Eindrapport Waarderingsmethodiek van de werkgroep methodiek en pilots van het Nationaal Archief

Eindrapport Waarderingsmethodiek van de werkgroep methodiek en pilots van het Nationaal Archief

Den Haag, september 2009 Redactie: Charles Jeurgens, Margreet Windhorst Werkgroepsleden: Angela Dellebeke, Robbert Jan Hageman, Pieter van Koetsveld, Natasja Pels, Noor Schreuder, Ruud Yap en Karen Zwart. Adviseurs: Charles Jeurgens, Margreet Windhorst

ͳ 

Inhoudsopgave Inleiding

3

Hoofdstuk 1 Uitgangspunten

5

Hoofdstuk 2 De methodiek in vogelvlucht

9

Hoofdstuk 3 Historisch-maatschappelijke analyse-plus

12

Hoofdstuk 4 Hotspotanalyse

18

Hoofdstuk 5 De systeemanalyse

22

Hoofdstuk 6 Het instrumentarium op het derde waarderingsniveau

24

Hoofdstuk 7 Witte vlekken en punten van aandacht

27

Hoofdstuk 8 Bruikbaarheid van de methodiek voor bewerking van de achterstanden

32

Hoofdstuk 9 Slotopmerkingen en aanbevelingen

38

Bijlagen: Bijlage 1: Maatschappelijke domeinen en de bijbehorende hoofdfuncties

39

Bijlage 2: Functierollen overheidsorganen

42

Bijlage 3: Functierollen particuliere actoren

43

Bijlage 4: Pilotvoorstel: bewerking archieven van de OM-parketten (zorgdrager Ministerie van Justitie).

44

Bijlage 5: Gesprekken en gesprekspartners

46

ʹ 

Inleiding De stuurgroep van het programma Informatie op Orde zag in het in 2007 verschenen visierapport Gewaardeerd Verleden aanknopingspunten voor een vruchtbare aanpak van waardering en selectie van overheidsarchieven. Het Nationaal Archief kreeg daarop het verzoek om in het kader van actielijn 5 van Informatie op Orde de visie uit te werken tot een bruikbare methodiek met bijbehorend instrumentarium. Dit rapport beschrijft de resultaten die het Nationaal Archief het afgelopen half jaar op dat punt heeft geboekt. 1 Voor nu: focus op het rijk Gewaardeerd Verleden betoogt dat een representatieve archiefcollectie zowel overheids- als particuliere archieven bevat. Het beleid en de methodiek op het gebied van de waardering, acquisitie en selectie van archieven zouden dan ook gericht moeten zijn op het in samenhang waarderen van overheids- en particuliere archieven. Niettemin heeft het Nationaal Archief zich bij de uitwerking van de visie tot een methodiek vooralsnog geconcentreerd op het uitwerken en testen van waarderingsinstrumenten voor de archieven van de rijksoverheid. De reden daarvoor is even pragmatisch als dringend. De problematiek van de bewerkingsachterstanden bij de rijksoverheid is zo gigantisch, kost zoveel geld en mankracht en hindert zozeer de verbetering en de digitale inrichting van de overheidsinformatiehuishouding, dat eerst en uit alle macht moet worden geprobeerd om daar een methodiek neer te zetten die het ontstaan van nieuwe achterstanden voorkomt, of, als we het naar termen van de digitale informatiehuishouding vertalen, dat we te maken krijgen met een ‘dementerende overheid’. 2 Dit neemt echter niet weg dat de methodiek pas ten volle zal renderen indien zij breed wordt toegepast: niet alleen bij het rijk, maar ook bij de decentrale overheden, en niet alleen op overheidsarchieven maar ook op de waardevolle bestanden die door andere maatschappelijke actoren worden gevormd. Om de in dit rapport beschreven methodiek en instrumenten door te ontwikkelen voor die brede toepassing, is aanvullend onderzoek nodig. Opbouw van het rapport Hoofdstuk 1 verwoordt de basale uitgangspunten van de nieuwe methodiek. De hoofdstukken 2 tot en met 6 beschrijven en onderbouwen de methode en de instrumenten. De nieuw ontwikkelde instrumenten zijn in de afgelopen paar maanden ten dele al uitgetest. 3 Op grond van de testresultaten trekken we conclusies over de verwachte werking en bruikbaarheid van de instrumenten. De resultaten zijn nog voor het opleveren van de rapportage voorgelegd aan een aantal sleutelfiguren, met name afkomstig van de departementen en daar verantwoordelijk voor het beheer van procesgebonden informatie. Hun reacties en inzichten zijn, waar  ͳ‡‘–™‹‡Ž‹‰‡Š‡––‡•–‡˜ƒ†‡‡–Š‘†‹‡™ƒ•‹Šƒ†‡˜ƒ‡‡™‡”‰”‘‡’„‡•–ƒƒ†‡—‹–ǣ‰‡Žƒ

‡ŽŽ‡„‡‡ǡ‘„„‡”– ƒƒ‰‡ƒǡŠƒ”Ž‡• ‡—”‰‡•ǡ‹‡–‡”˜ƒ‘‡–•˜‡Ž†ǡƒ–ƒ•Œƒ‡Ž•ǡ‘‘”…Š”‡—†‡”ǡ——† ƒ’‡ƒ”‡™ƒ”–Ǥƒ”‰”‡‡–‹†Š‘”•–‘†‡”•–‡—†‡†‡™‡”‰”‘‡’ƒŽ•‡š–‡”ƒ†˜‹•‡—”Ǥ ʹ‹‡Š‹‡”˜‘‘”Š‡–”ƒ’’‘”–˜ƒ†‡”ˆ‰‘‡†‹•’‡…–‹‡ǡEendementerendeoverheid?Derisico’svandigitaal informatiebeheerbijdecentraleoverheidȋ‡ƒƒ‰ʹͲͲͷȌǤ ͵‡œ‡–‡•–”‡•—Ž–ƒ–‡™‘”†‡‘’‰‡‘‡‹Š‡–Šƒ†„‘‡†ƒ–‘‡–‡‡Ž™‘”†–˜‡”˜ƒƒ”†‹‰†–‡„‡Š‘‡˜‡ ˜ƒ†‡’”ƒ–‹•…Š‡–‘‡’ƒ••‹‰˜ƒ†‡‡–Š‘†‡Ǥ

͵ 

mogelijk, meteen in de methodiekbeschrijving verwerkt of meegenomen als punt van aandacht voor de afronding van de methodiekontwikkeling. Zowel het onderzoek als de testen hebben scherper in beeld gebracht waar in de methode nog onzekerheden en onvolkomenheden zitten. Bovendien hebben we ons met het oog op de planning van Informatie op Orde, noodzakelijkerwijs moeten beperken in de scope van ons onderzoek. De methode is kortom nog niet volledig ontwikkeld. Hoofdstuk 7 beschrijft waar de 'witte vlekken' zitten en geeft suggesties hoe daarin kan worden voorzien. De nieuwe methodiek voor waardering en selectie zal gepaard gaan met veranderingen in de rolverdeling tussen Nationaal Archief en de departementen in hun hoedanigheden als zorgdragers en beheerders van hun eigen archieven. Die veranderingen worden niet zozeer ingegeven door de methodiek zelf, maar vooral door het feit dat overheidsinformatie in sterk toenemende mate digitale informatie is. Dat vergt een proactieve houding bij de waardering. Het Nationaal Archief moet als het ware in het kraaiennest gaan staan, om van daaruit de maatschappelijke behoefte aan overheidsinformatie nu en later te overzien en ondubbelzinnige wensen tot bewaring van gegevens neer te leggen bij de departementen. De rol die het Nationaal Archief ten aanzien van de overheidsinformatie moet spelen, is in essentie de rol van een goed geolied scharnierpunt tussen de archiefvormers en de andere potentiële gebruikers van overheidsinformatie. De visie van Gewaardeerd Verleden en de methode en instrumenten die daarbij horen, zijn primair ontwikkeld met het oog op het op voorhand waarderen, acquireren en selecteren van digitale archieven die nu en later worden gevormd. De problematiek van de papieren archiefachterstanden bij het rijk, honderden kilometers en duizenden manjaren groot, vraagt echter ook om nieuwe oplossingen. In hoofdstuk 8 wordt uiteengezet welke instrumenten mogelijk een rol kunnen vervullen in het wegwerken van de enorme achterstanden bij de ministeries. Het laatste hoofdstuk bevat aanbevelingen voor enerzijds introductie en toepassing van methode en instrumenten; anderzijds voor het doorontwikkelen van aspecten die nog niet voldoende zijn uitgekristalliseerd en/of uitgetest.

Ͷ 

Hoofdstuk 1. Uitgangspunten Het probleem geschetst In het najaar van 2007 bracht de Commissie Waardering en Selectie op verzoek van de algemene rijksarchivaris het visierapport Gewaardeerd Verleden uit. De commissie reikte een aantal bouwstenen aan voor de ontwikkeling van een nieuwe waarderingsmethodiek voor archieven. Het rapport was bedoeld om een bijdrage te leveren aan het in de Kabinetsvisie Informatie op Orde geformuleerde streven om de informatievoorziening van de overheid op orde te krijgen. De belangrijkste knelpunten waarin eerst de visie en nu de methode dient te voorzien, zijn de volgende: x x x x x

de omslachtigheid van de sinds de jaren '90 voor waardering en selectie gebruikte methode van institutioneel onderzoek, beter bekend als de methode PIVOT; de duur en complexiteit van het proces van opstellen en vaststellen van selectielijsten bij het rijk; de onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de partijen die betrokken zijn bij waardering en selectie (zorgdragers en archiefinstellingen) ten aanzien van de belangen van cultuur en bedrijfsvoering; het feit dat waardering en selectie van digitaal gevormde archieven anders georganiseerd moeten zijn dan de waardering en selectie van papieren archieven; de onevenwichtigheid in de opbouw van de collectie van het Nationaal Archief, waarin de overheidsarchieven de particuliere archieven zwaar overvleugelen.

De noodzaak voor een grondige herziening van de methode van waarderen en selecteren van archieven is sinds het verschijnen van het rapport Gewaardeerd Verleden in november 2007 alleen maar verder toegenomen. Niet voor niets hebben de Raad voor Openbaar Bestuur en de Raad voor Cultuur in 2008 nogmaals en zeer luid en duidelijk de alarmbel geluid over de informatievoorziening van de overheid. Zij spreken over de acute dreiging van een informatie-infarct. 4 Om in die beeldspraak te blijven: het wegwerken van achterstanden is nodig bij wijze van dotterbehandeling, om de acute dreiging van de verstopte informatieaders weg te nemen. Het invoeren van een nieuwe methode is het plaatsen van de shunt die de ader voortaan open moet houden en daarmee verstopping voorkomt. Integraal waarderen en selecteren De kern van het rapport Gewaardeerd Verleden wordt gevormd door het in samenhang brengen van de waardering, de selectie en de acquisitie van overheids- en particuliere archieven. Dit gegeven, dat ook het uitgangspunt is van de voorgestelde methodiek, ontmoet veel instemming. Het is een nadere uitwerking van het eerder al door de Raad voor Cultuur bepleite integrale selectiebeleid 5 .  4

Informatie, grondstof met toekomstwaarde (advies Raad voor Openbaar Bestuur/Raad voor Cultuur, 2008). 5 Het tekort van het teveel. Over de rijksverantwoordelijkheid voor Cultureel erfgoed (advies Raad voor Cultuur, 2005).

ͷ 

Vooraf (durven) kiezen uit de overvloed Een ander -minstens zo belangrijk- uitgangspunt van de methodiek, is het zo vroeg mogelijk maken van een positieve keuze voor de te documenteren ontwikkelingen, verschijnselen en gebeurtenissen die de maatschappij kenmerken, vormen en/of veranderen. Dit betekent het loslaten van het onhaalbare streven naar volledigheid, waarop ook de methode PIVOT stoelde. De consequenties van deze ommezwaai mogen niet onderschat worden. Het betekent dat het Nationaal Archief welbewust en afgewogen een zeker risico neemt dat er (potentiële) bronnen verloren gaan. Risico nemen bij selectie van archieven is op zich niets nieuws: elke keuze impliceert een risico op achteraf als ongewenst te bestempelen informatieverlies. De methode PIVOT maakte het risico echter niet expliciet, maar verdoezelde het door de indruk te wekken dat we vanuit het zicht op het volledige overheidshandelen een afgewogen keuze konden maken waarmee we alle hoofdlijnen van dat handelen zouden kunnen documenteren. In de nieuwe aanpak nemen we weloverwogen het risico dat we de samenleving onvolledig documenteren. Daaraan liggen verschillende overwegingen ten grondslag. De belangrijkste heeft betrekking op de overweldigende omvang van het vraagstuk van waardering en selectie. De honderden kilometers materiaal van de rijksoverheid die sinds 1975 op bewerking ligt te wachten, zouden op termijn wel eens in het niet kunnen vallen bij de hoeveelheden analoge en digitale informatie die nog geproduceerd gaan worden. Naar schattingen op basis van cijfers uit 2003 wordt er wereldwijd jaarlijks 5 exabyte aan nieuwe digitale informatie geproduceerd. Dat is het equivalent van 37.000 keer de volledige collectie van de Library of Congress, die uit zo’n 17 miljoen boeken bestaat. Sinds 2003 is de jaarlijkse groei van de digitale informatie nog eens met zo’n 30% gestegen. 6 De nieuwe methode van waardering en selectie moet tegen deze achtergrond van ‘onbehaaglijke informatieovervloed’ worden bezien. Die werkelijkheid noodzaakt ons actief te zoeken naar die informatie die er toe doet om de samenleving van nu te documenteren en door te geven aan volgende generaties. In dat kader is het inspirerend om te wijzen op parallellen in patronen van informatie-uitwisseling tussen de aloude orale en de hedendaagse digitale culturen. 7 De ongrijpbaarheid van ‘vluchtige’ communicatiepatronen dwingt ons ertoe de vraag te beantwoorden welke informatie essentieel is om door te geven aan volgende generaties ten behoeve van de continuïteit van onze cultuur. Die vraag ligt aan de basis van het waarderingsvraagstuk. In Gewaardeerd Verleden is niet voor niets zoveel nadruk gelegd op de doelstelling van waardering en selectie. Selectiedoelstelling Alleen op basis van een gedragen doelstelling kunnen keuzes voor het bewaren dan wel vernietigen van informatie adequaat worden verantwoord. Inhoudelijk stoelt de nieuwe selectiemethodiek op de selectiedoelstelling zoals geformuleerd in Gewaardeerd Verleden:  6

Geert Jan van Bussel, ‘De digitale evolutie. De Archiefschool als ‘bewustmaker’’ in: Archievenblad 112 (december 2008) 7 Hugh Taylor heeft hier in verschillende publicaties op gewezen, zoals in: ‘Archival services and the concept of the user: a RAMP study’ (UNESCO-Paris 1984) en ‘Transformation in the archives: technological adjustment or paradigm shift’ (1988).

