een interactief proces, waarbij stakeholders hebben kunnen bijdragen aan het tot stand komen van een gezamenlijke onderzoeksstrategie en een bijbehorende organisatiestructuur. De onderzoeksportfolio van ACTS omvat inmiddels vijf onderzoeksprogramma’s, waarin niet alleen alle Nederlandse universiteiten betrokken zijn maar ook de meeste chemische bedrijven in Nederland. ACTS heeft een belangrijke rol gespeeld in de keuze voor de chemie als sleutelgebied respectievelijk topsector. Een derde regieorgaan is ICTRegie. Het wordt opgericht in 2004 voor het ICT-veld, met een soortgelijke opdracht als de andere regieorganen: het versterken van het ICT-onderzoek, het daarin richting en kritische massa aanbrengen, en het zorgen voor een goede internationale inbedding van het ICT-onderzoek en een betere benutting van de onderzoeksresultaten (ICTRegie 2010). Het regieorgaan moet daartoe een stevige ICT-onderzoeksagenda neerzetten, die richtinggevend is voor de gehele ICT-kennisketen. ICTRegie heeft ICT-ontwikkeling onder meer bevorderd door ICT-innovatieplatforms te organiseren, waarin onderzoekers en

60 toepassers met elkaar samenwerken rond bepaalde thema’s, door een langetermijnagenda ICT 2030 te ontwikkelen met een breed gedragen visie op onderzoek en innovatie, door het initiatief te nemen tot publiek-private samenwerkingsprogramma’s (waaronder het COMMITprogramma), door bij te dragen aan de inrichting van een e-Science Research Center, en door congressen en disseminatie-activiteiten te organiseren. Waar NGI zich inderdaad heeft weten te ontwikkelen tot een succesvolle regisseur van het genomics-onderzoek in Nederland, is dat ICTRegie door allerlei omstandigheden niet gelukt. ICTRegie

heeft bij de veldpartijen nooit de mate van gezag en zeggenschap over de

onderzoeksmiddelen verworven waarvan NGI zich wist te verzekeren. Inmiddels bestaat ICTRegie

niet meer. Een samenwerkingsverband van NWO, STW en Agentschap NL zorgt nu

voor het beheer en de ondersteuning van de lopende onderzoeksprogramma’s, projecten en platforms.32 De investeringen in TTI’s, regieorganen en verwante instrumenten hebben een flinke impuls gekregen door het ter beschikking komen van middelen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Het FES is in 1993 opgericht om een deel van de aardgasbaten te bestemmen voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur moeten versterken. Omdat het fonds gevoed wordt door aardgasbaten, is de omvang van het fonds is onzeker. De voeding hangt af van het volume van de gasverkopen, de dollarkoers en de olieprijs. In de tweede helft van het afgelopen decennium zijn de olieprijzen relatief hoog geweest en waren FES-middelen dientengevolge ruim voorhanden. Aanvankelijk gaat het bij structuurversterkende investeringen voornamelijk om ‘harde’ infrastructuur (wegen, bruggen, spoorlijnen en dijken) en voor een klein deel om kennisinfrastructuur. In 2005 wordt in het kader van het ‘Paasakkoord’ besloten de verhouding te veranderen en FES-meevallers

voor de helft te bestemmen voor kennis- en innovatieprojecten.33 Uit het FES

zijn in de loop van de tijd tientallen onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma’s gefinancierd. Vele daarvan hebben het karakter van meerjarige publiek-private samenwerkingsprojecten. FES-gelden

zijn daarnaast gevloeid naar TTI’s en zijn ook gebruikt om de verschillende

programma’s te financieren die onder de regieorganen vallen. Afhankelijk van de olieprijs is er op jaarbasis een bedrag van 300 tot wel 500 miljoen euro beschikbaar. Over de aanpak van de besteding van FES-gelden is in de loop der jaren veel discussie geweest (commissieMeijerink 2010). Per 2011 is besloten FES-gelden niet langer te besteden aan kennisontwikkeling en innovatie, maar deze te bestemmen voor de aflossing van de staatsschuld.

61 Tekstbox 4.1

FES-impulsen

De opkomst en ondergang van de FES-pot voor onderzoek en innovatie is illustratief voor de manier waarop het kennis- en innovatiebeleid in Nederland functioneert. Dit geeft een inkijkje in de manier waarop goede intenties het slachtoffer kunnen worden van een gebrekkige implementatie en departementale bureaupolitiek. Daarom bekijken we deze casus in meer detail. De aankondiging in het regeerakkoord van CDA en VVD van 2011 dat aardgasbaten voortaan aan de algemene middelen zouden toevallen, heeft een huivering door de Nederlandse kennisinstellingen doen gaan. Deze beleidsverandering lijkt nochtans niet alleen ingegeven door bezuinigingsdrift, maar ook door een reflectie op de wijze waarop de middelen in de afgelopen jaren zijn toegedeeld en besteed. Wie het evaluatierapport van de externe onderzoekscommissie Meijerink leest, kan niet verrast zijn. Dit rapport is het laatste in een reeks kritische geschriften en adviezen over de besteding van FES-middelen.34 De investering van FES-gelden in kennisontwikkeling en innovatie is medio jaren negentig op bescheiden schaal gestart met twee investeringsimpulsen voor projecten met een looptijd van vier jaar. Voor de eerste periode (1994 – 1998) is een budget van 113 miljoen euro beschikbaar en voor de tweede (1999 – 2003) 211 miljoen euro. Vervolgens is in 2004 een grotere ronde gehouden, met een budget van 802 miljoen euro voor projecten met een looptijd van zes tot acht jaar. Hieruit zijn na een grondige selectieprocedure 37 consortia van kennisinstellingen en bedrijven bekostigd. Projectvoorstellen vallen binnen vijf thema’s: i) hoogwaardig ruimtegebruik, ii) ICT, iii) duurzame systeeminnovatie, iv) microsysteem- en nanotechnologie, en v) gezondheids-, voedings-, gen-, en biotechnologische doorbraken. De onderzoeksprojecten van deze consortia beogen door de ontwikkeling van nieuwe kennis en de toepassing daarvan in nieuwe producten en processen bij te dragen aan de versterking van Nederland als kenniseconomie. Daarnaast zijn ze bedoeld om de samenwerking tussen onderzoeksinstellingen en bedrijven, en de ontwikkeling van innovatieve netwerken te stimuleren. In 2005 besluit het kabinet een groter deel van de aardgasmeevallers aan kennisontwikkeling te besteden. Vervolgens blijkt van jaar op jaar de omvang van deze meevallers mee te vallen en is er genoeg geld voor meer frequente subsidierondes. De FES-impuls van 2005 heeft een omvang van 500 miljoen euro en die van 2006/2007 een van 630 miljoen. Voor de ronde van 2009 is 259 miljoen beschikbaar, in deze ronde geoormerkt voor maatschappelijke innovatieprogramma’s en grootschalige onderzoeksinfrastructuur. Daarnaast is er nog eens 500 miljoen voor een selectieve continuïteit van aflopende projecten uit de ronde van 2004. In de periode 2005 – 2010 is bijna drie miljard langs deze weg besteed aan onderzoek en innovatie.35 Lezing van de diverse teksten over het FES-instrument laten de indruk achter van een waardevol instrument, ontworpen en ingesteld met de beste bedoelingen, dat het slachtoffer is geworden van een

62 weinig transparante en inconsequente uitvoeringspraktijk waarbij teveel partijen betrokken waren, teveel belangen door elkaar liepen, en teveel handen aan de knoppen draaiden. Een FES-ronde begint met een getrapt ambtelijk proces waarin de ministerraad uiteindelijk vaststelt hoe de beschikbare middelen over de verschillende beleidsthema’s worden verdeeld en volgens welke procedure deze middelen vervolgens aan projecten worden toegewezen. Voor kennisontwikkelings- en innovatieprojecten hanteert men een tenderprocedure, waarbij vanuit het veld ingediende projectvoorstellen met elkaar concurreren. Een Commissie van Wijzen beoordeelt of een voorstel van excellent wetenschappelijk en technisch niveau is en of het bijdraagt aan de maatschappelijke en economische waardecreatie. Daarnaast kijkt zij naar de potentie van het onderzoek voor publiekprivate samenwerking, organisatie en financiering. Het CPB toetst de voorstellen op effectiviteit, doelmatigheid en legitimiteit van overheidsingrijpen. De adviezen van CvW en CPB gaan naar een ambtelijke commissie, die een kabinetsbesluit voorbereidt. De commissie-Meijerink, die deze procedure heeft doorgelicht, komt tot de conclusie dat deze niet kan worden gecontinueerd.36 De FES-impulsen hebben weliswaar een aantal positieve uitkomsten gehad – ze hebben bijgedragen aan de samenwerking tussen departementen, kennisinstellingen en het bedrijfsleven en aan de vorming van sterke netwerken, de versterking van concurrentiekracht en de verhoging van wetenschappelijke excellentie; ze hebben katalyserend gewerkt op de private investeringen in kennis en innovatie – maar wel tegen hoge transactiekosten. De ontwikkeling van voorstellen is kostbaar en beoordelingsprocedures zijn ingewikkeld. Veel rondes worden ruim overtekend en dat leidt tot kostbare processen om voorstellen in omvang terug te brengen (vaak te halveren of nog verder te reduceren). Daarbij komt de inhuur van externen voor een professionaliseringsslag in de zin van vormgeving, framing, departementale verankering, doorrekening en economische argumentatie omtrent legitimiteit. Meer fundamenteel is dat aan de besteding van FES-middelen een langetermijnvisie ontbreekt. De opzet van het proces is ad hoc en verandert per ronde. De hoeveelheid beschikbare middelen hangt af van fluctuerende aardgasbaten. Het ontbreekt aan een heldere visie op de kennisinvesteringen waaraan Nederland behoefte heeft, aan heldere kennisvragen en aan een onderzoeksprogrammering op lange termijn. Subthema’s variëren per ronde (bijvoorbeeld: toponderzoek, innovatieprogramma’s, maatschappelijke innovatieagenda’s, grootschalige researchinfrastructuur, selectieve continuïteit gelinkt aan sleutelgebieden, onderwijs). Indieningstermijnen voor voorstellen worden plotseling afgekondigd en zijn soms heel kort. Kennisinstellingen kunnen hierop geen strategie bepalen. Dit leidt tot versnippering en draagt niet bij aan ‘focus en massa’. Bij de oprichting van allerlei tijdelijk gefinancierde organisatorische constructen is ook niet geanticipeerd op een passende levensduur of exitstrategie. Daarmee komt de overheid na verloop van tijd voor het blok te staan: investeringen afschrijven of vervolgfinanciering leveren. Het gebrek aan een langetermijnvisie bij de overheid leidt tot een wildgroei van initiatieven op nationaal en regionaal niveau (innovatieprogramma’s, maatschappelijke innovatieagenda’s, Pieken in de Delta, enzovoort),

