Effectonderzoek handhaving toeslagen. Start 2012 Afronding 2014 Status Definitief

Effectonderzoek handhaving toeslagen

TG 800 - 1Z*1ED

Start Afronding Status

2012 2014 Definitief

Effectonderzoek handhaving toeslagen | 2014

Pagina 2 van 30


Colofon

Projectnaam Versienummer

Effectonderzoek handhaving toeslagen definitief

Contactpersoon

Rex Arendsen Teamleider Belastingdienst/Centrum voor Kennis en Communicatie | Onderzoek & Marketing

Pagina 3 van 30


Pagina 4 van 30


Inhoud

Colofon—3 Managementsamenvatting—6 1

Inleiding—10

2 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3 2.5.4 2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.3 2.7 2.8

Handhaving in 2012 en 2013—12 Inleiding—12 Algemeen beeld—12 Handhavingsregie—14 Handhavingsinstrumenten—14 Keuze van de inzet van handhavingsinstrumenten—14 Dienstverlening en communicatie—15 Publiekscampagnes—15 Burgerportal—15 Belastingtelefoon en balies—15 Intermediairs—16 Toezicht—16 Uitval- en uitworpbehandeling—16 Controle met (derden)gegevens—16 Thematische onderzoeken—18 Percepties van burgers—19 Terug te betalen bedragen—19 Ontstaan van terug te betalen bedragen—19 Voldoening van terug te betalen bedragen—21 Terugbetaling als handhavingsinstrument—21 Fraudebestrijding—22 Sanctiebeleid—23

3 3.1 3.2

Kosten van handhaving in 2012—25 Apparaatsuitgaven—25 Personele bezetting bedrijfsonderdeel B/T—26

4 4.1 4.1.1 4.1.2

Beoogde effecten van handhaving in 2015—27 Klantgerichte dienstverlening aan burgers—27 Hogere toekenningszekerheid door sneller afronden toezicht—27 Meer verrekeningen door uitvoeren van toezicht tijdens het toeslagjaar—28 Terug te betalen bedragen bij definitief toekennen zoveel mogelijk beperken tot bedragen die inherent zijn aan het wettelijke systeem—28 Rechtmatige toekenning van toeslagen—29 Correcte toekenning en uitvoering van toezicht—29 Verdergaande mate van detectie en bestrijding fraude—29 Efficiënte uitvoering van de processen—30

4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3

Pagina 5 van 30


Managementsamenvatting

Inleiding en werkwijze Dit effectonderzoek richt zich op de vraag wat het effect is van de uitvoering van toezicht door Belastingdienst/Toeslagen1 op de compliance doelstelling. Aanleiding voor het onderzoek is de verplichting het beleid dat aan de begroting ten grondslag ligt periodiek te onderzoeken op doeltreffendheid en doelmatigheid. Bij de start van het onderzoek is vastgesteld dat het van belang is om niet alleen een ‘foto’ te maken van de stand van zaken in 2012, maar ook om de blik naar voren te richten en het onderzoek te beschouwen als een nulmeting. Het toezicht wordt daarbij in de bredere context van de handhaving geplaatst. B/T hanteert operationele doelstellingen die mede dienen tot onderhoud en versterking van de bereidheid van toeslaggerechtigden om aan hun verplichtingen te voldoen. Door middel van de gedane nulmeting is vastgesteld in welke mate B/T deze doelstellingen realiseert. Ook is in kaart gebracht waar effecten te verwachten zijn van het handhavingsbeleid voor de inkomensafhankelijke regelingen. Na afloop van 2015 wordt onderzocht of de beoogde effecten van bestaand en nieuw beleid gerealiseerd zijn. Uitkomsten nulmeting Op grond van de literatuur wordt aangenomen dat de compliance van burgers wordt bevorderd door passende dienstverlening, adequaat toezicht en doelmatige uitvoering van de regelingen. Uit de onderhavige nulmeting over 2012 blijkt dat de streefwaarden voor klantgerichte dienstverlening aan burgers en rechtmatige toekenning van toeslagen over 2012 grotendeels zijn gerealiseerd. De rechtmatigheid van voorschotten en definitieve toekenningen is zodanig dat de gevonden2 fouten en onzekerheden onder de rapporteringstoleranties voor de meest waarschijnlijke fout bleven (zie § 2.2). Aan het voorkomen en bestrijden van fraude heeft B/T gericht aandacht besteed, en dit heeft in 2013 een nieuwe impuls gekregen. Om te komen tot een oordeel over de doelmatigheid van de uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen is een kwantitatieve en kwalitatieve afweging noodzakelijk. In kwantitatieve termen heeft de Belastingdienst in 2012 met € 228 miljoen aan apparaatsuitgaven bijna 7,4 miljoen toeslagen toegekend, en voor € 11,9 miljard aan programma-uitgaven en € 1,8 miljard aan ontvangsten gerealiseerd. Dit laat een acceptabel niveau aan uitvoeringskosten zien van 1,9% van de programma-uitgaven. In 2012 is B/T het Toeslagen Verstrekkingen Systeem (TVS) gaan gebruiken voor het zoveel mogelijk massaal en tijdens het toeslagjaar uitvoeren van het toezicht. In 2013 heeft B/T 1 2

Verder: B/T Dit betreft de meest waarschijnlijke fout: het gevonden foutpercentage bij de uitvoering van statistische steekproeven. Zie verder voetnoot 12.

Pagina 6 van 30


initiatieven ontplooid om de handmatige, intensieve behandeling meer te richten op de gevallen waarin van deze handmatige behandeling het meeste resultaat verwacht mag worden. Conclusies uitkomsten nulmeting 2012 De uitkomsten van de nulmeting leveren het volgende beeld op: Publiekscampagnes Naast het toezicht vond in 2012 algemene en gerichte communicatie plaats over het belang van een juiste opgave. Als effect van de campagnes is zichtbaar dat in de maand volgend op de campagne de website en het burgerportal significant meer zijn bezocht. Een meerderheid van de respondenten gaf aan zijn voorschotbeschikking gecontroleerd te hebben of deze nog te zullen controleren. Dienstverlening B/T zet een breed scala aan dienstverleningsinstrumenten in, zoals de Belastingtelefoon, baliebezoek en intermediairs. Op bijna alle punten waar (Belastingdienstbrede) streefwaarden worden gesteld zijn deze gerealiseerd in 2012. Alleen de intern gestelde streefwaarde voor de tijdigheid van terugbelafspraken is niet gerealiseerd3. Gebruikers gaven het burgerportal ‘Mijn toeslagen’ gemiddeld een 7,7 als rapportcijfer. Alle toeslagen over 2012 en later zijn aan toezicht onderworpen met behulp van TVS TVS heeft in 2012 voor de voorlopige toekenningen een volledig jaar in productie gedraaid. TVS biedt meer mogelijkheden voor toezicht dan de oude systemen. Eén van de belangrijkste verschillen met de oude systemen is de mogelijkheid in TVS om toezicht in de voorschotfase uit te voeren, waar de oude systemen vrijwel uitsluitend toezicht in de fase van definitief toekennen toelieten. Alle lopende en nieuwe toeslagen in TVS zijn onderworpen aan uitvalcriteria en risicoregels. B/T controleert aanvragen en mutaties met behulp van beschikbare gegevens uit basisregistraties en van derden Met behulp van authentieke gegevens uit basisregistraties en met behulp van gegevens van derden voert B/T controles uit op de juistheid van aanvragen en mutaties. Dit vindt plaats in zowel de voorschotfase als in de fase van definitief toekennen. De juistheid van deze gegevens is cruciaal voor de toekenning en controle van de tegemoetkomingen. Voor authentieke gegevens uit het stelsel van basisregistraties moet de juistheid aangenomen worden en is het gebruik verplicht. Naast periodieke controles voert B/T thematische toezichtsacties uit Thematische toezichtsacties hebben een belangrijke functie in de ontwikkeling van het toezicht. Het betreft bijvoorbeeld het intensief behandelen van aanvragers over wie onvoldoende informatie beschikbaar is, en het stopzetten van toeslagen voor burgers die bij herhaling een te laag geschat toetsingsinkomen opgeven.