͸ 

het bijeenbrengen en veiligstellen van bronnen die het voor individuen, organisaties en maatschappelijke groeperingen mogelijk maken hun geschiedenis te ontdekken en het verleden van staat en samenleving (en hun interactie) te reconstrueren. Daartoe dienen die archieven of onderdelen van archieven veiliggesteld te worden die: ƒǤ representatief zijn voor hetgeen in de samenleving is vastgelegd; „Ǥ representatief zijn voor de activiteiten van de leden (personen en organisaties) van een samenleving c. door waarnemers als belangrijk, bijzonder of uniek worden beschouwd omdat ze de belangrijke, bijzondere en uniek maatschappelijke ontwikkelingen, activiteiten, personen en organisaties in een bepaalde periode weerspiegelen. Geoliede scharnieren Waarderen is het aangeven wat je wilt bewaren en wat je wilt vernietigen. Selecteren is het daadwerkelijk scheiden van hetgeen bewaard wordt van hetgeen vernietigd wordt. 8 Het scharnierpunt van waarderen naar selecteren moet soepel en geruisloos bewegen. Dit scharnierpunt is binnen de methode PIVOT een van de belangrijkste knelpunten gebleken. PIVOT heeft een systeem van waardering met een eigen waarderingstaal gecreëerd. De activiteiten van de overheid worden gevangen in zogeheten ‘handelingen’, die gebaseerd zijn op wet- en regelgeving. Deze handelingen vormen het object van waardering in het zogeheten basisselectiedocumenten (BSD’s). De archiveringssystemen bij de ministeries zijn echter niet ingericht volgens of gebaseerd op de systematiek van de handelingen. Het zijn systemen die uitgaan van onderwerpen, zaken of werkprocessen. Dit geeft dan ook frictie op het scharnierpunt waar waardering over moet gaan in selectie. De identificatie van de documenten en informatieobjecten die bij een gewaardeerde handeling horen, blijkt een moeizame en tijdrovende aangelegenheid. 9 Dat verklaart voor een belangrijk deel de moeizame voortgang van selectie van overheidsarchieven in de laatste twintig jaar. Ook het werktempo in het project Wegwerken Archiefachterstanden (PWAA) werd door uiteindelijk door dat euvel bepaald. Dit achteraf identificeren van informatieobjecten aan de hand van waarderingscriteria is dan ook – zeker in een digitale informatiehuishouding – niet vol te houden. Behalve dat er fouten gemaakt worden bij het achteraf identificeren, kost het veel tijd en geld en leidt het tot onenigheid over te maken keuzes bij betrokken partijen. Het is dan ook van vitaal belang dat de nieuwe methode van waardering naadloos aansluit op en zelfs geïntegreerd wordt in de inrichting van de archiveringssystemen. Het object van waardering dient zodanig te worden gekozen, dat de identificatie van de bijbehorende informatieobjecten zonder allerlei extra tussenstappen uitgevoerd kan

 8

In Gewaardeerd Verleden is uitgebreid aandacht besteed aan het meervoudige begrip van waardering en selectie. Voor een verdere explicitering wordt naar dat rapport verwezen, met name pagina’s 18-20. 9 Dit identificatieprobleem is overigens niet uniek voor de Nederlandse praktijk van waardering en selectie. Zie bijvoorbeeld Catherine Bailey, 'Turning macro-appraisal decisions into archival holdings: crafting function-based terms and conditions for the transfers of archival records' in: Archivaria, nr. 61 (2006), 147-179. Zie ook de special van Archival Science, nr. 4 (2005) over ontwikkeling en toepassing van macro-selectie.

͹ 

worden. Dit is de meest kritische succesfactor voor ieder toekomstig systeem van waardering en selectie van overheidsarchieven. 10 Als we er niet in slagen dit knelpunt op te lossen, zal iedere vorm van waardering en selectie opnieuw leiden tot stuwmeren aan informatie, of erger nog, aan het ongecontroleerd verdwijnen van informatie. Hierop wordt in hoofdstuk 6 teruggekomen.                      

 10

De trend is om de oplossing hiervoor te zoeken in een (generieke) werkprocesbenadering. Hierop wordt later in dit rapport teruggekomen.

ͺ 

Hoofdstuk 2. De methodiek in vogelvlucht Drie waarderingsniveaus De methode gaat uit van getrapte waardering, op de drie niveaus die Gewaardeerd Verleden onderscheidt. Het eerste niveau is dat van de samenleving. Op een hoog abstractieniveau wordt gekozen in hoeverre en langs welke inhoudelijke en functionele lijnen we de maatschappij van vandaag en morgen gaan documenteren. Die keuzes worden op het tweede niveau vertaald naar actoren. De maatschappelijke rollen, functies, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van relevante actoren worden geanalyseerd en tegen elkaar afgewogen. Zo wordt bepaald van welke actoren de archieven van belang kunnen zijn om onze samenleving te documenteren. Bij de ontwikkeling van visie naar praktisch toepasbare methode is gebleken dat de eerste twee waarderingniveaus vloeiend in elkaar over lopen. Daarom worden instrumenten op het eerste en tweede niveau in samenhang beschreven. Het derde niveau is dat van de werkprocessen en van de informatiebestanden van die relevante actoren. Dat is het niveau waar het scharnierpunt van waarderen naar selecteren zit: daar worden de keuzes voor wat bewaard moet worden gekoppeld aan en vertaald naar de realiteit van het dagelijks werk van actoren en de vastlegging daarvan in documenten, databases, dossiers, workflowsystemen en wat dies meer zij. Instrumenten De methode krijgt op de eerste twee waarderingsniveaus vorm in een drietal analyseinstrumenten die helpen om een beeld te krijgen van de langlopende ontwikkelingen, de trendbreuken en de turbulentie in de maatschappij en van de dragende institutionele constructie daaronder. De Historisch-Maatschappelijke Analyse-plus (HMA-plus) is het instrument voor de analyse van de langlopende ontwikkelingen en de trendbreuken in de samenleving. De hotspot-analyse concentreert zich op het identificeren van plaatsen en momenten van opmerkelijke interactie tussen de verschillende maatschappelijke actoren: burgers en overheid, burgers onderling, overheidsinstellingen en bedrijfsleven etcetera. De HMA-plus is te zien als een middel om de koers van een grote olietanker te leren kennen. De hotspot-analyse is vooral bedoeld om de bewegingen en gebeurtenissen die op de olietanker plaatsvinden in kaart te brengen. De HMA-plus en de hotspot-analyse zijn instrumenten die de bewegelijkheid van de samenleving grijpbaar proberen te maken. Het instrument van de systeemanalyse is in aanvulling daarop ontwikkeld. Het werkt als een soort anker dat de institutionele en functionele hoofdstructuur van de samenleving weergeeft. De systeemanalyse identificeert de ‘stabiele’ onderbouw van het maatschappelijke bestel: voorzieningen waarvan het plotseling wegvallen grote gevolgen heeft voor de samenleving als geheel. Tot ‘het systeem’ rekenen we niet alleen dragende instellingen (bijvoorbeeld de Tweede Kamer of de luchthaven Schiphol), maar ook dragende functies, zoals wetgeving, en voorzieningen zoals basisregistraties (denk aan het Kadaster en de Gemeentelijke Bevolkingsadministratie). Op het derde niveau van de werkprocessen en de bijbehorende bestanden is het instrumentarium nog niet volledig uitgekristalliseerd. Wel zijn de contouren zichtbaar van een generieke lijst van werkprocessen, die goede diensten kan bewijzen bij de vertaalslag van waardering naar selectie. De volgende hoofdstukken geven een uitvoeriger beschrijving van de verschillende waarderingsinstrumenten.

ͻ 

Figuur 1: schematische weergave van de verhouding tussen de verschillende waarderinginstrumenten: HMA-plus, hotspot-analyse, systeem-analyse en bewaarlijst.

Ǧ ’Ž—•

”‡†•Ƭ‘–™‹‡Ž‹‰‡

‘–•’‘– ƒƒŽ›•‡

S Y S T E E M Ǧ

Overheidsactoren Particuliereact.

   ƒ”…Š‹‡ˆ…‘‹••‹‡•

     

ȋ ‡‡”‹‡‡Ȍ ™‡”’”‘…‡•• ‡

”…Š‹˜‡”‹‰• •›•–‡‡Ȁ †•’

‘‰‹‡– —‹–‰‡™‡”–

 Ǧactoren Ǧactivteiten /functies Ǧbestanden 

O P I

bewaarlijst

ͳͲ 

Uitleg bij figuur 1 De HMA-plus heeft als resultaat een overzicht van ontwikkelingen en trends in de samenleving. Aan de hand daarvan worden de betrokken actoren in kaart gebracht. De hotspotanalyse identificeert 'plaatsen' van intensieve interactie in de maatschappij. Ook daarbij worden de relevante actoren aangewezen. Omdat een hotspot heel goed het begin kan blijken te zijn van een nieuwe trend of ontwikkeling, loopt er een stippellijn van de hotspotanalyse naar de trends en ontwikkelingen. De actoren vallen uiteen in overheids- en particuliere actoren. Voor nu richten we ons uitsluitend op de overheid. Van de langs deze wegen aangewezen actoren zal niet het complete archief bewaard worden. Van belang bij het maken en effectueren van de keuze voor de te bewaren neerslag zijn de generieke procesbeschrijvingen en de archiveringssystemen die de archiefvormers gebruiken. De archiveringssystemen worden ingericht aan de hand van de procesbeschrijvingen; anderzijds kan de archiveringssystematiek ook de procesbeschrijving beïnvloeden. De bewaarlijst beschrijft aan de hand van de archiveringssystemen welke archiefbestanddelen voor bewaring in aanmerking komen. De systeemanalyse geeft rechtstreeks input aan de bewaarlijst: de neerslag van systeemcomponenten moet worden bewaard. De archiefcommissies hebben ten opzichte van dit hele instrumentarium een eigenstandige complementaire, of zo men wil corrigerende, rol. Zij adviseren over het in aanvulling op van de bewaarlijst aanwijzen van archiefbestanddelen voor blijvende bewaring. Zij doen dat met name vanuit hun gedegen kennis van de interne gang van zaken binnen een departement.

ͳͳ 

Hoofdstuk 3. Historisch-maatschappelijke analyse-plus De HMA-plus brengt de kenmerkende maatschappelijk ontwikkelingen/trends en trendbreuken in kaart. We veronderstellen dat we daarmee ook de essentie van de samenleving in een bepaalde periode vangen en daarmee een belangrijk inhoudelijk vertrekpunt voor de waardering en selectie van archieven vastleggen. Grondstoffen en leveranciers De grondstoffen voor de HMA-plus bestaan uit het werk van de belangrijkste plan- en onderzoeksbureaus. Het Nationaal Archief inventariseerde de instellingen die hiervoor in aanmerking zouden kunnen komen en testte hun rapportages op de bruikbaarheid als basismateriaal voor de HMA-plus 11 . Dit oriënterend onderzoek is aangevuld met enkele gesprekken met wetenschappers verbonden aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) TNO en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). 12 De conclusie luidt, dat de analyses van een aantal van deze bureaus goed bruikbaar zijn voor het in kaart brengen van ontwikkelingen die als kenmerkend worden beschouwd voor onze hedendaagse samenleving. Sommige onderzoeken, zoals die naar de sociale staat van Nederland door het SCP 13 , worden periodiek herhaald en stoelen op langjarige waarnemingen. Deze onderzoeken zijn geschikt om ook de geleidelijke veranderingen in de samenleving goed te volgen. Bij het daadwerkelijk uitvoeren van een volledige 14 HMA-plus dienen de opstellers alert te zijn op maatschappelijke (deel)terreinen van de samenleving die buiten het blikveld van de plan- en onderzoeksbureaus blijven. Als op dit eerste en bepalende niveau relevante ontwikkelingen worden gemist, heeft dit immers grote consequenties voor de uiteindelijke archiefselectie. We moeten ons realiseren dat deze instituten in hun rapporten maar een deel behandelen van de onderwerpen en thema’s die in aanmerking zouden komen om over te rapporteren. Ook zij maken keuzes met het oog op hun beperkingen in onderzoekscapaciteit en middelen en met het oog op de verwachte (politieke) belangstelling en maatschappelijke urgentie. Het is van belang dat ook hun kennis over en het inzicht in de brede maatschappelijke ontwikkelingen en trends die niet vastligt in publicaties, toch gebruikt kan worden. 15  11

Voor de resultaten hiervan, zie ‘handboek in wording’. Gesproken is met dr. P. Den Hoed van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, dr. C. Zeelenberg, dr. B.F.M. Bakker en dr. J.G.S.J. van Maarseveen van het Centraal Bureau voor de Statistiek, dr. R. Vogels van het Sociaal en Cultureel Planbureau, drs. H.P. Drop, adjunct-directeur Strategie en Planning van TNO en drs. G. van de Schootbrugge van de afdeling Strategie en Planning van TNO. 13 Te denken valt aan de tweejaarlijkse Sociale Staat van Nederland door het SCP. 14 In de pilotfase is slechts een in omvang zeer beperkte HMA+ uitgevoerd die bedoeld was om te onderzoeken of de methode als zodanig werkt en niet om de samenleving al volledig in kaart te brengen. 15 Uit het gesprek met dr. P. Den Hoed van de WRR bleek bijvoorbeeld dat ter bepaling van de onderzoeksagenda, de verschillende raadsleden zelf een groslijst van onderwerpen aanbrengen. In een of meerdere vergaderingen worden deze voorstellen besproken en wordt uiteindelijk een keuze gemaakt. Voor het doel van de HMA-plus zijn deze informele groslijstjes misschien nog wel veel relevanter dan uitsluitend te vertrouwen op de analyses die worden uitgewerkt en waarvan de resultaten in rapporten verschijnen . 12

ͳʹ 

Periodieke expertmeetings met vertegenwoordigers van deze instituten moeten dan ook meegenomen worden in de analysemethodiek. De onderzoeksresultaten en expertise van de volgende instituten zijn relevant voor het opstellen van een HMA-plus: x x x x x x x x

het Centraal Bureau voor de Statistiek; het Sociaal en Cultureel Panbureau; het Centraal Planbureau; de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid; het Planbureau voor de Leefomgeving (v/h Ruimtelijk Planbureau en Milieu- en Natuurplanbureau); TNO; de Amsterdamse School voor Social science Research (ASSR); de wetenschappelijke bureaus van de politieke partijen.