63 waarvan de FES-impulsen er één zijn. Dit lokt ‘lokettoerisme’ uit bij kennisinstellingen en bestuurlijke drukte en strategisch gedrag bij departementen. Departementen bevinden zich in dit spel toch al in een dubbelzinnige positie. Het zijn immers uiteindelijk de departementen die de projectvoorstellen namens consortia indienen voor besluitvorming door de ministerraad. Daarmee zijn ze zowel regisseur als belanghebbende, zowel scheidsrechter als speler. Sommige departementen beperken zich niet tot vraagarticulatie, maar initiëren ook projectvoorstellen en zijn actief bij de totstandkoming van consortia. Ze voeren af en toe de pen bij de ontwikkeling van een projectvoorstel of spelen zelfs hun departementale machtspositie uit: ‘als je niet herformuleert, dienen we niet in’. Soms worden consortia geholpen met het laveren tussen de beschikbare financiële programma’s. Handig combineren kan ertoe leiden dat opportunistische argumenten belangrijker worden voor honorering dan de inhoudelijke merites van een projectvoorstel. De betrokkenheid van de departementen bij de voorstellen leidt ertoe dat in de laatste besluitvormende stadia sprake is van ‘koehandel’. Departementen spreken af wie wie steunt bij welk voorstel en voor welk (aangepast) bedrag. Er zijn nog meer punten van kritiek. De nevengeschikte dubbele jurering door de Commissie van Wijzen en het CPB levert bij verschil in beoordeling spanning op. De partiële benadering van elk van de twee beoordelaars (waarbij de eerste vooral afgaat op ‘ervaring’ en de tweede op de welvaartseconomische theorie) kent beperkingen en roept weerstanden op. De vereisten uit de FES-wet en overige beoordelingscriteria zijn onvoldoende specifiek geoperationaliseerd. Er is bijvoorbeeld, getuige de generieke matchingsvereisten, onvoldoende oog voor het feit dat private cofinanciering in sommige sectoren veel makkelijker te organiseren is dan in andere (bijvoorbeeld in sectoren die gedomineerd worden door MKB of door lagere overheden). Ook houdt impulsfinanciering onvoldoende rekening met de benodigde tijd om tot valorisatie van de gegenereerde kennis te komen. Diverse FES-projecten hebben veel kennis en patenten opgeleverd, maar veel daarvan blijft onbenut omdat dit een langere periode dan de generiek vastgestelde vier jaar zou vergen. In de loop der jaren neemt de onvrede over de onvoorspelbaarheid van de impulsen, de tijdsdruk, de dubbelzinnige positie van de departementen, de nevengeschikte beoordelingen en het zoeken van oplossingen in de procedure dan ook toe. Deze geschiedenis illustreert dat het programmatisch inzetten van fondsen voor kennisontwikkeling en innovatie lastig is en met behoorlijke transactiekosten gepaard gaat. Het alternatief zou zijn geweest om de middelen via generieke kanalen aan nieuwe kennis en innovatie te besteden, bijvoorbeeld door ze toe te voegen aan de tweede geldstroom (de middelen van NWO) of te gebruiken voor een uitbreiding van belastingfaciliteiten als de WBSO – iets waartoe men inmiddels is overgegaan. De extra transactiekosten moeten worden afgewogen tegen de voordelen van maatwerk, van een gerichte bestedingsimpuls voor specifieke doelen die anders niet uit de verf zouden komen. Een belangrijke vereiste voor goed maatwerk is dan wel dat helder is wat die specifieke doelen zouden moeten zijn. Dit vereist een langetermijnvisie. Waar die visie ontbreekt, ontstaat een ingewikkeld en kostbaar strategisch spel met veel belanghebbenden dat resulteert in een versnipperde toedeling van middelen

64 die waarschijnlijk niet veel anders is dan wanneer deze met generieke instrumenten zouden zijn verdeeld. Verder laat deze casus zien dat de institutionele vormgeving van het instrument nauw luistert. Er is destijds voor gekozen om de middelen niet via bestaande kanalen van NWO, KNAW of SenterNovem te laten lopen, maar er aparte procedures voor op te tuigen, dicht bij de departementen. Dat maakt een sterkere sturing vanuit het beleid mogelijk en kan in principe bijdragen aan het beter realiseren van specifieke beleidsdoelen. Het brengt ook risico’s met zich mee. Departementen bevinden zich in een concurrentieverhouding tot elkaar. Beleidsmakers zijn vaak gedwongen te reageren op ontwikkelingen op de korte termijn. Dit wringt met de eisen die onderzoek en innovatie stellen aan de institutionele vormgeving van het beleid. Voor succesvolle kennisontwikkeling en innovatie komt het aan op continuïteit, geduld en volharding.

Met de hierboven beschreven instrumenten – topinstituten, regieorganen, FES-middelen – heeft de Nederlandse overheid de afgelopen jaren bepaalde takken van wetenschap van extra stimulansen voorzien. Dit gebeurde deels in het kader van het bedrijvenbeleid, met het oog op economische doelstellingen. In 2010 heeft het Rathenau Instituut onderzocht of deze gerichte stimulans van specifieke onderzoeksgebieden ook geleid heeft tot het ontstaan van focus en massa in de Nederlandse onderzoeksportefeuille (Van den Besselaar en Horlings 2010). De onderzoekers hebben daarvoor een analyse van wetenschappelijke publicaties gemaakt. Hoewel het kabinet in zijn reactie op dit onderzoek terecht signaleert dat wetenschappelijke publicaties een eenzijdige en beperkte indicator zijn van het ontstaan van focus en massa, zijn de uitkomsten niettemin opvallend. Het blijkt dat de aangewezen focusgebieden binnen Nederland minder snel groeien dan gemiddeld en daardoor terrein verliezen. Het biomedische en het gezondheidsonderzoek zijn de feitelijke aandachtsgebieden van Nederland en hun aandeel neemt verder toe. Het onderzoek geeft geen uitsluitsel over de oorzaken van dit resultaat, maar de auteurs vermoeden dat dit het gevolg is van de complexiteit van het wetenschapssysteem, met zijn veelheid aan strategische prioriteiten en een verknooptheid van organisaties en instituties op het middenniveau. Dit maakt het systeem blijkbaar resistent tegen beleidsinterventies. 4.3

Positionering van de intermediaire kennisinfrastructuur: TNO, DLO en de GTI’s

De beknopte schets van regelingen, programma’s, financieringsbronnen en governanceinstrumenten die hierboven is gegeven, biedt slechts een gestileerde impressie. Deze doet op geen enkele manier recht aan de veelvormigheid en complexiteit van het beleid waarmee de overheid in de loop van de jaren het publieke onderzoek in de armen van het private bedrijfsleven heeft trachten te drijven. Behalve de besproken instrumenten kunnen nog

65 diverse andere initiatieven genoemd worden, waaronder de smart mix, de RAAK-regeling, de Maatschappelijke Topinstituten (MTI’s), de Maatschappelijke Innovatieagenda’s en de thematische programma’s van NWO. Omdat dit allemaal variaties op eenzelfde thema zijn, noemen we ze hier wel maar bespreken we ze verder niet. Een nog weer andere beleidsstrategie die ten doel heeft de publieke kennisinspanning commercieel te doen renderen, is complementair aan de genoemde regelingen en instrumenten. Deze betreft een reorganisatie van de kennisinstellingen zelf, om ze gevoeliger te maken voor de noden van het bedrijfsleven. Hierbij gaat het eerst en vooral om de intermediaire kennisinstellingen (TNO, DLO en de GTI’s), voor wie het praktisch toepasbaar maken van wetenschappelijke kennis voor economische of maatschappelijke doeleinden de kern van hun missie is. Al in het PTNI-rapport van de WRR uit 1980 wordt dit thema aangesneden. Het zou goed zijn het technisch innovatiepotentieel meer te activeren, vooral ten bate van het MKB. Hier laat de WRR

zijn oog vallen op TNO. TNO is begin jaren dertig opgericht om natuurwetenschappelijke

kennis te vertalen naar toepassingen voor het bedrijfsleven. Tot in de jaren tachtig functioneert TNO tamelijk aanbodgedreven. De WRR signaleert dat TNO voor minder dan 20 procent van de begroting contractonderzoek voor de industrie verricht (50% is basissubsidie en 25 procent contractonderzoek voor de overheid) en concludeert dat er winst te boeken valt door de balans te verleggen.37 Vanaf die jaren maakt TNO de omslag naar meer klant- en marktgedrevenheid. Deze omslag verloopt stapsgewijs en vereist diverse reorganisaties en veranderingen in de sturings- en financieringsmethodiek. Eenzelfde beweging valt ook waar te nemen in het geval van DLO en de GTI’s. In de Nota Technologische Innovatie (1979) ruimen de ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Economische Zaken wel aanzienlijke ruimte in voor de rol die de publieke kennisinfrastructuur zou moeten spelen ten behoeve van technologische vernieuwing. Het in de nota aangekondigde beleid legt het accent op een snellere aanpassing aan veranderende omstandigheden, op een versterkte oriëntatie op de samenleving en het bedrijfsleven, op kwaliteitsbevordering en het stimuleren van specialisatie en taakafbakening in combinatie met samenwerking, en op het verbeteren van mechanismes voor kennisoverdracht. Concreet moet dit gestalte krijgen in een (voortgezette) herstructurering van TNO ‘met als doel TNO als één geheel te doen functioneren’ (ibidem: 17) (een proces dat tot op de dag van vandaag voortduurt), met specifieke aandacht voor meer deskundigheid op het gebied van industriële R&D, meer gebruikersgerichtheid, verscherpt inzicht in de externe behoeften aan onderzoek, meer samenwerking en meer complementariteit ten opzichte van