3 Zie § 2.4.3 Belastingtelefoon en balies. Pagina 7 van 30


Meer dan 90% van de bedragen die na het definitief toekennen terug betaald moeten worden is lager dan € 500 Het ontstaan terug te betalen bedragen hangt samen met de wettelijke systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen doordat het toetsingsinkomen na afloop van het toeslagjaar bekend wordt. Omdat het voorschot maandelijks vooraf betaald wordt en burgers wijzigingen binnen een gestelde termijn achteraf kunnen doorgeven, is het ontstaan van terug te betalen bedragen tijdens het toeslagjaar eveneens onvermijdelijk. Over de jaren 2008 tot en met 2011 is bij meer dan 90% van de definitieve toekenningen het terug te betalen bedrag lager dan € 500. Door meer en slimmer toezicht tijdens de voorschotperiode verwacht B/T op termijn een vermindering van het aandeel terug te betalen bedragen van meer dan € 5004 na het definitief toekennen. Het overgrote deel van de terugbetalingen verloopt soepel De gemiddelde incassoduur in 2012 bedroeg 237 dagen. Gegeven het veelvuldig gebruik van de standaard betalingsregeling van 24 maanden, betekent dit dat het overgrote deel van de terug te betalen bedragen voorspoedig binnenkomt. B/T zal bestuurlijke informatie ontwikkelen waaruit blijkt voor welk deel van de terug te betalen bedragen met een oorspronkelijk bedrag van maximaal € 500 invorderingsmaatregelen noodzakelijk bleken, en voor welk deel van de terug te betalen bedragen met een oorspronkelijk bedrag groter dan € 500 dit het geval was. Intensieve, handmatige behandeling wordt meer gericht op gevallen waar echt wat mee aan de hand is Uitval en uitworp leiden tot grote hoeveelheden posten die aangeboden worden voor handmatige behandeling. Het gaat om posten die onvolledig of inconsistent zijn (uitval) of om posten waarbij twijfels kunnen bestaan over de rechtmatigheid (uitworp). Door aanscherping van de controles bij het invoeren van aanvragen en mutaties in het burgerportal, wordt de burger meer geholpen een correcte aanvraag of mutatie in te dienen en wordt een deel van de uitval voorkomen. Risicoselectie en aanscherping van de uitworpregels leiden ertoe dat de intensieve, handmatige behandeling meer gericht wordt op toeslaggerechtigden die deze aandacht daadwerkelijk verdienen. Tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is geïntensiveerd Fraudebestrijding is onderdeel van het handhavingsbeleid. B/T heeft in 2013 mogelijkheden van TVS en van het risicoselectiemodel benut gericht op het zo mogelijk voorkomen en sneller detecteren van fraude. Het gaat onder andere om de volgende maatregelen:  geen verlening van een voorschot aan een voor de Belastingdienst onbekende aanvrager;  geen verlening van een voorschot bij verhoogd frauderisico;  het niet uitbetalen van het voorschot bij het ontbreken van een actueel adresgegeven.

4

In de uitgangssituatie wordt gekozen voor € 500 en voor de kinderopvangtoeslag € 1.000. Op grond van opgedane ervaring kan in de loop van de jaren 2014 – 2015 gekozen worden voor andere en/of verder gedifferentieerde streefwaarden.

Pagina 8 van 30


Vervolgonderzoek in 2016 Bij de start van het onderzoek is vastgesteld dat het van belang is om niet alleen een ‘foto’ te maken van de stand van zaken in 2012, maar om de blik ook naar voren te richten en het onderzoek te beschouwen als een nulmeting. Over enkele jaren – gedacht wordt aan 2016 – kan dan worden teruggekeken en worden vastgesteld of het is gelukt (verder) te verbeteren. Daartoe wordt de nu uitgevoerde nulmeting aangevuld met metingen over de jaren 2013 tot en met 2015. De verwachting is dat de volgende effecten zichtbaar zijn: 





Klantgerichte dienstverlening aan burgers: B/T streeft het effect na de toekenningszekerheid te verhogen, en het toezicht voor 1 juli (met uitzondering van de toepassing van inkomensgegevens) van het jaar volgend op het toeslagjaar afgerond te hebben. Daarnaast streeft B/T het effect na dat de bedragen die naar aanleiding van het definitief toekennen terugbetaald moeten worden, voor een nog groter deel zullen bestaan uit kleinere vorderingen die inherent zijn aan de systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen. Rechtmatigheid: B/T streeft het effect na fraude in verdergaande mate te onderkennen en te bestrijden, en naar rechtmatige toekenning van toeslagen. Efficiënte uitvoering van de processen. B/T streeft er naar de handmatige behandeling zoveel mogelijk te richten op de gevallen waar echt wat mee aan de hand is.

Voor het meten van de effecten zijn indicatoren benoemd die in 2014 worden beproefd. Afhankelijk van de ontwikkelingen op het gebied van handhaving kunnen indicatoren toegevoegd worden.

Pagina 9 van 30


1

Inleiding

De Comptabiliteitswet 2001 (CW) verplicht ministers om het beleid dat aan hun begroting ten grondslag ligt periodiek te onderzoeken op doeltreffendheid en doelmatigheid. Deze verplichting is uitgewerkt in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek en beleidsinformatie (RPE 2006). In de Rijksbegroting 2011 hoofdstuk IXB is aangekondigd onderzoek te doen naar het ‘Effect uitvoering toezicht Toeslagen op doelstelling compliance’5. Het onderzoek bestaat uit twee delen. In deze rapportage wordt het eerste deel beschreven. Dit betreft een ‘nulmeting’ die ingaat op de mate waarin de doelen voor 2012 zijn gerealiseerd en de beoogde effecten voor de komende jaren. Het vervolgonderzoek, dat in 2016 wordt afgerond, zal gaan over de effecten van het beleid van B/T in de tussenliggende periode. Compliance wordt omschreven als ‘de bereidheid van burgers en bedrijven om hun verplichtingen na te komen’. De term bereidheid geeft aan dat de Belastingdienst streeft naar een situatie waarin belastingplichtigen uit zichzelf hun verplichtingen nakomen. In de handhavingsliteratuur wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen twee benaderingen van handhaving, een die is gericht op afschrikking en een die gericht is op overtuiging6. In de eerste benadering staat bestraffing centraal: overtreders worden opgespoord en bestraft waarbij ernaar wordt gestreefd deze en mogelijke andere overtreders af te schrikken. De tweede benadering van handhaving neemt de omgekeerde route. Hierbij probeert de toezichthouder vooral de noodzaak en het belang van regelnaleving over te brengen, en daarmee instemming met regelgeving te bewerkstelligen. Wetenschappers pleiten doorgaans voor een gecombineerd model, waarin zowel economische afschrikking als normatieve overtuiging een plaats hebben7. Het Responsive Regulation model van Ayres en Braithwaite8 is een bekend voorbeeld van zo’n model. Het handhavingsbeleid van de Belastingdienst en ook van B/T is sterk geënt op dit model. Het model gaat er van uit dat handhaving effectiever wordt naarmate handhavingsactiviteiten beter aansluiten op de motieven en het gedrag van de doelgroep. Dienstverlening en ondersteuning zullen in de meeste gevallen effectief zijn om compliance te realiseren. Voor degenen die daar niet positief op reageren is een meer dwingende benadering nodig. Uitgaande van kennis over het gedrag van toeslaggerechtigden en de beschikbare capaciteit, zet B/T de handhavingsinstrumenten waarvan verwacht wordt dat ze het meest bijdragen aan de compliance. Dit wordt handhavingsregie genoemd. 5 6 7 8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 500 IXB, nr. 2 blz. 30 Van der Pligt, J., Koomen, W. & Van Harreveld, F. (2006), Bestraffen, belonen en beïnvloeden; Een gedragswetenschappelijk perspectief op handhaving. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Stokkom, B. van (2004). Handhaven: eerst kiezen, dan doen. Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen. Den Haag: Ministerie van Justitie, Expertisecentrum Rechtshandhaving. Ayres, I. & Braithwaite, J. (1992). Responsive regulation; Transcending the deregulation debate. New York: Oxford University Press.

Pagina 10 van 30


B/T heeft nog geen indicatoren om compliance te meten en inzicht te geven in het effect van de handhavingsinstrumenten op compliance. In dit onderzoek wordt gerapporteerd over de inzet van de handhavingsinstrumenten. De aanname is dat de compliance bevorderd wordt, wanneer de handhavingsinstrumenten van B/T goed functioneren. Het effect van de handhaving op de compliancedoelstelling valt af te lezen aan enkele graadmeters zoals de uitkomsten van de rechtmatigheidsonderzoeken van de ADR en de praktijk van de terugbetalingen. Het blijkt echter lastig, zo niet onmogelijk, causale verbanden te leggen tussen de inzet van afzonderlijke handhavingsinstrumenten en de compliancedoelstelling. B/T heeft zijn instrumenten en processen ingericht vanuit de volgende strategische doelstellingen: 





Klantgerichte dienstverlening aan burgers. Hieronder verstaat B/T het zodanig ondersteunen van de burger dat het recht kan worden verkregen tegen minimale inspanning van de kant van de burger. Rechtmatige toekenning van toeslagen. Met rechtmatigheid wordt bedoeld de mate waarin B/T handelt in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving. Efficiënte uitvoering van de processen. Het uitvoeren van de taken van B/T tegen minimale inspanning en kosten.

In lijn met het streven naar compliance streeft B/T naar rechtmatige toekenning van toeslagen en efficiëntie. Om deze reden is de opdracht voor deze evaluatie ruimer geïnterpreteerd en worden ook rechtmatigheid en efficiëntie beschouwd. De resultaten van de handhaving door B/T worden beschreven in hoofdstuk 2, waarna in hoofdstuk 3 de kosten in 2012 aan de orde komen. Hoofdstuk 4 beschrijft de beoogde effecten van de handhaving in 2015.