Daarnaast zal bij iedere HMA-plus die wordt gemaakt ook bekeken moeten worden of onderzoeken van of gesprekken met commerciële onderzoeksbureaus zoals Motivaction nodig en nuttig zijn. Op basis van de analyses van het materiaal en de input van de onderzoeksinstellingen wordt een kernachtig overzicht met toelichting opgesteld van de kenmerkende ontwikkelingen, trends en trendbreuken in de samenleving. Op dit ogenblik is over de duurzaamheid en frequentie van een HMA-plus nog niet veel te zeggen. Verwacht kan worden dat de eerste al vrij vlot vernieuwd moet worden, omdat de toepassing van een nieuwe methode snel veel voortschrijdend inzicht oplevert. Een goed uitgevoerde HMAplus zou normaliter circa vier tot vijf jaar bruikbaar moeten zijn, waarna en nieuwe analyse gemaakt moet worden. Vertaling naar de relevante actoren 16 De HMA-plus krijgt bij de uitvoering van waardering en selectie van archieven pas betekenis als we de koppeling leggen met de actoren die een kenmerkende rol hebben gespeeld in die geïdentificeerde ontwikkelingen, trends en trendbreuken. Eerder stelden we al dat het niet langer realistisch is om bij de selectie te werken op basis van de uitputtende overzichten van actoren die we kennen uit de huidige basisselectiedocumenten. De nieuwe methode draait de oude aanpak om en komt vanuit de inzichten die de HMA-plus oplevert tot een overzicht van relevante actoren. Actoren kunnen individuen zijn of organisatorische verbanden. We gaan er hier van uit dat de meeste individuen die als actor en archiefvormer interessant zijn, dat belang ontlenen aan hun maatschappelijke rol, die in de meeste gevallen samenhangt met of voortvloeit uit hun verbondenheid aan enigerlei organisatie. Daarom richten we ons bij het identificeren van relevante actoren primair op organisatorische verbanden. Daartoe hebben we een hulpmiddel ontwikkeld in de vorm van een indeling van de samenleving in aandachtsgebieden die we maatschappelijke domeinen noemen. In  16

Bij het uitvoeren van de pilots werd duidelijk dat het zinvol is om analytisch oogpunt het eerste en tweede waarderingsniveau van elkaar te scheiden, maar dat in de praktijk de vertaling van geïdentificeerde trends en ontwikkelingen naar betrokken actoren het beste in elkaar geschoven kan worden.

ͳ͵ 

ieder domein wordt een vaste set maatschappelijke hoofdfuncties uitgevoerd. Een complete lijst van domeinen met bijbehorende hoofdfuncties is opgenomen in bijlage 1. Door per domein de organisatorische verbanden (hetzij overheden, bedrijven of maatschappelijke organisaties) te benoemen die bij uitstek de vervullers van die hoofdfuncties zijn, ontstaat snel een accuraat beeld van de hoofdrolspelers binnen een domein. Veiligheidsdenken als voorbeeld Hoe de vertaling van de HMA-plus naar de relevante actoren in zijn werk gaat, is het best te beschrijven aan de hand van een voorbeeld. De aanname is dat de HMA-plus het denken in termen van veiligheid en onveiligheid identificeert als een kenmerkend aspect is van onze tijd. 17 Rekening houdend met de doelstelling van waardering, selectie en acquisitie zouden we dat kenmerkende aspect van de samenleving dan ook graag willen ‘vangen’ via de archieven die worden gevormd. De weg daarnaar toe loopt via actoren in de vorm van organisatorische verbanden. Voor het domein 'veiligheid' kennen we als hoofdfuncties de zorg voor: >openbare orde >criminaliteit >terrorismebestrijding >landsverdediging >verkeersveiligheid >hulpdiensten (ambulance, brandweer, politie) >rampenbestrijding >veiligheid op de werkplek (arbo) >voedselveiligheid Door het benoemen van de instellingen die deze hoofdfuncties vervullen, zijn de belangrijkste actoren die bij het veiligheidsdenken horen snel in kaart gebracht: de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht, de Nationaal Coordinator terrorismebestrijding, de krijgsmacht, etcetera. Door vervolgens bij alle andere domeinen en de daarbij behorende hoofdfuncties ook de vraag te stellen of het veiligheidsdenken hier een rol speelt en hoe zich dat uit, komen ook de minder voor de hand liggende actoren bovendrijven. Binnen het domein 'wonen' bijvoorbeeld zijn de hoofdfuncties de zorg voor huisvesting, voor wijken, steden en dorpen. Hier zijn de stadsmariniers en buurtvaders op lokaal niveau relevante actoren.  17

Het volgende citaat geeft goed de reikwijdte van een HMA-plus weer: “Toekomstige historici zullen over de huidige tijd zeggen dat men in de ban was van ‘veiligheid’ – of beter gezegd van onveiligheid. In vergeelde kranten (...) en op oud beeldmateriaal (...) vinden ze sporen van een bange samenleving. (...)We kunnen van die toekomstige historici op zijn minst nog twee andere constateringen verwachten. In de eerste plaats zullen zij het opmerkelijk vinden hoe snel de zorg over de veiligheid opkwam. Tot 1980 leek er weinig aan de hand – ze komen tot dat jaartal in elk geval niet zoveel teksten over veiligheid tegen. (...) In de tweede plaats zullen ze wijzen op de extra turbulentie vlak na het jaar 2000. De Twin Towers, Pim Fortuyn, Theo van Gogh…er was een groot sociaal onbehagen. Zoveel lijkt zeker voor deze historici: het waren bijzondere tijden.” Zie: Hans Boutellier, ‘Tussen controle en wantrouwen. De ontwikkeling van veiligheid en burgerschap’ in Madelon de Keizer en Stephanie C. Roels, Staat van veiligheid. De Nederlandse samenleving sinds 1900 (Zutphen 2007) 184-198, aldaar 184.

ͳͶ 

Functierollen Natuurlijk spelen overheidsinstellingen en de met de overheid vervlochten instituties vrijwel op ieder samenlevingsterrein een of meerdere (belangrijke) rollen. Om te kunnen bepalen welke actor in een gegeven ontwikkeling als relevante actor wordt gezien, kan het zinvol zijn om die rollen nader te bezien en te benoemen. Daartoe introduceren we het begrip functierol. 18 De functierol benoemt de rol die actoren in de uitvoering van hun functies vervullen. In de functierollen van de overheid kan grofweg onderscheid gemaakt worden tussen sturing en beheersing aan de ene kant en uitvoering aan de andere kant. Sturing en beheersing kan worden onderverdeeld in bijvoorbeeld beleidsvorming, wet- en regelgeving, voorlichting en uitvoering in bijvoorbeeld handhaving, toezicht, bescherming etc. (voor een overzicht zie bijlage 2). Eenzelfde benadering kan voor particuliere actoren worden gevolgd, uiteraard met andersoortige functierollen(voor een overzicht zie bijlage 3). Dit overzicht van functierollen is een hulpmiddel om de geïdentificeerde actoren binnen de context van de waargenomen trend/ontwikkeling te kunnen plaatsen. Tevens kan het overzicht helpen om bij de waardering te zorgen voor een goede spreiding van actoren met verschillende functierollen, zodat een ontwikkeling in al zijn facetten wordt gedocumenteerd. Het resultaat van dit proces is per maatschappelijk domein een overzicht van actoren (overheid en particulier) met daarbij aangegeven welke functierol zij hebben gespeeld ten opzichte van de waargenomen trend/ontwikkeling of trendbreuk. Programmabenadering Daarnaast moeten we tegelijkertijd onderzoeken in hoeverre er de ontwikkelingen zoals gesignaleerd in de HMA-plus domeinoverschrijdend handelen tot gevolg hebben dat zich uit in onverwachte samenwerkingsverbanden en allianties. Uit de pilots kwam naar voren dat deze programmatische organisatieverbanden lang niet altijd meteen zichtbaar werden via de de domeinbenadering. 19 Voortbordurend op het voorbeeld van het veiligheidsdenken: De Nederlandse overheid vindt dat burgers niet alleen in absolute zin veilig moeten zijn, maar zich ook veilig moeten voelen. Er bestaan dan ook allerlei veiligheidsprogramma’s van de overheid die domeinoverstijgend zijn. 20 Neem de zogeheten Vogelaarwijken. Binnen deze wijken wordt primair ingezet op de thema’s wonen, werken, leren, integreren en veiligheid. Hier speelt samenwerking met de ministeries van OCW, SZW, VWS, EZ, Justitie, BZK en de programmaminister van Jeugd en Gezin een grote rol. Maar ook met andere  18 We maken onderscheid tussen functies, zoals in voetnoot 13 omschreven als “the major units of activity which organisations pursue in order to meet the mission and goals of the organisation” en functierol om daarmee in te kunnen zoomen op de (primaire) rol die de actor speelt binnen een functie. 19 Uit ons onderzoek kwam naar voren dat via de domeinbenadering lang niet altijd de programmatische organisatieverbanden meteen zichtbaar worden. Om die reden is er voor gekozen om afzonderlijk onderzoek te doen naar programmatische verbanden. Op dit ogenblik wordt onderzocht hoe we het eenvoudigst zicht kunnen krijgen op dergelijke verbanden. Voor de hand liggende instrumenten zijn natuurlijk het Regeerakkoord en de Rijksbegroting, maar daarmee worden vooral de grote programma’s zichtbaar. Ministeries blijken niet allemaal in staat te zijn een opgave te doen van de programma’s waarin zij participeren. Voor een uitgebreidere verslaglegging hierover: zie handboek in wording. 20 Voorbeelden hiervan zijn: Naar een veiliger samenleving en Bewust veiliger van de ministeries van Justitie en van BZK, evenals de websites www.veiligheidsprogramma.nl, www.Nederlandveilig.nl en www.samenwerkenaannederland.nl. Zie ook Strategie Nationale Veiligheid. Deze Strategie Nationale Veiligheid omschrijft vitale belangen, te weten territoriale veiligheid, ecologische veiligheid, economische veiligheid, fysieke veiligheid en sociale en politieke stabiliteit.

ͳͷ 

instellingen wordt intensief samengewerkt: met gemeenten en niet-overheden, zoals bijvoorbeeld woningbouwcorporaties. In diverse steden hebben gemeenten in dit kader bijvoorbeeld in samenwerking met de busbedrijven projecten heeft opgezet ter bevordering van de veiligheid in wijken, rondom stations en in het openbaar vervoer.

ͳ͸ 

Figuur2:schematischeweergavevandewerkingvandeHMAǦplusmethodiek ǦƒŽ›•‡•”ƒ’’‘”–ƒ‰‡•˜ƒǡǡ‡–… Ǧ‡š’‡”–‡‡–‹‰•‡–Ž‡†‡˜ƒ†‡”‰‡Ž‹Œ‡…‘‹••‹‡•Ȁ—‹˜‡”•‹–‡‹–‡ Ǧ‰”‘•Ž‹Œ•–Œ‡•˜ƒ†‡ƒ†˜‹‡•”ƒ†‡Ȁ…‘‹••‹‡• ‡‡”‡†‡‘–™‹‡Ž‹‰‡Ȁ–”‡†•˜ƒ†‡•ƒ‡Ž‡˜‹‰‹‡‡„‡’ƒƒŽ†‡’‡”‹‘†‡ǣ - ‹Œ˜Ǥ˜‡‹Ž‹‰Š‡‹†•†‡‡

’œ‘‡ƒƒ””‡Ž‡˜ƒ–‡ƒ…–‘”‡

Ǯ†‘‡‹Ǧ„‡ƒ†‡”‹‰ǯǣœ‘‡‡ ƒƒ”ƒ…–‘”‡’‡”†‘‡‹ ‡• Ƭ •ƒ‡Ž‡˜‹‰•˜‡”„ƒ† ˜‹‰•˜‡”„ƒ†

Ǯ’”‘‰”ƒƒǦ„‡ƒ†‡”‹‰ǯǣȋᏇ‡”†‡”‡ƒ…–‘”‡ —‹–˜‡”•…Š‹ŽŽ‡†‡†‘‡‹‡™‡”‡‹ •ƒ‡Šƒ‰ƒƒȀ”‡ƒ‰‡”‡‹•ƒ‡Šƒ‰‘’ ȋƒ•’‡…–‡˜ƒȌ™ƒƒ”‰‡‘‡ ‘–™‹‡Ž‹‰Ȁ–”‡†

‡” ‡ ‹‘‡ ‘‡ ™‘‡ 

‡Ž‡—‹–‹‰•˜‘”‡‡‡™‡™ƒƒ”„– ‘–™‹‡Ž‹‰Ȁ–”‡†„‹‡†‹–†‘‡‹

‡…‘‘‹‡ ‹‡ ‰‡œ‘†Š‡‹† Š‡‹† ‘†‡”™‹Œ• Ƭ ™‡–‡•…Šƒ’ ‡–‡•…Šƒ’

˜‡”œ‹…Š– ˜ƒActoren †‹‡„‹‡Š‡–ƒƒ–•…Šƒ’’‡Ž‹Œ †‘‡‹xxx(™‘‡Ȍ‡‡‡‡”‡†‡ˆ—…–‹‡”‘Ž •’‡Ž‡‹”‡Žƒ–‹‡–‘–†‡™ƒƒ”‰‡‘‡ ‘–™‹‡Ž‹‰Ȁ–”‡†xxx ȋ˜‡‹Ž‹‰Š‡‹†•†‡‡Ȍ

˜”‹Œ‡ –‹Œ† Œ† ˜‡‹Ž‹‰Š‡‹† ‡‹†

’ƒ”–‹…—Ž‹‡”

˜‡”‡‡”Ƭ˜‡”˜‘‡” ‡”˜‘‡” ƒ–——” Ƭ ‹Ž‹‡— ”‡…Š––

˜‡”Š‡‹†Ȁ œ„‘

’‘Ž‹–‹‡ Ƭ „‡•–——” ‡•–——” ˜‡”Š‘—†‹‰ „—‹–‡Žƒ† —‹–‡Žƒ†

Programma’sǡ‡–‡‡‘˜‡”œ‹…Š–˜ƒ†‡ „‡–”‘‡ƒ…–‘”‡‡†‡ˆ—…–‹‡”‘Ž†‹‡†‡œ‡ ƒ…–‘”‡‹‡‡’”‘‰”ƒƒ•’‡Ž‡Ǥ

