Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. František Ochrana Markéta Fantová Šumpíková Jan Pavel Juraj Nemec a kol

Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí František Ochrana Markéta Fantová Šumpíková Jan Pavel Juraj Nemec a kol.

2007

Autoři jednotlivých kapitol: Ing. Stanislav Klazar, Ph.D.: 2 doc. Ing. Beáta Meričková, Ph.D.: 1.1, 4 prof. Ing. Juraj Nemec, CSc.: kapitola 1.1, 5 prof. PhDr. František Ochrana, DrSc.: 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 Ing. Jan Pavel, Ph.D.: 3 Ing. Pavel Rousek: 1.5, 2 doc. Ing. Markéta Fantová Šumpíková, Ph.D.: 1.5, 2 Editoři textu: Ing. Alena Maaytová, Ph.D. Ing. Jan Pavel, Ph.D.

Na výzkumu se dále podíleli: Ing. Petr Fanta Ing. Pavel Huňka Ing. Vyktoryja Ostrouško Ing. Lucie Sedmihradská,Ph.D. Ing. Miroslav Ševčík Technická spolupráce: Ing. Jiří Přibil

Lektorovali: Ing. Jiří Pátek, CSc. doc. Ing. Václav Urbánek, CSc.

Tato kniha vznikla díky laskavé finanční pomoci Grantové agentury České republiky při řešení projektu č. 402/05/2644 „Analýza způsobů zabezpečování veřejných služeb a zkoumání jejich dopadu na efektivnost veřejných výdajů“.

Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica - Praha 2007 ISBN 978-80-245-1259-4

Obsah

Úvodem................................................................................................................................................................................5 Teoreticko-metodologická východiska výzkumného projektu.........................................................................7 Teoretická reflexe problému

8

Stanovení předmětu zkoumání a výzkumných cílů

10

Metodologie a metody výzkumné práce

18

Dekompozice výzkumného předmětu. Definování hlavních směrů empirického výzkumu Získávání dat. Etapy empirického výzkumu obcí

12 20

Vyhodnocení výsledků výzkumu.............................................................................................................................. 25 Základní informace

26

Formy zajišťování služeb

33

Metodika vyhodnocení získaných dat Způsob výběru dodavatele

Kritéria pro výběr formy zajištění služby

Přezkum zvolené formy poskytování služby Důvody pro přezkoumání zvolené formy Charakter smlouvy s dodavatelem

Hodnocení kvality a úrovně poskytovaných služeb, ekonomické hodnocení Sledování ukazatelů ekonomické efektivnosti Závěr

26 43 66 69 72 75 77 80 82

Vybrané problémy analýzy efektivnosti externího způsobu poskytování služeb na úrovni obcí...... 85 Ekonomické aspekty rozhodování o způsobu zajištění služeb na obecní úrovni

86

Používání externích dodavatelů obcemi v České republice

89

Volba externího způsobu produkce a její rizika

Metodické problémy hodnocení efektivnosti jednotlivých forem zabezpečování služeb Efektivnost jednotlivých forem zabezpečování služeb

87 96 98

Závěr

100

Formy zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb na Slovensku

104

Vplyv formy zabezpečovania verejných služieb na efektívnosť a kvalitu

110

Analýza efektivnosti poskytování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí v SR............................101 Metódy výberu externých dodávateľov služieb Zhrnutie

Predpoklady systémového rozhodovania o formách zabezpečovania miestnych verejných

109 117

služieb......................................................................................................................................................................119 Legislatívne a metodické predpoklady systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb 120 Ekonomické predpoklady systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb

Organizačné predpoklady systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb

130 133

Závěrem..........................................................................................................................................................................139 Literatura.......................................................................................................................................................................141

Úvodem

Strana 6

Úvodem

Vážení čtenáři, dostáváte do rukou publikaci, která je výstupem z výzkumného projektu nazvaného „Analýza způsobů zabezpečování veřejných služeb a zkoumání jejich dopadu na

efektivnost veřejných výdajů (komparační analýza ČR a SR)“. Tento výzkumný pro-

jekt Grantové agentury ČR, registrační číslo 405/05/2644, byl realizován v letech 2005 – 2007.

Základní ideou výzkumného projektu byla myšlenka analyzovat, jak ovlivňuje fak-

tor organizační formy efektivnost zabezpečování veřejných služeb. K tomuto zjištění

byly vybrány některé veřejné (technické) služby, které jsou zabezpečovány na úrovni obcí. Přestože je požadavek efektivnosti formálně všeobecně považován za základní princip při realizaci veřejných výdajů a veřejných služeb, jedním z pracovních cílů

bylo zjistit, nakolik této skutečnosti odpovídá realita. To vyžadovalo provést jednak teoretickou reflexi problému a zároveň i získat validní empirická data.

Ve vztahu k teoretické reflexi můžeme říci, že otázky efektivnosti zabezpečování

veřejných služeb jsou sice předmětem odborné diskuse, avšak dosud v našich podmínkách nebyla vytvořena metodika systémového rozhodování o metodách poskytování veřejných služeb, která by zohledňovala dosavadní stupeň teoretického poznání

problému a analyzovala faktor organizační formy efektivního zabezpečování veřej-

ných služeb. Navíc v zemích střední a východní Evropy, které jsou specifické svými ekonomickými a politickými podmínkami, dosud nebyl ani proveden komplexnější

výzkum efektivnosti poskytování veřejných služeb. S ohledem na uvedené skutečnosti byly stanoveny výzkumné cíle a předmět zkoumání.

Teoreticko-empirická analýza, která je obsahem této publikace, je svým způsobem

ojedinělá, neboť při sběru dat byly osloveny všechny obce v ČR, a to formou dotazníku. Samostatně byly formou rozhovoru získány informace z úrovně krajů, resp. statutárních měst. To umožnilo získat cenné informace, které byly shromážděny i díky

ochotě starostů měst a obcí a ekonomických pracovníků vybraných krajských úřadů, kteří se zapojili do našeho výzkumu. Za aktivitu a dobrovolnou účast starostů na našem dotazníkovém šetření a ekonomickým pracovníkům krajských úřadů jim

s potěšením děkujeme. Doufáme, že výsledky zkoumání budou nejen podnětem pro

další rozvoj teorie veřejných služeb, ale i inspirací pro praxi, jak zvyšovat efektivnost poskytovaných veřejných služeb.

Autoři

Praha, listopad 2007

Kapitola 1

Teoreticko-metodologická východiska výzkumného projektu

Strana 8

Kapitola 1: Teoreticko-metodologická východiska výzkumného projektu

Klíčovými problémy při řešení výzkumném projektu je analýza teoretické reflexe

problému, stanovení předmětu zkoumání, výzkumných cílů, volba metodologie a výzkumných metod. Těmito problémy se zabývá následující část textu.

1.1 Teoretická reflexe problému

Problematika realizace variantních forem zabezpečování veřejných služeb je v současné době předmětem veřejné diskuse. Teorie veřejných financí vysvětluje příčiny

(státních) intervencí v oblasti zabezpečování veřejných služeb zejména na základě tržního selhání a potřeby redistribuce v této oblasti. Veřejné služby jsou z hlediska

jejich ekonomického charakteru především veřejnými (kolektivními) statky veřejné spotřeby. Poskytování veřejných služeb je často spojené s externalitami. Východiska k vymezení veřejných služeb a analýza zmíněného problému jsou obsažené

v pracích zahraničních a domácích autorů: E. Bailey, J. Bénard, J. Benčo, C. V. Brown,

P. M. Buchanan, J. Cullis, R. Duben, M. Fantová Šumpíková, D. Halásek, B. Hamerníková, J. M. Jackson, P. Jones, H. Kuvíková, B. Meričková, M. Murgaš, R. A. Musgrave, J. Nemec, F. Ochrana, J. Pavel, A. C. Pigou, M. Potůček, J. Rektořík, H. S. Rosen, R. M. Solíš, J. Šelešovský.

Teorie veřejné volby a neotaylorismu, zabývající se technickou a alokační neefek-

tivností byrokracie, hovoří o neefektivnosti fungování veřejného sektoru a veřejných

služeb. Neefektivnost veřejných prostředků vede k nedostatku zdrojů k zabezpečování veřejných služeb v dostačujícím rozsahu a požadované úrovni kvality. V odborné literatuře popisují tento problém zejména A. Downs, K.L. Kraemer, W. Niskanen, J. L. Perry.

Problematice municipální ekonomiky a postavení municipality jako poskytovate-

le místních veřejných služeb, definovaných rovněž jako komunální služby, se věnují autoři A. Balcus, S. Čapková, N. Davis, N. Devas, R. Duben, M. Hamalová, T. G. Horváth, P. Ifcic, T. Kostal, J. Peková, G. Péteri, J. Pilný, J. Rektořík, J. Selešovský, Ľ. Švantnerová,

M. Priede, M. Půček, M. Puskin, J. Néma, N. K. Hlepas, F. Scharmer, J. Nemec, K. Zoltán.

Problematikou fungování veřejných organizací se zabývají autoři P. Aucoin, E. Bailey, J. Bénard, J. Benčo, G. Bouckaert C. V. Brown, P. J. Cullis, R. Duben, D. Halásek, B. Hamerníková, J. M. Jackson, P. Jones, H. Kuvíková, F. Laccase, J. Marek, M. Murgaš,

J. Nemec, F. Ochrana, Ch. Pollit, M. Potůček, H. S. Rosen, R. M. Solow, J. Široký, K. Walsh a další.

Otázkami řešení problému neefektivnosti fungování veřejného sektoru v kontextu

reformy veřejné správy, její restrukturalizace a využívání nových alternativních fo-


Strana 9

rem zabezpečování veřejných služeb založených na vzájemné spolupráci veřejného, soukromého a neziskového sektoru, se ve sféře implementace věnují autoři P. Aucoin, G. Bouckaert, D. Coombes, C. Hood, C. V. Jackson, F. Laccase, J. E. Lane, Ch. Pollit, B. Meričková, J. Nemec, M. Potůček, T. Verheijen, K. Walsh.

Nové strategie reformy veřejné správy směřují k zvýšení efektivnosti vynakláda-

ných veřejných prostředků, růstu kvality poskytovaných veřejných služeb, růstu výkonnosti fungování veřejných institucí a zavedení účinných metod kontroly aparátu

veřejné správy. Při charakterizování těchto metod je možné vycházet z prací G. Péteriho, T. G. Horvátha, J. Nemce, E. S. Savase. Z jejich prací je možné vyvodit závěr, že při

volbě konkrétní formy zabezpečování veřejné služby by se měla veřejná autorita rozhodovat na základě ekonomického charakteru služby, jakož i vlivu formy poskytování

na efektivnost produkce poskytovaných služeb. Výběr vhodného způsobu zabezpečování veřejné služby s ohledem na charakter služby a specifické potřeby a podmínky ovlivňuje efektivnost produkce a úroveň kvality poskytované služby.

Otázky růstu efektivnosti zabezpečování veřejných služeb jsou sice předmětem

neustálé odborné diskuse, avšak dosud v našich podmínkách nebyla vytvořena metodika systémového rozhodování o metodách poskytování veřejných služeb, která

by brala na zřetel dosavadní stupeň teoretického poznání problému, jakož i poznat-

ky primárního výzkumu v této oblasti. Studie analyzující různé ekonomické oblasti s cílem nalézt racionální proporci mezi veřejným a soukromým poskytováním veřejných služeb, byly prozatím realizované pouze v některých ekonomikách. V zemích střední a východní Evropy, které jsou specifické svými ekonomickými a politickými

podmínkami, komplexnější výzkum podobného charakteru prozatím nebyl realizován.1 V česko-slovenském regionu je problematika veřejných služeb pro úroveň municipalit nejvíce rozpracována vědecko-pedagogickými pracovníky na UMB v Banské Bystrici, kde se zejména pod vlivem prof. J. Nemce formuje mladá nastupující vědecká

generace (B. Meričková, P. Vlček, J. Šebo) s přínosnými výstupy, které se postupně mohou stát základem pro vznik „bansko-bystrické empiricky orientované vědecké

školy“. V ČR prozatím neexistuje obdobný relativně ucelený přístup ke zkoumání veřejných služeb na úrovni municipalit tak, jak je zkoumán na UMB v Banské Bystrici. Pokud má v ČR charakter kolektivního výzkumu, pak jde spíše o týmy sestavené ad

Holcombe, R. G.: Public Sector Economics. California: Wadsworth Publishing Company, 1998., Stevens, B. J.:

1

Delivering Municipali Services Efficiently: Comparison of Municipal and Private Sector Delivery. Washington D.C.: US Department of Housin and Urban Development, 1984.

Strana 10


hoc z různých institucí. Na této činnosti se z různých aspektů (např. ekonomickosprávních) podílejí I. Malý, J. Rektořík, J. Šelešovský z MU v Brně či pracovníci VŠB-TU

Ostrava (D. Halásek, J. Široký), kteří se zapojují do problému zkoumání veřejných služeb v součinnosti se správními orgány (např. s MV ČR).

1.2 Stanovení předmětu zkoumání a výzkumných cílů Pro stanovení účinné výzkumné strategie bylo potřebné vyjasnit vztah mezi objektem výzkumu a předmětem výzkumu ve smyslu následného zobrazení: Obrázek 1: Objekt a předmět zkoumání

Jak je zřejmé, objektem zkoumání jsou vybrané veřejné služby. Problém veřej-

ných služeb je však velice široký. Již v zámyslu projektu byl definován problémový

okruh, k němuž byla směřována cílová analýza, resp. předmět výzkumu. Předmětem výzkumu se staly tyto veřejné služby: komunální odpad pohřebnictví

veřejná zeleň (resp. péče o podobu obce) udržování místních komunikací veřejné osvětlení

čištění odpadních vod (provoz čističky).

Cílem bylo prozkoumat, jaký vliv na efektivnost má (ve vztahu k uvedeným veřej-

ným službám) organizační forma jejich poskytování, a zjistit, jaké ukazatele jednotlivé obce používají pro sledování efektivnosti.


Strana 11

S ohledem na teoretickou reflexi problému veřejných služeb a prvotní empirickou

identifikaci stavu veřejných služeb na úrovni municipalit v ČR byly stanoveny následující výzkumné cíle:

1. Provést analýzu relevantních teoretických zdrojů reflektujících oblast efektivnosti

veřejných služeb a v kontextu s touto analýzou provést prvotní empirickou identifikaci hlavních problémů v oblasti efektivnosti poskytování veřejných služeb.

2. Se zřetelem na teoretickou reflexi a prvotní empirickou identifikaci provést pri-

mární výzkum vybraných veřejných služeb na úrovni municipalit v ČR.

3. Na základě získaných vlastních dat o vytypovaných problémech vztahujících se

k efektivnosti veřejných služeb definovat faktory (ne)efektivnosti poskytovaných veřejných služeb na úrovni municipalit a zformulovat systémová doporučení pro změny.

Při naplňování prvního výzkumného cíle byla analyzována relevantní odborná li-

teratura. S ohledem na teoretickou reflexi byla již v počátku výzkumného projektu

prováděna prvotní empirická identifikace vytypovaných problémů veřejných služeb

ve vybraných municipalitách. Na základě tohoto zjištění byl sestaven dotazník ke zjiš-

tění způsobů (organizačních forem) o poskytování veřejných služeb a vlivu těchto organizačních forem na efektivnost poskytování veřejných služeb.

Při analýze existujícího stavu bylo při empirickém výzkumu zjištěno2, že v ČR exis-

tuje při poskytování veřejných služeb na úrovni municipalit tzv. nabídkový („nabízitelský“) přístup k veřejným službám. Pro něj je charakteristické, že nebere v dostatečné míře na zřetel poptávku občanů po veřejných službách. To je jedním z faktorů

neefektivnosti poskytování veřejných služeb, která je z literatury známa jako ztráta

efektivnosti v důsledku centrálního rozhodnutí. Proto doporučujeme provést v této oblasti transformační změnu. Návrh takového systému je podán v samostatné pu-

blikaci3. Podstatou této změny je přeměna „nabízitelského“ způsobu poskytování veřejných služeb na systém poptávkový, který systémově bere na zřetel poptávku občanů po kvalitě a kvantitě veřejných služeb. Základem ke zjišťování poptávky po

Reference o tomto šetření viz např. vystoupení vedoucího projektu na vědecké konferenci na UMB v Banské

2

Bystrici. Viz Ochrana, F.: Poptávkový (na občana jako zákazníka veřejné správy orientovaný) přístup k ve-

řejným službám. In: Zborník z medzinárodneho vedeckého seminára „Európske financie-teória, politika, prax“. Banská Bystrica. UMB. 10.11. 2006. ISBN 80 – 8083 – 335 – 4

Viz Ochrana, F.: Veřejné služby – jejich poskytování, zadávání a hodnocení. (Teorie a metodika poptávkové-

3

ho způsobu poskytování a zadávání veřejných služeb na úrovni municipalit). Praha. Ekopress 2007.

Strana 12


veřejných službách jsou empirické dotazovací metody začleněné do poptávkového

systému veřejných služeb. Metodologií i implementací jejího použití se zabývá zmíněná publikace.

Obecně je možné konstatovat, že efektivnost poskytování veřejných služeb ovliv-

ňuje řada faktorů. Ty je možné rozčlenit do dvou základních skupin, a to na faktory objektivní a faktory subjektivní. Objektivní faktory jsou takové, které jsou relativně

nezávislé na lidském činiteli (jeho připravenosti, manažerských schopnostech apod.).

Subjektivní faktory pak přímo souvisejí s připraveností lidského činitele. Z množiny faktorů byl v původním záměru výzkumného projektu vyčleněn klíčový faktor, jímž je

„faktor organizační formy poskytování veřejných služeb“, přičemž bylo zkoumán vliv tohoto faktoru na efektivnost poskytování veřejných služeb.

1.3 Dekompozice výzkumného předmětu. Definování hlavních směrů empirického výzkumu S ohledem na výzkumné cíle byla v následném kroku provedena dekompozice předmětu zkoumání podle výše uvedených druhů služeb. Ve vztahu ke službě „nakládání

s komunálním odpadem“ byla dekompozice a směry zkoumání nasměrovány na

prozkoumání organizační formy uvedené služby. Bylo sledováno, jaké organizační formy jsou používány k zajišťování veřejné služby nakládání s komunálním odpadem. Do úvahy připadaly následující varianty: a) vlastní zaměstnanci,

b) příspěvková organizace obce, c)

s. r. o. resp. a.s, ve které má obec větší než než 50% majetkový podíl,

d) externí dodavatelé,

e) kombinace uvedených způsobů.

Účelem získaných informací bylo zjistit, jak zmíněné formy zabezpečování veřejné

služby nakládání s komunálním odpadem ovlivňují efektivnost. Problém efektivnosti zabezpečování veřejné služby nakládání s komunálním odpadem byl následně prozkoumán z různých pohledů.

První pohled byl soustředěn na zjišťování případu, kdy je služba zabezpečování ve-

řejné služby nakládání s komunálním odpadem realizována ve formě externího doda-

vatele (nebo s. r. o. či a.s., v níž má obec větší než 50% majetkový podíl). Analyzovali jsme, která forma je ze strany zabezpečovatele veřejné služby nakládání s komunál-


Strana 13

ním odpadem upřednostňována. Pokud se na zabezpečování dané služby podílelo více externích dodavatelů, pak volba padla na tu formu, přes kterou prochází největší objem finančních prostředků. Do úvahy připadaly následující možnosti: a) veřejná obchodní soutěž – otevřené řízení,

b) užší zadávací řízení – výzva více zájemcům, c)

jednací řízení s uveřejněním,

d) jednací řízení bez uveřejnění, e) přímý nákup.

Druhým pohledem ekonomické analýzy zabezpečování veřejné služby nakládání

s komunálním odpadem bylo zkoumání, jaká kritéria jsou při výběru formy zajišťová-

ní veřejné služby nakládání s komunálním odpadem pro danou municipalitu určující. Možnost volby kritérií byla následující:

a) ekonomické kritérium (např. nejnižší cena, nejnižší jednotkové náklady), b) ekonomické kritérium spolu s jinými kritérii, c)

jiné kritérium než ekonomické, kdy byl respondent požádán, aby uvedl, o jaké kritérium se jedná.

V následující otázce bylo zjišťováno, nakolik je faktor „zvolené formy poskytované

veřejné služby nakládání s komunálním odpadem“ časově trvalým, resp. proměnlivým faktorem. Bylo prověřováno, jak často je prováděno přezkoumání zvolené formy, přičemž do úvahy připadaly následující varianty odpovědí:

a) po výběru zvolené formy žádné přezkoumání již neprovádíme, b) provádíme přezkoumání asi jedenkrát za rok, c)

přezkoumání provádíme zcela výjimečně, objeví-li se k tomu nějaké důvody.

Následná analýza byla koncentrována na zjištění, které příčiny jsou motivem k pře-

zkoumávání zvolené formy poskytované veřejné služby nakládání s komunálním odpadem, zda jde o změny na straně nabídky či poptávky po dané veřejné službě, resp. důvody neekonomické. Byl zjišťován nejčastější důvod této změny, a to: a) podnět ze strany občanů (např. nespokojenost občanů), b) podnět ze strany vedení obce, c)

ekonomické důvody (zejména např. zjišťování, zda by byla jiná forma ekonomicky výhodnější),

d) jiný důvod, kdy bylo blíže specifikováno, o jaký důvod se jedná.

Strana 14


Při prvotním testování problému se vynořila otázka, jak je ze strany obce na straně

smlouvy zajišťováno dodržení určitých požadovaných kvalitativních a kvantitativních

parametrů. Ve výzkumu byla proto položena podmiňující otázka, „pokud je uzavřena smlouva na poskytování veřejné služby nakládání s komunálním odpadem s exter-

ním dodavatelem nebo s. r. o. či a.s., ve které má obec větší než 50% majetkový podíl“, pak dotazované obce vybíraly z následujících možností:

a) v podmínkách smlouvy máme stanoveny měřitelné (přímo vyhodnotitelné) ukaza-

tele poskytované služby,

b) smlouva je spíše rámcová (bez udání podrobných parametrů poskytované služby), c)

ve smlouvě výslovně stanovujeme podmínky jejího vypovězení,

d) smlouvu uzavíráme na dobu určitou, přičemž byla slovně specifikována délka sou-

časné uzavřené smlouvy (uvedením počtu roků),

e) smlouvu uzavíráme na dobu neurčitou.

Ve vztahu ke službě „pohřebnictví“ byla dekompozice a směry zkoumání nasmě-

rovány k prozkoumání organizační formy uvedené služby. Bylo zjišťováno, jak obce volí mezi možností:

a) vlastních zaměstnanců,

b) příspěvkovou organizaci obce, c)

s. r. o. nebo a. s., ve které má obec větší než 50% majetkový podíl,

d) externími dodavateli,

e) kombinací uvedených způsobů (s bližší slovní specifikací), f)

jinou formou (s uvedením slovní specifikace).

Na základě použití metody analogie byla (obdobně jako při zkoumání zajišťování

služby nakládání s komunálním odpadem) kladena podmiňující otázka, „jestliže využíváte k zajišťování veřejné služby pohřebnictví externího dodavatele nebo s. r. o. či a.s., ve které má obec větší než 50% majetkový podíl, pak jsou (byly) používány tyto formy zabezpečování veřejné služby pohřebnictví: a) veřejná obchodní soutěž – otevřené řízení,

b) užší zadávací řízení – výzva více zájemcům, c)


d) jednací řízení bez uveřejnění, e) přímý nákup.

Pokud bylo používáno externích dodavatelů, pak byla vybrána ta varianta, přes kte-

rou prochází největší objem finančních prostředků.


Strana 15

Také v tomto případě bylo zjišťováno, jaké kritérium při rozhodování o výběru for-

my zajištění veřejné služby pohřebnictví bylo pro danou obec rozhodující, zda: a) ekonomické kritérium (např. nejnižší cena, nejnižší jednotkové náklady), b) ekonomické kritérium spolu s jinými kritérii, c)

jiné kritérium než ekonomické, přičemž toto kritérium bylo slovně dále specifikováno.

Následně byl zkoumána trvalost faktoru zvolené formy poskytované služby po-

hřebnictví, a to zjišťováním frekvence přezkoumávání zvolené formy. Do úvahy připadaly následující možnosti:

a) po výběru zvolené formy žádné přezkoumání již není prováděno, b) přezkoumání asi jedenkrát za rok, c)

přezkoumání provádíme zcela výjimečně, objeví-li se k tomu nějaké důvody.

Pro analýzu ekonomického chování samospráv v oblasti frekvence přezkoumávání

zvolené formy je důležité poznat příčiny, důvody a motivy přezkoumávání. Ty lze rozdělit na dva druhy příčin a důvodů, a to na ekonomické (jak na straně nabídky tak i na straně poptávky), a neekonomické. Jejich zjištění bylo specifikováno v následujících možnostech (důvodech) pro přezkoumávání:

a) podnět ze strany občanů (např. nespokojenost občanů), b) podnět ze strany vedení obce, c)

ekonomické důvody (zejména např. zjišťování, zda jiná forma by byla ekonomicky výhodnější),

d) jiný důvod (s uvedením slovní specifikace).

Také v této oblasti poskytování veřejné služby „pohřebnictví“ bylo zkoumáno pro

případ externího dodavatele nebo s. r. o. či a.s., ve které má obec větší než 50% majetkový podíl, jak obce naplňují požadavky zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole,

(požadavek hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti) a zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, o ekonomickém hodnocení nabídek a o ekonomicky adekvátním

obsahu smlouvy s ohledem na předmět a cíle (zadání) zakázky. Obce volily z následujících odpovědí:

a) v podmínkách smlouvy máme stanoveny měřitelné (přímo vyhodnotitelné) ukaza-

tele poskytované služby,

b) smlouva je spíše rámcová (bez udání podrobných parametrů poskytované služby), c)

ve smlouvě výslovně stanovujeme podmínky jejího vypovězení,

d) smlouvu uzavíráme na dobu určitou, přičemž bylo slovně specifikována délka sou-

časné uzavřené smlouvy,

e) smlouvu uzavíráme na dobu neurčitou.

Strana 16


Analogický postup (tatáž struktura dekompozice předmětu zkoumání) s uvede-

ním otázek a volbou varianty byla použita i pro zkoumání dalších vybraných druhů veřejných služeb, a to pro:

zajišťování veřejné služby „péče o podobu obce – resp. péče o veřejnou zeleň“, veřejné služby „udržování místních komunikací“, veřejné služby „veřejné osvětlení“,

veřejné služby „čištění odpadních vod (provoz čističek)“.

Při přípravě zaměření výzkumu (v rámci testování problému na vybraných měs-

tech) se ukázalo jako potřebné blíže prozkoumat hodnocení kvality a úrovně poskytovaných veřejných služeb, a to jak na straně poptávky (z hlediska spokojenosti

občanů), tak i na straně nabídky veřejných služeb (ve smyslu role zabezpečovatele

veřejných služeb) s ohledem na sledování ekonomických ukazatelů. Obce byly dotázány, zda když hodnotí kvalitu a úroveň poskytovaných veřejných služeb, pak: a) určující je sledování spokojenosti občanů s poskytovanou službou,

b) součástí tohoto hodnocení je i sledování ekonomických ukazatelů (např. zda za vyc)

naložené náklady je dosažena očekávaná úroveň poskytované služby), nevím, nedovedu posoudit,

d) jiná odpověď (blíže specifikovaná).

Další dekompozice předmětu zkoumání směřovala k odhalení zdrojů informací

k ekonomickému hodnocení poskytovaných veřejných služeb ze strany zabezpečovatele daných služeb.

Obsah a struktura variant možných odpovědí byla záměrně volena tak, aby prově-

řila validitu odpovědí a současně poskytla informace o tom, zda (a jak) je realizována

formální a obsahová kontrola výdajových aktivit. Za možné zdroje informací, které

ze strany zabezpečovatele veřejných služeb připadají do úvahy, byly identifikovány následující možnosti:

a) údaje o nákladech na poskytované služby, které jsou k dispozici v účetní dokumen-

taci, další podrobné údaje již obec nevede,

b) obec c)

vede i jiné údaje vypovídající např. o ekonomické efektivnosti (např. nákla-

dech na metr čtvereční plochy, na jednotku délky komunikace, apod.),

uvedené údaje o ekonomickém hodnocení poskytovaných služeb ve formě různých ukazatelů nejsou vedeny, protože jsou považovány za zbytečnou práci navíc,

d) jiná odpověď (s uvedením bližší specifikace).


Strana 17

Obsah a struktura uvedených otázek umožňuje poměrně spolehlivě odpovědět

na otázku, zda obec provádí výkonnostní audit veřejných výdajů v oblasti veřejných

služeb tak, jak to ukládá zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, či zda se kon-

centruje pouze na účetní a dokumentační kontrolu. Tyto informace je možné získat z odpovědí na otázku a), resp. b).

Validita výše zmíněných odpovědí typu a), resp. b) byla ověřena v definování ná-

sledného požadavku o poskytnutí podrobnějších informací (viz následující tabulka) o ukazatelích daných služeb. Uvedená strukturace odpovědí v tabulce nejen ověřovala pravdivost provádění výkonnostního auditu v oblasti veřejných výdajů u dotazovaných obcí, ale zároveň poskytla i detailní informaci o ukazatelích, které umožňují sledovat hledisko efektivnosti a účelnosti poskytovaných služeb. Tabulka 1: Sledování ukazatelů vybraných veřejných služeb Druh poskytované služby

U dané služby jsou sledovány tyto ukazatele

Číselná hodnota ukazatelů za minulý rok – případně odhad

Nakládání s odpady

a) žádné b) roční náklady na popelnici c) roční náklady na 1 občana d) jiné

a) nejsou sledovány b) ........................................................ c) ........................................................ d) ........................................................

Pohřebnictví

a) žádné b) náklady na jeden hrob c) jiné

a) nejsou sledovány b) ........................................................ c) ........................................................

Veřejná zeleň (péče o podobu obce)

a) žádné b) náklady na metr čtvereční plochy c) jiné


Místní komunikace

a) žádné b) náklady na běžný metr udržované komunikace c) náklady na čtvereční metr udržované plochy d) jiné

a) nejsou sledovány b) ........................................................ c) ........................................................ d) ........................................................

Veřejné osvětlení

a) žádné b) náklady/lampa c) jiné


Čištění odpadních vod (provoz čističek)

a) žádné b) náklady na m3 vyčištěné vody c) jiné (uveďte jaké)


Strana 18


Již při testování problému na vybraném vzorku se ukázalo, že organizační forma

zabezpečování veřejných služeb, která sama podmiňuje efektivnost poskytování ve-

řejných služeb, je z hlediska výběru organizační formy ovlivňována různými činiteli (faktory). Ty byly stanoveny tak, aby bylo možné provádět komparaci s analogickým výzkumem ve Slovenské republice. Jako determinující faktory byly sledovány: dopad na rozpočet města omezení daná zákonem

dopad na kvalitu poskytovaných služeb požadavky (poptávka) občanů dopady na zaměstnanost aktivita odborů

efektivnost poskytování služby náklady na práci a flexibilita

dostupnost informací o službě

možnost detailně kontrolovat poskytování rozsahu a kvality dané služby dosavadní zkušenosti

zájem primátora (starosty)

rozložení politických sil v zastupitelstvu lobbyistické zájmy jiný

1.4 Metodologie a metody výzkumné práce S ohledem na předmět zkoumání (jeho dekompozici na výzkumné směry) a výzkumné cíle byla zvolena výzkumná metodologie a výzkumné metody.

Za výzkumnou metodologii byla zvolena metodologie výzkumných programů

(I. Lakatos). Tato metodologie podle názorů výzkumného týmu nejvíce odpovídá specifice předmětu výzkumu a výzkumným cílům.

Metodologie výzkumných programů pracuje s pojmy „tvrdé jádro“, „množina teo-

reticky progresivních teorií“, „množina progresivních empirických teorií“, „množina regresivních (degenerovaných teorií)“. Výzkumným cílem projektu nebylo provést uvedenou klasifikaci analyzovaných zdrojů, neboť to není cílem výzkumu. Je však

možné poznamenat, že v uvedeném (a podrobně analyzovaném) přehledu literatury by bylo možné v samostatné analýze (spíše v metodologicky orientovaném projektu) provést zmíněnou klasifikaci teorií jednotlivých autorů (resp. zastávaných názorů) podle metodologie výzkumného programu.


Strana 19

Při řešení výzkumného projektu byly použity jak obecně vědní tak i specifické me-

tody vědeckého zkoumání. Z obecně vědních metod byly použity zejména metoda ana-

lýzy, syntézy, indukce, dedukce, analogie, srovnání, specifikace. Ze speciálně vědních metod pak zejména metody nákladově užitkové analýzy a metody statistické analýzy.

Metoda analýzy byla použita jak při studiu pramenných zdrojů (literatury), tak i při

zkoumání dokumentace a při vyhodnocování empirických dat. Analýza empirických

údajů byla opřena o metodu indukce. Východiskem pro použití induktivní metody zkoumání byl sběr dat. Protože byly osloveny všechny obce, zdálo by se, že induktivní závěry

(ve smyslu zobecnění jednotlivých pozorování, resp. jednotlivých údajů) je možné brát

za plně validní. Přestože (s mírným zjednodušením) můžeme říci, že byla použita úplná indukce (byly osloveny prakticky všechny reálně existující prvky „množiny obce v ČR“), nelze ani tomto případě vyslovovat ze zkoumání kategorické závěry.

Předně máme v našem výzkumu do činění s třemi stadii induktivního poznání (viz B.

Russell, The Scientific Outlook, kap. 2): stadiem pozorování signifikantních faktů, stadiem formulování závěrů (hypotézy) a stadiem dedukce důsledků ze závěrů (z hypotézy).

První stadium v našem výzkumu představoval sběr dat. Přestože se jednalo o hod-

notná data, jejichž soubor byl získán původním (vlastním) výzkumem (v souladu s po-

žadavky náhodného výběru), platí i v tomto případě pro vyvozování závěrů (tak jako pro použití metody indukce obecně), že indukce prostým výčtem nedává jednoznačně spolehlivě dedukované důsledky z uvedených závěrů. Vzniká totiž problém, jak vyvo-

zovat závěry z toho, co se zkušenostně poznává, na to, co se zkušenostně nepoznává. Proto závěry plynoucí z výzkumu považujeme za aproximativní, možné. Dedukované

závěry jsou hypotetické, nikoliv kategorické. Odpovídají ideji kripkovské logiky možných světů a v oblasti epistemologie a racionality pak „novému duchu vědy“ bachelardovsky pojaté nekarteziánské epistemologii a racionality.

Práce s daty nastolila i otázku jejich validity. Zde jsme zvolili mix jak metody verifikace

tak i metody falsifikace. Metoda verifikace (s výše zmíněným problémem hodnoty výpovědi tzv. neúplné indukce) byla použita zejména při vyhodnocování výzkumu. Tvrzení,

obsažená v jednotlivých otázkách, byla brána jako výroky, pro něž byla hledána verifikace, a to verifikace jak přímá tak i verifikace nepřímá. Samozřejmě jsme si uvědomovali potíže

vyplývající z problému (principu) neúplné verifikovatelnosti. Akceptovali jsme proto princip potvrditelnosti k formulování výzkumných závěrů. Uvědomovali jsme si přitom známou Popperovu námitku, že není jasné, zda máme právo ze singulárních tvrzení odvozovat obecná tvrzení. Výpovědi dotazníků se z pohledu „Logiky vědeckého poznání“ jeví jako záznam zkušenosti, který je toliko singulárním tvrzením a nikoliv tvrzením univerzálním.