Pagina 11 van 30


2

Handhaving in 2012 en 20139

2.1

Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de handhaving in 2012 en 2013. De eerste paragraaf geeft het algemene beeld weer gerelateerd aan de doelstellingen voor de uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen. De volgende paragrafen belichten de handhavingsregie, en een aantal onderdelen van de handhaving langs de lijn van toenemende mate van intensiteit van de handhaving.

2.2

Algemeen beeld De handhaving heeft als doel bij te dragen aan de realisatie van de doelstellingen die B/T geformuleerd heeft voor de uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen10:  Klantgerichte dienstverlening aan burgers;  Rechtmatige toekenning van toeslagen;  Efficiënte uitvoering van de processen. Klantgerichte dienstverlening aan burgers Eind 2011 is het Toeslagen Verstrekkingen Systeem (TVS) in gebruik genomen voor de toeslagjaren 2012 en later. Anders dan het geval is bij de systemen die gebruikt worden voor de toekenningsjaren 2011 en eerder, konden burgers met ingang van 2012 op ieder moment zien op welke gegevens hun (voorlopige) toekenning gebaseerd was. Toeslaggerechtigden kunnen daarmee vanaf 2012 ook eenvoudiger voldoen aan hun wettelijke verplichting wijzigingen binnen 4 weken door te geven. Rechtmatige toekenning van toeslagen De Auditdienst Rijk heeft de rechtmatigheid van de betaalde voorschotten en definitieve beschikkingen gecontroleerd door middel van steekproeven. Bij de controle van de rechtmatigheid van posten is nagegaan of de vaststelling van het recht en de bepaling van de hoogte van de toekenning overeenkomstig wet- en regelgeving heeft plaatsgevonden, uitgaande van de gegevens die beschikbaar zijn gesteld door de aanvrager, mede-overheden of derden. Daarnaast is vastgesteld of het toezicht op postniveau is uitgevoerd in overeenstemming met de geldende werkinstructies. De Rijksbegrotingsvoorschriften 2012 schreven voor dat, indien bij statistische steekproeven de meest waarschijnlijke fout of de maximale fout de rapporteringstolerantie overschrijdt, hierover in de bedrijfsvoeringsparagraaf verantwoording moet worden afgelegd11. Voor alle

9

De gegevens in dit hoofdstuk hebben betrekking op de toekenningsjaren 2012 en 2013. Indien gegevens betrekking hebben op eerdere toekenningsjaren is dit bij deze gegevens vermeld. 10 Naast de hieronder genoemde doelstellingen hanteert B/T als doelstelling het streven naar wendbare processen. Omdat deze doelstelling uitsluitend betrekking heeft op de (interne) inrichting van de organisatie en er geen direct verband is met de resultaten van handhaving, wordt deze doelstelling hier buiten beschouwing gelaten. 11 Met uitzondering van de huurtoeslag gold over 2012 voor de toeslagregelingen een rapporteringstolerantie van 3% van het totaal van de uitgaven en ontvangsten op de desbetreffende Pagina 12 van 30


regelingen geldt dat de meest waarschijnlijke fout12 voor de uitbetaalde voorschotten en voor de definitief toegekende toeslagen de rapporteringstolerantie niet overschreed. In onderstaande tabel is per regeling de meest waarschijnlijke fout als percentage van de omvangsbasis afgezet tegen de rapporteringstolerantie. Uitkomsten rechtmatigheidscontroles 2012 Zorg Huur KOT KGB

Rapporteringstolerantie

Meest waarschijnlijke fout

voorschotfase

3%

0,04%

definitief toekennen

3%

1,30%

voorschotfase

1,76%

1,57%


1,76%

1,62%

voorschotfase

3%

0,40%


3%

0,40%

voorschotfase

3%

0,63%


3%

0,93%

Ongeveer één derde van de gevonden fouten is veroorzaakt door fouten in de administratieve verwerking. De overige fouten zijn een gevolg van het niet juist of volledig uitvoeren van toezichtsmaatregelen voor desbetreffende posten13. Efficiënte uitvoering van de processen Handhaving en toezicht hebben bijgedragen aan een efficiënte uitvoering van de processen: 

TVS biedt op basis van uitvalen uitworpregels een selectie van posten aan die handmatig behandeld moeten worden, omdat er gegevens ontbreken of als behandelsignaal voor toezicht. In 2013 zijn de uitvalen uitworpregels aangescherpt, met als doel de handmatige behandeling zoveel mogelijk te richten op de gevallen waar echt wat mee aan de hand is.



Bij het aanvragen of wijzigen van een toeslag via het burgerportal past het systeem enkele controles toe voordat de aanvraag of wijziging ingediend kan worden. In 2013 zijn deze controles uitgebreid. Bepaalde fouten en omissies in aanvragen via de portal worden daarmee zoveel mogelijk voorkomen, en hoeven niet handmatig door B/T opgelost te worden.



In 2012 en 2013 is de hoeveelheid beschikbare derdengegevens voor het toezicht door B/T uitgebreid. Met deze gegevens kan in veel gevallen het toezicht massaal geautomatiseerd uitgevoerd

begrotingsartikelen (de omvangsbasis). Vanwege de geringere omvang van het desbetreffende begrotingshoofdstuk was de tolerantie voor de huurtoeslag 1,76% van de omvangsbasis. 12 De meest waarschijnlijke fout is het gevonden foutpercentage bij de uitvoering van een statistische steekproef. De maximale fout weerspiegelt de onzekerheid die het gevolg is van het extrapoleren van steekproefuitkomsten, en is daarom hoger dan de meest waarschijnlijke fout. De maximale fout voor de huurtoeslag overschreed in 2012 de tolerantie wel, met 0,98% voor de voorschotten en 1,15% voor de definitieve toekenningen. Deze overschrijding is gemeld in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor 2013 geldt dat de maximale fout alleen wordt gerapporteerd indien de meest waarschijnlijke fout de rapporteringstolerantie overschrijdt. 13 Bron: opgave B/T Pagina 13 van 30


worden. De kosten per post van deze vorm van toezicht zijn lager dan die van intensievere vormen van toezicht. 

2.3

De introductie van de risicoselectie op ontvangen aanvragen en mutaties kinderopvangtoeslag en huurtoeslag leidt tot een scherpere focus van de (intensieve) handmatige behandeling op risicovolle gevallen.

Handhavingsregie De handhavingsregie is het maken van afgewogen keuzes van het te gebruiken handhavingsinstrumentarium en van de inzet van de gekozen instrumenten.

2.3.1

Handhavingsinstrumenten B/T gebruikt het model van de handhavingspiramide. Dit model omvat alle onderdelen van de handhaving, namelijk verschillende vormen van communicatie en dienstverlening, toezicht, boetes en strafvervolging. De handhavingspiramide brengt tot uitdrukking dat er een breed basisniveau is met een groot volume aan toekenningen. Het handhavingsinstrumentarium dat op alle aanvragen, mutaties en lopende toeslagen wordt toegepast, bestaat uit een combinatie van dienstverlening, communicatie en toezicht. Toezicht is voor dit basisniveau zoveel mogelijk massaal en geautomatiseerd. Voor een kleiner deel van de populatie worden daarnaast handhavingsmaatregelen toegepast die intensiever zijn. Aan de top van de piramide bevindt zich een zeer klein deel van de toeslagenpopulatie, op wie de meest intensieve maatregelen worden toegepast. Handhaving bestaat voor deze populatie uit de toepassing van strafrecht en andere repressieve maatregelen.

2.3.2

Keuze van de inzet van handhavingsinstrumenten Toeslaggerechtigden die hun wettelijke verplichtingen nakomen, hebben in beginsel te maken gekregen met alleen het basisniveau, waarin het toezicht zoveel mogelijk massaal geautomatiseerd plaatsvindt. B/T heeft diverse mechanismen gebruikt om te bepalen of toeslaggerechtigden aan handhaving met een hogere mate van intensiteit onderworpen moeten worden. Bijvoorbeeld de uitkomsten van thematische onderzoeken en van andere controles met derdengegevens, en mogelijke recidive. Vanaf eind april 2013 gebruikt B/T risicoselectie14 om voor ontvangen aanvragen en mutaties huurtoeslag en kinderopvangtoeslag15 de