ͳ͹



Hoofdstuk 4. Hotspotanalyse Het begrip 'hotspots' wordt in het rapport Gewaardeerd Verleden omschreven als ‘plekken van intensieve of opmerkelijke interactie tussen burger en overheid en tussen burgers onderling’. 21 Naast HMA-plus is dit de tweede component van de methodiek om op het niveau van de samenleving als geheel gebieden aan te wijzen die gedocumenteerd moeten worden. De waarde van de hotspots in het proces van waarderen is, dat zij de aandacht richten op de ‘knooppunten’ in de samenleving van dat moment. Kijkend naar alleen de lange lijnen van de HMA-plus en de dragende constructie van de systeemanalyse zouden we gemakkelijk archiefvormers over het hoofd zijn die in het brandpunt van ingrijpende gebeurtenissen hebben gestaan. De Agrarische Inspectiedienst is niet een archiefvormer waar een archivaris normaliter hebberig van wordt. Gezien in het licht van de MKZ-crisis zal daar echter heel anders over gedacht worden. De hotspots vormen om die reden een belangrijk hulpmiddel om gericht die archiefvormers op te sporen wier archieven essentieel zijn om de samenleving te documenteren. De pilots die in de eerste helft van 2008 door het Nationaal Archief zijn uitgevoerd, wezen uit dat dat het begrip hotspot moeilijk te operationaliseren is. In de tweede helft van 2009 is veel aandacht gegeven aan de operationalisering van dit begrip. In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van de resultaten. De (on)bruikbaarheid van de benadering van Cook 22 De Canadese archiefwetenschapper Terry Cook, de bedenker van de hotspots, beperkt zich in zijn definitie van een hotspot tot de interactie tussen staat en burger. De interactie tussen burgers onderling of tussen allerlei soorten organisaties blijft bij hem buiten beschouwing. De interactie tussen staat en burger speelt zich volgens Cook af op het snijpunt tussen maatschappelijk domein, overheidsorgaan en burger. Bij de identificatie van hotspots kijkt hij primair vanuit het perspectief van het overheid naar de aard en mate van dynamiek in een maatschappelijk domein en naar de betrokkenheid van overheid en burger daarbij. Cook geeft geen kant en klaar recept om de hotspots in de samenleving op te kunnen sporen. 23 Zijn benadering is tamelijk abstract en theoretisch en het is de vraag blijft of we daarin voldoende houvast vinden om te komen tot bruikbare en betrouwbare indicatoren voor het identificeren van hotspots. Een andere tekortkoming van zijn benadering is het vertrekpunt bij de analyse. Cook gaat primair uit van de overheidsinstellingen (in zijn bewoordingen: structure). 24  21

. Gewaardeerd Verleden, 45 . Voor de benadering van Cook zie zijn artikel ‘Mind over Matter: Towards a New Theory of Archival Appraisal’ in Barabara L. Craig (ed), The archival imagination. Essays in honour of Hugh Taylor (Ottawa 1992) 38-70. 23 Letterlijk betekent het begrip hotspot een actief gebied. Het begrip hotspot wordt in verschillende vakgebieden gebruikt, zoals in de aardwetenschappen, criminologie, biologie en ecologie. Analyse van een aantal van deze benaderingen heeft geleid tot een beter begrip van de term hotspot in het domein van waardering, selectie en acquisitie van archieven. Zie bijvoorbeeld: Norman Myers, ‘Threatened Biotas: ‘Hot Spots’ in Tropical Forests’ in The Environmentalist 8 (1988) 187-208 en Norman Myers, ‘The biodiversity challenge: expanded hot-spots analysis’ in The Environmentalist 10 (1990) 243-256. 24 Hugh Taylor merkte al in 1984 in een ander verband op hoe misleidend een eenzijdig perspectief kan zijn: “The era of the great patrons and collectors, around which many archives were built, have permanently preserved a massive of invaluable record of social elites. (...) We know, however, that much 22

ͳͺ 

Ofschoon hij geïnteresseerd is in de interactie met de burger, benadert hij de samenleving nog steeds vanuit een etatistisch perspectief. Een van de uitgangspunten van Gewaardeerd Verleden was nu juist het besef dat we de samenleving niet goed kunnen documenteren als we ons blikveld te zeer beperken tot de overheid. Het is dan ook zaak om het perspectief van de burger en van het private deel van de samenleving erbij te betrekken. Problematisch is ook de grijpbaarheid, of misschien beter nog de ongrijpbaarheid, van de burger. De samenleving kan op verschillende manieren worden opgedeeld, maar de kleinste eenheid is altijd de individuele burger. Die wordt vaak pas ‘zichtbaar’ en ‘hoorbaar’ als hij zich verenigt met anderen. Door de groepering van burgers in belangenorganisaties, actiegroepen, levensbeschouwelijke verbanden, commerciële organisaties etcetera wordt alles wat in de samenleving leeft als het ware ingedikt en gearticuleerd. 25 Het is in de context van waardering, selectie en acquisitie van archieven dan ook niet eenvoudig om een scherp onderscheid te maken tussen individuele burgers en instellingen. Een derde punt van aandacht is de vraag of de hotspot benadering niet vooral de incidenten in een samenleving in beeld brengt. 26 De methodiek moet leiden tot een evenwichtige en betekenisvolle collectieopbouw bij de Nederlandse archiefinstellingen. Een te groot accent op de waan van de dag moet daarom vermeden worden. De benadering van het Nationaal Archief Als hotspots 'plekken' zijn van intensieve of opmerkelijke interactie tussen burgers en overheid, tussen burgers onderling of overheden onderling, dan moeten we signalen kunnen waarnemen waaruit die intensieve of opmerkelijke interactie blijkt. Interactie is er natuurlijk voortdurend. De vraag is wanneer er sprake is van als intensief of opmerkelijk te kwalificeren interactie en hoe dat is vast te stellen. Indicatoren voor intensieve of opmerkelijke interactie zijn maatschappelijke onrust, omvangrijke demonstraties, heftig publiek debat en grote media-aandacht. Het is van belang om het object van die onrust en aandacht goed te omschrijven en af te bakenen alvorens te gaan 'wegen' of hier sprake is van een hotspot. Naast de indicatoren zijn criteria nodig om een onderscheid te kunnen maken tussen incidenten en hotspots. Het eerste en meest basale criterium is dat een hotspot deel uit maakt van een groter maatschappelijk en/of politiek probleem. Een voorbeeld: het faillissement van Van der Hoop Bankiers in december 2005 gaf misschien wel onrust maar stond op zichzelf en was dus geen deel van een hotspot. De problemen rond Fortis in 2008 daarentegen bleken bij aanvang al niet op zichzelf te staan maar maakten deel uit van de mondiale crisis in de financiële sector die na het faillissement van de Amerikaanse zakenbank  of this was at the cost of a more balanced, culturally representational, more systematic acquisitions policy which we must now pursue before it is too late, in order to meet (and stimulate) user demand. (...) We must recognize the value of records that help to explain the major issues of our time and should not distort the record with indicators unrepresentative of our culture. We tend to be overburdened with the bureaucratic record and ignore the fragile ephemeral archival materials of the environmental movement, for instance, which could in time lead to changes in our society which we can scarcely foresee”. Hugh. A. Taylor, Archival services and the concept of the user: a RAMP study (UNESCO) (Paris 1984) 41. 25 Remco Iedema en Patricia Wiebinga, Profiel van de Nederlandse overheid (Bussum 2004) 59 26 Deze vraag is door diverse gesprekspartners met wie we (onderdelen van) de methode hebben doorgesproken aan de orde gesteld.

ͳͻ 

Lehman Brothers Holding Inc. in alle hevigheid was losgebarsten. Andere financiële instellingen leden in meerdere of mindere mate onder dezelfde problemen als Fortis. Voldoet een gebeurtenis of fenomeen aan dit basale criterium, dan is er reden om een volgende 'meting' te verrichten. Het tweede criterium heeft betrekking op de vraag of een gebeurtenis of fenomeen leidt tot nieuwe actoren of tot nieuwe dan wel forse aanpassingen van bestaande functies, activiteiten of structuren. In dat geval hebben we een hotspot geïdentificeerd. De hotspot is daarmee een ‘knooppunt’ geworden, waar een aantal actoren/functies in elkaar grijpt en waarbij die interactie leidt tot nieuwe ontwikkelingen. Om ons voorbeeld te vervolgen: de financiële crisis leidt tot veel nieuwe en verstrekkende beleidsbeslissingen, tot een nieuwe rol van de overheid in het bank- en verzekeringswezen (eigenaar!), tot ingrijpen in en ten behoeve van de belangen van individuele burgers (garantie spaartegoeden Icesave!), tot nieuwe belangengroepen en allianties (gedupeerde aandeelhouders, spaarders!), tot een andere relatie tussen overheden onderling (Noord-Holland contra Rijk)! en tussen overheid, bedrijfsleven en burgers (overheid als aandeelhouder!). Het moge duidelijk zijn: de kredietcrisis is een schoolvoorbeeld van een hotspot. De volgende stap is om de actoren in kaart te brengen die een rol spelen bij de als hotspot geïdentificeerde gebeurtenis of ontwikkeling. Uitdrukkelijk dient te worden vermeld dat niet alleen de nieuwe actoren en nieuwe functies die het gevolg zijn van de opmerkelijke interactie in kaart worden gebracht. Minstens zo belangrijk zijn de bestaande actoren die deelnamen aan deze interactie. Een aandachtspunt daarbij is dat op het moment van identificatie van een hotspot alle dynamiek daaromheen nog in volle gang is en de implicaties in de vorm van nieuw beleid of nieuwe actoren nog niet allemaal duidelijk of voorspelbaar zijn . 27 Een hotspot moet daarom enige tijd op de voet gevolgd worden om in kaart te kunnen brengen welke vanuit het toekomstig erfgoed interessante archiefvormers hierin een rol (gaan) spelen. Het zal overigens niet altijd eenvoudig zijn om een hotspot duidelijk in de tijd af te bakenen. We veronderstellen dat een hotspot regelmatig het beginpunt van een nieuwe ontwikkeling zal zijn (kredietcrisis is meteen het beginpunt van een economische recessie). Als een hotspot uitmondt in een nieuwe ontwikkeling, verliest deze zijn karakter omdat de intensieve of opmerkelijke interactie tussen actoren afneemt.

 27

Dit bleek bijvoorbeeld ook bij de analyse van de kredietcrisis waar minister president Balkenende en minister van Financiën Bos in een aantal brieven aan de Tweede Kamer uiteenzet welke maatregelen worden genomen om Nederlandse bedrijven en weknemers te beschermen tegen de financiële crisis (oktober en november 2008), terwijl ten tijde van de hotspotanalyse in december 2008-januari 2009 hiervan nog lang niet alles was gerealiseerd/geëffectueerd.

ʹͲ 

IdentificatiemodelHotspots ƒƒ–•…Šƒ’’‡Ž‹Œ‡‘”—•–ǫ‘Ž‹–‹‡‡ ‘”—•–ǫ‡ˆ–‹‰‡Ȁ‡‘–‹‘‡Ž‡ ‰‡„‡—”–‡‹•ǫ‘Ž‹–‹•‡”‹‰ǫ -

†‡‘•–”ƒ–‹‡• †‡„ƒ– ƒ‡”˜”ƒ‰‡ ’ƒ”Ž‡‡–ƒ‹”‘†‡”œ‘‡ ‡†‹ƒǦƒƒ†ƒ…Š–‡–…Ǥ

Š‡”ŠƒŽ‡†

Œƒ

‡‡ƒŽ‹‰

•‘†‡”†‡‡Ž˜ƒ‡‡‰”‘–‡” ƒƒ–•…Šƒ’’‡Ž‹ŒȀ’‘Ž‹–‹‡ ˆ‡‘‡‡ǫ

Œƒ

‡‹†––‘–‹‡—™‡ƒ…–‘”‡ǫ

ƒ



…‹†‡–

‡‡



‡‰‹‰ǣ„‡’ƒƒŽ‹˜Ž‘‡†͓ǣ - ’ƒ†‡”‡ƒ…–‘”‡ - ’ˆ—…–‹‡•Ƭƒ…–‹˜‹–‡‹–‡ȋ„‡Ž‡‹†Ȁ—‹–˜‘‡”‹‰Ȍ - ’‹†‹˜‹†—‡Ž‡„—”‰‡”•

‡‡ Ž‡‹

‡‹†––‘–‹‡—™‡Ȁ ƒƒ‰‡’ƒ•–‡ ˆ—…–‹‡•Ƭƒ…–‹˜‹–‡‹–‡ ȋᐋ‡—™„‡Ž‡‹†Ȁƒƒ’ƒ••‹‰ „‡•–ƒƒ† „‡Ž‡‹†ǫȌ ‡‡

ƒ 

‰”‘‘–

Š‘–•’‘–

‡‰‹‰ǣ„‡’ƒƒŽ‹˜Ž‘‡†͓͓ǣ - ’ƒ…–‘”‡ - ’ˆ—…–‹‡•Ƭƒ…–‹˜‹–‡‹–‡ȋ„‡Ž‡‹†Ȁ—‹–˜‘‡”‹‰Ȍ - ’‹†‹˜‹†—‡Ž‡„—”‰‡”•