66 andere publieke en private kennisleveranciers, meer beleidsvoorbereidend onderzoek, een eigen octrooibeleid, meer mobiliteit en meer inzet van kennis voor onderwijs. Verder wordt herprogrammering van het onderzoek gestimuleerd (met extra middelen) en wordt ingezet op verkenningen en TA-studies (technologisch aspectenonderzoek of technology assessment), om meer inzicht te krijgen in de mogelijkheden en de gevolgen van toekomstige technologische veranderingen. Hiermee zet de overheid stappen op paden die de decennia erna zullen uitkomen bij de TA-studies van het Rathenau Instituut (aanvankelijk NOTA)

en verkenningen van de diverse sectorraden en de Overlegcommissie Verkenningen

(OCV). Een deel van de overheidsmiddelen voor TNO wordt direct aan gebruikers gekoppeld. Naast ontwikkeling van nieuwe kennis krijgt het gebruik van bestaande kennis een accent. Onderzoeksinstituten moeten meer marktgericht worden, technische universiteiten krijgen transferpunten, een experimenteel programma voor mobiliteitsbevordering wordt in het leven geroepen en bij universiteiten en hogescholen wordt contractonderzoek gestimuleerd (in het geval van hogescholen voorlopig zonder veel succes). Ten slotte komt er steun voor investeringen in infrastructuur (faciliteiten en apparatuur) in de publieke R&D-instellingen. Het zoeken naar een bevredigende aansluiting van publieke kennisinspanningen op private behoeften is een permanente activiteit waar nooit een einde aan komt. Dit houdt verband met het feit dat kennisontwikkeling een reeks van uiteenlopende doelen dient en onderzoekers daarom te maken hebben met uiteenlopende prikkels, vormen van sturing en afrekenmechanismes.38 Voor veel onderzoekers binnen de publieke kennisinfrastructuur is het beantwoorden aan de behoeften van het bedrijfsleven niet de primaire doelstelling van hun inspanningen. Een bijkomende factor voor de intermediaire kennisinstellingen is dat de positie van deze instellingen binnen de kennisinfrastructuur de afgelopen decennia is veranderd. Ze zijn opgericht in een tijd waarin, al dan niet terecht, de gang van kennisontwikkeling tot kennistoepassing wordt gezien als een lineair proces, dat begint met fundamenteel onderzoek, waarna strategisch en toegepast onderzoek volgen, en vervolgens de ontwikkeling van toepassingen tot en met de lancering daarvan op de markt. Verschillende organisaties nemen elk een fase in deze keten voor hun rekening. Universiteiten zorgen voor het fundamenteel onderzoek aan het begin en bedrijven ontwikkelen toepassingen en introduceren nieuwe producten en diensten op de markt. De intermediaire kennisinstellingen vervullen een brugfunctie tussen deze twee.

67 Het afgelopen decennium is steeds duidelijker geworden dat het proces van kennisontwikkeling steeds minder volgens dit ketenmodel verloopt. Op de eerste plaats blijkt kennisontwikkeling in de praktijk veel meer een cyclisch dan een lineair proces te zijn.39 Tussen allerlei fasen op het pad van onderzoek tot innovatie vindt terugkoppeling plaats, waardoor de ontwikkeling en innovatie verder fundamenteel en toegepast onderzoek inspireren. Op de tweede plaats passen de organisaties die in deze kennisketen actief zijn hun activiteiten aan, mede daartoe geprikkeld door veranderingen in de financieringsarrangementen. Aan de ene kant van het spectrum dragen universiteiten steeds meer zelf kennis over aan gebruikers en zijn ze steeds meer actief op het gebied van valorisatie, bijvoorbeeld via het derde-geldstroomonderzoek. Ze participeren in allerlei samenwerkingsverbanden en publiekprivate onderzoekconsortia als TTI’s en TKI’s. En op soortgelijke manier ontwikkelen hogescholen zich tot kennispartners van het MKB. Aan de andere kant van het spectrum bouwen grote bedrijven hun corporate R&D-labs af of richten ze deze anders in en besteden ze het funderende onderzoek steeds meer uit. Diverse grote bedrijven slaan de weg in naar ‘open innovatie’ en stellen hun faciliteiten open voor partijen van buiten. Dat impliceert dat de traditionele brugfunctie voor intermediaire kennisinstellingen achterhaald raakt. Daarbij komt dat de overheid deze instellingen steeds meer op afstand heeft gezet en een inhoudelijke aansturing heeft ingewisseld voor een procesmatige. Bovendien internationaliseert de markt voor onderzoek, waardoor de concurrentie toeneemt. De consequentie van dit alles is dat de intermediaire kennisinstellingen binnen de nieuwe constellatie zoeken naar eigen niches. Het is aan de overheid om ervoor te zorgen dat deze hun rol spelen bij het leggen van verbindingen tussen kennisvraag en kennisaanbod. De commissie-Brugfunctie TNO en GTI’s (2004) beveelt daartoe aan om vraagsturing in te zetten als hefboom. Het gericht inzetten van vraagsturing moet daarbij leiden tot meer focus en massa. De commissie onderscheidt daarom de marktfunctie en de taakfunctie van de intermediaire kennisinstellingen. Bij de marktfunctie staat het ontwikkelen van concrete kennistoepassingen voor opdrachtgevers centraal (‘kennis als product’). Bij de taakfunctie gaat het om onderzoek met het oog op de lange termijn, enerzijds ter ondersteuning van de beleidsontwikkeling van de overheid en anderzijds om in de toekomst aan de behoeften van bedrijven en maatschappelijke partijen te kunnen voldoen (‘kennis als vermogen’). Het is de rol van de overheid om de taakfunctie aan te sturen en te financieren. Bij de aansturing van de marktfunctie dient ze juist terughoudend te zijn. Dit onderscheid tussen taak- en marktfunctie zou doorgetrokken moeten worden naar de financiering van het

68 onderzoek. Dat betekent afbouw van de capaciteitsfinanciering (de lump sum) en kostendekkende tarieven (geen matching uit basisfinanciering meer). Opdrachtgevers zouden contractonderzoek moeten financieren (de marktfunctie) en de overheid het programmatisch onderzoek voor beleidsondersteuning. Het opbouwen en onderhouden van een kennisbasis zou uit een combinatie van publieke en private middelen betaald moeten worden. Om dit goed te doen functioneren, is een directe betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de kennisinstellingen nodig, bijvoorbeeld door vertegenwoordiging in besturen, raden van toezicht en adviesraden, door financieel deel te nemen en door bij te dragen aan de vraagarticulatie. Het advies van de commissie-Brugfunctie heeft de aanzet gegeven tot een proces van heroriëntatie van de intermediaire kennisinstellingen. In 2010 is dit proces geëvalueerd (Dialogic 2011). De conclusie van deze evaluatie is dat het instrument vraagsturing wel heeft bijgedragen aan een versterking van de inhoudelijke vraagsturing binnen thema´s, maar niet aan die tussen thema’s. Het betrekken van bedrijven en maatschappelijke organisaties bij kennisontwikkeling is nog steeds een knelpunt. Inhoudelijke betrokkenheid lijkt te verbeteren, maar financiële bijdragen aan de ontwikkeling van ‘kennis als vermogen’ blijven heel beperkt. Er zijn bescheiden, overwegend kwalitatieve aanwijzingen dat vraagsturing als instrument bij TNO en GTI´s bijdraagt aan een verbeterde aansluiting tussen kennisvraag en kennisaanbod, maar structurele impactmetingen ontbreken. Invoering van vraagsturing heeft wel bijgedragen aan structurele organisatiewijzigingen bij de kennisinstituten en aan een toegenomen programmatische flexibiliteit. De aansluiting van TNO, de GTI´s en DLO enerzijds en andere Nederlandse kennisinstellingen anderzijds is, op enkele uitzonderingen na, niet expliciet verbeterd. Ook heeft de invoering van vraagsturing bij de departementen maar heel beperkt geleid tot een ontwikkeling of versterking van het eigen kennis- en onderzoeksbeleid.

5

EVALUATIE

In deze notitie hebben we twee hoofdlijnen in de ontwikkeling van het bedrijvenbeleid besproken: het beleid dat de vernieuwing in het bedrijfsleven probeert te beïnvloeden conform de maatschappelijk gewenste snelheid en richting, en het beleid dat de publieke kennisinspanning hechter probeert te doen aansluiten bij de behoeften van het bedrijfsleven. Dit beleid is ontstaan als een aanvulling op het algemene randvoorwaardelijke en het macroeconomische beleid, die het functioneren van een economie mogelijk maken. Het bedrijvenbeleid zoals dat nu bekend is, heeft zich ontwikkeld als onderdeel van het neoliberale institutionele programma dat zich sinds de jaren tachtig in Nederland ontvouwt. Onder de koepel van het bredere economische beleid, of als uitwerking daarvan, hebben zich naast het beschreven bedrijvenbeleid nog tal van andere takken van beleid ontwikkeld die voor de ontwikkeling van het Nederlandse bedrijfsleven van groot belang zijn. Hieronder vallen het wetenschapsbeleid en het onderzoeksbeleid waarvan hierboven al sprake is geweest, maar bijvoorbeeld ook het mededingingsbeleid, het octrooibeleid, het arbeidsmarktbeleid, het onderwijsbeleid, het socialezekerheidsbeleid, het milieubeleid, het arbobeleid, het productveiligheidsbeleid en het immigratiebeleid. Verder voert de overheid, zoals gezegd, beleid dat bedrijven raakt doordat zij hiermee de vraagzijde beïnvloedt, hetzij direct als klant of als opdrachtgever, hetzij indirect als verantwoordelijke voor specifieke publieke belangen. In het eerste geval gaat het om public procurement: om de overheid die van het bedrijfsleven allerhande goederen en diensten betrekt. Denk bijvoorbeeld aan de aanleg van infrastructuur, de bouw van ziekenhuizen, scholen en kantoren. De overheid kan daarbij bedrijven stimuleren door innovatief aan te besteden. In het tweede geval gaat het om het dienen van maatschappelijke belangen namens de burgers of namens bepaalde groepen in de samenleving. Het gaat om belangen als een duurzame energievoorziening, milieuvriendelijke productie, veiligheid in het publieke domein, en dergelijke. De overheid kan bedrijfsontwikkeling stimuleren door vanuit die verantwoordelijkheid innovatie te stimuleren. Al met al zijn er, naast het bedrijvenbeleid, dus vele soorten beleid die vernieuwing en dynamiek in het bedrijfsleven stimuleren. Bij de bovengenoemde soorten gaat het daarbij meestal wel om bedrijfsstimulering als neveneffect en is het hoofddoel van het beleid iets anders. Het voert hier te ver om de ontwikkelingen sinds de jaren zeventig in deze aanpalende beleidsterreinen nader te beschrijven, maar in het algemeen kennen ook deze