14 Risico’s die alleen blijken als groepen van aanvragen of mutaties onderling vergeleken worden of wanneer het gedrag van de aanvrager in beschouwing genomen wordt, worden niet door TVS gedetecteerd. Deze risico’s zijn van belang om een beeld te krijgen van de betrouwbaarheid van de aanvrager. Hiervoor gebruikt B/T het risicoselectiemodel. Op grond van diverse historische en actuele gegevens krijgt een aanvrager een risico-score toegekend. De modaliteiten van de behandeling worden gekozen aan de hand van de risicoscore per aanvrager. 15 De toegevoegde waarde van het gebruik van risicoselectie is het grootst bij de kinderopvangtoeslag en de huurtoeslag. Voor het kindgebonden budget en de zorgtoeslag kunnen de grondslagen voor de toekenning relatief eenvoudig en efficiënt (massaal) gecontroleerd worden: voor de toekenning van kindgebonden budget zijn voornamelijk het signaal van de SVB en het inkomen relevant. Voor de zorgtoeslag is dat het inkomen en de voorwaarde dat een toeslaggerechtigde zorgverzekerd moet zijn, waarover het Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet uitsluitsel biedt. Indien een burger naar aanleiding van de risicoselectie Pagina 14 van 30


behandelintensiteit te bepalen. Met de risicoselectie wordt beoogd de categorie aanvragers die hoog scoort op risico’s intensief te behandelen. Maandelijks is een geselecteerde groep hoogst scorende aanvragers gevraagd hun aanspraak aannemelijk te maken door aan de balie bewijsstukken te overleggen, of zij hebben een brief gekregen met het verzoek aanvullende informatie te sturen. 2.4

Dienstverlening en communicatie

2.4.1

Publiekscampagnes B/T voert publiekscampagnes uit om burgers op te roepen hun gegevens te controleren en wijzigingen in hun gegevens door te geven. De eerste maand na de eerste campagne van 2012 werden de website van B/T en het burgerportal significant meer bezocht dan daarvoor. Na de campagne voor de jaarovergang gaf 79% van de respondenten aan dat zij hun nieuwe voorschotbeschikking gecontroleerd hadden, danwel dat zij dit zeker nog zouden (laten) doen16.

2.4.2

Burgerportal Vanaf eind 2011 kunnen burgers toeslagen aanvragen en gegevens wijzigen met behulp van het burgerportal. In 2012 heeft B/T de gebruikerstevredenheid over het burgerportal laten onderzoeken. De respondenten geven het portal gemiddeld een 7,717. Bij het gebruik van het burgerportal voert het systeem direct enkele controles uit. B/T heeft in 2013 deze controles uitgebreid.

2.4.3

Belastingtelefoon en balies In 2012 kwamen er 4,4 miljoen telefoongesprekken binnen over toeslagen. De telefoontjes volgden vaak op het betaalmoment, en gingen over de hoogte van het ontvangen bedrag. De telefoontjes betroffen verder vaak verzoeken om een betalingsregeling, statusvragen over aanvragen, wijzigingen of terugbetalingen, of algemene vragen over toeslagen. Telefonische dienstverlening in 201218 Doelstelling

Realisatie

Belastingtelefoon Telefoongesprekken over toeslagen

x 1000

Telefonische bereikbaarheid19

4.383

%

80-85

82

Ervaren telefonische bereikbaarheid

%

65-70

74

Tevredenheid telefonische dienstverlening21

%

70-80

80

20

Terugbelafspraken Volume terugbelafspraken Tijdigheid terugbelafspraken22

16 17 18 19 20 21

x 1000 %

223 85-90

83

aan de balie ontvangen wordt om zijn recht op de gevraagde toeslag te toetsen, wordt ook een eventueel lopende zorgtoeslag beoordeeld. Crossmediatracker Belastingdienst Toeslagen 2012 (MeMo2) en Communicatieonderzoek Jaarovergang Toeslagen (TNS Nipo) Evaluatie Mijn toeslagen 2012 (SmartAgent) Belastingdienst/Centrale Administratie en B/T en Fiscale Monitor 2012 Doelstelling: Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 605 IXB, nr. 1. Realisatie: het aantal geslaagde belpogingen voor telefoontjes over toeslagen bedraagt 94%. Doelstelling: Interne norm B/T Doelstelling: Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33 605 IXB, nr. 1, blz. 39 Pagina 15 van 30


Burgers die persoonlijke hulp nodig hebben kunnen terecht bij de balies van de Belastingdienst of bij een intermediair. Voor het bezoeken van de balie is het sinds 2012 mogelijk om een afspraak te maken via de BelastingTelefoon. In 2012 werd 200.000 keer een bezoek gebracht aan de balie23 van de Belastingdienst voor vragen over toeslagen24. Volgens de Fiscale Monitor 2012 is 89% van de toeslaggerechtigden die de balie van de Belastingdienst hebben bezocht tevreden over dit bezoek. 2.4.4

Intermediairs Voor de dienstverlening aan burgers werkt B/T samen met intermediairs. B/T heeft met deze intermediairs convenanten afgesloten en faciliteert ze met informatiedagen, een internetsite en met de Helpdesk Intermediairs. In totaal had B/T in 2012 convenanten met 139 kinderopvanginstellingen, 137 woningcorporaties, 23 gemeenten en 93 anderen zoals sociaal raadslieden en bewindvoerders. Een deel van deze intermediairs, voornamelijk sociaal raadslieden en gemeenten, hebben de status van Toeslagen Servicepunt. Zij kunnen aanvragen en mutaties indienen namens hun cliënten en persoonsgebonden informatie inzien.

2.5

Toezicht In 2012 kon B/T voor het eerst gebruik maken van de verbeterde mogelijkheden die TVS biedt voor het uitvoeren van toezicht in de loop van het toeslagjaar.

2.5.1

Uitval- en uitworpbehandeling Voor de toekenningsjaren vanaf 2012 gebruikt B/T TVS. Dit systeem kent een uitgebreid stelsel van uitvalen uitworpregels. Het systeem genereert uitval wanneer het systeem niet beschikt over de volledige of consistente set gegevens die nodig is om de hoogte van de (voorlopige) toekenning te kunnen vaststellen. Het systeem genereert op basis van risicogerichte beslisregels uitworp als behandelsignaal. TVS biedt deze selecties van posten aan die handmatig behandeld moeten worden. In 2013 zijn de uitvalen uitworpregels aangescherpt, met als doel de handmatige behandeling zoveel mogelijk te richten op de gevallen waar echt wat mee aan de hand is.

2.5.2

Controle met (derden)gegevens De voorlopige toekenning van toeslagen is gebaseerd op de gegevens die de aanvrager opgeeft. Het wettelijke systeem houdt in dat de hoogte van de tegemoetkoming afhankelijk is van het inkomen en de lasten in het toeslagjaar. De gegevens die burgers bij de aanvraag vooraf verstrekken hebben daardoor noodzakelijkerwijs het karakter

22 Doelstelling: Interne norm B/T. Een terugbelafspraak geldt als tijdig, als de eerste belpoging om in contact te komen met de burger binnen 2 werkdagen na het maken van de terugbelafspraak is uitgevoerd. 23 Bron: B/T 24 Er wordt geen informatie bijgehouden over de inhoud van de vragen over toeslagen. Pagina 16 van 30


van schattingen. B/T heeft een belangrijk deel van de gegevens gecontroleerd aan de hand van gegevens van derden, zoveel mogelijk door middel van massale geautomatiseerde vergelijkingen25. 

Halverwege het toeslagjaar ontvangt B/T van de woningcorporaties en van andere grote verhuurders de huurprijsgegevens die gebruikt worden in het toezicht op de huurtoeslag.



Als iemand niet verzekerd is, heeft hij geen recht op zorgtoeslag. B/T heeft het Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet (RBVZ) gebruikt om te controleren of ontvangers van zorgtoeslag verzekerd zijn. In 2012 heeft dit 2 keer plaatsgevonden. In 2013 is de periodiciteit verhoogd tot 4 keer per jaar, waardoor de actualiteit van het toezicht verder verhoogd is. 2012 Toeslag gestopt

22,5

Voorkomen uitbetaling

€ 14

Terug te betalen

€ 14 Aantallen x 1.000, bedragen x 1 miljoen.



Voorafgaand aan het definitief toekennen heeft B/T van kinderopvanginstellingen en gastouderbureaus de jaaropgaven ontvangen voor 48% (2012) van de kinderopvangtoeslagen. Voor de overige kinderopvangtoeslagen heeft B/T de jaaropgaven bij de aanvragers opgevraagd. Met behulp van de ontvangen jaaropgaven heeft B/T de juistheid van uren en tarieven gecontroleerd.



Omdat het recht op en de hoogte van de toekenning afhankelijk is van het inkomen in het toeslagjaar, worden voorschotten gebaseerd op het inkomen dat de aanvrager geschat heeft. Bij het vaststellen van de definitieve toekenningen heeft B/T het jaarloon of het aangegeven inkomen over het toeslagjaar gebruikt.