Strana 20


Předkládané závěry proto formulujeme ve formě hypotetických soudů tak, aby svým empirickým obsahem nebyly chráněny před vyvrácením. V souladu s uvedenými tezemi pro-

to v publikaci vyslovované výzkumné závěry (odvozené dedukcí), pokládáme do té doby

za „osvědčené“, dokud nebudou dalším výzkumem vyvrácené. Takový přístup pokládáme za vhodný zejména pro kauzální vysvětlení faktorů ovlivňujících alokační efektivnost veřejných výdajů v rámci různých organizačních forem poskytování veřejných služeb.

1.5 Získávání dat. Etapy empirického výzkumu obcí

Dotazník ke zjištění potřebných údajů byl svým obsahem strukturován s ohledem na výše uvedenou dekompozici a specifikaci výzkumného předmětu. Cílem bylo získat

potřebné informace o efektivním zabezpečování zmíněných vybraných technických služeb na úrovni municipalit, a to zejména s ohledem na faktor organizační formy.

Otázky v dotazníku směřovaly ke stavu zabezpečování služeb v dané obci v roce

2005, a to z několika důvodů. Jednak výzkum probíhal zhruba od poloviny roku 2006

a v dotazníku byly mj. otázky i na celkové roční náklady, které by obce pro rok 2006 nebyly schopné v daný okamžik vyčíslit. Za druhé jsme chtěli získat vybrané okruhy

dat v takové struktuře, abychom mohli porovnat některé naše výstupy získané z vět-

šího vzorku s výzkumem provedeným Pavlem na vzorku 100 obcí za rok 2004 (Pavel, 2006) a také s výzkumy ve Slovenské republice.

Sběr primárních dat probíhal ve třech fázích. V první fázi bylo potřeba získat

kontakty na všechny obce a města v České republice, o což jsme se pokusili něko-

lika různými způsoby. Oslovili jsme Ministerstvo vnitra České republiky, zkoušeli jsme kontaktovat subjekty, které provozují portály shromažďující informace o obcích (ePUSA.cz, obce.cz, portal.gov.cz). Jako nejúčinnější způsob se ukázalo oslovení krajských úřadů, které si vedou vlastní databázi obcí na svém území včetně kontaktů.

Druhá fáze sběru dat zahrnovala oslovení obcí a samotné shromažďování dat

prostřednictvím dotazníku. Výzkum probíhal celorepublikově elektronickou a fyzic-

kou formou. Osloveny byly téměř všechny obce na území České republiky, výjimku tvořila pouze krajská a statutární města (17 měst)4, pro která se počítá se samostat Byl použit seznam statutárních měst platný před 1. lednem 2003 – Brno, České Budějovice, Havířov,

4

Hradec Králové, Jihlava, Karlovy Vary, Kladno, Liberec, Most, Olomouc, Opava, Ostrava, Pardubice,

Plzeň, Ústí nad Labem, Zlín a hlavní město Praha. V současnosti se ke statutárním městům řadí také Děčín, Frýdek-Místek, Chomutov, Karviná, Mladá Boleslav, Přerov a Teplice.


Strana 21

ným a rozsáhlejším šetřením formou osobního pohovoru, a 29 malých obcí, na které se nepodařilo získat ani elektronickou ani poštovní adresu.

Přehled o velikostní struktuře obcí v ČR a počtu získaných dotazníků v jednotlivých

velikostních kategoriích poskytuje následující graf.

Graf 1-1

Graf 1: Velikostní struktura obcí v ČR a počet získaných dotazníků 4 000 Počet obcí v ČR celkem

3 305

3 500

Navrácených dotazníků

3 000

2 000

1 633

2 500

1 042

1 500

5

0

16

3

42

16

68

16

137

43

128

500

219

475

1 000

nad 100 000

50 000-99 999

20 000-49 999

10 000-19 999

5 000-9 999

1 000-4 999

200-999

0-199

0

Zdroj: Vlastní výzkum, ČSÚ, 2006.

Celkem bylo opakovaně osloveno 6202 z celkového počtu 6248 obcí5, naprostá vět-

šina obcí (6052 obcí) byla oslovena prostřednictvím elektronické pošty. Elektronické

dotazníky byly rozesílány celkem třikrát – první rozesílání probíhalo od července do

září 2006, druhé od září do listopadu 2006 a třetí na začátku roku 2007. Ve třetím kole jsme se obraceli pouze na ty obce, které do té doby neodpověděly. Municipa-

lity, u kterých se podařilo získat pouze poštovní adresu, byly osloveny dopisem ve dvou kolech (150 obcí) na podzim 2006 a v únoru 2007. Následující tabulka popisuje strukturu získaných dotazníků podle jednotlivých kol a způsobu doručení. ČSÚ, 2006.

5

Strana 22


Tabulka 2: Struktura získaných dotazníků podle kol a způsobu doručení Elektronicky

Poštou

Celkem

1. a 2. kolo

370

261

631

3. kolo

171

115

286

Celkem

541

376

917

×

×

-17

Duplicity Konečný stav použitý pro analýzu

900 Zdroj: Vlastní výzkum, 2006 – 2007.

V současné době je výzkum ukončen a máme k dispozici 917 zodpovězených do-

tazníků, z toho 17 dotazníků muselo být vyřazeno z důvodu duplicity – obec poslala

dotazník poštou i emailem. Zde prezentovaná analýza dat vychází tedy z 900 dotazníků. Celková návratnost je 14,51 % z oslovených obcí, což pokrývá 14,4 % všech obcí v ČR. Kvalita vzorku 900 obcí je velmi vysoká, splňuje podmínky pro náhodný výběr

a umožňuje další statistické zpracování. Přehled o trendu v návratnosti dotazníků v jednotlivých velikostních kategoriích poskytuje následující graf.

Graf 1-2

Graf 2: Návratnost dotazníků v jednotlivých velikostních kategoriích 70,00 %

60,00 %

60,00 % 50,00 %

38,10 %

40,00 %

31,39 %

30,00 % 20,00 % 10,00 %

23,53 %

21,02 % 14,37 % 7,98 %

50 000-99 999

20 000-49 999

10 000-19 999

5 000-9 999

1 000-4 999

200-999

0-199

0,00 %

Zdroj: Vlastní výzkum, 2006 – 2007.

Z grafu je zřejmé, že čím větší je obec, tím větší je návratnost dotazníků. Tento fakt

si vysvětlujeme tím, že větší obce mají rozsáhlejší administrativní aparát, který je

více zvyklý na vyplňování takových dotazníkových formulářů, má v tomto směru vět-

ší disciplínu a trénink a zejména na to má kapacitu, zatímco menší obce, zejména s neuvolněným starostou, takové kapacity nemají.


Strana 23

Dotazníky byly vyhodnocovány ve třech etapách, první proběhla na začátku roku

2007. Bylo vyhodnoceno 607 vyplněných dotazníků, data převážena přes váhu velikostní kategorie obcí (přesný popis metodiky je popsán v jiné kapitole této knihy)

a výsledky analýzy se staly základem pro článek prezentovaný na konferenci Teoretické a praktické aspekty veřejných financí v dubnu 2007 a pro některé další publikace uveřejněné v rámci projektu v první polovině roku 2007.

Druhá etapa vyhodnocení dotazníků byla provedena na vzorku 900 dotazníků

na přelomu srpna a září 2007. Data byla převážena stejnou metodikou jako v první

etapě. Z vyhodnocených dat vyplynulo, že data o zajišťování služeb v obcích získaná z původního vzorku 607 dotazníků se nijak výrazně neliší od dat z 900 dotazníků.

Takže už původní vzorek zahrnující cca 10 % všech obcí České republiky lze považovat za dostatečně reprezentativní.

Třetí etapa vyhodnocení dotazníků byla realizována v září 2007 a spočívala zejmé-

na v převážení dat přes objem výdajů vynakládaných na danou službu. Tato analýza se stala základem textu o výsledcích výzkumu publikovaných v této knize.

Ve třetí fázi sběru dat jsme vyhledávali data z ARISu (Automatizovaného rozpoč-

tového informačního systému), který provozuje Ministerstvo financí České republiky.

Data o objemu výdajů z rozpočtů obcí na jednotlivé služby jsme z ARISu shromažďo-

vali proto, abychom mohli převážit data získaná z dotazníků přes objem prostředků vynaložených na danou službu.

Tabulka 3: Přehled zkoumaných služeb a jejich kódové označení v rozpočtové skladbě v ARISu „Pracovní“ názvy služeb

Název položky a kódové označení v rozpočtové skladbě uvedené v ARISu

1.

udržování místních komunikací

pozemní komunikace, č. 221

2.

nakládání s komunálním odpadem

sběr komunálních odpadů, č. 3722

3.

péče o podobu obce (resp. o veřejnou zeleň)

péče o podobu obce, č. 3745

4.

veřejné osvětlení

veřejné osvětlení, č. 3631

5.

čištění odpadních vod (resp. provoz čističek)

odpadní vody, č. 232

6.

pohřebnictví

pohřebnictví, č. 3632 Zdroj: Vlastní dotazník, ARIS, 2006 – 2007.

Strana 24


V ARISu jsme nevyhledávali všechny obce v republice, ale pouze těch 900 muni-

cipalit, od kterých jsme měli k dispozici vyplněný dotazník. Jelikož v ARISu nebylo

vždy možné nalézt úplné informace, je počet dat z ARISu nižší než 900. Také počet

odpovědí z dotazníkového šetření je u jednotlivých služeb nižší než 900, protože ne všechny obce, které zaslaly dotazník, vyplnily odpovědi u všech sledovaných služeb.

Domníváme se, že příčinou obojího může být – hlavně v případě čištění odpadních vod a pohřebnictví – možnost, že zejména malé obce tyto služby nezajišťují. Podrobnější informace k této věci poskytuje následující tabulka.

Tabulka 4: Srovnání množství odpovědí z dotazníkového šetření a množství dat v ARISu Počet odpovědí z dotazníkového šetření

Počet dat z ARISu

Místní komunikace

865

727

Komunální odpad

882

772

Péče o podobu obce

852

731


712

771

Čištění odpadních vod

529

552

Pohřebnictví

564

540

Služba

Zdroj: Vlastní výpočty, data z ARISu, 2006 – 2007.

Jako vedlejší zdroj informací posloužila také tabulka z Českého statistického úřa-

du, která uváděla počet obcí v jednotlivých velikostních kategoriích. Tyto informace posloužily pro přepočet přes relativní váhu velikostní kategorie obce, kde jsme potře-

bovali zjistit návratnost v jednotlivých kategoriích a relativní váhu těchto kategorií ve vztahu k celkovému počtu obcí v republice.

Kapitola 2

Vyhodnocení výsledků výzkumu

Strana 26

Kapitola 2: Vyhodnocení výsledků výzkumu

2.1 Základní informace V rámci empirického výzkumu jsme shromažďovali vybraná data o šesti službách1, na něž obce v ČR v roce 2005 vynaložily celkem 20,5 mld. Kč. Přehled o výši výdajů na jednotlivé služby a o významu námi získaného vzorku vzhledem k objemu výdajů obcí v ČR přináší následující tabulka.

Tabulka 5: Výše výdajů za rok 2005 na sledované služby v ČR (v tis. Kč)

Celkové výdaje všech obcí v ČR Celkové výdaje obcí z analyzovaného vzorku Podíl výdajů analyzovaného vzorku na výdajích všech obcí v ČR

Nakládání s komunálním odpadem

Pohřebnictví

Péče o podobu obce (zeleň)

Údržba komunikací



Celkem za sledované služby

4 976 247

424 363

3 725 678

8 129 061

2 361 555

805 235

20 422 139

927 010

70 595

675 824

1 101 544

364 107

122 402

3 261 482

19 %

17 %

18 %

14%

15 %

15 %

16 %

Zdroj: ARIS, vlastní výpočty, 2007.

Z tabulky vyplývá, že nejvíce prostředků plyne do údržby komunikací. O zhruba

polovinu menší rozpočet má služba nakládání s komunálním odpadem. Další v pořadí je péče o podobu obce a veřejné osvětlení, nejméně prostředků vynakládají obce na pohřebnictví.

Náš výzkum pokrývá alokaci 14 – 19 % výdajů všech obcí v ČR na jednotlivé služby,

průměrně jde o 16 % výdajů obcí.

2.2 Metodika vyhodnocení získaných dat V předchozí kapitole byla rozebrána metodika sběru primárních dat, struktura zkoumaného vzorku a kvalita získaných dat. V této podkapitole je stručně popsána metodika samotného vyhodnocení získaných dat.

Pro vyhodnocení získaných dat jsme použili tři základní metody: převážení přes

relativní váhu velikostní kategorie obcí, převážení přes počet obyvatel a převážení přes objem výdajů. V této publikaci uvádíme výsledky podle první a třetí metody.

Těchto šest služeb bylo do výzkumu v rámci projektu vybráno záměrně, protože se jedná o běžné služby

1

a existuje tudíž předpoklad, že většina obcí bude zmíněné služby zajišťovat, ať už ze zákona nebo dobrovol-

ně. Dalším důvodem pro tuto volbu byla návaznost na výzkumy realizované v ČR (Pavel, 2006) a SR (Nemec et all, 2004, 2007).


Strana 27

Data jsme vyhodnocovali pro 7 z celkového počtu 8 nadefinovaných velikostních

kategorií obcí, abychom získali výsledky srovnatelné i s jinými výzkumy. Navazovali

jsme zejména na výzkumy provedené na Slovensku a publikované v pracích J. Nemce

a B. Meričkové (2003, 2004, 2007) a také na výzkumy J. Pavla (2006). Následující tabulka uvádí zvolené velikostní kategorie.

Tabulka 6: Přehled velikostních kategorií obcí Pracovní označení VK Velikostní kategorie (obyvatel)

0.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

0 – 199

200 – 999

1 000 – 4 999

5 000 – 9 999

10 000 – 19 999

20 000 – 49 999

50 000 – 99 999

více než 100 000

Zdroj: ČSÚ, 2007. Poznámka: VK = velikostní kategorie

2.2.1 Přepočet přes relativní váhu velikostní kategorie obcí Přepočet přes relativní váhu velikostní kategorie je v dalším textu zkracován na „přepočet přes počet obcí“ nebo „převážení přes obce“ apod. Získaná data se přepočítávala vahou, která eliminovala vliv odlišné návratnosti v jednotlivých velikostních kategoriích. Bylo totiž zjištěno, že nejvíce odpovídají velké obce, které mají dostatečný

administrativní aparát (návratnost až 60 %), a nejméně kategorie nejmenších obcí s neuvolněným starostou, kde nemají dostatečné kapacity na vyplnění (návratnost

okolo 5 %). Přepočet také umožňoval extrapolaci dat na všechny obce v republice. Níže uvedený vzorec blíže specifikuje zmiňovaný propočet.

Vzorec 1: Přepočet přes relativní váhu velikostní kategorie obce



b

∑  a ⋅ c ,

kde:

a......počet konkrétních odpovědí ve velikostní kategorii (např. počet odpovědí svoz odpadů externím dodavatelem ve velikostní kategorii 0 až 200 obyvatel),

b......počet obcí ve velikostní kategorii v ČR celkem (např. počet obcí, jejichž počet obyvatel je v rozmezí od 0 do 200),

c......počet vrácených dotazníků z velikostní kategorie (např. počet dotazníků, které máme k dispozici z velikostní kategorie 0 až 200 obyvatel).

Strana 28


Výsledek tohoto přepočtu se musí interpretovat jako např. „počet obcí v České

republice využívajících konkrétní formu“. V grafech jsou použita relativní vyjádření těchto dat (v procentech), která se získala vydělením celkovým počtem obcí v ČR, kterých je 6 248.

Tento způsob byl použit k eliminaci nežádoucích vlivů zejména při zpracování pů-

vodního vzorku 607 obcí, kdy ještě nebyla k dispozici data z ARISu pro přepočet přes

objem výdajů. Dále je tato metodika využita v rozšířeném vzorku 900 dotazníků pro účely porovnání se vzorkem původních 607 dotazníků.

2.2.2 Přepočet přes relativní váhu objemu výdajů Přepočet přes relativní váhu objemu výdajů zjištěných z ARISu (dále jen „přepočet

přes objem výdajů“, resp. „převážení přes výdaje“, „přepočet podle rozpočtu na službu“ apod.) je metodika převažující vstupní data podle velikosti rozpočtu, který jednotlivé obce vynakládají na zajištění služby. Pro tuto úpravu bylo nutné vyhledat data

ze systému ARIS, kde byla ke každé službě vybrána položka z rozpočtové skladby (kódové označení, oficiální název služby a námi používané pracovní označení jsou uvedeny v tabulce).

„Pracovní“ názvy služeb

Název položky a kódové označení v rozpočtové skladbě uvedené v ARISu

1.

udržování komunikací (zkráceně komunikace)

pozemní komunikace, č. 221

2.

nakládání s komunálním odpadem (zkráceně odpady)

sběr komunálních odpadů, č. 3722

3.

péče o podobu obce (resp. o veřejnou zeleň, zkráceně zeleň)

péče o podobu obce, č. 3745

4.

veřejné osvětlení (zkráceně osvětlení)

veřejné osvětlení, č. 3631

5.

čištění odpadních vod (resp. provoz čističek, zkráceně čističky)

odpadní vody, č. 232

6.

pohřebnictví

pohřebnictví, č. 3632

Tabulka 7: Přehled zkoumaných služeb a jejich kódové označení v rozpočtové skladbě Zdroj: vlastní dotazník, ARIS.

K převážení dat přes objem výdajů jsme přistoupili z několika důvodů. Jedním

z nich bylo, že na zabezpečování jednotlivých služeb plynou velice rozdílné objemy


Strana 29

peněžních prostředků (viz tabulku č. 5 v úvodu této kapitoly). Zatímco sledované

obce vynaložily v roce 2005 na udržování místních komunikací více než 1 miliardu korun ročně, na zabezpečení pohřebnictví tato částka nedosahuje ani 100 miliónů. Tyto částky jsou platné pro rok 2005, k němuž se vztahoval i zmiňovaný terénní výzkum, a byly zjištěny v letech 2006 – 2007 z ARISu.

Dalším důvodem k převažování přes výdaje byl požadavek eliminace možného

vychýlení výsledků analýzy směrem k malým obcím, kterých je v ČR nejvíce. Pokud

bychom data z dotazníků nepřevážili, tak jedna odpověď od malé obce, která ročně vynaloží na danou službu 300 tis. Kč, by měla stejnou váhu jako odpověď větší obce,

která na stejnou službu ročně alokuje např. 1,5 mil. Kč. Pokud by docházelo k neefektivnosti při alokaci těchto zdrojů ve výši např. 10 %, tak u malé obce by to činilo 30 tis. Kč, ale u větší obce už 150 tis. Kč.

Tato metodika je aplikována obdobně jako v případě přepočtu přes počet obcí.

Do zlomku vyjadřujícího váhu jsou však zahrnuty také průměrné částky na zajištění služby z rozpočtů jednotlivých velikostních kategorií. Při tvorbě níže uvedeného vzorce jsme uvažovali o zakomponování částky z konkrétního rozpočtu, což by ovšem

neumožnilo extrapolaci na všechny obce v republice, proto jsme se rozhodli konkrét-

ní rozpočet nahradit průměrem za velikostní kategorii. Výstupy přepočtu je nutno interpretovat jako např. „objem finančních prostředků plynoucích přes konkrétní formu“. V grafech je obdobně jako v předchozím případě užito procentuální vyjádření zmíněných částek.

Vzorec 2: Přepočet přes relativní váhu objemu výdajů



∑  a ⋅ kde:

b⋅d  , c 

a......počet konkrétních odpovědí ve velikostní kategorii (např. počet odpovědí svoz odpadů externím dodavatelem ve velikostní kategorii 0 až 200 obyvatel),

b......počet obcí ve velikostní kategorii v ČR celkem (např. počet obcí, jejichž počet obyvatel je v rozmezí od 0 do 200),

c......počet vrácených dotazníků z velikostní kategorie (např. počet dotazníků, které máme k dispozici z velikostní kategorie 0 až 200 obyvatel),

d......průměrný rozpočet na zajištění služby obcemi ve velikostní kategorii (např.

průměrný rozpočet na zajištění svozu odpadů v obcích od 0 do 200 obyvatel).

Strana 30


2.2.3 Limity sběru a analýzy dat V této podkapitole se blíže věnujeme limitům zvoleného způsobu sběru a zvoleného způsobu analýzy dat.

Jsme si vědomi toho, že dotazníkové šetření má svá úskalí. Dotazovaní například

nemuseli vždy pochopit přesný smysl otázky nebo mohli záměrně odpovědět nepravdivě tak, aby to vypadalo, že všechno je v souladu s požadavky zákona a transparentnosti. Námi získaná data by bylo možné potvrdit, resp. ověřit například výběrovým

doplňkovým šetřením formou osobního pohovoru na malém vzorku respondentů.

Nicméně i přes uvedená omezení se domníváme, že výsledky našeho výzkumu jsou

signifikantní, reálně zobrazují situaci v celé ČR a lze z nich zjistit zajímavé aspekty současné praxe zabezpečování služeb obcemi.

Převažování dat přes objem výdajů má také svoje úskalí, které je třeba brát v úvahu

při interpretaci níže uvedených výsledků.

Prvním problémem je, že údaje z ARISu jsou postaveny na hotovostní bázi, nikoliv

na akruální bázi. Druhým problémem je, že obce nesledují náklady, ale výdaje, a to v rozlišení na běžné a kapitálové. Pokud obec provedla investici ve výši 1,5 mil. Kč, tak

v daném roce se v ARISu objeví v kapitálových výdajích 1,5 mil. Kč a v dalších letech 0 Kč. Z tohoto důvodu jsme sledovali pouze běžné výdaje.

Za třetí je tu všeobecný problém nedostatků účetní evidence ve veřejné správě, na

který upozorňují i nálezy NKÚ na úrovni centrální správy. Zjistili jsme případy, kdy obce (a to i velké) zřejmě nesprávně nahlásily do ARISu, o jaký typ výdajů se jedná, případně údaj nevyplnily vůbec. Ukázku našich nálezů demonstruje následující ta-

bulka, kde jsou údaje z ARISu u čtyř obcí z velikostní kategorie 20 000 – 49 999 tis. obyvatel.

Tabulka 8: Ukázka evidence dat v ARISu u služby čištění odpadních vod Výdaje v tis. Kč 2004 běžné 2004 kapitálové 2005 běžné 2005 kapitálové 2006 běžné 2006 kapitálové

ObecAA

Obec BB

Obec CC

Obec DD

412,95

9,85

7,93

1 651,08

x

x

8 339,57

35 184,33

0,92

1,01

1,07

1 970,28

401,17

x

32 410,09

13 636,00

54,6

2,65

105,57

1 937,20

1 329,97

1 717,3

16 257,95

14 303,88 Zdroj: ARIS, 2007.


Strana 31

Tabulka ukazuje, že například obec AA v roce 2004 vykázala běžné výdaje ve výši

412,95 tis. Kč a 0 Kč kapitálových výdajů, ale hned v roce 2005 činily běžné výdaje 0,92 tis. Kč a kapitálové 401,17 tis. Kč. Částky jednou zařazené do běžných a podruhé do kapitálových výdajů se téměř shodují, což je zajímavé. Navíc mezi jednotlivými ob-

cemi se objemy běžných výdajů liší o 3 řády, což je další indikace možného problému v evidenci dat v ARISu. Pro naši analýzu dat jsme použili průměrný objem běžných

výdajů v roce 2005 za danou velikostní kategorii. Chceme upozornit na možné zkreslení výsledků analýzy, protože v dané velikostní kategorii 20 000 – 49 999 tis. obyvatel. takový průměr vychází pouze 642 tis. Kč z výše uvedených důvodů.

Pokud bychom chtěli data z ARISu srovnat se statistikou uvedenou v publikaci Pro-

vazníková (2007), z níž jsme pro ilustraci použili následující tabulku, zjistíme značné nesrovnalosti.

Tabulka 9: Struktura výdajů obcí v ČR v letech 1993 – 2005 v absolutním vyjádření (v mld. Kč) Ukazatel

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Běžné výdaje

49,1

57,3

65,3

77,1

81,2

88,1

98,9

108,1

130,1

Kapitálové výdaje

23,7

38,2

45,2

49,6

48

48,2

51,1

55,8

65,3

145,4

177

180,4

149,7

68,9

71,5

77,9

72,1

Celkem (po konsolidaci)

75,8

95,5

110,5

126,7

129,2

136,3

150

164

195,5

214,3

248,5

258,3

221,7

Zdroj: Provazníková, 2007, str. 197, upraveno.

Data z tabulky prokazují, že kapitálové výdaje jsou zhruba o polovinu menší než

výdaje běžné a tvoří zhruba 1/3 celkových výdajů obcí. Údaje zveřejněné u některých obcí v ARISu tomu vůbec neodpovídají.

Za čtvrté je třeba upozornit na to, že v ARISu nejsou přiřazeny režijní náklady, které

tvoří významnou složku hospodaření obcí. Na posledním místě – nikoliv co do významu – je problematika sledování odpisů u obcí, což souvisí s používáním výdajového

principu namísto nákladového. Investice se projeví ve výdajích obce v plné výši v tom

roce, kdy byla provedena, a v ostatních letech životnosti investice bude v kapitálových výdajích 0 Kč, zatímco v nákladech by byla postupně rozpouštěna prostřednictvím odpisů a celková suma by se rozložila do více let.

Strana 32


Dalším omezením při interpretaci výsledků je skutečnost, že máme relativně málo

odpovědí v kategoriích 10 000 – 19 999 obyvatel (v ČR je 68 takových obcí, oslovili jsme všech 68, získali 16 dotazníků, což je 24 % z celkového počtu obcí v ČR v dané

velikostní kategorii i z celkového počtu obcí oslovených v dané velikostní kategorii). V této kategorii byly splněny podmínky pro náhodný výběr. Větší přehled o počtu získaných dotazníků v jednotlivých velikostních kategoriích poskytuje následující tabulka.

Tabulka 10: Počet získaných dotazníků v jednotlivých velikostních kategoriích Pracovní označení VK Velikostní kategorie (obyvatel) Počet získaných dotazníků

0.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

0 – 199

200 – 999

1 000 – 4 999

5 000 – 9 999

10 000 – 19 999

20 000 – 49 999

50 000 – 99 999

více než 100 000

128

475

219

43

16

16

3

0

Zdroj: Vlastní výzkum, ČSÚ, 2007. VK = velikostní kategorie

V dalších velikostních kategoriích (nad 20 tis. obyvatel) už nebyly splněny podmín-

ky pro náhodný výběr, protože jsme záměrně vynechali některá statutární města, kde

chceme provést hloubkový průzkum pomocí interview. V kategorii 20 000 – 49 999 obyvatel (v ČR je 42 takových obcí, oslovili jsme 41 obcí, získali jsme 16 dotazníků, což je 38 % z celkového počtu obcí v ČR v dané velikostní kategorii, a 39 % z celko-

vého počtu obcí oslovených v dané velikostní kategorii). V této kategorii však nejde o čistě náhodný výběr, neboť jsme záměrně neoslovili 1 statutární město.

V kategorii 50 000 – 99 999 obyvatel je v ČR 16 obcí, oslovili jsme 5, získali 3 dotaz-

níky, což je 19 % z celkového počtu obcí v ČR v dané velikostní kategorii a 60 % z cel-

kového počtu obcí oslovených v dané velikostní kategorii). V této kategorii rovněž již nejde o čistě náhodný výběr, neboť jsme záměrně neoslovili 5 statutárních měst. V kategorii nad 100 000 obyvatel je v ČR 5 obcí, z nichž jsme žádnou neoslovili.

Na posledním místě je třeba zmínit fakt, že 900 získaných dotazníků ještě nezna-

mená, že máme 900 odpovědí u každé otázky. U některých otázek byla poměrně vysoká míra neochoty odpovídat ze strany obcí. Takové případy jsme podrobněji rozebrali v textu.

Při interpretaci a použití výsledků zde prezentovaných je třeba zohlednit, že všech-

ny výše uvedené důvody mohly způsobit určité vychýlení výsledků od skutečnosti.

Z důvodu přehlednosti je u každého grafu metodika přepočtu explicitně uvedena.


Strana 33

2.3 Formy zajišťování služeb 2.3.1 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb Obce mají na výběr z několika různých forem zajišťování služeb. Pro následující analýzu je důležité rozčlenění na externí (contracting-out) a interní (in-house) formy za-

jištění. Do externí formy zajištění jsme zařadili externího dodavatele bez ohledu na právní formu. Interní formu máme rozdělenu na vlastní zaměstnance, obecní společnosti, ve kterých má obec větší než 50% majetkový podíl (dále jen „obecní společ-

nost“) a „jiné interní formy“, kam jsme zařadili organizační složky obcí, příspěvkové organizace, veřejně prospěšné práce, obchodní společnosti, ve kterých má obec menší než 50% majetkový podíl.

V analýze jsme provedli dekompozici výsledků na jednotlivé služby. Níže uvedený

graf ukazuje, jaká část peněz z celkové sumy vynaložené na zajištění konkrétní služby proudí přes danou formu zajištění.

Graf 2-1

Graf 3: Formy zajišťování služeb (přepočteno podle objemu výdajů) vlastní zaměstnanci

obecní společnost

jiná interní forma

externí dodavatel

kombinace uvedených

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%

Zdroj: ARIS, vlastní výzkum a výpočty, 2006– 2007.

Strana 34


Z grafu je zřejmé, že nejvýznamnější formou je smluvní zajišťování služeb obecně,

ať už prostřednictvím externího dodavatele nebo pomocí obecní společnosti. Do tohoto podílu je třeba započítat i variantu „kombinace“, kde v 96 % případů jde o kombinaci nějaké jiné formy buď s externím dodavatelem, nebo s obecní společností.

Vlastní zaměstnanci jsou významněji používáni při produkci služby péče o podobu obce, pohřebnictví a odpadní vody, přičemž jde maximálně o 25 % objemu výdajů,

tj. čtvrtina trhu. „Jiné interní formy“ jsou ze všech forem nejméně významné, a to u všech služeb. Jejich podíl se pohybuje maximálně kolem 10 %.

Pokud dáme dohromady kategorii externí dodavatelé, obecní společnosti a „kom-

binace“, pak zjistíme, že u služeb udržování místních komunikací, nakládání s komunálním odpadem a veřejné osvětlení má až 90 % výdajů všech zkoumaných obcí

charakter smluvního zajištění služby a je tudíž smysluplné sledovat, zda při výběru

dodavatele byly dodrženy právní normy upravující tuto oblast2. I u ostatních služeb

jsou tato čísla vysoká a pohybují se na úrovni 70 či 80 % objemu výdajů. To znamená,

že by nám ve výsledcích mělo vyjít, že obce ve velké míře používají soutěžní metody výběru dodavatele.

Ne všechny obce mají, samozřejmě, povinnost soutěžit zakázku v otevřeném řízení

nebo užším řízení. Ve vzorku je řada menších obcí, u nichž jsou výdaje na služby ve

výši zakázek malého rozsahu nebo podlimitních zakázek, kde lze uplatnit zjednodušené podlimitní řízení.3 Je však také třeba mít na paměti, že některé obce již od 5 tis.

obyvatel vykazují v ARISu u některých služeb takový objem výdajů, že kdyby jej alokovaly pouze jednomu dodavateli, šlo by o nadlimitní zakázku.

Při podrobnějším rozboru grafů lze zjistit, že v některých případech existují vý-

znamné rozdíly mezi jednotlivými službami. Nejvyšší podíl externích dodavatelů přesahující polovinu finančních prostředků je u služeb nakládání s komunálním odpadem a veřejné osvětlení. Domníváme se, že tento fakt je možné vysvětlit skutečností, že obce nedisponují potřebnými specifickými aktivy, ať už jde o specifické hmotné aktivum v podobě například popelářského vozu v případě nakládání s komunálním

odpadem, nebo vyškolenými pracovníky (jako například elektrikáři) v případě veřejného osvětlení. Jako nejjednodušší možnost se nabízí smlouva s externím dodavatelem.

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších změn a doplňků, a judikáty Evropského

2

soudního dvora.

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, paragraf č. 25.

3


Strana 35

Nejvyšší podíl vlastních zaměstnanců je u služeb typu péče o podobu obce, čištění

odpadních vod a částečně také pohřebnictví. Domníváme se, že u těchto služeb je pro běžný provoz obvykle potřeba relativně malá odborná zdatnost, proto je mohou zvládat i proškolení zaměstnanci malých obcí. Údržba zeleně v obci, běžná údržba malé

čistírny odpadních vod a drobné opravy hřbitova nevyžadují odbornou péči, proto mohou tyto činnosti zastat i vlastní zaměstnanci.

U této otázky jsme se setkali s tím, že obce neuvedly formu zajištění dané služby,

ale pak odpovídaly na další otázky v dotazníku. Vezmeme-li čistě počet obcí, které

na tuto konkrétní otázku neodpověděly, tak nejčastěji se to stávalo u čištění odpad-

ních vod (z 900 dotazníků neodpovědělo 514) a pak u pohřebnictví (neodpověděly 323 obce). U ostatních služeb se počet obcí, které neodpověděly, pohybuje od 22 (nakládání s komunálním odpadem) do 43 (osvětlení). Přepočteme-li tato čísla na objem alokovaných prostředků, tak zjišťujeme, že největší objem prostředků, u kterého obce

neposkytly data o způsobu zajištění služby, je u údržby komunikací a následuje čištění odpadních vod.

Tabulka 11: Přehled o počtu a významu nezodpovězené otázky na formu zajištění služby Odpady

Pohřebnictví

Zeleň

Komunikace

Osvětlení

Čističky

Počet obcí, které neodpověděly

22

323

40

31

43

514

Objem prostředků v mil. Kč

63

117

136

588

189

486

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, 2006 – 2007.

2.3.2 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb a velikostních kategorií obcí Při hlubším rozboru dat jsme sledovali vztah mezi velikostí obce a formou zajištění

služby. S ohledem na vysokou časovou náročnost úpravy dat tak, abychom v kategorii „kombinace“ rozlišili od sebe externí dodavatele a obecní společnosti a přidělili

je k již existujícím kategoriím, jsme jednotlivé možnosti (externí dodavatelé, obecní společnosti, „kombinace“) posuzovali zvlášť. Nicméně stále je třeba mít na paměti,

že v 96 % případů jde o „kombinaci“ nějaké jiné formy buď s externím dodavatelem nebo obecní společností.

Strana 36


U nakládání s komunálním odpadem převažují externí dodavatelé. Dále jsme

zjistili, že čím větší je obec, tím větší je zastoupení obecních společností a menší zastoupení externích dodavatelů. U obcí v kategorii 20 000 – 49 999 obyvatel vyšla re-

lativně významná „jiná interní forma“ zajištění (zhruba 20 %) a v kategoriích mezi 1 000 a 9 999 obyvatel je významná také „kombinace“ (cca 25 %).

U pohřebnictví v obcích do 5 tis. obyvatel roste podíl vlastních zaměstnanců (až

k 37 %), ale pak se tendence obrací a v dalších dvou velikostních kategoriích už je

to pouze 7 % a obce nad 20 tis. obyvatel nepoužívají vlastní zaměstnance vůbec. Ve větších městech jsou zřejmě vlastní zaměstnanci z určité části nahrazováni obecními společnostmi, protože s rostoucí velikostí města klesá podíl vlastních zaměstnanců

a roste podíl obecních společností. Zajímavé je, že do 5 tis. obyvatel roste podíl vlastních zaměstnanců na úkor externích dodavatelů, zatímco ve větších obcích je s vět-

ší velikostí spojeno větší využití externích dodavatelů a relativně významné využití

obecních společností. Kombinace forem je u některých kategorií relativně významná, konkrétně u obcí 200 – 19 999 obyvatel (mezi 14 – 19 %).

