EKSISTENSI GUBERNUR SEBAGAI WAKIL PEMERINTAH PUSAT DI DAERAH DALAM MEWUJUDKAN PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF
Disertasi Sebagai Salah Satu Syarat Untuk Mencapai Gelar Doktor
Program Studi Ilmu Hukum
Disusun dan diajukan oleh
MUH. HASRUL
Kepada
PROGRAM DOKTOR FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS HASANUDDIN MAK ASS AR
2013
PERSETUJUAN
EKSISTENSI GUBERNUR SEBAGAI WAKIL PEMERINTAH PUSAT DI DAERAH DALAM MEWUJUDKAN PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF
Diajukan oleh MUH. HASRUL
Menyetujui, TIM PROMOTOR
Prof. Dr. Achmad Ruslan, S.H., M.H. Promotor
Dr. Anshori Ilyas, S.H., M.H. Ko-Promotor
Dr. Hamzah Halim, S.H., M.H. Ko-Promotor
Mengetahui: Plt. Ketua Program Studi S3 Ilmu Hukum,
Prof. Dr. Ahmadi Miru, S.H., M.S. NIP. 19610607 198601 1 003 ii
KATA PENGANTAR
Alhamdulillah, segala puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Allah SWT atas segala limpahan Rahmat dan Hidayah-Nya yang dicurahkan kepada kita sekalian sehingga penulis dapat merampungkan penulisan disertasi dengan judul “Eksistensi Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat Di Daerah Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Efektif”. Salam dan salawat senantiasa dipanjatkan ke hadirat Nabi Muhammad SAW, sebagai Rahmatanlilalamin. Dalam
menyelesaikan
Disertasi
ini,
penulis
telah
banyak
mendapatkan bantuan dari berbagai pihak, baik dalam bentuk moril maupun dalam bentuk materiil. Oleh karena itu dengan segala kerendahan hati, penulis menyampaikan penghargaan setinggi-tingginya dan ucapan terima kasih yang tak terhingga kepada : 1. Kedua orang tua beserta Kedua mertua yang tersayang dan tercinta, istri dan anak tercinta serta seluruh keluarga atas dukungan, doa restu, kasih sayang dan pengorbanan yang tak putus-putusnya. 2. Bapak Prof. Dr. dr. Idrus A. Paturusi, SpBO., Rektor Universitas Hasanuddin, Bapak Prof. Dr. Dadang Ahmad Suriamiharja, M.Eng., Wakil Rektor I Universitas Hasanuddin, Bapak Dr. dr. A. Wardihan Sinrang, M.S., Wakil Rektor II Universitas Hasanuddin, Bapak Ir. Nasaruddin Salam, M.T., Wakil Rektor III Universitas Hasanuddin dan Ibu Prof. Dr. Dwia Aries Tina NK., MA., Wakil Rektor IV Universitas Hasanuddin. 3. Bapak Prof. Dr. Aswanto, S.H., M.Si., DFM., Dekan Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Bapak Prof. Dr. Ir. Abrar Saleng, S.H., M.H., Wakil Dekan I Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Bapak Dr. Anshori Ilyas, S.H., M.H., Wakil Dekan II Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, dan Bapak Romi Librayanto, S.H., M.H., Wakil Dekan III Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin.