70 gebieden een geschiedenis van stapsgewijze aanpassingen die passen binnen het neoliberale programma dat de ontwikkeling van het economisch beleid in de afgelopen decennia heeft gekarakteriseerd. Over de breedte van het beleid is de afgelopen decennia gewerkt aan het autonoom en aansprakelijk (‘accountable’) maken van (publieke) actoren, aan het marktconform maken van interactie en allocatie, aan het ‘afrekenen op resultaat’. Om een paar voorbeelden te noemen: het wetenschapsbeleid stimuleert universiteiten om ondernemend te zijn en te concurreren om de beschikbare middelen; het mededingingsbeleid is aangescherpt om meer marktwerking en concurrentie te bevorderen; het immigratiebeleid legt een groot gewicht op de marktwaarde van de bijdrage die een immigrant kan leveren. Het algemeen voorwaardenscheppende economisch beleid en het macro-economisch beleid zijn de afgelopen decennia steeds verder ingebed geraakt binnen gezamenlijke Europese beleidskaders. Het monetaire beleid komt sinds de eeuwwisseling uit Frankfurt en het fiscaal beleid moet passen binnen kaders uit Brussel. Steeds meer is Europa ook het referentiekader voor het bedrijvenbeleid en aanverwant beleid geworden. Het Lissabonproces heeft een belangrijke invloed op de beleidsagenda gehad met zijn drie doelstellingen op het gebied van economie (Europa wordt de meest dynamische en competitieve regio ter wereld), duurzaamheid (duurzame groei), en het sociale aspect (toenemende werkgelegenheid en sociale samenhang) en met zijn Open Method of Co-ordination om de voortgang van de lidstaten in dit proces te monitoren (ministerie van EZ 2000). Europese beleidsinitiatieven zetten de toon op het gebied van strategisch onderzoek, nu nog met het zevende kaderprogramma en vanaf 2014 met Horizon 2020. De Europese structuurfondsen worden vanaf 2014 ingezet om regionale specialisatie (smart specialisation) te bevorderen. Niettemin is het bedrijvenbeleid zelf nog steeds een overwegend nationale zaak, zij het dat er Europese regels zijn die beperkingen stellen aan staatssteun of inbreuken op de vrije mededinging. Bij verdergaande Europese integratie en voortschrijdende vervolmaking van de gemeenschappelijke markt is het juist door bedrijvenen innovatiebeleid dat overheden proberen op een verder ‘vlak speelveld’ het nationale vestigingsklimaat net iets aantrekkelijker te maken dan dat van over de grens. Het geheel vanuit helikopterperspectief overziend, vallen aan de geschetste ontwikkeling van het bedrijvenbeleid minimaal drie zaken op. In de eerste plaats bevat het beleid zelf, bekeken op het niveau van de mechanismen en de beleidsinstrumenten, een grote mate van continuïteit en een flinke dosis pragmatisme. In de tweede plaats is opmerkelijk dat in het beleid zelf, opgevat als het verhaal, de motivatie achter en de framing van het beleid, wel degelijk verandering zit. De wereld is veranderd en het beleidsdiscours zoekt daar een

71 passend antwoord op. Tot slot valt op dat de veranderingen in het bedrijvenbeleid onderdeel zijn van een breder ontwikkelingsproces dat het hele sociaaleconomische beleid in de laatste decennia heeft gevormd. 5.1

Het beleid

Er zit een behoorlijke mate van continuïteit in de thema’s van het beleid sinds de jaren tachtig. Zo maakt bijvoorbeeld de nota ‘Technologische Innovatie’ van eind jaren zeventig nog steeds een moderne en actuele indruk (ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Economische Zaken 1979). Vrijwel alle elementen die in het beleid op dit moment een rol spelen, komen erin voor. De nota positioneert het technologisch innovatiebeleid als een gerichte inspanning op vernieuwingsgebied, in aanvulling op het globale economisch beleid. Deze aanvullende inspanning is nodig in het licht van de sociaaleconomische problemen en de technologische ontwikkelingen van dat moment. Specifiek wordt hiermee geduid op de veranderingen in de internationale arbeidsverdeling die maken dat Nederland meer dan voorheen zijn kansen moet zoeken in kennisintensieve goederen en diensten (een beweging die nog steeds gaande is). Het Nederlandse productenpakket is relatief energie- en grondstoffenintensief en bevat te weinig geavanceerde goederen. Nederlandse bedrijven staan daarmee bloot aan een zware concurrentie uit opkomende landen, waar de loonkosten aanzienlijk lager liggen. Nederland zal zich daarom meer moeten richten op hoogwaardige producten die door hun unieke eigenschappen een hoog loonkostenniveau kunnen verdragen (een streven dat nog steeds actueel is). Continuïteit zit ook in de beleidsinstrumenten. Weliswaar worden regelingen en instrumenten voortdurend afgeschaft en vervangen door andere, maar dat verhult dat een groot aantal van die instrumenten min of meer hetzelfde beogen als hun voorgangers. Deze dynamiek wordt niet zozeer ingegeven door de wens andere beleidsdoelstellingen na te streven of andere effecten te bereiken, als wel door de noodzaak het instrumentarium transparanter of efficiënter te maken, de uitvoeringskosten te beperken, bezuinigingen door te voeren, of een nieuw politiek stempel op de zaak te drukken. In dat kader zijn in de laatste vernieuwingsslag de meeste subsidies vervangen door fiscale regelingen. Natuurlijk doorloopt het beleid een leerproces en wordt het beleid daardoor in de loop van de tijd slimmer, maar dat zit meer in de uitvoering dan in de opzet van het beleid. De opeenvolgende reorganisaties van het instrumentarium leiden geregeld tot nieuwe procedures. Dit voedt de perceptie bij het bedrijfsleven dat er weinig continuïteit in het bedrijvenbeleid zit.

72 Bedrijvenbeleid is veelal pragmatisch beleid. Het wordt in gang gezet en aangepast in reactie op actuele ontwikkelingen in het bedrijfsleven. Eind jaren zeventig en begin jaren tachtig worden de ontwikkelingen gedomineerd door teruglopende rendementen en een stroom aan faillissementen. Dit leidt bij een toenemend arbeidsaanbod tot een sterk afkalvende werkgelegenheid en een ongekend hoge werkloosheid. Het bedrijvenbeleid is er dan op gericht dit tij te keren, eerst en vooral door de institutionele randvoorwaarden voor het ondernemen te verbeteren, en daarnaast door herstructurering en vernieuwing actief te stimuleren. Het duurt even, maar het werkt: na verloop van tijd stijgen de bedrijfsrendementen en lopen de investeringen weer op. Het werkgelegenheidsprobleem wordt bedwongen. Geleidelijk dienen zich nieuwe uitdagingen aan waar het bedrijfsleven een antwoord op moet formuleren. Handelsbarrières worden geslecht, kapitaalmarkten integreren, communicatie en transport worden sneller en goedkoper, bedrijven expanderen over nationale grenzen, de wereld wordt steeds meer één groot, geïntegreerd economisch systeem. Dit alles biedt kansen, maar verscherpt ook de concurrentie. Het bedrijvenbeleid raakt er dan ook steeds meer op gericht bedrijven te helpen de internationale concurrentie aan te kunnen en daarmee als land van kansen te profiteren. De nadruk komt te liggen op het verbeteren van het vestigingsklimaat, bijvoorbeeld door te zorgen voor een aantrekkelijk belastingklimaat, een stimulerend innovatiebeleid en een goed aanbod aan publieke kennisontwikkeling, en op ondersteuning van middelgrote en kleine bedrijven met aantrekkelijke groeiperspectieven. Daarmee treedt er in de praktijk een versmalling op in het accent van het beleid. Waar het bedrijvenbeleid zich voorheen, naast het stimuleren van vernieuwing, vooral bezig hield met herstructurering en sanering van de achterhoede, wordt de lens nu tamelijk exclusief op de voorlopers gericht (zoals hierboven geïllustreerd aan de hand van het regionaal bedrijvenbeleid). Uitgangspunt is nu dat steun aan kansrijke activiteiten, of dat nu in topsectoren is of onder ‘uitdagers’, meer maatschappelijk rendement oplevert dan steun aan herstructurering van verliesgevende activiteiten. Laat de markt maar voor sanering zorgen: die doet dat vanuit maatschappelijk oogpunt gezien het best. Het bedrijvenbeleid ontwikkelt zich vanaf de jaren tachtig van de vorige tot in het eerste decennium van de huidige eeuw van een instrument om problemen op te lossen en noden te lenigen tot een instrument om kansen te grijpen en te investeren waar het (privaat en maatschappelijk) rendement het hoogst is. Dit past in een bredere trend in het beleid. Een sterkere nadruk op de economische voorhoede en een afbouw van herstructureringsbeleid voor de achterhoede past bij een ontwikkeling naar een meer meritocratische maatschappij, een afslanking van de verzorgingsstaat en een grotere nadruk op ondernemerschap en eigen verantwoordelijkheid.

73 De geleidelijke versmalling van het beleid tot de kansrijke voorlopers gaat samen met een stapsgewijze verbreding van de middelen die daarvoor worden ingezet. Waar aanvankelijk vooral werd ingezet op technologische ontwikkeling, komt geleidelijk ook organisatorische innovatie (werkplaatsinnovatie, managementinnovatie, nieuwe business-modellen, en dergelijke) in beeld. Het topsectorenbeleid verbindt een zeer breed spectrum aan beleidsinstrumenten. Het integreert innovatiebeleid met wetenschaps- en onderzoeksbeleid, ondernemerschapsbeleid, onderwijsbeleid, buitenlands en ontwikkelingsbeleid, overheidsaankoopbeleid en beleid ter beperking van regeldruk en administratieve lasten, om zo simultaan langs verschillende kanalen de concurrentiekracht van het bedrijfsleven in Nederland te bevorderen. 5.2

Het verhaal

Waar er maar een beperkte dynamiek in het beleid zelf is waar te nemen, lijkt er meer ontwikkeling te zitten in het verhaal dat ontwikkeld wordt om het beleid te framen en te legitimeren. Grofweg hebben in de loop der tijd drie typen onderhuidse motieven een rol gespeeld bij het ontwikkelen en framen van het bedrijvenbeleid. Het eerste impliciete motief is gebouwd op de stelling dat de gemeenschap, en daarmee de overheid, een aantal collectieve verantwoordelijkheden heeft, of zelfs een paar nationale ambities. Op economisch terrein telde men tot in de jaren tachtig traditioneel vijf opgaven voor het economisch beleid: i) bevredigende economische groei, ii) volledige werkgelegenheid, iii) betalingsbalansevenwicht, iv) prijsstabiliteit, v) rechtvaardige inkomensverdeling.40 Wat een bevredigende economische groei is, en hoe een rechtvaardige inkomensverdeling er precies uitziet – en hoe die twee tegen elkaar mogen worden afgeruild –, is vervolgens permanent onderwerp van discussie en strijd. In de jaren negentig verschuift het monetair beleid langzaam richting Europa, worden Europese randvoorwaarden aan het bestedingsbeleid gesteld en richt het nationale beleid zich nog meer op de aanbodkant van de economie. Steeds meer wordt niet alleen evenwichtigheid maar ook duurzaamheid van de economische groei tot een beleidsdoelstelling, evenals een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie (SER 1992). Na de eeuwwisseling worden collectieve doelstellingen vooral relatief ten opzichte van het buitenland ingevuld, bijvoorbeeld ‘behoren tot de top-vijf van kenniseconomieën’.41 Dit is mede ingegeven door het Lissabonproces, dat de Europese ambities formuleert in termen van een bepaalde plek in de wereld (namelijk: aan de top). Op het ogenblik formuleert de Nederlandse overheid de collectieve ambities bij voorkeur in termen van maatschappelijke uitdagingen (grand challenges). Deze uitdagingen, die ook allemaal te maken hebben met duurzame ontwikkeling, nemen een prominente plaats in het Europese onderzoeks- en