U péče o podobu obce (zeleň) byla zjištěna pozitivní závislost mezi velikostí obce

a využitím obecních společností a externích dodavatelů, zatímco u vlastních zaměst-

nanců je závislost negativní. U této služby je rozložení forem pestřejší než u jiných, tak například relativně významná je „kombinace“ forem, která se pohybuje od 15 %

(nejmenší obce) až po téměř 35 %. Kromě nejmenších obcí a obcí 10 000 – 19 999 obyvatel se „kombinace“ pohybuje okolo 30 %, ale u těchto dvou zmíněných velikostních kategorií je pro změnu významná „jiná interní forma“ zajištění (cca 20 %).

U údržby komunikací platí, že čím větší obec, tím větší zastoupení obecních spo-

lečností a menší zastoupení vlastních zaměstnanců. Nejvýznamnější je kategorie „kombinace“, ale nedá se identifikovat jednoduchý vztah mezi velikostí obce a tou-

to kategorií. U externího zajištění je zajímavé, že do 10 tis. obyvatel vykazují data negativní závislost mezi velikostí obce a využitím externího dodavatele (od 60 % u nejmenších obcí po 10 % u obcí 5 000 – 9 999 obyvatel), zatímco v obcích nad 10 tis.

obyvatel se to pohybuje mezi 24 – 38 % a zde je také relativně významná „jiná interní forma“ zajištění (16 – 19 %).

Služba osvětlení je v převážné míře zajišťována externími dodavateli, jejichž po-

díl se pohybuje od 23 % až do 70 % objemu výdajů. Nejvíce tuto formu využívají nejmenší obce a zdá se, že s rostoucí velikostí obce význam externích dodavatelů

mírně klesá, ale u pěti ze sedmi velikostních kategorií představují externí dodavatelé


Strana 37

50 – 70 %. U větších obcí byla zjištěna pozitivní závislost mezi velikostí obce a vyu-

žitím obecních společností. Zatímco první 3 velikostní kategorie obcí tento způsob v podstatě nevyužívají (do 3 %), tak u obcí od 5 tis. obyvatel je to už 31 % a dále to roste až nad 50 %. Na druhé straně u menších obcí je relativně významná kategorie

vlastní zaměstnanci (14 – 19 %) a také „kombinace“ (až 14 %). U obcí 20 000 – 49 999 obyvatel a 50 000 – 99 999 obyvatel jsou významné také „jiné interní formy“ zajištění (pohybuje se mezi okolo 20 %).

Čištění odpadních vod jednoznačně dominují externí dodavatelé, kteří napříč

všemi velikostními kategoriemi obsluhují od 35 do 70 % zkoumané části trhu. Od nejmenších obcí (35 %) až do 20 tis. obyvatel (70 %) lze pozorovat rostoucí zastou-

pení této formy zajištění služeb. Ještě větší obce používají ve významné míře buď externí dodavatele nebo obecní společnost. Z výsledků je patrné, že čím větší obec,

tím méně používá vlastní zaměstnance a více obecní společnosti. U menších obcí do 5 tis. obyvatel je ještě relativně významná „kombinace“.

2.3.3 Srovnání s výsledky z původních 607 dotazníků Prvních 607 dotazníků jsme obdrželi v prvních dvou kolech šetření, zbylých 293 dotazníků jsme shromáždili ve třetím kole. V prvních příspěvcích publikovaných na toto téma v první polovině roku 2007 jsme vycházeli ze souboru dat z 607 obcí. Kompletní vzorek 900 dotazníků jsme začali vyhodnocovat na přelomu srpna a září 2007.

Zajímalo nás, jak se budou lišit výsledky z původních 607 obcí od vzorku

(607 + 293) obcí. Výsledky srovnání obsahují následující dva grafy. První graf ukazuje

výsledky první etapy analýzy dat z 607 dotazníků a druhý graf prezentuje nejnovější

výsledky přepočítané z 900 dotazníků. Tyto dva grafy jsou u všech sledovaných služeb v podstatě stejné, drobné odchylky existují pouze v řádech desetin, maximálně jednotek procentních bodů.

Strana 38


Graf 2-2

Graf 4: Výstupy první fáze vyhodnocování (607 dotazníků), přepočteno přes počet obcí vlastní zaměstnanci

obecní společnost


externí dodavatel


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%

Zdroj: vlastní výzkum a výpočty, ČSÚ, 2006 – 2007.

Graf 5: Sjednocené výstupy první a druhé fáze vyhodnocování

Graf 2-2

(900 dotazníků), přepočteno přes počet obcí

vlastní zaměstnanci

obecní společnost


externí dodavatel


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%

Zdroj: vlastní výzkum a výpočty, ČSÚ, 2006 – 2007.


Strana 39

Je zřejmé, že zjištěné výsledky se buď neliší vůbec, nebo se liší pouze minimálně,

což nás vede k závěru, že výsledný počet 900 dotazníků lze považovat za reprezentativní vzorek.

2.3.4 Srovnání výsledků různých metodik převažování dat V následujícím textu a grafech ukazujeme rozdíly ve výsledcích analýzy dat, k nimž dochází při převažování přes počet obcí a přes rozpočet na službu. Jde o data týkající se formy zajišťování dané služby. Pro ilustraci jsou vybrány pouze dvě služby (udržování místních komunikací, nakládání s komunálním odpadem), které jsou nejvýznamnější co do objemu alokovaných peněz.

Graf 2-4

Graf 6: Srovnání výsledků různých metodik převážení dat u služby údržba komunikací

pozemní komunikace (podle obcí) vlastní zaměstnanci 19,0 % kombinace uvedených 35,2 % obecní společnost 2,9 % jiná interní forma 5,2 %

externí dodavatel 37,8 %

pozemní komunikace (podle rozpočtu) vlastní zaměstnanci2 11,0 % kombinace uvedených 29,7 % obecní společnost2 24,5 %

jiná interní forma 8,9 %


Zdroj: vlastní výzkum a výpočty, ARIS, ČSÚ, 2006 – 2007.

Strana 40


Na výše uvedených grafech je jasně vidět, jak rozdílné výsledky vychází z různých

metodik převažování. Tak například data přepočtená podle počtu obcí v republice

ukazují, že 19 % všech obcí zajišťuje údržbu místních komunikací vlastními zaměstnanci. Propočtem přes velikost rozpočtu potřebného na zajištění místních komuni-

kací se ale zjistí, že přes vlastní zaměstnance plyne pouze 11 % peněz, z čehož lze usuzovat, že tuto formu využívají převážně menší obce, které nedisponují tak velkým

rozpočtem. Opačným případem jsou obchodní společnosti vlastněné obcemi. Tyto společnosti využívá k udržování místních komunikací jen 3 % municipalit, ale zřejmě se jedná o velká města disponující vyšším rozpočtem, protože tato tři procenta představují 25 % finančních prostředků.

Další graf ukazuje situaci v rozložení různých forem zajištění služby nakládání

s komunálním odpadem.


Strana 41

Graf 7: Srovnání výsledků různých metodik převážení dat

Graf 2-5

u služby nakládání s komunálním odpadem

komunální odpad (podle obcí)


kombinace uvedených 9,0 % vlastní zaměstnanci 0,7 % obecní společnost 3,6 % jiná interní forma 7,9 %

komunální odpad (podle rozpočtu)


kombinace uvedených 12,7 % vlastní zaměstnanci 0,4 %

obecní společnost 23,2 %

jiná interní forma 10,0 %


V případě nakládání s komunálním odpadem grafy ukazují, že malé a střední obce

využívají externí dodavatele, zatímco větší obce, disponující většími rozpočty, si za

tímto účelem často zřizují vlastní obchodní společnosti. V porovnání s údržbou komunikací je zde významný podíl specializovaných externích dodavatelů, které zaujímají přes polovinu trhu a využívají je víc než tři čtvrtiny českých obcí.

Obdobný trend je patrný u všech sledovaných služeb. Obecní společnosti jsou málo

zastoupené, co do počtu obcí, ale procházejí jimi relativně velké finanční prostředky, protože jsou využívány velkými městy. Malé obce stejnou službu zajišťují podle svých možností interní produkcí či externím dodavatelem.

Strana 42


2.3.5 Srovnání s výzkumem J. Pavla Obdobný výzkum situace v roce 2004 provedl v roce 2005 na vzorku 100 obcí Pavel (2006), kterému z jeho zkoumání vyplynulo, že „obecní obchodní společnosti hrají velmi významnou roli při zabezpečování veřejných služeb na municipální úrovni. Ve všech

čtyřech prezentovaných případech4 mají více než 25% podíl na trhu.“5 To se v podstatě

shoduje s našimi výstupy, kde se prokázalo, že obecní společnosti skutečně zastávají významnou úlohu a obsluhují zhruba čtvrtinu trhu. Mírné odlišnosti jsou v procentuální zastoupení, protože dle našeho výzkumu jsou zastoupeny u služby veřejné osvětlení v rozsahu 22 %, u péče o komunikace 25 %, u nakládání s komunálním odpadem

23 % a u péče o podobu obce pouze 15 %. Pro interpretaci námi zjištěných výsledků je však třeba si uvědomit, že toto jsou data za ty obce, které uvedly, že používají pouze

obecní společnost. Vedle toho máme v databázi obce, které používají obecní společnosti v kombinaci s jinou formou. Lze tedy říci, že pokud bychom zahrnuli i tyto obce, bude procentní zastoupení obecních společností zřejmě ještě vyšší.

Pavel dále konstatuje, že „pokud bychom provedli podrobnější analýzu sebraných

údajů, lze najít jednoznačně pozitivní vztah mezi velikostí obce a pravděpodobností, že služba bude zajišťována obecní firmou.“6 Náš výzkum provedený na podstatně větším vzorku obcí došel ke stejnému závěru, jak je uvedeno výše v textu7.

2.3.6 Shrnutí

Zjistili jsme, že nejvýznamnější formou je smluvní zajišťování služeb obecně, ať už prostřednictvím externího dodavatele nebo pomocí obecní společnosti.

Z uvedených výsledků vyplývá, že čím větší obec, tím více používá obecní společ-

nost pro zajištění služeb a tím méně tyto služby produkuje přímo pomocí vlastních

zaměstnanců nebo „jinými formami“ interní produkce. Využití externích dodavatelů u tří služeb roste s rostoucí velikostí obce (konkrétně u pohřebnictví, péče o podobu

obce a čištění odpadních vod), u dvou služeb klesá (u nakládání s komunálním odpa-

dem, osvětlení) a u jedné služby (údržba komunikací) není jednoznačný vztah mezi velikostí obce a zajišťováním služby pomocí externího dodavatele.

Prezentovanými případy jsou myšleny: údržba komunikací, nakládání s komunálním odpadem, veřejné

4

osvětlení a péče o podobu obce.

Pavel, J.: Efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností, str. 14.

5

Tamtéž, str. 14.

6

Podkapitola věnovaná srovnání výsledků různých metodik převažování dat.

7


Strana 43

Přes obecní společnosti prochází relativně vysoké objemy prostředků, protože je

využívají zejména větší města s většími rozpočty na danou službu. Obecní společnosti obsluhují zhruba čtvrtinu trhu sledovaných služeb.

Naše výzkumy provedené na reprezentativním vzorku obcí potvrdily závěry vý-

zkumů Pavla (2006) v tom, že obecní společnosti hrají významnou roli při produkci

služeb a že větší obce mají více tendenci zajišťovat produkci služeb pomocí obecních společností.

Srovnáním výsledků z 607 a 900 dotazníků jsme dokázali, že výsledky se v zásadě

neliší, takže už vzorek 607 obcí lze považovat za reprezentativní.

Ukázali jsme, jak velmi rozdílné mohou být výsledky analýzy (a následná interpre-

tace a vyvozování závěrů a doporučení), pokud se zvolí různé metodiky přepočtu odpovědí, konkrétně převážení přes relativní váhu velikostní kategorie obcí a převážení přes průměrný objem výdajů na službu.

2.4 Způsob výběru dodavatele 2.4.1 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb V souladu s platnou právní úpravou8 existuje pro výběr externího dodavatele několik způsobů, a to:

otevřené řízení, užší řízení,


jednací řízení bez uveřejnění a přímý nákup.

Lze říci, že způsoby výběru externího dodavatele jsou v podstatě logicky v zákoně

uspořádány podle míry transparentnosti a administrativní náročnosti. Zatímco otevřené řízení můžeme považovat za nejvíce transparentní, ale zároveň administrativně nejnáročnější způsob, tak přímý nákup je svou povahou nejméně průhledný, ale zřejmě administrativně nejméně náročný způsob výběru externího dodavatele.

Z předchozí analýzy by se mohlo zdát, že naprostá většina zakázek na služby by

měla být zadávána prostřednictvím soutěže, neboť je zajišťuje externí dodavatel

nebo obecní společnost. Konkrétní postup však záleží na výši konkrétní zakázky, kte-

rou obce udělují, a proto se v další kapitole podrobněji věnujeme i souvislostem mezi zjištěnými výsledky a objemem výdajů alokovaným na danou službu. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších změn a doplňků.

8

Strana 44


Z dat zjištěných za ARISu jsme si vypočítali průměrné roční objemy výdajů v jed-

notlivých velikostních kategoriích, které jsme pak dále použili pro převažování dat.

Rovněž jsme je použili pro odhad toho, které velikostní kategorie spadají do nadlimitních, podlimitních zakázek a zakázek malého rozsahu. Přehled o průměrných a celkových objemech výdajů poskytuje následující tabulka.

Tabulka 12: Průměrné objemy výdajů použité pro převažování přes objem výdajů (v tis. Kč) VK

Počet obyvatel

Odpady

Pohřebnictví

Zeleň

Komunikace

Osvětlení

Čističky

0

1 – 199

150

30

144

244

89

61

1

200 – 999

272

28

183

338

108

107

2

1 000 – 4 999

1 070

88

643

1 048

380

317

3

5 000 – 9 999

3 363

286

2 547

2 687

1 286

291

4

10 000 – 19 999

9 170

513

6 199

9 140

2 760

1 216

5

20 000 – 49 999

17 305

1 427

12 031

23 347

9 554

642

6

50 000 – 99 999

35 424

3 543

32 739

56 604

11 229

714

7

nad 100 000

×

×

×

×

×

×

Zdroj: ARIS, ČSÚ, vlastní výpočty, 2006 – 2007. VK = velikostní kategorie

V tabulce je vidět, že nejvíce prostředků obce alokují na údržbu komunikací, na-

kládání s komunálním odpadem a péči o podobu obce (veřejná zeleň), další v pořadí jsou veřejné osvětlení, čištění odpadních vod a pohřebnictví. U prvních tří služeb by se mohlo jednat o podlimitní zakázky už u obcí od 5 tis. obyvatel, zatímco u osvětlení spíše u obcí nad 10 tis. obyvatel a u čističek a pohřebnictví se bude zřejmě jednat

o města nad 50 tis. obyvatel. Nadlimitní zakázky by mohly být u údržby komunikací,

nakládání s komunálním odpadem a péče o podobu obce (veřejná zeleň) v obcích

nad 10 tis. obyvatel a u osvětlení nad 20 tis. obyvatel. U čištění odpadních vod je to složitější otázka, související s problémy evidence dat v ARISu, jež jsme podrobněji popsali v metodice. U pohřebnictví jsou výdaje podlimitního charakteru vykazované u obcí nad 50 tis. obyvatel.

Níže uvedený graf vychází ze získaných odpovědí od obcí a ukazuje, že největší ob-

jem prostředků je realizován prostřednictvím přímého nákupu, druhým nejvýznam-

nějším způsobem výběru je otevřené řízení a na třetím místě je užší řízení. Dále se ukazuje, že obce ze všeho nejméně využívají institut jednacího řízení s uveřejněním


Strana 45

a „kombinace“, o trochu častější je jednací řízení bez uveřejnění (5 – 12 % v závislosti na druhu služby).

Ve způsobech výběru dodavatele nejsou zásadně velké rozdíly napříč jednotlivými

službami. Mírně se vymyká služba čištění odpadních vod, kde má větší význam užší

řízení na úkor otevřeného řízení. Tento stav může být způsoben faktem, že se jedná o službu specifického charakteru, kde po výstavbě čistírny odpadních vod již prakticky není možné zvolit jiného dodavatele (zejména z důvodu velkých transakčních

nákladů), tudíž neexistuje více zájemců, neexistuje konkurence a proto nemá smysl soutěžit dodavatele, když se do soutěže přihlásí pouze jeden zájemce.

Graf 8: Způsob výběru externího dodavatele (příp. obecní společnosti),

Graf 2-6

přepočteno přes objem výdajů na služby

otevřené řízení

užší řízení

jednací řízení s uveřejněním

jednací řízení bez uveřejnění

přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 %

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, ARIS, ČSÚ, 2006 – 2007.

Z analyzovaného vzorku lze za relativně nejvíce transparentní považovat alokaci

prostředků u služby nakládání s komunálním odpadem, kde je téměř polovina financí umísťována prostřednictvím otevřeného řízení. Podle poznatků z praxe je tržní nabídka u komunálního odpadu většinou oligopolního charakteru a otevřená soutěž může být způsobem, jak donutit společnosti ke snižování ceny. Na území republiky

Strana 46


ovšem existují také oblasti, kde podniká jediná firma disponující specifickými aktivy, což může být z hlediska nabízené ceny problém.

Na opačném pólu z hlediska transparentnosti se pak nacházejí služby veřejné

osvětlení a „pohřebnictví“, kde prochází shodně 43 % financí přes přímý nákup, resp. 48 % a 56 % nesoutěžními metodami (přímé zadání, zadání z volné ruky). Tento stav nepochybně souvisí především s průměrným objemem výdajů na tyto dvě služby –

podlimitní zakázky se zřejmě budou u osvětlení týkat zejména obcí větších než 10 tis. obyvatel (a nadlimitní obcí nad 20 tis. obyv.) a u pohřebnictví se obce nad 50 tis.

obyvatel budou pohybovat v podlimitních zakázkách. Mezi další faktory, které mohou mít vliv na danou situaci, může patřit neexistence konkurence v malých obcích (což potvrzují i některé reakce v dotaznících), což vede k tomu, že drobné opravy jsou

zadávány místnímu řemeslníkovi. V případě pohřebnictví to navíc podle některých odpovědí v dotaznících vypadá, že některé obce si v podstatě ani nejsou vědomy, co by do služby pohřebnictví mohlo ze strany obce spadat za činnosti. V takových případech je možné, že otázky směřující k „pohřebnictví“ byly pochopeny jako „pohřební

služba“ a logickou odpovědí pak bylo, že služby si nakupují občané přímo u specializované soukromé firmy zajišťující pohřební služby (takže „přímý nákup“, ale v jiném slova smyslu).

2.4.2 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb a velikostních kategorií obcí Ve vyhodnocení výsledků v této podkapitole jsou zahrnuté pouze ty obce, které na otázku odpověděly a jsou vyřazeny ty obce, které neodpověděly. Na začátku chceme upozornit, že existují určité limity pro interpretaci dat u velikostních kategorií nad

20 tis. obyvatel, které jsou podrobněji rozebrány v podkapitole o metodice a jejích limitech. Z výše uvedených důvodů je třeba brát výsledky u velikostních kategorií nad 20 tis. obyvatel jako čistě orientační.

U služby nakládání s komunálním odpadem se zhruba ve stejném měřítku po-

užívá především přímý nákup a otevřené řízení. Zjistili jsme pozitivní závislost mezi velikostí obce a použitím otevřeného řízení a negativní závislost mezi velikostí obce

a přímým nákupem a také jednacím řízením s uveřejněním. Ve výběru dodavatele

této služby hraje ve všech velikostních kategoriích relativně významnou roli užší řízení (kolem 20 %), výjimku tvoří obce od 1 tis. do 4 999 obyvatel, kde je to 44 %. Více viz následující graf.


Strana 47

Graf 9: Způsob výběru dodavatele u nakládání s komunálním

Graf 2-7

odpadem (převáženo přes objem výdajů)


užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 50 000 až 99 999

20 000 až 49 999

10 000 až 19 999

5 000 až 9 999

1 000 až 4 999

200 až 999

méně než 199

0%


Podle průměrného objemu výdajů na tuto službu by obce od velikosti 5 tis. obyvatel

určitě spadaly do podlimitních zakázek a obce nad 10 tis. obyvatel do nadlimitních zakázek, pokud nebyl objem prostředků rozdělen na několik menších zakázek, což z ARI-

Su nezjistíme. Z dostupných dat lze vyčíst, že míra použití transparentních soutěžních metod typu otevřené řízení, užší řízení a jednací řízení s uveřejněním je u těchto kategorií významná a pohybuje se nad 70 % objemu výdajů. Ve velikostní kategorii nad

50 tis. obyvatel sice vychází 50 % přímého nákupu a 50 % otevřené řízení, ale zde je

nedostatečný počet dat (2 – 3 odpovědi), takže výsledky nejsou relevantní. Zajímavé je, že u obcí od 10 000 do 19 999 obyvatel vychází významný přímý nákup (téměř 30 %).

V míře pod 10 % používají obce nad 10 tis. obyvatel také jednací řízení bez uveřejnění. V případě pohřebnictví je naprostá převaha přímého nákupu, kterým je obslu-

hováno mezi 50 až 82 % všech výdajů kromě obcí 20 000 – 49 999 obyvatel, kde je to pouze 28 %. Lze vysledovat negativní závislost mezi velikostí obce a použitím

přímého nákupu. Výjimečné jsou v tomto směru dvě kategorie, a to 10 000 – 19 999

obyvatel a nad 50 tis. obyvatel, které narušují sestupný trend využití přímého nákupu s rostoucí velikostí obce (vykazují 75 % a 50 %, ale u druhého výsledku je třeba si

Strana 48


uvědomit, že v největší velikostní kategorii máme k dispozici pouze 2 – 3 odpovědi podle druhu služby). Více viz následující graf.

Graf 2-8

Graf 10: Způsob výběru dodavatele u pohřebnictví (převáženo přes objem výdajů) otevřené řízení

užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 50 000 až 99 999

20 000 až 49 999

10 000 až 19 999

5 000 až 9 999

1 000 až 4 999

200 až 999

méně než 199

0%


Dalšími významnými způsoby výběru dodavatele u služby pohřebnictví jsou užší

řízení a jednací řízení s uveřejněním, přičemž platí, že s rostoucí velikostí obce se

zvyšuje míra použití užšího řízení a snižuje se míra použití jednacího řízení bez uve-

řejnění. Současně lze také říci, že byla nalezena pozitivní závislost mezi velikostí obce

a použitím otevřeného řízení, ale významem je tento způsob výběru dodavatele až na 3.–4. místě – logicky s ohledem na objem alokovaných peněz.

Tato služba se – ve srovnání s jinými službami – vyznačuje relativně malým prů-

měrným objemem alokovaných výdajů, u nejmenších obcí je to kolem 30 tis. Kč za rok

a u největších sledovaných obcí je to 3,5 mil. Kč. Takže většina obcí spadá do zakázek malého rozsahu, pouze obce nad 50 tis. obyvatel (případně jednotlivé obce z kategorie 20 000 – 49 999 obyv.) mají objem výdajů ve výši podlimitních zakázek. Ke kategorii nad 50 tis. obyvatel však zatím nemáme dostatek údajů pro hodnotné analýzy. Lze tedy říci, že převaha přímého nákupu odpovídá objemu vynaložených prostředků.

U péče o podobu obce (zeleň) se objem výdajů pohybuje v průměru od 144 tis. Kč

ročně u nejmenších obcí do téměř 33 mil. Kč u obcí nad 50 tis. obyvatel. Do podlimit-


Strana 49

ních zakázek by podle dat z ARISu patřily obce od 5 tis. obyvatel (může se to týkat

i některých obcí z kategorie 1 000 – 4 999 obyvatel) a do nadlimitních zakázek by zřejmě patřila většina obcí v kategorii 10 000 – 19 999 a obce větší než 20 tis. obyvatel. Situaci ilustruje následující graf.

Graf 2-9

Graf 11: Způsob výběru dodavatele u péče o podobu obce (převáženo přes objem výdajů) otevřené řízení

užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 50 000 až 99 999

20 000 až 49 999

10 000 až 19 999

5 000 až 9 999

1 000 až 4 999

200 až 999

méně než 199

0%


Dá se říci, že tomu odpovídají i zjištěné výsledky, kdy v kategoriích nad 10 tis. oby-

vatel dochází k výraznému nárůstu použití otevřeného a užšího řízení na úkor přímého nákupu. Otevřené řízení představuje způsob alokace pro víc jak 45 % výdajů,

zatímco v kategorii 5 000 – 9 999 obyvatel je to pouze 13 % a v ještě menších obcích je

to zcela nevýznamné. Použití otevřeného řízení je přímo úměrně závislé na velikosti obce, zatímco přímý nákup vykazuje negativní vazbu k velikosti obce, ale u obcí do 10 tis. obyvatel představuje dominantní způsob výběru dodavatele (49 – 70 %). Ani větší obce zcela nevylučují přímý nákup a používají jej při alokaci cca 20 % výdajů.

Celkově lze říci, že přímý nákup je dominantním způsobem alokace prostředků, a to zejména v menších obcích. Obce mezi 1 000 až 19 999 obyvateli používají ve významné míře užší řízení (kolem 30 % výdajů).

Strana 50


V rámci udržování komunikací se ročně vynaložilo od 244 tis. Kč v nejmenších

obcích do 56 mil. Kč v obcích 50 000 – 99 999 tis. obyvatel. Zajímavé jsou skoky v objemu výdajů v jednotlivých velikostních kategoriích obcí nad 1 tis. obyvatel – každá

další velikostní kategorie má 2,5 – 3 násobně větší objem výdajů než předchozí. Do podlimitních zakázek by patřily obce od 5 tis. obyvatel (a týká se zřejmě i některých obcí z kategorie 1 000 – 4 999 obyvatel), které v roce 2005 utratily na péči o komunikace v průměru 2,7 mil. Kč. V nadlimitních zakázkách se pohybují obce od 10 tis. obyvatel. Více viz následující graf.

Graf 2-10

Graf 12: Způsob výběru dodavatele u údržby komunikací (převáženo přes objem výdajů) otevřené řízení

užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 50 000 až 99 999

20 000 až 49 999

10 000 až 19 999

5 000 až 9 999

1 000 až 4 999

200 až 999

méně než 199

0%

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, ARIS, ČSÚ, 2006 –2007.

U této služby platí, že – zhodnoceno jako celek – převažuje přímý nákup a užší ří-

zení. U obcí do 5 tis. obyvatel přestavuje přímý nákup 43 – 57 % objemu výdajů, u větších obcí je také relativně významný (20 – 37 %). Užší řízení používají zejména obce

v kategoriích od 1 tis. do 20 tis. obyvatel, a to u alokace 30 – 39 % peněz vynakláda-

ných na tuto službu. Dá se říci, že příslušnosti k pod/nadlimitním zakázkám a z toho vyplývajícím povinnostem při zadávání zakázek odpovídají i zjištěné výsledky, kdy v kategoriích nad 10 tis. obyvatel dochází k výraznému nárůstu použití otevřeného a užšího řízení na úkor přímého nákupu, stejně jako u předchozí služby. Byla zjištěna


Strana 51

negativní závislost mezi velikostí obce a přímým nákupem a pozitivní závislost mezi velikostí obce a užším a otevřeným řízením (to je relativně významné až u obcí nad

10 tis. obyvatel). V kategorii 5 000 – 9 999 obyvatel nám ještě vyšla relativně významná „kombinace“.

V roce 2005 vynaložily obce na službu veřejné osvětlení v průměru od 89 tis.

Kč do 11 mil. Kč. Do podlimitních zakázek by mohly patřit některé obce nad 5 tis. obyvatel, ale týká se to zejména obcí nad 10 tis. obyvatel. V režimu nadlimitních zakázek by se mohly pohybovat obce nad 20 tis. obyvatel. Situaci ilustruje následující graf.

Graf 2-11

Graf 13: Způsob výběru dodavatele u veřejného osvětlení převáženo přes objem výdajů) otevřené řízení

užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 50 000 až 99 999

20 000 až 49 999

10 000 až 19 999

5 000 až 9 999

1 000 až 4 999

200 až 999

méně než 199

0%


Z námi zjištěných dat vyplývá, že napříč velikostními kategoriemi je přímý nákup u této

služby absolutně nejvýznamnější, jeho použití jako metody přidělení zakázky s rostoucí velikostí obce klesá. Nicméně je zajímavé, že i ve výše uvedených dvou velikostních kategoriích představuje 46 – 37 % objemu výdajů. Na druhém místě – co do významu s ohledem na objem výdajů – je užší řízení, u kterého však nelze vysledovat jednoznačnou závislost na velikosti obce. Spíš můžeme říci, že ze všech sledovaných kategorií používají

tuto metodu hlavně obce od 1 000 obyvatel do 19 999 obyvatel. S růstem velikosti obce

Strana 52


lze identifikovat zřetelný trend v rostoucím podílu otevřeného řízení na alokaci výdajů, přičemž už v obcích nad 10 tis. obyvatel je podíl této metody významný (28 %).

Čištění odpadních vod stálo obce v roce 2005 v jednotlivých velikostních kategoriích

od 61 tis. Kč až po 1,2 mil. Kč. U této služby nemáme žádné odpovědi ve velikostních

kategoriích nad 50 tis. obyvatel, proto zde nejsou nijak komentovány. Podle průměrného objemu výdajů by do podlimitních zakázek mohly patřit již obce nad 20 tis. obyvatel, ale

zejména obce nad 50 tis. obyvatel. Podíváme-li se na údaje od jednotlivých obcí v ARISu,

tak je vidět, že některé obce z velikostní kategorie 10 000 – 19 999 by mohly svým objemem výdajů spadat do podlimitních zakázek, ačkoliv průměrný objem výdajů za tuto

kategorii tomu neodpovídá. Podobný problém vzniká zejména u obcí nad 20 tis. obyvatel, kde průměrné výdaje vypočtené z ARISu jsou cca 700 tis. Kč, ale je možné, že jde o chybu v evidenci dat v ARISu (více viz podkapitola o metodice a limitech jejího použití).

Tomu v zásadě odpovídají i trendy v použití jednotlivých metod. Globálně sice platí,

že převažuje přímý nákup, ale s rostoucí velikostí obce jeho význam klesá a na jeho místo nastupuje zejména užší řízení, které se v obcích nad 200 obyvatel pohybuje kolem 25 % a u větších obcí okolo 30 – 50 %. Více informací zobrazuje následující graf.

Graf 2-12

Graf 14: Způsob výběru dodavatele u čištění odpadních od (převáženo přes objem výdajů) otevřené řízení

užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 20 000 až 49 999

10 000 až 19 999

5 000 až 9 999

1 000 až 4 999

200 až 999

méně než 199

0%



Strana 53

S rostoucí velikostí obce roste také použití jednacího řízení s uveřejněním a otevře-

ného řízení, ale to první je relativně nevýznamné a to druhé je významné až u obcí

nad 20 tis. obyvatel. Zajímavá je situace u jednacího řízení bez uveřejnění, jehož po-

užití s velikostí obce také klesá – až na 0 % u kategorie 10 000 – 19 999 obyvatel, ale

výjimku tvoří kategorie obcí 20 000 – 49 999 obyvatel, kde je použito na alokaci téměř 15 % výdajů.

Vyhodnocení dat u této služby nastolilo celou řadu otázek, jako například: proč

obce nad 10 tis. obyvatel používají v 50 % případů přímý nákup, proč víc jak 10 % výdajů v kategorii 20 000 – 49 999 obyvatel bylo přiděleno na základě jednacího řízení bez

uveřejnění, jaká je konkurence dodavatelů čištění odpadních vod u obcí 1 000 – 4 999 obyvatel, že používají v téměř 20 % výběr případů otevřeným řízením? Argumentem pro použití méně transparentních metod by mohl nedostatek konkurence mezi pro-

ducenty služby čištění odpadních vod (tj. vlastníky čistíren). Další část vysvětlení by se mohla skrývat v možnosti, že obce vlastní čistírnu a pouze si vybíraly provozovate-

le vlastní čistírny odpadních vod, kterému daly čistírnu do pronájmu. Rovněž je třeba vzít v úvahu, že právě u čištění odpadních vod je obvyklé, že čistírnu vlastní sdružení

obcí, je jediná v dané lokalitě a tudíž je sice externím dodavatelem, ale obec v podstatě nemá jinou volbu9, pokud nechce překračovat limity znečištění.

2.4.3 Srovnání s výsledky z původních 607 dotazníků

Obdobně jako u otázky forem zajišťování služeb jsme u způsobů výběru externího do-

davatele provedli srovnání vzorku se 607 a s 900 municipalitami. V této otázce jsou již odchylky o něco málo větší, protože z každého vzorku odpověděla v průměru jen

polovina dotazovaných obcí (některých se to netýkalo, neb využívají vlastní zaměstnance, jiné záměrně neodpověděly). Odchylky se však pohybují maximálně na úrovni 5 procentních bodů, což je dalším argumentem pro reprezentativnost získaných dat.

Bylo by v tom případě ekonomicky efektivní zřídit si např. kořenovou čistírnu?

9

Strana 54


Graf 2-13

Graf 15: Výstupy první fáze vyhodnocení (607 dotazníků), přepočteno přes počet obcí otevřené řízení

užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, ČSÚ, 2006 – 2007.

Graf 16: Sjednocené výstupy první a druhé fáze vyhodnocování

Graf 2-14

(900 dotazníků), přepočteno přes počet obcí


užší řízení



přímý nákup


100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, ČSÚ, 2006 – 2007.


Strana 55

2.4.4 Srovnání výsledků různých metodik převažování dat Rovněž u výběru externích dodavatelů je možné výsledky přepočítat pomocí různých metodik. Také zde vycházejí výrazné odlišnosti patrné z grafů na první pohled.

Graf 2-15

Graf 17: Způsoby výběru externího dodavatele u služby udržování místních komunikací

přepočet podle počtu obcí

přímý nákup 53,3 %

jednací řízení bez uveřejnění 7,5 % jednací řízení s uveřejněním 6,7 %

kombinace uvedených 4,3 % otevřené řízení 4,1 %

užší řízení 24,1 %

přepočet podle rozpočtu na službu kombinace uvedených 3,5 % přímý nákup 34,0 % otevřené řízení 28,8 %

jednací řízení bez uveřejnění 6,1 % jednací řízení s uveřejněním 2,9 % užší řízení 24,7 %


Strana 56


Graf 18: Způsoby výběru externího dodavatele u služby

Graf 2-16

nakládání s komunálním odpadem

přepočet podle počtu obcí přímý nákup 44,8 %

jednací řízení bez uveřejnění 14,0 %

jednací řízení s uveřejněním 11,3 % kombinace uvedených 0,4 % otevřené řízení 5,2 %

užší řízení 24,3 %

přepočet podle rozpočtu na službu užší řízení 23,2 %

jednací řízení s uveřejněním 5,5 % jednací řízení bez uveřejnění 9,3 %

otevřené řízení 31,5 %

přímý nákup 30,0 %

kombinace uvedených 0,5 %


Podobně rozdílné výsledky metodik vycházejí i u ostatních služeb. Z toho důvodu

používáme v celém vyhodnocení převážně metodu přepočtu přes objem výdajů, pro-

tože se domníváme, že má větší vypovídací schopnost, jelikož ukazuje, jakého objemu veřejných prostředků se týká konkrétní situace.


Strana 57

2.4.5 Korekce výsledků zahrnutím „neodpovědí“ do přímého nákupu Výsledky výzkumu nám také naznačily jisté souvislosti. Na otázku o způsobech výběru dodavatele měly odpovědět ty obce, které využívají externího dodavatele nebo obecní společnost, čili ne všechny obce ze vzorku, ale na druhou stranu relativně

významný počet obcí. Skutečný počet odpovědí však byl výrazně nižší, než měl být.

Následující graf tuto situaci popisuje a zobrazuje podíl obcí, které měly odpovědět, ale neodpověděly na otázku výběru dodavatele. Podíl je vyjádřen k celkovému počtu

obcí, které měly na tuto otázku odpovědět (součet obcí, které odpověděly plus obce, které neodpověděly).