iii
4. Bapak Prof. Dr. Achmad Ruslan, S.H., M.H. sebagai Promotor yang telah
bersedia
meluangkan
waktu
dalam
membimbing
serta
mencurahkan pemikiran, memberikan petunjuk, masukan-masukan dan saran-saran terbaik kepada penulis sekaligus menyemangati penulis sehingga disertasi ini dapat selesai. 5. Bapak Dr. Anshori Ilyas, S.H., M.H. dan Dr. Hamzah Halim, S.H., M.H., sebagai ko-promotor yang juga di tengah-tengah kesibukan telah bersedia meluangkan waktu dalam membimbing penulis sehingga disertasi ini dapat selesai. 6. Prof. Dr. M. Yunus Wahid, S.H., M.S., Prof. Dr. Abdul Razak, S.H., M.H., Prof. Dr. H. M. Djafar Saidi, S.H., M.H., dan Prof. Dr. Aminuddin Ilmar, S.H., M.H., sebagai penguji yang telah memberikan masukan yang berarti dalam penulisan disertasi ini. 7. Seluruh responden dan narasumber yang telah membantu penulis dalam memberikan data-data dan keterangan yang akurat yang diperlukan guna terselesainya penelitian penulis. Penulis menyadari sepenuhnya bahwa disertasi ini tidak terlepas dari kekurangan dan jauh dari kesempurnaan. Dengan segala kerendahan hati penulis mengharapkan kritik dan saran yang konstruktif bagi penyempurnaan disertasi ini. Akhirnya, penulis berharap semoga disertasi ini dapat membawa manfaat bagi perkembangan Ilmu Hukum pada umumnya dan semua yang sempat membaca tesis ini pada khususnya. Makassar,
Mei 2013
Penulis,
Muh. Hasrul
iv
ABSTRAK Muh. Hasrul, Eksistensi Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat Di Daerah Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Efektif, di bawah bimbingan Achmad Ruslan selaku Promotor, Anshori Ilyas dan Hamzah Halim selaku KoPromotor. Penelitian ini bertujuan mengkaji dan menganalisis Pengaturan dalam Perundang-undangan dapat memberikan penguatan kelembagaan kepada Gubernur dalam menjalankan kewenangannya sebagai Wakil Pemerintah Pusat di Daerah, mengkaji dan menganalisis sinergitas Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat di Daerah dalam mensinergikan hubungan kewenangan yang efektif antara Pemerintah Provinsi dengan pemerintah Kabupaten/Kota, serta mengkaji dan menganalisis pola hubungan antara Daerah Provinsi dengan Daerah Kabupaten/Kota dalam kaitannya dengan pelaksanaan tata pemerintahan yang baik. Penelitian ini dilaksanakan di lingkup Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia, yakni Direktorat Jenderal Pemerintahan Umum. Dalam cakupan yang lebih kecil, penelitian dilaksanakan Pemerintah Provinsi Sulawesi Selatan dan beberapa pemerintah Kabupaten/Kota di Sulawesi Selatan, yakni Pemerintah Kota Makassar, Pemerintah Kota Palopo, Pemerintah Kota Parepare, Pemerintah Kabupaten Gowa, Pemerintah Kabupaten Maros, Pemerintah Kabupaten Takalar, dan Pemerintah Kabupaten Bulukumba. Penelitian ini merupakan penelitian yang bersifat sosio-yuridis, yakni mengkaji hukum secara normatif dan juga mengkaji hukum tersebut dalam pelaksanaannya. Sampel penelitian ditetapkan dengan teknik purposive sampling dan merupakan representasi dari aparat pemerintahan daerah secara keseluruhan di Indonesia. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa 1) Pengaturan dalam perundangundangan yang dapat memberikan penguatan kelembagaan kepada gubernur dalam menjalankan kewenangannya sebagai wakil pemerintah pusat di daerah diatur dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004. Sebagai turunan dari undangundang ini, lahir beberapa peraturan lainnya, baik dalam bentuk peraturan pemerintah sampai dengan peraturan menteri. 2) Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah dalam mensinergikan hubungan kewenangan yang efektif antara pemerintah, pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota didasarkan pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007, dan Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2011. Gubernur adalah sebagai one single command (kesatuan komando), yaitu Gubernur memantapkan koordinasi antar level pemerintahan dan memperkuat sinergitas antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, serta mendukung efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintah daerah. 3) Pola hubungan antara gubernur dengan bupati/walikota dalam kaitannya dengan pelaksanaan tata pemerintahan yang baik adalah Pemerintah Provinsi/Gubernur diposisikan sebagai Intermediate government dimana Pemerintah Provinsi/Gubernur menjadi titik tengah antara pemerintah pusat dengan pemerintah kabupaten/kota.. Kata Kunci: Gubernur, Wakil Pemerintah Pusat di Daerah, Pemerintahan yang Efektif.
v
ABSTRACT
vi
DAFTAR ISI
Halaman Halaman Judul .................................................................................
i
Halaman Persetujuan ......................................................................
ii
Kata Pengantar .................................................................................
iii
Abstrak
...........................................................................................
v
Abstract ...........................................................................................
vi
Daftar Isi ...........................................................................................
vii
Daftar Tabel ......................................................................................
x
Daftar Gambar ..................................................................................
xi
BAB I
PENDAHULUAN ...............................................................