Naast deze gegevens gebruikt B/T andere gegevens zoals:  gegevens uit IH-aanslagen om te controleren of een aanvrager van huurtoeslag geen eigenaar is van de woning;  gegevens van SVB om te controleren of de aanvrager van kinderopvangtoeslag de in zijn aanvraag genoemde kinderen onderhoudt;  gegevens uit het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRK) om te controleren dat de kinderopvangtoeslag aangevraagd is voor geregistreerde kinderopvang;  gegevens uit de GBA voor de controle op de huishoudsamenstelling;  gegevens van de IND voor de controle op de verblijfsstatus;  gegevens van het UWV en van gemeenten om te controleren of een aanvrager van kinderopvangtoeslag die geen inkomen uit arbeid heeft deel uitmaakt van de doelgroep die in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag. 25 B/T heeft hiervoor gegevens uit basisregistraties gebruikt en gegevens uit andere bronnen. Van authentieke gegevens uit het stelsel van basisregistraties moet de juistheid aangenomen worden, tenzij een gegeven in onderzoek geplaatst is. Dit geldt bijvoorbeeld voor gegevens uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Bij twijfel of geconstateerde onjuistheid van een authentiek gegeven moet de afnemer dit terugmelden aan de bronhouder, die het gegeven in onderzoek plaatst en onderzoeksplicht heeft. Pagina 17 van 30


Een deel van de derdengegevens wordt gebruikt voor de geautomatiseerde uitworpselectie door TVS. Een ander deel gebruikt B/T voor (periodieke) bestandsvergelijkingen. 2.5.3

Thematische onderzoeken Naast de reguliere controles met (derden)gegevens heeft B/T thematische onderzoeken uitgevoerd. Een voorbeeld van een themaonderzoek is het onderzoek naar ‘slechte schatters’. Met slechte schatters worden ontvangers van kindgebonden budget, huur- en zorgtoeslag bedoeld voor wie de twee voorafgaande jaren bij definitief toekennen is vastgesteld dat zij het hele voorschot moeten terugbetalen. Indien deze toeslaggerechtigden desondanks geen inkomenswijziging doorgaven, is hun toeslag stopgezet. In september 2012 zijn om deze reden 43.000 voorschotten stopgezet en teruggevorderd. Het jaarrecht voor deze toeslagen bedraagt € 26 miljoen. Daarnaast heeft B/T 118.000 burgers aangeschreven bij wie B/T twijfelde over de juistheid van hun inkomen. Eind 2012 hadden ca. 20.000 van deze burgers hun inkomen aangepast. In 2013 is de aanpak ‘slechte schatters’ voortgezet. Dit heeft er toe geleid dat ruim 36.000 toeslagen zijn gestopt. Een ander voorbeeld van een thematisch onderzoek is het intensief behandelen van aanvragers kinderopvang- en huurtoeslag, over wie niet voldoende informatie beschikbaar is. B/T is hiermee begonnen in augustus 2013, vooruitlopend op wetgeving die in 2014 van kracht wordt. Nieuwe aanvragers die op het moment van verwerken van hun aanvraag korter dan een bepaalde periode in BvR26 opgenomen waren, hebben eerst een uitnodiging gekregen hun aanspraak te aannemelijk te maken voordat B/T hen een voorschot toegekend heeft. Onderstaande tabel geeft de stand van zaken medio december weer. Omdat op dat moment ongeveer de helft van de geselecteerde aanvragen behandeld was, is de verwachting dat het bedrag over periode augustus tot oktober uiteindelijk ruwweg zal verdubbelen. Onbekende aanvragers huurtoeslag en kinderopvangtoeslag augustus

september

oktober

<3

<6

< 12

Aantal geselecteerd

79

352

740

Aantal niet toegekend of lager vastgesteld

28

94

81

€ 42.000

€ 37.000

€ 45.000

Aantal maanden BvR

Bedrag niet toegekend of lagere vaststelling

Om de maatregel beheerst in te voeren is begonnen met een periode van drie maanden waardoor een beperkte groep aanvragen geselecteerd is. Dat betekent dat in augustus de nieuwe aanvragers van huurtoeslag en kinderopvangtoeslag uitgenodigd zijn die korter dan drie maanden in Nederland ingeschreven stonden. Deze periode is stapsgewijs verlengd. In oktober zijn nieuwe aanvragers uitgenodigd die korter dan 12 maanden ingeschreven stonden.

26 Beheer van Relaties, het klantregistratiesysteem van de Belastingdienst. BvR wordt gevoed met onder meer gegeven uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Pagina 18 van 30


2.5.4

Percepties van burgers De Belastingdienst meet jaarlijks met behulp van de Fiscale Monitor hoe toeslaggerechtigden en toeslagen-intermediairs het toezicht als geheel ervaren. Daarbij zijn de volgende vragen en stellingen voorgelegd: Toeslaggerechtigden

Toeslagenintermediairs

2012

2013

2012

2013

 Ik zou me schuldig voelen als ik teveel aan toeslagen zou ontvangen  Mensen in mijn omgeving zouden het sterk afkeuren als ik teveel aan toeslagen zou ontvangen  ‘Nederlanders vinden sjoemelen met toeslagen over het algemeen niet acceptabel (Geclusterde score op stellingen)

3,7

3,8

4,3

4,4

Hoe groot is, denkt u, de kans dat B/T ontdekt dat iemand door het bewust verstrekken van onjuiste gegevens onterecht teveel aan toeslagen ontvangt?

3,4

3,3

3,5

3,2

64%

59%

69%

61%

Als B/T ontdekt dat iemand bewust zijn aanvraag voor een toeslag niet juist heeft ingevuld, zijn de gevolgen ernstig tot zeer ernstig

Eerste twee rijen: gemiddelde score op schaal van 0 tot 5.

De gepercipieerde pakkans (tweede rij in de tabel) en de perceptie van de ernst van de gevolgen van ontdekte fraude (derde rij) zijn in 2013 lager dan in 2012. Handhavingscommunicatie is het middel om te bewerkstelligen dat de perceptie van burgers en intermediairs beter overeenkomt met de feitelijke intensiteit van het toezicht en de gerealiseerde resultaten van de handhaving, zoals die ook in dit onderzoek beschreven zijn. 2.6

Terug te betalen bedragen Indien bij een herziening van een voorlopige toekenning of bij een (herziening van een) definitieve toekenning blijkt dat deze lager was dan de voorgaande voorlopige of definitieve toekenning, moet de toeslaggerechtigde het verschil terugbetalen of laten verrekenen met nog komende ontvangsten. Het is niet mogelijk een terug te betalen bedrag kwijt te schelden.

2.6.1

Ontstaan van terug te betalen bedragen Het ontstaan van nabetalingen en terug te betalen bedragen hangt samen met de wettelijke systematiek van de inkomensafhankelijke regeling. Burgers zijn verplicht wijzigingen in hun omstandigheden die leiden tot een lagere toeslag binnen 4 weken door te geven. Niettemin is het ontstaan van terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen onvermijdelijk, met name doordat het toetsingsinkomen na afloop van het toeslagjaar bekend wordt.

Pagina 19 van 30


Definitief toekennen toeslagjaar 200927 Kinderopvangtoeslag

Huurtoeslag

Zorgtoeslag

Kindgebonden budget

198.000

189.000

1.032.000

181.000

38%

14%

18%

16%

€ 0 - € 100

10%

6%

9%

5%

€ 100 - € 500

17%

5%

7%

8%

€ 500 - € 1000

6%

2%

2%

3%

> € 1.000

5%

1%

0%

0%

102,8

62,4

203,5

50,5

103.000

644.000

2.543.000

491.000

20%

49%

45%

42%

219.000

471.000

2.127.000

492.000

42%

36%

37%

42%

Periode t/m juni 2013 Nabetalingen waarvan

Totaal nabetaald (x € miljoen) Nihil Terug te betalen waarvan € 0 - € 100

13%

4%

12%

8%

€ 100 - € 500

17%

14%

19%

22%

€ 500 - € 1000

6%

7%

5%

10%

> € 1.000

7%

11%

1%

3%

143,7

376,2

556,3

197,6

Totaal terug te betalen (x € miljoen)

Het aantal terug te betalen bedragen kleiner dan € 500 bedroeg bij het definitief toekennen over 2009 (stand t/m juni 2013) gemiddeld 91% van het totaal aantal definitieve beschikkingen. 

B/T onderzoekt de oorzaak van de terug te betalen bedragen groter dan € 500 bij het kindgebonden budget. Omdat het kindgebonden budget ambtshalve op basis van het signaal van de SVB wordt toegekend, hebben burgers wellicht aangenomen dat zij wijzigingen ook niet hoefden door te geven. Vóór de invoering van TVS moesten wijzigingen voor iedere toeslag afzonderlijk gemeld worden, TVS past een eenmaal gemelde wijziging toe op alle relevante toeslagen.



Bij de huurtoeslag zijn terug te betalen bedragen tot € 500 verklaarbaar door de gevoeligheid voor inkomensveranderingen en de hoogte van de tegemoetkoming28.



Doordat het bedrag van de kinderopvangtoeslag gemiddeld genomen hoger is dan dat voor andere toeslagen, kan het makkelijk voorkomen dat bij het definitief toekennen van de kinderopvangtoeslag terug te betalen bedragen ontstaan die groter zijn dan € 50029.