Graf 2-17

Graf 19: Podíl obcí, které neuvedly metodu výběru dodavatele (nepřeváženo) 45,00 %

39,22 %

40,00 %

31,54 %

25,00 %

27,12 %

26,02 %

osvětlení

30,01 %

30,00 %

komunikace

35,00 %

20,23 %

20,00 % 15,00 % 10,00 % 5,00 %

čističky

zeleň

pohřebnictví

odpady

0,00 %


Při přepočtu na objem výdajů se pak procenta u některých služeb významně změ-

ní, jak je možné vidět v dalším grafu.

Strana 58


Graf 20: Podíl obcí, které neuvedly metodu výběru dodavatele Graf 2-18 (přepočteno přes objem výdajů)

40,00 %

37,15 %

35,00 % 30,00 % 25,00 %

23,95 %

24,36 %

23,04 %

20,00 % 13,70 %

15,00 % 8,26 %

10,00 % 5,00 %

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0,00 %


Dáme-li údaje z obou grafů dohromady, nejenže vidíme podíl obcí, které neodpo-

věděly na otázku, ale také můžeme pozorovat rozdíly ve výsledcích získaných dvěma

různými metodikami ze stejných zdrojových dat. Zatímco v předchozím grafu vycházelo, že nejvíce se vyhnuly odpovědi obce u pohřebnictví a pak shodně u čističek

a odpadů, tak při převážení přes objem výdajů vychází, že nejzávažnější je tento pro-

blém u čištění odpadních vod, protože tam se vyhnuly odpovědi obce alokující 37 % z celkového objemu výdajů na danou službu. U nakládání s komunálním odpadem,

pohřebnictví, údržby komunikací jde vždy o cca 24 % objemu výdajů. Nejméně významný je tento problém u zeleně, protože ačkoliv nám na tuto konkrétní otázku neodpovědělo přes 20 % obcí z 900 získaných dotazníků, tak jde pouze o 8 % celkového objemu výdajů alokovaných na tuto službu.

Některé obce se tedy zřejmě záměrně vyhnuly zveřejnění informací o způsobu

výběru dodavatele a můžeme pouze spekulovat, proč tomu tak bylo. Pokud bychom

vycházeli z hypotézy, že legální postup by obce uvedly, zatímco nelegální postup uvést nechtěly, tak bychom mohli všechny „neodpovědi“ považovat za nesoutěžní způsob

výběru a počítat je do přímého nákupu. To by však významně změnilo výsledky, jak ukazuje následující graf.


Strana 59

Graf 21: Změna výsledků při započítání nezodpovězených

Graf 2-19

otázek (převáženo přes objem výdajů)

otevřené řízení jednací řízení bez uveřejnění kombinace uvedených

užší řízení přímý nákup

jednací řízení s uveřejněním neuvedli metodu

100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 %

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%


Z vyobrazených dat je vidět, že stále převažuje přímý nákup, ale jeho relativní vý-

znam oproti ostatním formám významně narostl, což je logické. Zajímavé však je, o kolik procent. Takové srovnání nám poskytuje následující tabulka.

Strana 60


Tabulka 13: Srovnání výsledků analýzy před korekcí a po korekci dat (přepočteno přes objem výdajů v procentech) Otevřené řízení

Jednací řízení s uveřejněním

Užší řízení

Jednací řízení bez uveřejnění

Přímý nákup

Kombinace uvedených

Před korekcí

Po korekci

Před korekcí

Po korekci

Před korekcí

Po korekci

Před korekcí

Po korekci

Před korekcí

Po korekci

Před korekcí

Po korekci

Odpady

31

24

23

18

6

4

9

7

30

47 (23/24)

0

0

Pohřebnictví

21

16

12

9

3

2

12

9

52

64 (40/24)

0

0

Zeleň

38

34

17

16

1

1

5

4

37

42 (34/8)

3

3

Komunikace

29

22

25

19

3

2

6

5

34

49 (26/23)

4

3

Osvětlení

27

23

17

14

4

3

7

6

45

53 (39/14)

0

0

Čističky

16

10

27

17

7

4

11

7

40

62 (25/37)

0

0


U každé metody výběru dodavatele jsou v tabulce uvedeny výsledky analýzy před

korekcí dat (tj. analýza odpovědí) a po korekci dat (tj. analýza odpovědí a „neodpově-

di“ zahrnuté do přímého nákupu). U kategorie přímý nákup je ve sloupci „po korekci“ uvedeno celkové procento z objemu výdajů a v závorkách jsou na prvním místě uvedeny odpovědi „přímý nákup“ a za lomítkem jsou „neodpovědi“.

Z tabulky je vidět, že zahrnutí „neodpovědí“ změnilo relativní význam všech sle-

dovaných způsobů výběru dodavatele. Logicky se navýšil relativní význam přímých

nákupů a relativní význam všech ostatních kategorií klesl. Pokud by tedy korigovaná

data odpovídala více skutečnosti než nekorigovaná, tak by to znamenalo, že přímo je nakupováno spíše víc než polovina objemu zakázek, otevřeným řízením prochází cca

1/3, ale spíše jen 1/4 objemu výdajů, užším řízením prochází zhruba 15 %, nikoliv 20 %.

2.4.6 Srovnání s výzkumem J. Pavla Metodika Výzkum Pavla (2006) se v oblasti způsobů výběru externího dodavatele zaměřil na

trochu jiné členění, než jsme použili my. Pavel zkoumal způsoby výběru externího dodavatele v závislosti na formě zabezpečování, přičemž rozlišoval přímou produk-


Strana 61

ci, obecní společnost a externího dodavatele. U externího dodavatele zjišťoval, stejně

jako my, jaké jsou používány konkrétní metody výběru. Rozdíl mezi těmito dvěma výzkumy je v tom, že Pavel používal členění na veřejnou soutěž, omezenou soutěž a přímé zadání v souladu se dvěma verzemi zákona o veřejných zakázkách, a to se zákonem 199/1994 Sb. a se zákonem č. 40/2004 Sb., zatímco my jsme měli členě-

ní na metody výběru podrobnější, a to: otevřené řízení, užší řízení, jednací řízení s uveřejněním, jednací řízení bez uveřejnění a přímý nákup (v souladu se zákonem

č.137/2006 Sb. a v závorkách jsme uváděli ekvivalent ze zákona č. 40/2004 Sb.). Porovnání pojmů z obou výzkumů nabízí následující tabulka. Tabulka 14: Srovnání s metodikou výzkumu Pavla Výzkum Pavla zákon č. 199/1994 Sb. a zákon č. 40/2004 Sb.

Náš výzkum zákon č. 40/2004 Sb. a zákon č. 137/2006 Sb.

Veřejná soutěž = „veřejná obchodní soutěž“ dle zákona č. 199/1994 Sb. nebo „otevřené řízení“ dle zákona č. 40/2004 Sb.

Otevřené řízení

Srovnání

Soutěžené zakázky

Omezená soutěž = „výzva více zájemcům“ nebo „zjednodušené zadání“ dle zákona č. 199/1994 Sb., případně „užší řízení“ nebo „jednací řízení s uveřejněním“ dle zákona č. 40/2004 Sb.

Užší řízení

Přímé zadání, zadání z volné ruky = „výzva jednomu zájemci“ a „zakázka malého rozsahu“ dle zákona č. 199/1994 Sb. nebo „jednací řízení bez uveřejnění“ a „zakázky do 2 mil. Kč“ dle zákona č. 40/2004 Sb.

Jednací řízení bez uveřejnění

Jednací řízení s uveřejněním

Nesoutěžené zakázky Přímý nákup Zdroj: Pavel, 2006 (str. 13), zákon č. 199/1994 Sb., zákon č. 40/2004 Sb., zákon č.137/2006 Sb., vlastní úprava.

Z tabulky je zřejmé, že podrobnější členění není na závadu při srovnávání výsledků

obou výzkumů, pokud přistoupíme na agregaci našich pěti způsobů výběru do obecnějších 3 způsobů použitých Pavlem. Jednací řízení bez uveřejnění lze – s ohledem na jeho charakter a procesní stránku věci – zařadit k přímému zadání.

U obecních společností Pavel zjišťoval, zda zakázku od obce soutěží podle zákona

o veřejných zakázkách či nikoliv. Zde už nerozlišoval, jakou metodou (otevřené, omezené řízení, přímý nákup) byla obecní společnost vybrána.

Strana 62


Výsledky srovnání I. V prvním kroku jsme srovnali výsledky obou výzkumů za předpokladu, že z našich dat jsme použili pouze ty obce, které odpověděly (více se tomuto problému věnujeme v podkapitole věnované korekci výsledků zahrnutím tzv. „neodpovědí“).

Z výstupů Pavla je zřejmé, že významná část prostředků placených externím do-

davatelům je alokována metodou přímého nákupu nebo omezené soutěže. Rovněž u obecních společností mu vychází, že soutěžení o zakázky není obvyklou cestou výběru dodavatele.

My jsme získali a vyhodnotili data nejen za externí dodavatele, ale také za obecní

společnosti a tzv. kombinace (které v 96 % případů byly kombinacemi buď s externím dodavatelem, nebo s obecní společností). U obecních společností je třeba vzít

v úvahu, že buď musí projít soutěží o zakázku, nebo musí soutěžit nákupy svých vstu-

pů. Ze získaných dat nejsme schopni zjistit, zda obecní společnosti soutěží nákupy svých vstupů, ale jsme schopni zjistit, že převažujícím způsobem výběru dodavatele (ať už je to externí dodavatel nebo obecní společnost nebo kombinace) je u dvou finančně nejnáročnějších služeb (údržba komunikací a svoz komunálního odpadu) otevřené řízení.

Následující tabulka ukazuje srovnání výše zmíněných dvou výzkumů. Naše data

jsme přepočítali do struktury používané Pavlem s tím, že v „přímé produkci“ máme

zahrnuté možnosti poskytování služby vlastními zaměstnanci a „jinými interními formami“ (organizační složkou obce, příspěvkovou organizací, veřejně prospěšnými

prácemi, obecní společností s menším jak 50% majetkovým podílem obce aj.). U sou-

těžených a nesoutěžených zakázek jsme vycházeli z dat pro externí dodavatele, pro obecní společnosti a pro tzv. „kombinace“ (viz výše). V „soutěžených zakázkách“ jsou

– v souladu s výše uvedenou tabulkou – zahrnuty možnosti „veřejná soutěž“ a „omezená soutěž“. V „nesoutěžených zakázkách“ je u našich dat „přímé zadání“, u dat Pavla je tam zadání z volné ruky + obecní společnost. Součet jednotlivých sloupců nedává většinou přesně 100 %, což je způsobeno zejména zaokrouhlováním.


Strana 63

Tabulka 15: Srovnání výsledků výzkumů I, převáženo přes objem výdajů10 Komunikace

Odpady

Osvětlení

Zeleň

Naše výsledky

Pavel (2006)

Naše výsledky

Pavel (2006)

Naše výsledky

Pavel (2006)

Naše výsledky

Pavel (2006)

Přímá produkce

25

36,4

13

12,8

24

33,7

38

57,4


44

24

52

25

36

22

36

20

Nesoutěžené zakázky

31

37,8

34

60,1

40

42,2

26

22,3

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, Pavel (2006), str. 13.

Ze srovnávací tabulky vyplývají zajímavé závěry. U přímé produkce vychází Pavlovi

u tří služeb větší zastoupení než nám. V soutěžených zakázkách nám u jedné služby vychází více než dvojnásobný objem než odhadoval Pavel, u ostatních služeb jsou

naše výsledky vždy vyšší než u Pavla. Konkrétně nám vychází, že soutěží prochází 36 – 52 % výdajů na sledované služby, zatímco u Pavla vychází rozpětí mezi 20 – 25 %. U nesoutěžených zakázek vychází výrazný rozdíl jen u odpadů, zatímco u osvětlení a zeleně vychází čísla velmi podobně.

Srovnáme-li výsledky obou výzkumů, tak můžeme říci, že v našem výzkumu vy-

chází menší zastoupení nesoutěžených zakázek a přímé produkce ve prospěch sou-

těžených zakázek. Je zajímavé, že u tří služeb nám vyšlo podstatně menší zastoupení přímé produkce a u všech služeb větší zastoupení soutěžených zakázek. Domníváme

se, že – pokud vyloučíme možnou chybu v metodice nebo ve výpočtech – tak bychom mohli zjištěné rozdíly zdůvodnit rozdílností zkoumaných vzorků. Zatímco naše vý-

stupy vycházejí z 9krát více odpovědí než měl k dispozici Pavel, tak ale – na rozdíl od výzkumu Pavla – nezahrnují velká města, která spravují velké objemy peněz alokované na sledované služby.

Obecně lze tedy říci, že výstupy našeho výzkumu, přepočítané metodikou Pavla,

vycházejí o něco optimističtější, neboť nám u všech srovnávaných služeb vyšlo vyš-

ší zastoupení soutěže než v jeho výzkumu. To je veskrze pozitivní zpráva, jelikož je třeba si uvědomit, že v našem vzorku jsou zatím zahrnuty i obecní společnosti, které v řadě případů nemusely soutěžit samotnou zakázku poskytování služby, ale měly by soutěžit svoje subdodávky.

Zde zvolena jiná metodika než v příspěvku Rousek, Fantová Šumpíková (2007).

10

Strana 64


Výsledky srovnání II. – zahrnutí korekce dat V podkapitole věnované korekci výsledků zahrnutím tzv. „neodpovědí“ jsme blíže

popsali, že obce nebyly příliš ochotné odpovědět na otázku týkající se výběru dodavatele. Vyslovili jsme hypotézu, že tyto „neodpovědi“ můžeme zahrnout do nesoutěžních metod. Následující tabulka ukazuje, jak to změní výsledky našeho výzkumu ve srovnání s výzkumem Pavla.

Tabulka 16: Srovnání výsledků výzkumů II, převáženo přes objem výdajů Komunikace

Odpady

Osvětlení

Zeleň

Naše výsledky I

Naše výsledky II

Pavel (2006)

Naše výsledky I

Naše výsledky II

Pavel (2006)

Naše výsledky I

Naše výsledky II

Pavel (2006)

Naše výsledky I

Naše výsledky II

Pavel (2006)

Přímá produkce

25,0

20,0

36,4

13,0

10,0

12,8

24,0

21,0

33,7

38,0

36,0

57,4


44,0

36,0

24,0

52,0

41,0

25,0

36,0

32,0

22,0

36,0

34,0

20,0

Nesoutěžené zakázky

31,0

44,0

37,8

34,0

48,0

60,1

40,0

46,0

42,2

26,0

30,0

22,3

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, Pavel (2006), str. 13. Naše výsledky I = vypočteno pouze z obcí, které odpověděly. Naše výsledky II = vypočteno z obcí, které odpověděly, a z obcí, které neodpověděly, ale měly odpovědět, neboť uvedly, že používají externího dodavatele nebo obecní společnost.

Z tabulky je zřejmé, že korekce dat způsobila v našich výsledcích snížení relativní-

ho významu přímé produkce a soutěžených zakázek ve prospěch nesoutěžených. Dále

je vidět, že díky korekci jsme se více přiblížili výsledkům zjištěním Pavlem (2006), i když rozdíly tam stále jsou a jejich povaha je stejná jako před korekcí. To znamená,

že nám i nadále vychází menší podíl přímé produkce, větší podíl soutěžených zakázek a u tří služeb také větší podíl nesoutěžených zakázek než u Pavla.

2.4.7 Shrnutí

Shrneme-li výsledky analýzy vycházející z informací od obcí, které odpověděly na

otázku o způsobu výběru dodavatele, můžeme zkonstatovat, že přímý nákup je převažujícím způsobem výběru dodavatele u všech služeb. Pouze u nakládání s ko-

munálním odpadem, péče o zeleň se o své prvenství dělí ještě s otevřeným řízením a u údržby komunikací se dělí s užším řízením.

Zjistili jsme, že s rostoucí velikostí obce roste použití otevřeného řízení a klesá pří-

mý nákup. Obce do 20 tis. obyvatel využívají ve významné míře užší řízení.


Strana 65

Významný podíl přímých nákupů může být způsoben jednak tím, že relativně velký

objem prostředků vynakládaných na sledované služby zřejmě tvoří podlimitní zakázky. Dále tím, že i takové objemy výdajů, které podle ARISu překračují limity pro použi-

tí otevřeného řízení, mohly obce rozdělit do několika menších, podlimitních zakázek, které se ze zákona soutěžit nemusí.

Menší obce častěji používají jednací řízení bez uveřejnění, což zřejmě souvisí s ne-

dostatkem konkurence na straně dodavatelů – nemá smysl vypisovat soutěž, pokud se do ní přihlásí pouze jeden zájemce.

Obecně lze tedy říci, že první srovnání výstupů našeho výzkumu, přepočítané me-

todikou Pavla, vychází o něco optimističtější než jemu, neboť nám u všech srovnáva-

ných služeb vyšlo vyšší zastoupení soutěžních metod výběru dodavatele. Po korekci dat jsme se dostali blíže k výsledkům Pavla, ale i tak nám vyšlo menší zastoupení

přímé produkce, větší podíl soutěžených zakázek a u tří služeb také větší podíl nesoutěžených zakázek než v jeho výzkumu. Toto může být způsobeno rozdílným vzorkem, protože v našich datech zatím nemáme největší města.

Zdá se, že rozvržení použitých metod zadání veřejné zakázky by u některých slu-

žeb mohlo v podstatě odpovídat klasifikaci průměrných objemů výdajů na nadlimitní, podlimitní a zakázky malého rozsahu. Konkrétně jde o pohřebnictví, péči o podobu obce, údržbu komunikací. Na druhé straně u nakládání s komunálním odpadem,

osvětlení a čističek lze říci, že podíly otevřeného a užšího řízení spíše neodpovídají tomu, co bychom mohli očekávat s ohledem na vynaložené objemy prostředků.

Na příkladu vybraných služeb jsme ilustrovali, že výsledky analýzy mohou být vel-

mi rozdílné, pokud se zvolí různé metodiky přepočtu odpovědí, konkrétně převážení

přes relativní váhu velikostní kategorie obcí a převážení přes průměrný objem výdajů na službu. Ve většině textu používáme přepočet přes objem výdajů, neboť mu přisuzujeme větší vypovídací schopnost.

Srovnáním výsledků z 607 a 900 dotazníků jsme dokázali, že výsledky se – stejně

jako u předchozí otázky – v zásadě neliší, odchylky se pohybují maximálně na úrovni 5 procentních bodů, takže už vzorek 607 obcí lze považovat za reprezentativní.

Strana 66


2.5 Kritéria pro výběr formy zajištění služby 2.5.1 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb Ve třetí otázce jsme se obcí dotazovali na kritéria, která byla rozhodující při výběru formy zajištění dané služby. Šlo nám o to zjistit, zda se obce rozhodují pro externí nebo interní formu zajištění služeb pouze podle „ekonomických kritérií“ (např. nejnižší cena, nejnižší jednotkové náklady) nebo podle „ekonomických kritérií spolu s jinými kritérii“ nebo zda používají výlučně „jiná kritéria“ než ekonomická. Výsledky statistické analýzy dat z 900 dotazníků shrnuje následující graf. Data jsou převážena

přes objem výdajů, takže ukazují, jak velký podíl z průměrného objemu výdajů je alokován podle konkrétních kritérií.

Graf 22: Kritéria rozhodující o výběru formy zajištění sledovaných

Graf 2-20

služeb (přepočteno přes objem výdajů) ekonomické kritérium

ekonomické a jiné kritérium

jiné kritérium

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%



Strana 67

Z grafu je vidět, že u všech sledovaných služeb se obce při rozhodování o formě

zajištění veřejné služby rozhodují buď podle „ekonomického kritéria“ (kolem 30 %), ale zejména podle „ekonomického a jiných kritérií“ (kolem 60 %). „Jiné kritérium“

je významnější pouze u čištění odpadních vod a pohřebnictví, kde činí okolo 15 %, což si vysvětlujeme zejména charakterem služby.

Ze získaných dat však nelze dovodit, co přesně obce používají jako „ekonomické

kritérium“ a jak jej konstruují a vyhodnocují. Rovněž nelze přímo usuzovat, jak důležitá je kvalita služeb. Pouze můžeme spekulovat o tom, že jestliže je pro obce vý-

znamná kvalita služeb, tak je to ve většině případů zahrnuté v odpovědi „ekonomické kritérium spolu s jinými kritérii“ nebo se to bylo explicitně uvedené v možnosti „jiné

kritérium, uveďte jaké“. Mezi „jinými kritérii“ se totiž objevuje – mimo jiné – právě kvalita, avšak ze všeho nejčastěji je zmiňována dostupnost služby (existence jediného externího zájemce o zabezpečování dané služby).

Odpovědi u jednotlivých služeb byly víceméně stejné, takže nemá smysl rozebírat,

kolik procent tvořila jednotlivá kritéria u jednotlivých služeb.

2.5.2 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb a velikostních kategorií obcí

Při dekompozici dat podle služeb a velikostních kategorií obcí jsme zjistili následující skutečnosti, které ilustrujeme níže v grafu.

U nakládání s komunálním odpadem je absolutně nejvýznamnější „ekonomické

a jiné kritérium“, které je – napříč velikostními kategoriemi obcí – používáno u alokace 50 – 75 % výdajů. Čím větší je obec, tím větší je význam „ekonomického a jiných

kritérií“ a menší význam „ekonomického kritéria“. „Jiná kritéria“ jsou relativně nevýznamná s výjimkou nejmenších obcí, kde přestavují 12 %, což může souviset s problémem nedostatečné konkurence.

Služba pohřebnictví se řídí zejména podle „ekonomického a jiných kritérií“

(40 – 70 %). Druhé relativně nejvýznamnější je „ekonomické kritérium“ (okolo 30 %) a „jiné kritérium“. Platí, že čím větší obec, tím je vyšší použití „ekonomického a jiného kritéria“ – obce od nejmenších až do 5 tis. obyvatel jej používají u alokace 46 – 49 % výdajů, obce mezi 5 a 20 tisíci obyvateli dokonce u 73 % výdajů, zatímco u obcí nad 20 tis. obyvatel významnost klesá z 66 na 50 %, ale stále je relativně vysoká.

V případě péče o podobu obce (zeleň) je téměř u všech velikostních kategorií

obcí nejvýznamnějším kritériem „ekonomické a jiné kritérium“, jehož podíl ros-

te s rostoucí velikostí obce (výjimkou je pouze kategorie nad 50 tisíc obyvatel, kde

Strana 68


ovšem vycházíme z malého vzorku dat, takže údaje nelze považovat za reprezenta-

tivní). U menších obcí do 20 tisíc obyvatel platí, že čím větší obec, tím klesá význam

použití „ekonomického kritéria“ z 48 % na 14 %, ale pro obce nad 20 tis. obyvatel jeho význam zase mírně roste až na 34 %.

U údržby komunikací je u obcí od 0 do 50 tisíc obyvatel nejvýznamnější „ekono-

mické a jiné kritérium“. U obcí od 0 do 10 tisíc obyvatel platí, že čím větší obec, tím více používá „ekonomické a jiné kritérium“ a méně používá čistě „ekonomická kritéria“. U obcí nad 10 tisíc obyvatel se tento trend obrací a mírně roste význam „ekono-

mická kritéria“ (činí okolo 23 %) a klesá význam „ekonomického a jiného kritéria“, které přesto činí přes 70 %.

Při výběru formy zajištění služby osvětlení používají obce nejvíce „ekonomické

a jiné kritérium“, jehož význam s rostoucí velikostí obce roste. Na druhou stranu klesá

podíl „ekonomického kritéria“ a u velmi malých obcí (do 199 obyvatel) je relativně významné ještě „jiné kritérium“.

Výběr formy zajištění u čištění odpadních vod se řídí zejména podle „ekonomic-

kého a jiného kritéria“, jehož význam s rostoucí velikostí obce mírně klesá. Druhé

nejvýznamnější je „ekonomické kritérium“, u něhož nelze vysledovat jasné tendence

vývoje ve vztahu k velikosti obce. Zajímavé jsou výsledky u kategorie obcí od 10 000 do 19 999 obyvatel, kde vychází, že tyto obce používají výhradně „jiné kritérium“

(100 %). Zde však vycházíme z menšího počtu odpovědí, proto výstupy z analýzy jsou pouze orientační (více viz podkapitola o metodice vyhodnocení).

2.5.3 Shrnutí

Z analýzy vyplynulo, že absolutně nejvýznamnějším kritériem při výběru formy zajištění u všech sledovaných služeb je kombinace „ekonomického a jiného kritéria“. Platí

vztah pozitivní závislosti mezi velikostí obce a použitím tohoto kritéria – čím větší obec, tím více používá „ekonomické a jiné kritérium“ pro své rozhodování.

Použití samotného „ekonomického kritéria“ klesá u 3 sledovaných služeb s růstem

velikosti obce a u dalších 3 služeb je vztah míry využití kritéria k velikosti obce nejednoznačný.

U malých obcí hrají významnou roli „jiná kritéria“, ve slovních odpovědích se nej-

častěji objevovala dostupnost dodavatele, méně kvalita.


Strana 69

2.6 Přezkum zvolené formy poskytování služby 2.6.1 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb Ve čtvrté otázce jsme se dotazovali na to, jak často obce provádí přezkoumání zvolené formy poskytované služby. Obce měly na výběr tyto varianty:

a) po výběru zvolené formy žádné přezkoumání již neprovádíme, b) provádíme přezkoumání asi jedenkrát za rok, c)

přezkoumání provádíme zcela výjimečně, objeví-li se k tomu nějaké důvody. Výsledky analýzy dat zobrazuje následující graf.

Graf 2-21

Graf 23: Četnost přezkoumání zvolené formy zajištění sledovaných služeb neprovádíme

zcela výjimečně

1× ročně


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%


Z grafu je zřejmé, že obce provádí přezkoumání zvolené formy zajištění služby většinou

„zcela výjimečně“. Nejvýznamněji se odpověď „zcela výjimečně“ objevuje u pohřebnictví, osvětlení a nakládání s komunálním odpadem, kde se to pohybuje na 50 % objemu alokovaných výdajů. Druhá významná varianta je přezkum „1× ročně“, který je nejvíce po-

užíván u péče o komunikace a u péče o podobu obce (přes 40 %) a v téměř shodné míře u čističek a svozu tuhého komunálního odpadu (kolem 37 %). Třetí varianta – „neprová-

díme“ přezkum – se nejčastěji objevuje u čističek odpadních vod (32 %) a u pohřebnictví (25 %). U ostatních služeb je podíl této varianty do 20 % objemu alokovaných výdajů.

Strana 70


Lze říci, že v členění podle služeb se odpovědi liší – zřejmě logicky v určité závis-

losti na typu služby. Tak například u pohřebnictví a čističek najdeme 40 – 56 % obcí,

které přezkoumání provádí „zcela výjimečně“ a dalších 25 – 30 % obcí přezkoumání neprovádí vůbec. Vcelku podobná je situace u zeleně, kde přes 17 % obcí neprovádí

přezkoumání, cca 40 % provádí přezkum „jednou ročně“ a ostatní obce „zcela výjimečně“. Přitom péče o zeleň bude mít určitě větší variabilitu ve výběru možných forem zajištění než čističky odpadních vod. Podobně u svozu tuhého komunálního odpadu je téměř 50 % obcí, které provádí přezkoumání pouze výjimečně.

2.6.2 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb a velikostních kategorií obcí

Při podrobnějším rozboru dat na jednotlivé velikostní kategorie jsme zjistili určité rozdíly v tendencích u jednotlivých služeb.

Na tomto místě chceme připomenout, že v kategoriích nad 10 000 obyvatel existují určité

limity pro interpretaci výsledků vyplývající z malého počtu získaných odpovědí a u obcí nad

20 000 obyvatel ještě navíc nesplnění podmínky náhodného výběru (oslovili jsme pouze ty, které nejsou statutárními městy). Více viz výše uvedená kapitola věnovaná metodice.

V případě svozu tuhého komunálního odpadu obce – bez ohledu na velikost –

nejčastěji odpovídaly, že přezkoumání provádí „zcela výjimečně“. U obcí od 0 do 20 tis. obyvatel lze vypozorovat vzestupnou tendenci mezi touto variantou a velikostí obce

– čím větší obec, tím více se objevovalo „zcela výjimečně“, a to od 44 % u nejmenších obcí až po 57 % u kategorie 10 000 – 19 999. Výjimku tvoří obce nad 20 tis. obyva-

tel, kde je zastoupení této varianty menší (37 %). Mezi velikostí obce a přezkumem

„1× ročně“ je vztah proměnlivější, ale lze říci, že větší obce mají tendenci provádět přezkum „1× ročně“ více než obce menší.

U služby pohřebnictví se nejčastěji vyskytuje odpověď „provádíme zcela výjimeč-

ně“ a můžeme říci, že u obcí od 0 do 19 999 obyvatel je vztah přímé úměry mezi velikostí obce a významem této varianty – čím větší obec, tím většího objemu alokovaných

prostředků se týká přezkoumání „zcela výjimečně“. Na druhém místě – co do významu – je varianta „neprovádíme“ přezkoumání zvolené formy. Zde můžeme vysledovat nepřímou úměru mezi velikostí obce a neprováděním přezkumu, tzn. že menší obce spíše

přezkum neprovádějí, zatímco větší spíše ano. Od těchto trendů je výrazně odlišná ve-

likostní kategorie 20 000 – 49 999 obyvatel, kde se nejvíce provádí přezkum „1× ročně“ (40 %), „zcela výjimečně“ se přezkoumává alokace u 33 % objemu vynaložených prostředků a vůbec se „neprovádí“ přezkum u téměř 27 % prostředků.


Strana 71

Při péči o podobu obce (zeleň) se přezkum alokace prostředků provádí zhruba

ve 40 % případů „zcela výjimečně“ téměř u všech velikostních kategorií s výjimkou

kategorie 20 000 – 49 999 obyvatel. Podobně – i když trochu méně – významná je va-

rianta „1× ročně“, kde lze vysledovat pozitivní závislost mezi velikostí obce a touto

možností. Malé obce nejčastěji neprovádí přezkum vůbec. Platí, že čím menší obec tím častěji se objevuje „neprovádíme“ přezkum. Od těchto trendů je opět odlišná –

stejně jako u předchozích dvou služeb – velikostní kategorie 20 000 – 49 999 obyvatel, kde se nejvíce provádí přezkum „1× ročně“ (50 %), „zcela výjimečně“ se přezkoumává alokace u 29 % objemu vynaložených prostředků a vůbec se „neprovádí“ přezkum u necelých 22 % prostředků.

V péči o komunikace se největší objem alokovaných prostředků přezkoumá-

vá „1× ročně“ a lze vysledovat vzestupný trend ve vztahu k velikosti obce, zatímco u varianty „neprovádíme“ je trend naopak sestupný. Opět platí, že čím menší obec, tím spíše „neprovádí“ přezkum. Na druhém místě – co do významnosti – je varianta

„zcela výjimečně“, zde ovšem nelze identifikovat jednoduchý vztah přímé nebo nepřímé úměry k velikosti obce. Určitým způsobem opět vybočuje velikostní kategorie

20 000 – 49 999 obyvatel, zejména proto, že narušuje jinak jasný vztah nepřímé úměry mezi velikostí obce a „neprováděním“ přezkumu.

Alokace prostředků u služby osvětlení se v téměř polovině případů přezkoumá-

vá „zcela výjimečně“ a lze identifikovat rostoucí podíl této varianty se zvětšující se velikostí obce. Druhá nejvýznamnější varianta je přezkum „1× ročně“, kde ovšem lze

identifikovat zřetelný pozitivní vztah mezi velikostí obce a touto možností (kromě kategorie 10 000 – 19 999 obyvatel). Vztah nepřímé úměry platí mezi velikostí obce

a variantou „neprovádíme“, čili čím menší obec tím častěji neprovádí přezkumy. Výjimkou je opět velikostní kategorie 20 000 – 49 999 obyvatel, kde se nejvíce provádí

přezkum „1× ročně“ a varianty „neprovádíme“ a provádíme „zcela výjimečně“ se týkají stejného objemu vynaložených prostředků.

Výběr vhodnosti zvolené formy poskytování služba čištění odpadních vod je

vzácně v 1/3 objemu alokovaných prostředků přezkoumáván „1× ročně“, v 1/3 objemu „zcela výjimečně“ a v 1/3 se přezkum „neprovádí“. Mezi velikostními kategoriemi a jednotlivými variantami nelze vysledovat jednoznačné vazby, kromě varianty „neprovádíme“, která je negativně spojená s velikostí obce – čím menší obec tím

častěji neprovádí přezkum. Výjimku z tohoto trendu představuje velikostní kategorie 10 000 – 19 999 obyvatel, kde se „neprovádí“ přezkum u 50 % objemu výdajů a u dalších 50 % provádí přezkum „1× ročně“.

Strana 72


2.6.3 Shrnutí Z uvedených výsledků lze vyvodit, že obce ve většině případů přezkoumávají zvolenou formu zajištění služeb zcela výjimečně.

Platí vztah, že čím menší obec, tím méně provádí přezkoumání. U tří služeb je čas-

tější přezkum 1× ročně u větších obcí než u menších (konkrétně jde o nakládání s komunálním odpadem, zeleň, údržbu komunikací).

2.7 Důvody pro přezkoumání zvolené formy 2.7.1 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb Pomocí páté otázky jsme zjišťovali, co je nejčastějším důvodem přezkoumání zvolené formy poskytování dané služby. Důvody jsme shrnuli do 4 skupin – občané, vedení

obce, ekonomické důvody, jiný důvod. Měly odpovídat pouze ty obce, které přezkoumání provádějí. Pokud uvedly více možností, jsou zahrnuty v „kombinace uvedených“,

resp. „kombinace důvodů“. Výsledky analýzy primárních dat jsou znázorněny v následujícím grafu.

Graf 24: Důvody přezkoumání zvolené formy poskytování

Graf 2-22

služeb (přepočteno přes objem výdajů)

ekonomické důvody

občané

vedení obce

jiné důvody


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%



Strana 73

Posoudíme-li zkoumané služby jako celek, tak nejčastěji uváděnými důvody pro

přezkoumání zvolené formy zajištění služby jsou ekonomické důvody, kterými se řídí změny v alokaci 40 – 50 % objemu výdajů na jednotlivé služby. Na dalším místě je – za

sledované služby jako celek – „kombinace důvodů“, jejíž význam se však u jednotlivých služeb dosti liší. Například u osvětlení činí „kombinace důvodů“ 28 %, u ostatních služeb je to kolem 20 %, ale u pohřebnictví pouze 10 %. Hlasy občanů jsou významnější u pohřebnictví (32 %) a u zeleně (24 %), u ostatních služeb se to pohybuje

do 10 %. Vedení obce má u pěti ze šesti služeb vliv na přezkoumání 10 – 14 % objemu vynakládaných prostředků, pouze u čištění odpadních vod je vliv větší, a to 27 %. „Jiné důvody“ jsou zcela minoritního významu.

2.7.2 Výsledky dekompozice dat z 900 dotazníků podle služeb a velikostních kategorií obcí U dekompozice dat podle velikostních kategorií a služeb dochází k určitým rozdílům oproti výsledkům z analýzy dat za služby jako celek.

Zajímavé je, že kromě ekonomických důvodů, které jsou jasně na prvním místě

u všech služeb, a kromě „jiných důvodů“, které jsou zase naopak nejméně významné při přezkumu alokace prostředků, tak se význam ostatních důvodů u jednotlivých

služeb někdy dosti liší. Například podněty ze strany občanů jsou na 2. místě u pohřebnictví a zeleně, ale u ostatních služeb až na 4. místě. Podněty ze strany vedení obce jsou na 2. místě u čištění odpadních vod, ale u ostatních služeb jsou až na 3.místě

a u zeleně na 4. „Kombinace důvodů“ je na 2. místě u svozu tuhého komunálního

odpadu, u komunikací a osvětlení, zatímco u zeleně a čističek je na 3. místě a u pohřebnictví na 4. místě. Přehled o významu důvodů u jednotlivých služeb poskytuje následující tabulka.