74 innovatiebeleid in.42 Van de Nederlandse topsectoren verwacht de overheid voldoende inzet op deze maatschappelijke uitdagingen, vanuit de gedachte dat de maatschappelijke uitdagingen van vandaag ‘de markten van morgen’ zijn. Het tweede impliciete motief achter de ontwikkeling van het bedrijvenbeleid gaat terug op de wens verstandig om te gaan met onzekerheid. Het is het voorzorgsmotief dat aan veel beleid mede ten grondslag ligt. Economische ontwikkeling is met veel onzekerheden omgeven: we weten a priori niet wat de kosten, de baten en de risico’s van investeringen en nieuwe ontwikkelingen zijn en we weten niet waar deze terecht komen. We kunnen de maatschappelijke baten van overheidsinterventie op dit beleidsterrein niet goed meten of inschatten, zoals ook de Rekenkamer recent heeft geconstateerd (Algemene Rekenkamer 2011). Vanuit dat perspectief ligt het in de rede een ‘minimaxstrategie’ te volgen: een strategie die de maximale verliezen minimaliseert. Zo’n strategie neemt vaak de vorm aan van doen wat andere landen ook doen: matching, het handhaven van een gelijk speelveld. Het is een vorm van pragmatisme en ook een veilige strategie om eventuele verliezen te beperken en ten opzichte van de concurrentie relatief redelijk uit te komen. Het derde impliciete motief gaat terug op de liberale vrijheidsgedachte. Het maatschappelijk belang is het meest gediend indien de overheid burgers zo veel mogelijk vrij laat om hun eigen keuzes te maken en de loop van hun eigen leven te bepalen. Overheidsinterventie in de vrijheid van burgers, en daarmee van ondernemers, vraagt om expliciete legitimatie door aan te tonen dat vrije keuzes in een maatschappelijk suboptimale situatie uitmonden, in een welvaartsverlies. Dit idee is uitgewerkt in het leerstuk over ‘marktfalen’: de overheid mag slechts in de markt interveniëren indien het marktmechanisme niet leidt tot een welvaartsmaximerende uitkomst van het economisch proces. De markt faalt onder andere als er externe effecten zijn (bijvoorbeeld kennisspillovers) of als vrije marktwerking gepaard gaat met een asymmetrische toegang tot informatie. In de loop van de tijd bestaan deze drie argumenteerlijnen om beleid te rechtvaardigen naast elkaar. Ze spelen in de praktijk allemaal een rol en zijn complementair aan elkaar, ofschoon er ook een zekere spanning tussen hen kan bestaan. Het marktfalenargument gaat uit van een samenleving met een heel terughoudende rol voor de overheid, die mensen zo min mogelijk voor de voeten loopt en alleen intervenieert als de vrije werking van het marktmechanisme aantoonbaar een (Pareto-)suboptimaal resultaat oplevert. Het doel waarmee en de richting waarin de overheid intervenieert, is ex ante op basis van marktfalen niet te bepalen. Het zoeken naar marktfalen om te bepalen waar de overheid beleid moet voeren, is procedureel en geeft niet aan in welke richting de interventie moet gaan.

75

Op basis van een marktfalenargumentatie zijn geen collectieve ambities af te leiden, ook niet dat Nederland een bepaalde groei zou moeten realiseren of zich tot een kenniseconomie zou moeten ontwikkelen, dat het met deze of gene topsector voorop moet lopen, en zelfs niet dat het welvarender zou moeten worden. Wanneer de overheid haar interventies beperkt tot het ‘repareren’ van marktfalen, kan Nederland zich in allerlei richtingen ontwikkelen en ook langzamerhand bij andere landen achterop raken – maar daar is vanuit dit perspectief niets mis mee. Dat we dit op zichzelf geen aansprekend perspectief vinden en naast vrijheid ook vooruitgang wensen en daar een rol voor de overheid in zien, heeft iets te maken met gemeenschapsgevoel en collectieve ambitie. Het denken vanuit voorzorg is op zijn beurt complementair aan het denken vanuit marktfalen en vanuit collectieve ambities. Het vestigt de aandacht op onzekerheid, en daarmee op de mogelijke marges in de uitkomsten van economisch beleid. Uitgangspunt is dat de economische werkelijkheid complex is en niet goed kenbaar. Inzet van beleid is in dit licht niet zozeer de realisatie van specifieke gewenste ontwikkelingen (optimale groei, optimale inkomensverdeling, optimale inflatie, en dergelijke) als wel het voorkomen van te grote negatieve afwijkingen ten opzichte van verwachte of acceptabel geachte ontwikkelingen (het voorkomen van een recessie, van armoede, onbeheersbare inflatie, enzovoort). Naast matching van buitenlands beleid liggen manieren om met onzekerheid om te gaan op het gebied van het collectiviseren van risico’s (verzekeren) en het investeren in het vermogen om downward risk te incasseren. De drie manieren van framen en argumenteren functioneren in de praktijk naast elkaar, maar in het algemeen niet tegenover elkaar. Ze worden nooit echt op één noemer gebracht; ze vertegenwoordigen veeleer parallelle discoursen. Politici en mensen uit het bedrijfsleven zijn vaak geneigd te denken vanuit collectieve opgaven en ambities (de ‘BV-Nederland’-gedachte), terwijl economen in onderzoeksfuncties en departementale beleidsmedewerkers zich het denken vanuit marktfalen zeer hebben eigen gemaakt. Het marktfalendenken is gestoeld op mainstream economische inzichten en sluit goed aan bij het neoliberale programma van economische ontwikkeling dat sinds de jaren tachtig ingang heeft gevonden en waaraan hierboven is gerefereerd. Het voorzorgsdenken is altijd al vertegenwoordigd geweest in de politiek en de overheidsbureaucratie. Gekozen politici en ambtenaren weten immers zeker, dat ze worden afgerekend op mislukkingen (terwijl het maar de vraag is of ze worden beloond voor successen). Mogelijk krijgt het wat meer gewicht naarmate de wereld in onze beleving complexer en onoverzichtelijker wordt en naarmate de Nederlandse afhankelijkheid van ontwikkelingen in het buitenland groeit.

76

Wel zijn de accenten in de beleidsretoriek in de loop van de jaren verschoven. Tot in de jaren tachtig is de rol van de overheid positief gedefinieerd: de overheid heeft in een ‘georiënteerde markteconomie’ voor een aantal zaken te zorgen (zoals verwoord in de vijf traditionele doelstellingen van het economisch beleid). Een positieve opvatting over de rol van de overheid schept ruimte voor collectieve ambities, voor initiërend en activistisch beleid. Langs deze lijn redenerend is het vanzelfsprekend dat de overheid op basis van democratisch genomen besluiten doelen stelt en die probeert te verwezenlijken: een kenniseconomie, een duurzame samenleving, een man op de maan. Met de ogen van nu bekeken, werd de sturende rol van de overheid in 1976 zwaar aangezet: “Een georiënteerde markteconomie houdt in dat de gedecentraliseerde verantwoordelijkheden worden uitgeoefend binnen een zodanig kader dat de ontwikkelingen in belangrijke mate in de door de gemeenschap gewenste richting worden geleid. De overheid dient dit kader te scheppen” (ministerie van Economische Zaken 1976: p. 11).

Dit is een meer actieve en sturende rol van de overheid dan wij tegenwoordig nog gewend zijn. Het valt op dat de rol en de verantwoordelijkheid van de overheid in nota’s uit die tijd niet geproblematiseerd of expliciet gemaakt wordt. Er lijkt een consensusopvatting over de overheidsrol achter schuil te gaan die het niet nodig maakt het sturen en interveniëren door de overheid duidelijk te legitimeren of af te bakenen. In de jaren negentig verandert dit. Economisch gaat het voor de wind, het kapitalisme claimt een ideologische overwinning als ‘De Muur’ valt, Europese grenzen worden geslecht en de druk om markten te liberaliseren ondervindt weinig weerstand. In deze sfeer komt in het denken over beleid veel sterker voorop te staan dat de overheid zich van interventie in de samenleving moet onthouden, tenzij duidelijk kan worden gemaakt dat er iets mis gaat als de samenleving aan zichzelf wordt overgelaten. De rol van de overheid is vanaf dat moment eerder negatief gedefinieerd: niets doen, tenzij. Interventie vereist expliciete legitimering door aan te tonen dat het maatschappelijk proces, aan zichzelf overgelaten, tot ‘suboptimaliteit’ leidt, dat ‘de markt faalt’. Deze benadering past bij het streven naar een terugtredende overheid. Het marktfalendenken komt op als een instrument om de groei van de overheid af te remmen. Deze groeiende nadruk op de noodzaak van legitimering van overheidsinterventie loopt gelijk en houdt verband met de inwisseling van een macro-economisch voor een micro-economisch analysekader voor economisch beleid. Binnen het macro-economische analysekader heeft de overheid een natuurlijke sturende rol als bepaler van variabelen als geldhoeveelheid, belastingpeil en overheidsuitgaven. Is het denkkader daarentegen de micro-economische

77 analyse van een specifiek marktproces, dan staat de overheid daar in principe buiten en moet er een goede reden worden gegeven om daarin te interveniëren. Tekstbox 5.1