27 Het toeslagjaar 2009 is gekozen omdat voor oudere toeslagjaren ook de ingewikkelde, langer lopende gevallen behandeld zijn met mogelijk relatief veel hoge terugvorderingen. Het percentage terug te betalen bedragen groter dan € 500 is voor de toeslagjaren 2008, 2010 en 2011 naar de stand van juni 2013, lager dan de 9% die voor toeslagjaar 2009 geldt. 28 Hogere terug te betalen bedragen zijn ook mogelijk: Een eenpersoonshuishouden met een geschat inkomen van € 20.300 en een maandelijkse huur van € 500 had in 2013 recht op bijna € 1.000 huurtoeslag. Indien bij definitief toekennen blijkt dat het inkomen € 900 hoger is, nl. € 21.200, moet het volledige voorschot van € 1.000 terugbetaald worden. 29 Bij de kinderopvangtoeslag kan het voorkomen dat huishoudens met een geschat huishoudinkomen vanaf € 50.000 en een kinderopvangtoeslag tussen € 850 en € 1.500 per maand, na Pagina 20 van 30


Behalve bij het definitief toekennen ontstaan ook terug te betalen bedragen in de loop van het toeslagjaar als gevolg van wijzigingen en stopzettingen. Omdat het voorschot maandelijks vooraf betaald wordt en burgers wijzigingen binnen een gestelde termijn achteraf kunnen doorgeven, is het ontstaan van terug te betalen bedragen tijdens het toeslagjaar eveneens onvermijdelijk. 2.6.2

Voldoening van terug te betalen bedragen Op grond van de Uitvoeringsregeling Awir moet B/T burgers die terug moeten betalen een betalingsregeling van 24 maanden aanbieden. Burgers kunnen het bedrag ook sneller of in één keer betalen. B/T verrekent een terug te betalen bedrag met een lopend voorschot of met een teruggave inkomstenbelasting indien een burger niet terugbetaalt en niet kiest voor een betalingsregeling. Als door verlaging van een voorlopige toekenning tijdens de looptijd van de voorschotbetaling een terug te betalen bedrag ontstaat, wordt dit bedrag automatisch zoveel mogelijk voldaan uit de nog uit te betalen voorschottermijnen30. De verlagingen in 2012 bedroegen € 1.857 miljoen. De terugvorderingen ingesteld gedurende 2012 bedroegen € 1.993 miljoen. Het gemiddelde openstaande saldo over 2012 bedroeg bij benadering € 1.295 miljoen. De gemiddelde incassoduur bedraagt daarmee (€ 1.295 miljoen / € 1.993 miljoen) x 365 = 237 dagen. Indien alle burgers gebruik zouden maken van de standaard betalingsregeling van 24 maanden en volledig zouden betalen, zou de gemiddelde incassoduur ongeveer 365 dagen bedragen. Het openstaande saldo aan nog terug te betalen bedragen – over alle toeslagjaren - bedroeg in oktober 2013 € 1.514 miljoen. Dit bedrag bestond voor 71% uit recente vorderingen waarvan de betalingstermijn nog niet verstreken was, en uit vorderingen waarvoor een betalingsregeling geldt. Voor 14% van het bedrag liepen bezwaar- en beroepsprocedures. Voor 15% van het openstaande bedrag zijn invorderingsmaatregelen getroffen.

2.6.3

Terugbetaling als handhavingsinstrument Als onderdeel van de handhaving past B/T vanaf de laatste maanden van 2013 een verscherpt regime toe indien het ontstaan van een terug te betalen bedrag te wijten is aan opzet of grove schuld van de debiteur. Mensen met een geringe betalingscapaciteit die terug moeten betalen, kunnen in aanmerking komen voor een betalingsregeling op maat waarbij aan het einde van de termijnen een restschuld kan overblijven. Deze restschuld wordt voorzover mogelijk gedurende 3 jaar verrekend met eenmalige betalingen, zoals nabetalingen van toeslagen en teruggaven inkomstenbelasting. Eind 2013 is B/T begonnen in geval

het definitief toekennen meer dan € 500 moeten terugbetalen als blijkt dat het inkomen 2,5% tot 6% hoger is geweest dan geschat (2013). 30 Omdat dit feitelijk leidt tot een lager voorschot in het lopende jaar en een lagere voorschotbetaling in de resterende maanden, worden verlagingen die op deze manier verrekend worden niet gepresenteerd als een reële terugvordering en een ontvangst, maar als een verlaging. Pagina 21 van 30


van opzet of grove schuld, een dergelijke betalingsregeling niet meer toe te staan. Dit is inmiddels in 3.000 gevallen toegepast (stand medio december 2013). 2.7

Fraudebestrijding In 2012 zijn er rond de 5.900 fraudesignalen behandeld. Hiermee was € 55 miljoen gemoeid aan terugvorderingen en toeslagbedragen waarvan de uitbetaling is voorkomen. Bij de interpretatie van het aantal behandelde fraudesignalen geldt de volgende kanttekening: dit aantal is afhankelijk van het aantal fraudes met toeslagen en van de inspanningen van B/T en de FIOD rond fraudebestrijding. Mocht het aantal behandelde fraudes toenemen in de loop van de tijd, dan kan dit komen doordat er meer fraude voorkomt, maar het kan ook komen doordat er meer fraude waargenomen wordt, doordat er meer of efficiënter naar wordt gezocht. In de Fiscale agenda van 14 april 2011 werd het begrip systeemfraude geïntroduceerd31 en werd een reeks van maatregelen aangekondigd om systeemfraude tegen te gaan. Deze waren vooral gericht op het detecteren van fraudepatronen en het verhogen van de drempels bij het aanvragen van toeslagen. De Belastingdienst heeft bij de aanpak van systeemfraude onder meer de volgende activiteiten ondernomen: 











Medio 2012 zijn er twee fraudeteams geformeerd. Deze teams bestaan ieder uit ongeveer 25 medewerkers. Sinds begin 2012 is er een fraudemeldpunt. Bij ieder fraudesignaal vindt een feitenonderzoek plaats. Resulterend in een beslissing over de afdoeningswijze (geen verdere actie, boete of strafrecht). Binnen de Belastingdienst is de anti-fraudebox ingericht waar signalen van systeemfraude worden onderzocht, fraudepatronen worden opgespoord en acties worden uitgezet over de verschillende onderdelen van de Belastingdienst om de fraude te stoppen. Bankrekeningnummers waarop voor meer dan gebruikelijke aantallen burgerservicenummers betalingen van belastingen en toeslagen worden overgemaakt, worden gesignaleerd en gecontroleerd. Waar fraude werd geconstateerd werden betalingen stopgezet en werd de terugvordering gestart. Bij digitale aangiften en verzoeken via DigiD wordt een controle uitgevoerd of de DigiD hoort bij het burgerservicenummer (BSN) waarvoor de aangifte/het verzoek wordt gedaan; Sinds 2012 werkt de FIOD ook met de zogenaamde Snelle Interventie Service (SIS), waarmee kleinere zaken worden opgelost met korte onderzoeken en snelle vervolging. Aanvragers bij wie op grond van de risicoselectie het vermoeden bestaat dat er sprake is van een verhoogd risico op fraude, worden vanaf eind april 2013 uitgenodigd bij de balies van de Belastingdienst, of zij krijgen een brief met het verzoek hun aanvraag te onderbouwen. Als de burger die de aanvraag of mutatie heeft ingediend niet reageert, wordt de toeslag of de gevraagde verhoging daarvan niet toegekend. Indien van toepassing wordt een lopend voorschot gestopt en teruggevorderd32.

31 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 740, nr. 1. 32 Zie ook § 2.3.2 Pagina 22 van 30




Aanvragers van kinderopvangtoeslag en huurtoeslag, over zie niet voldoende informatie beschikbaar was, zijn vanaf augustus 2013 uitgenodigd hun aanspraak aannemelijk te maken voordat B/T hen een voorschot toegekend heeft33.

Met de geleidelijke invoering van de twee laatstgenoemde maatregelen is in 2013 begonnen voorzover dat binnen de bestaande (wettelijke) kaders mogelijk was, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit op 1 januari 2014 (Stb. 2013, 567). Deze wet biedt het wettelijke kader voor vier van de maatregelen die zijn aangekondigd in de brief van 10 mei 201334:  Geen verlening voorschot aan een voor de Belastingdienst onbekende aanvrager;  Geen verlening voorschot bij verhoogd frauderisico;  Vervallen recht op voorschot bij ontbreken van een actueel adresgegeven35;  Niet langer een toeslagenvoorschot bij signaal gemeente dat er sprake is van een risico rond de inschrijving op een bepaald adres. Daarnaast zijn maatregelen voorgesteld die nog nader onderzoek vragen:  Per 1 januari 2014 wordt de mogelijkheid om met terugwerkende kracht kinderopvangtoeslag aan te vragen beperkt tot de lopende maand en de drie voorafgaande maanden. Een vergelijkbare beperking zou geïntroduceerd kunnen worden voor de zorg- en huurtoeslag en het kindgebonden budget. Het kabinet wil eerst onderzoeken wat de effecten per toeslagsoort zijn.  In 2013 is door B/T groepsgewijs per kwartaal ex post getoetst wat de verzekeringsstatus van de zorgtoeslagaanvrager is. Het kabinet gaat onderzoeken of deze toets vervangen kan worden door een individuele ex ante toets.  Omdat Nederland niet het enige land is waar dit type fraude plaatsvindt, onderzoekt het kabinet de mogelijkheden om op Europees niveau de uitwisseling van informatie, fraudesignalen, en risico-analyse te intensiveren. Door uitwisseling en samenwerking met de lidstaten kunnen nieuwe vormen van frauduleus handelen sneller bekend worden en kan over en weer geleerd worden over een effectieve aanpak daarvan. 2.8

Sanctiebeleid B/T heeft in 2012 in ruim 50 gevallen verzuimboetes opgelegd, voor een totaal bedrag van ca. € 40.000. Tot 1 januari 2013 konden alleen vergrijpboetes worden opgelegd bij herziening van een definitieve beschikking. Praktisch was dit niet toepasbaar, omdat eerst na afronding van het toezicht definitief beschikt wordt. Vanaf 1 januari 2013 kunnen verzuimboetes ook bij voorschotten opgelegd worden.

