Eindrapportage van de werkgroep 'optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen'

Eindrapportage van de werkgroep 'optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen'

Eindrapportage van de werkgroep 'optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen'

Den Haag, 15 juni 2004

2

Inhoudsopgave

Magagementsamenvatting

4

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Inleiding Aanleiding Taakopdracht en werkgroep Uitgangspunten en werkwijze Urgentieplan Leeswijzer

9 9 11 12 13 14

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Beschrijving van de bestaande situatie Taakverdeling tussen de sectoren – verantwoordelijkheidskader Het juridische kader Het convenant crisisplaatsingen Het financiële kader De JJI-sector – plaatsen en plaatsingen De overige sectoren – hun aanbodmogelijkheden Bureau jeugdzorg Praktijkinitiatieven Een analyse van de vraag, ramingen en wachtlijsten

15 15 16 17 18 20 23 26 27 27

3 3.1 3.2 3.3

Uitkomsten van de onderzoeken Evaluatie van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (VU) Crisisplaatsingen in de opvanginrichtingen (NIZW) Beleving van samenplaatsen (Verwey-Jonker Instituut)

30 30 31 33

4 4.1 4.2 4.3

Beantwoording van de vragen Passend aanbod Samenplaatsen of niet Taakverdeling tussen de sectoren

34 34 35 36

5

Advies

38

Optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen - Eindrapportage

3

Bijlage I II III IV V VI VII VIII

Leden van de werkgroep Opdracht van de werkgroep Overzicht van onderzoeken en beloftevolle experimenten Verantwoordelijkheidskader Juridisch kader Convenant crisisplaatsingen Financieel kader Standpunt van de werkgroepleden van het IPO en de drie grootstedelijke regio's


4

Managementsamenvatting Advies De kern van het advies is: 1. zorg voor een voldoende en passend alternatief aanbod van crisisopvang/interventie en behandeling voor de doelgroep van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de lvg-sector en de jeugd-ggz; 2. beëindig tegelijkertijd de plaatsing van de jeugdigen in de justitiële jeugdinrichtingen die met het primaire doel van bescherming worden opgenomen. Dit advies is veelomvattend en vraagt om een zorgvuldige uitwerking. De werkgroep stelt een gefaseerde aanpak voor: Eerste fase (2004-2005): • Geef uitvoering aan het urgentieplan, waardoor er sneller diagnostiek en ambulante hulpverlening aan jeugdigen in de crisisopvang kan worden geboden. • Bepaal, analoog aan het onderzoek van het NIZW, bij de huidige instromers op civielrechtelijke titel wat het meest passende zorgaanbod voor deze doelgroep is, zodat nieuw zorgaanbod in de andere sectoren gericht kan worden ontwikkeld. Start met de ontwikkeling van dit zorgaanbod. • Creëer de financiële en wettelijke randvoorwaarden waaronder de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de lvg-sector en de jeugd-ggz zorgaanbod voor deze doelgroep kunnen ontwikkelen. • Versterk de ketenregie, zowel wat betreft de inzet van het bureau jeugdzorg/de gezinsvoogden als de afspraken met de andere sectoren, om een versnelde uitstroom van de doelgroep uit de opvangen behandelinrichtingen mogelijk te maken. • Beëindig de samenplaatsing binnen de justitiële opvanginrichtingen. Tweede fase (2005-2006): • Implementatie van het nieuwe zorgaanbod in de jeugdzorg en onderzoek naar de effectiviteit ervan. • Beperking van de instroom van plaatsingen in de justitiële jeugdinrichtingen. Derde fase (2006-2007): • Beëindiging van de plaatsing van jeugdigen in de justitiële jeugdinrichtingen met het primaire doel van bescherming van de jeugdige.


5

Taakopdracht De aanleiding voor het instellen van de werkgroep ligt in de volgende gesignaleerde knelpunten: 1. Het aantal civiele crisisplaatsingen van jeugdigen met ernstige gedragsproblemen in de justitiële opvanginrichtingen neemt sterker toe dan de beschikbare capaciteit, de oorzaak hiervan is niet helder aan te tonen. 2. In de politieke discussie is de vraag aan de orde of de justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) (opvangen behandelinrichtingen) het passende aanbod hebben voor ernstig gedraggestoorde jeugdigen. 3. Daarnaast speelt al geruime tijd een politieke discussie over het samenplaatsen van jeugdigen op strafrechtelijke en civielrechtelijke titel in de justitiële jeugdinrichtingen. Deze knelpunten leiden tot de noodzaak van een (her)overweging waarbij wordt nagegaan, hoe het aanbod van de JJI’s zo mogelijk meer passend kan worden gemaakt en wat de alternatieven voor het aanbod van de JJI’s zijn van andere jeugdzorgsectoren. De Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben aan de Tweede Kamer toegezegd vóór het zomerreces te komen met voorstellen c.q. een plan van aanpak. Ten behoeve van een nadere analyse en het formuleren van voorstellen hebben de bewindspersonen de werkgroep ‘optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen’ ingesteld. De taakopdracht van de werkgroep, vastgelegd tijdens de bijeenkomst van 10 maart 2004 en bekrachtigd in het bestuurlijk overleg van 12 mei 2004, luidt als volgt: De werkgroep optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen zal binnen de geldende hoofdlijnen, beleidskaders en beleidsafspraken voorstellen doen voor verbetering van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. De voorstellen betreffen zowel de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de justitiële inrichtingen als de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. Het staat de werkgroep vrij om oplossingen buiten de kaders voor te stellen. Met inachtneming van de in de aanleiding geformuleerde punten is de werkgroep gevraagd de volgende vragen te beantwoorden: Specifiek met betrekking tot de JJI’s: • Moet de samenplaatsing in de JJI’s worden gehandhaafd? • In welke specifieke gevallen wel, eventueel onder welke condities en in welke gevallen niet?


6

Breed voor alle betrokken sectoren: JJI’s, provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector: • In welke gevallen is wel en in welke gevallen is geen passend aanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen beschikbaar? • Welke verbeteringen zijn mogelijk om het aanbod meer passend te maken? • Wat kan verbetering van de afstemming en samenwerking in de jeugdzorgketen daaraan bijdragen? • In welke mate kunnen verbeteringen door welke sector worden gerealiseerd? • Op welke termijn is dat mogelijk? • Wat zijn de financiële gevolgen van de voor te stellen verbeteringen? De totale omvang van de groep jeugdigen met ernstige gedragsproblemen is niet bekend. Belangrijkste focus van de werkgroep is daarom die groep jeugdigen geweest, die op civielrechtelijke titel in de crisisopvang binnen een justitiële jeugdinrichting is geplaatst. Werkwijze en verantwoording Bij de uiteindelijke standpuntbepaling heeft de werkgroep zich in belangrijke mate gebaseerd op een analyse van de huidige situatie in de sectoren die gericht zijn op zorg aan jeugdigen met ernstige gedragsproblemen, te weten: justitiële jeugdinrichtingen, de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. Daarnaast heeft de werkgroep gebruik gemaakt van de uitkomsten van een drietal onderzoeken die eind april/begin mei beschikbaar zijn gekomen, gesprekken met diverse betrokken actoren en de presentatie van een aantal praktijkinitiatieven. De fase van analyse en informatieverzameling is afgerond in een werkconferentie op 18 mei 2004. De werkgroep heeft voor het dilemma gestaan te adviseren in de vorm van verschillende mogelijke scenario’s met voor- en nadelen of in de vorm van een eenduidig en zo scherp mogelijk geformuleerd advies. Voor dit laatste is op gezag van de voorzitter gekozen. Deze helderheid is in het belang van een goede besluitvorming. Daarbij is het streven naar consensus losgelaten. De werkgroepleden vanuit IPO/grootstedelijke regio’s onderschrijven het advies met betrekking tot de beëindiging van de plaatsing van de jeugdigen in het kader van de jeugdbescherming niet. Zij zijn van mening dat binnen de huidige verantwoordelijkheidsverdeling voldoende mogelijkheden aanwezig zijn om tot oplossingen te komen. Een wijziging van deze verantwoordelijkheidsverdeling kost veel tijd en energie zonder dat dit op zich een bijdrage levert aan het verbeteren van het zorgaanbod. Als bijlage VIII is het standpunt van de werkgroepleden van IPO/DGS integraal toegevoegd.


7

Toelichting op het advies De werkgroep heeft het belang van een passend zorgaanbod voor de jeugdigen met ernstige gedragsproblemen voorop gesteld. Daarvoor was het in eerste instantie noodzakelijk om na te gaan wat de hulpvraag van deze jeugdigen is. Uit het onderzoek van het NIZW en een analyse van de huidige situatie in de vier sectoren, blijkt dat er bij deze groep jeugdigen sprake is van meervoudige problematiek, die zich veelal voordoet op het grensvlak van de verschillende sectoren. Het betreft jeugdigen met ernstige opvoeden opgroeiproblemen, psychiatrische problematiek en ook een licht verstandelijke handicap. Deze jeugdigen hebben soms bescherming nodig omdat ze anders weglopen en niet te handhaven zijn. De werkgroep heeft vastgesteld dat het huidige aanbod voor deze groep jeugdigen ontoereikend is. De crisisplaatsing in de opvanginrichtingen van de JJI’s biedt geen passend zorgaanbod. De beperkte flexibiliteit van het regime binnen de justitiële opvanginrichtingen vormt een belemmering om de civielrechtelijk geplaatste jeugdigen goed te helpen (dominantie van uitvoering van straffen en maatregelen in het kader van het strafrecht). Bovendien is er sprake van een slechte aansluiting tussen de aanbodmogelijkheden op vrijwillige basis in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector enerzijds en de gesloten mogelijkheden in de justitiële jeugdinrichtingen (opvang en behandeling) anderzijds. Het ontbreken van passend vervolgaanbod leidt er in de praktijk toe, dat jeugdigen onnodig lang onder het regime van de justitiële jeugdinrichtingen verblijven, waardoor sprake is van onnodige vrijheidsbeperking. Ook de andere sectoren zijn onvoldoende toegerust om voor deze groep jeugdigen een passend aanbod te bieden. Enerzijds omdat er sprake is van meervoudige problematiek. Anderzijds omdat veelal een wettelijk kader voor toepassing van dwang ontbreekt. In de jeugd-ggz en de lvg-sector biedt de Wet BOPZ mogelijkheden in dit kader. Het betreft echter een kader voor gedwongen opname. Behandeling kan uitsluitend op basis van vrijwilligheid plaatsvinden. Wat betreft de provinciaal gefinancierde jeugdzorg ontbreken de mogelijkheden voor het toepassen van dwang in het geheel. De optimalisering van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen moet tot stand komen door het ontwikkelen van een passend aanbod in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de zorg voor licht verstandelijk gehandicapten. Het gaat zowel om nieuw áls aangepast zorgaanbod, zowel ambulant als residentieel. De randvoorwaarden, waaronder de wettelijke en financiële, moeten daarvoor worden gecreëerd. Het gaat dan primair om het toerusten van de andere sectoren dan de JJI’s met mogelijkheden voor gesloten crisisopvang en behandeling en het creëren van nieuw aanbod in deze sectoren. Daarmee vervalt de noodzaak om puur op basis


8

van de beschermingsfunctie, gesloten plaatsingen van jeugdigen met een civielrechtelijke maatregel binnen de justitiële jeugdinrichtingen te realiseren. Daarmee wordt tevens een antwoord gegeven op de vraag over het samenplaatsen van jeugdigen met een civielrechtelijke en een strafrechtelijke titel.


9

1

Inleiding

1.1

Aanleiding De aanleiding voor het instellen van de werkgroep ligt in de volgende gesignaleerde knelpunten: 1. Het aantal civiele crisisplaatsingen van jeugdigen met ernstige gedragsproblemen in de justitiële opvanginrichtingen neemt sterker toe dan de beschikbare capaciteit, de oorzaak hiervan is niet helder aan te tonen. 2. In de politieke discussie is de vraag aan de orde of de justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) (opvangen behandelinrichtingen) het passende aanbod hebben voor ernstig gedraggestoorde jeugdigen. 3. Daarnaast speelt al geruime tijd een politieke discussie over het samenplaatsen van jeugdigen op strafrechtelijke titel en civielrechtelijke titel in de justitiële jeugdinrichtingen. Deze knelpunten leiden tot de noodzaak van een (her)overweging waarbij wordt nagegaan, hoe het aanbod van de JJI’s zo mogelijk meer passend kan worden gemaakt en wat de alternatieven voor het aanbod van de JJI’s zijn van andere jeugdzorgsectoren. (ad. 1) De sterke toename van het aantal civiele crisisplaatsingen in de justitiële opvanginrichtingen staat in verband met het convenant crisisplaatsingen dat in 2001 is afgesloten. De problematiek van de jeugdigen is daarentegen niet sterk veranderd. Eerder is de problematiek door de beschikbaarheid van de convenantafspraken zichtbaarder geworden. In de hiernavolgende tabel is het aantal crisisplaatsingen1 vanaf 1998 weergegeven. Jaar 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Aantal crisisplaatsingen 153 157 255 372 612 695

(ad. 2) De doelgroep voor de crisisopvang betreft voor een belangrijk deel jeugdigen waarop de andere sectoren hun tanden hebben stukgebeten. Dit heeft onvoldoende soelaas geboden. Wanneer zich dan een crisis voordoet, is even gesloten plaatsen, dat alleen gerealiseerd kan worden in een justitiële jeugdinrichting, een aanknopingspunt

1

Bron: Beleidsinformatie DJI


10

voor een nieuwe aanpak. Een passend en tijdig vervolg ontbreekt nu echter in veel gevallen. Op het totaal aantal jeugdigen dat vanuit de verschillende sectoren zorg en behandeling krijgt is het echter wel een klein gedeelte. Circa 695 jeugdbeschermingspupillen die in een justitiële opvanginrichting verbleven in 2003 en circa 720 pupillen die dat jaar in de behandelinrichtingen verbleven, op een totaal van meer dan 20.0002 jeugdbeschermingspupillen. Kijkend naar het totaal aantal jeugdigen dat door de verschillende sectoren zorg wordt geboden is het aantal relatief nog kleiner. De feitelijke omvang van de doelgroep – jeugdigen met ernstige gedragsproblemen – is niet precies bekend. Er zijn schattingen dat tot 10% van de jeugdigen die via het bureau jeugdzorg in de zorg terechtkomen tot deze doelgroep behoort. Grotendeels krijgen deze jeugdigen hulp vanuit de drie sectoren jeugd-ggz, lvg3 en provinciaal gefinancierde jeugdzorg en vanuit het speciaal onderwijs. (ad. 3) Daarnaast speelt al geruime tijd een politieke discussie over het samenplaatsen van jeugdigen op strafrechtelijke en civielrechtelijke titel in de justitiële jeugdinrichtingen. Bij de behandeling van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen in maart 2000 heeft de Kamer de motie Duykers4 aangenomen. Vanaf dat moment zijn door verschillende kamerleden tot op heden veelvuldig vragen gesteld over het onderwerp samenplaatsen. Met inachtneming van de in de aanleiding geformuleerde punten is de werkgroep gevraagd de volgende vragen te beantwoorden: Specifiek met betrekking tot de JJI’s: • Moet de samenplaatsing in de JJI’s worden gehandhaafd? • In welke specifieke gevallen wel, eventueel onder welke condities en in welke gevallen niet? Breed voor alle betrokken sectoren: JJI’s, provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector: • In welke gevallen is wel en in welke gevallen is geen passend aanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen beschikbaar? 2

Bron: Ministerie van Justitie. Jaarverslag 2003. Peildatum oktober 2003. Lvg staat voor licht verstandelijk gehandicapten. Door het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen is de volgende definitie geïntroduceerd: licht verstandelijk gehandicapte jongeren zijn personen tussen 5 en circa 21 jaar oud, die door een beperkt intellectueel functioneren én een beperking in de sociale redzaamheid, in hun ontwikkeling zijn vastgelopen. Vaak hebben zij bijkomende gedragsproblemen. 30 tot 50% van deze jongeren heeft ook een psychiatrische stoornis. 4 Kamerstukken II, 1999/2000, 26016, nr.13. De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende, dat het onwenselijk is als civielrechtelijk geplaatsten en strafrechtelijk geplaatsten in dezelfde inrichting onder hetzelfde strafregime vallen; verzoekt de regering een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden om aan deze situatie het hoofd te bieden en de Kamer hierover binnen een half jaar te rapporteren. 3


11

• • • • • 1.2

Welke verbeteringen zijn mogelijk om het aanbod meer passend te maken? Wat kan verbetering van de afstemming en samenwerking in de jeugdzorgketen daaraan bijdragen? In welke mate kunnen verbeteringen door welke sector worden gerealiseerd? Op welke termijn is dat mogelijk? Wat zijn de financiële gevolgen van de voor te stellen verbeteringen?

Taakopdracht en werkgroep De Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben aan de Tweede Kamer toegezegd vóór het zomerreces te komen met voorstellen c.q. een plan van aanpak. Ten behoeve van een nadere analyse en het formuleren van voorstellen hebben de bewindspersonen de werkgroep ‘optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen’ ingesteld. De volgende partijen en instanties nemen deel aan de werkgroep5 onder leiding van een onafhankelijke voorzitter: • IPO/DGS • Maatschappelijke Ondernemersgroep • Zorgverzekeraars Nederland • GGZ-sector • LVG-sector • Dienst Justitiële Inrichtingen, sector Jeugd • Raad voor de Kinderbescherming • Ministerie van Justitie • Ministerie van VWS • Ministerie van Financiën De taakopdracht van de werkgroep, vastgelegd tijdens de bijeenkomst van 10 maart 2004 en bekrachtigd in het bestuurlijk overleg van 12 mei 2004, luidt als volgt: De werkgroep optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen zal binnen de geldende hoofdlijnen, beleidskaders en beleidsafspraken voorstellen doen voor verbetering van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. De voorstellen betreffen zowel de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de justitiële inrichtingen als de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. Het staat de werkgroep vrij om oplossingen buiten de kaders voor te stellen. Het streven naar consensus daarbij is niet noodzakelijk. Indien dit laatste het geval is en oplossingen buiten de huidige (wettelijke) kaders vallen wat betreft verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden van de verschillende sectoren en financiers, dan dient dit

5

Zie voor de samenstelling van de werkgroep bijlage I.


12

expliciet te worden aangegeven. Daarbij is echter ook vastgesteld dat de Wet op de jeugdzorg per 1 januari 2005 in werking treedt en dat de implementatie daarvan volop in gang is. Voor voorstellen die buiten de kaders treden, dienen goede gronden te zijn. De werkgroep rapporteert aan de DG PJS van Justitie en de DG MZ van VWS. De opdracht is integraal opgenomen in bijlage II. 1.3

Uitgangspunten en werkwijze Om haar werk te kunnen doen heeft de werkgroep de ruimte genomen om met een open houding en los van de deelbelangen overwegingen te maken en voorstellen te ontwikkelen. Bij de overwegingen en het ontwikkelen van voorstellen is uitgegaan van een samenwerking tussen de betrokken deelnemers op gelijkwaardig niveau. Verschillen van inzicht tussen de deelnemers zijn vermeld in de rapportage (zie hoofdstuk 4). Er is in de opdrachtformulering een aantal uitgangspunten of randvoorwaarden beschreven, te weten: • Het is duidelijk dat zich ook in de andere sectoren van de jeugdzorg (provinciaal gefinancierde jeugdzorg, jeugd-ggz en de lvg-sector) knelpunten voordoen en wachtlijsten aanwezig zijn. De recente Voortgangsrapportage jeugdzorg die op 23 januari 2004 aan de Tweede Kamer is aangeboden, doet daarvan verslag. Met die problemen die in de jeugdzorg aanwezig zijn, zal rekening worden gehouden. Bij het ontwikkelen en doen van voorstellen zijn het effect van die voorstellen op de onderscheiden sectoren en de consequenties voor de financiers c.q. financiering verduidelijkt. • Ontwikkelingen in de verschillende sectoren die relevant zijn voor het onderwerp van de werkgroep worden door de deelnemers ingebracht zodat de verwachte effecten daarvan bij de voorstellen van de werkgroep kunnen worden betrokken. • Overeenkomstig de Wet op de jeugdzorg is uitgangspunt dat alle jeugdigen van wie is vastgesteld dat zij in verband met opgroei-, opvoedings- of psychiatrische problemen bepaalde zorg nodig hebben die zorg ook moeten krijgen. Bij de uitwerking van de voorstellen is gespecificeerd hoe na inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg en de overige van toepassing zijnde weten regelgeving, de specifieke verantwoordelijkheidverdeling is. In het bijzonder is van belang hoe de verantwoordelijkheidsverdeling van de overheden en financiers voor (toekomstige) aanspraken is. • Deze verantwoordelijkheidsverdeling en dit uitgangspunt geven een kader. Echter ook oplossingen die aanpassing van deze verantwoordelijkheidsverdeling vragen, kunnen worden onderzocht. In de definitieve voorstellen van de werkgroep wordt een onderscheid gemaakt tussen voorstellen die binnen de geldende verantwoordelijkheidsverdeling kunnen worden gerealiseerd en


13

•

voorstellen die een aanpassing van deze verantwoordelijkheidsverdeling vragen. De voorstellen van de werkgroep worden in een bestuurlijk overleg jeugdzorg besproken, waarbij de betrokken partijen in staat worden gesteld hun opvattingen over de voorstellen kenbaar te maken. Daarna zal besluitvorming over de voorstellen plaatsvinden.