Marktfalen

Het marktfalen-concept ontleent zijn kracht aan zijn sterke wortels in de economische theorie. Deze theoretische basis verleent het marktfalen-argument in de discussie over het beleid een air van wetenschappelijke onomstotelijkheid. Echter, waar marktfalen binnen het theoretisch kader van de micro-economie een eenvoudig en helder begrip is, is het bij toepassing op de economische praktijk bij lange na niet zo simpel. De consequente doorontwikkeling van het marktfalen-begrip laat zien dat vormen van marktfalen alomtegenwoordig zijn (bijvoorbeeld CPB 2011). Vrijwel elke interactie tussen twee partijen heeft immers gevolgen voor derden. Aan alles zijn externe effecten verbonden – creative destruction, business stealing effects –, ook aan interacties die we gewoonlijk tot de normale uitkomsten van het marktproces rekenen. Daarmee lijkt het doorontwikkelen van deze redeneerlijn uiteindelijk in zijn eigen staart te bijten: marktfalen alom betekent redenen voor overheidsinterventie alom – waar de grens tussen wel en niet interveniëren te trekken, wordt daarmee (opnieuw) arbitrair. Om het praktisch te houden worden marktfalens in het debat over het overheidsbeleid maar tot op zekere hoogte meegenomen (hoewel dat nooit als zodanig wordt gezegd). Er is veel oog voor allerlei vormen van externe effecten om beleid te legitimeren, maar in dat verband wordt in het algemeen niet gekeken naar de externe effecten die privaat handelen heeft op de publieke sector. Ondernemen heeft positieve externe effecten op de staatskas via de belastinginkomsten en op de overheidsuitgaven via een verminderd beroep op de sociale zekerheid (aangenomen dat een ondernemer arbeidsplaatsen schept). Deze positieve externe effecten worden tegenwoordig niet (meer) gezien als legitimatie voor overheidsinterventie, in dit geval voor ondersteuning – terwijl de publieke sector weldegelijk belang heeft bij de ondernemersactiviteiten van zijn burgers.43 Er valt nog iets anders op aan het legitimeren van beleid uit het falen van de markt. Positieve externe effecten, bijvoorbeeld van innovatie, zijn een vorm van marktfalen en worden gezien als een grond voor overheidsinterventie, namelijk subsidiëring uit algemene middelen. Daar zit een vreemd element in: de externe effecten zijn baten die niet aan de bij de interactie betrokken partijen terecht komen (en daarom leiden tot onderinvesteringen). Maar in het algemeen vallen deze spillovers niet aan iedereen toe, maar aan een heel specifieke groep die ‘er iets mee kan’ (bijvoorbeeld concurrenten die ook iets kunnen met de resultaten van bedrijfs-R&D). Daarom leidt de conclusie dat positieve externe effecten subsidie legitimeren nog niet tot de conclusie dat die subsidie uit de algemene middelen zou moeten komen.

Hoewel het idee van marktfalen sinds het midden van de jaren negentig een sterke rol speelt in het verhaal achter het bedrijvenbeleid, is het maar beperkt van invloed op de beleidspraktijk zelf. Het huidige Nederlandse bedrijvenbeleid stamt op hoofdlijnen uit de vroege jaren tachtig. Het is met het verlaten van de macro-economische analysekaders en de

78 introductie van het marktfalen-denken niet radicaal op de schop gegaan – hoogstens wat afgeslankt.44 Dit roept de vraag op hoe de relatie van de beleidsretoriek tot het concrete beleid in de praktijk precies in elkaar zit. Het heeft er alle schijn van dat beleid gewoonlijk voorafgaat aan legitimering. Beleidsmaatregelen worden doorgaans ontwikkeld om een antwoord te bieden op praktische problemen. Achteraf wordt dan gekeken of er sprake is van marktfalen (en of eventueel overheidsfalen dit marktfalen niet zou overtreffen). Marktfalen wordt doorgaans niet ex ante gebruikt als diagnostisch instrument om op te sporen waar beleidsinterventie op haar plaats zou zijn en al helemaal niet hoe groot die interventie dan precies zou moeten zijn. Wellicht heeft de beleidsretoriek in het geval van het bedrijvenbeleid een grotere rol gespeeld bij het afschaffen van maatregelen en regelingen dan bij het initiëren ervan. De ontwikkeling van gedachten over marktwerking en het belang van concurrentie hebben bijgedragen aan het terugschroeven van steun aan individuele bedrijven en het overlaten van creative destruction aan het marktmechanisme. Per saldo is er binnen het bedrijvenbeleid een hele set van beleidsinstrumenten en regelingen tot ontwikkeling gekomen die min of meer ad hoc een pragmatisch antwoord trachten te formuleren op de noden van het moment. In de loop van de jaren is het karakter van het beleid bijgesteld in reactie op gewijzigde omstandigheden. Het is minder defensief en meer offensief geworden. De beleidsretoriek heeft een ontwikkeling doorgemaakt die radicaler lijkt dan de dynamiek in het bedrijvenbeleid zelf. Toch sloot de retoriek aan op de feitelijke ontwikkelingen en is er een zekere sturende werking op de aard van het beleidsinstrumentarium als geheel uitgegaan. Maar de soep wordt nou eenmaal niet zo heet gegeten als hij wordt opgediend. 5.3

De context

Net zoals alle gelukkige gezinnen op elkaar lijken en elk ongelukkig gezin ongelukkig is op zijn eigen wijze, zo lijken alle perioden van economische voorspoed op elkaar en is elke crisis een crisis op haar eigen manier. De economische crisis van de jaren zeventig en tachtig was een crisis van de reële economie. Het waren de Nederlandse productiebedrijven die het hoofd niet meer boven water konden houden en hun werknemers in grote getale de straat op joegen. De voornaamste oorzaak was gelegen in rigide instituties: een slecht functionerende arbeidsmarkt, een star systeem van loonvorming, een verzorgingsstaat die dreigde te bezwijken onder het stijgend beroep op voorzieningen. Bedrijven probeerden te overleven, maar investeerden en vernieuwden onvoldoende. Nederland verloor terrein aan opkomende

79 economieën. Deze crisis is overwonnen door de oorzaken aan te pakken, door de arbeidsmarkt, de loonvorming en de arrangementen van de verzorgingsstaat te flexibiliseren. We hebben het verloren terrein teruggewonnen door bedrijfsontwikkeling en vernieuwing te stimuleren. De huidige crisis, begonnen in 2009, heeft een heel ander karakter. Het is een crisis die haar wortels niet heeft in de reële maar in de financiële economie. Deze crisis wordt veroorzaakt door uit de hand gelopen schulden, aanvankelijk vooral onder Amerikaanse huizenbezitters en nu ook onder nationale overheden. Als debiteuren niet meer aan hun verplichtingen kunnen voldoen, blijkt dit allereerst het bankwezen te verlammen en vervolgens te leiden tot een breed spectrum aan onvoorziene domino-effecten. In tegenstelling tot wat ten tijde van de vorige crisis het geval was, heeft Nederland op dit ogenblik zijn arbeidsmarktinstituties redelijk op orde. Het systeem van loonvorming is nu minder rigide en er zijn nieuwe mechanismes die helpen vraag en aanbod van arbeid op elkaar af te stemmen, waaronder flexibele arbeidscontracten, uitzendbureaus en het fenomeen zzp’er. Ook is de welvaartsstaat robuuster gemaakt en zijn de overheidsfinanciën alleen al daardoor minder kwetsbaar voor economische tegenspoed. Afgemeten aan de eisen van de vorige crisis, staat Nederland er dus niet slecht voor. Maar de vorige crisis is de huidige niet. De vorige crisis werd pas goed voelbaar toen de prijs van ruwe olie enorm omhoog schoot. Daarna duurde het een poos voordat duidelijk werd dat de olieprijsverhoging niet de oorzaak van de crisis was, maar slechts het laatste duwtje dat het economisch mechanisme deed vastlopen. De eigenlijke oorzaak was geen incident, maar een complex van ontwikkelingen die het economisch mechanisme over langere tijd van binnenuit hadden aangetast. De huidige crisis is pas goed voelbaar sinds banken, en zo nu en dan zelfs landen, failliet dreigen te gaan. Het financiële systeem is niet in evenwicht en loopt vast. Het huishoudboekje van de overheid is uit balans. Ook dit keer gaan achter de zichtbare crisisverschijnselen – de bungelende banken en de nieuwe ‘Europaria’s’ aan de zuidrand van ons continent – meer fundamentele en langlopende ontwikkelingen schuil die zand in de raderen van de economische machinerie strooien. In de eerste plaats is er de globalisering, de wereldwijde verknoping van economische systemen. Door de toename van met name de kapitaalmobiliteit zijn economieën steeds verder geïntegreerd in een mondiaal economisch systeem. Dit is gebeurd in een periode waarin de verdeling van de groei over de wereld zeer ongelijk was. Decennia van matige groei

80 in de VS, (vooral Zuid-)Europa en Japan vielen samen met een krachtige inhaalslag van de grote Aziatische economieën. Dit heeft (gesteund door misschien wat ongelukkig overheidsbeleid) aanleiding gegeven tot de opbouw van enorme kapitaaloverschotten in sommige delen van het mondiale systeem en van onhoudbare schulden in andere. In de tweede plaats tekent zich steeds duidelijker een problematiek af van grondstoffenschaarste en gebrek aan duurzaamheid. De toch al forse snelheid waarmee de wereld afkoerst op uitputting van niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen, stijgt extra door de snelle expansie van de opkomende economieën in Azië en Zuid-Amerika. De economische en politieke gevolgen van klimaatverandering en het verlies aan biodiversiteit zijn vooralsnog niet eens bij benadering in te schatten, maar zullen zeker verrassend zijn. Zo was de stijging van de voedselprijzen op wereldmarkten als gevolg van misoogsten waarschijnlijk een belangrijke oorzaak van de politieke onrust in de Arabische wereld. In de derde plaats zijn er de demografische veranderingen. Evenals de meeste vroeg geïndustrialiseerde landen heeft Nederland te maken met ontgroening en vergrijzing en met regionale krimp van de bevolking. Economische ontwikkeling bij een groei van het arbeidsaanbod is van een ander karakter dan ontwikkeling bij een afname. De vorige crisis leidde uiteindelijk tot wat hierboven als een neoliberaal programma van hervormingen is aangeduid: een programma waaraan vrijwel het gehele politieke spectrum zich heeft gecommitteerd. De vrijheid van economisch handelen keerde terug in de handen van burgers en bedrijven, samen met de risico’s en de verantwoordelijkheid voor de gevolgen daarvan. De overheid verliet het idee van een ‘maakbare samenleving’ en deed een stap terug. De autonomie van organisaties, zowel in de private als de publieke sector, werd versterkt. De overheid transformeerde zichzelf door invoering van new public management in een soort modern bedrijf. Voor sturing en toedeling van middelen viel zij steeds meer terug op marktallocatie en concurrentie. De grenzen van de vrije markt werden opgezocht (bijvoorbeeld in een traject als ‘Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit’, MDW). Dit neoliberaal hervormingsprogramma is doorvertaald in het bedrijvenbeleid en allerlei daaraan verwant beleid, en heeft zich langs deze lijnen over een periode van ruim drie decennia ontplooid. Generaals hebben naar verluid vaak de neiging de vorige oorlog te willen winnen. Het is verleidelijk om de oplossing voor de crisis te zoeken in wat de vorige keer goed heeft gewerkt en daar dan met nieuwe moed en dubbele kracht op in te zetten. Het gevaar bestaat dat daarbij over het hoofd wordt gezien dat de achterliggende oorzaken van de huidige crisis andere zijn dan die van de vorige. Wellicht is het doortrekken van een neoliberaal

81 hervormingsprogramma een deel van de oplossing. Wellicht is het ook een deel van het probleem.