Ž‡‹

‰”‘‘–

Š‘–•’‘–

ʹͳ 

Hoofdstuk 5. De systeemanalyse Zowel de HMA-plus als de hotspotanalyse zijn instrumenten om de essentiële bewegingen in de samenleving op te sporen. Maar de samenleving die we willen documenteren bestaat uit meer dan beweging alleen. Onder alle maatschappelijke dynamiek ligt een systeem, een dragende constructie van instellingen, functies en voorzieningen die stabiel en duurzaam is. Wezenskenmerk van de componenten waaruit die constructie is opgebouwd is, dat het wegvallen ervan maatschappelijke processen en domeinen tot stilstand brengt of ernstig hindert. Eén van die componenten is ons recentelijk zeer vertrouwd geworden: de systeembank. De omvang van het door zo'n bank beheerde kapitaal, de hoeveelheid burgers die er hun spaargeld hebben gestald of er hun huis hebben gefinancierd, het belang en de mate van afhankelijkheid van belangrijke bedrijven en bedrijfstakken van het voortbestaan ervan zijn factoren die bepalen of er sprake is van een systeembank. Het maatschappelijk belang van een dergelijke instelling is een belangrijke indicator voor het cultureel belang van haar archieven. Het onderzoek en de testen die het Nationaal Archief de afgelopen maanden uitvoerde, wezen uit dat toepassing van de HMA-plus en de hotspot-analyse die constructie niet goed zichtbaar maakt. Om op het hoogste abstractieniveau van de samenleving de 'essentialia' te kunnen vangen, is daarom ook een analyse nodig van de stabiele onderbouw van de maatschappij. De noodzaak daartoe werd in Gewaardeerd Verleden nog niet onderkend. We beperken ons in wat we de systeemanalyse hebben genoemd niet alleen tot instellingen, maar kijken ook naar functies en zelfs naar voorzieningen die cruciaal zijn voor het reilen en zeilen van de samenleving. Identificatie van systeemcomponenten De werkwijze die we hanteren om systeemcomponenten te identificeren, loopt voor een deel parallel aan de methode die voor de HMA-plus is ontwikkeld. We maken gebruik van dezelfde indeling van de samenleving in domeinen die we ook bij de HMA-plus gebruiken, alleen stellen we er andere vragen bij. Van ieder domein brengen we de meest invloedrijke instellingen en functies in beeld, vanuit de gedachte dat we daarmee de dragende constructie oftewel de stabiele onderbouw van de maatschappij als geheel in het vizier hebben. In ieder domein onderscheiden we een vaste set functierollen, zoals ook beschreven in hoofdstuk 3. Een lijst van functierollen is opgenomen in bijlagen 2 en 3. Het 'sjabloon' van de functierollen zorgt ervoor dat de voornaamste instellingen, functies en voorzieningen snel en vrij eenvoudig in beeld gebracht kunnen worden. Een uitputtend onderzoek zoals de PIVOT-methode vergde is niet nodig. Wel zijn de PIVOTrapporten uitstekend bruikbaar bij het uitvoeren van de systeemanalyse. In een gegeven maatschappelijk domein is een dergelijke analyse in enkele werkdagen te maken. Beleidskernen als departementale systeemcomponenten Als gevolg van de sterke oriëntatie op de overheidsinstellingen gedurende deze pilotfase, is gekeken naar wat een bruikbare invulling zou kunnen zijn van het begrip systeemactor bij analyse van de rijksoverheid. Met een uitkomst dat alle ministeries als systeemactor moeten worden beschouwd, schieten we immers niet veel op. Om die

ʹʹ 

reden is het begrip ‘beleidskern’ geïntroduceerd, een begrip dat behulpzaam kan zijn om binnen de departementen de dragende elementen aan te wijzen. 28 Het in kaart brengen van de beleidskernen van de ministeries kan dan ook gezien worden als een pragmatische invulling 29 van het maken van systeemanalyse voor de rijksoverheid, althans voor zover het de departementen betreft.  Particuliere componenten Het moge duidelijk zijn dat deze benadering uiteindelijk niet beperkt dient te blijven tot de overheid. Systeemactoren hoeven immers niet altijd overheidsactoren te zijn. Het in kaart brengen van systeemactoren dient bij voorkeur plaats te vinden vanuit de samenleving als geheel, waarbij publieke en private sector als gelijkwaardige eenheden worden beschouwd. Hetzelfde geldt uiteraard voor de functies en de voorzieningen, al is de verwachting dat de systeembenadering wat betreft het private deel van de samenleving vooral zal leiden tot identificatie van actoren en in veel mindere mate van functies en nog minder van registraties. Het resultaat van de systeemanalyse is een lijst van systeemcomponenten die net zo stabiel en duurzaam is als het systeem zelf. Het zal werken als een indicatieve bewaarlijst op een hoog abstractieniveau 30 , die te herleiden is tot archiefvormers en archiefbestanden die zonder meer en vrijwel integraal voor bewaring in aanmerking (blijven) komen.

 28

Als we het begrip beleidskern willen omschrijven, komen we in de literatuur steeds weer terecht bij P.A. Sabatier. die in beleidsvisies (policy belief systems) van actoren drie verschillende niveaus onderscheidt, waarvan de beleidskern er een is. P.A Sabatier, ‘Policy Change over a Decade or More’, in: Sabatier, P.A. & H.C. Jenkins-Smith (eds.), Policy Change and Learning - An Advocacy Coalition Approach, Boulder, 1993,13-39. Het meest abstract is het niveau van de diepe kern. Deze bestaat uit de fundamentele normatieve en ontologische axioma's die de persoonlijke filosofie van een persoon of een actor representeren. Het volgende niveau is dat van de beleidskern die bestaat uit de beleidsstrategieën en -voorkeuren die nodig zijn om de opvattingen uit de diepe kern op het concrete beleidssubsysteem te verwezenlijken. Ten slotte bestaan de secundaire aspecten uit de instrumentele beslissingen die nodig zijn om de beleidskern in een specifiek subsysteem te implementeren. 29 Pragmatisch omdat deze toepassing risicomanagement koppelt aan systeemanalyse. De beleidskernen zijn de onderdelen van de rijksoverheid waar politiek gezien de meeste aandacht naar uit zal gaan bij mogelijk informatieverlies. Vanuit het perspectief van risicomanagement heeft het dan ook een grote voorkeur om de beleidskernen van de departementen te identificeren en de neerslag van deze beleidskernen met de bestaande systematiek van selectielijsten te bewerken. De systeemanalyse zou er in dat geval op gericht moeten zijn om de beleidskernen van de rijksoverheid en de neerslag die daarbij hoort te identificeren. Alvorens dit te kunnen doen, is nog wel een preciezere afbakening nodig van beleidskernen. 30 Deze precisering dient uiteindelijk met behulp van het volgende waarderingsniveau gedaan te worden om zo tot een lijst van behoudenswaardige neerslag van te benoemen werkprocessen van deze actoren te komen.

ʹ͵ 

Hoofdstuk 6. Het instrumentarium op het derde waarderingsniveau De werkzaamheden van het afgelopen jaar zijn vooral gericht geweest op het ontwikkelen en uittesten van de instrumenten op de twee eerste waarderingsniveaus: het niveau van de samenleving en het niveau van de actoren. Hoe de doorvertaling van geselecteerde actoren naar neerslag van werkprocessen gedaan moet worden, is door het Nationaal Archief nog niet methodisch uitgewerkt. Het derde niveau van waardering geldt alleen voor de actoren die op het tweede niveau al als ‘behoudenswaardig’ zijn gewaardeerd. Waardering op derde niveau heeft betrekking op de archiefvorming door de actor. Het gaat daarbij om de vraag welke archiefbestanddelen voor bewaring in aanmerking komen. Op dit niveau van de waardering van neerslag hebben de ministeries al wel het nodige werk verricht. Gewaardeerd Verleden gaat ervan uit dat de zorgdrager, het ministerie dus, verantwoordelijk is voor een afgewogen selectie voor vernietiging en laat de selectie voor bewaring aan het Nationaal Archief. Vanuit die gescheiden verantwoordelijkheden zijn de ministeries het afgelopen jaar bezig geweest met de ontwikkeling van generieke selectielijsten voor de selectie van te vernietigen archiefbescheiden. Selectie voor vernietiging en selectie voor bewaring vormen twee kanten van dezelfde medaille. Het is dus wel zaak dat de instrumenten van Nationaal Archief enerzijds en zorgdragers anderzijds goed op elkaar aansluiten en elkaar in de toepassing niet hinderen. Daarom bespreken we op deze plaats kort de implicaties die de generieke selectielijsten zouden kunnen hebben voor de toepassing van onze methode. Werkprocesgerichte benadering In hoofdstuk 1 is al uitvoerig gewezen op het grote belang van een soepel verlopende omslag van waarderen naar selecteren. Die soepelheid kan alleen worden bereikt als het object van waardering zodanig wordt gekozen en benoemd, dat de bijbehorende informatieobjecten moeiteloos geïdentificeerd kunnen worden. De meest kritische succesfactor van de nieuwe methodiek zit dan ook op het derde waarderingsniveau: als daar de methode de identificatie van de te waarderen en selecteren objecten niet optimaal ondersteunt, blijft het proces van waardering en selectie traag en moeizaam verlopen. Het uitgangspunt voor instrumenten voor waardering en selectie op het derde niveau moet dan ook zijn, dat die zoveel mogelijk aansluit op de ordeningsstructuur van de te waarderen archieven. Wijs geworden door de ervaringen met de methode PIVOT, kiezen de zorgdragers er daarom voor de inrichting van hun selectielijsten-nieuwe-stijl te enten op de wijze van structureren van de departementale archieven. Die structurering is momenteel bij vrijwel alle ministeries ontleend aan de werkprocessen die het ministerie uitvoert. Positief is in dit verband dat de digitalisering van de informatiehuishouding bij het rijk dwingt tot heldere en goed afgestemde keuzes over de inrichting van archiveringssystemen en -structuren. Dat zal de beheersbaarheid van de (selectie van) archieven uiteindelijk ten goede komen. De werkprocesgerichte benadering op het derde waarderingsniveau sluit bovendien uitstekend aan op de methode voor zover nu ontwikkeld door het Nationaal Archief.

ʹͶ 

‡‡”‹‡‡’”‘…‡•„‡•…Š”‹Œ˜‹‰‡ƒ”…Š‹‡ˆ…‘‹••‹‡•˜‘‘”†‡”‹Œ•‘˜‡”Š‡‹†

‡‡”‹‡‡™‡”’”‘…‡• „‡•…Š”‹Œ˜‹‰

‡’ƒ”–‡‡–ƒŽ‡ ’”‘…‡•„‡•…Š”‹Œ˜‹‰‡

ƒƒ”†‡”‹‰†‘‘” œ‘”‰†”ƒ‰‡”

ƒƒ”†‡”‹‰†‘‘” 



–‘‡‡‡˜ƒB

–‘‡‡‡˜ƒV

‡’ƒ”–‡‡–ƒŽ‡ ƒ”…Š‹‡ˆ…‘‹••‹‡• …‹†‡–‡Ž‹Œ•–‡ǡ—‹–œ‘†‡”‹‰‡ ‘’‰‡‡”‹‡‡

.

Generieke waardering? Het selectieinstrument dat door de ministeries wordt ontwikkeld, is in de wandelgangen 'de generieke selectielijst' (in de rapportage Project Archiefselectie op Orde ‘generieke waarderingslijst') gaan heten. Generiek is het instrument in die zin dat het uitgaat van gestandaardiseerde beschrijvingen van werkprocessen die in principe rijksbreed toepasbaar zijn. Zo beschouwd sluit het instrument goed aan op de methode van het Nationaal Archief en kan het daarin ook een plek krijgen. De grootste winst van deze generieke benadering zit in de standaardisering van de procesbeschrijvingen. Het generieke structureren van werkprocessen zal de waardering en selectie vereenvoudigen. Ǥ

ʹͷ 

Het is ons inziens echter niet wenselijk dat er generieke selectie plaatsvindt. Dat zou op gespannen voet staan met onze methode. Die gaat immers primair uit van inhoudelijke keuzes voor die ontwikkelingen en structuren in de maatschappij die bepalend en kenmerkend zijn. Het koppelen van een selectie aan een generieke procesbeschrijving gaat volledig voorbij aan de inhoud en staat dus haaks op onze benadering. Ook vanuit de optiek en de belangen van de zorgdragers zelf is generieke waardering niet aan te bevelen. De Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid gaat ervan uit dat de departementen risicomanagement toepassen op het beheer van hun archieven. Risico-analyses zullen deels uitgaan van de processen als zodanig, maar hebben ook altijd een inhoudelijke component. Vergunningverlening voor de opslag van kernafval heeft een hoger risico dan vergunningverlening voor het kappen van een boom. Ook de keuzes die de zorgdrager maakt ten aanzien van bewaartermijnen en beheerniveaus zullen daarom niet generiek kunnen zijn. De methode zoals het Nationaal Archief die nu ontwikkelt, gaat uit van het vroegtijdig maken van positieve keuzes voor die ontwikkelingen en structuren, die archiefvormers en die bestanden en informatieobjecten die voor blijvende bewaring veilig gesteld moeten worden. Alles wat niet wordt aangewezen voor bewaring is in principe vernietigbaar. Die duidelijkheid krijgen de archiefvormers in deze nieuwe benadering. Als en voor zover zij geen bestanden in huis hebben die door het Nationaal Archief voor bewaring worden aangewezen, zijn zij binnen de grenzen van de wet en hun eigen bedrijfsvoeringsbelang vrij om het beheer en de vernietiging van hun bestanden vorm te geven.

ʹ͸ 

Hoofdstuk 7. Witte vlekken en punten van aandacht Dit hoofdstuk benoemt allereerst die aspecten van het vraagstuk van waardering en selectie waar de methodiek momenteel nog geen sluitend antwoord op heeft en waarop dan ook nader onderzoek nodig is. Daarnaast beschrijft het de aandachtspunten die van belang zijn om tot een succesvolle toepassing van de methode te komen. Daar waar nader onderzoek nodig is, zien we mogelijkheden om dat parallel te laten lopen aan en/of deel uit te laten maken van de uitvoering van grootschalige pilots zoals voorgesteld in hoofdstuk 8. Witte vlekken a. Particuliere archieven. Het ontwikkelde instrumentarium is vooralsnog vooral gericht op en getest in een rijksoverheidomgeving. 31 De particuliere sector is in methodisch opzicht tot dusver vrijwel geheel buiten beeld gebleven. Evenmin is er al onderzoek verricht naar mogelijke sturingsmodellen die behulpzaam kunnen zijn in het effectief acquireren van als behoudenswaardig aangemerkte particuliere archieven. Wel vindt op dit moment onderzoek plaats naar de bestaande juridische instrumenten in internationaal perspectief. In het licht van de visie die Gewaardeerd verleden verwoordt, is het essentieel dat de waarde van particuliere archieven voor de evenwichtigheid en rijkdom van de Archiefcollectie Nederland erkend wordt en dat aan die erkenning consequenties worden verbonden. Het is dan ook essentieel dat daarvoor beleidsmatig ruimte komt en dat de verdere uitwerking van de methodiek in deze richting wordt voortgezet. b. De vertaalslag naar de archiefbestanden. De door het Nationaal Archief ontwikkelde waarderingssystematiek en de generieke lijsten die de zorgdragers ontwikkelen sluiten nog onvoldoende op elkaar aan. In hoofdstuk 6 is hieraan al enige aandacht besteed. Dit onderdeel behoeft in de volgende fase alle aandacht, temeer omdat het hier gaat om het cruciale scharnierpunt van waarderen naar selecteren. Dit is bij uitstek de kritische succesfactor voor de nieuwe methode. Nauwe en eensgezinde samenwerking tussen Nationaal Archief en zorgdragers is hierbij essentieel. c. Steekproef als instrument. Gewaardeerd verleden noemt de steekproef als instrument dat bij selectie van massabestanden ingezet zou kunnen worden. De steekproef is dus een extra instrument op het derde waarderingsniveau. In deze fase van methodiekontwikkeling is nog niet onderzocht op welke wijze en onder welke randvoorwaarden de steekproef bruikbaar is en toegevoegde waarde heeft. d. De Europese dimensie. De Europese Unie is in sterke mate bepalend voor het Nederlandse overheidsbeleid en daarmee voor de ontwikkeling van de Nederlandse samenleving in al haar facetten. In  31