De totale omvang van de groep jeugdigen met ernstige gedragsproblemen is niet bekend. Belangrijkste focus van de werkgroep is daarom die groep jeugdigen geweest, die op civielrechtelijke titel in de crisisopvang binnen een justitiële jeugdinrichting is geplaatst. Bij de uiteindelijke standpuntbepaling heeft de werkgroep zich in belangrijke mate gebaseerd op een analyse van de huidige situatie in de sectoren die gericht zijn op zorg aan jeugdigen met ernstige gedragsproblemen, te weten: justitiële jeugdinrichtingen, de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. Daarnaast heeft de werkgroep gebruik gemaakt van de uitkomsten van een drietal onderzoeken die eind april/begin mei beschikbaar zijn gekomen, gesprekken met diverse betrokken actoren en de presentatie van een aantal praktijkinitiatieven. De fase van analyse en informatieverzameling is afgerond in een werkconferentie op 18 mei 2004. De werkgroep heeft voor het dilemma gestaan te adviseren in de vorm van verschillende mogelijke scenario’s met voor- en nadelen of in de vorm van een eenduidig en zo scherp mogelijk geformuleerd advies. Voor dit laatste is op gezag van de voorzitter gekozen. Deze helderheid is in het belang van een goede besluitvorming. Daarbij is het streven naar consensus losgelaten. 1.4

Urgentieplan De werkgroep optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen heeft gefunctioneerd in de periode eind februari tot eind mei 2004. Gedurende deze periode is er een zogenoemd urgentieplan opgesteld, passend binnen de lijn van de werkzaamheden en aanbevelingen van de werkgroep. De hoofdlijnen van het urgentieplan worden in deze paragraaf beschreven. In het bestuurlijk overleg jeugdzorg op 12 mei 2004 tussen staatssecretaris Ross-van Dorp (VWS) en minister Donner (Justitie), IPO/DGS, de Maatschappelijke Ondernemersgroep, GGZ Nederland, de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland en Zorgverzekeraars Nederland zijn afspraken gemaakt over het zogenoemde urgentieplan. Het urgentieplan rondom de crisisplaatsingen in de jeugdinrichtingen is de voorloper van een plan van aanpak, gebaseerd op het advies van de werkgroep, dat een structurele oplossing moet bieden.


14

In het kader van het urgentieplan zijn de volgende werkafspraken gemaakt: • Per justitiële jeugdinrichting wordt een multidisciplinair team gevormd. • Aan dit team nemen deskundigen vanuit de bureaus jeugdzorg, de justitiële jeugdinrichting, de organisaties voor licht verstandelijk gehandicapten en de jeugd-ggz deel. • Om deze teams op korte termijn te kunnen vormen zullen VWS en Justitie een lijst met contactpersonen bij deze organisaties samenstellen. • Het multidisciplinaire team neemt de lijst met alle crisisgeplaatste jongeren door en screent op de volgende vragen: o Bij welke jongere is het noodzakelijk om diagnostisch onderzoek uit te voeren waarvoor ggz- of lvg-deskundigheid vereist is? o Bij welke jongeren kan met ambulante psychiatrische hulp in de JJI worden gestart? o Welke jongeren staan bovenaan de urgentielijst t.b.v. de extra klinische plekken? • Binnen drie maanden is voor alle jongeren de eerste screening uitgevoerd. • Indien uit de screening blijkt dat diagnostisch onderzoek of ambulante psychiatrisch hulp gewenst is, wordt de naam van de jongere onmiddellijk bij de contactpersonen van de jeugd-ggz of de lvg-sector aangemeld. • Over drie maanden vindt een terugkoppeling plaats, waarbij in ieder geval bekeken wordt: o hoeveel jongeren er per JJI zijn gescreend o hoeveel jongeren ambulante hulp ontvangen o hoeveel extra klinische plekken er beschikbaar dienen te komen 1.5

Leeswijzer In het tweede hoofdstuk wordt een nadere beschrijving gegeven van de huidige situatie wat betreft het verantwoordelijkheidskader, het juridische kader en het financiële kader betreffende het (brede) jeugdzorgstelsel. Er wordt tevens kort stilgestaan bij de vier afzonderlijke sectoren. Het tweede hoofdstuk beschrijft als het ware de situatie zoals deze nu is en die dus om verbetering vraagt. In het derde hoofdstuk wordt de bestaande situatie op een aantal specifieke aspecten met betrekking tot de opdracht van de werkgroep nader onder de loep genomen. Daartoe dienen de onderzoeken die in opdracht van het Ministerie van Justitie reeds waren geëntameerd. Het betreft de evaluatie van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen, een onderzoek naar de beleving van het samenplaatsen en een onderzoek naar de hulpvraag van jeugdigen die momenteel in de crisisopvang verblijven. Daarna worden in hoofdstuk vier de vragen die zijn voorgelegd aan de werkgroep beantwoord. In hoofdstuk vijf wordt tot slot het advies geformuleerd.


15

2

Beschrijving van de bestaande situatie Kenmerkend van de groep jeugdigen met ernstige gedragsproblemen is dat er sprake is van meervoudige problematiek. Het betreft een problematiek die zich veelal voordoet op het grensvlak van de verschillende sectoren. Het betreft jeugdigen met ernstige opvoeden opgroeiproblemen, psychiatrische problematiek en ook een licht verstandelijke handicap. In dit hoofdstuk wordt een nadere beschrijving geven van de bestaande situatie in de sectoren die gericht zijn op zorg aan jeugdigen met ernstige gedragsproblemen, te weten: justitiële jeugdinrichtingen, de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. Dit hoofdstuk geeft dus een schets van de situatie die momenteel om verbetering vraagt. Tegelijkertijd wordt in dit hoofdstuk de context beschreven, waarin de veranderingen moeten plaatsvinden. In de eerste paragraaf is de taakverdeling tussen de sectoren (het verantwoordelijkheidskader) beschreven. In de tweede paragraaf volgt het juridische kader en in de vierde paragraaf het financiële kader. In de derde paragraaf komt het convenant crisisplaatsingen aan bod. In de eerste vier paragrafen worden vooral de hoofdpunten van de kaders beschreven. Meer informatie is in de bijlagen opgenomen. Nadat de drie meer brede kaders aan de orde zijn geweest, volgt een beknopte weergave van de situatie in de vier sectoren afzonderlijk. Het hoofdstuk eindigt met een beknopte weergave van een analyse van de vraag, ramingen en wachtlijsten.

2.1

Taakverdeling tussen de sectoren – verantwoordelijkheidskader De werkgroep heeft de verdeling van verantwoordelijkheden, taken en werkzaamheden tussen de vier sectoren (provinciaal gefinancierde jeugdzorg, jeugd-ggz, lvgsector en JJI) in kaart gebracht. Daarbij is uitgegaan van de Wet op de jeugdzorg zoals die per 1 januari 2005 zal gelden. De volledige beschrijving van het verantwoordelijkheidskader is opgenomen in bijlage IV. De kernpunten zijn: • De algemene verantwoordelijkheid voor de planning en financiering van provinciaal gefinancierde jeugdzorg berust bij de provincies. Het is ook aan de provincies om regie te voeren en tot afstemming te komen met Justitie/DJI en zorgkantoor waar het gaat om het zorgaanbod JJI respectievelijk jeugd-ggz en de lvg-sector, dit binnen het algemene landelijke inhoudelijke en financiële kader. Inzet van zowel de eigen planningstaak als de rol van regievoerder is het bewerkstelligen van een genoegzaam aanbod op de geïndiceerde vraag naar jeugdzorg. • Via de Wet op de jeugdzorg bestaat er jegens de provincie een aanspraak op zorg vanuit de provinciaal gefinancierde jeugdzorg en via de AWBZ bestaat er


16

•

•

•

•

2.2

een aanspraak jegens de zorgverzekeraars op zorg vanuit de ggz-sector en lvgsector. De aanspraak op zorg in een JJI is via het Burgerlijk Wetboek en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen geregeld. De toegang tot alle jeugdzorgvoorzieningen (m.u.v. JJI strafrechtelijk) is geregeld in de Wet op de jeugdzorg en wordt via een indicatiestelling door bureau jeugdzorg geregeld. Dit betreft ook de toedeling aan sectoren. Voor de indicatie zijn echter ook andere instanties (mede) bevoegd of betrokken: o Artsen bij uitzondering voor jeugd-ggz. o RIO/LCIG voor de lvg-sector. Momenteel wordt in pilots uitgezocht hoe de afstemming tussen bureau jeugdzorg en RIO/LCIG het beste kan worden vormgegeven. o Kinderrechters dienen aanvullend op de indicatiestelling van bureau jeugdzorg een machtiging af te geven in het kader van een ondertoezichtstelling en (gesloten) uithuisplaatsing. De sectoren worden op drie manieren gefinancierd: via begroting VWS/provincies (provinciaal gefinancierde jeugdzorg), via de AWBZ (jeugdggz en de lvg-sector) en via de begroting van Justitie (JJI en onderdelen van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg). Gekoppeld aan de financiering gelden voor de sectoren drie sturingskaders/instanties: de provincies voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de zorgkantoren voor jeugd-ggz en lvg-sector en Justitie voor de JJI’s. Wat betreft deze laatste drie sectoren wel in afstemming met de provincies. De positie van het (speciaal) onderwijs is hier buiten beschouwing gelaten omdat onderwijs in alle gevallen voor (leerplichtige) jeugdigen beschikbaar is ongeacht de deelsector waarin deze jeugdigen zich bevinden. Bekostiging vindt regulier plaats vanuit het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Het juridische kader De hulpverlening aan de doelgroep jeugdigen met ernstige gedragsproblemen wordt geregeld op basis van zes wettelijke kaders: • De Wet op de jeugdzorg (treedt in werking op 1 januari 2005) • De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) • De Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ) • De Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst (WGBO) • Het Burgerlijk Wetboek • De Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen In bijlage V is een tabel opgenomen, waarin de wettelijke kaders zijn voorzien van een korte toelichting wat betreft hun reikwijdte. Een aanvullend wettelijk kader is dat betreffende het (speciaal) onderwijs. Dit kader wordt niet afzonderlijk benoemd en beschreven, maar de onderwijssector vormt eigenlijk de vijfde (deel)sector en kan in


17

een totaal aanbod voor de doelgroep jeugdigen met ernstige gedragsproblemen niet ontbreken. Vrijheidsbeneming en toepassing van dwang vereisen op basis van de Grondwet en het (Europese) Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) altijd een formele wettelijke basis. De justitiële jeugdinrichtingen hebben in die zin de meest verregaande wettelijke mogelijkheden om gesloten opvang en behandeling te bieden. De Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen regelt het gebruik van dwangmiddelen in justitiële jeugdinrichtingen. In de jeugd-ggz en in de lvg-sector is gebruik van dwangmiddelen mogelijk in het kader van de Wet BOPZ. De Wet BOPZ is echter een kader dat gedwongen opname mogelijk maakt. Behandeling kan uiteindelijk alleen op basis van vrijwilligheid plaatsvinden. De WGBO is dan van toepassing. De provinciaal gefinancierde jeugdzorg beschikt niet over dergelijke wettelijke mogelijkheden. De uitbreiding van de opvangen behandelmogelijkheden, waarbij toepassing van dwang mogelijk is, voor ernstig gedragsgestoorde jeugdigen in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg stuit nu op juridische belemmeringen. 2.3

Het convenant crisisplaatsingen In aanvulling op de zes relevante wettelijke kaders is op 15 juni 2001 het voorlopige Convenant Crisisplaatsingen in werking getreden. In juli 2002 is het definitieve convenant afgesloten na een evaluatie van de voorlopige versie. In het convenant zijn afspraken tussen de bureaus jeugdzorg (GVI’s), de DJI en het Ministerie van Justitie vastgelegd over de plaatsing van jeugdigen (OTS of onder voogdij gesteld) die zich in een acute, zeer ernstig bedreigende situatie bevinden en voor wie plaatsing in een justitiële opvanginrichting6 nodig is. De aanleiding tot het afsluiten van het convenant is de motie Kalsbeek/Halsema7 van november 2000. De tekst van het convenant is opgenomen in bijlage VI.

6

Het convenant heeft nadrukkelijk betrekking op de civielrechtelijke crisisplaatsingen in de opvanginrichtingen, dit als uitzondering op de bestaande wettelijke kaders. De bestaande kaders maken namelijk al (gesloten) civielrechtelijke plaatsingen mogelijk, echter alleen in de behandelinrichtingen. 7 De motie Kalsbeek/Halsema (27400-VI, nr. 22) luidt als volgt: de Kamer, overwegende, dat de doorlooptijden van jeugdstrafzaken en de wachttijden voor plaatsing in een jeugdinrichting veel te lang zijn en dat dit al enige jaren het geval is; overwegende, dat het tot nu toe gevoerde beleid kennelijk onvoldoende effectief is; verzoekt het kabinet, tijdig voor de behandeling van de Voorjaarsnota een plan van aanpak te presenteren, waarin wordt aangegeven hoe verzekerd wordt dat jeugdstrafzaken (ten minste) binnen zes maanden berecht kunnen worden; verzoekt het kabinet tevens, noodvoorzieningen te treffen opdat jongeren die in crisissituaties verkeren en jongeren die ernstige problemen hebben en strafbare feiten hebben gepleegd binnen één week na die beslissing daartoe kunnen worden geplaatst.


18

Het convenant heeft betrekking op een aantal specifieke categorieën jeugdigen, te weten: • Slachtoffers van gedwongen prostitutie • Slachtoffers van een seksueel misdrijf • Slachtoffers van geestelijke of lichamelijk mishandeling • Er is sprake van een situatie waarin politiebemoeienis verdere escalatie van geweld van de jeugdige tegen zijn directe omgeving moet voorkomen en waarin afgezien is van aangifte en strafrechtelijke vervolging wegens bloedverwantschap of angst voor represailles Het convenant regelt de afspraken die tussen de DJI, Justitie en de bureaus jeugdzorg (GVI’s) zijn gemaakt inzake de werkwijze, procedures en termijnen bij plaatsing van de genoemde categorieën jeugdigen in een opvanginrichting. Voor de directie DJI/JJI bestaat de inspanningsverplichting om de jeugdige een week na ontvangst van het plaatsingsverzoek met machtiging van de kinderrechter te plaatsen. Met de invoering van het crisisconvenant is de ketensamenwerking tussen de bureaus jeugdzorg (GVI’s) en de JJI’s verbeterd. Het crisisconvenant als afsprakenkader voor de samenwerking tussen het bureau jeugdzorg en de justitiële jeugdinrichtingen geldt nog steeds. Momenteel wordt een aangepaste versie opgesteld. Daarin wordt voorgesteld om er naar te streven de maximale duur van de crisisplaatsing naar 12 weken te brengen. Daarmee wordt de termijn aangepast aan de termijnen die gelden in de Wet op de jeugdzorg. De verlenging van de termijn wordt tevens voorgesteld om dat wat wenselijk is en werkelijk mogelijk is dichter bij elkaar te brengen. Tevens zijn de werkafspraken verder aangescherpt en verbeterd, nadrukkelijk wat betreft de inzet van de afzonderlijke partijen gedurende de crisisopvang. Zo is het voorstel om naast crisisopvang ook nadrukkelijk crisisinterventie te plegen (in het gezin van de jeugdige). Zolang het beleid nog niet is gewijzigd, zal met het convenant verder worden gewerkt. De samenwerkingsrelaties die in het kader van de invoering van het crisisconvenant zijn ontwikkeld, kunnen een aanknopingspunt geven voor verdere verbetering. 2.4

Het financiële kader De werkgroep heeft het financiële kader in kaart gebracht. Dit betreft drie soorten gegevens: beschikbare bedragen, kostprijzen en mogelijk volume (bedragen gedeeld door kostprijzen). Daarnaast heeft de werkgroep de wachtlijsten in kaart gebracht. De werkgroep heeft het kader toegespitst op de residentiële voorzieningen. De volledige beschrijving van het financiële kader is opgenomen in bijlage VII.


19

De kernpunten van het financiële kader zijn: • De kostprijzen van voorzieningen voor residentiële zorg8 in de diverse sectoren lopen uiteen van ca. 45.000 euro (provinciaal gefinancierde jeugdzorg) tot ca. 113.000 euro (jeugd-ggz - zeer intensieve zorg). De kostprijzen in de lvgsector liggen hier tussen. • De kostprijzen9 voor gesloten (besloten) opvang en behandeling lopen in de diverse sectoren uiteen van ca. 111.000 euro (lvg-sector) tot ca. 122.000 euro (Rijksinrichtingen - behandeling). De kosten voor een BOPZ plaats in de jeugd-ggz liggen hier tussen. • Voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg (exclusief toegang bureau jeugdzorg) komen jaarlijks extra middelen beschikbaar oplopend tot circa 30 mln euro in 2007 op een totaal budget van 650 mln euro in 2004. In veel gevallen zijn door provincies op basis van knelpunten in de aansluiting tussen vraag en aanbod aan deze middelen al bestemmingen gegeven. De omvang van het type zorgaanbod residentieel is circa 300 mln euro. • Voor de JJI’s groeit het jaarlijkse budget in de periode tot 2007 met circa 40 mln euro op een totaal budget van 280 mln euro in 2004. • Het is niet mogelijk de toename in de beschikbare middelen voor jeugd-ggz en de lvg-sector (beide onderdeel van de AWBZ) te vermelden, onder andere omdat het budget niet is verdeeld naar subsectoren. De totale hoeveelheid middelen van de jeugd-ggz bedraagt in 2004 352 mln euro. Het totale budget voor de lvg-sector bedraagt in 2004 191 mln euro. Voor de totale AWBZ is van 2004 tot 2007 een volumegroei voorzien van 3%10. • In alle vier de sectoren is tevens sprake van bezuinigingen11. Hoewel er dus tevens sprake is van groei, gaat het er feitelijk om dat de sectoren meer moeten doen met minder geld.

8

Verblijf en behandeling/begeleiding (kosten inclusief kapitaalslasten). Inclusief kapitaalslasten. 10 1,5% nominaal (kostenindex) en 1,5% reële groei. 11 Voor alle sectoren geldt dat zij tevens moeten bezuinigen. In het Bestuursakkoord Financieel Kader Wet op de jeugdzorg is tussen Rijk en provincies/grootstedelijke regio’s een inspanningsverplichting opgenomen om doelmatigheidswinst te realiseren teneinde de Wet op de jeugdzorg binnen de voor de komende jaren beschikbare rijksmiddelen te kunnen uitvoeren, inclusief het wegwerken van de bestaande wachtlijsten in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg en het opvangen van de verwachte autonome groei van de vraag daarna. Voor de andere sectoren geldt dat er recent (weer) een plafond is vastgesteld voor de AWBZ-gefinancierde zorg (groei terug van 7% naar 3%) en dat de JJI’s moeten bezuinigen (taakstelling oplopend tot ca. 20 mln euro in 2007). 9


20

In de hiernavolgende tabel volgen enkele capaciteits- en wachtlijstgegevens per deelsector wat betreft de residentiële zorg12. Deelsector Provinciaal gefinancierde jeugdzorg Jeugd-ggz15 Lvg-sector16

Justitiële jeugdinrichtingen17

2.5

Capaciteit (aantal plaatsen) 6.56513 1.244 2.649

2.320

Wachtlijst (aantal cliënten) 1.50014 Wonen: 2.145 Kort verblijf: 3.250 Behandeling en verblijf: 1.100 Opvang civiel: • 9 jongens • 1 meisje Behandeling civiel: • 75 jongens • 62 meisjes

Gemiddelde wachttijd Langer dan 45 werkdagen Wonen: 24 weken Kort verblijf: 22 weken Behandeling en verblijf: 7 weken Wisselend

De JJI-sector – plaatsen en plaatsingen Plaatsingen in de JJI’s kunnen op basis van twee rechtelijke gronden plaatsvinden, namelijk via het strafrecht en via het civiele recht. Strafrechtelijk hebben de JJI’s een taak/verantwoordelijkheid in de uitvoering van de preventieve hechtenis, jeugddetentie en de PIJ-maatregel18. Civielrechtelijk hebben de JJI’s een taak/verantwoordelijkheid in het uitvoeren van een gesloten uithuisplaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling (OTS en de voogdij-maatregel. De JJI’s kennen twee soorten inrichtingen, namelijk opvanginrichtingen en behandelinrichtingen. Uitvoering van de preventieve hechtenis en jeugddetentie vindt plaats in de opvanginrichtingen. Ook de civielrechtelijke crisisplaatsingen vinden in de opvanginrichtingen plaats. Uitvoering van de PIJ-maatregel en de civielrechtelijke (gesloten) behandeling vinden plaats in de behandelinrichtingen.