Strana 74


Tabulka 17: Důvody přezkumu alokace prostředků na služby (přepočteno podle objemu výdajů) Odpady

Pohřebnictví

Zeleň

Komunikace

Osvětlení


Průměr

Občané

4

2

2

4

4

4

3,33

Vedení obce

3

3

4

3

3

2

3

Ekonomické důvody

1

1

1

1

1

1

1

Jiné důvody

5

5

5

5

5

5

5

Kombinace

2

4

3

2

2

3

2,67

Zdroj: Vlastní výzkum a výpočty, ARIS, ČSÚ, 2006 – 2007. Legenda: 1 = nejvýznamnější, 5 = nejméně významný.

Z tabulky vyplývá, že zkoumané obce jsou k přezkumu zvolené formy zajištění

služby nejčastěji vedeny ekonomickými důvody. V pořadí další jsou – seřazeny podle významu – kombinace důvodů, vedení obce, občané, jiné důvody.

U nakládání s komunálním odpadem nelze najít zcela jednoznačný vztah mezi

velikostí obce a příčinami přezkumu alokace prostředků na služby. Můžeme vysledovat určité tendence ve smyslu: čím větší obec, tím větší význam ekonomických důvodů (až 63 %), což platí pro obce od 0 do 9 999 obyvatel, pro větší obce se význam

ekonomických důvodů zase mírně snižuje (36 – 54 %). S rostoucí velikostí obce také

spíše klesá vliv občanů, kromě kategorie 10 000 – 19 999 obyvatel, kde tvoří 14 %, zatímco u předchozí kategorie je to 0 %.

U pohřebnictví jsme zjistili, že větší obce spíše přezkoumávají kontrakty z ekono-

mických důvodů. Také platí, že u obcí od 0 do 10 tis. obyvatel klesá vliv občanů a pro větší obce se zase zvyšuje.

Služba péče o podobu obce je prováděna u větších obcí s menším vlivem vedení

obce a občanů, u obcí od 0 do 19 999 obyvatel roste význam „kombinace důvodů“.

Údržba komunikací se vyznačuje pozitivní vazbou mezi rostoucím významem

ekonomických důvodů pro přezkoumání zvolené formy zabezpečování služeb a rostoucí velikostí obce. U hlasů občanů je tento vztah zcela opačný, tj. čím větší obec, tím méně slyší na podněty občanů.

Forma poskytování služby osvětlení v obcích je s rostoucí velikostí obce více závis-

lá na ekonomických důvodech a méně na vedení obce a občanech. Přitom vliv vedení obce je významný hlavně u menších obcí (od 0 do 10 tis. obyvatel), kde tvoří většinou přes 20 %. U obcí nad 10 tis. obyvatel tento vliv klesá na 7 % a pak na 0 %.


Strana 75

Přezkum formy poskytování služby čištění odpadních vod je u větších obcí více

závislé na ekonomických důvodech, ale trend není úplně jednoznačný. Dále platí, že čím větší obec tím méně záleží na názoru občanů, kromě kategorie 10 000 – 19 999 obyvatel, kde je vliv občanů přes 33 % (menší obce max. 8 %). Tato velikostní kategorie zase na druhou stranu vykazuje nulový vliv vedení obce, což je zajímavé, protože

u ostatních velikostních kategorií se vliv vedení obce vyskytuje vždy a kolísá mezi 20 – 30 %.

2.7.3 Shrnutí Ukázalo se, že zkoumané obce jsou nejčastěji vedeny k přezkumu zvolené formy zajištění služby ekonomickými důvody. V pořadí další jsou – seřazeny podle významu – kombinace důvodů, vedení obce, občané, jiné důvody.

Zjistili jsme pozitivní vztah mezi velikostí obce a použitím ekonomických důvodů,

zatímco u občanů a vedení obce je vztah negativní. To znamená, že čím větší obec, tím více se orientuje při přezkumu podle ekonomických důvodů a méně podle hlasů občanů a vedení obce.

2.8 Charakter smlouvy s dodavatelem V realizovaném výzkumu jsme se pokusili také zjistit význam vybraných charakteristik smluv uzavíraných s externím dodavatelem nebo s. r. o. či a.s., ve které má obec

větší než 50% majetkový podíl (obecní společností). Konkrétně jsme se dotazovali,

zda obce uzavírají u dané služby smlouvy na dobu určitou nebo neurčitou, zda mají rámcovou smlouvu, stanovené podmínky vypovězení a stanovené měřitelné ukazatele, podle kterých by mohly vyhodnotit úroveň plnění smlouvy ze strany dodavatele.

V odpovědích se nám sešel významný podíl kombinací – například obec má smlou-

vu na dobu určitou a stanovené měřitelné ukazatele apod. Z toho důvodu jsme v ná-

sledujícím grafu vybrali a vyhodnotili ty odpovědi, kde obce buď uvedly, že mají smlouvu na dobu určitou/neurčitou, nebo že mají smlouvu na dobu určitou/neurčitou ještě v kombinaci s nějakou jinou charakteristikou.

Strana 76


Graf 25: Podíl použití smluv na dobu určitou a neurčitou u sledovaných

Graf 2-24

služeb (přepočteno přes objem výdajů)

smlouva na dobu určitou smlouva na dobu neurčitou

kombinace smlouvy na dobu určitou a jiné odpovědi kombinace smlouvy na dobu neurčitou a jiné odpovědi

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%


Z grafu je vidět, že převážná většina výdajů na sledované služby je alokována na

základě smlouvy na dobu neurčitou. Nejvýznamnější podíl je u pohřebnictví, kde to je kolem 90 %, u ostatních služeb se to pohybuje mezi 60 – 75 %.

Další graf ukazuje rozložení ostatních sledovaných charakteristik.


Strana 77

Graf 26: Podíl použití rámcových smluv, podmínek vypovězení a měřitelných

Graf 2-25

ukazatelů u sledovaných služeb (přepočteno přes objem výdajů)

stanovené měřitelné ukazatele stanovené podmínky vypovězení rámcová smlouva

stanovené měřitelné ukazatele a jiná odpověď stanovené podmínky vypovězení a jiná odpověď rámcová smlouva a jiná odpověď

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

čističky

osvětlení

komunikace

zeleň

pohřebnictví

odpady

0%

Zdroj: vlastní výzkum a výpočty, ARIS, ČSÚ, 2006 – 2007

Je vidět, že obce mají ve smlouvách zakotveny měřitelné ukazatele při zadávání

u zhruba 50 % výdajů. Ve srovnání s tím má relativně méně smluvních zakázek stanovené podmínky vypovězení. To může souviset s faktem, že smlouvy na dobu neurčitou, které převažují, jsou vypověditelné ze zákona a není třeba ve smlouvě taxativně uvádět důvody vypovězení. Dále lze z grafu vyčíst, že rámcové smlouvy se používají

především u pohřebnictví a údržby komunikací. U pohřebnictví je na základě rámco-

vé smlouvy vydáno přes 30 % objemu výdajů, u údržby komunikací je to kolem 25 %. Relativně významné jsou rámcové smlouvy také u čištění odpadních vod a u osvětlení, kde se používají při alokaci zhruba 20 % výdajů.

2.9 Hodnocení kvality a úrovně poskytovaných služeb, ekonomické hodnocení V dotazníku byly dvě otázky, které nebyly rozděleny pro jednotlivé služby, ale byly určeny pro zjištění celkové situace. V první otázce se jednalo o hodnocení kvality

a úrovně poskytovaných služeb obecně a ve druhé se jednalo o sledování údajů potřebných k hodnocení ekonomické efektivnosti poskytování služeb.

Strana 78


2.9.1 Hodnocení kvality a úrovně poskytování služeb V rámci otázky jsme se ptali obcí, zda – jestliže hodnotí kvalitu a úroveň poskytovaných služeb – je pro ně určující spokojenost občanů, nebo je součástí tohoto hodnocení i sledování ekonomických ukazatelů (např. zda za vynaložené náklady je dosažena očekávaná úroveň poskytované služby), nebo zda to neumí posoudit. Obce měly

možnost uvést také jinou odpověď, což se stávalo zřídka. Výsledky statistické analýzy ukazuje následující graf.

Graf 2-26

Graf 27: Hodnocení kvality a úrovně poskytování služeb ekonomické ukazatele

spokojenost občanů

nevím

jiná odpověď


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

50 000 až 99 999

20 000 až 49 999

10 000 až 19 999

5 000 až 9 999

1 000 až 4 999

200 až 999

méně než 199

0%


V grafu je vidět, že nejčastěji používaným kritériem při hodnocení kvality a úrovně

poskytovaných služeb jsou ekonomické ukazatele. Druhá nejvýznamnější je kombinace uvedených možností, což znamená, že obce berou v úvahu jak spokojenost občanů tak ekonomické ukazatele. Až na třetím místě je případ, kdy se obce orientují

pouze podle spokojenosti občanů. V používání jednotlivých kritérií nelze nalézt jednoznačnou závislost na velikosti obce. Výsledky u kategorií nad 10 tis. obyvatel mají omezenou platnost z výše uvedených důvodů.


Strana 79

2.9.2 Ekonomické hodnocení Další otázka směřovala na zjištění stavu ohledně používání ekonomického hodnocení

poskytovaných služeb. Obce měly na výběr, zda údaje o nákladech na poskytované

služby mají k dispozici v účetní dokumentaci (ale další podrobné údaje již nevedou), nebo zda vedou i jiné údaje vypovídající např. o ekonomické efektivnosti (např. nákladech na metr čtvereční plochy, na jednotku délky komunikace, apod.), nebo zda považují vytváření přehledu o ekonomickém hodnocení poskytovaných služeb ve formě různých ukazatelů za zbytečnou práci navíc. Z následujícího grafu je vidět, jaké jsme zjistili výsledky.

Graf 2-27

Graf 28: Ekonomické hodnocení poskytování služeb 700

5000

600

počet odpovědí (nepřeváženo)

4500

počet obcí (převáženo pčes počet obcí)

4000 3500 3000

400

2500 300

2000

počet obcí

počet odpovědí

500

1500

200

1000 100

500


jiná odpověď

zbytečná práce

ekonomická efektivnost

0 účetní dokumentace

0


Z grafu se dá usoudit, že celkově převažuje pouze účetní dokumentace, a to zejména

u menších obcí. Čím větší obec, tím více si sleduje i ekonomickou efektivnost a méně

pouze účetní dokumentaci. Za zbytečnou práci navíc tuto činnost považuje zcela mi-

zivé procento obcí. Výsledky u kategorií nad 10 tis. obyvatel mají omezenou platnost z výše uvedených důvodů. U kategorie 20 000 – 49 999 obyvatel vychází poměrně

Strana 80


významná „kombinace“, což je ve všech případech kombinace účetní dokumentace a ekonomické efektivnosti. U ostatních velikostních kategorií je to velmi podobné – v „kombinacích“ také převládá účetní dokumentace a ekonomická efektivnost.

2.9.3 Shrnutí

Hodnocení kvality a úrovně poskytovaných služeb obce nejvíce posuzují podle ekonomických ukazatelů. Na druhém místě je kombinace spokojenosti občanů a eko-

nomických ukazatelů. Nelze vysledovat jednoznačnou závislost mezi velikostí obce a kritériem hodnocení kvality a úrovně poskytovaných služeb.

Otázkou je, jak obce konstruují ekonomické ukazatele sloužící k posouzení, zda za

vynaložené náklady byla dosažena očekávaná úroveň poskytované služby, když mají k dispozici převážně pouze účetní dokumentaci, ale další podrobné údaje již nevedou. Ekonomické hodnocení poskytování služeb je až na druhém místě, co do významu.

Platí vztah: čím větší obec, tím více používá ekonomické hodnocení a méně pouze

účetní dokumentaci, s růstem velikosti obce narůstá použití kombinace ekonomického hodnocení a účetní dokumentace.

Výsledky v této kapitole jsou ovlivněny tím, jak obce chápou výrazy „ekonomic-

ký ukazatel“ a „ekonomické hodnocení“, nebo jak je pochopily díky našim návodným otázkám s příklady.

2.10

Sledování ukazatelů ekonomické efektivnosti

Pro shromáždění dat o sledovaných ukazatelích ekonomické efektivnosti jsme použili tabulku rozdělenou pro jednotlivé služby. Dotazovali jsme se na údaje za rok 2005.

Zjistili jsme, že u všech služeb, kromě nakládání s komunálním odpadem, je 40 – 60 % výdajů na sledované služby alokováno, aniž by se sledovaly jakékoliv ukazatele. To

znamená, že zhruba 8 – 12 mld. Kč z celkového objemu 20,5 mld. Kč výdajů vynalože-

ných na sledované služby všemi obcemi v ČR je vynaloženo bez sledování ukazatelů

umožňujících vyhodnotit ekonomickou efektivnost této alokace. Největší procento je u pohřebnictví (60 %) a nejmenší u osvětlení (41 %), resp. u nakládání s komunálním odpadem (2,4 %).

Pokud se podíváme na jednotlivé služby, tak u nakládání s komunálním odpa-

dem se dá říci, že převážná většina obcí sleduje nějaké měřitelné ukazatele, zejména

jde o náklady na občana, resp. poplatníka, které sleduje 42 – 79 % obcí v jednotlivých

velikostních kategoriích. Nejméně tento ukazatel sledují nejmenší obce, nejvíce jej sledují kategorie nad 10 tis. obyvatel. V podstatě platí, že čím větší obec, tím více ten-


Strana 81

to ukazatel sleduje. Druhá v pořadí – co do významu – je kombinace ukazatelů, třetí

jsou náklady na popelnici a na čtvrtém místě jsou „jiné ukazatele“. U této služby je

nejmenší procento obcí, které nesledují žádné ukazatele a jedná se výhradně o obce do 1 tis. obyvatel.

U pohřebnictví jsme nalezli zcela jinou situaci – v dekompozici na velikostní ka-

tegorie je vidět, že 40 – 80 % obcí nesleduje žádné ukazatele. Opět platí, že čím menší obec, tím spíše se objevuje tato možnost. Nejmenší obce nesledují ukazatele u 77 % objemu výdajů, větší obce se pohybují mezi 40 – 50 %. U nákladů na hrob se ukázalo,

že v podstatě všechny obce sledují tento ukazatel asi u 20 % objemu výdajů. Větší variabilita je u „jiných ukazatelů“, kde to vypadá, že s rostoucí velikostí obce jejich

použití mírně narůstá. Kategorie „jiné ukazatele“ je zhruba stejně významná jako kategorie náklady na hrob. Kombinace ukazatelů se ukázala jako nedůležitá.

Péče o podobu obce (veřejná zeleň) je opět v převážné míře prováděna bez sle-

dování nějakých ukazatelů umožňujících vyhodnocení ekonomické efektivnosti vynaložených prostředků. Zajímavé je, že malé obce do 5 tis. obyvatel a velké obce

nad 20 tis. obyvatel jsou na tom velmi podobně – nesledují ukazatele u zhruba 50 %

alokovaných prostředků. Jinak jsou na tom obce mezi 5 tis. a 20 tis. obyvatel, které

nesledují pouze u necelých 20 %. Významem na druhém místě jsou zřejmě náklady

na metr čtvereční plochy, ale zde je odlišný vývoj v jednotlivých kategoriích. Zatímco obce do 5 tis. obyvatel tento ukazatel sledují pouze zhruba u 10 % výdajů, tak obce od

5 tis. obyvatel jej sledují u zhruba 40 % vynaložených prostředků. U této služby jsou relativně významné také „jiné ukazatele“, které se pohybují kolem 30 – 40 % u téměř všech velikostních kategorií.

Při udržování místních komunikací mnoho obcí nesleduje žádné ukazatele. Vy-

jádřeno v procentech, jde o 30 – 50 % objemu vynaložených prostředků. Druhá nej-

významnější odpověď byla, že sledují „jiné ukazatele“ než námi nabízené náklady na metr čtvereční a náklady na běžný metr. Variabilita u této odpovědi je však velmi vysoká, procentuálně jde o 15 – 50 % vynaložených prostředků, a nelze vypozorovat jednoznačný vztah mezi velikostí obce a použitím „jiných ukazatelů“.

Osvětlení je v obcích ve významné míře zajišťováno bez sledování jakýchkoliv

ukazatelů – jednotlivé velikostní kategorie se v té míře liší, v zásadě lze říci, že se to pohybuje mezi 25 a 40 %. Podobně významný – a možná i o trochu významnější – je případ, kdy obce sledují „jiné ukazatele“, než námi nabízené náklady na lampu.

Samotné náklady na lampu jsou až na třetím místě co do významu a sleduje je velmi rozdílné procento obcí v jednotlivých velikostních kategoriích. Největší význam toho-

Strana 82


to kritéria nám vyšel u kategorie 5 000 – 9 999 obyvatel (45 %), nejmenší u 200 – 999 obyvatel (13 %).

Čištění odpadních vod je v převážné míře prováděno v situaci, kdy si obce nesle-

dují žádné ukazatele. Napříč jednotlivými kategoriemi je nejnižší číslo 38 % a nejvyš-

ší je 84 %. Zajímavé je, že u obcí do 5 tis. obyvatel se čísla pohybují mezi 40 – 60 %, zatímco pro obce nad 5 tis. obyvatel mají rozpětí ještě větší – od zmíněných 38 % do

84 %. Nejvyšší procento vykazují obce 10 000 – 19 999 obyvatel, zde však vycházíme z menšího počtu dat, takže nelze považovat výsledky za zcela reprezentativní.

2.11

Závěr

Poznatky vyplývající z analýzy shromážděných dat jsou vždy shrnuty za jednotlivými podkapitolami. Na tomto místě zmiňujeme pouze hlavní závěry výzkumu.

V úvodu kapitoly jsme rozebrali metodiku a limity jejího použití a interpretace dat.

Porovnali jsme dvě metodiky převažování dat a ukázali, jak je volba metodiky převa-

žování dat klíčová pro výsledky a pro jejich interpretaci. Pro vyhodnocení dat jsme používali převážně přepočet přes objem výdajů.

Dále jsme ukázali, že původní data získaná od 607 obcí již představovala reprezen-

tativní vzorek, protože přidáním odpovědí od dalších 293 obcí se výsledky analýzy výrazně nezměnily.

Náš výzkum ukázal, že obce nejvíce používají externí dodavatele a obecní společ-

nosti při zajištování námi sledovaných služeb. Přes tyto dvě formy prochází nejvýznamnější část prostředků alokovaných na sledované služby. Obecní společnosti obsluhují zhruba čtvrtinu trhu sledovanými službami. Oblíbenost obecních společností pro produkci sledovaných služeb roste s velikostí obce.

Ve způsobech výběru dodavatele nejsou zásadně velké rozdíly napříč jednotlivými

službami.

Výsledky vyhodnocené z odpovědí ukazují, že přímý nákup je převažujícím způso-

bem výběru dodavatele u všech sledovaných služeb, pouze u nakládání s komunálním

odpadem, péče o zeleň se o své prvenství dělí ještě s otevřeným řízením a u údržby

komunikací se dělí s užším řízením. Druhým nejvýznamnějším způsobem výběru je otevřené řízení a na třetím místě je užší řízení. Mírně se vymyká služba čištění odpadních vod, kde má větší význam užší řízení na úkor otevřeného řízení, což zřejmě souvisí s omezenou konkurencí na straně nabídky producentů této služby.


Strana 83

Dále se ukázalo, že obce ze všeho nejméně využívají institut jednacího řízení s uve-

řejněním a „kombinace“, o trochu častější je jednací řízení bez uveřejnění (5 – 12 % v závislosti na druhu služby).

S rostoucí velikostí obce roste použití otevřeného řízení a klesá přímý nákup.

Menší obce častěji používají jednací řízení bez uveřejnění, což zřejmě souvisí s ne-

dostatkem konkurence na straně dodavatelů – nemá smysl vypisovat soutěž, pokud se do ní přihlásí pouze jedna firma.

Výsledky vyhodnocené z dat korigovaných o „neodpovědi“ ještě navýšily relativní

význam přímých nákupů a snížily relativní význam transparentnějších metod.

Zdá se, že rozvržení použitých metod zadání veřejné zakázky by u některých služeb

v hrubých rysech mohlo v podstatě odpovídat klasifikaci průměrných objemů výdajů na nadlimitní, podlimitní a zakázky malého rozsahu. Konkrétně jde o pohřebnictví,

péči o podobu obce, údržbu komunikací. Na druhé straně u nakládání s komunálním

odpadem, osvětlení a čističek lze říci, že podíly otevřeného a užšího řízení spíše neodpovídají tomu, co bychom mohli očekávat s ohledem na vynaložené objemy prostředků.

Provedli jsme srovnání výsledků našeho výzkumu z výzkumem Pavla (2006) a vy-

šlo nám, že ať už použijeme původní nebo zkorigovaná data, tak nám výsledky vychází poněkud optimističtější než Pavlovi, neboť nám u všech srovnávaných služeb vyšlo

vyšší zastoupení soutěže než v jeho výzkumu. To však může souviset s nepřítomností

největších měst v našem vzorku. Jejich zařazení navíc pravděpodobně navýší podíl interních forem.

Absolutně nejvýznamnějším kritériem při výběru formy zajištění u všech sledo-

vaných služeb je kombinace „ekonomického a jiného kritéria“. Platí vztah pozitivní

závislosti mezi velikostí obce a použitím tohoto kritéria – čím větší obec, tím více používá „ekonomické a jiné kritérium“ pro své rozhodování.

Obce ve většině případů přezkoumávají zvolenou formu zajištění služeb zcela výji-

mečně. Platí vztah, že čím menší obec, tím méně provádí přezkoumání.

K přezkumu zvolené formy zajištění služby jsou obce nejčastěji vedeny ekonomic-

kými důvody, další v pořadí jsou kombinace důvodů, vedení obce, občané, jiné důvody. Zjistili jsme, že čím větší obec, tím více se při přezkumu orientuje podle ekonomických důvodů a méně podle názorů občanů a vedení obce.

Převážná většina výdajů na sledované služby je alokována na základě smlouvy na

dobu neurčitou. Obce mají ve smlouvách zakotveny měřitelné ukazatele při zadává-

ní zakázky u zhruba 50 % výdajů. Ve srovnání s tím má relativně méně smluvních

Strana 84


zakázek stanovené podmínky vypovězení. Rámcové smlouvy se používají především u pohřebnictví a údržby komunikací.

Při hodnocení kvality a úrovně poskytovaných služeb se obce nejvíce orientují

podle ekonomických ukazatelů. Na druhém místě je kombinace spokojenosti občanů a ekonomických ukazatelů. Nelze vysledovat jednoznačnou závislost mezi velikostí obce a kritériem hodnocení kvality a úrovně poskytovaných služeb.

Obce v převážné většině případů vedou pouze účetní dokumentaci a další podrob-

né údaje již nevedou. Ekonomické hodnocení poskytování služeb je až na druhém místě, co do významu.

Čím větší obec tím více používá ekonomické hodnocení a méně pouze účetní doku-

mentaci, s růstem velikosti obce narůstá použití kombinace ekonomického hodnoce-

ní a účetní dokumentace. Výsledky jsou zřejmě ovlivněny tím, jak obce chápou výrazy „ekonomický ukazatel“ a „ekonomické hodnocení“.

U všech služeb, kromě nakládání s komunálním odpadem, je 40 – 60 % výdajů na

sledované služby alokováno, aniž by se sledovaly jakékoliv ukazatele, podle nichž by se mohla vyhodnotit ekonomická efektivnost použití peněžních prostředků.

Naše analýza nastolila celou řadu různých otázek, jako například: jak je možné, že

obce uvádějí, že u přezkumu formy jsou hlasy občanů relativně málo významné, ale u hodnocení kvality a úrovně služeb jsou občané na druhém místě hned za ekonomickými důvody? Nebo: Jak si vysvětlit, že obce ve většině případů nesledují ukazatele

ekonomické efektivnosti, mají většinou jen účetní evidenci (a ta může být také nesprávná – viz naše nálezy v ARISu), ale přitom uvádějí, že provádí ekonomické hodnocení a ke změně formy zajištění je nejčastěji vedou ekonomické a jiné důvody?

Z námi provedené analýzy je zřejmé, že je třeba se nejen v dalším výzkumu, ale

i v praxi veřejného sektoru zaměřit na otázky efektivní, legální a transparentní aloka-

ce prostředků vynakládaných na služby. Zejména jde o souvislosti s výběrem nejvíce efektivní, účelné a hospodárné formy zajištění, a také o otázky vztahující se legálnosti

a transparentnosti způsobu výběru dodavatele. K tomu by bylo vhodné přizpůsobit i evidenci a kontrolu dat na úrovni obcí, aby obce byly schopné pravidelně monitorovat ekonomickou efektivnost zajišťování služby a řídit se ukazateli ekonomické efektivnosti ve svém rozhodování. S ohledem na velký podíl externí formy zajištění a použití obecních společností považujeme také za vhodné zaměřit se více na kvalitu smluv uzavíraných obcemi s těmito producenty.

Kapitola 3

Vybrané problémy analýzy efektivnosti externího způsobu poskytování služeb na úrovni obcí

Strana 86

Kapitola 3: Vybrané problémy analýzy efektivnosti externího způsobu poskytování služeb na úrovni obcí

3.1 Ekonomické aspekty rozhodování o způsobu zajištění služeb na obecní úrovni Na několika místech této publikace již bylo uvedeno, že obce zajišťují pro své obyvatele poskytování relativně široké palety služeb. Přitom je jejich zodpovědností, jakou formu produkce zvolí. V obecné rovině se mohou rozhodovat mezi interní (in house)

produkcí nebo externím zajištěním (kontrahováním). V realitě však existuje řada pře-

chodových (hybridních) forem (např. tzv. obecní obchodní společnosti), které nelze zařadit ani k jednomu z uvedených extrémů.

Rozhodování o způsobu zajištění produkce by mělo vycházet z racionální ekono-

mické analýzy. V obecné rovině je možné kontrahování poskytování veřejné služby akceptovat v případě, kdy dojde k poklesu nákladů. Jinak řečeno, externí producent

musí být schopen danou službu poskytovat s nižšími náklady než vlastní zaměstnanci. Přitom je však nutné zdůraznit, že zároveň nesmí dojít ke snížení parametrů výstupu, tedy kvantity ani kvality poskytované služby.

Ekonomická analýza, jejíž základní logika byla výše nastíněna, je však v České re-

publice znemožněna několika faktory. Prvním je charakter účetnictví veřejného sek-

toru, které je založeno na sledování příjmů a výdajů. Navíc obce ve většině případů nepoužívají tzv. nákladová střediska. Obce pak nejsou schopny kvantifikovat nákla-

dy spojené s interní produkcí určité služby, což v praxi vede k tomu, že není možné porovnávat nákladovost produkce vlastních pracovníků s potenciálními nabídkami externích dodavatelů.

Dalším problémem spojeným s rozhodováním o charakteru produkce je speci-

fikace výstupů, resp. specifikace poskytované služby. Pokud obce používají interní

způsob produkce jen ve velmi málo případech definují výstupy, případně používají

standardy. Za této situace však lze jen velmi obtížně posuzovat potenciální nabídky externích dodavatelů, neboť ty mohou nabízet jinou strukturu výstupů. Problematika neexistence standardů při interním poskytování zároveň ukazuje na velmi obtížnou

aplikovatelnost zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Tento zákon předepisu-

je organizacím veřejného sektoru povinnost provádět audit výkonnosti založený na

metodice 3E. Její aplikace však předpokládá jednoznačnou definici cílů, které mají být plněny. V případě interního poskytování jsou však cíle formulovány velmi obecně

(pokud vůbec) a nejsou doplněny příslušnými standardy. Praktické posuzování účelnosti vynaložených prostředků a zprostředkovaně i efektivnosti jednotlivých výdajových aktivit není možné.


Strana 87

Vzhledem k výše uvedenému lze tedy konstatovat a provedené výzkumy to i potvr-

zují, že rozhodování obcí o charakteru produkce je prováděno ve většině případů na základě jiných než ekonomických úvah. Přitom nelze identifikovat nějaký ustálený

vzorec chování. V některých případech je rozhodování založeno na minulých zkušenostech, jinde je ovlivněno ideologickým zaměřením vládnoucí koalice. Konečně nelze ani opominout vliv klientelistických vazeb či korupce.1

3.2 Volba externího způsobu produkce a její rizika Pokud se obec rozhodne pro externí způsob produkce, dostává se do oblasti, která je ošetřena zákonem o veřejných zakázkách2. Obec jakožto zadavatel musí respektovat

postupy a zásady definované tímto právním předpisem. Mezi základní zásady patří transparentnost, rovné zacházení a nediskriminace.3

Zákon o veřejných zakázkách rozděluje veřejné zakázky podle předpokládané hod-

noty na:

malého rozsahu, podlimitní, nadlimitní.

V prvním případě se jedná o zakázky, jejichž předpokládaná hodnota nepřesahuje

2 mil. Kč u dodávek a služeb a 6 mil. Kč u stavebních prací. Vzhledem k jejich nízké hodnotě nemusí zadavatel postupovat podle zákona o veřejných zakázkách a může

uzavřít smlouvu podle vlastního uvážení s tím, že musí respektovat tři výše uvedené principy. V praxi se většina zadavatelů uchyluje k použití přímého zadání, které je též nazýváno zadáním z volné ruky.

V případě podlimitní i nadlimitních zakázek již musí zadavatel postupovat podle

procesních ustanovení zákona, což ve většině případů znamená organizaci nějaké formy soutěže. Rozdíl mezi těmito dvěma uvedenými kategoriemi spočívá v tom, že u nadlimitních zakázek je nutné postupovat přesně podle legislativy Evropských společenství, což v praxi znamená především delší lhůty a vyšší nároky na zveřejňování.

V případě volby externího dodavatele služby by měly být jednoznačně preferovány

otevřené zadávací metody, které ve své podstatě představují napodobení tržního procesu při existenci jednoho subjektu na poptávkové straně. Obecně lze konstatovat, K faktorům, které ovlivňují rozhodování obcí na Slovensku viz např. Sičáková-Beblavá – Beblavý (2007).

1

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.

2

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 6.

3

Strana 88


že čím více potenciálních dodavatelů zadavatel do soutěže přitáhne, tím výhodnější (rozuměj nižší) cenu může očekávat. S růstem počtu konkurentů se přitom nezvyšuje

pouze konkurenční tlak, ale snižuje se i pravděpodobnost kartelizace a i možnost korupčního či klientelistického jednání.

Situace v praxi bohužel ve většině případů neodpovídá výše uvedené teorii. Zejmé-

na menší obce, u kterých se hodnota zakázek pohybuje pod finančním limitem pro za-

kázky malého rozsahu, používají metodu přímého zadání. Její aplikace je v některých případech odůvodňována tím, že v dané lokalitě působí v požadovaném oboru pouze

jedna firma. Vyhlášení otevřené soutěže by se v tomto případě stalo pouze formalitou a daný subjekt by měl ve svých rukou konečnou cenu. Naopak použití přímého zadání umožňuje aplikovat i individuální vyjednávání s pozitivním dopadem na cenu.

I použití otevřeného řízení nemusí vždy přinést požadované výsledky. Předpokla-

dem pro jeho úspěšnou aplikaci je zejména schopnost přesně definovat předmět plnění.4 Je nutné jednoznačně identifikovat ty vlastnosti požadovaného plnění, které jsou pro splnění potřeb klíčové. Pokud dojde ke zbytečně podrobné specifikaci, lze očekávat pokles potenciálních uchazečů se všemi negativy z toho plynoucími.

Volba externího producenta s sebou vedle nutnosti postupovat podle zákona

o veřejných zakázkách nese další rizika. Prvním a zřejmě nejvýznamnějším je vznik

monopolního postavení dodavatele. Při kontrahování se zadavatel obecně vzdává kontroly nad specifickými aktivy, což v praxi vede ke vzniku závislosti na zvoleném dodavateli. Pokud se navíc jedná odvětví, které je charakteristické vysokými počátečními výdaji na nákup specifických aktiv, je velmi pravděpodobné, že se kontrahovaný

dodavatel dostane do pozice lokálního monopolu. To s sebou přináší značná rizika,

neboť zadavateli se velmi snižuje prostor pro případné změny, pokud by nebyl spokojen s kvalitou poskytované služby. Odchod od tohoto dodavatele a hledání jiného je následně velmi nákladný proces, který může zcela negovat pozitiva plynoucí z volby externího způsobu produkce dané služby.

Další nástrahou při externím kontrahování je správná specifikace výstupů kon-

traktu. Zatímco v případě interní produkce není nutné (a ve většině případů k tomu skutečně nedochází) definovat výstupy poskytování dané služby, v případě externího zajištění musí být schopen zadavatel vše požadované popsat ve smlouvě. Obecně lze říci, že to co není ve smlouvě přesně uvedeno dodavatel dělat nebude a pokud ano, tak

jen po novém jednání, které je většinou spojené i s úpravou ceny. Výstupy kontraktu V tomto případě se však jedná o obecný problém externího zajištění služeb.

4


Strana 89

zároveň musí být ve smlouvě upraveny tak, aby bylo možné provádět vyhodnocování

jejich plnění. Jako vhodné se v tomto směru jeví použití různých indikátorů, neboť

ty snižují pravděpodobnost soudních pří, které lze předpokládat při velmi obecném popisu výstupů. Ne všechny služby, které obce zajišťují, je však možné podrobně a číselně popsat.

Vztah mezi pravděpodobností vzniku monopolního postavení dodavatele, měři-

telností výstupů a vhodností resp. nevhodností volby externí produkce požadované

služby je analyzován v tzv. Brown-Potoskiho modelu5. Jeho logiku lze shrnout do tvrzení, že s růstem potřeby vynaložení specifických aktiv na produkci požadované služby a s růstem obtížnosti měření jejich výstupů se snižuje vhodnost volby externího způsobu produkce. Naopak velmi vhodné (resp. s nízkým rizikem) ke kontrahování

jsou služby, jejichž produkce není spojena s investicemi do specifických aktiv a jejichž výstupy jsou snadno měřitelné.

3.3 Používání externích dodavatelů obcemi v České republice Využívání externích dodavatelů je v současné době v České republice již standardním

nástrojem. V této kapitole budou představeny výsledky výzkumu, který byl prove-

den ve spolupráci s Transparency International – Česká republika v roce 2005. Cílem tohoto výzkumu bylo s využitím výběrového šetření kvantifikovat využití externího

způsobu zajišťování služeb na obecní úrovni a zjistit hlavní metody přidělování veřejných zakázek. Prezentované výsledky vychází z dat zjištěných od 100 obcí, přičemž

při jejich výběru byly vynechány obce, u kterých bylo možné předpokládat netypické

chování (např. lázeňská a horská střediska). Sebrané údaje se vztahují k roku 2004. Práce se získanými daty probíhala stejně jako ve výzkumu prezentovaném v kapitole 2. Proto ji již nebude věnována větší pozornost.

3.3.1 Význam soutěžních metod při přidělení zakázky externímu dodavateli Následující graf zobrazuje, jakým způsobem došlo k přidělení zakázek externím dodavatelům v pěti sledovaných službách. Hodnoty jsou prezentovány pro tři velikostní

kategorie obcí (do 5 tis. obyvatel, od 5 tis. (včetně) do 20 tis. obyvatel, nad 20 tis.

obyvatel (včetně)). Sledováno je zastoupení tzv. soutěžních metod, mezi které jsou

řazeny veřejná obchodní soutěž, výzva více zájemcům a zjednodušené zadání podle Brown – Potoski (2002).