In opdracht van de IPO-werkgroep provinciale selectielijst voert drs. C.H.J. Jacobs een onderzoek uit dat gebaseerd is op het visiedocument Gewaardeerd Verleden. Het Katholiek Documentatiecentrum te Nijmegen gebruikt ook elementen van de in gewaardeerd Verleden geschetste aanpak. Zie hiervoor Lodewijk Winkeler,Leidt emancipatie tot ontzuiling? Lezing gehouden op de bijeenkomst Platform Particuliere Archieven (PPA) 20 november 2008

ʹ͹ 

de waardering van Nederlandse archieven zou het gewicht van Europa meegewogen moeten worden Dit aspect is in de methodiekontwikkeling vooralsnog onderbelicht gebleven. Het is wenselijk op dat punt nader onderzoek te doen. Aandachtspunten a. Selectiedoelstelling. De gehele methode is opgebouwd op basis van de selectiedoelstelling zoals geformuleerd in Gewaardeerd Verleden. 32 Om de methode een stevige basis te geven, maar ook om het visierapport beleidsmatig verder uit te werken, is het noodzakelijk dat deze doelstelling expliciet wordt onderschreven door de Minister van OCW. b. Samenhang. De nieuwe methode van waarderen en selecteren impliceert in feite dat selecteren vooral acquireren wordt. Momenteel bestaat de afdeling Selectie en Acquisitie van het Nationaal Archief uit twee onderdelen. Voor het welslagen van de nieuwe methodiek vanuit het perspectief van brede selectiedoelstelling is het essentieel dat beide geledingen samenwerken vanuit hetzelfde perspectief en dezelfde attitude. Om die reden pleiten wij voor verdere integratie van deze twee organisatorische werkeenheden. c. Rolverdeling. In dit rapport is betrekkelijk weinig aandacht geschonken aan de rolverdeling in het proces van waardering en selectie. Dit onderwerp komt aan de orde in de rapportage in het kader van het Project Archiefselectie op Orde. Uiteindelijk is de rolverdeling natuurlijk wel een kritische succesfactor in het welslagen van de methodiek. Het gaat daarbij niet alleen om de rol van de primair betrokkenen als de zorgdragers, DG-OBR, Nationaal Archief maar ook om de rol van de raad voor Cultuur en de Erfgoedinspectie. d. (Archief)wetgeving. De voorgestelde veranderingen kunnen niet allemaal binnen de kaders van de huidige archiefwetgeving gerealiseerd worden. In de rapportage Archiefselectie op Orde is hieraan aandacht besteed. e. Risicomanagement. De rol van risicomanagement in relatie tot informatiebeheer en de toepassing van risicomanagement bij het toekennen van waarderingsbeslissingen door zorgdragers kan op verschillende manieren worden ingevuld. Het Ministerie van Defensie past in dit opzicht een interessante benadering toe, door per werkproces een inschatting te maken van de verschillende soorten risico’s die worden gelopen indien de documentaire informatie niet op orde is. Onder risicoanalyse wordt verstaan een systematische identificatie van het mogelijke aanwezige risico met daaraan verbonden een ‘evaluatie’ of inschatting van de mogelijke gevolgen voor het project in termen van kans van optreden en het verwachte effect. 33 In de aanpak van Defensie wordt ervan uitgegaan  32

In Gewaardeerd Verleden is uitgebreid aandacht besteed aan de relatie tussen de selectiedoelstelling en de gehanteerde criteria, zodat we hiervoor gemakshalve verwijzen naar dat visierapport. ͵͵In het rapport van H.E.M.J.Kummeling, Documentaire informatie. Studie DI-risico’s bij defensieprocessen wordt het risico als volgt omschreven: “In de documentaire wereld geldt echter niet alleen het pure bedrijfsvoeringbelang, maar ook een autonoom bepaald cultuurhistorisch (of archief) belang, waardoor de variabelen niet alleen de kans (k) en impact (i) zijn, maar ook cultuurhistorisch

ʹͺ 

dat archiefbescheiden met een groot cultuurhistorisch belang in verreweg de meeste gevallen samenvallen met archiefbescheiden die een groot risico hebben in verband met het afleggen van (politieke) verantwoording. Defensie heeft op grond van een gemaakte analyse een lijst opgesteld van processen met een hoog, gemiddeld en laag risico, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen operaties, besturende processen, materieel-logistieke processen, personeel-logistieke processen en ondersteunende processen. 34 De hypothese van Defensie is een interessante omdat het de verschillende belangen bij elkaar brengt waar een departement enerzijds en een archiefbeheerder anderzijds voor staan. In de afgelopen jaren, waarin de achterstanden- en selectieproblematiek de departementen zwaar op de maag lag, overheerste tussen zorgdragers en NA vaak het gevoel van belangentegenstellingen. De bewerkelijkheid van het waarderen en selecteren van archieven werd vaak op het conto van 'cultuur' geschreven en departementen hadden het gevoel dat al dat werk niet ten goede kwam aan hun departementale belangen. De benadering van Defensie overbrugt die tegenstellingen. Als de hypothese van Defensie juist blijkt, dan hoeft een departement die risicoanalyse toepast op zijn eigen werkprocessen en de neerslag daarvan nauwelijks nog extra werk te verzetten om de waardering omwille van het cultureel belang vorm te geven. Dat is goed voor de departementen, goed voor het Nationaal Archief en vooral goed voor de Archiefcollectie Nederland. Het verdient dan ook aanbeveling om Defensie samen met het NA een pilot te laten uitvoeren om deze hypothese te toetsen. f. Acceptatie. De methode is een geheel en dient als zodanig te worden beoordeeld. In de gesprekken met de betrokkenen en belanghebbenden bij de rijksoverheid bleek dat zij  belang (c). Verder is het risico naar onze bevindingen omgekeerd evenredig met de responstijd (ǻt) op de impact. Is die responstijd lang, dan is het risico minder groot dan wanneer de impact zich onmiddellijk laat gevoelen. Als men een en ander in een wiskundige formule zou willen gieten, zou die er waarschijnlijk zo uitzien: r = (k x i) + c ¨t Waarbij: r = risico k = kans op een ongewenste gebeurtenis i = impact van een ongewenste gebeurtenis c = cultuurhistorisch belang ¨t = responstijd op impact van een ongewenste gebeurtenis Al deze parameters zou men kunnen objectiveren en in een schaalverdeling uit kunnen zetten. Voor wat betreft de impact kan men bijvoorbeeld het volgende zeggen: x Hoog: bij verlies of ongeautoriseerde mutatie van informatie kunnen potentieel dodelijke slachtoffers vallen, zware politieke gevolgen hebben zoals een parlementaire enquête of een dusdanige verstoring van de bedrijfsvoering van Defensie ten gevolge hebben dat Defensie als zodanig niet of nauwelijks meer functioneert x Middel: bij verlies of ongeautoriseerde mutatie van informatie kunnen potentieel rechtsgedingen worden verloren die veroordelingen van- of schadeclaims te betalen door Defensie als gevolge kunnen hebben. Er kunnen beperkte verstoringen in de bedrijfsvoering optreden. x Laag: verlies of ongeautoriseerde mutatie is jammer maar niet meer dan dat”. 34 Zie hiervoor H.E.M.J.Kummeling, Documentaire informatie. Studie DI-risico’s bij defensieprocessen (Den Haag 2007)

ʹͻ 

de neiging hebben om er losse elementen uit te pikken en daarop in ondersteunende danwel in kritische zin over te oordelen. Dat moet worden vermeden. Ook is het essentieel dat de methode eerst en vooral geaccepteerd wordt als de manier waarop waardering en selectie in de digitale informatiehuishouding vorm kan krijgen. De methode is nadrukkelijk ontwikkeld om pro-actief te kunnen aanwijzen welke archiefbestanddelen duurzaam bewaard moeten worden met het oog op het langetermijngebruik. De methode dient in dat licht te worden beoordeeld. Dat gezegd zijnde, moeten we niettemin constateren dat de zorgdragers geneigd zijn om hun acceptatie van de methode af te laten hangen van het oplossend vermogen ervan ten aanzien van de achterstanden. Hoewel wij van mening zijn dat de methode dat oplossend vermogen zeker heeft, is het niet raadzaam de beslissingen over het doorontwikkelen van en werken met de methode daarvan te laten afhangen. Verrassend is, dat in weerwil van de als zwaar ervaren last van het bewaren omwille van het culturele belang, veel betrokkenen schrikken van de uiterste consequenties van de methode. Als het inzicht daagt dat de methode zou kunnen leiden tot de beslissing van een bepaalde archiefvormer niets voor blijvende bewaring aan te wijzen, komt toch de ijdelheid van de organisatie bovendrijven. Elke archiefvormer ziet zichzelf kennelijk toch graag terug in de bewaardepots van het Nationaal Archief. g. Waken voor methodische dwangbuis. De modelmatige aanpak die de methode voorstaat vinden de meeste betrokkenen en belanghebbenden als denkmodel een prima benadering. Als uitvoeringsmodel echter moet de methode vooral houvast bieden en zeker niet als dwangbuis fungeren. Een te strakke modelmatige aanpak heeft als risico dat we in dezelfde valkuil vallen als PIVOT de afgelopen decennia. Ook werd aangegeven dat in de communicatie over de methode benadrukt dient te worden dat de methodiek als zodanig weliswaar een sterke topdown-oriëntatie heeft, maar dat de instrumenten, en met name de hotspotanalyse, juist een sterke focus hebben op bewegingen in de samenleving die van onderop (veelal aangezwengeld door groepen burgers) worden geïnitieerd. Dit zal helpen bij de acceptatie van de methode. h. Attitude. Waardering en selectie in een digitale informatiehuishouding vergt pro-activiteit van de toekomstige archiefbeheerder. Dat is een van de belangrijkste uitgangspunten van de methode. Maar om die pro-activiteit gestalte te kunnen geven, volstaat een methode niet. Essentieel is een nauwe en eensgezinde samenwerking van de departementen en het Nationaal Archief, vanuit de overtuiging dat zij allen ten diepste staan voor hetzelfde belang. Juist op dit cruciale punt is er reden tot zorg. De verhouding tussen Nationaal Archief en zorgdragers is niet altijd optimaal. Onder het aandachtspunt 'risicomanagement' spraken we al over de vermeende belangentegenstellingen. Daarbij komt van beide kanten onbehagen over slechte communicatie, arrogantie, eilanddenken en gebrek aan kennis empathisch vermogen ten opzichte van elkaars problemen. Het is van wezenlijk belang dat hier aandacht voor is en dat voortvarend wordt gewerkt aan het oplossen van deze problemen. i. Procesmatige tegenover de inhoudelijke oriëntatie De voorgestelde methode van waardering en selectie is in essentie gericht op de inhoud, maar probeert gebruik te maken van het procesgerichte gereedschap dat ontwikkeld wordt om het informatiebeheer onder controle te kunnen krijgen. De Raad

͵Ͳ 

voor Cultuur is echter zeer sceptisch over de ontwikkelingen met betrekking tot de procesmatige inrichting van de archiveringssystemen en in het verlengde daarvan met name over het streven om vernietigingstermijnen toe te kennen op grond van procesgebaseerde waarderingen aan de hand van generieke selectielijsten. j. Ruimte voor 'vertragingsfactor Zorg wordt bij sommigen ook geuit ten aanzien van het verdwijnen van wat door de Raad voor Cultuur ooit zo mooi getypeerd is met de term ‘vertragingsfactor’. Als we alleen maar vooruitkijkend waarderen, lopen we een het risico dat we de waan van de dag documenteren. Daarom is het van belang om in een methode van waardering een vertragingsfactor in te bouwen, die het mogelijk maakt om met de wijsheid die soms pas achteraf wordt verkregen te oordelen over de vraag of een gebeurtenis bepalend is geweest voor de loop van de geschiedenis en of een archiefbestanddeel in het erfgoeddomein dient te worden opgenomen. Dit risico wordt zeker onderkend en is al een aantal malen in dit rapport ter sprake gebracht. We moeten eerlijk zijn dat we risico's nemen: een digitaal document met een ingebouwde vernietigingstermijn is weg als die termijn is verstreken. Om dit risico beheersbaar en acceptabel te maken, spelen, zoals eerder is aangegeven, de archiefcommissies in de methode een belangrijke rol

͵ͳ 

Hoofdstuk 8. Bruikbaarheid van de methodiek voor de bewerking van achterstanden De nieuwe methode van waardering en selectie is nadrukkelijk ontworpen met het oog op pro-actief waarderen van archieven die nu en in de toekomst worden gevormd. Zo worden waardevolle bestanden veilig gesteld. Bovendien wordt voorkomen dat de departementen blijven worstelen met steeds nieuwe achterstanden. We kunnen en mogen onze ogen echter niet sluiten voor de achterstanden die al massaal aanwezig zijn. Daarom gaan we in dit hoofdstuk na of de methode bruikbare elementen bevat voor het wegwerken van bestaande achterstanden 35 en hoe die ingezet zouden kunnen worden. De praktijk van bewerken en selecteren van papieren archieven De Archiefwet 1995 staat vernietiging van archiefbescheiden van de overheid alleen toe als daaraan een vastgestelde selectielijst ten grondslag ligt. Voor vrijwel alle werkterreinen van de rijksoverheid zijn de laatste twintig jaar basisselectiedocumenten opgesteld, die gelden als formele grondslag op basis waarvan mag worden geselecteerd en vernietigd. Voor het selecteren van het archief van een enkele archiefvormer zijn altijd meerdere basisselectiedocumenten relevant. Elk archiefbestanddeel moet worden gekoppeld aan een categorie (handeling) die voorkomt in een vastgestelde selectielijst. Is die koppeling gemaakt en blijkt dat het materiaal valt onder een ‘te bewaren’ categorie, dan moet het worden overgebracht naar het Nationaal Archief. Dat vergt dat het materiaal inhoudelijk toegankelijk gemaakt en fysiek verzorgd wordt. Blijkt het archiefbestanddeel te behoren tot een categorie die in een selectielijst is aangemerkt als ‘te vernietigen’, dan bestaat de verdere verwerking uit het ordenen op jaar van vernietiging, het doen vernietigen van het materiaal dat inmiddels ‘over de datum’ is en het opstellen van een specificatie van de vernietigde bescheiden. Is er geen koppeling mogelijk met een handeling in een geldend basisselectiedocument, dan moet er alsnog worden voorzien in een formele grondslag voor waardering en selectie. Dat vergt het opstellen van een nieuwe selectielijst, die vervolgens de wettelijk voorgeschreven vaststellingsprocedure dient te doorlopen om te mogen worden toegepast. Huidige gang en stand van zaken. Voor de aanpak van de achterstanden vanaf 1976 tot circa 2000 is het op het eerste gezicht niet nodig energie te steken in het opstellen van selectie-instrumenten. Dat werk is in principe al gedaan: rijksbreed zijn er geldige basisselectiedocumenten voorhanden. In de praktijk levert het gebruik van de basisselectiedocumenten door selecteurs veel problemen op. Belangrijkste knelpunt is de al eerder gesignaleerde gebrekkige aansluiting van de systematiek van de lijsten op de structuur van de te selecteren archieven. Dat belemmert een snelle en accurate koppeling van dossiers aan de bijbehorende waardering en eventueel vernietigingstermijn. Waarderen en selecteren aan de hand van basisselectiedocumenten werkt in hoge mate vertragend op de bewerking.  35

In een eerdere notitie (Voorstel Nationaal Archief inzake aanpak ‘900 kilometer archiefmateriaal’, november 2008) zijn de hoofdlijnen van die aanpak al geschetst. Dit hoofdstuk werkt die hoofdlijnen verder uit.