12

De gegevens in de tabel betreffen alle residentiële zorg waarvan dus een veel bredere doelgroep gebruik maakt dan alleen de jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. 13 Gegevens betreffende 2004. Bron: Capaciteitsontwikkeling en overige kengetallen, bijlage bij de Voortgangsrapportage jeugdzorg 2004. 14 Bron: Taskforce wachtlijsten. 15 Gegevens betreffende 2002. Bron: Kjp. Januari 2004 is de rapportage ‘Wachtlijsten ggz-instellingen’ verschenen. In deze rapportage is echter een onderscheid gemaakt naar aanmelding, beoordeling en behandeling. Behandeling betreft niet alleen de behandeling in een intramurale setting, maar ook ambulant. Meer in het bijzonder geldt dat nagenoeg al het beschikbare aanbod van de jeugd-ggz ambulant is. Om deze reden zijn in de tabel geen gegevens opgenomen. 16 Bron: Signaleringsrapport licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen met gedragsproblemen, College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen. Januari 2004. 17 Beschikbare gegevens betreffende 2004. Bron: Begroting Ministerie van Justitie. Gegevens wachtlijsten en wachttijden d.d. 28-05-2004. Bron: Cumulatiewachtlijsten IJZ d.d. 28-05-2004. Van de 137 wachtenden wachten er 46 jeugdigen op een behandeling in een setting met specifieke lvg deskundigheid en 10 jeugdigen op een behandeling in een setting met specifieke ggz deskundigheid. 18 PIJ staat voor plaatsing in een inrichting voor jeugdigen.


21

In de hiernavolgende figuur is deze situatie schematisch weergegeven.

Strafrechtelijk

Jeugdreclassering

Dienst Justitiële Inrichtingen

Civielrechtelijk – 35%

OPVANG

Civielrechtelijk

Crisis


Strafrechtelijk – 65%

Civielrechtelijk – 65%

BEHANDELING

Strafrechtelijk – 35%

(Gezins)voogdij

(Gezins)voogdij

De situatie betreffende de (beschikbare) plaatsen in de JJI-sector is als volgt: • Per 1 januari 2004 waren er verspreid over 15 JJI’s in totaal 1.115 opvangplekken en 1.332 behandelplekken binnen de JJI’s. • De JJI’s hebben vaak een aantal locaties. Een gemiddelde locatie heeft een capaciteit van 85 plaatsen waarbij onderscheid wordt gemaakt naar de bestemming: opvang/behandeling, jongens/meisjes, open/gesloten en tevens een aantal landelijke specialisaties/bestemmingen, namelijk lvg, zeden en psychiatrie. • 50% van de locaties kent alleen behandelplaatsen, 20% kent alleen opvangplaatsen, terwijl 30% zowel opvang- als behandelplaatsen kent. • Binnen de JJI’s wordt geplaatst in groepen van in de regel 10 tot 12 jeugdigen, waarbij zoveel als mogelijk rekening wordt gehouden met de kenmerken van de jeugdige en de samenstelling van de groep. Zo moet bijvoorbeeld worden voorkomen dat een jeugdige van 13 jaar geplaatst wordt in een groep van overwegend 16- of 17-jarigen. • Er wordt gestreefd naar regionale plaatsing, tenzij een landelijke bestemming noodzakelijk is. Naarmate bij het plaatsingsproces met meer aspecten rekening wordt gehouden, komt het uitgangspunt van regionaal plaatsen meer onder druk te staan.


22

De situatie betreffende de plaatsingen in de JJI’s is als volgt: • Per 1 december 2003 was de verhouding strafrechtelijk versus civielrechtelijk geplaatsten binnen de opvanginrichtingen 65% : 35%. • In 2003 zijn er in totaal 653 jeugdigen vanuit een crisisplaatsing in de opvanginrichtingen uitgestroomd (in totaal 695 jeugdigen geplaatst in 2003). De hiernavolgende tabel19 geeft enige informatie over de verblijfsduur van deze jeugdigen in 2003.

20

Aantal jeugdigen Gemiddelde verblijfsduur

• •

Verblijfsduur > 6 weken 544 164 dagen (5,5 maanden)

Verblijfsduur < 2 maanden 147 -

Verblijfsduur > 2 maanden 506 172 dagen (5,7 maanden)

In de behandelinrichting was per 1 december 2003 de verhouding strafrechtelijk versus civielrechtelijk geplaatste jeugdigen 35% : 65%, het spiegelbeeld dus van de opvanginrichtingen. De gemiddelde verblijfsduur21 in de behandelinrichtingen is in de hiernavolgende tabel opgenomen, uitgesplitst naar de achtergrond van de titel. PIJ maatregel

Aantal jeugdigen 397 (377 jongens, 20 meisjes)

OTS

721 (438 jongens, 283 meisjes)

Voogdij Totaal

•

Verblijfsduur < 6 weken 109 -

71 (47 jongens, 24 meisjes)

Gemiddelde verblijfsduur22 20 maanden gesloten en 12 maanden open 5,5 maanden gesloten en 12 maanden open 5 maanden gesloten en 15 maanden open

1.189

Er was per 28 mei 2004 sprake van een wachtlijst voor plaatsing in een opvanginrichting van 10 jeugdigen (civielrechtelijk) en voor plaatsing in een behandelinrichting van 137 jeugdigen (civielrechtelijk)23.

19

Het betreft de gegevens van jeugdigen die ‘vanuit de vrije maatschappij’ op een crisisplaats zijn geplaatst. Daarmee zijn de jeugdigen die gedurende het traject zijn ‘omgezet’ van strafrechtelijk naar civielrechtelijk buiten beschouwing gebleven. Bron: TULP/JJI 20 Het aantal jeugdigen in deze tabel betreft het aantal dat ‘uit de vrije maatschappij komt’. Naast deze jeugdigen zijn er nog de jeugdigen met een voogdijmaatregel en jeugdigen die vanuit een strafrechtelijk traject worden omgezet in een civielrechtelijk traject. Het aantal jeugdigen in de opvanginrichting op niet-strafrechtelijke titel is daarmee hoger dan nu vermeld in de tabel, respectievelijk 135 (< 6 weken), 671 (> 6 weken), 187 (< 2 maanden), 619 (> twee maanden). In totaal gaat het dan om 111 jeugdigen. De gemiddelde verblijfsduur dat deze jongeren in de opvanginrichtingen verblijven is iets lager. De verschillen zijn echter minimaal (enkele dagen). 21 Bron: TULP/JJI 22 Het betreft de gemiddelde verblijfsduur van de jeugdigen die in 2003 zijn uitgestroom uit de behandelinrichtingen. 23 Bron: Cumulatiewachtlijsten IJZ d.d. 28-05-2004. Van de 137 wachtenden wachten er 46 jeugdigen op een behandeling in een lgv-setting en 10 jeugdigen op een behandeling in een ggz-setting. De wachttijden zijn wisselend en op korte termijn helaas niet te achterhalen.


23

2.6

De overige sectoren – hun aanbodmogelijkheden Slechts een deel van de jeugdigen met ernstige gedragsproblemen komt uiteindelijk in aanmerking voor een (gesloten) plaatsing in een JJI. Het overgrote deel van de doelgroep (hoewel in omvang niet bekend) maakt momenteel echter gebruik van het aanbod van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. In deze drie sectoren is geen gesloten behandeling mogelijk. Door toepassing van de WGBO is in enkele gevallen wel een vorm van besloten behandeling mogelijk (met name in de lvg-sector van toepassing). Besloten houdt in dat de cliënten in een afgesloten eenheid wonen en dat er een separeerruimte aanwezig is. Een dergelijke plaatsing vindt altijd plaats met toestemming van de cliënt. Het akkoord tussen de cliënt en de instelling kan op elk moment herroepen worden. Alleen de BOPZ maakt een gedwongen opname mogelijk, dit echter alleen indien de geestestoestand van de cliënt een ernstig gevaar vormt voor de cliënt of zijn/haar omgeving en de opneming in een psychiatrisch ziekenhuis niet door een andere vorm van zorg is te voorkomen. Als het gevaar is geweken moet de patiënt akkoord gaan met het verblijf. Gedwongen opname is geen waarborg voor behandeling, behandeling kan alleen op basis van vrijwilligheid. Onder de nieuwe Wet op de jeugdzorg bestaat er een aanspraak op jeugdzorg als er sprake is van ernstige opvoeden opgroeiproblemen. Het gaat daarbij om psychosociale of gedragsproblemen van de jeugdige waar de ouders, met behulp van het eigen netwerk of hulp van voorliggende voorzieningen, niet het hoofd aan kunnen bieden. De aanspraken op jeugdzorg zijn functioneel geformuleerd. Dit betreft: • Jeugdhulp • Verblijf • Observatiediagnostiek De aanspraak op plaatsing in een justitiële jeugdinrichting bestaat ingevolge de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. De jeugd-ggz en de lvg-zorg wordt geboden op basis van een aanspraak ingevolge de AWBZ. Via de Wet op de jeugdzorg wordt wel de toegang tot deze vormen van jeugdzorg geregeld. Bureau jeugdzorg verzorgt daartoe de (onafhankelijke) indicatiestelling. Bij de jeugd-ggz gaat het over de jeugdafdelingen van het RIAGG en de poliklinieken en jeugdafdelingen van APZ en afdelingen bij academische ziekenhuizen en om (poli)klinieken van instellingen voor kinderen jeugdpsychiatrie. De jeugd-ggz is een op behandeling gerichte sector. Daarbij gaat het om psychiatrische aandoeningen die een psychiatrische aanpak noodzakelijk maken. Waar jeugdigen een voorziening nodig hebben, waarin ze langdurig moeten verblijven, is de ggz daarvoor dan ook eigenlijk niet toegerust. Jeugdigen hebben immers behoefte aan een pedagogische setting. De ambulante jeugd-ggz kan echter wel in


24

aanvulling op de (residentiële) voorzieningen van andere sectoren een aanbod bieden. De laatste jaren is wat dat betreft vooral de samenwerking tussen jeugd-ggz en lvgsector sterk verbeterd. Tevens heeft in het afgelopen jaar een aantal pilots plaatsgevonden, waarin de jeugd-ggz ambulante hulp bood in de JJI’s. Recent zijn deze pilots geëvalueerd24. De jeugd-ggz biedt een aanbod dat gericht is op: • Diagnostiek (ambulant) • Observatiediagnostiek (residentieel) • Opname • Behandeling (ambulant) Tot slot de aanbodmogelijkheden in de lvg-sector. De gespecialiseerde instellingen, orthopedagogische zorgcentra (16 centra in totaal), hebben het volgende aanbod beschikbaar: • Residentiële zorg - observatie en diverse vormen van wonen met zorg, variërend van begeleid wonen tot zeer intensieve residentiële behandeling in een besloten voorziening (achtervang). • Kortdurende residentiële opvang - crisisopvang, weekend- en vakantieopvang; • Behandeling gericht op zelfstandig wonen, waaronder intensief begeleid zelfstandig wonen voor jongeren boven de 18 jaar (dagbehandeling en naschoolse opvang). • Ambulante hulp - poliklinische hulp, orthopedagogische gezinsbegeleiding en behandeling waaronder hulp volgens het principe van Family’s First. • Arbeidstoeleiding - projecten die erop gericht zijn cliënten na behandeling een perspectief op de arbeidsmarkt te geven. Eind jaren ’90 zijn de eerste Multifunctionele Centra (MFC’s) ontstaan. In deze MFC’s werken de gehandicaptenzorg en de geestelijke gezondheidszorg nauw samen. Momenteel zijn er 12 MFC’s. De eerste evaluatie heeft onlangs plaatsgevonden. Er is echter nog geen kwantitatief inzicht in het functioneren van de samenwerkingsverbanden in de MFC’s.

24

Psychiatrie in de opvang-JJI: Justitie en GGZ werken samen in de forensische jeugdpsychiatrie. Eindrapport. Een onderzoek in opdracht van VWS en DJI. Mei 2004. Research voor Beleid.


25

In de hiernavolgende tabel volgen nog enkele kengetallen25. Ter vergelijking is in de tabel ook de JJI-sector opgenomen.

Budget residentieel Kostprijs residentieel27

Capaciteit residentieel

Waarvan besloten dan wel gesloten Wachtlijsten

Provinciaal gefinancierde jeugdzorg Circa 300 mln Gemiddeld regionaal 43.000 Gemiddeld landelijk28 56.000 Regionaal: 6.182 plaatsen Landelijk: 385 plaatsen Geen 1.500 jeugdigen wachten langer dan 45 dagen op residentiële hulp

Lvg-sector

Jeugd-ggz

JJI-sector26

191 mln Gemiddeld 66.000

132,5 mln Klinisch 80.000 Ziz 130.000

Regulier: 2.198 plaatsen Achtervang: 448 plaatsen MFC: 104 plaatsen Besloten achtervang: 92 plaatsen

Klinisch: 1.140 plaatsen 29 Ziz : 15 plaatsen MFC: 64 plaatsen

279 mln Rijksinrichtingen: 116.847 Particulier: 101.295 Rijksinrichtingen: 1.062 Particulier: 1.258

Wonen: 2.145/24 weken Kort verblijf: 3.250/22 weken Behandeling en verblijf: 1.100/7 weken

BOPZ: 89 plaatsen Aanmelding30: 1.700/7 weken Beoordeling: 7.600/18 weken Behandeling: 4.200/20 weken

Normaal beveiligd en beperkt beveiligd Opvang31: 10 jeugdigen Behandeling: 137 jeugdigen

De opgaven zoals hiervoor genoemd zijn indicatief. De capaciteitsplaatsen en wachtlijsten hebben betrekking op een bredere doelgroep dan de doelgroep waarover de werkgroep moet rapporteren. Op basis van beschikbare registraties is het niet mogelijk om onderbouwd aan te geven welk deel van de capaciteit wordt ingenomen door jeugdigen die qua problematiek (bij benadering) overeenkomen met de doelgroep van de werkgroep. Een mogelijke indicatie daarvoor is het aandeel capaciteitsplaatsen dat als gesloten dan wel besloten wordt omschreven. Zoals blijkt uit de opgave, gaat het hier om een beperkt aantal capaciteitsplaatsen. Dat mag ook geen verwondering wekken. Gesloten opvang en behandeling is alleen mogelijk binnen het regime van de JJI’s op grond van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en vergelijkbaar binnen de ggzsector op grond van de Wet BOPZ (alleen opname). Waar in de lvg-sector gesproken wordt van besloten opvang, wordt dit via de WGBO en BOPZ geregeld. 25

Voor een meer compleet overzicht verwijzen we naar bijlage VII Budget voor zowel civielrechtelijke en strafrechtelijke plaatsingen. Kostprijs voor de opvanginrichtingen. Voor de behandelinrichtingen komt er zo’n 10.000 bij. 27 Kostprijs residentieel betreft behandeling/begeleiding en verblijf. Kosten inclusief kapitaalslasten. 28 Met de inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg zullen de landelijke plaatsen regionale plaatsen worden. 29 Ziz staat voor Zeer Intensieve Zorg 30 De wachtlijstgegevens van de jeugd-ggz hebben betrekking op alle cliënten. Behandeling betreft dan ook niet alleen behandeling in een intramurale setting, maar ook ambulant. Meer in het bijzonder geldt dat nagenoeg al het beschikbare aanbod van de jeugd-ggz ambulant is. 31 Het aantal wachtenden op peildatum 28 mei 2004. 26


26

2.7

Bureau jeugdzorg Hoewel de werkgroep zich primair gericht heeft op de optimalisering van het zorgaanbod aan jeugdigen met ernstige gedragsproblemen, wordt vanwege de centrale positie van het bureau jeugdzorg ook aan deze voorziening aandacht besteed. Het bureau jeugdzorg is enerzijds de instantie die de indicatiestelling voor het brede jeugdzorgstelsel verzorgt en anderzijds de instantie die uitvoering geeft aan de (gezins)voogdij. Twee functies die raken aan de opdracht van de werkgroep. Wat betreft de functie indicatiestelling is het vooral van belang op te merken dat het nadrukkelijk het bureau jeugdzorg is, dat bijdraagt aan een meer vraaggericht stelsel. Het is de taak van bureau jeugdzorg om de hulpvraag van een cliënt (jeugdige en/of zijn of haar ouders/verzorgers) te definiëren en op basis daarvan in de (onafhankelijke) indicatiestelling aan te geven op welke vorm van hulp de cliënt vervolgens aanspraak moet krijgen. Dit kan een meervoudig, mogelijk intersectorale indicatiestelling (en daarna aanspraak) zijn. Bureau jeugdzorg wijst dan tevens de zorgaanbieder aan, die de centrale rol vervult in het tot stand brengen van een samenhangend hulpverleningsplan voor de betreffende cliënt. Een casemanager van bureau jeugdzorg zal samen met de cliënt toezien op de realisatie van dit samenhangende hulpverleningsplan. Als uitvoerder van de (gezins)voogdij heeft bureau jeugdzorg specifiek betreffende de doelgroep die momenteel in een JJI wordt geplaatst een belangrijke functie. Op het niveau van de individuele case is het immers de (gezins)voogd die de regie voert op het traject van de jeugdige. Het crisisconvenant heeft de werkrelatie van het bureau jeugzorg/(gezins)voogd en de justitiële jeugdinrichtingen verbeterd. Het bureau jeugdzorg/(gezins)voogd stuit bij de uitvoering van de regietaak om individueel niveau op belemmeringen die op dat niveau niet kunnen worden weggenomen. Het betreft de beperkte tijd die beschikbaar is en vooral ook de onvoldoende beschikbaarheid van een passend vervolgdaanbod. Een zeer intensieve inzet van de (gezins)voogd om de terugkeer van de jeugdige voor te bereiden, is nodig. Er bestaat een spanning tussen de benodigde intensivering van de inzet van de gezinsvoogd en de huidige bezuinigingen op de uitvoering van de gezinsvoogdij. Bureau jeugdzorg heeft onder de Wet op de jeugdzorg naast uitvoerende taken ook een centrale rol in het opleveren van beleidsinformatie. Immers, bij bureau jeugdzorg wordt de vraag naar jeugdzorg zichtbaar en via de zorgaanbieders in het gehele stelsel zal ook de aansluiting tussen vraag en aanbod voor hen zichtbaar zijn. De beleidsinformatie die via bureau jeugdzorg wordt aangeleverd, zal in de loop van de tijd knelpunten in de aansluiting tussen vraag en aanbod betreffende specifieke doelgroepen zichtbaar maken. Daarbij speelt wel de vraag hoe groot de omvang van de doelgroep moet zijn om knelpunten zichtbaar te maken en in hoeverre werkelijk zichtbaar wordt dat er een bepaald aanbod ontbreekt. Bij het ontbreken van aanbod zal immers al snel naar een second best oplossing worden gezocht.


27

2.8

Praktijkinitiatieven In alle sectoren, en vooral ook tussen alle sectoren, is sprake van nieuwe ontwikkelingen in het zorgaanbod, waarbij nadrukkelijk wordt gezocht naar combinaties van reeds bestaande modulen en naar vernieuwende, met name intensief ambulante, modulen als alternatief voor bestaande, dan voornamelijk residentiële, modulen. Zo ontstaan er in Zuid-Holland, Noord-Brabant en de regio Amsterdam (respectievelijk Horizon, Paljas/Tender en Bascule/SAC Amstelstad) momenteel nieuwe modulen door mogelijkheden vanuit de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de justitiële jeugdinrichtingen en de jeugd-ggz te combineren. In MultiFunctionele Centra (MFC’s) werken de jeugd-ggz en lvg-sector samen en de ontwikkelingen in de forensische jeugdpsychiatrie leiden tot een versterkte samenwerking tussen de jeugd-ggz en de justitiële jeugdinrichtingen. Tevens worden nieuwe intensief ambulante trajecten als de MultiSysteem Therapie en Functional Family Therapy in Nederland ingevoerd. Dergelijke modulen hebben in de Verenigde Staten al tot veelbelovende resultaten geleid op het grensvlak van Justitie en de GGZ. De nieuwe initiatieven zijn nog in een beginstadium van ontwikkeling. Het gaat dan ook nog om kleine aantallen jeugdigen, de capaciteit van het aanbod is nog beperkt en de effecten zullen pas op termijn zichtbaar worden. De volgende punten zijn dan van belang: • Systematisch inzicht verwerven in wat wel en wat niet werkt (een leer- of ontwikkelingstraject). • Aanpak die (elders) succesvol is toegepast beproeven. • Sneller een keuze maken tussen wat wel en niet werkt. • Een centraal element is ouders, opvoeders en omgeving betrekken in het hulpverleningstraject. • Dwang zo min mogelijk en indien echt nodig met gericht doel toepassen (zou ondergeschikt moeten zijn). • Meer oog voor psychopathologie wat ook kan bevorderen dat er meer zicht komt op problemen die wel en niet succesvol kunnen worden aangepakt.