33 Zie ook § 2.5.3 34 Brief Staatssecretaris 10 mei 2013, Tweede Kamer, vergaderjaar 2012 – 2013, 17 050, nr. 435 35 Voor 2012 en 2013 gold dat binnen de bestaande wettelijke kaders bij het ontbreken van een actueel adresgegeven de huurtoeslag automatisch werd stopgezet. Bij handmatige behandeling op basis van risicoselectie werd ook beoordeeld of het ontbreken van een actueel adresgegeven gevolgen moest hebben voor de voorschotbetaling op eventuele andere lopende toeslagen. Pagina 23 van 30


Een deel van de zaken die B/T heeft ingebracht in het selectieoverleg met de FIOD zijn of worden afgedaan met een boete. Ook in de gevallen met buitenlandse betrokkenen die in april in het nieuws geweest zijn, zijn boetes opgelegd. In totaal bedraagt het aantal boetes in 2013 tot en met medio december meer dan 1.250. Op grond van het Besluit Bestuurlijke Boetes Belastingdienst/Toeslagen zijn tot medio december 2013 meer dan 22.000 waarschuwingsbrieven verstuurd in gevallen die bij herhaling van de geconstateerde overtreding in aanmerking komen voor een boete. In de eerste helft van 2013 zijn 9 zaken door het Openbaar Ministerie geaccepteerd voor strafrechtelijke vervolging. Achttien zaken zijn aangehouden voor besluitvorming over strafrechtelijke vervolging of het opleggen van een boete. Tot medio 2013 zijn 78 zaken door het Openbaar Ministerie met een transactie en met taakstraffen afgedaan.

Pagina 24 van 30


3

Kosten van handhaving in 2012

In dit hoofdstuk wordt het personele en materiële budget ten behoeve van het toeslagenproces beschreven. Dit betreft zowel de uitgaven die voor B/T zelf als die voor andere bedrijfsonderdelen van de Belastingdienst (de ‘toeslagenketen’) gedaan worden. Daarnaast komt de personele bezetting aan de orde. 3.1

Apparaatsuitgaven36 Het totale budget voor de apparaatsuitgaven van de Belastingdienst bedroeg in 2012 circa € 2,9 miljard. De apparaatsuitgaven voor de toeslagenketen bedroegen in 2012 ongeveer € 228 miljoen37. De toeslagenketen38 bestaat uit alle bedrijfsonderdelen die een gedeelte van de taken voor de inkomensafhankelijke regelingen uitvoeren of daaraan een bijdrage leveren. De personele en materiële uitgaven van de toeslagenketen bedroegen in 2012 € 171 miljoen, exclusief de kosten van de informatievoorzieningsketen. Dit bedrag bestond voor € 119 miljoen uit personele uitgaven en voor € 52 miljoen uit materiële uitgaven. Hiervan werd de helft besteed aan de massale processen39, de andere helft is gelijk verdeeld over toezicht (inclusief opsporing) en dienstverlening. De uitgaven voor het bedrijfsonderdeel B/T bedroegen in 2012 € 58 miljoen. Hiervan is 23% besteed aan massale processen, 62% aan toezicht en 15% aan dienstverlening. Operationele uitgaven in de toeslagenketen en bij B/T naar hoofdactiviteit Toeslagenketen40

B/T

Dienstverlening

43

9

Toezicht en opsporing

43

36

Massale processen

86

13

171

58

Hoofdactiviteit

Totaal Bedragen x € miljoen

De uitgaven voor de informatievoorzieningsketen bedroegen in 2012 € 57 miljoen. Dit betrof de uitgaven voor de afronding van de bouw en implementatie van TVS. Met het gezamenlijke bedrag van € 228 miljoen aan personele en materiële uitgaven en uitgaven voor de informatievoorzieningsketen is het uitvoeringsapparaat bekostigd waarmee in 2012 bijna 7,5 miljoen 36 Bron: Belastingdienst/Centrale Administratie 37 Dit is exclusief niet direct toerekenbare kosten zoals overhead en concern brede hoofdactiviteiten. 38 Naast het dienstonderdeel B/T bestaat de toeslagenketen uit: BelastingTelefoon, Fiscale Inlichtingen- en OpsporingsDienst (FIOD), Centrum voor Facilitaire Dienstverlening (B/CFD), Centrum voor Kennis en Communicatie (B/CKC), Centrale Administratie (B/CA), Centrum voor Applicatieontwikkeling en Onderhoud (B/CAO) Centrum voor Infrastructuur en Exploitatie (B/CIE) en dienstonderdeel Belastingen 39 Onder meer massale geautomatiseerde verwerking van aanvragen en mutaties, seriematige handmatige verwerking van uitvalposten, printen en verzenden, gegevensbeheer, productieplanning- en beheersing. 40 Inclusief dienstonderdeel B/T Pagina 25 van 30


toeslagen toegekend zijn, en voor € 11,9 miljard aan programmauitgaven en € 1,8 miljard aan ontvangsten gerealiseerd zijn. Dit laat een acceptabel niveau aan uitvoeringskosten zien van 1,9% van de programma-uitgaven. De programma-uitgaven en ontvangsten zijn opgenomen in de begrotingen en verantwoordingen van de departementen die verantwoordelijk zijn voor de beleidsdoelstellingen waarvoor de toeslagen ingezet worden41. 3.2

Personele bezetting bedrijfsonderdeel B/T In 2012 was de gemiddelde bezetting bij het bedrijfsonderdeel B/T 611 FTE eigen personeel en 633 FTE uitzendkrachten. De verhouding uitzendkrachten versus vaste medewerkers zal in de komende jaren veranderen. In 2013 zijn al flexibele contracten omgezet in vaste contracten. Bovendien is er ruimte voor extra FTE’s voor fraudebestrijding.

41 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor de huurtoeslag, ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor de zorgtoeslag en ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget. Pagina 26 van 30


4

Beoogde effecten van handhaving in 2015

Met het oog op de ex post evaluatie over de periode tot en met 2015 heeft B/T een aantal effecten en bijbehorende indicatoren benoemd, die gemeten en gevolgd zullen worden. De gekozen effecten en indicatoren sluiten aan bij de doelstellingen van B/T voor dienstverlening, rechtmatigheid en efficiëncy: 





Klantgerichte dienstverlening aan burgers: B/T streeft het effect na de toekenningszekerheid te verhogen, en het toezicht voor 1 juli (met uitzondering van de toepassing van inkomensgegevens) van het jaar volgend op het toeslagjaar afgerond te hebben. Daarnaast streeft B/T het effect na dat de bedragen die naar aanleiding van het definitief toekennen terugbetaald moeten worden, voor een nog groter deel zullen bestaan uit kleinere vorderingen die inherent zijn aan de systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen. Rechtmatigheid: B/T streeft het effect na fraude in verdergaande mate te onderkennen en te bestrijden, en naar rechtmatige toekenning van toeslagen. Efficiënte uitvoering van de processen. B/T streeft er naar de handmatige behandeling zoveel mogelijk te richten op de gevallen waar echt wat mee aan de hand is.