͵ʹ 

Op deze voet kost het wegwerken van de enorme achterstanden bij de ministeries onvoorstelbaar veel manjaren en geld. Het streven om de achterstanden binnen enkele jaren weggewerkt te hebben is zo beschouwd onhaalbaar. Uitgangspunten Alvorens in te gaan op de vraag of en zo ja hoe de nieuwe methode bij zou kunnen dragen aan versnelling van het selectieproces, is het van belang de uitgangspunten voor de bewerking vast te stellen. Die vloeien deels rechtstreeks voort uit de Archiefwet 1995 en dienen de rechtszekerheid en bestuurlijke verantwoording: x selectie geschiedt op grond van een vastgestelde selectielijst; x vernietigbaar archiefmateriaal moet daadwerkelijk en tijdig vernietigd worden; x van het vernietigde materiaal moeten gespecificeerde lijsten opgemaakt worden. Andere eisen dienen het belang van de langetermijnbewaring. De duurzaamheid van behoud en toegankelijkheid van de voor bewaring geselecteerde archieven moet geborgd zijn. Daartoe moet de bewerking voldoen aan de eisen die het Nationaal Archief stelt aan; x de toegankelijkheid (ordening en beschrijving); x de materiële verzorging. De toepasbaarheid van de nieuwe methode op de oude problemen De door het Nationaal Archief ontwikkelde methode draait in essentie om positief waarderen. De methode stelt het Nationaal Archief in staat om aan te wijzen wat opgenomen moet worden in de Archiefcollectie Nederland. Daarvoor is het in de voorgaande hoofdstukken beschreven instrumentarium ontwikkeld. Datgene dat niet wordt aangewezen is vernietigbaar. Dat is, kort en simpel, de kern van de nieuwe benadering. Die is onverkort toepasbaar op de achterstanden: we kunnen ervoor kiezen ons te concentreren op dat wat bewaard moet worden en zetten en/of gooien dat wat niet bewaard wordt massaal weg. Aan deze ‘omgekeerde’ benadering kleeft onmiskenbaar een zeker risico op informatieverlies. Dat risico is wellicht groter dan in de bestaande methodiek. Daarom verwerken we in ons voorstel voor de inzet van de methode bij het wegwerken van de achterstanden nadrukkelijk een aantal vangnetten die het risico moeten minimaliseren. Daarbij moet ook niet worden vergeten dat aan waardering en selectie altijd een zeker risico kleeft. Dat we dat risico nu benoemen en gericht werken aan de verkleining daarvan, is winst ten opzichte van de voorgaande jaren. Randvoorwaarde Harde randvoorwaarde om, aan de hand van welke methode dan ook, te kunnen beginnen aan het wegwerken van de achterstanden is het accuraat in kaart brengen ervan. Het is zaak dat de zorgdragers zo snel mogelijk een betrouwbaar overzicht opstellen van de (papieren) werkvoorraad per departement en daarbinnen naar archiefvormer (beheerseenheid). Dit bewerkingsoverzicht zou bovendien zorgvuldig moeten worden beheerd en bijgehouden. De belangrijkste functies van het overzicht zijn: o basisinformatie voor algehele planning, control en auditing van de bewerking; o onderlegger voor prioritering (zie onder); o instrument voor een slimme allocatie van bewerkingscapaciteit.

͵͵ 

Puntsgewijze aanpak De aanpak die het Nationaal Archief voorstaat, valt in zes punten uiteen: 1. Aanwijzen van actoren met (potentieel) behoudenswaardige archieven; 2. Identificeren van de beleidskernen per departement; 3. Opstellen van een prioritering voor de bewerking; 4. Opsporen en wegnemen van archiefwettelijke belemmeringen; 5. Bewerken van voor bewaring aangewezen bestanden; 6. Vernietigen danwel tijdelijk opslaan van vernietigbare bestanden. Ad 1. Actoren aanwijzen Het Nationaal Archief maakt een retrospectieve Historisch-Maatschappelijke Analyseplus (HMA-plus) en een hotspotanalyse met betrekking tot de periode vanaf 1976. Bij de vertaling daarvan naar relevante actoren blijft de scope beperkt tot organen van de rijksoverheid. Concrete resultaten zijn: o Een beschrijving van kenmerkende langlopende ontwikkelingen, trends en trendbreuken in de periode 1976-2000 (HMA+); o Een lijst van de actoren, behorend tot de rijksoverheid, die binnen deze ontwikkelingen/trends/trendbreuken de hoofdrol hebben gespeeld; o Een beschrijving van de 'hotspots' waar opmerkelijke of intensieve interactie tussen burgers en overheid heeft plaatsgevonden; o Een lijst van actoren, behorend tot de rijksoverheid, die in de geïdentificeerde hotspots de hoofdrol hebben gespeeld; Ad 2. Beleidskernen identificeren Het NA voert een systeemanalyse voor de gehele rijksoverheid uit, waarbij voor dit specifieke doel een zwaar accent ligt op het in beeld krijgen van de (neerslag van de) beleidskernen van de rijksoverheid. Het begrip ‘beleidskernen’ wordt hier opgevoerd om die onderdelen van de rijksoverheid aan te duiden waar politiek gezien de meeste aandacht naar uit zal gaan bij mogelijk informatieverlies. Vanuit het perspectief van risicomanagement achten de verantwoordelijken bij de zorgdragers het noodzakelijk om deze beleidskernen te identificeren en de neerslag ervan nauwgezet en aan de hand van de bestaande basisselectiedocumenten te bewerken. Alvorens dit te kunnen doen, is nog wel een preciezere afbakening nodig van beleidskernen Ad 3. Prioritering De punten 1 en 2 leiden tot een overzicht van ontwikkelingen, gebeurtenissen, beleidskernen en betrokken actoren. Vervolgens moet de prioritering worden bepaald voor de bewerking en overbrenging van de bijbehorende archieven. Opnieuw vanuit de optiek van risicomanagement ligt het voor de hand de beleidskernen de hoogste prioriteit toe te kennen. Over andere criteria die de prioritering bepalen moeten Nationaal Archief en zorgdragers, ieder vanuit hun eigen gezichtspunt en belangen, vooraf goede afspraken maken. Ad 4. Juridische knelpunten opheffen Het is nodig om in kaart te brengen op welke onderdelen deze aanpak conflicteert met de huidige archiefwetgeving.

͵Ͷ 

Op voorhand is al voorspelbaar dat de selectiebeslissingen die op de bovenbeschreven manier gemaakt worden niet zonder meer te herleiden zullen zijn tot de geldige basisselectiedocumenten. Ook zou het kunnen gebeuren dat vernietigbaar materiaal niet of niet tijdig wordt vernietigd (zie punt 6). Vervolgens dient in samenspraak met alle betrokkenen en verantwoordelijken worden bepaald hoe met de juridische belemmeringen wordt omgegaan. Daarbij is het van belang om de rolverdeling en eventuele rolproblemen in deze tussenfase scherp in het oog te houden. Het gaat dan met name om de rolverdeling tussen het Nationaal Archief, de zorgdragers, de DG Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk, de Erfgoedinspectie en de Raad voor Cultuur. Naast een weloverwogen juridische aanpak is een doordachte communicatiestrategie (bijvoorbeeld richting de historische wereld) essentieel. Ad 5. Bewerking De bewerking van te bewaren bestanden gebeurt zoals gebruikelijk op basis van een bewerkingsplan dat wordt geaccordeerd door zorgdrager en toekomstig beheerder. Daarin worden ook de eisen meegenomen die het Nationaal Archief stelt aan de toegankelijkheid en de materiële verzorging. Vastgelegd kan worden of er uit de bestanden in kwestie nog geschoond kan worden op grond van geldende basisselectiedocumenten. Punt van aandacht is de opbouw van de archiefinventaris. Bewerking aan de hand van basisselectiedocumenten impliceert een ordening van het materiaal aan de hand van handelingen en leidt tot een zogenoemde institutionele toegang. Als er omwille van de snelheid van bewerking voor wordt gekozen het basisselectiedocument helemaal buiten beschouwing te laten, heeft dit consequenties voor de opbouw van de inventaris. Het Nationaal Archief, als toekomstig beheerder eerste belanghebbende, zal zich moeten beraden op zijn wensen in deze en daarover het overleg met de zorgdrager aan moeten gaan. De vorm van de inventaris kan immers gevolgen hebben voor de arbeidsintensiteit en de kosten van bewerking. De (on)bruikbaarheid van door de zorgdrager gemaakte en gebruikte toegangen moet daarbij nadrukkelijk in ogenschouw worden genomen. Ad 6. Vernietiging Na de positieve keuze voor het bewaren van bepaalde archieven blijft er van de honderden kilometers achterstanden bij de rijksoverheid naar alle waarschijnlijkheid een groot percentage over dat als vernietigbaar moet worden beschouwd. De vraag hoe we met die massa moeten omgaan is een ingewikkelde. Uiteraard wil niemand teveel tijd verspillen aan al die bestanden die nauwelijks nog waarde hebben, zeker gezien de onvoorstelbare hoeveelheden waar het hier om gaat. Maar mogen we en durven we deze bestanden dan rigoureus of misschien wel ongezien vernietigen? En hoe gaan we dan te werk? De vernietiging van overheidsarchieven is aan strikte regels gebonden: archieven mogen alleen op basis van vastgestelde selectielijsten vernietigd worden en wat vernietigbaar is moet na het verstrijken van de vernietigingstermijn ook echt weg. Deze regels borgen de belangen van de staat en de burgers. We kunnen en mogen daarmee dan ook niet lichtvaardig omspringen. Wel kunnen we kijken hoeveel ruimte de regelgeving biedt, ook gezien de uitvoeringspraktijk van de laatste jaren. Daarbij komt dat er aan het en bloc als vernietigbaar aanmerken en/of vernietigen van archiefbestanden risico's kleven. Die risico's moeten onder ogen gezien worden en

͵ͷ 

worden geminimaliseerd zonder dat er daardoor veel vertraging optreedt in de snelheid waarmee de achterstanden worden weggewerkt. Om te beginnen is het goed om te constateren dat de politiek-bestuurlijke risico's van het zespuntenplan zoals hier beschreven al sterk zijn gereduceerd op het moment dat we erin slagen de beleidskernen van de departementen te identificeren en de daarbij behorende bestanden op te sporen en aan te wijzen voor blijvende bewaring. Een volgende belangrijke constatering is, dat voor het merendeel van de in basisselectiedocumenten beschreven V-gewaardeerde handelingen een vernietigingstermijn van 20 jaar of korter geldt. Voor specifieke soorten bestanden geldt een langere termijn, en nooit zonder zwaarwegende reden. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om personeelsdossiers of om milieuvergunningen: zaken met een langdurig belang voor met name recht- en bewijszoekenden. Aan de hand van de geldige selectielijsten zijn deze bestanden vrij eenvoudig te benoemen. Op het opsporen en langdurig veiligstellen van deze bestanden mag in geen geval beknibbeld worden. Datgene wat dan overblijft kan na maximaal 20 jaar vrijwel risicoloos worden vernietigd. Het verdient aanbeveling om de verwachte kosten van opslag van dit massale residu te laten berekenen en af te zetten tegen de verwachte kosten van selectie voor vernietiging conform de voorgeschreven termijnen. Als uit deze berekeningen blijkt dat opslaan gedurende 20 jaar goedkoper is, kleven aan de beslissing om die koers dan maar te kiezen nog enkele juridisch bezwaren. Voor een deel van het residu geldt dat vernietiging langer op zich laat wachten dan de basisselectiedocumenten voorschrijven. Het is de vraag hoe zwaar we daaraan moeten tillen. Aan de achterstanden als zodanig kleeft immers hetzelfde bezwaar. Veel van het materiaal uit de periode 1975-2000 dat in de kelders van de departementen staat had officieel al lang vernietigd moeten worden. Als we dat jarenlang hebben aanvaard, is het uitstellen van vernietiging omwille van de oplossing van dit grote probleem zeker verdedigbaar. Wel zal moeten worden gegarandeerd dat niemand schade mag lijden door het boven water komen van informatie die formeel al vernietigd had moeten zijn. Een tweede juridisch probleem is de verantwoording van de vernietiging. De wet vereist dat in het procesverbaal van vernietiging vermeld wordt wat wordt vernietigd en op grond waarvan. Dat vergt in de huidige situatie altijd de lastige en tijdrovende koppeling van archiefbestanddelen aan handelingen. Als dat nodig blijft, hebben we het achterstandenprobleem geenszins opgelost. Om dit juridische obstakel te omzeilen zal een noodgreep nodig zijn, bijvoorbeeld in de vorm van een eenmalige selectielijst die een beschrijving geeft van de resultaten van de stappen 1 en 2 en een opsomming van de te vernietigen bestanden met een minimale set contextgegevens. Op dit punt is overeenstemming nodig tussen de ministers van OCW en BZK, Algemene Rijksarchivaris, de Erfgoedinspectie en de Raad voor Cultuur. Winst door verlies De hoofdzaak van het bovenbeschreven zespuntenplan is, dat de archiefbewerking zich uitsluitend richt op voor bewaring aangewezen en geprioriteerde archiefbestanden en bestanddelen, die als zodanig geïdentificeerd zijn via de HMA-plus/hotspot en de systeemanalyse. Daarbij moeten we onder ogen zien dat informatie uit de niet aangewezen bestanden als afgeschreven moet worden beschouwd, omdat daar geen nadere bewerking meer op plaatsvindt.