2.9

Een analyse van de vraag, ramingen en wachtlijsten Het Ministerie van Justitie stelt met regelmaat ramingen op voor de geprognosticeerde capaciteit aan opvang en behandelplaatsen. Deze cijfers hebben zowel betrekking op civielrechtelijke als strafrechtelijke plaatsingen. Waar het gaat om de benodigde capaciteit vanwege strafrechtelijke plaatsingen, vinden deze prognoses hun grond in het opstellen van trends en in het doorrekenen van de gevolgen van staand en nieuw beleid zoals dat door het Ministerie van Justitie wordt gevoerd. Prognoses voor de


28

benodigde capaciteit zijn gebaseerd op het analyseren van trends en de doorberekening van beleidseffecten. De prognoses zijn opgenomen in de hiernavolgende tabel32. WODC-prognose 2003 opvang WODC-prognose 2003 behandeling Capaciteitsbehoefte incl. beleid opvang Capaciteitsbehoefte incl. beleid behandeling Capaciteit begroting 2004 opvang Capaciteit begroting 2004 behandeling

2004

2005

2006

1.134

1.176

1.204

2007

1.472

1.554

1.643

1.254

1.410

1.441

1.468

1.547

1.672

1.758

1.116

1.158

1.186

1.186

1.331

1.458

1.473

1.473

1.731

De prognose betreffende de groei van de vraag naar provinciaal gefinancierde jeugdzorg33 is 4,5% tot 2006. Het betreft de autonome groei van de vraag als gevolg van demografische ontwikkelingen. Er wachten in de lvg-sector nog zo’n 1.100 cliënten op een combinatie van verblijf en behandeling. Tot deze wachtenden behoren ook de jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. Het totaal aantal wachtenden is bijna de helft van de huidige beschikbare capaciteit. Voor de jeugd-ggz zijn er geen prognoses beschikbaar. De in de meerjarenramingen voorziene capaciteitsuitbreidingen (residentieel) zijn als volgt: • Provinciaal gefinancierde jeugdzorg – geen gegevens beschikbaar, cijfers over capaciteitsuitbreiding zullen in de provinciale uitvoeringsprogramma’s 2005 (of provinciale beleidskaders 2005-2008) zichtbaar zijn. • Jeugd-ggz – de instellingen dienen zelf aanvragen in voor capaciteitsuitbreiding, vooralsnog zijn er geen aanvragen geweest. • Lvg-sector34 – voor 2004 omvat de goedgekeurde capaciteitsuitbreiding 110 plaatsen (in werkelijkheid iets meer in verband met de afbouw van een aantal plaatsen). • JJI-sector35 – 157 plaatsen in 2004 tot in totaal 763 plaatsen in 2009. Bij de genoemde aantallen voor deze sectoren geldt echter telkens dat deze capaciteit wordt ingezet voor een bredere doelgroep. Een tweede aspect dat hierbij moet worden

32

De gegevens zijn niet uitgesplitst naar civielrechtelijk en strafrechtelijk geplaatste jeugdigen. Bron: Ministerie van Justitie. Brief aan de Tweede Kamer. Kenmerk 5225004/03/16 september 2003 33 Bron: Landelijke Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg. 34 Bron: Signaleringsrapport licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen met gedragsproblemen, College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen. Januari 2004. 35 Capaciteitsuitbreiding voor de gehele populatie binnen de JJI’s, dus strafrechtelijk en civielrechtelijk bij elkaar. Bron: Bedrijfsvoering JJI/taakstelling.


29

betrokken, is de ontwikkeling van zeer intensieve ambulante programma’s die (geheel of gedeeltelijk) als vervanging voor residentieel aanbod kunnen dienen. Ook is het van belang om vast te stellen dat de precieze omvang36 van de doelgroep niet bekend is. Een niet onbelangrijk deel ‘onttrekt’ zich aan hulpverlening en wordt pas later zichtbaar in andere ketens (strafrecht, zwerfjongeren) of, anders gezegd, wordt door de hulpverlening onvoldoende bereikt. Ook de groep waarop de Onderwijsraad doelt in het op 17 mei 2004 uitgebrachte advies kan daartoe (deels) worden gerekend. Samenvattend kan omtrent de analyse van de vraag, ramingen en wachtlijsten het volgende worden gesteld: • Ramingen van de vraag en wachtlijstgegevens geven slechts beperkt informatie over de omvang en te verwachten ontwikkelingen van de doelgroep. • Registraties geven geen inzicht in de mate waarin de doelgroep wordt bereikt door vormen van (zeer) intensief ambulant aanbod. • De doelgroep is gelet op de meervoudige problematiek niet te binden aan één enkele (deel)sector.

36

In het voorjaar van 2004 is door de Universiteit Leiden op verzoek van Stichting Bureaus Jeugdzorg Haaglanden/ Zuid-Holland en de Stichting Horizon een onderzoek gedaan om te kunnen bepalen of er, en in welke omvang, behoefte bestaat aan een vorm van besloten opvang en begeleiding voor jeugdigen met extreme gedragsproblematiek. In het onderzoek is gekeken naar de aard van de problematiek, de omvang van de doelgroep, het feitelijke hulpaanbod en het gewenste hulpaanbod. Uit de interviews en het dossieronderzoek (steekproef van 376 jeugdigen) komt naar voren dat zo’n 10% van de (totale) populatie jeugdigen ernstige antisociale en oppositionele gedragsproblemen heeft.


30

3

Uitkomsten van de onderzoeken De werkgroep heeft ten behoeve van haar bevindingen tevens de uitkomsten van een drietal onderzoeken gebruikt. Het betreft de evaluatie van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen door de Vrije Universiteit van Amsterdam (VU), een onderzoek naar de hulpvraag van jeugdigen op crisisplaatsen in de opvanginrichtingen door het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW) en een onderzoek naar de beleving van samenplaatsen door het Verwey-Jonker Instituut. De belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit deze drie onderzoeken, voor zover relevant in relatie tot de te beantwoorden vragen, worden hierna kort weergegeven. Voor meer informatie betreffende de onderzoeksvragen van deze onderzoeken wordt verwezen naar bijlage III.

3.1

Evaluatie van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (VU) • •

•

•

•

De samenplaatsing van civiel- en strafrechtelijk geplaatste jongeren stuit op diverse bezwaren en het verdient derhalve aanbeveling als uitgangspunt van beleid en praktijk te kiezen voor het vermijden van deze samenplaatsing. De regeling dat jeugdigen op civielrechtelijke titel pas vanaf de leeftijd van twaalf jaar kunnen worden geplaatst in een JJI dient te worden heringevoerd gezien: toename van aanwezigheid van deze groep, bijzondere problematiek die plaatsing met zich meebrengt, het feit dat jeugdigen op strafrechtelijke titel ook pas vanaf twaalf jaar kunnen worden geplaatst. Hoewel in artikel 2, lid 2 BJJ is bepaald en de Minister van Justitie in de MvT heeft benadrukt dat bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming rekening moet worden gehouden met het karakter van de straf of maatregel, met andere woorden dat bij beslissingen ten aanzien van jeugdigen rekening moet worden gehouden met de plaatsingstitel, lijkt het niet aannemelijk dat dit in de praktijk voldoende bekend is en daadwerkelijk gebeurt. Voor de verblijfs- of behandelplannen geldt dat vaak niet duidelijk is wie bij de opstelling ervan betrokken is. Het is niet na te gaan of, en zo ja hoe, bijvoorbeeld ouders of gezinsvoogden worden geïnvolveerd. Ook wordt bij overplaatsing het dossier meestal niet met de jeugdige meegezonden. Gelet op het feit dat het dossier een belangrijke – zo niet de belangrijkste – bron van informatie is voor alle betrokkenen bij het verblijf dan wel de behandeling in de inrichting, verdient dit punt bijzondere aandacht. Het verlof van civielrechtelijk geplaatsten verdient bijzondere aandacht, gelet op het doel van het hulpverleningstraject waar de uithuisplaatsing in een gesloten jeugdinrichting onderdeel van uitmaakt en het belang van verlof hierbij.


31

3.2

Crisisplaatsingen in de opvanginrichtingen (NIZW) Eind 2003 heeft het Ministerie van Justitie opdracht gegeven onderzoek te doen naar de jongeren die met een civielrechtelijke maatregel (OTS of voogdij), en in het kader van een crisisplaatsing, in een justitiële opvanginrichting geplaatst worden. De centrale vraag was: wat zijn de kenmerken van de jongeren in de justitiële crisisopvang, wat zijn hun hulpvragen en welk zorgaanbod is er voor deze jongeren nodig. Aanleiding was de forse stijging van het aantal crisisplaatsingen sinds de invoering van het convenant ‘crisisplaatsingen ots-pupillen in justitiële jeugdinrichtingen’ in 2001. Ook de vraag naar de oorzaken en achtergronden van die forse stijging van het aantal crisisplaatsingen, is in het onderzoek meegenomen. Uit het onderzoek blijkt dat de jeugdigen die op een crisisplaats in de opvanginrichtingen terecht komen ernstige gedragsstoornissen hebben. Bij iets meer dan de helft van de groep komen de ernstige gedragsstoornissen sámen voor met psychische stoornissen (voornamelijk depressieve klachten, ernstige vormen van automutilatie, suïcidepogingen en suïcidale gedachten). Een deel heeft een licht verstandelijke handicap. Voor deze groep blijkt er op dit moment geen geschikt zorgaanbod binnen de jeugdzorg beschikbaar. Het belangrijkste knelpunt is het feit dat ernstige gedragsstoornissen (antisociaal gedrag, agressie, druggebruik, oppositioneel-opstandig gedrag) contra-indicaties zijn voor veel van de huidige vormen van jeugdzorg (inclusief de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen: de jeugd-ggz). Men kan deze moeilijk te hanteren groep niet aan. Ook in de reguliere crisisopvang is dat het geval. Of er voor deze groep crisisopvang beschikbaar is binnen de jeugd-ggz of binnen de sector voor licht verstandelijk gehandicapten (lvg-sector), is niet duidelijk geworden. Er zijn geen gegevens over beschikbaar. Ook de plaatsing in de crisisopvang bij een justitiële jeugdinrichting voldoet niet. Het feit dat jeugdigen in veel gevallen in één leefgroep wonen met jeugdigen die vanwege het plegen van strafbare feiten in de inrichting verblijven, wordt een knelpunt gevonden. Daarbij verblijven de meeste crisisgeplaatste jeugdigen veel langer in de inrichtingen, dan de strafrechtelijk geplaatsten. Vanwege de wachtlijsten voor het verrichten van diagnostisch onderzoek én de wachtlijsten voor vervolghulp, duurt het verblijf veel te lang. In die periode wordt alleen crisisopvang geboden, terwijl er behoefte is aan crisisinterventie. Enkele kenmerken van de jeugdigen wat betreft problematiek: • 99% heeft ernstige gedragsstoornissen (de jeugdigen vertonen meerdere kenmerken van oppositioneel-opstandig, antisociaal en agressief gedrag). • 56% in combinatie met psychische problemen (depressieve klachten, ernstige vormen van automutilatie, suïcide).


32

• • •

19% heeft een licht verstandelijke handicap. Bij 49% wordt weglopen van huis, uit de crisisopvang of uit een tehuis, genoemd als probleem en bij 45% komt in de aanmeldingsinformatie een verwijzing voor naar gepleegde delicten. Bekend is dat 42% leerplichtig is, maar op het moment van aanmelding niet naar school gaat, 7% is leerplichtig én gaat naar school, 5% is niet leerplichtig en heeft geen werk en over 46% is er niks bekend. Verder is bekend dat 31% veel spijbelt en over een enkeling is nog wat nadere informatie over risico- en beschermende factoren duidelijk: een paar jongeren zijn dyslectisch, acht zijn recent van school gestuurd en twee in het verleden.

De jongeren uit de steekproef zijn, op basis van hun belangrijkste hulpvraag, gesorteerd in zes hulpvraagcategorieën: groepen jongeren met min of meer dezelfde hulpvraag. Naast deze belangrijkste hulpvraag, geldt voor alle jongeren dat er behandeling nodig is van hun ernstige gedragsstoornissen en (deels) psychische problemen. In veel gevallen hebben ook de ouders hulp nodig, vanwege agressie, drank- of druggebruik, schulden of andere problemen. Een beschrijving van de hulpvragen (en het percentage jeugdigen per categorie) is opgenomen in de hiernavolgende tabel. Hulpvraagcategorieën I. II.

III.

IV. V. VI.

De jeugdige heeft behoefte aan een woonplek, het intact houden van relaties met het eigen netwerk (met name gezin en familie) en een dagbesteding. Het gezin heeft behoefte aan het verbeteren van de opvoedingssituatie en gezinsrelaties, herstel gezagsrelatie en het leren hanteren/reguleren van de gedragsstoornissen van de jongere. Bij 87% (van deze groep) is er daaraan voorafgaand behoefte aan een kortdurende time-out buiten het gezin, bij een derde (van deze groep) is er daarbij behoefte aan bescherming tegen weglopen. Er is behoefte aan een tijdelijke woonplek en aan duidelijkheid over wat er aan de hand is en welke hulp er nodig is om het probleem op te kunnen lossen (diagnostisch onderzoek), daarnaast is er evt. behoefte aan het vergroten van de motivatie om hulp mogelijk te kunnen maken. In de helft van deze groep is er behoefte aan bescherming tegen weglopen. De jeugdige heeft een woonplek nodig, die de jeugdige tegen zichzelf beschermt en/of bescherming biedt tegen weglopen. De jeugdige heeft behoefte aan bescherming tegen mishandeling, dreiging en/of dwang vanuit de omgeving. Indien nodig door middel van een veilige woonplek. De jeugdige heeft behoefte aan het ontwikkelen van assertiviteit/weerbaarheid en zelfstandigheid/zelfredzaamheid.

% 36 27

21

7 4 3

Kernpunten van de aanbevelingen: • De huidige jeugdzorg beschikt over onvoldoende aanbod voor de moeilijk te hanteren groep die nu in opvanginrichtingen terecht komt. • Er is zowel nieuw áls aangepast zorgaanbod nodig, zowel ambulant als residentieel: Een nieuw type tehuis, waarin de vakopleiding centraal staat, intersectoraal, met behandeling van gedrags- én psychische stoornissen. Een nieuw type gezinsbehandeling, ‘zware’ variant (MST/FFT).


33

•

• 3.3

Er is behoefte aan een module crisisinterventie in plaats van crisisopvang voor ongeveer 40% van de totale groep jongeren (deels voorafgaand aan de nieuwe gezinsbehandeling). Bij de helft (21% van de totale groep jongeren) is er behoefte crisisinterventie in een besloten/gesloten omgeving. De vraag die daarbij beantwoord moet worden is óf gesloten crisisinterventie alleen binnen een JJI kan plaatsvinden of ook daarbuiten. Het ontwikkelen van nieuw en ‘evidence based’ zorgaanbod vergt een grondige ontwerpfase.

Beleving van samenplaatsen (Verwey-Jonker Instituut) In het onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut is nagegaan wat de ervaringen zijn met het samenplaatsen van jongeren op civielrechtelijke titel met jongeren die strafrechtelijk zijn geplaatst in een JJI. De ervaringen zijn opgetekend door middel van interviews met de jongeren. Er zijn apart interviews gehouden met de ouders van de civielrechtelijk geplaatste jongeren en de begeleiders in de inrichtingen. In het onderzoek zijn de interviews in zowel de opvanginrichtingen als de behandelinrichtingen gehouden. De conclusies zijn hetzelfde. •

•

• •

• •

De conclusie is dat de jongeren, zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk, het niet rechtvaardig vinden dat OTS-jongeren in een justitiële jeugdinrichting worden geplaatst. Dit gevoel van onrechtvaardigheid is gekoppeld aan de beleving van jongeren dat de justitiële inrichting een jeugdgevangenis is, waar jongeren zitten, die gestraft worden voor hun criminele daden. De meeste jongeren vinden het niet alleen onrechtvaardig, maar hebben er ook problemen mee dat zij samengeplaatst zijn. Negatieve beïnvloeding, het overnemen van crimineel gedrag, angst voor jongeren die een ernstig delict gepleegd hebben en de onwenselijkheid van de confrontatie tussen slachtoffers en daders ervaren zij als negatieve effecten van de samenplaatsing. De meeste begeleiders zijn van mening dat het beter zou zijn als de civielrechtelijke en strafrechtelijke jongeren gescheiden van elkaar in de instelling verblijven. Ook constateren zij dat het onderscheid civiel- en strafrechtelijk soms te simplistisch is. Het zou beter zijn om onderscheid te maken tussen de grote groep van jongeren die gemotiveerd zijn om te werken aan hun toekomst en verandering en de kleinere groep van ongemotiveerde jongeren die inmiddels verhard zijn en al een hele criminele carrière achter de rug hebben. De heterogene samenstelling van de groepen maakt het voor de groepsleiding zwaar om de jongeren die aandacht te geven, die zij nodig hebben. Verder constateren ze dat er in de huidige situatie jongeren onterecht geplaatst worden c.q. verblijven in de justitiële inrichting.


34

4

Beantwoording van de vragen Nadat in de vorige drie hoofdstukken de achtergronden van de opdracht van de werkgroep, de bestaande situatie, beknopt zijn beschreven en enkele specifieke aspecten betreffende de bestaande situatie nader onder de loep zijn genomen, zal in dit hoofdstuk de stap worden genomen naar het presenteren van de resultaten van de werkzaamheden van de werkgroep. Analoog aan de opdracht van de werkgroep zijn er in feite drie clusters van vragen die moeten worden beantwoord: • vragen naar de mate waarin het aanbod passend is • vragen naar samenplaatsing • vragen naar de taakverdeling tussen de sectoren

4.1

Passend aanbod De werkgroep heeft vastgesteld dat het huidige aanbod voor deze groep jeugdigen ontoereikend is. De crisisplaatsing in de opvanginrichtingen van de JJI’s biedt geen passend zorgaanbod. De beperkte flexibiliteit van het regime binnen de justitiële opvanginrichtingen vormt een belemmering om de civielrechtelijk geplaatste jeugdigen goed te helpen (dominantie van uitvoering van straffen en maatregelen in het kader van het strafrecht). Bovendien is er sprake van een slechte aansluiting tussen de aanbodmogelijkheden op vrijwillige basis in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector enerzijds en de gesloten mogelijkheden in de justitiële jeugdinrichtingen (opvang en behandeling) anderzijds. Het ontbreken van passend vervolgaanbod leidt er in de praktijk toe, dat jeugdigen onnodig lang onder in ieder geval het regime van de justitiële opvanginrichtingen verblijven, waardoor sprake is van onnodige vrijheidsbeperking. Ook bij de behandelinrichtingen worden knelpunten in de door- en uitstroom ervaren. Ook de andere sectoren zijn onvoldoende toegerust, om voor deze groep jeugdigen een passend aanbod te bieden. Enerzijds omdat er sprake is van meervoudige problematiek. Anderzijds omdat veelal een wettelijk kader voor toepassing van dwang ontbreekt. In de jeugd-ggz en de lvg-sector biedt de Wet BOPZ mogelijkheden in dit kader. Het betreft echter een kader voor gedwongen opname. Behandeling kan uitsluitend op basis van vrijwilligheid plaatsvinden. Wat betreft de provinciaal gefinancierde jeugdzorg ontbreken de mogelijkheden voor het toepassen van dwang in het geheel. De conclusie is dat er zowel nieuw áls aangepast zorgaanbod binnen de jeugdzorg nodig is, zowel ambulant als residentieel. In verband met de meervoudige problematiek van de jeugdigen is intersectorale samenwerking essentieel, zowel om een geza-


35

menlijk aanbod te creëren als om goede ketenafspraken te realiseren. Bovendien is het noodzakelijk om ook voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg een wettelijk kader te creëren op basis waarvan gesloten opvang en behandeling mogelijk is. 4.2

Samenplaatsen of niet Er kan verschillend worden aangekeken tegen de vraag of samenplaatsen ongewenst is of niet. De beantwoording van de vraag ligt dan ook genuanceerd. Er is de opvatting dat de discussie over de samenplaatsing vooral een kwestie is van verkeerde beeldvorming. Daarbij zou te veel worden afgegaan op een oppervlakkig beeld dat er van de justitiële jeugdinrichtingen bestaat: een gebouw met hoge muren en hekken en een strenge beveiliging. De praktijk van het dagelijkse verblijf in de inrichting zou daarvan afwijken. Tevens zou het beeld van de civielrechtelijk geplaatsten (vooral slachtoffers) en de strafrechtelijk geplaatsten (daders/criminelen) tendentieus zijn. Gesteld wordt dan dat er qua problematiek tussen beide groepen sterke overeenkomsten zijn. Dit perspectief komt ook uit onderzoek in de behandelinrichtingen terug (M. Rietveld e.a., Jeugdigen in justitiële behandelinrichtingen. Een analyse in het kader van de motie Duykers. Amsterdam, oktober 2000). De op strafrechtelijke en civielrechtelijke titel geplaatste jeugdigen komen met betrekking tot hun problematiek meer overeen dan dat zij verschillen. Ook is er de opvatting dat het niet aan de orde is om op basis van een gelijkenis van kenmerken jeugdigen die op grond van het plegen van strafrechtelijke feiten en jeugdigen die bescherming nodig hebben, geheel gelijk te stellen. Het regime in de opvanginrichtingen, zo is de opvatting, is primair afgestemd op het uitvoeren van preventieve hechtenis en jeugddetentie en is derhalve moeilijk geschikt te maken voor jeugdigen die in hun eigen belang bescherming en behandeling nodig hebben. Het feit dat de civielrechtelijk geplaatste jeugdigen en hun ouders de plaatsing in een opvanginrichting onjuist en onrechtvaardig vinden, wordt niet geweten aan een verkeerde beeldvorming. De opvattingen van de direct betrokkenen worden juist zwaar gewogen. Daarnaast hebben de civielrechtelijk geplaatste jeugdigen over het algemeen geen justitieel verleden en kan de plaatsing in een justitiële jeugdinrichting een stigmatiserende uitwerking hebben. Het VN-Comité voor de rechten van het kind heeft in dit kader in januari 2004 een aanbeveling37 gedaan. Het VN-Comité heeft ten aanzien van de implementatie en uitvoering van het VN-kinderrechtenverdrag in Nederland aanbevolen de samenplaatsing van strafrechtelijk veroordeelde jeugdigen en civielrechtelijk geplaatste jeugdigen te vermijden.