Onder meer als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit op 1 januari 2014 zullen de komende jaren de mogelijkheden voor handhaving zich verder ontwikkelen. B/T zal waar mogelijk en zinvol indicatoren toevoegen om de resultaten van nieuwe mogelijkheden te meten. De waarden van indicatoren die in de volgende paragrafen genoemd worden zijn mogelijk niet alle met terugwerkende kracht vast te stellen voor de jaren 2012 en 2013. In dat geval zullen de waarden gemeten worden over 2014 en 2015. Het voornemen is te onderzoeken of het mogelijk is voor enkele instrumenten indicatoren te ontwikkelen die inzicht bieden in de bijdragen van deze instrumenten aan de realisatie van de compliancedoelstelling. 4.1

Klantgerichte dienstverlening aan burgers

4.1.1

Hogere toekenningszekerheid door sneller afronden toezicht B/T streeft er naar vóór 1 juli van jaar t+1 al het voorgenomen toezicht dat betrekking heeft op toeslagjaar t afgerond te hebben, met uitzondering van de toepassing van de toetsingsinkomens over jaar t. De toekenningszekerheid voor burgers wordt hiermee verhoogd: zodra het inkomen over het toeslagjaar bekend is kan er definitief beschikt worden. Als kwantitatieve indicator gebruikt B/T: Het aantal voorlopige toekenningen op 1 juli van jaar t+1 over toeslagjaar t waarvoor al het voorgenomen toezicht (met uitzondering van de toepassing van Pagina 27 van 30


toetsingsinkomens) is afgerond, als percentage van alle voorlopige toekenningen over toeslagjaar t. De streefwaarde is 100%. 4.1.2

Meer verrekeningen door uitvoeren van toezicht tijdens het toeslagjaar Toeslaggerechtigden zijn verplicht wijzigingen in hun omstandigheden die tot een lagere toeslag leiden, binnen 4 weken door te geven. Omdat voorschotten maandelijks vooraf betaald worden, en omdat de uiteindelijke hoogte van het toetsingsinkomen pas na afloop van het jaar bekend wordt, is het ontstaan van terug te betalen bedragen onvermijdelijk. De hoogte van een terug te betalen bedrag kan aanzienlijk zijn, bijvoorbeeld als gevolg van de hoogte van het maandbedrag voor de kinderopvangtoeslag of als gevolg van de steile afbouw van de huurtoeslag bij een inkomensstijging. Indien terug te betalen bedragen door middel van verrekening met het lopende voorschot voldaan worden in het jaar waarop de toeslag betrekking heeft, ontvangt de burger per saldo in dat jaar het bedrag waarop hij volgens de regeling recht heeft. B/T streeft er naar door uitvoering van toezicht tijdens het toeslagjaar, een zo groot mogelijk deel van de terug te betalen bedragen door middel van deze ‘verlagingen’ te verrekenen met het lopende voorschot. Als kwantitatieve indicator gebruikt B/T: Het bedrag van de verrekeningen (verlagingen) tijdens het toeslagjaar als percentage van alle over dat toeslagjaar ingestelde terugvorderingen42. De streefwaarde hiervoor is vast te stellen na eerste meting. Hierdoor neemt ook de termijn af waarmee terug te betalen bedragen openstaan voordat zij betaald of verrekend worden. Indicator: gemiddelde incassoduur, (gemiddeld openstaand saldo terugvorderingen / ingestelde terugvorderingen in het afgelopen jaar) * 365.

4.1.3

Terug te betalen bedragen bij definitief toekennen zoveel mogelijk beperken tot bedragen die inherent zijn aan het wettelijke systeem Indien burgers wijzigingen op tijd doorgeven, zijn terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen vrijwel uitsluitend het gevolg van de gebleken hoogte van het toetsingsinkomen over het toeslagjaar. B/T streeft er naar het ontstaan van terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen zoveel mogelijk te beperken tot bedragen die inherent zijn aan de systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen. Als kwantitatieve indicator gebruikt B/T: Het aantal terug te betalen bedragen ≤ € 500 bij definitief toekennen (kinderopvangtoeslag: ≤ € 1.00043), als percentage van de totale hoeveelheid definitieve toekenningen, periodiek te meten per toeslagjaar. De streefwaarde hiervoor is een jaarlijkse toename voor toeslagjaren 2014 en verder ten opzichte van de realisatie bij het definitief toekennen over 2009 (kinderopvangtoeslag 94%, huurtoeslag 82%, zorgtoeslag 94%, kindgebonden budget 87%, stand juni 2013)44.

42 Door het ontstaan van terug te betalen bedragen bij het definitief toekennen daalt dit % in de tijd. Meetmomenten zodanig te kiezen dat vergelijking tussen toeslagjaren mogelijk is. 43 Omdat de toekenning voor de kinderopvangtoeslag hoger kan zijn dan die van andere toeslagen is inherent aan het systeem dat terug te betalen bedragen kunnen onstaan die groter zijn dan € 500. Dit leidt tot de keuze van een hogere grenswaarde voor de kinderopvangtoeslag. 44 Dit % kan voor een bepaald toeslagjaar in de loop van de tijd fluctueren. Onder meer doordat aanvragen met terugwerkende kracht niet of tot minder terug te betalen bedragen leiden, en doordat complexe gevallen met een mogelijk hoog terug te betalen bedrag later in de tijd Pagina 28 van 30


In de uitgangssituatie wordt gekozen voor € 500 en voor de kinderopvangtoeslag € 1.000. Op grond van opgedane ervaring kan in de loop van de jaren 2014 – 2015 gekozen worden voor andere en/of verder gedifferentieerde streefwaarden. De grenzen van € 500 resp. € 1.000 zijn in de uitgangssituatie gekozen omdat de aandacht zich niet primair richt op de terug te betalen bedragen die, inherent aan de systematiek van de inkomensafhankelijke regelingen, onvermijdelijk zijn. Bij gebruikmaking van de standaard betalingsregeling kan een terugbetaling van € 500 met het minimum termijnbedrag van € 40 per maand in 13 maanden terugbetaald zijn. Terugbetalingen tot € 1.000 kunnen voldaan worden met 24 maandelijkse termijnen van iets meer dan € 40. Aangenomen wordt dat de grote meerderheid van de huishoudens dit bedrag zonder grote problemen kan terugbetalen. B/T zal bestuurlijke informatie ontwikkelen waaruit blijkt voor welk deel van de terug te betalen bedragen met een oorspronkelijk bedrag van maximaal € 500 resp. € 1.000 invorderingsmaatregelen noodzakelijk bleken, en voor welk deel van de terug te betalen bedragen met een oorspronkelijk bedrag groter dan € 500 resp. € 1.000 dit het geval was. 4.2

Rechtmatige toekenning van toeslagen

4.2.1

Correcte toekenning en uitvoering van toezicht Bijna twee derde van de gevonden rechtmatigheidsfouten op postniveau is te herleiden tot het niet goed of niet volledig uitvoeren van toezichtsmaatregelen. Eén derde van de fouten is veroorzaakt door fouten in de vaststelling van de tegemoetkoming. B/T streeft er naar dat de tegemoetkomingen correct vastgesteld worden, en dat het toezicht overeenkomstig de werkinstructies uitgevoerd wordt. Als kwantitatieve indicator gebruikt B/T: De score van fouten en onzekerheden uitgedrukt in euro’s als percentage van voorschotten en definitieve toekenningen in het kalenderjaar. De waarde van deze indicator is periodiek te meten aan de hand van de uitkomsten van de rechtmatigheidscontrole.

4.2.2

Verdergaande mate van detectie en bestrijding fraude B/T streeft er naar misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen en te bestrijden door inzet van alle handhavingsinstrumenten, en door gerichte fraudebestrijding. Fraude wordt ontmoedigd indien deze snel onderkend en vervolgd wordt. B/T streeft er naar het tijdsverloop tussen het eerste moment waarop fraude gepleegd wordt, en het moment waarop een zaak voor vervolging aangeboden wordt, waar mogelijk te verkorten. Als kwantitatieve indicator gebruikt B/T daarbij: het gemiddelde tijdsverloop tussen het eerste moment van uitbetalen op een aanvraag/mutatie en het moment waarop deze als vermoedelijke fraude wordt aangemeld voor het selectieoverleg met de FIOD, gemeten op het moment van aanmelding. De streefwaarde hiervoor is vast te stellen na eerste meting in 2014.

afgerond worden. Een betrouwbare vergelijking over de jaren heen is daarom eerst na verloop van enkele jaren mogelijk. Getoonde percentages stand eind juni 2013. Pagina 29 van 30


4.3

Efficiënte uitvoering van de processen TVS biedt op basis van uitvalen uitworpregels een selectie van posten aan die handmatig behandeld moeten worden, omdat er gegevens ontbreken of als behandelsignaal voor toezicht. In 2013 zijn de uitvalen uitworpregels aangescherpt, met als doel de handmatige behandeling zoveel mogelijk te richten op de gevallen waar echt wat mee aan de hand is. Ook de inzet van risicoselectie vanaf 2013 leidt ertoe dat de handmatige behandeling beter gericht kan worden op gevallen waar intensief toezicht daadwerkelijk noodzakelijk blijkt. B/T wil deze ontwikkeling de komend jaren doorzetten. Meer of minder handmatige behandeling is daarbij niet per definitie beter of slechter, het gaat om het kwalitatieve aspect: slaagt B/T erin het handmatige, intensieve toezicht te richten op de gevallen waarin risico’s zich daadwerkelijk manifesteren. B/T zal deze ontwikkeling in zijn geheel daarom kwalitatief volgen. Daarnaast zal B/T de uitvoeringskosten van de verschillende toeslagregelingen in kaart brengen en deelnemen aan de kostenefficiëncy benchmark met vergelijkbare regelingen.

Pagina 30 van 30

Effectonderzoek handhaving toeslagen. Start 2012 Afronding 2014 Status Definitief

Recommend Documents