Literatuur

Acemoglu, D. en J.A. Robinson (2012) Why nations fail – The origins of power, prosperity and poverty, London: Profile Books. Ad hoc commissie ‘Brugfunctie TNO en GTI’s’ (2004) De kracht van directe verbindingen, Den Haag. Adviescommissie inzake het industriebeleid (1981) ‘Een nieuw industrieel elan’, gepubliceerd samen met de rapporten van de adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid in Een nieuw elan – De marktsector in de jaren tachtig, Deventer: Kluwer. Agentschap NL, ministerie van Economische Zaken (2010) Werken aan de innovaties van de toekomst, laatste voortgangsrapportage innovatieprogramma’s. Agentschap NL, ministerie van Economische Zaken (2012) Bedrijvenbeleid in Cijfers 2012. Algemene Rekenkamer (1996) Financiële relaties met grote ondernemingen, Tweede Kamer, 25 080, nr. 2. Algemene Rekenkamer (2011) Innovatiebeleid, Tweede Kamer, 33 009, nr. 2. AWT

(2005) Innovatie zonder inventie – Kennisbenutting in het MKB, Advies 64, Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid.

AWT

(2007) Weloverwogen impulsen – Strategisch investeren in zwaartepunten, Advies 72, Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid.

AWT

(2006) Beter omgaan met FES-middelen voor kennis en innovatie, Briefadvies, Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid.

Besselaar, P. van den en E. Horlings (2010) Focus en massa in het wetenschappelijk onderzoek: de Nederlandse onderzoeksportfolio in internationaal perspectief, Den Haag: Rathenau Instituut. Boekholt, P. en Th. Roelandt (2000) ‘Clusterbeleid in internationaal perspectief’, in ESBdossier Clusters in beeld, Economisch Statistische Berichten 4283, p. D30 – D34. Commissie-Meijerink (2010) Evaluatie procedure Fonds economische structuurversterking, domein kennis, innovatie en onderwijs, Den Haag. Commissie van Wijzen (2007) Programmeren en prioriteren van innovatief onderzoek en procedures voor indiening, beoordeling, selectie, financiering en monitoring van activiteiten op het gebied van onderzoek en innovatie vanuit het FES, Den Haag. CPB

(2003) Prikkel de prof, Document 36, Den Haag: Centraal Planbureau.

CPB

(2004) Eenheid of verscheidenheid in onderzoeksagenda's?, Document 74, Den Haag: Centraal Planbureau.

CPB

(2011) Innovatiebeleid in Nederland: De (on)mogelijkheden van effectmeting, Achtergronddocument, Den Haag: Centraal Planbureau.

83 Dialogic (2011) Eindevaluatie vraagsturing TNO en GTI’s, Utrecht: Dialogic. Dosi, G. et al. (eds.) (1988) Technical change and economic theory, London/New York: Pinter Publishers. EIM

(2012) Evaluatie WBSO 2006-2010 – Effecten, doelgroepbereik en uitvoering, Zoetermeer: Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf.

Freeman, C. en L. Soete (1997) The economics of industrial innovation, London en New York: Routledge. Heldring, J.L. en J.A. Spoor (2013) Onze eeuw – J.L. Heldring en Andre Spoor in gesprek, Amsterdam: Van Oorschot. ICTRegie

(2010) Jaarverslag, Den Haag.

Innovatieve Onderzoeksprogramma’s (2005) IOP – Een kwart eeuw innovatie, Jubileumboek, Den Haag. Jacobs, D. (2009) Creatief innovatiebeleid?, Oratie, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Kabinet-Rutte I (2010) Vrijheid en verantwoordelijkheid, regeerakkoord. Kabinet-Rutte I I (2012) Bruggen slaan, regeerakkoord. Kleijn, M. en A. Mackloet (2008) Ervaringen met innovatiekredieten, onderzoeksrapport, Den Haag: SenterNovem. Kline, S. en N. Rosenberg (1986) ‘An overview of innovation’ in R. Landau en N. Rosenberg (eds.) The positive sum strategy – Harnessing technology for economic growth, Washington DC: National Academy Press. Lintsen, H. en E.J. Velzing (2012) Onderzoekscoördinatie in de gouden driehoek – Een geschiedenis, Rathenau Instituut. Lundvall, B-Å. (ed.) (1992) National systems of innovation: Towards a theory of innovation and interactive learning, London: Frances Pinter Publishers Ltd. Meer, C.L.J. van der, H. Rutten, en N.A. Dijkveld Stol (1991) Technologie in de landbouw, WRR,

Voorstudies en achtergronden technologiebeleid, Den Haag: SDU-uitgeverij.

Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie (2011) Naar de top: de hoofdlijnen van het nieuwe bedrijvenbeleid, Brief van de minister aan de Tweede Kamer, Tweede Kamer, 32 637, nr. 1. Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie (2011) Reactie op ‘Naar de top – Het bedrijvenbeleid in actie(s)’, Tweede Kamer, 32 637, nr. 15. Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie (2012) Bedrijfslevenbeleid, Brief van de minister van Economische Zaken Landbouw en Innovatie en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Tweede Kamer, 32 637, nr. 32. Ministerie van Economische Zaken (1949) Nota inzake de industrialisatie van Nederland, Rijksbegroting voor het dienstjaar 1950, Tweede Kamer, 1400 X 6.

84 Ministerie van Economische Zaken (1976) Nota inzake de Selectieve Groei (Economische structuurnota), Tweede Kamer, 13 955, nr. 2. Ministerie van Economische Zaken (1979) Voortgangsnota economisch structuurbeleid (Sectornota), Tweede Kamer, 15 818, nr. 2. Ministerie van Economische Zaken (1981) Aanschaffingsbeleid en innovatie, Tweede Kamer, 16 773, nr. 2. Ministerie van Economische Zaken (1984) Informatica-stimuleringsplan, Tweede Kamer, 18 224, nr. 2. Ministerie van Economische Zaken (1984) Project Technologiebeleid, Tweede Kamer, 17 973, nr. 5 en 6. Ministerie van Economische Zaken (1984–1991) Project Technologiebeleid, Beleidsoverzichten Technologie, lopend van 1984 tot en met 1991, Tweede Kamer, 17 973. Ministerie van Economische Zaken (1989) Subsidieregeling Innovatiestimulering (INSTIR), Tweede Kamer, 21 324, nr. 1. Ministerie van Economische Zaken (1993) Beleidsvisie Technologie, Tweede Kamer, 23 206, nr. 2. Ministerie van Economische Zaken (1997) Op innovatie gerichte clustervorming in de marktsector, Tweede Kamer, 25 518, nr. 1. Ministerie van Economische Zaken (1998) Op innovatie gerichte clustervorming in de marktsector, Tweede Kamer, 25 518, nr. 6 en 7. Ministerie van Economische Zaken (2000) De kenniseconomie in zicht, Tweede Kamer, 27 406, nr. 2. Ministerie van Economische Zaken (2004) Pieken in de Delta – gebied gerichte economische perspectieven, Bijlage bij Tweede Kamer, 29 697, nr. 1. Ministeries van Economische Zaken, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (1995) Kennis in beweging – over kennis en kunde in de Nederlandse economie, Tweede Kamer, 24 229, nr. 2. Ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Economische Zaken (1979) Nota technologische innovatie, Tweede Kamer, 15 855, nr. 2. Nederland Ondernemend Innovatieland en het Innovatieplatform (2009) Van voornemens naar voorsprong: Kennis moet circuleren – Voorstel voor een Nederlandse valorisatieagenda, Den Haag. Nelson, R.R. (ed.) (1993) National innovation systems – A comparative analysis, New York/ Oxford: Oxford University Press. Nelson, R.R. en S. Winter (1982) An evolutionary theory of economic change, Cambridge en London: The Belknap Press of Harvard University Press.

85 PIVOT

(2003) Innovatie gesubsidieerd – Een institutioneel onderzoek naar het handelen van de overheid op het beleidsterrein industrie- en technologiebeleid, 1945–2001, Rapport 148, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken & Rijksarchiefdienst.

Porter, M.E. (1990) The competitive advantage of nations, New York: Free Press. SER

(1951) Advies inzake de in de naaste toekomst te voeren loon- en prijspolitiek, Advies 51, 1, Den Haag: Sociaal-Economische Raad.

SER

(1969) Rapport inzake sectorstructuurpolitiek, Advies 69, 21, Den Haag: SociaalEconomische Raad.

SER

(1992) Convergentie en overlegeconomie, Advies 92, 15, Den Haag: Sociaal-Economische Raad.

Solow, R. M. (1957) ‘Technical change and the aggregate production function’, Review of Economics and Statistics 39: 312-20. Stiglitz, J.E. (2012) The price of inequality – How today’s divided society endangers our future, New York en London: W.W. Norton and Company. STW

(2008) Spiegheling en Daet, algemene informatiebrochure, Den Haag: Stichting Technologische Wetenschappen.

Technopolis Group en Dialogic (2010) Evaluatie ICTRegie, Amsterdam: Technopolis Group. Tweede Kamer (1985) Enquête Rijn-Schelde-Verolme (RSV), vergaderjaar 1984-1985, 17 817, nr. 16. Tweede Kamer (2009) Motie Hamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123 nr. 10. Velzing, E.J. (te verschijnen) Innovatiepolitiek – Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010, Proefschrift, (publicatie verwacht in de herfst van 2013). Werkgroep Brede Heroverwegingen (2010) Innovatie en toegepast onderzoek – Rapport brede heroverwegingen 8, Bijlage bij Tweede Kamer, 32 359, nr. 1. Wijers, G.J. (1982) Industriepolitiek – Een onderzoek naar de vormgeving van het overheidsbeleid gericht op industriële sectoren, Leiden en Antwerpen: H.E. Stenfert Kroese. WRR

(1980) Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, Den Haag: Staatsuitgeverij.

WRR

(2008) Innovatie vernieuwd – Opening in viervoud, Amsterdam: Amsterdam University Press.

Zanden, J.L. van (1997) Een klein land in de 20e eeuw, Utrecht: Het Spectrum. Zanden, J.L. van en R.T. Griffiths (1989) Economische geschiedenis van Nederland in de 20e eeuw, Utrecht: Aula.