37

Consideration of reports submitted by states parties under article 44 of the Convention; concluding observations of the Committee on the Rights of the Child: the Kingdom of the Netherlands (Netherlands and Aruba). January 30th 2004.


36

In aanvulling op de hiervoor geschetste opvattingen moet worden opgemerkt dat de discussie over het samenplaatsen in de justitiële jeugdinrichtingen zich wellicht te veel verengt tot een discussie over juridische titels en modaliteiten; een onderscheid tussen een plaatsing op civielrechtelijke of strafrechtelijke titel ongeacht de achtergrond van de jeugdige. In de praktijk wordt in een toenemend aantal gevallen namelijk gebruik gemaakt van de civielrechtelijke titel als (vervolg)actie op het plegen van strafbare feiten. De ingang is dan het jeugdstrafrecht. Voor een passende aanpak wordt echter een civielrechtelijke jeugdbeschermingsmaatregel toegepast. De civielrechtelijke titel maakt een relatief slagvaardige benadering mogelijk. Voor dergelijke plaatsingen op civielrechtelijke titel wordt ondermeer gekozen bij de plaatsing van veelplegers in de justitiële jeugdinrichting Den Engh (een ondertoezichtstelling met een machtiging voor plaatsing in een justitiële jeugdinrichting). Een strikte scheiding op basis van de juridische titel doet dus geen recht aan de achtergrond van de jeugdige. Het probleem van samenplaatsen is er wanneer jeugdigen die geen strafrechtelijke problemen hebben, worden samengeplaatst met jeugdigen die dat wel hebben. Deze nuancering wordt door de werkgroep opgevat als een gegeven dat bij een keuze over samenplaatsen moet worden betrokken. Er is in de werkgroep ruim draagvlak voor de opvatting dat samenplaatsen in ieder geval binnen de opvanginrichtingen moet worden beëindigd. Minder draagvlak is er voor de opvatting samenplaatsen ook in de behandelinrichtingen te beëindigen. Het argument daarbij is dat plaatsing in een behandelinrichting pas plaatsvindt nadat gedegen diagnostiek is uitgevoerd en daarmee op basis van vergelijkbare problematiek eenzelfde behandeling nodig is. Ook is er binnen de behandelinrichtingen meer differentiatie. Niet alle behandelinrichtingen bestaan uit gebouwen met hoge muren en hekken en een strenge beveiliging. Zo heeft een aantal justitiële behandelinrichtingen (bijvoorbeeld OGH Zetten) een ‘open’ regime (open maar met mogelijkheden van vrijheidsbeperking indien nodig). Deze differentiatie dient in de overwegingen te worden meegenomen. 4.3

Taakverdeling tussen de sectoren In aanvulling op de overwegingen op de thema’s passend aanbod en samenplaatsen is de vraag aan de orde of de taakverdeling tussen de sectoren op basis van de huidige weten regelgeving moet worden aangepast om tot de juiste oplossingen te komen in het kader van de geschetste problematiek rond jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. Op dit moment kunnen gesloten opvang en behandeling alleen worden gerealiseerd in de JJI’s. Uit het veld komen echter signalen dat er ook in de andere sectoren behoefte is aan vormen van gesloten opvang en behandeling/begeleiding voor deze specifieke


37

doelgroep jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. De wettelijke kaders maken dit nu niet mogelijk38. In de jeugdzorg, waar behandeling gebaseerd is op vrijwilligheid, is een groot deel van deze jeugdigen niet te handhaven of lopen ze weg. In sommige situaties wordt een jeugdige opgenomen in de jeugd-ggz op basis van de Wet BOPZ, maar in de meeste gevallen biedt dit onvoldoende mogelijkheden. Het gaat in dit kader dus nadrukkelijk om de vraag of andere sectoren dan de JJI’s over de mogelijkheden moeten beschikken om gedwongen behandeling (en opvang voor wat betreft de provinciaal gefinancierde jeugdzorg) te realiseren. Wanneer er voldoende mogelijkheden voor gesloten residentiële opvang en behandeling aanwezig zijn in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de lvg-sector en de jeugd-ggz, vervalt de noodzaak voor de opvang in de justitiële jeugdinrichtingen en voor in ieder geval een deel van de doelgroep ook voor behandeling in de justitiële jeugdinrichting.

38

In een brief d.d. 15 april 2004 verzoekt Horizon, aanbieder van jeugdzorg en onderwijs in Zuid-Holland inclusief de grootstedelijke regio’s Rotterdam en Haaglanden, de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van VWS een wettelijke regeling te treffen voor gesloten opname in de nieuwe Wet op de jeugdzorg. Dit in het kader van een module die bij Horizon in ontwikkeling is voor hulp aan jonge kinderen (7-13 jaar) met zeer ernstige gedragsproblemen. Oplossingen in het kader van de Bjj en BOPZ bieden onvoldoende soelaas. In het eerste geval is er geen sprake van een versterking van de verantwoordelijkheid van de (provinciale) jeugdzorg voor deze doelgroep, maar van een vermindering omdat de voorziening/JJI onder verantwoordelijkheid valt van het Ministerie van Justitie en het regime van de JJI tevens onvoldoende is toegesneden op de betreffende doelgroep. Ingeval de BOPZ wordt geen structurele oplossing geboden voor het probleem (nadelen als andere rechtsgang naast OTS, onduidelijke positie van de gezinsvoogd als centrale figuur, niet gericht op opname van jongere kinderen en het gevaarscriterium mogelijk niet altijd van toepassing op deze jeugdigen).


38

5

Advies In het voorgaande hoofdstuk zijn de vragen die aan de werkgroep zijn voorgelegd beantwoord. In dit laatste hoofdstuk wordt op basis van de taakopdracht van de werkgroep het advies geformuleerd. De taakopdracht is als volgt: De werkgroep optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen zal binnen de geldende hoofdlijnen, beleidskaders en beleidsafspraken voorstellen doen voor verbetering van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. De voorstellen betreffen zowel de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de justitiële inrichtingen als de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. De taakopdracht benadrukt dat de oplossingen moeten worden gezocht in het brede jeugdzorgstelsel waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn zoals geformuleerd in de wettelijke kaders (zie ook hoofdstuk twee van deze rapportage). Het brede jeugdzorgstelsel dient dan ook als vertrekpunt voor het advies van de werkgroep. Kern van dit stelsel is vraagsturing. Daartoe is het bureau jeugdzorg opgericht met onder andere als taak een onafhankelijke indicatiestelling uit te voeren. Op basis van deze indicatiestelling heeft de cliënt een aanspraak op zorg. Het jeugdzorgstelsel moet een passende oplossing hebben voor alle jeugdigen (en hun ouders/verzorgers) die zorg nodig hebben. De werkgroep heeft vastgesteld dat het huidige zorgaanbod ontoereikend is voor een specifieke groep jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. De conclusie is dat er zowel nieuw áls aangepast zorgaanbod binnen de jeugdzorg nodig is, zowel ambulant als residentieel. In verband met de meervoudige problematiek van de jeugdigen is intersectorale samenwerking essentieel, zowel om een gezamenlijk aanbod te creëren als om goede ketenafspraken te realiseren. Bovendien is het noodzakelijk om ook voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg een wettelijk kader te creëren op basis waarvan gesloten (crisis)opvang en behandeling mogelijk is. De kern van het advies is: 1. zorg voor een voldoende en passend alternatief aanbod van crisisopvang/interventie en behandeling voor de doelgroep van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de lvg-sector en de jeugd-ggz; 2. beëindig tegelijkertijd de plaatsing van de jeugdigen in de justitiële jeugdinrichtingen die met het primaire doel van bescherming worden opgenomen. Binnen de reguliere kaders zouden versterking van de ketensamenwerking en oplossingen binnen de instellingen van de betrokken sectoren in principe moeten kunnen leiden tot de benodigde verbeteringen/optimalisering van het zorgaanbod. Er rijst echter de vraag of dergelijke oplossingen momenteel voldoende tot stand kunnen komen.


39

Uiteindelijk blijven de JJI’s namelijk de enige instellingen met de mogelijkheid tot een gesloten opvang en behandeling. Het ontbreken van passend vervolgaanbod dan wel alternatief aanbod kan er in de praktijk toe leiden dat jeugdigen onnodig lang onder het regime van de JJI’s verblijven, waardoor sprake is van onnodige vrijheidsbeperking. Daarnaast speelt nog de vraag of het regime binnen de JJI’s voldoende flexibel is om de civielrechtelijk geplaatste jeugdigen goed te kunnen helpen (dominantie van uitvoering van straffen en maatregelen in het kader van het strafrecht) en er meer in het algemeen niet een stigmatiserende werking uitgaat van het plaatsen van deze jeugdigen in de JJI’s. De optimalisering van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen, moet tot stand komen door het ontwikkelen van een passend aanbod in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de zorg voor licht verstandelijk gehandicapten. De randvoorwaarden, waaronder de wettelijke en financiële, moeten daarvoor worden gecreëerd. Het gaat dan primair om het toerusten van de andere sectoren dan de JJI’s met mogelijkheden voor gesloten crisisopvang en behandeling en het creëren van nieuw aanbod in deze sectoren. Daarmee vervalt de noodzaak om puur op basis van de beschermingsfunctie, gesloten plaatsingen van jeugdigen met een civielrechtelijke maatregel binnen de justitiële jeugdinrichtingen te realiseren. Daarmee wordt tevens een antwoord gegeven op de vraag over het samenplaatsen van jeugdigen met een civielrechtelijke en een strafrechtelijke titel. Het advies is veelomvattend en vraagt om een zorgvuldige uitwerking. Het voorgestelde eindbeeld komt dichterbij door zo snel mogelijk een aantal concrete stappen te zetten om de gesignaleerde knelpunten op te lossen en daarmee bij te dragen aan de verbetering van het zorgaanbod. De werkgroep stelt een gefaseerde aanpak voor: Eerste fase (2004-2005): • Geef uitvoering aan het urgentieplan, waardoor er sneller diagnostiek en ambulante hulpverlening aan jeugdigen in de crisisopvang kan worden geboden. • Bepaal, analoog aan het onderzoek van het NIZW, bij de huidige instromers op civielrechtelijke titel wat het meest passende zorgaanbod voor deze doelgroep is, zodat nieuw zorgaanbod in de andere sectoren gericht kan worden ontwikkeld. Start met de ontwikkeling van dit zorgaanbod. • Creëer de wettelijke en financiële randvoorwaarden waaronder de provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de lvg-sector en de jeugd-ggz zorgaanbod voor deze doelgroep kunnen ontwikkelen. • Versterk de ketenregie, zowel wat betreft de inzet van het bureau jeugdzorg/de gezinsvoogden als de afspraken met de andere sectoren, om een versnelde uitstroom van de doelgroep uit de opvangen behandelinrichtingen mogelijk te maken. • Beëindig de samenplaatsing binnen de justitiële opvanginrichtingen.


40

Tweede fase (2005-2006): • Implementatie van het nieuwe zorgaanbod in de jeugdzorg en onderzoek naar de effectiviteit ervan. • Beperking van de instroom van plaatsingen in de justitiële jeugdinrichtingen. Derde fase (2006-2007): • Beëindiging van de plaatsing van jeugdigen in de justitiële jeugdinrichtingen met het primaire doel van bescherming van de jeugdige.


Bijlage bij:

Eindrapportage van de werkgroep 'optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen’

Bijlage I

Leden van de werkgroep

II

Opdracht van de werkgroep

III

Overzicht van onderzoeken en beloftevolle experimenten

IV

Verantwoordelijkheidskader

V

Juridisch kader

VI

Convenant crisisplaatsingen

VII

Financieel kader

VIII

Standpunt van de werkgroepleden van het IPO en de drie grootstedelijke regio's

Bijlage I

I

Leden van de werkgroep

De werkgroep ‘optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen’ bestond uit de volgende leden: Onafhankelijk voorzitter De heer G.J. Bouwhuis, werkzaam op het Ministerie van Financiën De heer D. Brons, projectleider Leden Mevrouw A.C. Bruinsma, Dienst Justitiële Inrichtingen De heer S. van Dommelen, Ministerie van Financiën Mevrouw F.L. Doorduijn, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport De heer W. van Geffen, Platform voor Forensische Jeugdpsychiatrie Mevrouw E. Gorter, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Mevrouw M.J. de Heus, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Mevrouw I. Horst, Ministerie van Justitie Mevrouw M. Meijer, Zorgverzekeraars Nederland De heer H. Posthumus, Maatschappelijke Ondernemers Groep De heer T. de Ruiter, Interprovinciaal Overleg De heer W. Theunissen, Raad voor de Kinderbescherming De heer D. Verstegen, Landelijk Kenniscentrum LVG Mevrouw M. Vroom, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport De heer M. de Wilde, Interprovinciaal Overleg Mevrouw N. Winkel, Maatschappelijke Ondernemers Groep Secretariaat De heer P.J. Mehlkopf, Capgemini Mevrouw E. van Bostelen, Capgemini

Bijlage II

II

1

Opdracht van de werkgroep

Opdracht Werkgroep Optimalisering van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen Aanleiding 1. Het aantal civiele crisisplaatsingen van jeugdigen met ernstige gedragsproblemen in de justitiële opvanginrichtingen neemt veel sterker toe dan de beschikbare capaciteit. 2. In de politieke discussie is de vraag aan de orde of de justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) (opvangen behandelinrichtingen) het passende aanbod hebben voor ernstig gedraggestoorde jeugdigen. 3. 1 en 2 leiden tot de noodzaak van een (her)overweging waarbij wordt nagegaan hoe het aanbod van de JJI’s zo mogelijk meer passend kan worden gemaakt en wat de alternatieven voor het aanbod van de JJI’s zijn van andere jeugdzorgsectoren. De Minister van Justitie en de Staatssecretaris van VWS hebben aan de Tweede Kamer toegezegd vóór de zomer (zomerreces) te komen met voorstellen c.q. een plan van aanpak. De aanleiding ligt in de problemen die bij de crisisplaatsingen in de JJI’s manifest zijn geworden. Daar wordt “de pijn voelbaar”. Voor een goede aanpak met een bijdrage van de relevante partijen, is echter een bredere vraagstelling nodig. Daarbij moet worden teruggegaan naar het maatschappelijke probleem of liever gezegd: de problemen van de jeugdigen. De bedoeling daarbij is dat alle betrokkenen open kijken naar verbeteringen vanuit hun perspectief en mogelijkheden. Opdracht/uitwerking van de vraagstelling Voor een nadere analyse van de totale problematiek en het formuleren van voorstellen voor verbeteringen in het aanbod voor de betreffende jeugdigen wordt de werkgroep Optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen geformeerd. De opdracht van deze werkgroep luidt als volgt: De werkgroep Optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen zal binnen de geldende hoofdlijnen, beleidskaders en beleidsafspraken voorstellen doen voor verbetering van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. De voorstellen betreffen zowel de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de justitiële jeugdinrichtingen als de mogelijkheden voor optimalisering van het aanbod van de provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector. De werkgroep is op basis van deze voorlopige opdrachtformulering gestart met haar werkzaamheden. In het bestuurlijk overleg jeugdzorg van 31 maart 2004 zal worden gesondeerd of de

Bijlage II

2

betrokken partijen instemmen met de geformuleerde opdracht. Op grond van deze bespreking kan de voorlopige opdracht worden bijgesteld. Opdrachtgevers zijn namens de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van VWS: de Directeur-Generaal Preventie, Jeugd en Sancties van het Ministerie van Justitie en de DirecteurGeneraal Maatschappelijke Zorg van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Deelname aan de werkgroep door de betrokken belanghebbende partijen is een voorwaarde voor het ontwikkelen van voorstellen die uitvoerbaar zijn en ook voldoende draagvlak hebben. Er wordt veel waarde gehecht aan een actieve betrokkenheid van deze partijen. Aan de werkgroep nemen deel (zie samenstelling werkgroep bijlage I). Onder meer de volgende vragen moeten worden beantwoord: Specifiek met betrekking tot de JJI’s • Wordt de samenplaatsing in de JJI’s gehandhaafd? • In welke specifieke gevallen wel, eventueel onder welke condities en in welke gevallen niet? Breed voor alle betrokken sectoren: JJI’s, provinciaal gefinancierde jeugdzorg, de jeugd-ggz en de lvg-sector • In welke gevallen is wel en in welke gevallen is geen passend aanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen beschikbaar? • Welke verbeteringen zijn mogelijk om het aanbod meer passend te maken? • Wat kan verbetering van de afstemming en samenwerking in de jeugdzorgketen daaraan bijdragen? • In welke mate kunnen verbeteringen door welke sector worden gerealiseerd? • Op welke termijn is dat mogelijk? • Wat zijn de financiële gevolgen van de voor te stellen verbeteringen? Werkwijze/randvoorwaarden Om de werkgroep haar werk goed te laten doen, is het nodig dat de werkgroep de ruimte krijgt met een open houding en los van de deelbelangen voorstellen te ontwikkelen. Bij het ontwikkelen van voorstellen wordt uitgegaan van een samenwerkingsrelatie tussen de betrokken deelnemers op gelijkwaardig niveau. Er wordt niet per se gestreefd naar consensus. Eventuele verschillen van inzicht tussen de deelnemers zullen tot uitdrukking worden gebracht in de voorstellen die de werkgroep doet. Voor de goede orde: duidelijk is dat zich ook in andere jeugdzorgsectoren dan de JJI’s knelpunten voordoen en wachtlijsten aanwezig zijn. De recente Voortgangsrapportage jeugdzorg die op 23 januari 2004 aan de Tweede Kamer is aangeboden, doet daarvan verslag. Met die problemen die in de jeugdzorg aanwezig zijn, zal rekening worden gehouden. Bij het ontwikkelen en doen van voorstellen zullen het effect van die voorstellen op de onderscheiden sectoren en de consequenties voor de financiers c.q. financiering worden verduidelijkt.