1
A. Latar Belakang Masalah ................................................
1
B. Rumusan Masalah .........................................................
10
C. Tujuan Penelitian ...........................................................
11
D. Kegunaan Penelitian ......................................................
11
E. Orisinalitas Penelitian ....................................................
12
TINJAUAN PUSTAKA ......................................................
15
A. Konsep Negara Hukum .................................................
15
B. Konsep Negara Kesatuan ..............................................
27
C. Konsep Otonomi Daerah ...............................................
32
D. Konsep Jabatan .............................................................
48
1. Jabatan Sebagai Pribadi .........................................
48
2. Batasan Masa Jabatan ..........................................
50
3. Lahir dan Lenyapnya Jabatan ................................
51
4. Cara Menempati Jabatan .......................................
52
E. Wewenang Pemerintah Pusat dan Daerah ....................
54
1. Konsep Kewenangan .............................................
54
2. Urusan Pemerintah Pusat dan Daerah ...................
68
BAB II
vii
3. Gubernur Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
BAB III
BAB IV
Daerah ...................................................................
82
F. Kerangka Pikir ..............................................................
89
G. Definisi Operasional ......................................................
92
METODE PENELITIAN ....................................................
96
A. Tipe Penelitian ..............................................................
96
B. Bahan Hukum Penelitian ..............................................
96
C. Lokasi Penelitian ............................................................
100
D. Populasi dan Sampel .....................................................
101
E. Analisis Data ..................................................................
102
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN ......................
103
A. Pengaturan Dalam Perundang-Undangan yang Dapat memberikan Gubernur
Penguatan Dalam
Kelembagaan
Menjalankan
Kepada
Kewenangannya
Sebagai Wakil Pemerintah Pusat Di Daerah .................
103
1. Kebijakan Desentralisasi dan Dekonsentrasi Dalam Kerangka Negara Kesatuan ..................................... 2. Pengaturan
Kedudukan
dan
103
Kewenangan
Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat di Daerah ....................................................................
118
B. Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat Di Daerah
Dalam Mensinergikan Hubungan Kewenangan yang Efektif Antara Pemerintah, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota ............................................ C. Pola
Hubungan
Bupati/Walikota
Antara Dalam
Gubernur Kaitannya
184
Dengan Dengan
Pelaksanaan Tata Pemerintahan Yang Baik ................
223
1. Pola Hubungan Pemerintahan Daerah Dalam Mewujudkan Pemerintahan yang Efektif .................
223
viii
2. Penataan
Kelembagaan
Dalam
Mewujudkan
Pemerintahan yang Efektif ......................................
261
PENUTUP .........................................................................
279
A. Kesimpulan ...................................................................
279
B. Saran/Rekomendasi .....................................................
287
DAFTAR PUSTAKA ...........................................................................
290
BAB V
ix
DAFTAR TABEL
Tabel 1. Perbedaan Desentralisasi dan Dekonsentrasi .....................
113
Tabel 2. Perbedaan Antara Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ................. 149 Tabel 3. Sumber Urusan Wajib Provinsi dan Kabupaten/Kota ...........
201
Tabel 4. Gubernur Dalam Relasi Tata Kelola .....................................
278
x
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1.
Bagan Kerangka Pikir ................................................
91
Gambar 2.
Interaksi antar Pelaku dalam Kerangka Pemerintahan ............................................................ 237
Gambar 3.
Anatomi Urusan Pemerintahan Pusat dan Daerah ....
Gambar 4.
Anatomi Urusan Pemerintahan Propinsi dan Kabupaten/Kota ......................................................... 257
Gambar 5.
Konstruksi Penataan Kelembagaan Pemerintahan Daerah ....................................................................... 267
256
xi