5

Strana 90


zákona č. 199/1994 Sb. a otevřené řízení, užší řízení a jednací řízení s uveřejněním podle zákona č. 40/2004 Sb.

Z prezentovaných údajů jednoznačně vyplývá pozitivní vztah mezi velikostí obce

a použitím soutěžních metod. To je zcela v souladu se zněním zákona, neboť větší

obce zadávají zakázky s vyšší předpokládanou hodnotou, které tak přesují limit zakázek malého rozsahu. I přesto je však možné najít i takové obce, u kterých hodnota

zakázky přesahuje stanovené limity a přesto bylo zvoleno přímé zadání. Tento stav je buď důsledkem přímého porušení zákona o veřejných zakázkách nebo vznikl ještě před přijetím zákona č. 199/1994 Sb.

Graf 29: Zastoupení soutěžních metod při přidělování zakázek externím dodavatelům

do 5 tis.

od 5 tis. do 20 tis.

nad 20 tis.

péče o hřbitov

služeb podle velikostních kategorií obcí a sledovaných služeb v ČR

péče o podobu obce

Graf 3-1

120 100 80 60 40 20


odpadové hospodářství

péče o komunikace

0

Zdroj: Vlastní výpočty.

3.3.2 Specifický problém obecních obchodních společností Z výsledků výzkumu představeného v kapitole 2 a také výběrového šetření provedeného ve spolupráci s Transparency International – Česká republika jednoznačně

vyplývá, že velmi oblíbeným způsobem zajištění služeb je v České republice založení a řízení tzv. obecních obchodních společností. Jejich používání však s sebou přináší


Strana 91

řadu problémů a má v některých případech negativní dopady na efektivnost vynaložených veřejných prostředků.

Institut obchodní společnosti je určen pro subjekty, které se pohybují na klasickém

konkurenčním trhu. V případě obchodních společností ovládaných obcí, které se za-

měřují na poskytování vybrané služby, však o konkurenčním trhu nelze hovořit. Ve většině případů totiž obce zakázky těmto společnostem zadávají přímo bez sledování

procedur obsažených v zákoně o veřejných zakázkách. Argumentují přitom, že se jedná pouze o jinou formu interní produkce.

Zákon o veřejných zakázkách skutečně tuto možnost obsahuje. Konkrétně se jed-

ná o zakázky, „jejichž předmětem je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací veřejnému zadavateli osobou, která vykonává převážnou část své činnosti ve prospěch

tohoto veřejného zadavatele a ve které má veřejný zadavatel výlučná majetková práva; veřejný zadavatel má výlučná majetková práva v určité osobě, zejména pokud disponuje sám veškerými hlasovacími právy plynoucími z účasti v takové osobě nebo pokud taková osoba má právo hospodařit s majetkem veřejného zadavatele, nemá vlastní majetek a výlučně veřejný zadavatel vykonává kontrolu nad hospodařením takové osoby“.6

To v praxi znamená, že obecní obchodní společnost je považována za jinou formu

interního zabezpečení, pouze pokud své aktivity provádí téměř výhradně ve prospěch svého majitele, který ji zároveň stoprocentně ovládá.

Definice výše uvedené výjimky však je relativně obecná a v praxi často vzniká pro-

blém s její správnou interpretací. Vzhledem k široké škále variant je tak nutné se spolehnout na postupné vyjasňování problematiky pomocí nálezů dozorových orgánů a judikátů Evropského soudního dvora (ESD).

Judikátů Evropského soudního dvora, které se zabývají specifikací hranice mezi

interní a externí produkcí a zprostředkovaně tedy i odpovědí na otázky, kdy je nutné

postupovat podle zákona o veřejných zakázkách a kdy již nikoliv, je celá řada. Pro přehlednost zde bude uvedeno pouze pět nejdůležitějších.

Prvním z nich je případ Teckal7, jehož předmětem byla žaloba společnosti stejné-

ho jména proti obci Viano z důvodu nevypsání výběrového řízení na dodávky paliv a tepelných zařízení. Zakázka byla bez výběrového řízení zadána společnosti AGAC, která byla ovládána konsorciem obcí. Předmětem sporu tedy bylo, zda je anebo už Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, § 18.

6

Rozsudek číslo C-107/98.

7

Strana 92


není společnost AGAC se samostatnou právní subjektivitou ještě formou interního zajištění a jestli tedy nedošlo k porušení zákona.

ESD rozhodl, že v tomto případě se o porušení legislativy nejednalo, neboť společ-

nost AGAC představovala pouze jinou formu interního zajištění. Důvodem tohoto zá-

věru bylo, že společnost AGAC byla pouze formálně oddělená a zadavatel ji řídil jako svou organizační jednotku. Navíc daný subjekt působil pouze v jurisdikci zadavatele a nemohl tak ovlivňovat společný trh Evropské unie.

Případ Teckal představuje jedno z klíčových rozhodnutí ESD v oblasti veřejných

zakázek, neboť zde byla poprvé definována hranice mezi interním a externím zajištěním. Následující kauzy projednávané ESD mají již pouze upřesňující charakter, avšak řada detailů se z hlediska dodržování evropské legislativy ukazuje jako klíčová.

Dalším případem zaměřeným na objasnění definice interního zabezpečení byla

kauza Halle8. Toto německé město zadalo zakázku na odvoz komunálního odpadu z volné ruky dceřiné společnosti podniku RPL. V něm držela majetkový podíl ve výši 75,1 % firma Stadtwerke Halle, která byla ze 100 % vlastněna společností VVVB Stadt

Halle. Zbytek držel soukromý investor. VVVB Stadt Halle byla klasickou obecní obchodní společností vlastněnou ze 100 % městem Halle. Žaloba k ESD byla vznesena

soukromou společností TREA, která napadla nevyhlášení veřejné soutěže na službu odvoz komunálního odpadu.

ESD shledal, že na tento případ nelze aplikovat principy kauzy Teckal. Důvodem

bylo, že z přímého zadání zde profitoval i soukromý subjekt (vlastník 24,9 % akcií

podniku RPL). Ostatní soukromé subjekty tak byly v důsledku absence otevřené soutěže omezeni na svých právech ucházet se o danou zakázku. Na případy, kde hraje

určitou roli majetkový podíl soukromého sektoru, je tedy nutné aplikovat zákon o veřejných zakázkách.

Případ Halle posunul negativní vymezení interního zajištění podstatně dále a to

v tom smyslu, že v obecní obchodní společnosti nesmí být přítomen soukromý spoluvlastník. To je zcela konzistentní se zněním českého zákona o veřejných zakázkách,

který v případě výjimek hovoří o nutnosti disponovat výlučnými majetkovými právy ke kontrahované právnické osobě.

Problematikou spoluvlastnictví se ESD zabýval i v dalším případě – Coname9. Jeho

obsahem byla žaloba společnosti Coname, která napadla zadání zakázky obcí Cin Rozsudek číslo C-26/03.

8


9


Strana 93

gia de’Botti v Itálii na provoz infrastruktury a dodávky metanu. Zakázku obdržela společnost Padania bez výběrového řízení. Firma Padania byla transformovaný státní

podnik, který byl v majetkem provincie Cremona a několika obcí. Vlastnický podíl Cingia de’Botti dosahoval 0,97 %.

Stejně jako v předešlém případě ESD shledal, že nejsou naplněny předpoklady pro

aplikaci precedentu Teckal. Společnost Padania byla sice ve 100% veřejném vlast-

nictví, ale majetkový podíl 0,97 %, který náležel Cingia de’Botti, byl shledán příliš malým na to, aby byla Padania řízena jako vlastní organizační složka. Navíc stanovy

společnosti Padania nevylučovaly vstup soukromého kapitálu, který by mohl následně ze zakázky profitovat.

Zde lze identifikovat závažné upřesnění dvou charakteristik interního zajištění od-

dělenou právnickou osobou. Především zadavatel musí danou osobu ovládat. Není

postačující, aby to dělal jiný subjekt veřejného sektoru. Druhým podstatnějším dů-

sledkem vyplývajícím z případu Coname je vyloučení i potenciální možnosti vstupu soukromého kapitálu. Stanovy společnosti zřejmě musí explicitně obsahovat ustanovení o nemožnosti prodeje majetkové části soukromé společnosti, případně automatické ukončení smlouvy o plnění veřejné zakázky v případě, že k němu dojde.10

Další judikáty, které zde budou zmíněny, se zaměřují na podrobnější specifikaci

podmínky o stejné úrovni řízení oddělené právnické osoby jako své organizační složky. Daná problematika byla předmětem kauzy Parking Brixen11. Obchodní společnost stejného jména vznesla žalobu z důvodu, že na provozování placených parkovišť ve městě Brixen nebylo vyhlášeno výběrové řízení, ale došlo k zadání z volné ruky

obecní obchodní společnosti Stadtwerke Brixen s odůvodněním, že se i přes právní formu obchodní společnosti jedná o „in-house“ produkci.

Předmětem zkoumání ESD byl zejména styl řízení této společnosti zadavatelem,

tedy jestli je obdobný jako v případě vlastní organizační složky. Při podrobnější ana-

lýze se ukázalo, že tomu tak není. Management společnosti Stadtwerke Brixen sice přímo podléhal vedení města Brixen, avšak podle stanov mohl svobodně rozhodovat

o transakcích až do výše 5 mil. EUR (cca 140 mil. Kč). V porovnání s vnitřními před-

Implicitně to znamená, že pokud má obec uzavřenou smlouvu se svou obchodní společností (bez výbě-

10

rového řízení jako jinou formu interní produkce) a dojde k prodeji jakéhokoliv majetkového podílu (mi-

noritního i majoritního), měla by být smlouva vypovězena a její předmět plnění soutěžen podle zákona o veřejných zakázkách.


11

Strana 94


pisy upravujícími rozhodovací volnost vedoucích představitelů organizačních složek města Brixen mohli manažeři společnosti Stadtwerke Brixen disponovat daleko vět-

ším objemem finančních prostředků. Předpoklad pro aplikaci precedentu Teckal tak nebyl naplněn a zadáním bez výběrového řízení došlo k porušení platné legislativy.

Obdobný problém byl předmětem kauzy AGESP12. Firma Carbotermo napadla

u ESD zadání zakázky bez výběrového řízení na správu infrastruktury a dodávky tepla společnosti AGESP městem Busto Arsizio. Argumentem pro nepoužití výběrového

řízení bylo, že společnost AGESP je ze 100 % vlastněna společností AGESP Holding, kterou vlastní z 99,98 % město Busto Arsizio a zbytek několik obcí v regionu.

ESD opět zkoumal, do jaké míry je naplněn předpoklad o stejné úrovni řízení jako

v případě vlastní organizační složky. Vzhledem k tomu, že obec nekontrolovala společnost AGECP přímo, ale prostřednictvím holdingové společnosti, byla rozhodovací

volnost manažerů posuzována v obou případech. ESD došel k závěru, že jak u společnosti AGESP Holding, tak i u společnosti AGESP mají řídící pracovníci volnost

podstatně větší než vedoucí pracovníci standardních organizačních složek města, což vylučuje zařazení do kategorie „in-house“ produkce. Při zadání zakázky mělo být postupováno podle zákona o veřejných zakázkách.

Ze znění zákona č. 137/2006 Sb. a judikátů ESD vyplývá, že používání obecní ob-

chodní společnosti jako jiné forma interního zabezpečení, které nezakládá povinnost postupovat podle zákona o veřejných zakázkách, je možné pouze tehdy, pokud: 1. Veřejný zadavatel tuto společnost zřídí za účelem poskytování určité služby. 2. Je jejím výlučným vlastníkem.

3. Tato společnost podniká pouze v jurisdikci zadavatele a její činnost nemůže ovliv-

nit principy fungování jednotného trhu EU.

4. Zadavatel ovládá její řízení a kontrolu stejně jako v případě své organizační slož-

ky.

5. Z přidělení zakázky bez výběrového řízení nesmí mít prospěch žádný soukromý

subjekt a to ani potenciálně ve formě možného kapitálové vstupu do společnosti v budoucnosti.

Pokud jsou splněny výše uvedené předpoklady, je možné obecní obchodní společ-

nost považovat za interního producenta služby a zakázka může být udělena mimo

zákon o veřejných zakázkách. Zároveň se ale tato společnost stává veřejným zada Rozsudek číslo C-340/04.

12


Strana 95

vatelem a musí při nákupech zboží, služeb a kapitálových statků postupovat podle zákona o veřejných zakázkách.

Výsledky empirického výzkumu, které jsou prezentovány např. v Pavel (2006),

však ukazují, že v řadě případů není tento princip respektován. Porušování zákona ve formě zadávání zakázek obecním firmám, které nesplňují jednu nebo více podmínek pro zařazení do kategorie „in-house“ produkce, s sebou může přinášet ne nevýznamné sankce. Ty mohou být ukládány jak na národní úrovni, v případě České republiky

Úřadem na ochranu hospodářské soutěže, tak i na základě rozsudků ESD. V druhém případě se jedná o zakázky nadlimitní, které musí být zadávány zcela v souladu

s platnými směrnicemi Evropských společenství. Příkladem zásahu ESD v této oblasti mohou být kauzy německých obcí Braunschweig a Bockhorn13. Uvedené obce

zadaly bez výběrových řízení zakázky na odvoz komunálního odpadu a odvod odpad-

ních vod. ESD shledal toto jednání v rozporu s platnými směrnicemi a přikázal jejich zrušení. Německo, které bylo v tomto případě žalovaným, se bránilo tím, že ústavní uspořádání neumožňuje vládě přikazovat municipalitám provádět jakékoliv změny

v uzavřených smluvních vztazích. Vzhledem k tomu, že tedy nebyl splněn rozsudek ESD, iniciovala Evropská komise další jednání, ve kterém žalovala Německo za neza-

jištění platnosti společné legislativy EC. Výsledkem bylo uložení pokuty Německu ve výši 158 400 EURO za každý den, který bude trvat protiprávní stav. Za obdobné prohřešky ve smyslu nezajištění dodržování evropských směrnic o veřejných zakázkách byly žalovány i jiné členské země, například Francie nebo Dánsko.14

Po výše uvedeném teoretickém exkurzu je možné se vrátit k současnému stavu.

Provedené výzkumy jak v České tak i Slovenské republice ukazují, že obecní obchodní společnosti jsou velmi častým řešením při zajišťování služeb na obecní úrovni. Jejich

výskyt je podstatně frekventovanější v České republice; na Slovensku se objevují téměř výhradně u obcí střední velikosti.

Rozdíl mezi Českou republikou a Slovenskem je zejména v tom, že v prvním přípa-

dě lze najít řadu obcí, které se rozhodly nechat své společnosti projít tržním testem, což v praxi znamená, že na poskytování požadované služby je vypsána soutěž podle

zákona o veřejných zakázkách. Obchodní společnost vlastněná obcí (obec je zároveň

v tomto případě i zadavatelem) se o přidělení zakázky musí ucházet v konkurenci s ostatními externími subjekty. To přináší konkurenční tlak a má pozitivní dopady na Rozsudek číslo C-503/04.

13

Nemec (2006).

14

Strana 96


její efektivnost (viz dále). Pokud zároveň obecní obchodní společnost projde konkurenčním testem, mění se charakter poskytování dané služby s interní na externí.

Podíl obecních obchodních společností na zajišťování služeb na obecní úrovni je

v České republice relativně vysoký. Následují graf shrnuje stav v roce 2004. Z údajů

vyplývá, že obecní obchodní společnosti drží v průměru 31 % trhu produkce vybraných služeb. Větší část z nich ale obdržela zakázku bez výběrového řízení a představuje tedy pouze jinou formu interní produkce. Největší význam mají obecní společnosti v případě údržby komunikací (37 %), naopak nejmenší u správy hřbitova (pouze 24 %).

Graf 30: Význam obecních obchodních společností při

Graf 3-2

zajišťování služeb na obecní úrovni se soutěží

bez soutěže

40 35

% objemu trhu

30 25 20 15 10 5

správa hřbitova

péče o podobu obce


komunální odpad

údržba komunikací

0

Zdroj: Vlastní zpracování.

3.4 Metodické problémy hodnocení efektivnosti jednotlivých forem zabezpečování služeb Porovnávání nákladové efektivnosti jednotlivých forem zabezpečení služeb na obecní

úrovni je v současné době vzhledem k existujícím datovým zdrojům velmi obtížné. Jediným zdrojem informací o hospodaření obcí je systém ARIS. Jeho použití však s sebou přináší několik metodických komplikací. Současné účetnictví organizací veřejné-


Strana 97

ho sektoru je totiž založeno na zachycování příjmů a výdajů. Organizační složky státu

a subjekty místní vlády tedy neúčtují o nákladech a výnosech, což se negativně projevuje na jejich schopnosti (resp. neschopnosti) kvantifikovat náklady na jednotlivé

činnosti. Obecně nejsou používána nákladová střediska ani jiný nástroj analytického účetnictví, který by například umožnil provést rozúčtování režijních nákladů.

Dalším problematickým místem, které souvisí se současným charakterem účtování

ve veřejném sektoru, je zachycení kapitálových nákladů. V akruálním účetnictví výdaje na nákup kapitálových statků vstupují do nákladů postupně ve formě odpisů. Ty

však organizační složky ani subjekty místní vlády nesledují a evidují pouze výdaje na pořízení těchto statků.

Z výše uvedených důvodů není možné z údajů, které jsou k dispozici v systému

ARIS, určit celkovou výši nákladů (ani výdajů) na poskytování služeb, které jsou za-

jišťovány interně. Ve výkazech jsou zachyceny pouze přímé výdaje, tvořené mzdami pracovníků, kteří jsou jednoznačně přiřazeni k dané činnosti, a nákupy materiálu a služeb, které lze opět jednoznačně přiřadit. Chybí tak režijní a kapitálové náklady. Obecně je hodnota výdajů na služby poskytované interní produkcí podhodnocena. Výjimkou je situace, kdy došlo ve sledovaném roce k nákupu kapitálových statků.

Tyto výdaje jsou jednorázově v daném roce přičteny k ostatním výdajům přímo při-

řaditelným ke sledované aktivitě, což vede k nadhodnocení celkových údajů. Z výše uvedeného vyplývá, že využití údajů ze systému ARIS je v případě interního způsobu produkce velmi limitované.

Při externím způsobu zajištění lze již údaje vykazované v ARISu využít podstatně

lépe, neboť obec za poskytování služby platí externímu dodavateli na základě vysta-

vených faktur, které lze jednoznačně přiřadit sledované činnosti. Výdaje v daném roce tak lze za předpokladu, že nedochází k výraznějšímu časovému posunu v platbách,

považovat za náklady na poskytování dané služby.15 Tento předpoklad umožňuje provádět srovnání nákladové efektivnosti různých forem externího zajištění. Není však možné porovnávat nákladovou efektivnost interního a externího způsobu.

Analýza nákladové efektivnosti může být také v případě externího zajištění zkres-

lena, pokud smlouva o poskytování dané služby zakládá nerovnoměrné rozložení

plateb. V některých případech obce při uzavření kontraktu od externího dodavatele Skutečné náklady jsou zřejmě trochu vyšší, neboť administrace faktur, kontrola provedených prací apod. si

15

vyžadují určitou část pracovní doby některých zaměstnanců obecních úřadů. Avšak hodnota těchto souvisejících nákladů je v porovnání s přímými náklady relativně malá, a proto je od ní abstrahováno.

Strana 98


požadují, aby investoval do některých kapitálových statků, což je kombinováno s vyš-

ší hodnotou prvních plateb.16 Důsledkem je, že systém ARIS vykazuje u některých

obcí v porovnání s průměrem velmi vysoké hodnoty výdajů. Abychom eliminovali

snížení vypovídací schopnosti takto pořízených údajů, nebyly extrémní hodnoty coby odlehlá pozorování uvažovány.

3.5 Efektivnost jednotlivých forem zabezpečování služeb I přes výše uvedené metodické problémy je možné přistoupit ke komparaci efektiv-

nosti jednotlivých externím forem produkce. Jako ukazatel byl zvolen roční objem výdajů na jednoho obyvatele. Přitom nebyla sledována kvalita poskytovaných služeb. Jedná se tedy o značné zjednodušení problematiky.

Následující tabulka uvádí srovnání úrovně výdajů na jednoho obyvatele pro tři

vybrané druhy služeb, přičemž jako výchozí srovnávací hladina bylo zvoleno přímé zajištění služby v rámci obecního úřadu – přímá produkce. Z prezentovaných údajů

sice jednoznačně vyplývá, že nejefektivnější formou zajištění veřejné služby je přímá produkce, ale tento závěr nelze akceptovat, protože udávané hodnoty nezahrnují režijní náklady, což logicky vede k jejich podcenění. Z výše uvedených důvodů je nutné brát tuto úroveň jako orientační.

Porovnávat tak lze pouze různé metody externího zajištění a produkci obecních

obchodních společností. Z prezentovaných údajů vyplývá, že ve dvou ze tří sledova-

ných případů lze identifikovat pozitivní dopady aplikace jakékoliv formy soutěže při kontrahování externího dodavatele. Pouze v případě péče o komunikace čísla ukazují, že použití soutěže přináší vyšší jednotkové výdaje než zadání z volné ruky.

Velice zajímavé údaje poskytuje tabulka v případě obecních obchodních společ-

ností, Z prezentovaných hodnot vyplývá, že obecní obchodní společnost pověřená

produkcí veřejné služby bez výběrového řízení je jednoznačně nejméně efektivním řešením. Pouze v případě sběru a odvozu komunálního odpadu poskytuje horší výsledky zadání z volné ruky. Zde je ale rozdíl na hranici statistické významnosti. Výsledky tak jednoznačně potvrzují názor, že neexistence konkurence a veřejné vlastnictví neposkytují dostatečné stimuly pro efektivní alokaci zdrojů.17

Takovéto veřejné zakázky se již blíží konceptu PPP projektů. Podrobněji viz např. Meričková (2006).

16

K diskusi o vlivu konkurence a vlastnictví viz např. Domberger et al. (1995) a Szymanski (1996).

17


Strana 99

Tabulka 18: Relativní úroveň nákladů na zajištění veřejných služeb v roce 2004 (přímá produkce = 100) Typ zajištění

Služba Péče o komunikace

Sběr a odvoz komunálního odpadu


Přímá produkce

100

100

100

Obecní firma

161

142

138

Obecní firma – soutěž

139

137

102

Zadání z volné ruky

119

149

136

Veřejná případně omezená soutěž

149

117

93 Zdroj: Vlastní výpočty

Lze tedy na základě uvedených údajů tvrdit, že je obecní obchodní společnost auto-

maticky neefektivní? To rozhodně ne. Pokud se zaměříme na údaje získané u obecních obchodních společností, které obdržely zakázku v určitém typu soutěže, lze sledovat

signifikantní pokles nákladů. V průměru za tři výše uvedené služby jde o 16 %. Tuto hodnotu lze považovat za potenciální úspory, které je možné inkasovat při vpuštění konkurence na daný trh.18

Obecně tak lze přijmout závěr, že obecní obchodní společnosti pověřené zajišťová-

ním veřejných služeb bez výběrového řízení jsou nejdražším možným řešením. Důvodem je zřejmě skutečnost, že zde nejsou přítomny ani hnací síly ve formě konkuren-

ce ani změny vlastnictví. Obecní obchodní společnosti dokonce vychází jako dražší i v porovnání s náklady na externí zajištění zadané z volné ruky, což je situace, která nejvíce evokuje možnost korupčního jednání.

Na druhou stranu však výzkum ukazuje, že obecní obchodní společnosti jako ta-

kové nemusejí znamenat plýtvání finančními prostředky veřejného sektoru. Pokud

je připuštěna konkurence a obecní firma zakázku získala v rámci regulérního výběrového řízení, její náklady jsou srovnatelné s externími dodavateli. V některých případech jsou dokonce i nižší. Tento závěr potvrzuje argument, že klíčovou hnací silou

zvyšování efektivnosti veřejného sektoru je konkurence a nikoliv změna vlastnictví. Navíc v tomto případě obec inkasuje přínosy plynoucí z titulu zachování kontrolních mechanismů a tedy redukce transakčních nákladů.

Soutěžení zakázek pro obecní obchodní společnosti lze považovat za určitou formu povinného konkurenč-

18

ního testování – CCT.

Strana 100


3.6 Závěr Komplexní hodnocení efektivnosti jednotlivých forem zajišťování služeb na obecní

úrovni není v České a ani Slovenské republice v současné době možné. Důvodem je

především nedostatek spolehlivých datových zdrojů, což je důsledkem použitých

účetních postupů v organizacích veřejného sektoru, které jsou založeny na evidenci příjmů a výdajů.

Neexistence akruálního účetnictví a absence aplikace moderních analytických

účetních postupů (nákladová střediska) vede k tomu, že obce nejsou schopny kvantifikovat náklady na poskytování služeb při interním způsobu produkce. Tento fakt vede zároveň k tomu, že není možné provádět racionální ekonomické analýzy ve

smyslu porovnání výhodnosti resp. nevýhodnosti externí formy produkce. Obce se tak ve většině případů rozhodují ad hoc na základě jiných než ekonomických kriterií. To však v praxi nevede k efektivní alokaci veřejných prostředků.

Specifickým problémem současného stavu jsou obecní obchodní společnosti. Ve

většině případů je obce používají jako jiný typ interní produkce, což se v praxi projevuje přidělováním zakázek bez výběrového řízení, ačkoliv v některých případech

nejsou naplněny předpoklady definované v zákoně o veřejných zakázkách a judikátech ESD. Navíc zkoumání efektivnosti této formy jednoznačně prokázalo, že se jedná

o nejdražší možnou variantu. Koncept obecních obchodních společností však může přinášet uspokojivé výsledky a to v situaci, kdy se musí daná společnost ucházet o přidělení zakázky ve standardním výběrovém řízení.

Na základě výsledků provedené analýzy lze uzavřít, že hodnocení efektivnosti jed-

notlivých forem poskytování služeb bude možné až po systematické reformě účetnictví veřejného sektoru. Pouze pokud budou obce používat akruální účetnictví a nákladová střediska bude možné korektně porovnávat interní a externí způsoby zajištění

služeb. To umožní provádět racionální ekonomická rozhodnutí s pozitivními dopady na efektivnost veřejných výdajů. Do té doby nelze očekávat, že obce budou volit optimální kombinaci externích a interních metod poskytování služeb.

Kapitola 4

Analýza efektivnosti poskytování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí v SR

Strana 102

Kapitola 4: Analýza efektivnosti poskytování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí v SR

Špecifický ekonomický charakter miestnych verejných služieb a efekty vznikajúce

mimo trhu pri ich realizácii determinujú netrhový alebo polotrhový spôsob zabezpečovania týchto služieb. Uspokojovanie verejných potrieb v určitom území prostred-

níctvom realizácie miestnych verejných služieb predurčuje obec za poskytovateľa miestnych verejných služieb, zodpovedného za ich zabezpečovanie v optimálnom rozsahu a kvalite vzhľadom na potreby občanov.

Naplnenie tejto zodpovednosti predpokladá vytvorenie efektívne fungujúceho sys-

tému miestnych verejných služieb, flexibilne reagujúceho na potreby občanov ako

ich spotrebiteľov. Heterogénny obsah systému miestnych verejných služieb je základom heterogénnosti prístupov k ich poskytovaniu, základom pre vytvorenie plurality vlastníckych foriem v systéme ich produkcie. Demonopolizácia systému miestnych

verejných služieb a implementácia nových alternatívnych prístupov k ich poskytovaniu (Alternative Service Delivering Arrangements – ASDA) sleduje rast efektívnosti

produkcie a úrovne kvality poskytovaných služieb. Alternatívne prístupy k poskyto-

vaniu miestnych verejných služieb, predstavujúce vytvorenie partnerstva verejného, súkromného a neziskového sektora v procese ich produkcie, môžu nadobúdať podobu zmluvného zabezpečovania služieb, systémov BOT (systémov výstavby, prevádzky

a prevodu), koncesií, zabezpečovania miestnych verejných služieb prostredníctvom mimovládnych organizácií, poukážok.

Podľa platnej legislatívy môžu obce uplatňovať viaceré prístupy k poskytovaniu

miestnych verejných služieb, ktoré nadobúdajú charakter interných/tradičných foriem (vlastné rozpočtové, príspevkové organizácie, obchodné spoločnosti s majetkovou účasťou municipality) alebo externých/alternatívnych foriem ich zabezpečova-

nia (ASDA). Pri voľbe konkrétnej formy zabezpečovania miestnej verejnej služby by

sa mala obec rozhodovať na základe ekonomického charakteru tejto služby, ako aj vplyvu formy zabezpečovania na efektívnosť produkcie a kvalitu služby, miery zachovania princípu rovnosti v spotrebe tejto služby a možnosti verejnej kontroly produkcie služby.

Najčastejšie uplatňovanou alternatívnou formou zabezpečovania verejných služieb,

na miestnej úrovni je kontrahovanie – zmluvné zabezpečovanie verejných služieb. Výhody zmluvného zabezpečovania verejných služieb možno vidieť najmä v poklese prevádzkových nákladov, účinnejšom manažmente rizík, raste výkonnosti a kvality vo verejných službách, raste kvality manažmentu vo verejnom sektore (transfer know–

how od súkromného do verejného sektora), raste adresnosti platieb spotrebiteľov


Strana 103

verejných služieb. Okrem výhod však zmluvné zabezpečovanie verejných služieb súkromným sektorom prináša so sebou určité riziká, respektíve problémy.

Cieľom nasledujúcej kapitoly je overiť platnosť všeobecných teoretických tvrde-

ní a skúseností zo zahraničia vzťahujúcich sa k výhodám a rizikám alternatívnych prístupov poskytovania verejných služieb v podmienkach Slovenska a poskytnúť pohľad na aktuálne problémy v tejto oblasti s akcentom na najčastejšie uplatňovaný

z týchto prístupov – zmluvné zabezpečovania miestnych verejných služieb súkromným sektorom.

Reálny stav a vývoj v oblasti zabezpečovania miestnych verejných služieb v pod-

mienkach SR opíšeme prostredníctvom výsledkov vlastných primárnych výskumov realizovaných v tejto oblasti:

v roku 2001 (údaje dokumentujú situáciu z roku 2000), kde výberový súbor tvori-

lo 55 obcí SR všetkých veľkostných skupín,

Tabulka 19: Obce výberového súboru sledované v roku 2001 podľa veľkostných skupín Veľkostná skupina obcí Počet obcí SR

200 – 999

1 000 – 4 999

5 000 – 9 999

10 000 – 19 999

20 000 – 49 999

50 000 – 99 999

více než 100 000

21

12

5

4

8

5

0

Zdroj: Vlastné spracovanie. v roku 2007 (údaje dokumentujú situáciu z roku 2006), kde výberový súbor tvori-

lo 40 obcí SR všetkých veľkostných skupín.

Tabulka 20: Obce výberového súboru sledované v roku 2007 podľa veľkostných skupín Veľkostná skupina obcí Počet obcí SR

200 – 999

1 000 – 4 999

5 000 – 9 999

10 000 – 19 999

20 000 – 49 999

50 000 – 99 999

více než 100 000

12

17

5

4

0

2

0

Zdroj: Vlastné spracovanie.

Údaje získané primárnym zberom informácií sa vzťahujú k situácii v oblasti zabez-

pečovania vybraných miestnych verejných služieb: zber a odvoz tuhého komunálneho odpadu (ďalej TKO), údržba miestnych komunikácií, údržba verejného osvetlenia, údržba verejnej zelene a cintorínske služby.

Strana 104


4.1 Formy zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb na Slovensku V nasledujúcej časti na náhodne vybraných vzorkách obcí Slovenskej republiky analyzujeme mieru uplatňovania foriem zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb:

1. interné formy: municipalita

ako právnická osoba, ktorá zabezpečuje služby prostredníctvom

príspevková

organizácia zriadená obcou (PO),

zamestnancov obce,

rozpočtová

spoločnosť

organizácia zriadená obcou (RO),

s ručením obmedzeným (s. r. o.) s väčšinovým podielom obce na

majetku spoločnosti,

akciová

spoločnosť (a.s.) s väčšinovým podielom obce na majetku spoločnosti;

2. externá forma: zmluvné

zabezpečovanie prostredníctvom externých dodávateľov.

Tabuľky 21 až 24 sa vzťahujú k miere uplatňovania uvedených foriem zabezpe-

čovania vybraných miestnych verejných služieb vo výberových súboroch obcí SR.

V závere tejto časti sa sústredíme na zastúpenie kontrahovania miestnych verejných služieb v porovnaní internými formami zabezpečovania služieb v podmienkach SR (konkrétne koľko % zo všetkých použitých metód zabezpečovania služieb predstavuje kontrahovanie služieb ako alternatívna forma zabezpečovania služieb) a ako sa

rozsah využívania tejto metódy zabezpečovania miestnych verejných služieb zmenil v priebehu posledných šiestich rokov.

Tabulka 21: Miera zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb obcou ako právnickou osobou vlastnými zamestnancami na Slovensku v rokoch 2000 a 2006 v % Služba

2000

2006

5

5

Cintorínske služby

39

55

Údržba verejnej zelene

38

78

Údržba miestnych komunikácií

27

38

Údržba verejného osvetlenia

33

63

Zber a odvoz tuhého komunálneho odpadu

Zdroj: Vlastné primárne výskumy.


Strana 105

Zabezpečovanie miestnych verejných služieb samotnou obcou prostredníctvom

zamestnancov obce je výraznou mierou zastúpené najmä u obcí s menším počtom

obyvateľov (zvyčajne obce veľkostnej skupiny 200 – 999 a 1 000 – 4 999 obyvateľov). Údaje v tabuľke 21 to potvrdzujú. Oba naše výberové súbory obcí, na ktorých sme realizovali výskum, sú tvorené prevažne obcami s nižším počtom obyvateľov a zastúpenie zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb vlastnými zamestnancami obce je výrazné. Potreba miestnych verejných služieb na území takejto obce je do

značnej miery zúžená, a teda aj obmedzený rozsah poskytovaných služieb často neumožňuje ich poskytovanie externým dodávateľom. Inak povedané, produkcia miest-

nej verejnej služby v obmedzenom rozsahu je pre externého dodávateľa (súkromnú organizáciu) nerentabilná, t.j. nezaujímavá. Podľa získaných údajov možno konštatovať, že najčastejšie sa táto forma zabezpečovania miestnych verejných služieb využíva

pri zabezpečovaní údržby verejnej zelene. Keď sa pozrieme na hodnoty ukazovateľa miery zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb obcou ako právnickou

osobou vlastnými zamestnancami v roku 2000 a v roku 2006, môžeme konštatovať, že rozsah využívania tejto formy zabezpečovania služieb rastie.

Nasledujúca tabuľka 22 uvádza mieru využitia ďalšej internej formy zabezpečo-

vania miestnych verejných služieb v podmienkach slovenských obcí v roku 2000 a v roku 2006.

Tabulka 22: Miera zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb rozpočtovou organizáciou na Slovensku v rokoch 2000 a 2006 v % Služba

2000

2006


3

0,0


3

2,5


2

0,0


3

0,0


3

0,0


Zabezpečovanie miestnych verejných služieb prostredníctvom rozpočtovej organi-

zácie zriadenej obcou, napojenou na miestny rozpočet, je v súčasnosti zriedkavosťou. Rozpočtová organizácia zabezpečuje zvyčajne všetky miestne verejné služby v rámci

územia municipality. Interný spôsob zabezpečovania miestnych verejných služieb je

často kombinovaný s externým zabezpečovaním služby súkromnou organizáciou, a to

Strana 106


najmä v prípadoch rôznych opráv, ktoré si vyžadujú vyššiu odbornosť a sú i finančne náročnejšie. Obce postupne upúšťajú od tejto formy zabezpečovania miestnych verejných služieb, čo potvrdzujú aj údaje uvedené v tabuľke 22.