Bijlage II

3

Een voorwaarde is voorts dat nader beleid dat het onderwerp van de werkgroep raakt door de deelnemers wordt ingebracht in de werkgroep, zodat de verwachte effecten daarvan bij de voorstellen van de werkgroep kunnen worden betrokken. Overeenkomstig de Wet op de jeugdzorg is uitgangspunt dat alle jeugdigen van wie is vastgesteld dat zij in verband met opgroei-, opvoedings- of psychiatrische problemen bepaalde zorg nodig hebben, die zorg ook moeten krijgen. Bij de uitwerking van voorstellen wordt gespecificeerd hoe na inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg en de overige van toepassing zijnde weten regelgeving de specifieke verantwoordelijkheidsverdeling is. In het bijzonder is van belang hoe de verantwoordelijkheidsverdeling is van de overheden en financiers voor (toekomstige) aanspraken. Deze verantwoordelijkheidsverdeling en dit uitgangspunt geven een kader. Oplossingen die aanpassing van deze verantwoordelijkheidsverdeling vragen, kunnen echter ook worden onderzocht. In de definitieve voorstellen van de werkgroep wordt een onderscheid gemaakt tussen voorstellen die binnen de geldende verantwoordelijkheidsverdeling kunnen worden gerealiseerd en voorstellen die een aanpassing van deze verantwoordelijkheidsverdeling vragen. De voorstellen van de werkgroep worden in een reguliere bestuurlijk overleg jeugdzorg besproken, waarbij de betrokken partijen in staat worden gesteld hun opvattingen over de voorstellen kenbaar te maken. Daarna zal besluitvorming over de voorstellen plaatsvinden. Versie 3 maart 2004

Bijlage III

III

1

Overzicht van onderzoeken en beloftevolle experimenten

Titel Evaluatie Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj)

Onderzoek civiele plaatsingen in opvanginrichtingen

Onderzoek naar de beleving door jeugdigen, hun ouders en professionals van de samenplaatsing van jeugdigen op civielrechtelijke en strafrechtelijke titel

Reikwijdte/Vraagstelling Onderdelen: juridische procesevaluatie en evaluatie doelstelling Onder meer vraag: In hoeverre voldoet de Bjj aan het doel verbetering van de rechtspositie van jeugdigen in de justitiële inrichtingen? • Wat is de hulpvraag van minderjarigen met ernstige vormen van gedragsstoornissen op het moment van plaatsing in gesloten JJI’s? • Wat is het huidige aanbod aan opvangvoorzieningen? • Wat zijn populatiekenmerken? • Hoe geschiedt in de praktijk het beoordelingsproces voorafgaand aan de plaatsing en wat zijn de knelpunten in de praktijk en welke redenen zien de ketenpartners voor de sterke toename van het aantal crisisplaatsingen? Uitgewerkte onderzoeksvraagstellingen:

1. Hoe ziet de samenplaatsing in de justitiële jeugdinrichtingen er in de dagelijkse praktijk uit, zowel in het formele programma als informeel? 2. Hoe ziet de samenstelling van leefgroepen er uit naar juridische titel? Zijn er verschillen wat betreft programmaonderdelen, sanctiemaatregelen en/of bejegening? 3. Weten jongeren op wat voor titel zij zelf geplaatst zijn? In hoeverre hebben betrokkenen weet van de juridische titel van medegeplaatsten? Ervaren jongeren en hun ouders/opvoeders de plaatsing in principe als rechtvaardig? 4. Ervaren jongeren, ouders/opvoeders en begeleiders verschillen tussen strafrechtelijk en civielrechtelijk geplaatste jongeren (kennis, houding, normen en waarden, gedrag)? Zo ja, welke? 5. Hoe beleven jongeren, ouders en begeleiders het samenplaatsen? Op welke gebieden ervaren ze de grootste invloed van de samenplaatsing (bijvoorbeeld ten aanzien van de sfeer in de leefgroep, groepsprocessen, gedrag en denken van jongeren, gevoelens van welbevinden en eigenwaarde, aandacht en steun voor de jongere en zijn of haar problemen)? 6. Welke factoren zijn het meest bepalend voor de beleving? Hebben deze factoren te maken met de juridische titel en zo ja, hoe? 7. Hoe verhoudt de invloed van samenplaatsing zich tot de doelstelling van het verblijf (in het algemeen: de opvoeding van de jongere en zijn voorbereiding op terugkeer in de maatschappij)? 8. Is er verschil in beleving van samenplaatsing tussen civielrechtelijk en strafrechtelijk geplaatsten? 9. Worden knelpunten of problemen ervaren? Zijn veranderingen of alternatieven wenselijk, zo ja welke?

Uitvoerder Amsterdams Centrum voor Kinderstudies VU

Onderzoekers T. Liefaard, L.M.Z. Volf en M.R. Bruning

NIZW in opdracht van het WODC

L. Boendermaker K. Eijgenraam E.Geurts

Verwey-Jonker Instituut in opdracht van het WODC

M. Goderie en M. Steketee

Bijlage III

Titel Horizon

SAC Amstelstad, Paljas/Tender ’s Heerenloo Kwadrant Borculo Pilots Forensische Jeugdpsychiatrie

Landelijk Platform Forensische jeugdpsychiatrie

Reikwijdte/Vraagstelling In deze pilot wordt bekeken welke mogelijkheden er zijn om, in samenwerking tussen jeugdzorg en jeugd-ggz, jeugdigen besloten te behandelen. Het gaat hierbij om jeugdigen (in de leeftijdscategorie van ongeveer 8 – 13 jaar) die op een orthopsychiatrische behandeling binnen een besloten setting zijn aangewezen. Doel: Ontwikkeling van de module ‘Intensieve opvoeding en behandeling in de jeugdzorg’ Vergelijkbaar met het initiatief van Horizon, alleen dan in de regio’s Amsterdam en Noord-Brabant

Uitvoerder Stichting Horizon met ondersteuning van Bureau Van Montfoort, in opdracht van VWS en Provincie ZuidHolland

2

Onderzoekers

SAC Amstelstad/ JOC/ Bascule, Paljas/Tender/ Harreveld Inrichting van een 3-milieu voorziening ’s Heerenloo Kwadrant, Leo Stichting Ontwikkelingen: Platform forensische Evaluatie van de jeugdpsychiatrie vier pilots door • Multisysteem therapie • Inbreng van expertise van jeugdpsychia- (samenwerkingsver- Research voor band van onder meer Beleid trie in JJI’s kinderen jeugdpsy• Vier pilots samenwerking tussen chiatrische voorzieM.V. Kloosterman jeugdforensische poliklinieken en ningen en de opvanginrichtingen (De Hey-Acker en Forensische De Viersprong; Teylingereind – Het Psychiatrische Palmhuis en De Jutters, JOC en de Dienst van het Derde Oever, AFP-j Accare en Het Ministerie van Poortje) Justitie) De ministeries van VWS en Justitie hebben in samenwerking met GGZ-Nederland het initiatief genomen tot het oprichten van een Landelijk Platform Forensische Jeugdpsychiatrie. Het uiteindelijke doel is continuïteit van zorg op maat voor alle jeugdigen met ernstige gedragsstoornissen en/of psychiatrische stoornissen die een delict hebben gepleegd. Om dit doel te bereiken wordt de deeltijd- en klinische capaciteit binnen de forensische jeugdpsychiatrie uitgebreid en ontvangt een viertal jeugdforensische poliklinieken extra middelen om (ambulante) psychiatrische zorg te bieden in justitiële opvanginrichtingen waarmee ze een samenwerkingsverband aangaan.

IV

Verantwoordelijkheidskader

De hiernavolgende tabel geeft een overzicht van de verdeling van de verantwoordelijkheden op basis van de weten regelgeving. Wettelijk kader

Onderlinge afbakening

Zorgaanspraken

Provinciaal gefinancierde jeugdzorg Wet op de jeugdzorg (Wjz)

Een aanspraak op jeugdzorg bestaat als er sprake is van ernstige opvoeden opgroeiproblemen. Er is geen aanspraak op jeugdzorg waarop ingevolge de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen aanspraak bestaat. Er is geen aanspraak op jeugdhulp indien de cliënt de psychosociale, psychische of gedragsproblemen van de jeugdige het hoofd kan bieden, al dan niet met behulp van personen uit de directe omgeving of met behulp van andere voorzieningen die hulp bieden anders dan zorgaanbieders (provinciaal, red.). Er is geen aanspraak op jeugdhulp indien de psychosociale, psychische of gedragsproblemen hun oorzaak vinden of mede vinden in een psychiatrische aandoening van een jeugdige, die zodanig van aard is dat een psychiatrische aanpak van de problemen noodzakelijk is. Op vergelijkbare wijze zijn in het besluit jeugdzorgaanspraken beperkingen opgenomen ten aanzien van verblijf. Functioneel: jeugdhulp, verblijf, observatiediagnostiek (Financieel vertaald in bekostigingseenheden)

Jeugd-GGZ Wet op de jeugdzorg wat betreft de toegang.

LVG-jeugd Wet op de jeugdzorg wat betreft de toegang.

AWBZ wat betreft uitvoering

AWBZ wat betreft uitvoering

Afbakening op grond van psychiatrische aandoening die psychiatrische aanpak noodzakelijk maakt.

Afbakening: • licht verstandelijk gehandicapt: IQ 50-70 • zwakbegaafd: IQ 70-85

In verband met rechtstreekse verwijzing is duidelijker omschreven wat ernstige psychiatrische problematiek is, namelijk stoornissen die beschreven worden op as I klinische stoornissen - of as II persoonlijkheidsstoornissen of zwakzinnigheid - van het diagnostische classificatiesysteem DSM IV.

As II van het diagnostisch classificatiesysteem DSM IV

Plaatsing altijd in een justitiële jeugdinrichting. Er worden opvangen behandelinrichtingen onderscheiden. Onder behandeling wordt verstaan een samenstel van handelingen gericht op het bij jeugdigen voorkomen, verminderen of opheffen van problemen of stoornissen van lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard, die hun ontwikkeling naar volwassenheid ongunstig kunnen beïnvloeden.

Ernst: een functioneren dat leidt tot een scoren van 40 of minder op de Children’s Global Assessment Scale of een score van 50, waarbij sprake is van een ernstig verminderd functioneren op één van de in de schaal opgenomen terreinen, terwijl redelijkerwijs vermoed kan worden dat dit verminderde functioneren samenhangt met de psychische stoornis. Functioneel: ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding, behandeling, verblijf, vervoer e.a.

JJI Wet op de jeugdzorg wat betreft de toegang civielrechtelijk. Machtigingen via Burgerlijk Wetboek (civielrechtelijk) en Wetboek van Strafrecht (strafrechtelijk). Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (BJJ) wat betreft uitvoering (strafrechtelijk en civielrechtelijk) Voor een plaatsing in een gesloten inrichting is uitdrukkelijk een machtiging van de kinderrechter vereist. Deze machtiging wordt slechts verleend, indien zij vereist is wegens ernstige gedragsproblemen van de minderjarige. (Burgerlijk Wetboek, Boek 1, Artikel 261)

Zie kolom jeugd-ggz, voor nadere uitwerking verwijzing naar Besluit zorgaanspraken AWBZ

Civielrechtelijk: functioneel Strafrechtelijk niet van toepassing

Leeftijdsgrenzen

Provinciaal gefinancierde jeugdzorg 0 tot 18 jaar, uitloop als jeugdhulp al gestart is voor 18de levensjaar tot maximaal 23-jarige leeftijd

Jeugd-GGZ De jeugd-GGZ kent via de Wjz feitelijk dezelfde leeftijdsgrenzen als de provinciaal gefinancierde jeugdzorg. AWBZ kent echter geen afbakening in leeftijdsgrenzen. Bureau jeugdzorg en door artsen onder bepaalde voorwaarden (in protocol geregeld)

LVG-jeugd Zie beschrijving in kolom j-GGZ

Indicatie door RIO/LCIG en op termijn voor jeugd via bureau jeugdzorg

JJI Van 12 tot 18 jaar (bij uitzondering ook jonger)

Indicatie

Bureau jeugdzorg

Plaatsing

Cliënt zelf, op verzoek met hulp van bureau jeugdzorg

Cliënt zelf, op verzoek met hulp van bureau jeugdzorg AWBZ algemeen: zorgkantoor

Cliënt zelf, op verzoek met hulp van bureau jeugdzorg AWBZ algemeen: zorgkantoor

Relatie met bureau jeugdzorg

• Vaststellen of cliënt aangewezen is op jeugdzorg ingevolge de Wjz • Opstellen indicatiebesluit (inclusief vermelding coördinatie van zorg indien nodig) • Bevorderen totstandkoming samenhangend hulpverleningsplan • Volgen van de verleende zorg

• Vaststellen of cliënt aangewezen is op zorg ingevolge de AWBZ • Opstellen indicatiebesluit (inclusief vermelding coördinatie van zorg indien nodig) • Bevorderen totstandkoming samenhangend hulpverleningsplan • Volgen van de verleende zorg

• Vaststellen of cliënt aangewezen is op zorg ingevolge de AWBZ • Opstellen indicatiebesluit (inclusief vermelding coördinatie van zorg indien nodig) • Bevorderen totstandkoming samenhangend hulpverleningsplan • Volgen van de verleende zorg

Zorgverlening

Aanbieder die hiervoor door provincies wordt gesubsidieerd

Instelling die hiertoe is toegelaten door het College voor Zorgverzekeringen

Instelling die hiertoe is toegelaten door het College voor Zorgverzekeringen

Uitvoering

Ambulant, dagbehandeling, pleegzorg en residentieel

Ambulant, dagbehandeling en residentieel

Ambulant, dagbehandeling en residentieel

Residentieel, in normaal beveiligde inrichting (gesloten) en beperkt beveiligde inrichting (open)

Planning en financiering

Provincies (binnen financieel kader doeluitkering zorgaanbod) en landelijk beleidskader jeugdzorg

Zorgkantoor (binnen kaders AWBZ)

Zorgkantoor (binnen kaders AWBZ)


Regie

Provincie in afstemming met zorgkantoor en Ministerie van Justitie Ministers van VWS en Justitie

Zorgkantoor in afstemming met provincie Minister van VWS

Zorgkantoor in afstemming met provincie Minister van VWS

DJI/Justitie in afstemming met provincie Minister van Justitie

Landelijke kaders

Bureau jeugdzorg voor jeugdbeschermingsmaatregel, uitspraak door kinderrechter, voor (gesloten) plaatsing machtiging kinderrechter Centrale plaatsing door het Bureau Individuele Jeugdzaken • Vaststellen of cliënt aangewezen is op jeugdzorg ingevolge de BJJ • Opstellen indicatiebesluit (inclusief vermelding coördinatie van zorg indien nodig) • Uitvoering (voorlopige) voogdij • Uitvoeren jeugdreclassering • Bevorderen totstandkoming samenhangend hulpverleningsplan • Volgen van de verleende zorg Rijks- en particuliere instellingen met erkenning door Ministerie van Justitie

V

Juridisch kader

In de hiernavolgende tabel wordt kort de reikwijdte beschreven van de wettelijke regelingen die van toepassing zijn in het kader van hulpverlening aan jeugdigen. Wettelijk kader Wet op de jeugdzorg (Wjz)

Korte toelichting De Wet op de Jeugdzorg regelt de aanspraak op, toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg. Jeugdzorg is ondersteuning van en hulp aan jeugdigen, hun ouders, stiefouders of anderen die een jeugdige als behorende tot hun gezin verzorgen en opvoeden, bij opgroei- of opvoedingsproblemen of dreigende zodanige problemen. Een aanspraak op jeugdzorg bestaat als er sprake is van ernstige opvoeden opgroeiproblemen. • Er is geen aanspraak op jeugdzorg waarop ingevolge de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen aanspraak bestaat. • Er is geen aanspraak op jeugdhulp indien de cliënt de psychosociale, psychische of gedragsproblemen van de jeugdige het hoofd kan bieden, al dan niet met behulp van personen uit de directe omgeving of met behulp van andere voorzieningen die hulp bieden anders dan zorgaanbieders (provinciaal gefinancierde jeugdzorg red.). • Er is geen aanspraak op jeugdhulp indien de psychosociale, psychische of gedragsproblemen hun oorzaak vinden of mede vinden in een psychiatrische aandoening van een jeugdige, die zodanig van aard is dat een psychiatrische aanpak van de problemen noodzakelijk is. Op vergelijkbare wijze zijn in het besluit jeugdzorgaanspraken beperkingen opgenomen ten aanzien van verblijf.

Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)

De AWBZ regelt een algemene, de gehele bevolking omvattende verplichte verzekering bijzondere ziektekosten. De verzekerden hebben aanspraak op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging. De aanspraken zijn naar aard, inhoud en omvang van de zorg beschreven in een Algemene Maatregel van Bestuur. In de AMvB worden 16 vormen onderscheiden (onder andere persoonlijke verzorging, ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding, behandeling, verblijf en ziekenhuiszorg). Een aanspraak op verblijf is gerelateerd aan persoonlijke verzorging, ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding en/of behandeling. Deze vormen van zorg houden altijd verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem. Zorg wordt verleend door een instelling die daartoe is toegelaten. Het College Zorgverzekeringen beslist over aanvragen tot toelating.

Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ)

De BOPZ heeft tot doel de rechtsbescherming van mensen die gedwongen moeten worden opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis te waarborgen. De rechter kan op verzoek van de officier van justitie een voorlopige machtiging verlenen om iemand die gestoord is in zijn geestvermogens, in een psychiatrisch ziekenhuis te doen opnemen en te doen verblijven. Ook de echtgenoot, ouders (en meerderjarige bloedverwanten in de rechte lijn) en de voogd, curator of mentor van de betrokkenen kunnen een dergelijk verzoek doen (schriftelijk aan de officier van justitie). Een machtiging wordt slechts verleend indien naar het oordeel van de rechter de stoornis van de geestvermogens de betrokkene gevaar doet veroorzaken en het gevaar niet door tussenkomst van personen of instellingen buiten een psychiatrisch ziekenhuis kan worden afgewend. Daarnaast moet de betrokkene (twaalf jaar of ouder) geen blijk geven van de nodige bereidheid, moet de ouder (s) die het gezag voert (voeren), de voogd, curator dan wel de mentor van oordeel zijn dat opneming en verblijf niet moeten plaatsvinden of moeten de ouders die gezamenlijk het gezag uitoefenen over de betrokkene van mening verschillen. Er is een geneeskundige verklaring van een psychiater nodig (een ander dan degene die is betrokken bij de behandeling). Naast de voorlopige machtiging is er een voorwaardelijke machtiging mogelijk. Deze machtiging kan ook op verzoek van de betrokkene worden afgegeven. In dit kader moet bij het verzoek een behandelingsplan aanwezig zijn.

Wettelijk kader Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst (WGBO)

Korte toelichting De Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst is onderdeel van het Burgerlijk Wetboek.

Burgerlijk Wetboek Boek 1 (BW Boek 1)

In het Burgerlijk Wetboek is opgenomen wanneer een minderjarige onder toezicht kan worden gesteld van een gezinsvoogdij-instelling (bureau jeugdzorg). De gezinsvoogdij-instelling houdt toezicht op de minderjarige en zorgt dat aan de minderjarige en de met gezag belaste ouder hulp en steun wordt geboden teneinde de bedreiging van de zedelijke of geestelijke belangen of de gezondheid van de minderjarige af te wenden. De gezinsvoogdij-instelling kan ter uitvoering van haar taak schriftelijk aanwijzingen geven betreffende de verzorging en opvoeding van de minderjarige. De met het gezag belaste ouder en de minderjarige dienen deze aanwijzingen op te volgen. (BW Boek 1, artikel 254, artikel 257 en artikel 258)

De WBGO is gericht op versterking van de rechtspositie van de patiënt en vormt een algemeen juridisch kader voor de contractuele relatie tussen de hulpverlener en de patiënt. Er is gekozen voor een civielrechtelijke inbedding van deze relatie in de vorm van een bijzondere overeenkomst. Deze overeenkomst regelt met name zaken omtrent informatie en toestemming. Er wordt nadrukkelijk onderscheid gemaakt in minderjarigen jonger dan twaalf, minderjarigen van twaalf tot zestien jaar oud en minderjarigen van zestien jaar en ouder. Een patiënt jonger dan twaalf jaar wordt alleen ingelicht als dit past bij zijn bevattingsvermogen. En een minderjarige van zestien jaar of ouder is bekwaam tot het aangaan van een behandelingsovereenkomst. Indien een patiënt minderjarig is en de leeftijd van twaalf jaar maar nog niet die van zestien jaar heeft bereikt, is tevens toestemming van de ouders die het gezag over hem uitoefenen of van zijn voogd vereist.

Indien noodzakelijk in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid kan de kinderrechter de gezinsvoogdijinstelling (bureau jeugdzorg) op zijn/haar verzoek machtigen de minderjarige gedurende dag en nacht uit huis te plaatsen. Bij het verzoek wordt vermeld voor welke voorziening, soort voorziening of andere verblijfsplaats de machtiging wordt aangevraagd. (BW Boek 1, artikel 261) Voor een plaatsing in een gesloten inrichting is uitdrukkelijk een machtiging van de kinderrechter vereist. Deze machtiging wordt slechts verleend, indien zij vereist is wegens ernstige gedragsproblemen van de minderjarige. (BW Boek 1, artikel 261) De Minister wijst aan welke inrichtingen als gesloten in de zin van dit artikel worden aangemerkt. Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (BJJ)

Eén van de doelstellingen van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen is het verduidelijken en versterken van de rechtspositie van de jeugdigen die in de JJI’s verblijven. Vrijheidsstraffen of vrijheidsbenemende maatregelen worden uitgevoerd in een inrichting voor justitiële jeugdbescherming. Er zijn particuliere inrichtingen die hiertoe door de Minister van Justitie worden gesubsidieerd en rijksinrichtingen die door de minister worden instandgehouden. De inrichtingen worden onderscheiden in opvangen behandelinrichtingen. Onder behandeling wordt verstaan een samenstel van handelingen gericht op het bij jeugdigen voorkomen, verminderen of opheffen van problemen of stoornissen van lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die hun ontwikkeling naar volwassenheid ongunstig kunnen beïnvloeden. De BJJ regelt tevens de bevoegdheden van de directeur van de instelling.