͵͸ 

Die optie is eigenlijk alleen acceptabel als intussen de nieuwe methode van waardering en selectie voortvarend en volledig wordt uitgewerkt en voorzien wordt van een juridische basis. Alleen dan levert het verlies aan informatie de winst op van het voorkomen van informatieverlies in de toekomst. Nu de ballast afwerpen is nodig om straks vooruit te komen. Een bijkomend voordeel van de gecombineerde aanpak van het wegwerken van achterstanden en het uitontwikkelen van de nieuwe methode is, dat de ervaringen die opgedaan worden bij het toepassen van de methode op de achterstanden van nut kunnen zijn bij het optimaliseren van de systematiek ten behoeve van waardering en selectie van de toekomstige archieven. In bijlage 4 is een voorstel opgenomen om het zespuntenplan uit te testen op de bestanden van de parketten, die onder de zorg van de minister van Justitie vallen.

͵͹ 

Hoofdstuk 9. Slotopmerkingen en aanbevelingen Het werk dat het Nationaal Archief in de afgelopen periode heeft verzet, heeft geresulteerd in een methodiek en tot instrumenten die voor een groot deel snel inzetbaar zijn. De uitkomsten van de testresultaten en de gesprekken met deskundigen en belanghebbende zijn bemoedigend te noemen. Volmondige steun noodzakelijk Het is nu eerst en vooral zaak dat de direct betrokkenen, i.c. de directeuren Informatievoorziening bij de departementen, de directeur NA, de directeur DCE en de DG OBR eendrachtig beslissen dat dit de wijze is waarop we in onze digitale overheidsinformatiehuishouding zullen moeten omgaan met het langetermijnbelang van overheidsinformatie. Kiezen om de juiste redenen Nogmaals dient benadrukt te worden de methodiek is ontwikkeld met het oog op archiefvorming in een digitale omgeving, waarbij de risico’s op informatieverlies anders en in bepaalde opzichten ook groter zijn dan in een papieren omgeving. Dit betekent dat deze methode niet, en zeker niet primair, beoordeeld moet worden vanuit het perspectief van het wegwerken van de papieren achterstanden. Aanbeveling 1 Van de lacunes in de methode die we in hoofdstuk 7 signaleerden, is het verder ontwikkelen van het instrumentarium op het derde niveau het meest urgent. Hier gaat het immers om het scharnierpunt van abstract waarderen naar concreet selecteren: het punt waar de methode PIVOT spaak liep en waar de huidige achterstanden grotendeels door zijn ontstaan. Het is zaak dat NA en departementen hier samen aan werken. Aanbeveling 2 Zoals aangegeven in hoofdstuk 7 biedt de risicoanalyse die Defensie ontwikkelt voor documentaire neerslag interessante kansen om de brug te slaan tussen de waarderingsperspectieven van NA en de departementen waarbij het politiek-bestuurlijk belang wordt ingebed in de methode voor waardering en selectie. Het verdient aanbeveling om NA en Defensie samen een pilot te laten uitvoeren die kan aantonen of en in hoeverre de selectie vanuit de optiek van de politiek-bestuurlijke risico's een ander resultaat oplevert dan de selectie vanuit de optiek van het cultureel erfgoed. Aanbeveling 3 Het is belangrijk dat de andere, minder urgente maar niet minder belangrijke gaten in de methodiek zoals benoemd in hoofdstuk 7 op termijn ook gedicht worden. Daarom verdient het aanbeveling dat de departementen en het Nationaal Archief gezamenlijk afspraken maken over prioritering, planning en inzet ten behoeve van het aanvullende onderzoeks- en ontwikkelwerk. Aanbeveling 4 Departementen (al dan niet in SPAR-verband) en Nationaal Archief maken op zeer korte termijn afspraken over het wegwerken van de achterstanden en betrekken daarbij het in hoofdstuk 8 voorgestelde zespuntenplan.

͵ͺ 

Bijlage 1: maatschappelijke domeinen en de bijbehorende hoofdfuncties 1. (Zorg voor) mens, gezin en bevolking >geboorte >overlijden >religie >migratie >asielzoekers >maatschappelijke zorg >kinderopvang >emancipatie >jeugdzorg >integratie >opvoeding 2. (Zorg voor) werk, inkomen en bestedingen >arbeidsmarkt >consumenten >arbeidsvoorwaarden >sociale verzekeringen en uitkeringen 3. (Zorg voor) wonen >huizen >steden >dorpen >wijken 4. (Zorg voor) economie >sectoren, waaronder bankwezen, landbouw, visserij, industrie, mkb, telecom, toerisme, handel, energie >ondernemers en ondernemerschap >markt en mededinging >economisch en financieel systeem 5. (Zorg voor) gezondheid >volksgezondheid >voeding >gezondheidszorg >verzekeringen/stelsel 6. (Zorg voor) onderwijs en wetenschap >basisonderwijs >middelbaar onderwijs >beroepsonderwijs >wetenschap en wetenschappelijk onderwijs >volwasseneducatie

͵ͻ 

7. (Zorg voor) vrije tijd >kunst >erfgoed >media >sport 8. (Zorg voor) veiligheid >openbare orde >landsverdediging >criminaliteit >hulpverlening (brandweer, politie, ambulancedienst) >terrorismebestrijding >verkeersveiligheid >rampen >veiligheid op de werkplek (arbo) >voedselveiligheid 9. (Zorg voor) verkeer en vervoer >wegverkeer >scheepvaart >luchtvaart >spoorwegen 10. (Zorg voor) milieu >lucht >water >bodem >duurzaamheid >klimaat 11. (Zorg voor) natuur >landschap >planten >dieren 12. (Zorg voor) recht >wetgeving >rechtspraak >rechtsbijstand >straf en boete >mensenrechten >opsporing en handhaving 13. (Zorg voor) politiek en bestuur >democratie >andere overheden >regering en parlement >koninkrijk en staatsbestel

ͶͲ 

15. (Zorg voor) verhouding met het buitenland >Europese samenwerking >missies en (vredes)operaties >volkenrecht >ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp >internationale betrekkingen

Ͷͳ 

Bijlage 2: functierollen overheidsorganen 1. Sturing en beheersing a. advisering b. beleidsvorming c. wet- en regelgeving d. voorlichting e. beleidsimplementatie f. evaluatie 2. Uitvoering a. handhaving b. heffing c. inning d. uitkering e. opleiding f. beheer g. onderzoek h. bouw i. inrichting j. begeleiding k. bescherming l. registratie m. voorlichting n. toezicht o. controle p. certificering

Ͷʹ 

Bijlage 3 Functierollen particuliere actoren Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ Ǧ

productie marketing beoefening begeleiding ontwikkeling dienstverlening ondersteuning bescherming liefdadigheid belangenbehartiging beheer

Dit overzicht is zeker nog niet uitputtend en dient verder te worden aangevuld. Gebaseerd op UN Nonprofit Handbook Project (UN 2003); The comparative Nonprofit sector Project: methodology and data-sources for CNP (1995); Van Mierlo, Pressiegroepen in de Nederlandse politiek (1988).

          

Ͷ͵ 

 Bijlage: 4 Pilotvoorstel: bewerking archieven van de OM-parketten (zorgdrager Ministerie van Justitie). In 2008 heeft de CAS in opdracht van Justitie alle archiefbestanden van Justitieonderdelen in kaart gebracht, waaronder die van de OM-parketten . De Minister van Justitie is zorgdrager voor de parketten. De rechtbanken zijn in de huidige situatie als zorgdrager zelf verantwoordelijk voor het eigen archiefbeheer. Er bestaan voor het archiefbeheer formeel gescheiden verantwoordelijkheden. Echter, omdat vanuit de oude situatie, de minister van Justitie ook nog zorgdrager was voor de rechtbanken, bestaat in de praktijk nog steeds een gezamenlijke organisatie voor het beheer van de semi-statische archieven van een rechtbank en een parket. Het gaat hoofdzakelijk om uitvoerende werkzaamheden. Wat het dynamisch archiefbeheer betreft is hier relevant dat rechtbanken en parketten het gebruik van strafdossiers met elkaar delen. 36 In de inventarisatie zijn dus niet alleen de bestanden waarvoor de Minister van Justitie formeel verantwoordelijk is, maar vanwege de ondeelbaarheid, ook de bestanden die formeel tot de verantwoordelijkheid van de rechtbanken behoren opgenomen. Het grootste deel van deze archiefbestanden dateert uit de periode na 1975. Bij deze inventarisatie is een aantal vaste kenmerken in kaart gebracht: zorgdragersniveau: zorgdrager, naam van de archiefvormende instelling, adresgegevens met contactpersoon, datum van de bestandopname, archiefbestandsniveau: de naam van het bestand, looptijd van het bestand, omvang van het bestand in m1, locatie waar het bestand is opgeslagen, classificatie/opmerkingen, bewerkingsindicatie. Soms zijn er bijzonderheden toegelicht. Deze inventarisatie is een prima voorbeeld van wat hierboven als een van de vereisten is genoemd om tot een effectieve bewerking van de achterstanden te kunnen komen. Per parket is gemiddeld twee dagen door twee personen gewerkt om deze inventarisatie te kunnen maken. In totaal gaat het om circa 31.500 km1 archiefmateriaal. Vanwege de gemaakte inventarisatie zou dit omvangrijke archiefbestand zich heel goed lenen voor een pilot waar onderstaande elementen onderdeel van uitmaken. a. Uit de Bestandsomschrijving is over het algemeen af te lezen of het beleidsarchief van het Openbaar Ministerie of om zaakdossiers gaat. Het voorstel is om een analyse te maken van de beleidsarchieven van de parketten van Den Haag (ca 66 m1) en van Almelo (ca 130 m1) met als doel te bepalen wat als de beleidskernen van deze parketten kan worden beschouwd en of we de resultaten daarvan voor alle parketten kunnen toepassen. Hierbij betrekken we: i. De selectielijsten die op de gevonden onderdelen van toepassing zijn ii. Analyse van de bruikbaarheid en algemene toepasbaarheid van deze lijsten op wat als beleidskern wordt geïdentificeerd iii. Registratie van de tijd die gemoeid is met het toepassen van de uitkomsten  ͵͸‹Œ•ƒ”…Š‹‡ˆ‹•’‡…–‹‡ǡDekernvandezaak.Doorlichtingarchiefbeheerrechtbankenenparketten:algemeen

rapportȋʹͲͲ͵Ȍ

ͶͶ 

b. NA maakt een HMA-plus en Hotspotanalyse en gaat in nauwe samenwerking met Justitie de resultaten toepassen op de archieven (zaakdossiers) van het OM/rechtbanken. Vraag: hoe kunnen we de uitkomsten van deze analyses vertalen naar de zaken/dossiers (dit heeft vooral betrekking op het identificatievraagstuk). Hypothese: in een aantal parketten is een onderwerpsgerichte benaming gegeven aan bestanden. Deze naamgeving is voor een belangrijk deel een weergave van de ‘hotspots’ omdat het zaken betreft die maatschappelijk gezien gevoelig lagen (soms komen we bestanddelen tegen met benaming euthanasie, taakstraffen, zedenzaken, milieuzaken, vreemdelingen etc). Deze hypothese kunnen we toetsen omdat we een HMA-plus en hotspot analyse maken. De verschillen zijn echter per parket/rechtbank erg groot. c. Inhoudelijke analyse van het beleidsarchief van het college van Procureursgeneraal en van het Parket-Generaal en scan van de archieven van commissies en projecten. Hypothese: analyse van deze archieven kan de hotspots vanuit het perspectief van het OM snel inzichtelijk maken. Uiteindelijk is vergelijking van de uitkomsten van b en c van belang om uitspraken te doen over identificatie van de uitkomsten op het niveau van zaken. d. Onderzoeken in hoeverre de steekproef als middel ingezet kan worden als instrument om het ‘representatieve’ te kunnen vangen. e. Hoe om te gaan met het nieuwe belang dat aan geseponeerde zaken wordt toegekend (cold-cases onderzoek).

Ͷͷ 

Bijlage 5: Gesprekken en gesprekspartners Ten behoeve van de uitwerking van de methodiek en de ontwikkeling van instrumenten zijn diverse gesprekken gevoerd met deskundigen en betrokkenen. Ten dele waren de gesprekken bedoeld om kennis te verwerven. Dat geldt met name voor de gesprekken met de functionarissen van onderzoeksinstellingen zoals het SCP en TNO. De gesprekken met archiefdeskundigen en historici dienden meestal om onderdelen van de methode inhoudelijk te toetsen. De gesprekken met stakeholders binnen de rijksoverheid waren met name bedoeld om af te tasten of de methode begrepen en geaccepteerd wordt en of en waar de uitvoerbaarheid een aandachtspunt is. De inhoud van al deze gesprekken is waar mogelijk verwerkt in de aanscherping van de methode en aldus in deze rapportage opgenomen. Sommige opmerkingen die betrekking hebben op draagvlak en kritische succesfactoren verdienen expliciete aandacht. Deze zijn daarom opgenomen in hoofdstuk 7. B. Abels, Nationaal Archief E. Baas, projectleider PROVISA, provincie Noord-Brabant B. Bakker, onderzoeker Centraal Bureau voor de Statistiek C. Baljé, voorzitter Bijzondere Commissie Archieven, Raad voor Cultuur A. Baving, programmacoördinator Informatie op Orde, ministerie van OCW H. Bongenaar, voormalig secretaris Commissie Waardering en Selectie E. Drop, adjunct-directeur afdeling Strategie en Planning TNO P. den Hoed, senior onderzoeker Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid W. Hoffstadt , adviseur Informatievoorziening, Ministerie van EZ C. Jacobs, historica L. Jongmans, secretaris commissie Archieven van de VNG T. Kappelhof, onderzoeker, Instituut voor Nederlandse Geschiedenis A. van der Kooij, directeur PWAA J. Krol, Hoofddirectie Informatievoorziening en Organisatie, Ministerie van Defensie M. Laqueur, Directeur Informatiehuishouding, Ministerie van VWS J. van Maarseveen, onderzoeker Centraal Bureau voor de Statistiek M. Pater, projectleider PWAA G. van de Schootbrugge, voormalig medewerker Strategie en Planning TNO E. Steigenga, Coördinator Justitiebreed Archiefbeleid bij het Ministerie van Justitie J. Uijlenbroek, DG Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk, ministerie van BZK B. te Vaarwerk, adjunct-inspecteur, Provinciale Archiefinspectie Gelderland K. Vierbergen, programmacoördinator Informatie op Orde, ministerie van BZK R. Vogels, senior onderzoeker Sociaal en Cultureel Planbureau) C. Zeelenberg, onderzoeker Centraal Bureau voor de Statistiek

Ͷ͸