Ako často obce využívajú pri zabezpečovaní služieb príspevkovú organizáciu sa

môžeme dozvedieť z tabuľky 23.

Tabulka 23: Miera zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb príspevkovou organizáciou na Slovensku v rokoch 2000 a 2006 v % Služba

2000

2006


17

5,0


24

5,0


25

7,5


25

10,0


23

2,5


Obce využívajú príspevkovú organizáciu ako formu zabezpečovania miestnych ve-

rejných služieb v rámci svojho územia vo väčšej miere ako rozpočtovú organizáciu. Výhodou príspevkovej organizácie oproti rozpočtovej organizácii je možnosť podnikať a získať tak finančné prostriedky na pokrytie rozdielov, ktoré vznikajú med-

zi príjmami a výdavkami spojenými s produkciou miestnych verejných služieb, kde výdavky takmer vždy prevyšujú príjmy. Ziskom z podnikateľskej činnosti sa často

dopĺňajú nedostatočné finančné zdroje potrebné na zabezpečovanie miestnych ve-

rejných služieb. Výhodou príspevkovej organizácie oproti obchodným spoločnostiam s majetkovou účasťou municipality, ktoré majú takisto ako príspevkové organizácie možnosť tvoriť zisk, sú jednoduchšie právne náležitosti jej vzniku.

Podľa hodnôt ukazovateľa miery využitia tejto formy pri zabezpečovaní miestnych

verejných služieb v tabuľke 23, môžeme konštatovať, že rozsah zabezpečovania miest-

nych verejných služieb prostredníctvom príspevkovej organizácie obce klesá. Berúc

do úvahy údaje v tabuľkách 21, 22 a 23, môžeme identifikovať postupný prechod od zabezpečovania služieb prostredníctvom rozpočtových a príspevkových organizácií zriadených obcou k zabezpečovaniu prostredníctvom vlastných zamestnancov.

Klesá aj miera zabezpečovania miestnych verejných služieb prostredníctvom ob-

chodných spoločností založených obcou (spomedzi jednotlivých právnych foriem


Strana 107

obchodných spoločností, sa uplatňujú hlavne spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť), dokumentujú to údaje v tabuľkách 24 a 25. Tabulka 24: Miera zabezpečovania vybraných miestnych verejných

služieb spoločnosťou s ručením obmedzeným založenou obcou na Slovensku v rokoch 2000 a 2006 v % Služba

2000

2006

21

7,5

6

10


13

10


14

15


21

12,5

Zber a odvoz tuhého komunálneho odpadu Cintorínske služby


Tabulka 25: Miera zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb akciovou spoločnosťou založenou obcou na Slovensku v rokoch 2000 a 2006 v % Služba

2000

2006


5

2,5


0

2,5


3

0


2

2,5


0

0


Niektoré z obcí zabezpečujú miestne verejné služby na svojom území prostred-

níctvom spoločností s ručením obmedzeným, alebo zriedkavejšie prostredníctvom akciových spoločností (vzhľadom na právne náležitosti vzniku a potrebné základné imanie a.s.), ktoré vznikajú obvykle transformáciou bývalých obecných. Obec má

v obchodnej spoločnosti, založenej za účelom zabezpečovania miestnych verejných služieb, 100% alebo väčšinový podiel na majetku spoločnosti. S majetkom obce, ktorý sa dovtedy využíval na produkciu miestnych verejných služieb, hospodári takto

založená spoločnosť, teda i naďalej sa majetok využíva na produkciu miestnych verejných služieb. Spoločnosť väčšinou poskytuje všetky miestne verejné služby na území

obce, niekedy i mimo neho. Produkcia služieb prebieha na základe zmluvy medzi ob-

Strana 108


cou a spoločnosťou. Spornou je otázka uzatvárania zmlúv medzi obcami a ich „vlastnými“ obchodnými spoločnosťami, ide o problém definovania, čo je „in– house“ inter-

né zabezpečovanie (t.j. nepodlieha pravidlám verejného obstarávania) a čo nie, teda kedy by zabezpečovanie služby obchodnou spoločnosťou s majetkovou účasťou obce

malo podliehať rovnakým postupom výberu a následne aj kontroly výkonnosti ako zmluvné zabezpečovanie externým dodávateľom. V praxi však vo väčšine prípadov

je zabezpečovanie miestnych verejných služieb obchodným spoločnostiam patriacim obciam pridelené automaticky bez predchádzajúceho výberového konania. Aj keď to výsledky našej analýzy nepreukazujú, obyčajne býva táto forma zabezpečovania miestnych verejných služieb tou najdrahšou.

Tabuľka 26 uvádza zastúpenie najčastejšie uplatňovanej alternatívnej/externej

formy zabezpečovania miestnych verejných služieb prostredníctvom externých dodávateľov na základe zmluvy.

Tabulka 26: Miera uplatňovania kontrahovania vybraných miestnych verejných služieb na Slovensku v rokoch 2000 a 2006 v % Služba

2000

2006


49

80


27

14


16

5


21

35


30

23


Podľa údajov v tabuľke 26 je v súčasnosti zmluvné zabezpečovanie služieb po-

merne zriedkavou formou zabezpečovania väčšiny sledovaných miestnych verejných služieb. Výnimku predstavuje služba zberu a odvozu TKO, kde forma zmluvného zabezpečovania prostredníctvom externého dodávateľa prevažuje. Pomerne často je

táto forma zastúpená aj pri zabezpečovaní služieb údržby miestnych komunikácií.

U väčšiny sledovaných služieb miera kontraktácie v pomere k interným formám zabezpečovania v priebehu posledných šiestich rokov poklesla. Tento stav môže vyplývať z troch skutočností:

1. Vykazované výdavky na interné zabezpečovanie verejných služieb sú nižšie ako

reálne náklady, v porovnaní s externými formami zabezpečovania sa potom, tieto zdajú byť ako „lacnejšie“.


Strana 109

2. Nerozvinutá ponuka miestnych verejných služieb zo strany súkromného sekto-

ra – na území obce, alebo v jeho blízkosti buď nie je externý dodávateľ vybranej

miestnej verejnej služby (zmluvné zabezpečovanie externým dodávateľom zo vzdialenejšieho mesta, či obce by predstavovalo nárast ceny služby k vzhľadom dopravným nákladom), alebo externý dodávateľ tejto služby má monopolné postavenie v území, čo vedie opäť k vyššej cene za službu.

3. Neochota samospráv meniť „zaužívaný“ spôsob zabezpečovania služieb (zmluvné

zabezpečovanie verejných služieb predstavuje zvýšené nároky na odbornosť zamestnancov vo verejnom sektore).

Napriek uvedenému, ale môžeme konštatovať, že kontraktácia miestnych verej-

ných služieb je v podmienkach Slovenska pomerne často uplatňovaným prístupom k poskytovaniu miestnych verejných služieb.

4.2 Metódy výberu externých dodávateľov služieb V nasledujúcej časti nás budú zaujímať metódy verejného obstarávania, ktoré obce

SR využívajú pri výbere externých dodávateľov služieb. Opäť sa pokúsime ukázať, ako sa vyvíjala situácia v poslednom období. Hodnoty v tabuľke 27 zodpovedajú percentuálnemu zastúpeniu postupov verejného obstarávania pri výbere externých dodávateľov vybraných miestnych verejných služieb vo výberových súboroch obcí. Tabulka 27: Tabuľka 9: Postupy verejného obstarávania vybraných miestnych verejných služieb na Slovenku v roku 2000 a 2006 v % Využitý postup verejného obstarania služieb

2000

2006

16

30

Užšia súťaž

5

6

Rokovacie konanie

0

1

Cenová ponuka

0

5

Priame zadanie

31

13

Obec neuviedla postup verejného obstarania

48

45

Verejná súťaž


Obce vo viacerých prípadoch neboli vôbec ochotné poskytnúť akékoľvek informá-

cie o spôsobe výberu externých dodávateľov služieb (aj keď platil Zákon č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám).

Strana 110


Aj keď nám v niektorých prípadoch obec poskytla informáciu o uplatnenom postu-

pe verejného obstarania externého dodávateľa, o adekvátnosti postupov verejného

obstarania vo väčšine prípadov hovoriť nemožno. V roku 2000 v 38 % a v roku 2006 v 13 % prípadoch verejného obstarania verejnej služby bolo ako metóda verejného

obstarávania využité priame zadanie, ktoré nemožno vzhľadom k charakteru a rozsahu predmetu verejného obstarania považovať za adekvátne zvolený postup. Napriek

tomu pokles využívania tejto metódy v priebehu posledných rokoch možno hodnotiť pozitívne. Dôvodom môžu byť aj legislatívne zmeny v oblasti verejného obstarávania,

ale aj to, že sa konečne verejnosť začala zaujímať o to, akým spôsobom sa rozhoduje o míňaní verejných prostriedkov.

V rozpore s uvedeným je alarmujúcim vysoké percento obcí, ktoré neboli ochotné

poskytnúť akékoľvek informácie týkajúce sa verejného obstarávania. Tieto výsledky

môžu naznačovať, že obce často uzatvárajú nevýhodné zmluvy bez výberového ko-

nania. Z dôvodu nevhodne uzatváraných zmlúv vznikajú výrazné finančné straty vo verejnom sektore. Táto skutočnosť môže naznačovať určitú nesystémovosť postupov pri verejnom obstarávaní miestnych verených služieb, ako aj porušenie princípov transparentnosti.

4.3 Vplyv formy zabezpečovania verejných služieb na efektívnosť a kvalitu Ďalším problémom, ktorým sa zaoberáme je vplyv využitej formy zabezpečovania ve-

rejných služieb na efektívnosť a kvalitu ich zabezpečovania. V analýze sa zameriame vzhľadom na dostupné údaje na:

efektívnosť zabezpečovania služieb (najmä X – efektívnosť – technická/nákladová

efektívnosť),

a kvalitu poskytovaných služieb.

V rozmere týchto hľadísk budeme porovnávať (s využitím metódy komparatívnej

analýzy) interné formy zabezpečovania vybraných miestnych služieb (t.j. zabezpečovanie služieb obcou ako právnickou osobou prostredníctvom vlastných pracovníkov,

zabezpečovanie služieb prostredníctvom príspevkovej alebo rozpočtovej organizácie zriadenej obcou a zabezpečovanie služby prostredníctvom obecných obchodných spoločností) s externou formou zabezpečovania vybraných miestnych verejných

služieb (zmluvným zabezpečovaním – kontrahovaním služby prostredníctvom súkromnej spoločnosti ako externého dodávateľa).


Strana 111

Pri sledovaní efektívnosti zabezpečovania verejných služieb sa zameriavame na

použité verejné prostriedky s otázkou, či sa prostriedky použili optimálne na dosiah-

nutie daných výsledkov (výstupov miestnych verejných služieb), resp. či sa výsledok v rovnakej kvalite a dostupnosti mohol dosiahnuť za nižšie náklady (ktorá z možných využiteľných foriem zabezpečovania služby je „najlacnejšia“ pri zachovaní rovnakého výsledku, t.j. rozsahu a kvality služby).

Najjednoduchším meradlom efektívnosti sú jednotkové náklady. Vzhľadom na vi-

aceré faktory ovplyvňujúce komplexnosť a charakter získaných údajov musíme pri generovaní výsledkov hodnotenia efektívnosti interných a externých foriem zabezpečovania služieb rešpektovať viaceré skutočnosti:

1. v niektorých prípadoch nemožno vykonať prepočet nákladov na jednotku služ-

by. Buď je to preto, lebo objem služieb nie je jednoducho kvantifikovateľný alebo

preto, že pri tomto druhu služby neexistuje jednotnosť pri jej poskytovaní. Keďže neexistujú presne stanovené štandardy poskytovania miestnych verejných služieb,

podobnú úroveň rozsahu a kvality služby v rôznych obciach možno len predpokladať,

2. ďalším problémom je nekomplexnosť sledovania tohto ukazovateľa samospráva-

mi. Na úrovni samospráv neexistujú nákladové strediská, nie je možné sledovať

celkové spoločenské náklady zabezpečovania služieb1. V tomto prípade môžeme

použiť ako približné meradlo na porovnanie (medzi rôznymi formami zabezpečo-

vania služby) výdavky miestneho rozpočtu na zabezpečovanie služby pripadajúce na jedného občana.

Výsledky skúmania dokumentuje nasledujúca tabuľka 28, ktorá porovnáva inter-

né formy zabezpečovania vybraných miestnych verejných služieb s kontrahovaním

týchto služieb z pohľadu sledovaného ukazovateľa (výdavky z miestneho rozpočtu

na zabezpečovanie služby pripadajúce na jedného občana). Hodnoty predstavujú percentuálne vyjadrenie sledovaného ukazovateľa pri kontrahovaní služieb, pričom hodnota ukazovateľa pri internalizácii služieb predstavuje 100 %.

Vzhľadom k tomu, že skutočné nákladové účtovníctvo podľa nákladových stredísk sa samosprávy v SR ne-

1

vedú, najmä v prípade, že služba je zabezpečovaná interne, vykazované výdavky na službu sú podstatne

nižšie ako reálne náklady a obsahujú len vybrané priame nákladové položky. Údaje o nákladoch na za-

bezpečovanie vlastnými pracovníkmi, ale aj pri rozpočtových a príspevkových organizáciách s určitosťou môžeme považovať za podcenené.

Strana 112


Tabulka 28: Výdavky z miestneho rozpočtu na zabezpečovanie vybraných miestnych služieb pripadajúce na jedného občana pri kontrahovaní služieb na Slovensku v rokoch 2000 a 2006 v % Služba

2000

2006


94

62


64

58


82

258


70

96

100

81


Zdroj: Vlastné primárne výskumy a sekundárny výskum záverov výskumného projektu Transparency International Slovensko (TIS).

Podľa tabuľky 28 sa zmluvné zabezpečovanie u niektorých zo sledovaných miest-

nych verejných služieb v priebehu posledných rokoch od roku 2000 do roku 2006 z hľadiska výdavkov z miestneho rozpočtu stalo finančne náročnejším (údržby miest-

nych komunikácií), dokonca v niektorých prípadoch finančne menej výhodným ako internalizácia služby (údržby verejnej zelene. Dôvodov, prečo v niektorých prípadoch

internalizácia služby vykazuje nižšie výdavky z rozpočtu ako kontrahovanie služby (ktoré by podľa teoretických predpokladov a realizovných štúdií v tejto oblasti malo

byť nákladovo menej náročné, „lacnejšie“ až o 20 %) môže byť viacero. Uvedieme niektoré z nich platné pre podmienky Slovenska:

1. Nepresnosť poskytnutých údajov. Samosprávy v rámci sledovania nákladov nema-

jú vytvorené nákladové strediská, nie je možné sledovať celkové spoločenské náklady zabezpečovania služieb. Skutočné nákladové účtovníctvo podľa nákladových

stredísk samosprávy SR nevedú, teda v prípade, že služba je zabezpečovaná interne, vykazované náklady sú podstatne nižšie ako reálne náklady a obsahujú len vy-

brané priame nákladové položky. Údaje o nákladoch na zabezpečovanie vlastnými

pracovníkmi, ale aj pri rozpočtových a príspevkových organizáciách s určitosťou môžeme považovať za podcenené.

2. Nerozvinutá ponuka produkcie miestnych verejných služieb súkromným sekto-

rom – na území obce, alebo v jeho blízkosti buď nie je externý dodávateľ vybra-

nej miestnej verejnej služby (zmluvné zabezpečovanie externým dodávateľom zo vzdialenejšieho mesta, či obce by predstavovalo nárast ceny služby k vzhľadom dopravným nákladom), alebo externý dodávateľ tejto služby má monopolné postavenie v území, čo vedie opäť k vyššej cene za službu.


Strana 113

3. Rôzne miestne podmienky, rôzne nároky občanov na službu.

4. Vyššia kvalita služby pri zmluvnom zabezpečovaní vyžaduje zvýšené finančné ná-

roky na produkciu služby.

5. Neefektívnosť, či nesystémovosť rozhodovania obcí o forme zabezpečovania služ-

by a netransparentnosť výberu externého dodávateľa služby – nevýhodné zmluvy uzatvárané s externými dodávateľmi služieb.

U väčšiny sledovaných služieb (zber a odvoz TKO, cintorínske služby, údržba verej-

ného osvetlenia) sa v priebehu posledných šiestich rokov situácia z pohľadu finan-

čnej náročnosti zabezpečovania služieb jednotlivými formami zmenila v prospech zmluvného zabezpečovania. Výsledky analýzy nam v tomto prípade potvrdili teoretický predpoklad vyššej efektívnosti zabezpečovania verejnej služby súkromným

sektorom (Baumolov efekt, nižšia produktivita práce vo verejnom ako v súkromnom sektore, viď. Mueller, 2002, s. 510 – 511). Uprednostňovanie „zaužívaných“ interných

foriem zabezpečovania služieb v prípadoch, kedy sú iná interná forma (iná verejná organizácia), respektíve externý dodávateľ schopní efektívnejšie realizovať produkciu služby, je významným dôvodom finančných strát v tejto oblasti.

Za rok 2006 máme k dispozícií aj údaje vzťahujúce sa k výdavkom z miestneho roz-

počtu na zabezpečovanie služby pripadajúce na jednotku výkonu služby. Výkonové ukazovatele uvádza tabuľka 29.

Tabulka 29: Výkonové ukazovatele pre sledované miestne verejné služby Miestne verejné služby

Výkonový ukazovateľ

Zber, odvoz a likvidácia TKO

1 tona vyprodukovaného odpadu

Separovaný zber

1 tona vyseparovaného odpadu


1 km miestnych komunikácií


1 (ks) svetelný bod


1 ha verejných priestranstiev


1 hrobové miesto Zdroj: Vlastné spracovanie.

Tabuľka 30 uvádza hodnoty sledovaného ukazovateľa výdavkov z miestneho roz-

počtu na zabezpečovanie služby pripadajúce na stanovený výkonový ukazovateľ.

Strana 114


Tabulka 30: Výdavky z miestneho rozpočtu na zabezpečovanie vybraných miestnych služieb pri kontrahovaní služieb pripadajúce na stanovený výkonový ukazovateľ na Slovensku v roku 2006 v % Výdavky z miestneho rozpočtu na zabezpečovanie služby pripadajúce na stanovený výkonový ukazovateľ

Služba Zber, odvoz a likvidácia TKO

91, 09


53, 57


75, 65


×


× Zdroj: Vlastný primárny výskum. Vysvetlivky: × – väčšina obcí výstupy služieb vôbec nesleduje, preto nebolo možné vykonať prepočet výdavkov na službu na stanovený výkonový ukazovateľ

Aj podľa hodnôt ukazovateľa výdavkov z miestneho rozpočtu na zabezpečovanie

vybraných miestnych služieb pri kontrahovaní služieb pripadajúcich na stanovený

výkonový ukazovateľ je zmluvné zabezpečovania služieb, v pripadoch služieb, kde obce sledovali rozsah poskytovanej služby, pre obec finančne výhodnejšie, lacnejšie.

Teória alternatívnych prístupov zabezpečovania verejných služieb súkromným

sektorom prezentuje popri výhode efektívnejšieho poskytovania služieb aj výhodu vyššej kvality. V nasledujúcom texte sa teda sústredíme na otázku kvality zmluvne za-

bezpečovaných služieb v porovnaní s kvalitou služieb zabezpečovaných interne. Pri sledovaní kvality zabezpečovaných služieb sa opierame o metodiku viacerých výsku-

mov realizovaných v tejto oblasti (Löffler, 2002; Wisniewski, 2001; Potůček, 2005), ktoré za základné kritérium hodnotenia kvality verejných služieb považujú spokojnosť občanov s týmito službami. Pracujeme teda s výsledkami hodnotenia kvality slu-

žieb obyvateľmi jednotlivých obcí prostredníctvom dotazníku. Takýto druh údajov máme k dispozícii len za jeden výberový súbor 40 obcí, ktoré sme sledovali v roku 2007 (400 respondentov).


Strana 115

Občania hodnotili kvalitu poskytovanej služby prostredníctvom vyjadrenia miery

spokojnosti s kvalitou služby v rozsahu hodnotiacej škály: Miera spokojnosti

spokojný

80 %

viac spokojný ako nespokojný

60 %

viac nespokojný ako spokojný

40 %

nespokojný

20 %

veľmi nespokojný

0 %

Porovnanie kvality poskytovanej služby internými formami a zmluvným zabezpe-

čovaním uvádza tabuľka .

Tabulka 31: Priemerná miera spokojnosti občanov s kvalitou sledovaných miestnych verejných pri kontrahovaní a pri internalizácii vybraných miestnych verejných služieb v skupine vybraných obcí v roku 2007 v % Spokojnosť s kvalitou služby pri internalizácii služby

Spokojnosť s kvalitou služby pri kontrahovaní služby


64

71


45

51


65

61


63

53


73

65

Služba

Zdroj: Vlastný primárny výskum.

Podľa údajov uvedených v tabuľke 31 možno povedať, že miera spokojnosti obča-

nov s kvalitou zabezpečovaných miestnych verejných služieb sa líši od služby k službe. Kvalita väčšiny služieb je hodnotená občanmi menej pozitívne pri kontrahovaní

ako pri ich internalizácii v troch prípadoch z piatich sledovaných služieb. Môže to poukazovať na skutočnosť, že v prípadoch občanmi menej pozitívne hodnotenej kvality kontrahovanej služby sa potvrdila existencia možných rizík kontrahovania verejných služieb v podobe problému morálneho hazardu, skrytých informácií. Realizácia

zmluvného zabezpečenia verejnej služby je založená na vzniku zmluvného vzťahu medzi objednávateľom/zadávateľom (v našom prípade obcou) a externým dodáva-

teľom (súkromnou organizáciou). Ako každý vzťah aj tento vzťah nesie so sebou svoje potenciálne problémy. Problém vzniká v prípadoch, kedy zadávateľ priamo nemoni-

Strana 116


toruje činnosť dodávateľa, čo vedie k zníženiu miery bezpečnosti pri zabezpečovaní verejných služieb. Obec stráca priamu kontrolu nad produkciou verejnej služby.

Tento problém sa prejavuje v podobe 1) morálneho hazardu alebo problému skrytej činnosti a 2) nesprávneho výberu alebo problému skrytých informácií (Arrow, 1985, s. 37).

Morálny hazard vzniká, ak činnosť dodávateľa nie je dostatočne monitorovaná

a kontrolovaná, čo sa odráža na rozsahu a kvalite zabezpečovanej služby, alebo iným

správaním sa externého dodávateľa, ktoré je v rozpore s verejným záujmom. Tento problém by malo vyriešiť dodržiavanie definovaných princípov verejného obstará-

vania a priebežná kontrola produkcie služby (zmluvného dodávateľa) zo strany obce (obstarávateľa).

Problém nesprávneho výberu, alebo skrytých informácií by sme mohli tiež označiť

pojmom informačná asymetria. Špecializovaný dodávateľ služby disponuje informáciami (väčšinou odborného charakteru), ktoré nemá obec k dispozícii a ich využitím

ju môže ovplyvniť v jej rozhodovaní o výbere dodávateľa. Napríklad obec má v záuj-

me vybrať si z potenciálnych dodávateľov toho, ktorý najviac vyhovuje požiadavkám kladeným na efektívnosť a kvalitu produkcie služby, nedisponuje ale potrebnými in-

formáciami, aby uchádzača dokázala hodnotiť v tomto smere ex ante. Tento problém uvádza aj Bailey (1999, s. 290 – 292) ako jedno z rizík spojených so zmluvným zabezpečovaním verejných služieb: externí producenti služby, ktorí sa uchádzajú o verejnú

zákazku v podobe poskytovania služby, môžu zámerne podhodnotiť pri kalkulácii ceny za službu reálne náklady jej produkcie, čo v prípade získania zákazky vedie k problémom so zabezpečovaním služby v potrebnom rozsahu a kvalite.

Zamedziť vzniku uvedených problémom spojených s morálnym hazardom a infor-

mačnou asymetriou možno jednak dodržiavaním definovaných princípov verejného obstarávania a efektívnym riadením zmluvného vzťahu s dopredu stanovenými pravidlami.

Podľa Morea (1984, s. 756 – 757) verejná inštitúcia (obec) by mala zakomponovať

do zmluvy s externým dodávateľom služby postuláty, ktoré by znižovali riziko vzniku negatívnych dôsledkov informačnej asymetrie a motivovali dodávateľa k správaniu v súlade s cieľmi inštitúcie bez ohľadu na možnú zmenu podmienok, či okolností.

Ďalším dôvodom nižšej kvality externe zabezpečovaním miestnych služieb, okrem

problému morálneho hazardu a informačnej asymetrie, môže byť už spomínaná neefektívnosť, či nesystémovosť rozhodovania obcí o forme zabezpečovania služby a netransparentnosť výberu externého dodávateľa služby špecifické pre naše podmienky.


Strana 117

Zhrnutie Zložky verejnej správy ako poskytovatelia verejných služieb majú povinnosť zabezpečiť, aby verejná služba bola poskytovaná efektívne v rozsahu a kvalite zodpovedajúcim potrebám v spoločnosti. V súčasnom období stále rastúcich verejných potrieb

a pretrvávajúcich snáh o zníženie deficitu verejných rozpočtov je naplnenie tejto povinnosti neľahkou úlohou a vyžaduje systémový prístup. Výber vhodného spôsobu

zabezpečovania verejnej služby sa musí realizovať s ohľadom na charakter verejnej

služby a špecifické potreby a podmienky prostredia, v ktorom sa služba poskytuje.

Voľba formy zabezpečovania verejnej služby ovplyvňuje efektívnosť produkcie a kvalitu poskytovaných verejných služieb.

Verejná inštitúcia, na ktorej pleciach táto voľba spočíva, musí otázku, ako zabez-

pečiť verejnú službu, riešiť v troch základných rovinách: 1) Uplatniť netrhový alebo

polotrhový prístup v riešení otázky financovania produkcie služby. Pokryť náklady na službu úplne z verejných zdrojov, alebo čiastočne z verejných zdrojov a čiastočne

z užívateľských poplatkov. 2.) Kto bude priamym producentom služby. Existuje niekoľko spôsobov organizácie zabezpečovania služieb. Najčastejšie sa rozdeľujú na interné a externé. Buď sa služby zabezpečujú interne – verejnou inštitúciou

prostredníctvom vlastnej organizácie vytvorenej na daný účel, alebo priamo jej zamestnancami, alebo externe prostredníctvom kontrahovania externého dodávateľa.

Interné aj externé formy zabezpečovania verejných služieb sú spojené s určitými výhodami, ale aj možnými rizikami. Výhody zmluvného zabezpečovania verejných

služieb popisované teóriou (najmä rast nákladovej efektívnosti a zefektívnenie riadenia a kontroly vo verejnom sektore) sa podľa výsledkov našej analýzy v slovenskej praxi nepotvrdili. Na druhej strane existenciu nevýhod, respektíve rizík spojených so

zmluvným zabezpečovaním verejných služieb (najmä problémy vyplývajúce z nesystémového riadenia vo verejnom sektore – morálny hazard, informačná asymetria)

v podmienkach Slovenska výsledky nášho výskumu potvrdili. Efektívne a kvalitné poskytovanie verejných služieb vyžaduje zvážiť všetky výhody a riziká, ktoré so sebou

jednotlivé tradičné formy a formy partnerstva verejného a súkromného sektora pri zabezpečovaní verejných služieb prinášajú.

Nie vždy však verejné inštitúcie pri výbere formy zabezpečovania verejnej služby

volia „správnu“ formu. Má to objektívne, ale aj subjektívne príčiny, niektoré z nich popisuje aj náš príspevok.

Pre naplnenie požiadaviek efektívnosti a kvality poskytovania verejných služieb

musia byť vytvorené viaceré východiskové predpoklady a podmienky, a to kom-

Strana 118


plexný rámec pre realizáciu partnerstva verejného a súkromného sektora v procese zabezpečovania verejných služieb, pluralitný systém vlastníckych foriem v systéme

zabezpečovania verejných služieb, finančné zdroje na jednotlivých úrovniach verejnej správy odpovedajúce kompetenciám v tejto oblasti, finančné vzťahy zastrešujúce kalkuláciu reálnych nákladov poskytovaných verejných služieb, nové princípy

rozhodovania a riadenia vo verejnom sektore, rast participácie občana v spravovaní

vecí verejných, efektívny a výkonný manažment verejných organizácií poskytujúcich

verejné služby, fungujúce mechanizmy manažmentu zmluvných vzťahov medzi verejným a súkromným sektorom; účinný systém monitorovania výstupov verejných služieb a verejnej kontroly.

Kapitola 5

Predpoklady systémového rozhodovania o formách zabezpečovania miestnych verejných služieb

Systémový prístup k poskytovaniu miestnych verejných služieb zvyšuje efektívnosť a kvalitu zabezpečovania služieb. Uplatnenie takéhoto prístupu, často krát

spojené s prechodom od tradičných interných foriem zabezpečovania miestnych verejných služieb k alternatívnym/externým formám založených na participácii súkromného sektora, vyžaduje tvorbu legislatívnych, ekonomických a organizačných predpokladov úspešnej spolupráce medzi samosprávou a súkromným sektorom. Prvá časť nasledujúcej kapitoly je venovaná hlavným problémovým oblastiam tvorby zákonných ustanovení a metodických postupov nevyhnutných pre realizáciu alternatívnych foriem zabezpečovania miestnych verejných služieb s dôrazom na najčastejšie uplatňovanú z týchto foriem na miestnej úrovni – zmluvné zabezpečovania miestnych verejných služieb. Druhá časť kapitoly je venovaná ekonomickým otázkam rozhodovania o formách zabezpečovania miestnych verejných služieb, ktoré by malo sledovať zabezpečenie primeraných prínosov zvolenej formy vzhľadom na vložené prostriedky („value for money“). V závere kapitoly sa zaoberáme praktickými otázkami manažmentu výkonnosti, manažmentu zmluvných vzťahov a personálneho manažmentu vo verejnom sektore v kontexte organizačných predpokladov úspešnej realizácie zmluvnej spolupráce medzi samosprávou a súkromným sektorom.

Strana 120 Kapitola 5: Predpoklady systémového rozhodovania o formách zabezpečovania miestnych verejných služieb

5.1 Legislatívne a metodické predpoklady systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb Predpokladom systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb je komplexný a stabilný právny rámec zaručujúci pluralitu vlastníckych foriem v systéme zabezpečovania miestnych verejných služieb, právo uchádzať sa o verejnú zákazku v podobe produkcie služby na strane nielen verejného, ale aj súkromného, či tretieho sekto-

ra. Činnosti – verejné služby, ktoré je nutné zabezpečovať alebo podporovať verejne (z titulu “zlyhania trhu” alebo potreby sociálnej redistribúcie), sa síce naďalej verejne plne

alebo čiastočne financujú, avšak ich vlastná produkcia sa realizuje v pluralitnom prostredí všetkých vlastníckych foriem (“public– private– civil sector mix“ – PPCM). Každý

takýto individuálny prípad vlastne predstavuje „jednu“ verejnú zákazku, o realizácii ktorej v regulovanom trhu súťažia všetky potenciálne dodávateľské subjekty.

Efektívne uplatňovanie princípov spolupráce všetkých foriem vlastníctva – PPCM

pri realizácii alokatívnych úloh štátu sa preukazuje ako výhodná moderná cesta zvyšovania efektívnosti verejného sektora a jeho výsledkom môže byť aj rast efektívnosti a kvality poskytovaných verejných služieb. Jeho uplatňovanie je založené na riešení dvoch základných otázok:

1. Kto má produkovať (vyrábať) verejné služby? 2. Kto a koľko má platiť za verejné služby?

Jednotlivé konkrétne základné kombinácie financovania a produkcie verejných

služieb vyjadruje nasledujúca schéma.

Obrázek 2: Produkcia a financovanie verejných služieb Zdroje súkromné zmiešané verejné

Produkcia Verejné statky (služby)

súkromná pluralitná verejná

Vhodnú kombináciu produkcie a financovania je potrebné vyberať podľa konkrét-

nych okolností a podmienok. Dôležité je pritom striktne rozlišovať medzi otázkami, kto by mal vyrábať a kto by mal platiť. Podľa súčasných poznatkov ekonomickej te-

órie a praxe v zásade neexistujú všeobecne platné námietky ani voči štátnej, ani voči

súkromnej produkcii verejných služieb. Príkladom môžu byť zdravotnícke služby. Kým v USA je väčšina nemocníc súkromná, vo Veľkej Británii štátna. A štátne nemocnice vo Veľkej Británii často poskytujú služby na porovnateľnej úrovni ako súkromné nemocnice v USA.

Kapitola 5: Predpoklady systémového rozhodovania o formách zabezpečovania miestnych verejných služieb Strana 121

Faktorom, ktorý určuje efektívnosť a kvalitu produkcie kolektívnych statkov, nie

je vlastnícka forma, ale podmienky, za ktorých sa produkcia realizuje. Preto niekedy môže byť výhodnejšia štátna produkcia, inokedy súkromná, tak ako to pre našu oblasť naznačíme v ďalšom texte.

V praxi je potrebné rozlišovať medzi princípom PPCM a tzv. „public-private partner-

ships – PPP“. PPP je len jednou z foriem, prostredníctvom ktorých sa systém „public

– private – civil sector mix“ realizuje. EÚ a jej členské krajiny venujú problematike PPP

v súčasnosti veľkú, až nadmernú, pozornosť. V marci 2003 vydala Európska komisia dokument nazvaný „Smernice pre úspešnú realizáciu projektov PPP“. Ide o dokument,

ktorý zhrňuje existujúce „know-how“ z realizácie projektov PPP a obsahuje odporúčania ako dosiahnuť, aby projekty PPP skutočne prispievali k napĺňaniu základných cieľov

verejného sektora, najmä prinášali dodatočný kapitál, prinášali do verejného sektora pozitívne manažérske a implementačné schopnosti manažérov zo súkromného sekto-

ra, prinášali pridanú hodnotu spotrebiteľom verejných služieb a spoločnosti ako celku a garantovali lepšiu identifikáciu potrieb a optimálne využívanie vzácnych zdrojov.

V apríli 2004 vydala Európska komisia „Zelenú knihu o partnerstvách verejného

a súkromného sektora, o komunitárnom práve a o verejnom obstarávaní a konce-

siách“. V tomto materiáli sa predovšetkým konštatuje, že pojem projekt PPP nie je v práve EÚ zatiaľ vhodne definovaný. Chápe pod ním formy spolupráce medzi verej-

nými orgánmi a podnikateľskou sférou s cieľom zabezpečiť výstavbu, modernizáciu, riadenie a údržbu infraštruktúry alebo poskytovanie verejných služieb, pričom hlavnými znakmi PPP sú:

verejná inštitúcia naďalej nesie zodpovednosť za zabezpečenie verejnej služby

alebo infraštruktúry, sústreďuje sa primárne na vytýčenie cieľov v tejto oblasti a preberá zodpovednosť za sledovanie ich napĺňania,

financovanie verejnej služby alebo infraštruktúry môže byt čiastočne alebo úplne

realizované zo súkromných zdrojov,

potenciálni dodávatelia verejnej služby alebo realizátori verejnej infraštruktúry,

či už sú subjektom verejnoprávnym alebo súkromnoprávnym, majú rovnaké

právo uchádzať sa o možnosť produkovať službu resp. vybudovať a prevádzkovať infraštruktúru,

neexistuje všeobecne aplikovateľný model uspokojovania verejných potrieb

v podobe poskytovania verejných služieb; konkrétne rozhodnutia v tejto oblasti by mali rešpektovať konkrétne podmienky,

relatívne dlhodobé zmluvné vzťahy,


metódy financovania projektu – čiastočne zo súkromných zdrojov, pričom zároveň

bývajú zapojené zdroje verejných rozpočtov,

súkromný partner sa zúčastňuje projektu PPP rozličným spôsobom a na rozlič-

ných stupňoch jeho realizácie (návrh, vlastná realizácia, implementácia, finan-

covanie), kým verejný subjekt sa sústreďuje na definovanie cieľov garantujúcich dosahovanie verejného záujmu, kvalitu poskytovaných služieb, cenovú politiku a monitoring dosahovania stanovených cieľov,

riziko sa rozkladá medzi súkromného a verejného partnera rozličným spôsobom,

vždy prípad od prípadu.