VI

Convenant crisisplaatsingen

Convenant crisisplaatsingen OTS-pupillen in justitiële jeugdinrichtingen ingangsdatum juli 2002 De voorzitter van het bestuur van de directeuren van de stichting Vedivo, de landelijke koepelorganisatie van instellingen voor (gezins)voogdij en jeugdreclassering (verder ook te noemen Vedivo) en De directeur justitiële jeugdinrichtingen van de Dienst justitiële inrichtingen (verder ook te noemen DJI) en De directeur Sancties Reclassering en Slachtofferzorg (verder ook te noemen SRS) van het Ministerie van Justitie en De directeur Jeugd en Criminaliteitspreventie (verder ook te noemen JC) van het Ministerie van Justitie Gelet op de noodzaak tot snelle plaatsing van onder toezicht of voogdij gestelde jeugdigen in justitiële jeugdinrichtingen tijdens crisissituaties; In aanmerking nemende de huidige capacitaire krapte bij de justitiële jeugdinrichtingen, waardoor het noodzakelijk is afspraken te maken over doelgroep, procedures en randvoorwaarden; Gelet op het belang van de jeugdige om niet langer dan strikt noodzakelijk in een gesloten inrichting te verblijven; Gelet op de brief van de staatssecretaris van justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 23 april 2001, kenmerk 5092974/01/PJS inzake Plan van aanpak doorlooptijden jeugdstrafrechtsketen Gelet op de brief van de minister van justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 7 mei 2001, kenmerk 5096690/01/PJS inzake ontwikkelingen sanctiecapaciteit Gelet op de evaluatie van het voorlopig convenant crisisplaatsingen OTS-pupillen in Justitiële Jeugdinrichtingen d.d. 25 februari 2002 Gelet op de reacties op de voorstellen voor bijstelling van het voorlopige convenant van de Dienst Justitiële Inrichtingen d.d. 22 maart 2002, kenmerk DDS 5157255 en de Stichting Vedivo d.d. 25 juni 2002, kenmerk B4010020625 komen het volgende overeen: 1. Karakter crisisplaatsing Plaatsing van onder toezicht gestelde jeugdigen in een gesloten inrichting geschiedt op basis van BW 1 artikel 261, lid 3 dat luidt: “Voor plaatsing in een gesloten inrichting is een uitdrukkelijk daartoe strekkende machtiging van de kinderrechter vereist. Deze machtiging wordt slechts verleend, indien zij vereist is wegens ernstige gedragsproblemen van de minderjarige.” De crisisplaatsing in een justitiële inrichting geschiedt op basis van een nadere invulling van deze wettekst. Onder crisisplaatsing van een onder toezicht of voogdij gestelde jeugdige in een justitiële inrichting wordt verstaan de acute, zeer ernstig bedreigende situatie waarin de jeugdige zich bevindt, die ertoe leidt dat de jeugdige op zeer korte termijn uit huis geplaatst moet worden teneinde deze dreiging te verminderen en voor wie plaatsing in een niet gesloten residentiële voorziening, gelet op de zwaarte van de zaak, niet mogelijk is, waardoor plaatsing in een gesloten justitiële jeugd(opvang)inrichting geïndiceerd is. Het gaat derhalve om een (zeer) beperkte groep, waarvan eerst de mogelijkheden tot andere oplossingen, zoals ambulante hulp of opvang in een niet-gesloten voorziening, onderzocht zijn. Deze crisisplaatsing wordt niet beschouwd als eerste fase van behandeling en leidt evenmin automatisch tot een voorrangsplaatsing in een behandelinrichting. Wel zal, indien behandeling in een justitiële jeugdinrichting noodzakelijk blijkt te zijn, zoveel mogelijk gestreefd worden naar een snelle aansluitende doorplaatsing. Indien noodzakelijk en mogelijk zal tijdens het verblijf in de justitiële jeugdinrichting een begin gemaakt worden met forensisch diagnostisch onderzoek. Het feit van het onderzoek op zich leidt niet tot een aanspraak op voortgezet verblijf in de justitiële jeugdinrichting.

2. Capaciteitsnood justitiële jeugdinrichtingen In de brief van de minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 7 mei 2001 is vermeld dat op basis van de prognoses van het WODC en de verwachte beleidseffecten, de capaciteit van de justitiële jeugdinrichtingen (verder ook te noemen jji’s) t/m 2005 uitgebreid dient te worden naar bijna 3.000 plaatsen. Dit leidt tot een capaciteitsuitbreiding ten opzichte van de huidige situatie met ca. 50%. Gegeven deze capaciteitsnood is een extra terughoudende opstelling nodig om jeugdigen in een jji te plaatsen. 3. Verantwoordelijkheden DJI a.

De directie justitiële jeugdinrichtingen draagt zorg voor plaatsing van crisisgevallen zoals gedefinieerd in paragraaf 1, binnen een week na ontvangst van een daartoe strekkende beschikking van de Kinderrechter voor zover dit de in voornoemde brief van de staatssecretaris van justitie genoemde categorieën betreft. Het gaat om: 1) slachtoffer van gedwongen prostitutie 2) slachtoffer van seksueel misdrijf 3) slachtoffer van geestelijke of lichamelijke mishandeling 4) een situatie waarin politiebemoeienis verdere escalatie van geweld van de jeugdige tegen zijn directe omgeving moet voorkomen en waarin afgezien is van aangifte en strafrechtelijke vervolging wegens bloedverwantschap of angst voor represailles.

b.

De directie justitiële jeugdinrichtingen spant zich in het bijzonder in om de jeugdige die aantoonbaar in een van de onder punt a. beschreven situaties dreigt te geraken binnen een week na ontvangst van een daartoe strekkende beschikking van de Kinderrechter te plaatsen.

c.

De directie justitiële jeugdinrichtingen spant zich in het bijzonder in om de jeugdige die beschermd moet worden om verdere escalatie van geweld tegen zichzelf te voorkomen binnen een week na ontvangst van de beschikking van de Kinderrechter of zo spoedig mogelijk daarna te plaatsen.

d.

De directie justitiële jeugdinrichtingen spant zich voorts in het bijzonder in om de jeugdige die beschermd moet worden om verdere escalatie van geweld tegen zijn directe omgeving te voorkomen eveneens binnen een week na ontvangst van de beschikking van de Kinderrechter of zo spoedig mogelijk daarna te plaatsen.

e.

Jeugdigen die in het kader van een crisisplaatsing worden aangemeld doch niet voldoen aan de hiervoor onder a t/m d omschreven gevallen, worden opgenomen op een wachtlijst en zo spoedig mogelijk bij toereikende capaciteit in een justitiële jeugdinrichting geplaatst.

4. Verantwoordelijkheden (gezins)voogdij-instelling a.

De (gezins)voogdij-instelling stelt vast of er sprake is van een crisis zoals onder punt 1 in dit convenant gedefinieerd en maakt de afweging onder welke van de onder punt 3 genoemde categorieën de crisis wordt ingedeeld.

b.

De (gezins)voogdij-instelling draagt er zorg voor dat de jeugdige zo kort mogelijk in een justitiële jeugdinrichting hoeft te verblijven door snel het vervolgtraject ter hand te nemen.

5. Werkwijze en procedurele afspraken Om de hiervoor omschreven verantwoordelijkheden te kunnen realiseren wordt onderstaande werkwijze gevolgd: a.

Crisisplaatsingen worden bij Bureau Individuele Jeugdzaken (IJZ) van DJI aangemeld door één vaste functionaris per (gezins)voogdij-instelling die met de coördinatie van het aanbod van zaken uit die instelling wordt belast. Deze coördinerende functionaris kan door één andere, vaste achtervang worden vervangen39. Bij de aanmelding stelt de functionaris van de (gezins)voogdij-instelling het Bureau IJZ van DJI alle relevante stukken ter beschikking.

b.

De directeuren van de justitiële jeugdinrichtingen wijzen één vaste functionaris aan die als aanspreekpunt voor de (gezins)voogdij-instellingen fungeert (contactpersoon). Deze functionaris kan door één andere, vaste achtervang worden vervangen.

c.

De (gezins)voogd start onmiddellijk of kort na de plaatsing van de jeugdige in de justitiële jeugdinrichting met het onderzoek naar de mogelijke opties voor het vervolgtraject. Daarbij wordt vooral gezocht naar extramurale oplossingen en andere (residentiële) voorzieningen.

d.

Zo snel mogelijk, doch uiterlijk binnen 2 weken na plaatsing in de justitiële jeugdinrichting vindt overleg plaats tussen de (gezins)voogd en de contactpersoon van de justitiële jeugdinrichting over de ontwikkeling van de jeugdige en het voorgenomen vervolgtraject.

e.

Uiterlijk binnen 3 weken40 na plaatsing legt de (gezins)voogd aan de contactpersoon van de justitiële jeugdinrichting een concreet, op de crisis toegespitst plan van aanpak voor over het vervolgtraject. Hij zendt tevens een afschrift van het plan van aanpak aan het Bureau IJZ van DJI.

f.

Uiterlijk binnen 5 weken toetsen de (gezins)voogd en de contactpersoon van de justitiële jeugdinrichting gezamenlijk de resultaten en de eventuele noodzaak tot en de duur van voortgezet verblijf.

6. Stroomlijning van het aanbod Om de procedure van aanmelding efficiënter te laten verlopen is per (gezins)voogdij-instelling één coördinerende functionaris aangewezen als vaste contactpersoon voor het Bureau IJZ van DJI, terwijl DJI per justitiële jeugdinrichting een contactpersoon voor de (gezins)voogdij-instellingen heeft. In beide gevallen is tevens een vaste achtervang aangewezen. Alle aanmeldingen verlopen via de coördinerende functionaris van de (gezins)voogdij-instelling. Het Bureau IJZ en Vedivo beschikken over een lijst met de namen, (e-mail)adressen, telefoon- en faxnummers van de coördinerende functionarissen en zijn verantwoordelijk voor het actueel houden van deze lijst. 7. Duur van het verblijf Om snelle plaatsing te kunnen realiseren dient ook een snelle uit- of doorstroom gewaarborgd te zijn. Het is in het belang van de jeugdige het verblijf in de justitiële jeugdinrichting op basis van een crisisplaatsing zo kort mogelijk te laten duren. Op dit moment wordt met toepassing van art. 255 BW gewoonlijk een voorlopige ondertoezichtstelling voor de duur van 3 maanden en een uithuisplaatsing ex artikel 261 BW voor de duur van een jaar gevraagd en verleend. De duur van de machtiging houdt echter niet in dat in alle gevallen ook daarvan maximaal gebruik zou moeten worden gemaakt. Deze termijnen zouden in een belangrijk deel van de gevallen beperkter kunnen zijn, indien de begeleiding van de jeugdige snel ter hand wordt genomen en een intensief karakter krijgt.

39

Afhankelijk van de ontwikkeling van de bureaus jeugdzorg (BJZ) zal de coördinator in de toekomst bij het BJZ worden gesitueerd. 40 Indien landelijk afspraken worden gemaakt die de termijn van 3 weken bekorten wordt het convenant hierop aangepast

De crisisplaatsing kan, na overleg tussen de (gezins)voogd en de contactpersoon van de justitiële jeugdinrichting, worden onderbroken voor een kort verblijf buiten de inrichting. Deze onderbreking moet passen binnen de doelstelling van de crisisplaatsing en de wettelijke regeling omtrent verlof (zie paragraaf 8 d.). 8. Implementatie De experimentele fase van 15 juni tot 1 december 2001 heeft inzicht gegeven in de aard en omvang van de problematiek en de effecten van de aanpak. Op basis van deze inzichten is het voorlopig convenant aangescherpt. Teneinde de gemaakte afspraken daadwerkelijk te realiseren is een implementatietraject noodzakelijk. In dat traject worden de afspraken uit het convenant vertaald in concrete activiteiten en worden de werkprocessen van de betrokken ketenpartners afgestemd. Het implementatietraject betreft onder andere: a.

Het nader bezien en waar nodig aanpassen van de procedures die aan de hand van het voorlopig convenant zijn opgesteld.

b.

Het systematiseren en uniformeren van de toedeling naar de onder punt 3 genoemde categorieën door het ontwikkelen van een instructie of checklist voor functionarissen en coördinatoren van de (gezins)voogdijinstellingen.

c.

Het ontwikkelen van een protocol betreffende de voor het Bureau IJZ van DJI benodigde relevante stukken.

d.

Het formuleren van een aanvullende regeling ten aanzien van verlof.

e.

Het formuleren van eisen aan het plan van aanpak waarin duidelijk moet worden gemaakt wat wordt ondernomen om de duur van de plaatsing te beperken.

f.

Het treffen van maatregelen om de verblijfsduur in de crisisopvang terug te brengen en het vastleggen van de maximumtermijn van een crisisplaatsing.

g.

Het maken van nadere afspraken over het al dan niet verrichten van een persoonlijkheidsonderzoek tijdens de crisisplaatsing.

h.

Het vaststellen of de beschikbare informatiesystemen de benodigde beleidsinformatie kunnen leveren en de systemen zo nodig aanpassen.

i.

Het goed informeren van zowel de betrokken medewerkers van (gezins)voogdij-instellingen, justitiële jeugdinrichtingen en Bureau IJZ van DJI, als anderen zoals kinderrechters, raden voor de kinderbescherming en advocaten, over het implementatietraject. Dit kan bijvoorbeeld door het organiseren van een werkconferentie.

j.

Het starten van overleg tussen het Ministerie van Justitie, de provincies en grootstedelijke overheden en het ministerie van VWS om na te gaan of uitstroom naar andere voorzieningen dan de justitiële jeugdinrichtingen geïntensiveerd kan worden. Het overleg moet tevens leiden tot inzicht in het regionale aanbod voor minderjarigen met ernstige gedragsproblemen met het oog op het voorkomen van de gesloten crisisplaatsing.

De implementatie wordt begeleid door een werkgroep bestaande uit personen afkomstig uit de sector (gezins)voogdij, het hoofdkantoor DJI en de Justitiële Jeugdinrichtingen en wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van het ministerie van Justitie. De werkgroep rapporteert haar resultaten uiterlijk op 1 november 2002 aan het Formeel Overleg van Vedivo met het ministerie van Justitie, waar ook DJI deel van uitmaakt.

9. Evaluatie Er vindt monitoring en jaarlijkse evaluatie plaats om te weten of het convenant voldoende bijdraagt aan de snelle plaatsing van onder toezicht gestelde jeugdigen in justitiële jeugdinrichtingen tijdens crisissituaties en de snelle doorof uitplaatsing van jeugdigen zodat zij niet langer dan strikt noodzakelijk in een gesloten inrichting verblijven. Dit heeft in ieder geval betrekking op de volgende punten: a.

Wachttijden. Wat is de wachttijd tussen aanmelden, reserveren en plaatsen en wordt plaatsing binnen 1 week gerealiseerd?

b.

Toedeling naar categorieën. Draagt de ontwikkelde instructie of checklist (zie paragraaf 8 b) er toe bij dat de (gezins)voogdij-instelling de problematiek kan vertalen naar de onder punt 3 genoemde categorieën? Is de formulering van de categorieën eenduidig en juist?

c.

Termijnen. Worden de in het convenant afgesproken termijnen gehaald. Waar zitten de knelpunten indien de termijnen niet worden gehaald?

d.

Ontwikkelingen in de problematiek. Hoe veel jeugdigen worden er per categorie geplaatst? Hoe ziet de uitstroom naar andere voorzieningen dan de JJI’s er uit?

e.

Niet geëffectueerde crisisplaatsingen. Wat zijn de kenmerken van de jeugdigen waarvan de reservering van de crisisplaats niet geëffectueerd wordt en naar welke voorzieningen gaan deze jeugdigen?

f.

Plan van aanpak. Is het plan van aanpak voldoende duidelijk om de opvang gestalte te geven en de snelle doorof uitstroom voor te bereiden?

g.

Contacten tussen (gezins)voogdij-instellingen en de JJI’s. Hoe verloopt de samenwerking?

Den Haag, 4 juli 2002 De voorzitter van het bestuur van de stichting Vedivo, de landelijke koepelorganisatie van instellingenvoor (gezins)voogdij en reclassering dr. B.F. Groeneweg De directeur van de justitiële jeugdinrichtingen van de Dienst Justitiële Inrichtingen mr.drs. M.C.W. Horstink De directeur Sancties Reclassering en Slachtofferzorg van het Ministerie van Justitie mw. drs. M.C.A. Blom De directeur Jeugd en Criminaliteitspreventie van het Ministerie van Justitie dhr. mr. N.P. Levenkamp

VII

Financieel kader

In de hiernavolgende tabel wordt het totale financiële kader betreffende de vier sectoren provinciaal gefinancierde jeugdzorg, jeugd-ggz, de lvg-sector en de JJI’s kort geschetst. Tabel budgettaire gegevens 1. Provinciaal gefinancierde jeugdzorg Gegevens per sector (Na besluitvorming VJN/KB dit voorjaar)

2004

2005

2006

2007

2008

Totaal budget provinciaal gefinancierde jeugdzorg ( mln.) in 2004 e.v. ( excl. loonbijstelling 2003) Totaal budget residentieel ( mln.) in 2004 e.v.

650 (exclusief toegang bjz)

658

670

678

678

19,6

31,5

39,4

39,4

Wat zijn recentelijk toegevoegde middelen uit het HA ( mln.)? (veiligheidsenveloppe en jeugd/ preventie-enveloppe) (onderdeel van het bovenstaande) P: Kostprijzen in p.p. p.j. van diverse soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v. (Inclusief alle kosten om een plaats te creëren, exclusief kosten scholing betaald door OCW en separate vermelding initiële kosten die aanvullende capaciteit duurder maken dan reguliere capaciteit.) Q: Aanbod p.p.p.j. van diverse soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v.

circa 300

11,7 (uit enveloppe preventie/jeugdzorg t.b.v. aanpak wachtlijsten). -specialistisch (o.a. Glenn Mils): 50.000,-(illustratief). -orthopsychiatrisch (experimenteel, geen regulier aanbod, illustratief): 100.000,--gemiddeld regionaal circa 45.300 -gemiddeld landelijk circa 56.000 Geen gesloten opvang mogelijk. regionale Jeugdhulpverlening: 6182 landelijke Jeugdhulpverlening: 385 (residentieel niet specificeerbaar naar subcategorieen op basis huidige gegevens)

Budget P*Q van diversen soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v. ( mln.)

Regionaal: 280 Landelijk: 21,6

Wat is de wachttijd/wachtlijst per soort/ categorie residentiële opvang?

1.500 jeugdigen wachten langer dan 45 werkdagen op residentiële hulp (geen onderscheid naar subcategorie)

Vervolg tabel budgettaire gegevens 1. Provinciaal gefinancierde jeugdzorg Budgettaire verdeelsystematiek. Hoe worden de middelen vanuit het Rijk verdeeld naar instanties om te resulteren in capaciteit?

Het Rijk stelt specifieke uitkering (doeluitkering) aan provincies en 3 grootstedelijke regio’s beschikbaar voor uitvoering van hun wettelijke taken. Verdeling over provincies voornamelijk historisch (aanbodgericht) bepaald ten tijde van decentralisatie. Extra middelen uit hoofdlijnenakkoord worden verdeeld aan de hand van een verdeelsleutel die gebaseerd is op een geobjectiveerde vraag naar jeugdzorg (risicogroep).

Welke afspraken zijn nodig om aanvullende capaciteit te creëren en plaatsing in geval van crises te garanderen? (tot 6 weken en 6 weken +)

Provincies zijn op grond van huidige wet en nieuwe Wet op de jeugdzorg volledig verantwoordelijk voor afstemming vraag en aanbod aan jeugdzorg en dus ook voor besteding van doeluitkering voor aanbod. Op grond van nieuwe wet heeft jeugdige aanspraak t.o.v. provincie. Provincie moet voor zorgaanbod zorgen, waarvoor geïndiceerd wordt. Het Rijk kan niet rechtstreeks bepalen welk aanbod gesubsidieerd moet worden. Het Rijk kan met provincies wel bestuurlijke afspraken maken..

Politiek-bestuurlijke en juridische aandachtspunten

Over inzet middelen uit hoofdlijnenakkoord zijn tussen het Rijk en IPO afspraken gemaakt in kader van de invoering van de Wet op de jeugdzorg. Dit akkoord heeft tevens als basis gediend voor instemming door Staten-Generaal met wet op de jeugdzorg. In bestuurlijk akkoord is geen rekening gehouden met extra vraag naar jeugdzorg als gevolg van mogelijke ‘omleiding’ uit JJI’s. Indien dit extra vraag naar jeugdzorg oplevert, zal in additionele middelen voorzien moeten worden, omdat anders bestuursakkoord en dus invoering Wet op de jeugdzorg ter discussie komt. Extra middelen 2004 zijn structureel juridisch al verplicht.

Tabel budgettaire gegevens 2. Jeugd-ggz

Gegevens per sector (Na besluitvorming VJN/KB dit voorjaar)

2004

2005

2006

2007

Totaal budget jeugd-ggz ( mln.) in 2004 e.v.

352,0

364,1

370,3

369,1

Totaal budget intramuraal kinderen jeugdpsychiatrie ( mln.) in 2004 e.v. Wat zijn recentelijk toegevoegde middelen uit het HA? (veiligheidsenveloppe en jeugd/preventie-enveloppe) (onderdeel van het bovenstaande)

132,5 (schatting op basis van 2003)

2008

- (premiegefinancierde zorg)

P: Kostprijzen in p.p. p.j. van diverse soorten/categorieën residentiële opvang in 2004 e.v. (Inclusief alle kosten om een plaats te creëren, exclusief kosten scholing betaald door OCW en separate vermelding initiële kosten die aanvullende capaciteit duurder maken dan reguliere capaciteit.) Q: Aanbod p.p.p.j. van diverse soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v.

- klinisch (niet gesloten): 80.000,-- zeer intensieve zorg (niet gesloten): 130.000,-- BOPZ (gesloten opname): 100.000,--

Budget P*Q van diversen soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v.