Noten

1

2 3

4

5

6

7

8

9

10

11

12 13 14

15 16 17

18

19

20

In dit document wordt de term ‘bedrijvenbeleid’ als generieke term gebruikt, als een containerbegrip dat allerlei andere termen omvat, zoals innovatiebeleid, ondernemerschapsbeleid, sectorbeleid, structuurbeleid, sectorstructuurbeleid, herstructureringsbeleid. Bedrijvenbeleid of bedrijfslevenbeleid is vooral bedoeld om de concurrentiekracht van het bedrijfsleven te vergroten. De Nederlandse term ‘industriebeleid’ wordt ook vaak gebruikt als een breed containerbegrip. Hoewel de term suggereert dat alleen beleid gericht op de industriële sectoren bedoeld wordt, is dit vaak niet het geval. Industriebeleid is afgeleid van het Engelse industrial policy. Dit is beleid gericht op industries, specifieke sectoren van bedrijvigheid. Dit kunnen zowel manufacturing industries (industriële sectoren) als service industries (dienstensectoren) zijn. Om verwarring te voorkomen, en om associaties met het industriebeleid uit het verleden te vermijden, wordt in ambtelijke nota’s tegenwoordig de term bedrijvenbeleid gebruikt. Overheidsbestedingen van deze aard bedragen momenteel ongeveer 17 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Dany Jacobs noemt in zijn oratie ‘Creatief innovatiebeleid?’ uit 2009 deze periode de meest creatieve in het naoorlogse Nederlandse innovatiebeleid. Hij schetst hoe men naar een toekomstgerichte invulling van een sectorgeoriënteerd industriebeleid zocht, maar daarbij werd gehinderd door de schaduw van de RSV-affaire. Over de negatieve gevolgen van ongelijkheid voor groei en ontwikkeling loopt vooral in de Verenigde Staten een breed debat. Zie Stiglitz (2012), en ook Acemoglu en Robinson (2012). Ontleend aan Van Zanden (1997). Het economisch belang werd destijds wellicht wat overschat, aldus bijvoorbeeld Heldring en Spoor (2013). Zie ministerie van EZ (1976, 1979). Beide nota’s kondigen de afbouw van het steunbeleid voor individuele bedrijven aan. Beschrijving gebaseerd op PIVOT (2003). Zie ook Van Zanden en Griffiths (1989: hoofdstuk 3). Zie voor het volledige rapport van de enquêtecommissie: Tweede Kamer (1985). Boeiende beelden zijn te vinden op www.geschiedenis24.nl. De Nederlandse overheid heeft vanaf 1987 tot een paar jaar geleden aan Philips een individuele steun verleend van ongeveer 100 miljoen per jaar voor R&D, maar dit had een ander karakter. Deze steun vloeide voort uit een mondelinge afspraak met het ministerie van Economische Zaken. Philips deed in ruil verder geen beroep op nationale subsidieregelingen voor R&D. De bedoeling van de afspraak was het beslag van Philips als grootste private R&D-partij op de publieke innovatiemiddelen aan een maximum te binden (ministerie van EZ 1998). ‘Defensief’ is een kwalificatie die de toenmalige beleidsmakers vanuit het perspectief van dat moment niet geapprecieerd zouden hebben. Het was nooit de bedoeling activiteiten zonder toekomstperspectief in de benen te houden. Integendeel, het ging om toekomstgerichte herstructurering. Vooral binnen het ministerie van Economische zaken, waar men van oudsher meer fiducie had in macroeconomisch beleid, bestond weerstand tegen de beleidsaanbevelingen van PTNI. Zie http://www.parlement.com/9291000/d/wassenr.pdf. Het feitelijk akkoord is net iets meer dan een bladzijde tekst en is uitermate vaag geformuleerd. Zie bijvoorbeeld ministerie van Economische Zaken (1984, 1993). Gebaseerd op PIVOT (2003) en op Kleijn en Mackloet (2008). Tegenwoordig krijgt elke overheidsbijdrage voor innovatie door bedrijven zo veel mogelijk de gedaante van een krediet, ofwel een revolving fund. Strikt theoretisch geredeneerd valt te betwijfelen of dit werkt wanneer spillovers het probleem zijn. Een ondernemer met een financieringsprobleem (vanwege informatieasymmetrie) is geholpen met een innovatiekrediet. Een ondernemer (zonder financieringsprobleem) die vanuit maatschappelijk oogpunt te weinig investeert in innovatie omdat hij zich de opbrengsten van zijn inspanningen niet kan toe-eigenen, gaat niet meer investeren als hij weer moet terugbetalen wat hij meer investeert. Dan loont de extra inspanning immers niet meer. Gebaseerd op PIVOT (2003); zie ook ministerie van Economische Zaken (1979: hoofdstuk 4). Gebaseerd op PIVOT (2003); zie ook ministerie van Economische Zaken (1989). De contouren van het huidige bedrijvenbeleid en de plannen om subsidies te vervangen door fiscale voorzieningen en kredietfaciliteiten zijn geschetst in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte I, in de brief van 4 februari, ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011a,b). Ministerie van Economische Zaken (1976) uitgebracht door minister Ruud Lubbers van Economische Zaken in het kabinet-Den Uyl. Ministerie van Economische Zaken (1979) uitgebracht door minister Gijs van Aardenne van Economische Zaken in het kabinet-Van Agt I. Ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Economische Zaken (1979) uitgebracht door minister Van Trier voor Wetenschapsbeleid, mede namens zijn collega’s van Economische Zaken en van Onderwijs en Wetenschappen, Kabinet-Van Agt I.

87

21

22 23 24

25 26

27

28

29

30 31

32

33

34

35 36 37

38 39 40

41

42

43

44

Dany Jacobs c.s. hebben vanuit TNO-STB de ‘methode Porter’ vanaf 1992 veelvuldig op Nederlandse sectoren toegepast. Aldus de omschrijving van ‘Pieken in de Delta’ op de website van de rijksoverheid. Zie bijvoorbeeld Freeman en Soete (1997); Nelson en Winter (1982); Dosi et al. eds. (1988). Soms wordt dit investeren in de speerpunttechnologieën van de toekomst picking winners genoemd; zie bijvoorbeeld Jacobs (2009). Soms wordt onder picking winners verstaan het steunen van de verdere ontwikkeling van specifieke (sterke) bedrijven: nationale kampioenen. Zie bijvoorbeeld al ministerie van Economische Zaken (1981). Een belangrijke recente maatregel om de ontwikkeling van deze hot spots ten tijde van de crisis te beschermen, is de ‘kenniswerkersregeling’. Deze heeft het mogelijk gemaakt enige honderden kenniswerkers uit het bedrijfsleven een tijdelijk onderkomen binnen de muren van publieke kennisinstellingen te bieden. De programma’s zijn dan wel specifiek, maar het beleidskader is generiek: sectoren kunnen zich kwalificeren voor een innovatieprogramma. Een uitgebreid overzicht van de instrumenten die beogen onderzoek binnen publieke kennisinstellingen te ondersteunen met het oog op toepassing, is te vinden in AWT (2007): zie met name bijlage 1 aldaar. Een indruk van de huidige stand van de discussie is te vinden in een publicatie van het project Nederland Ondernemend Innovatieland en het Innovatieplatform (2009). Zie Innovatieve Onderzoeksprogramma’s (2005). Vanaf 2009 vallen de IOP’s onder de subsidieregeling Sterktes in innovatie. De laatste jaren zijn er geen nieuwe IOP’s meer gestart. Zie ‘Spiegheling en Daet’, (Algemene informatiebrochure STW 2008). Heldere echo’s van deze formulering zijn te vinden in de bedrijvenbrief ‘Naar de top’ van februari 2011 en in vrijwel elke andere beschrijving van de huidige beleidsinzet van het ministerie van EZ. Achtergronden zijn te vinden in de kritische evaluatie van ICTRegie die in het slotjaar van het regieorgaan is verschenen: Technopolis Group The Netherlands en Dialogic (2010). Het Paasakkoord was de overeenkomst die de regeringspartijen CDA, VVD en D66 in 2005 sloten nadat D66 dreigde uit het kabinet te stappen omdat de Eerste Kamer het voorstel tot grondwetwijziging tot versnelde invoering van de gekozen burgemeester blokkeerde. Zie de procedurele adviezen van de Commissie van Wijzen (CvW) die de inhoudelijke beoordelingen van ingediende voorstellen pleegden te vergezellen, zie AWT (2006; 2007); zie ook het advies van de CvW (2007); en ten slotte zie de brieven uit 2009 van KNAW et al. en van AWT met voorstellen voor procedurewijzigingen. Ter vergelijking: het jaarlijkse budget van NWO is ruim 500 miljoen euro. De onderstaande vier alinea’s tekst zijn gebaseerd op het rapport van de commissie-Meijerink (2010). Het is trouwens opvallend vanuit het huidige perspectief dat in PTNI het innovatiepotentieel en de publieke kennisinfrastructuur geen integraal onderdeel lijken te zijn van de argumentatie, maar eerder een soort afterthought: innovatie hoort er ook bij en dat kan ook beter. Zie ook bijvoorbeeld CPB (2003). De aandacht werd hierop al gevestigd in 1986 door Kline en Rosenberg (eds.). Deze vijf doelstellingen van economische politiek zijn in 1951 voor het eerst geformuleerd door de SER in zijn allereerste advies. Ze werden niet alleen door de sociale partners maar ook door alle politieke partijen onderschreven (Van Zanden 1997). Zie bijvoorbeeld de kamerbreed gesteunde ‘Motie Hamer’ uit 2009, TK 32.123, nr. 10, die luidt: “[…], verzoekt de regering in de aangekondigde brede heroverweging de ambitie mee te nemen om het onderwijs en de wetenschap in Nederland tot de mondiale top vijf te laten behoren.” De zeven door de EU in Horizon 2020 genoemde maatschappelijke uitdagingen liggen op de volgende terreinen: i) gezondheid, demografische verandering en welzijn; ii) voedselveiligheid, duurzame landbouw, marien en maritiem onderzoek en de bio-economie; iii) veilige, schone en efficiënte energie; iv) slim, groen en geïntegreerd vervoer; v) klimaatmaatregelen, hulpbronnenefficiëntie en grondstoffen en vi) inclusieve en innovatieve samenleving, en vii) veilige samenleving. Dat lijkt een generatie geleden anders bekeken te zijn. Zie bijvoorbeeld het SER-advies (1969) ‘Rapport inzake sectorstructuurpolitiek’. Zie daarover ook Lintsen en Velzing (2012).