- klinisch: 91 mln - ziz: 2 mln - bopz: 9 mln

Capaciteit Kjp (2002): - klinisch: 1.140 - ziz: 15 - BOPZ: 89

Wat is de wachttijd wachtlijst per soort/ categorie residentiële opvang? Budgettaire verdeelsystematiek. Hoe worden de middelen vanuit het Rijk verdeeld naar instanties om te resulteren in capaciteit? Welke afspraken zijn nodig om aanvullende capaciteit te creëren en plaatsing in geval van crises te garanderen? (tot 6 weken en 6 weken +) Politiek-bestuurlijke en juridische aandachtspunten

Betreft premiegefinancierde zorg (AWBZ). Zorgaanbieders (= particulier initiatief) kunnen bij zorgkantoren voorstellen indienen voor realiseren aanbod. Zorgkantoor beoordeelt of naar deze zorg vraag is en zo ja, contracteert deze zorg. Voorstellen voor nieuwe capaciteit aan intramurale zorg moeten tevens getoetst worden aan de Wet Ziekenhuisvoorzieningen (WZV). Het Rijk stuurt niet zelf rechtstreeks op aanbod: uitvoering is verantwoordelijkheid ZBO’s en private ziektekostenverzekeraars (zorgkantoren). AWBZ is in principe openeindfinanciering. Ter beperking van grote budgettaire overschrijdingen worden momenteel diverse maatregelen uitgevoerd zoals recente aanwijzing van staatssecretaris aan CTG om zeer terughoudend te zijn in contracteren extra zorg. Extra benodigde capaciteit als gevolg van omleiding uit JJI’s staat op gespannen voet met budgettaire beheersing AWBZ.

Tabel budgettaire gegevens 3. Lvg-sector Gegevens per sector (Na besluitvorming VJN/KB dit voorjaar)

2004

Totaal budget LVG jeugdigen ( mln.) in 2004 e.v.

191 miljoen inclusief ambulante begeleiding geleverd door de LVG-instellingen (Bron: CTG, gegevens 1-1-2004) Niet nader bekend is wat de ambulante zorg van andere typen gehandicapteninstellingen voor deze doelgroep bedraagt. Ook niet meegerekend zijn PGB’s en de ambulante zorg/ondersteuning geleverd door de MEEorganisaties (voormalige SPD-en) 191 miljoen (intramurale en ambulante productie van LVG-instellingen)

Totaal budget intramuraal LVG ( mln.) in 2004 e.v. Wat zijn recentelijk toegevoegde middelen uit het HA? (veiligheidsenveloppe en jeugd / preventie-enveloppe) (onderdeel van het bovenstaande)

- geen (premiegefinancierd)

P: Kostprijzen in p.p. p.j. van diverse soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v. (Inclusief alle kosten om een plaats te creëren, exclusief kosten scholing betaalt door OCW en separate vermelding initiële kosten die aanvullende capaciteit duurder maken dan reguliere capaciteit.)

Prijzen 1-1-2003: Instellingsplaats 42.000 Woonvoorziening 48.000 Fasehuis/sociovoorz. 45.000

Q: Aanbod p.p.p.j. van diverse soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v.

Budget P*Q van diversen soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v.

Toeslagen + Gedragsgestoorden 18.000 Achtervang (niet gesloten) 57.000 Achtervang (besloten opvang) 69.000 MFC 46.000 Allen incl. kapitaalslasten (Bron CBZ bedragen uit 2003) - regulier: 2.198 - achtervang: 355 - MFC: 104 - besloten achtervang: 92 Totaal: 2.545 Regulier = 2.198* 42.000 Achtervang = 355*( 42.000 + 57.000) Besloten achtervang = ( 42.000 + 69.000)

2005

2006

2007

2008

Vervolg tabel budgettaire gegevens 3. Lvg-sector Gegevens per sector (Na besluitvorming VJN/KB dit voorjaar)

2004

2005

Wat is de wachttijd/wachtlijst per soort/ categorie residentiële opvang?

Gegevens 0-20 jarigen (Bron ZRS. stand gegevens 1-12003) Wonen: 2.145 Kort verblijf: 3.250 Behandeling+verblijf: 1.100 Wachtlijst is ontstaan door gebrek aan capaciteit in markt, zowel in gebouwen als personeel

Wachttijd zware kern wachtenden (Bron ZRS, gegevens 1-1-2003) Wonen: 24 weken Kort verblijf: 22 weken Behandeling + verblijf: 7 weken

Budgettaire verdeelsystematiek. Hoe worden de middelen vanuit het Rijk verdeeld naar instanties om te resulteren in capaciteit?

Betreft premiegefinancierde zorg (AWBZ). Zorgaanbieders (= particulier initiatief) kunnen bij zorgkantoren voorstellen indienen voor het te realiseren aanbod, zij maken zogenaamde productieafspraken. Zorgkantoor beoordeelt of naar deze zorg vraag is en zo ja, contracteert deze zorg. Voordat instelling zorg kan contracteren, dient de instelling toegelaten te worden door het College voor Zorgverzekeringen. Voordat iemand in aanmerking komt voor zorg dient men geïndiceerd te zijn, Cliënten krijgen een indicatie voor de 7 AWBZ-functies (verblijf, behandeling, ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding, huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging) via het RIO (Regionaal Indicatie Orgaan) of het LCIG (Landelijk Centrum Indicatiestelling Gehandicaptenzorg). De recente groei in omvang en uitgaven voor de LVG-zorg is deels veroorzaakt door een verschuiving in de indicatiestelling waar de IQ-grens die gehanteerd wordt is opgeschoven van 75 (wettelijk) naar 85 (in de praktijk). Een deel van de problematiek lijkt dan ook een afwenteling vanuit de jeugdzorg te zijn. Door de wachtlijstaanpak sinds 2000 is de capaciteit fors gegroeid. De wachtlijsten zijn niettemin verder toegenomen.. Het Rijk stuurt niet zelf rechtstreeks op aanbod: uitvoering is verantwoordelijkheid ZBO’s en private ziektekostenverzekeraars (zorgkantoren). Voorstellen voor nieuwe capaciteit aan intramurale zorg moeten tevens getoetst worden aan de Wet Ziekenhuisvoorzieningen (WZV) en/of TVWMD (tijdelijke verstrekkingen Wet maatschappelijk dienstverlening).

Welke afspraken zijn nodig om aanvullende capaciteit te creëren en plaatsing in geval van crises te garanderen? (tot 6 weken en 6 weken +) Politiek-bestuurlijke en juridische aandachtspunten

2006

2007

2008

AWBZ is in principe openeindfinanciering. Ter beperking van grote budgettaire overschrijdingen worden momenteel diverse maatregelen uitgevoerd zoals recente aanwijzing van staatssecretaris aan CTG om zeer terughoudend te zijn in contracteren extra zorg. Aanvullende productieafspraken voor 2004 worden op dit moment een halt toegeroepen. Extra benodigde capaciteit als gevolg van omleiding uit JJI’s staat op gespannen voet met budgettaire beheersing AWBZ.

Tabel budgettaire gegevens 4. JJI’s Gegevens per sector (Na besluitvorming VJN/KB dit voorjaar)

2004

2005

2006

2007

2008

Totaal budget Jeugd ( mln.) in 2004 e.v.

279

292

297

308

314

Totaal budget residentieel ( mln.) in 2004 e.v.

Nvt.

nvt.

nvt.

nvt.

nvt.

Wat zijn recentelijk toegevoegde middelen uit het HA ( mln.)? (veiligheidsenveloppe en jeugd/preventie- enveloppe) (onderdeel van het bovenstaande)

5,2 + 041

4,2 + 9,0

3,1 + 20.8

2,1 + 32,6

2,1 + 39,3

P: Kostprijzen in p.p. p.j. van diverse soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v. (Inclusief alle kosten om een plaats te creëren, exclusief kosten scholing betaald door OCW en separate vermelding initiële kosten die aanvullende capaciteit duurder maken dan reguliere capaciteit.) Q: Aanbod p.p.p.j. van diverse soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v.

Rijksinrichtingen42 116.847

Budget P*Q van diversen soorten/ categorieën residentiële opvang in 2004 e.v. ( mln.) Wat is de wachttijd/wachtlijst per soort/ categorie residentiële opvang?

41

Particuliere inrichtingen 101.295 (P behandeling regulier is circa 10.000 hoger dan opvang regulier.)

117.577

118.680

118.800

118.505

100.368

97.488

100.999

101.112

Rijksinrichtingen: 1.062

1.106

1.123

1.090

1.090

Particuliere inrichtingen: 1.258 Uitbreiding uit restant middelen veiligheidsplan: 0

1..356

1..344

1..385

1..385

80

185

290

349

Rijksinrichtingen: 124

130

133

129

129

Particuliere inrichtingen: 127

136

131

140

140

Dit betreft middelen uit het restant van de veiligheidsenvelop, die worden toegevoegd bij MJN 2005. De gegevens uit dit blok zijn niet gebaseerd op de actuele stand, maar afkomstig uit de begroting 2004. De doorwerking van de uitbreidingen uit de resterende middelen van het veiligheidsplan is niet in de financiële gegevens. Bij de capaciteitsgegevens is deze reeks afzonderlijk vermeld. 42

Budgettaire verdeelsystematiek. Hoe worden de middelen vanuit het Rijk verdeeld naar instanties om te resulteren in capaciteit.

Outputfinanciering op basis van kostprijzen per regime (niet de bovenstaande kostprijzen, maar op onderliggend niveau; in de bovenstaande kostprijzen zijn ook de overhead van DJI-hoofdkantoor en de kosten van landelijke diensten begrepen). Huisvesting wordt verrekend tegen werkelijke kosten.

VIII

Standpunt van de werkgroepleden van het IPO en de drie grootstedelijke regio's

De werkgroepleden van het IPO en de drie grootstedelijke regio’s onderschrijven niet het advies met betrekking tot de overheveling van de verantwoordelijkheid van de JJI’s (i.c. Justitie) voor het bieden van gesloten opvang en behandeling van jeugdigen op basis van een civielrechtelijke maatregel naar de andere jeugdzorgsectoren. Daarvoor hanteren zij de volgende argumenten: De werkgroep dient volgens haar opdracht primair binnen de huidige verantwoordelijkheidsverdeling voorstellen te doen voor verbetering van het aanbod voor de betreffende doelgroep. Deze voortstellen dienen zowel betrekking te hebben op verbetermogelijkheden binnen de JJI’s, als binnen de andere drie deelsectoren van de jeugdzorg. Door de leden van IPO en drie grootstedelijke regio’s zijn meerdere uitgewerkte voorstellen gedaan waarmee binnen de huidige wettelijke verantwoordelijkheids- en aansprakelijkheidsverdeling en op redelijk korte termijn tot concrete structurele verbeteringen in het zorgaanbod voor de bedoelde doelgroep kan worden gekomen. Deze hebben zowel betrekking op: - het ontwikkelen van (intersectoraal) preventief aanbod ter voorkoming van de noodzaak van gesloten (crisis)opvang en behandeling, - verbetering van de diagnostiek en interventiemogelijkheden voorafgaand aan en gedurende gesloten crisisopvang in een JJI, - de ontwikkeling van (intersectoraal) behandelaanbod in vervolg op gesloten crisisopvang en/of gesloten behandeling in een JJI, door middel van het ontwikkelen van intersectoraal behandelaanbod vanuit twee of meer deelsectoren en door middel van structurele ketensamenwerking tussen JJI’s en aanbieders van regionale zorg vanuit de andere drie deelsectoren. Daarmee kan het beroep op gesloten opvang en behandeling in de JJI’s beperkt worden en kan de doorstroom van gesloten crisisopvang naar behandeling, alsmede de doorstroom vanuit de justitiële opvangen behandelinrichtingen naar aansluitend regionaal intersectoraal jeugdzorgaanbod worden verbeterd. Daarmee wordt voorkomen dat langer dan nodig is, sprake zal zijn van vrijheidsbeperking. Deze benadering gaat ervan uit, dat alle vier de deelsectoren en hun financiers ieder ten volle hun huidige verantwoordelijkheid nemen binnen de voor hen geldende aansprakelijkheden, zoals deze zijn vastgelegd in de Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen en de pas onlangs aangenomen Wet op de jeugdzorg. Ook hebben de betreffende leden aangegeven dat provincies/grootstedelijke regio’s naar verwachting volop bereid zijn om in het kader van hun regieverantwoordelijkheid voor de gehele jeugdzorg door middel van niet vrijblijvende afspraken met het rijk en de regionale partners ervoor te zorgen, dat langs deze weg ook daadwerkelijk tot resultaten wordt gekomen. Dergelijke afspraken kunnen worden belegd in het Landelijke Beleidskader Jeugdzorg en de provinciale beleidskaders c.q. uitvoeringsprogramma’s. Deze voorstellen om op korte termijn tot daadwerkelijke verbetering te komen zijn binnen de werkgroep echter onvoldoende serieus bezien en komen derhalve slechts marginaal en voorzien van de nodige twijfels over de realiseerbaarheid ervan terug in het rapport.

Naar de mening van de betreffende leden is het daarbij zeer de vraag of overheveling van de verantwoordelijkheid voor civielrechtelijke plaatsingen in JJI’s naar één of meer van de andere drie jeugdzorgsectoren, wel daadwerkelijk een bijdrage levert aan het realiseren van een passend zorgaanbod voor (gesloten) opvang en behandeling voor de betreffende jeugdigen. Terwijl de opdracht van de werkgroep juist hierop gericht zou moeten zijn. De onderbouwing van deze veronderstelling is zwak. Voor de JJI’s (en het ministerie van Justitie als hun financier) geldt net als voor alle aanbieders van jeugdzorg (en hun financiers), dat zij gehouden zijn om hun aanbod flexibel af te stemmen op de zorgbehoefte van de jeugdigen voor wie zij op grond van hun bestemming in de Beginselenwet aansprakelijk zijn. Het stellen van de vraag of het huidige regime binnen de JJI’s hiertoe wel voldoende flexibel is en de constatering dat thans de JJI’s onvoldoende hiervoor zijn toegerust, zoals nu wordt gesteld, kan geen argument zijn om de verantwoordelijkheid voor een passend aanbod dan maar over te hevelen naar de andere partijen in de jeugdzorg. Geconstateerd wordt weliswaar dat de JJI’s zich hebben ontwikkeld tot een sterk op de uitvoering van bestraffing gerichte voorzieningen, maar dat ontslaat de JJI’s en het ministerie van Justitie niet van de formele en expliciete opdracht en aansprakelijkheid voor de opvang en behandeling van civielrechtelijk geplaatste jeugdigen, die zij op grond van de Beginselenwet tot op de dag van vandaag hebben. Dit betekent dat een ten onrechte ingezette eenzijdige ontwikkeling van het regime op basis van de strafrechtelijke functie en het daarmee samenhangende probleem van de ongewenste samenplaatsing, geen argument kan zijn om nu de verantwoordelijkheid voor het op bescherming gerichte zorgaanbod over te hevelen naar anderen. Zeker niet, waar het ministerie van Justitie de JJI’s ook nog eens een bezuinigingstaakstelling heeft opgelegd. In plaats daarvan zou juist moeten worden nagegaan hoe het huidige regime en aanbod van de JJI’s door middel van differentiatie of anderszins zodanig kan worden verbeterd, dat deze wel tegemoet komen aan de verantwoordelijkheid van de JJI’s voor de betreffende doelgroep, zodat de JJI’s ook deze aansprakelijkheid kunnen waarmaken. Waarom wordt deze voor de hand liggende vraag in de werkgroep niet gesteld en beantwoord? Daarnaast blijft staan dat de overige sectoren, gegeven hun verantwoordelijkheden, hun werk beter kunnen en moeten doen om onnodige druk op de JJI’s te voorkomen. In ieder geval zal het overhevelen van verantwoordelijkheden naar andere partijen c.q. deelsectoren geen bijdrage leveren aan oplossingen op korte en middenlange termijn, terwijl deze nu juist dringend noodzakelijk zijn. Het voorstel betekent slechts dat opnieuw ingrijpende structuurwijzigingen moeten worden doorgevoerd in het jeugdzorgstelsel en de verantwoordelijkheidsverdeling daarbinnen, terwijl de huidige kaders hiervoor nog maar net in de Wet op de jeugdzorg zijn vastgelegd. De gevolgen van een dergelijke ingrijpende wijziging zijn in de werkgroep nauwelijks bekeken en op dit moment ook nog niet goed te overzien. Een en ander vergt nog veel uitwerking, wetgeving, onderhandeling over (financiële) randvoorwaarden, herschikking van middelen en voorzieningen en afbakening van nieuwe aansprakelijkheden tussen de verschillende jeugdzorgsectoren. Met de eventuele implementatie zal dan ook nog de nodige tijd gemoeid zijn, terwijl daadwerkelijke verbetering op korte termijn nodig is. Verschuiving van de verantwoordelijkheid voor de betreffende doelgroep levert als zodanig nog geen betere randvoorwaarden op voor het realiseren van een passend zorgaanbod voor de betreffende jeugdigen. Het voorstel levert niet meer op dan dat de mogelijkheden tot gesloten opvang

en behandeling voor civielrechtelijke jeugdigen in andere jeugdzorgsectoren hetzelfde zullen zijn als die nu reeds binnen de JJI’s aanwezig zijn. Het voorstel levert bovendien extra onduidelijkheid op over de verantwoordelijkheid van de verschillende jeugdzorgsectoren en financiers voor gesloten opvang en behandeling, omdat dan meerdere van deze sectoren en financiers hiervoor dan een zekere aansprakelijkheid zullen hebben. Als daarbij ook nog beperkte mogelijkheden voor gesloten behandeling in een JJI blijven bestaan, neemt de onduidelijkheid alleen maar verder toe. Het risico dat dan nog meer met jeugdigen heen en weer geschoven wordt, wordt daarmee alleen maar groter. Terwijl handhaving van de huidige verantwoordelijkheidsverdeling voor gesloten opvang en behandeling volstrekte duidelijkheid geeft. Zeker voor de korte termijn zien de werkgroepleden van IPO en grootstedelijke regio’s dan ook meer in een aanpak waarin Justitie c.q. de JJI’s hun wettelijke aansprakelijkheid voor gesloten opvang/behandeling op een vraaggestuurde wijze vorm gaan geven door het realiseren van passend aanbod voor die jeugdigen voor wie op grond van beschermingsoverwegingen gesloten opvang en/of behandeling nodig is. Dit aansluitend op de vormgeving van een adequaat intersectoraal zorgaanbod binnen de andere drie jeugdzorgsectoren, ingeval geslotenheid dan wel beslotenheid niet (langer) nodig is en een (langere) aanspraak op plaatsing in een JJI daarmee niet meer in de rede ligt. Samenvattend is er vanuit de opdracht aan de werkgroep weinig aanleiding voor de voorgestelde overheveling van verantwoordelijkheid voor gesloten opvang en behandeling, omdat: - het zeer de vraag is of een dergelijke structuur- en verantwoordelijkheidswijziging op zich bijdraagt aan totstandkoming van een meer adequaat zorgaanbod voor de betreffende doelgroep, - een dergelijke structuurwijziging extra onduidelijkheden oplevert wat betreft de afbakening van de verantwoordelijkheden en daarmee een verhoogd risico op het heen en weer schuiven van jeugdigen, - voor een dergelijke ingrijpende structuurwijziging nog vele vraagstukken dienen te worden opgelost en deze mede daardoor eerst op langere termijn zou kunnen worden geïmplementeerd, - verbetering van het zorgaanbod voor de betreffende doelgroep op deze structuurwijziging niet kan wachten en er voldoende mogelijkheden zijn om binnen de huidige structuur en wettelijke verantwoordelijkheidsverdeling op korte termijn tot daadwerkelijke verbeteringen voor de jeugdigen te komen. De IPO/DGS-leden van de werkgroep wijzen de mogelijkheid om op termijn tot eventuele verschuiving van verantwoordelijkheid voor de door de JJI’s te bieden gesloten jeugdzorg van Justitie naar andere deelsectoren en financiers binnen de jeugdzorg niet op voorhand af. Een dergelijke benadering vraagt echter een zorgvuldige verkenning van alle daaruit voortvloeiende vraagstukken en randvoorwaarden die daarbij aan de orde zijn, zoals de regionale inbedding van het over te hevelen gesloten zorgaanbod, decentralisatie van de desbetreffende voorzieningen, heldere afbakening van verantwoordelijkheden voor gesloten behandeling tussen deelsectoren, een voldoende meerjarig financieel kader, vaststelling van de benodigde zorgcapaciteit, etc. Hierover zal tussen betreffende financiers overeenstemming moeten bestaan, alvorens een dergelijke ingrijpende verschuiving aan de orde kan zijn.

Een verkenning van de mogelijkheden hiertoe past echter beter in het kader van de uitvoering van de motie Soutendijk, die in de Eerste Kamer is aangenomen met betrekking tot een meer eenduidige financiering en aansturing van de jeugdzorg, dan in het kader van het optimaliseren van het zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. Dit laatste vergt een snellere en effectievere aanpak.

Eindrapportage van de werkgroep 'optimalisering zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen'

Recommend Documents