Zmluvné zabezpečovanie verejných služieb je zase ďalej len jednou konkrétnou for-

mou realizácie PPCM a aj PPP a pri jeho zavádzaní je nutné uvedomiť si klady a zápory

prijímaného rozhodnutia. Kontraktácia znamená, že za poskytovanie verejnej služby

(politické rozhodnutie) nesie zodpovednosť verejná autorita a produkcia verejnej služby sa uskutočňuje v súkromnom sektore. Verejná inštitúcia uzatvára zmluvu (kontrakt) so súkromnou organizáciou o produkcii určitej verejnej služby pre vymedzený okruh spotrebiteľov. Pri tejto forme zabezpečovania sa presadzuje účasť spotrebiteľa na financovaní nákladov zabezpečovania služby prostredníctvom platenia užívateľských poplatkov

za poskytovanie služby. Zložka verejného sektora, ktorá kontrahuje služby, je zodpoved-

ná za poskytovanie služby v zodpovedajúcom rozsahu a kvalite. Existuje viacero foriem zmluvného zabezpečovania odlišujúcich sa v spôsoboch fakturácie služby, v miere roz-

delenia rizika produkcie medzi verejný a súkromný sektor, v podmienkach využívania verejného majetku na produkciu služby, ako aj v dĺžke trvania zmluvného vzťahu.

Výhody zmluvného zabezpečovania možno vidieť vo vyššej miere transparentnos-

ti vynakladania verejných prostriedkov, čo vyplýva z jasného určenia účelov použitia

prostriedkov, vytvorenia širšieho priestoru na verejnú kontrolu a tým i rastu zodpovednosti volených orgánov voči voličom. Ďalším problémom, ku ktorého riešeniu môže

zmluvné zabezpečovanie verejných služieb prispieť, je nedostatok verejných zdrojov na poskytovanie verejných služieb, a to využitím zdrojov súkromného sektora. Uplatňovanie zmluvného zabezpečovania verejných služieb zároveň iniciuje skvalitnenie pro-

cesov verejného rozhodovania prostredníctvom definovania ukazovateľov výkonnosti verejných organizácií.

Realizácia zmluvného zabezpečovania má aj zásadné riziká. Problém vzniká v prí-

padoch, kedy zadávateľ priamo nemonitoruje činnosť dodávateľa, čo vedie k zníženiu miery bezpečnosti pri zabezpečovaní verejných služieb. Verejná inštitúcia stráca priamu kontrolu nad produkciou verejnej služby. Ak činnosť dodávateľa nie je dostatočne


monitorovaná a kontrolovaná, odráža sa to na rozsahu a kvalite zabezpečovanej služby,

alebo správaní sa externého dodávateľa, ktoré je v rozpore s verejným záujmom. Externí producenti služby, ktorí sa uchádzajú o verejnú zákazku v podobe poskytovania služby, môžu napr. zámerne podhodnotiť pri kalkulácii ceny za službu reálne náklady jej

produkcie, čo v prípade získania zákazky vedie k problémom so zabezpečovaním služby v potrebnom rozsahu a kvalite. Pripomenieme aspoň nasledovné ďalšie problémy: straty z (nerefundovaného) opotrebovania verejného majetku, transakčné náklady,

demotivácia zamestnancov,

strnulosť zvyšovania kvalifikácie a zručností, zabrzdenie kapitálových investícií.

Česká republika ako členský štát Európskej únie by mala pri tvorbe legislatívneho

rámca kontraktácií verejných služieb vychádzať z právnej regulácie stanovenej spoločenstvom.1

Hlavným cieľom legislatívy Európskej únie je otvoriť trh verejných zákaziek med-

zi jednotlivými členskými štátmi a zabezpečiť tak fungovanie jednotného trhu, teda voľného pohybu výrobkov a služieb. Základnými princípmi tejto regulácie je nulová diskriminácia na mieste realizácie verejnej zákazky spolu s transparentnosťou zabraňujúcou korupcii. Konkurencia pri zadávaní verejných zákaziek nielen medzi subjektmi rôznych vlastníckych vzťahov, ale aj v rámci EÚ má viesť k rastu kvality poskytovaných verejných služieb a efektívnosti alokácie verejných zdrojov. Nové smernice EÚ

majú zladiť národné legislatívy členských štátov o verejnom obstarávaní. Vychádzajú z viacerých princípov: verejné vyhlásenie verejných zákaziek nad určitý finančný

limit v rámci celého spoločenstva; zákaz technickej špecifikácie verejnej zákazky, kto-

rá by diskriminovala ostatných uchádzačov, nutnosť uplatnenia objektívnych kritérií pri hodnotení verejných zákaziek. Dôraz je na otvorenosti a transparentnosti celého procesu rozhodovania o forme realizácie produkcie verejnej služby.

5.1.1 Otvorenosť a transparentnosť

Otvorenosť, v prípade zabezpečovania miestnych verejných služieb, sa chápe ako

stav, kedy je samospráva povinná podrobovať sa hodnoteniu verejnosťou. Transpa-

rentnosť vyžaduje, aby všetky procesy boli prehľadné, a tým aj okolím hodnotiteľné. Otvorenosť a transparentnosť riešia dve súvislosti – znižujú možnosť výskytu korup Direktív a judikátov Európskeho súdneho dvoru.

1


cie a nesprávneho výkonu samosprávnych kompetencií na jednej strane, na druhej strane sú základným nástrojom ochrany individuálnych práv účastníkov dotknutých rozhodnutím samosprávy, najmä tým, že dôvod rozhodnutia musí byť vždy uvedený.

Transparentnosť verejnej zákazky umožňuje realizovať otvorené rozhodnutia, kto-

ré je možné spätne overiť a logicky vysvetliť, týka sa všetkých fáz zadávania verejnej

zákazky – vyhlásenia verejnej súťaže; zverejnenia relevantných podmienok, stanove-

ných kritérií rozhodovania a časových termínov. Nedostatočná transparentnosť môže súkromnému partnerovi zabrániť v účasti vo verejnom obstarávaní. Transparentnosť

môže byť negatívne ovplyvnená predovšetkým nedostatočným (nekomplexným)

oznámením o vyhlásení metód verejného obstarávania, diskrimináciou uchádzačov, nedodržiavaním predpisov o verejnom obstarávaní, ale aj absenciou rozpočtových obmedzení, či korupciou.

Samospráva môže prostredníctvom nejasných postupov zadávania verejných ob-

jednávok systematicky zvýhodňovať určité subjekty.

Nedostatok informácií znemožňuje dodržiavať zásadu transparentnosti. V prípade

verejného obstarávania sú informácie sprístupnené prostredníctvom vyhlásenia verej-

ného obstarávania. Pre povinné oznámenie o vyhlásení metódy verejného obstarávania predpisuje zákon jeho formu, diferencovanú pre jednotlivé metódy verejného obstarávania. Toto vyhlásenie metódy je záväzné pre celý nasledujúci proces obstarávania,

najmä čo do určenia predmetu obstarávania, podmienok účasti na súťaži a kritérií na

vyhodnotenie víťaznej ponuky. Tie už nesmú byť zmenené ani v súťažných podkladoch, ani pri vyhodnocovaní ponúk. Jedným z najdôležitejších nástrojov korektného a úspešného verejného obstarávania vo výberovej fáze je vypracovanie jasných a zrozumiteľ-

ných súťažných podkladov. Nesprávne, nejasné, nepresné a všeobecne nezrozumiteľné súťažné podklady sú základným zdrojom netransparentnosti vo verejnom obstarávaní,

a preto možným zdrojom úplatkárstva a korupcie. Úroveň súťažných podkladov je zarážajúco nízka, a to najmä v súvislosti s nedostatočnou kvalifikáciou obstarávateľov,

v niektorých prípadoch však aj úmyselne nekvalitným spracovaním podkladov (ob-

starávateľ si takto vytvára priestor pre zmeny predmetu alebo ceny obstarávania po uzavretí zmluvy – zmeny obsahu zmlúv a cien predstavujú jedno z najčastejších porušovaní zákona o verejnom obstarávaní).

Diskriminácia uchádzačov znižuje transparentnosť nepriamo, navodením rôznych

možností výkladu súťažných podmienok a kritérií, čím vytvára možnosti pre vznik úplatkov, korupcie a iných problémov. S rastúcu korupciou rastú výdavky na realizáciu verejných zákaziek a klesá počet uchádzačov o verejné zákazky, predovšetkým


z radov malých a stredných podnikov, ktoré nemajú finančné prostriedky na zaplatenie úplatku.

Za najvýznamnejším zdroj netransparentnosti a následnej korupcie možno považo-

vať jednoduché nedodržovanie predpisov o verejnom obstarávaní. K nedodržiavaniu predpisov o verejnom obstarávaní dochádza vo všetkých fázach obstarávacích pro-

cesov – voľbou metód verejného obstarávania, nedostatočným obsahom oznámenia

o vyhlásení metód verejného obstarávania, nedostatočne presným popisom predmetu obstarávania, stanovením nejednoznačných podmienok účasti na súťaži a kritérií na vyhodnotenie ponúk, stanovovaním neprimerane krátkej lehoty na podávanie súťaž-

ných návrhov, neodôvodneným vylučovaním uchádzačov zo súťaže, nedodržovaním vyhlásených podmienok účasti na súťaži a kritérií na vyhodnocovanie súťaže, nerešpektovaním výberu uchádzača komisiou pre vyhodnotenie súťaže, zmenami vyhlásených zmluvných podmienok pri podpise zmluvy s víťazným uchádzačom, atď.

Tieto problémy sa jasne odrážajú v oblasti zmluvného zabezpečovania miestnych ve-

rejných služieb, ich podcenenie a neriešenie môže byť vážnou prekážkou systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb zvyšujúceho efektívnosť a kvalitu zabezpečovania služieb.

5.1.2 Testovanie

V záujme zvýšenia transparentnosti vo verejnom obstarávaní miestnych verejných

služieb na úrovni samospráv je možné navrhnúť postupne zavádzať systém tzv. verejných zákaziek na výkon zmluvne zabezpečovaných služieb vo všetkých oblastiach

svojich kompetencií, ktoré najmä obce zadávajú bez adekvátneho výberového konania, alebo neefektívne zabezpečujú vlastnými kapacitami a prehodnotiť všetky dodávateľsky zabezpečované verejné služby na úrovni obcí a miest a tam, kde neprebehli zodpovedajúce výberové konania, tieto realizovať.

Zavedenie povinného testovania verejných služieb (často používaný angl. termín

Compulsory Competitive Tendering, CCT) môže prispieť k riešeniu nepriaznivého stavu v rozhodovaní o formách zabezpečovania miestnych verejných služieb.

Je pravdou, že Veľká Británia od systému CCT, ktorý nariaďoval povinné porovnanie

efektívnosti zabezpečovania služieb interne a externe, už odstúpila, ale len preto, že

prešla na kvalitatívne vyššiu formu motivácie verejných inštitúcií k hľadaniu optimálneho pomeru medzi zdrojmi, výstupmi, výsledkami a ich kvalitou – k systému “Best Value”. V našich podmienkach považujeme však najprv za potrebné čo najrýchlejšie


uplatnenie systému podobnému CCT, čím sa podporí rast efektívnosti a výkonnosti vo verejnom, ale i súkromnom sektore.

Pre zavedenie systému povinného testovania systémov zabezpečovania miestnych

verejných služieb bude potrebné vytvoriť viaceré systémové predpoklady, najmä:

1. Zavedenie systému nákladových stredísk na úrovni samosprávy. Len systém účtova-

nia nákladov podľa činností je schopný poskytnúť údaje, koľko skutočne jednotlivé služby stoja – zatiaľ to nie je možné exaktne zistiť, a tým ani nie je možné porovná-

vať interné a externé formy zabezpečovania služieb, na čo poukazujú aj výsledky našej analýzy.

2. Legislatívne ošetrenie povinnosti porovnávať (testovať) v stanovenom časovom

intervale (nie legislatívne ošetrenie povinnosti kontrahovať – kvalita ponúk súkromného sektora ešte nie je vždy postačujúca – naznačujú to aj výsledky našej

analýzy zabezpečovania miestnych verejných služieb, kedy výdavky na zmluvné zabezpečovania služieb prekračovali výdavky interného zabezpečovania).

3. Zvyšovanie odbornej kvalifikácie zamestnancov samosprávy v oblasti moderných

metód riadenia vo verejnom sektore.

4. Spracovanie metodických materiálov, vzorov a pomôcok, podporujúcich procesy

testovania a výberu dodávateľa.

5. Kontrola dodržiavania legislatívnych noriem upravujúcich proces verejného obstará-

vania, kontrola obsahových náležitostí zmluvných dokumentov upravujúcich realizáciu zmluvného zabezpečovania služieb (stanovené kvantitatívne a kvalitatívne parametre

služby, mechanizmy pravidelnej kontroly, sankcie, cenové úpravy), kontrola realizácie pravidelného testovania služieb a kontrola existencie nákladových stredísk.

Pozornosť sústredíme najmä na prvý z uvedených predpokladov – nákladové stre-

diská. V súčasnosti je už bežné vytvárať nákladové strediská ako “výrobné – produkčné“ jednotky vo vnútri verejných organizácií produkujúcich špecifické verejné služby

a organizáciách zaoberajúcich sa výlučne výkonom štátnej správy s cieľom zvýšenia transparentnosti, poznania štruktúry výdavkov a ich prepojenia k výkonom.

Zavádzanie systému nákladových stredísk je jedným z reformných krokov, ktorý

implementuje manažérske techniky súkromného sektora do fungovania verejného

sektora a podporuje prechod od klasického rozpočtovania k modernému finančné-

mu manažmentu, tam, kde je to účelné. V rámci procesov postupnej decentralizácie manažmentu by sa mala lokálnym manažérom, s cieľom zvýšenia efektívnosti a účelnosti verejných výdavkov, poskytnúť: široká škála kompetencií,


autorita a zodpovednosť,

možnosť samostatne myslieť, dôvera,

platové ohodnotenie odrážajúce ich výkonnosť.

Nákladové strediská predstavujú konkrétny krok k decentralizácii finančného ma-

nažmentu a vyznačujú sa nasledujúcimi znakmi:

1. Zodpovednosť manažérov za rozpočet strediska a právomoc realizovať výdavky

vo svojej oblasti.

2. Zodpovednosť manažérov za poskytovanie služieb a aktivít, ku ktorým sa viaže

pridelený rozpočet – garancia prepojenosti medzi poskytovaním služieb a finančnými výsledkami fungovania strediska.

3. Právomoci a zodpovednosti nákladových stredísk ako manažérskych jednotiek.

4. Plná kontrola manažérov nákladových stredísk nad fungovaním strediska a voľ-

nosť pri využívaní zdrojov.

Medzi základné kroky decentralizácie finančného manažmentu a vytvárania nákla-

dových stredísk patrí:

definovanie interných jednotiek na základe hlavných cieľov organizácie, vymenovanie manažérov do vedenia stredísk,

definovanie právomocí a zodpovedností manažérov, vytvorenie monitorovacieho systému,

sústavná kontrola fungovania stredísk a v nevyhnutnom prípade ich redefinovanie.

Pre vytvorenie nákladových stredísk je nevyhnutné zaviesť systém, ktorý umožní

kalkulovať plné náklady produkcie a alokovať všetky príjmy z príslušnej aktivity na dané stredisko. Nákladové účtovníctvo umožňuje identifikovať náklady na poskytovanie definovanej jednotky služby. Jednotka môže v sebe zahŕňať samostatnú službu,

alebo niekoľko na seba nadväzujúcich služieb. Od určených nákladov na jednotku/

výstup služby možno následne odvodiť prípadnú účtovanú cenu za službu, alebo požadovaný príspevok z verejných zdrojov na poskytovanie služby.

Pri kalkulácii nákladov na jednotku poskytovanej služby vychádzame z rozdelenia

nákladov na priame a nepriame náklady. Priame náklady je možno priamo priradiť

k poskytovanej jednotke služby (napr. náklady na priame mzdy, materiál). Nepria-

me náklady nemožno k jednotke služby priradiť priamo. Nepriame náklady možno priradiť na jednotky poskytovaných služieb účtovnou metódou známou ako alokácia

nákladov krokom nadol alebo distribúcia režijných nákladov. Základom metódy je prerozdelenie všetkých nákladov na vytvorené nákladové strediská. Nákladové stre-


disko môže byť buď produkčné stredisko, ktorého výsledkom činnosti je konečný

výstup v podobe jednotiek služby, alebo obslužné stredisko, ktoré zabezpečuje chod produkčných stredísk. V prvom kroku je treba správne definovať ktoré z oddelení/

prevádzok organizácie zaradiť medzi produkčné nákladové strediská a ktoré medzi obslužné nákladové strediská, treba pri tom rešpektovať špecifiká nielen samotnej organizácie, ale národné špecifiká financovania z verejných služieb (napr. pokiaľ

zdravotná poisťovňa platí samostatne za laboratórne výkony, bude laboratórne od-

delenie v nemocnici produkčným strediskom, pokiaľ je laboratórny výkon súčasťou liečebného postupu a nie je preplácaný samostatne, pôjde o obslužné stredisko). Alokácia nákladov krokom nadol sa realizuje v troch krokoch, pokúsime sa ju vysvetliť na zjednodušenom príklade organizácie, ktorá sa stará o verejnú zeleň:

1. Alokácia – pridelenie priamych nákladov (nákladov vytvorených priamo v rámci

strediska) na všetky nákladové strediská (produkčné aj obslužné). Zvyčajne ide o náklady na mzdy zamestnancov strediska, materiál, zásoby, iné priame náklady

Tabulka 32: Pridelenie priamych nákladov na všetky nákladové strediská (v tis. CZK) Nákladové stredisko

Mzdy

Materiál

Iné priame náklady

Priame náklady celkom

Údržba budovy

240

200

30

470

Administratíva

720

300

50

1070

Oddelenie údržby zelene

1080

900

70

2050

Celkom

2040

1400

150

3590

Obslužné strediská

Produkčné stredisko

Zdroj: Vlastné spracovanie 2. Pred samotným prerozdelením nákladov z obslužných stredísk na produkčné stre-

diská je potrebné stanoviť kritériá, na základe ktorých budeme náklady obslužných oddelení prerozdeľovať pomerným spôsobom (napr. pri prerozdelení nákladov strediska údržby budovy možno použiť ako kritérium m2, pri administratíve počet

zamestnancov). Prevod správnych réžií z obslužných stredísk sa môže rozvrhnúť napr. aj na základe dosahovaných výkonov alebo na základe užívaných vstupov.


Tabulka 33: Kritériá alokácie Nákladové stredisko

Kritérium alokácie

Priame náklady celkom

Údržba budovy (m2):

Administratíva (počet zamestnancov)

Obslužné strediská Údržba budovy

470

×

×

Administratíva

1 070

60 = 25 %

×

Oddelenie výsadby kvetín

1 050

100 = 42 %

3 = 60 %

Oddelenie výsadby drevín

1 000

80 = 33 %

2 = 40 %

Celkom

3 590

240 = 100 %

5 = 100 %


Zdroj: Vlastné spracovanie

Problémom je prepočet (rozpis) základných réžií – proces prerozdelenia režijných

nákladov, ktoré nie je možné priamo alokovať na nákladové strediská z dôvodu ich nerealizovateľnej kvantifikácie pre každé stredisko samostatne (kúrenie, elektrina, voda).

Prejavuje sa snaha zaviesť priame meranie takýchto nákladov, ktorá je však limitovaná

technickými a finančnými prekážkami (v systéme nákladových stredísk slovenských

nemocníc sa pokúsili kalkulovať spotrebu elektriny na základe jednotlivých spotrebičov – takýto detailný prístup však nemožno uplatniť vo veľkých organizáciách).

3. Nasledujúcim krokom je prerozdelenie nákladov z obslužných stredísk na pro-

dukčné strediská, na základe stanovených kritérií.

Tabulka 34: Prerozdelenie nákladov z obslužných stredísk na produkčné strediská Priame náklady celkom

Údržba budovy

Údržba budovy

470

(470)

Administratíva

1 070

Oddelenie výsadby kvetín

Nákladové stredisko

Medzisúčet

Administratíva

Náklady celkom

118 (25 % z 470)

1 188

(1 188)

1 050

197

1 247

713 (60 % z 1 188)

1 960

Oddelenie výsadby drevín

1 000

155

1 155

475

1 630

Celkom

3 590

×

3 590

×

3 590

Obslužné strediská




V našom zjednodušenom príklade organizácie, ktorá sa stará o verejnú zeleň sme

v poslednom kroku určili celkové náklady produkčných stredísk organizácie, pri sledovaný výstupov, jednotiek služby možno potom stanoviť náklady na tieto výstupy.

5.1.3 Metodické materiály

Problematikou zmluvného zabezpečovania služieb sa doteraz nezaoberá žiadna právna norma (zákon, vyhláška, nariadenie), ktorá by usmerňovala príslušné procesy rozho-

dovania. Len samotný výber dodávateľa služby je do určitej miery riešený legislatívou verejného obstarávania. Pritom zmluvné zabezpečovanie verejných služieb je v našej ekonomike bežným javom, čo preukázali aj výsledky našej analýzy. Zistené výsledky dokladujú, že prax už v širokej miere pristúpila k využívaniu kapacít súkromného sektora

pre zabezpečovanie rôznych typov miestnych verejných služieb. Zároveň však získané údaje poukazujú na nesystémový charakter rozhodovacích procesov o forme zabezpečovania miestnych verejných služieb. Na úrovni samospráv nie sú vytvorené predpoklady pre takéto systémové rozhodovanie, neexistuje monitoring komplexných nákladov

zabezpečovania služieb (aj v našej analýze sme boli nútení pracovať len s čiastkovým

ukazovateľom – výdavkami na službu z rozpočtu samosprávy), teda ani adekvátne informácie, na základe ktorých by sa toto systémové rozhodovanie malo realizovať. Popri objektívnych príčinách tohto stavu existujú aj subjektívne – neochota tých, ktorí rozhodujú,

realizovať zmeny. Prípady, ktoré predstavujú porušenia zákona o verejnom obstarávaní

sú v praxi pomerne časté (neochota verejných organizácií a obcí poskytnúť akékoľvek in-

formácie o spôsobe výberu externých dodávateľov služieb, to len nepriamo potvrdzuje).

Rozdiely vo výdavkoch na služby medzi jednotlivými formami zabezpečovania služieb

porovnateľného rozsahu a kvality naznačujú, že týmto nesystémovým rozhodovaním častokrát v rozpore s etikou verejného obstarávania, vznikajú veľké finančné straty v oblasti

verejných prostriedkov. Dôvodom sú nevhodne uzavreté zmluvy, ale aj neochota prechodu z interného zabezpečovania na externé v situáciách, kedy trh ponúka efektívnejšie riešenia. Vzhľadom na tento stav je vhodné oblasť zmluvného zabezpečovania služieb na úrovní obcí a miest efektívne legislatívne ošetriť a vytvoriť metodiku rozhodovania o formách zabezpečovania služieb vo verejnom sektore na všetkých úrovniach verejnej správy.

5.2 Ekonomické predpoklady systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb

Na základe poznania potrieb manažment každej organizácie hľadá alternatívne rie-

šenia, hodnotí možné alternatívy (možné formy zabezpečovania verejných služieb)


a rozhoduje o realizácii alternatív, ktoré sú najvhodnejšie na dosahovanie strategických (operatívnych) cieľov organizácie (naplnenie verejného záujmu v podobe zabezpečenia verejných služieb v zodpovedajúcom rozsahu a kvalite verejným potrebám).

Je teda konkrétnou náplňou procesu formovania a realizácie stratégie organizácie. Nevyhnutnou podmienkou správneho finančného rozhodovania sú spoľahlivé informácie. Významným podkladom sú vnútroorganizačné informácie (kalkulácie, evidencia, výkazníctvo, štatistiky) poskytované informačným (finančným) systémom.

5.2.1 Benchmarking

Od roku 1998 sa realizovala príprava programu spolupráce krajín EÚ zameraného

na medzinárodný rozvoj a výmenu skúseností v oblasti zabezpečovania verejných

služieb „Nové trendy vo verejných službách“. Tento inovačný program, založený na implementácii modelu CAF (Common Assement Framework –Systém hodnotenia vo verejnom sektore), sa oficiálne začal uplatňovať v máji 2002.

Na základe hlavných myšlienok modelu CAF Európska Únia odporučila zavedenie

metódy benchmarkingu v oblasti manažmentu vo verejnom sektore.

Benchmarking je proces porovnávania metód, procesov, postupov, služieb v rám-

ci jednej organizácie, alebo medzi organizáciami, ktoré pôsobia v podobnej oblasti.

Implementácia tejto metódy do systému riadenia a rozhodovania vo verejnom sektore účinne prispieva k rozvoju konkurenčného prostredia nielen v rámci verejného

sektora medzi verejnými inštitúciami, ale aj k podpore súťaženia a spolupráce medzi verejným a súkromným sektorom pri realizácii verejných zákaziek, čo vedie k rastu kvality a zefektívneniu fungovania verejného sektora.

Na úrovni Európskej únie sa benchmarking ako jednou z metód zvyšovania kvality

verejných služieb presadzuje Európsky inštitút pre verejnú správu (EIPA). V súčasnosti sa stretávame s viacerými krajinami, ktoré využívajú benchmarking na meranie efektívnosti výkonu verejných služieb, napr. Veľká Británia, USA alebo Kanada.

Benchmarking možno použiť na podporu objektívneho preverenia postupov, me-

tód a systémov, čo môže byť veľmi prínosné práve v oblasti zabezpečovania miest-

nych verejných služieb financovaných úplne alebo čiastočne z verejných zdrojov. Prostredníctvom benchmarkingu je možné hodnotiť výkon vybraných kompetencií

samosprávy, porovnávať medzi viacerými samosprávami, nájsť najlepšie riešenie (výmena skúseností medzi viacerými obcami „best practice“) a identifikovať možnosti zvýšenia efektívnosti a kvality poskytovania miestnych verejných služieb.


Porovnávať možno s inými samosprávami alebo aj jednotlivé alternatívy dosaho-

vania cieľov (v našom prípade konkrétne formy zabezpečovania miestnych verejných služieb). Porovnávanie výkonnosti nám povie, kde sa tá – ktorá samospráva, resp. jej

organizácia nachádza v porovnaní s ostatnými. Naopak porovnávanie procesov/fori-

em zabezpečovania miestnych verejných služieb umožňuje vysvetliť, prečo sa úroveň efektívnosti a kvality zabezpečovania verejných služieb v rôznych obciach líši. Porovnávanie možných alternatív zabezpečovania služieb na miestnej úrovni podľa sta-

novených kritérií môže napomôcť k optimálnej voľbe formy zabezpečovania služby vzhľadom na efektívnosť a kvalitu poskytovania služby. Proces benchmarkingu znázorňuje obrázok 3.

Graf 2-26 Obrázek 3: Proces benchmarkingu

Vyhodnotiť proces benchmarkingu. Vytvoriť stratégie súťaže (porovnávania jednotlivých možných alternatív zabezpečovania služby).

Vybrať službu pre benchmarking, ktorá má byť hodnotená.

Posúdiť najlepšie postupy, vybrať najvhodnejší spôsob zabezpečovania služby vzhľadom na dosahovanie cieľa (stanovená úroveň rozsahu a kvality služby) a miestne podmienky.

Vypracovať profil služby. Vybrať partnerov a dohodnúť sa na údajoch, ktoré budeme zhromažďovaťa sledovať.

Podeliť sa o získané informácie s partnermi. Stanoviť pásma výkonu. Identifikovať medzery vo výkone.

Zber a analýza údajov (porovnanie času, nákladov, vstupov a výstupov, procesov, stratégií).

Zdroj: Spracované podľa Široký a kol. 2004. Benchmarking ve veřejné správě. Praha : Ministerství vnitra ČR. 2004, s. 18.

Pri aplikácii benchmarkingovej metódy je potrebné, aby si jednotlivé obce pre

miestne verejné služby, ktoré sú predmetom hodnotenia, zvolili merateľné ukazovatele – indikátory, ktoré by boli vhodné pre porovnávanie výkonu služieb poskytovaných


miestnymi samosprávami. Príkladom môžu byť indikátory, ktoré merajú množstvo výkonov/výstupov (množstvo vyvezeného TKO za rok v tonách), indikátory merajúce priemerné náklady na jednotku výstupu (výdavky z rozpočtu obce na 1 tonu

vyvezeného TKO) alebo indikátory, ktoré vyjadrujú vzťah medzi službami a zdrojmi potrebnými k ich produkcii (podiel výdavkov z rozpočtu obce na zabezpečenie kon-

krétnej služby na celkových výdavkoch rozpočtu obce). Monitorovanie dosahovaných výsledkov, opätovné samohodnotenie – metodika nie je určená na jednorazovú implementáciu, ide o nikdy nekončiaci sa proces, ktorý je vykonávaný v cykloch.

5.3 Organizačné predpoklady systémového prístupu k poskytovaniu miestnych verejných služieb

Systémové rozhodovanie o formách zabezpečovania miestnych verejných služieb nevyhnutne vyžaduje realizáciu určitých zmien riadenia samospráve. V novom systéme

zabezpečovania verejných služieb prestáva byť samospráva len priamym producentom verejnej služby a začína plniť aj funkciu riadenia a kontroly v prípadoch externej

produkcie služby. To nevyhnutne vyžaduje tvorbu účinných systémov riadenia a monitorovania podložených legislatívnym a inštitucionálnym rámcom. Nasledujúci text sa zaoberá praktickými otázkami manažmentu výkonnosti, manažmentu zmluvných vzťahov a personálneho manažmentu vo verejnom sektore.

5.3.1 Manažment zmluvných vzťahov

Proaktívny manažment zmluvných vzťahov medzi samosprávou a externým dodáva-

teľom služby je predpokladom kontinuálneho dosahovania stanovených štandardov kontrahovanej verejnej služby v oblasti jej rozsahu a kvality.

Manažment procesu zabezpečovania služby riadi a organizuje jednotlivé fázy celé-

ho procesu, na konci ktorého je výstup v podobe verejnej služby v stanovenom rozsahu a kvalite. Má dve späté súčasti: 1. Projekt manažment.

2. Manažment zmluvných vzťahov.

Hlavným cieľom manažmentu zmluvných vzťahov je zaistiť zabezpečovanie služieb

s dosahovaním primeraných prínosov vzhľadom k vloženým prostriedkom (VFM). Tento cieľ je dosahovaný prostredníctvom nepretržitého monitorovania výstupov, riadenia zmien, autorizácie platieb, vedenia záznamov a vypracúvavania hodnotiacich správ. Súčasťou manažmentu zmluvných vzťahov je manažment výkonnosti, ktorý sa vzťahuje k monitorovaniu produkcie VFM.


Zatiaľ čo monitoring výkonnosti odhalí nedostatky v rozsahu, prípadne v kva-

lite služby, účinný manažment zmluvných vzťahov musí zaistiť, aby boli uplatnené príslušné opatrenia na odstránenie týchto nedostatkov. Manažment výkonnosti zahŕňa viacero úloh:

prehľad a analýza meraní špecifických parametrov vzhľadom k dosahovaným

výkonom (realizuje súkromný sektor),

kontrola kvality a implementácia procedúr v rámci systému kvality s cieľom

zabezpečenia stanovených štandardov (realizuje súkromný sektor),

nezávislý monitoring validity a objektívnosti vyššie uvedených postupov (realizu-

je samospráva),

nezávislá inštalácia meracích zariadení v procesoch produkcie služby tam, kde je

to možné.

Princípy manažmentu zmluvných vzťahov a manažmentu výkonnosti:

Základ manažmentu zmluvných vzťahov by mal byť vytvorený už vo fáze verejné-

ho obstarávania a výberu externého dodávateľa služby paralelne s manažmentom procesu zabezpečovania služby s cieľom dosiahnuť plné prepojenie zmluvne stanovených štandardov služby a vytváraného systému ich monitorovania.

Zamestnanci samosprávy (obstarávateľa) musia byť detailne oboznámení so

zmluvnou dokumentáciou.

Samospráva, ktorá sa rozhodne uplatniť niektorú z alternatívnych foriem

zabezpečovania verejných služieb, by mala pamätať na vyčlenenie primeraných

finančných prostriedkov k pokrytiu nákladov spojených s realizáciou manažmen-

tu zmluvných vzťahov a monitorovaním výkonnosti súkromného partnera v rámci svojho rozpočtu.

5.3.2 Kvalifikácia a zručnosti zamestnancov samosprávy Špecifický charakter verejných služieb kladie zvýšené nároky na pracovnú silu v pro-

cesoch zabezpečovania týchto služieb. Vyspelé krajiny v súčasnosti realizujú zmeny v oblasti personálneho manažmentu s cieľom zvýšiť kvalitu ľudského činiteľa vo verejnom sektore. Výskumy realizované v tejto oblasti preukázali veľmi silnú koreláciu

medzi riadením ľudských zdrojov a výsledkami výkonnosti organizácie. Spolu s ďal-

šími indíciami to potvrdzuje skutočnosť, že verejný sektor je závislý na kvalite ľudí. Problém vzťahu manažmentu ľudských zdrojov a výkonnosti vo verejnom sektore sa v teórii a praxi takmer vôbec neobjavuje. Príčinou je slabé využívanie manažmentu ľudských zdrojov na zlepšenie výkonnosti organizácie. Ak vôbec existuje hlavná téma,


ktorá charakterizuje reformu verejného sektora v posledných rokoch, tak je to potreba

lepšej organizačnej a individuálnej výkonnosti. Politika manažmentu ľudských zdrojov

by mala viesť k zvyšovaniu výkonu prostredníctvom a) zvyšovania zručností a schopností zamestnancov b) podpory pozitívnych postojov a zvyšovaním motivácie c) rozšírenia kompetencií zamestnancov, aby títo mohli svoje schopnosti plne využívať.

Dôvodov neúspechu personálneho riadenia v snahe zvyšovať výkonnosť organizá-

cie je viacero: príliš mnoho pravidiel, príliš málo právomocí, príliš silný politický vplyv, príliš nízka motivácia, príliš centralizovaná štruktúra, procesy, ktoré sú príliš pomalé.

V podmienkach ČR je potrebné realizovať systémové opatrenia v oblasti personálneho

zabezpečenia procesov poskytovania miestnych verejných služieb. Ide o opatrenia v zá-

ujme odpolitizovania a sprofesionalizovania zamestnancov a predstaviteľov samosprávy. V oblasti personálneho manažmentu vo verejnom sektore nie je doriešená otázka motivácie. Je potrebné komplexnejšie určiť ukazovatele hodnotenia zamestnancov vo verejnom sektore a realizovať pravidelné hodnotenia zamestnancov previazané s pohyblivou

zložkou platu. Tieto opatrenia sa čiastočne implementovali prijatím zákona o štátnej službe a mali by okrem iného prispieť k zmene prístupu k občanovi ako zákazníkovi.

Je treba si uvedomiť, že občan ako daňový poplatník, financuje fungovanie verejnej

správy. Rozmer občana ako zákazníka zúžený na poskytovanie verejných služieb v sebe zahŕňa pravidelné monitorovanie potrieb občanov (komunikácia verejnej správy s občan-

mi) a ich rešpektovanie v rozhodovaní verejných inštitúcií v procesoch zabezpečovania verejných služieb. Rozsah a kvalita týchto služieb by mali zodpovedať potrebám občanov.

Na základe záverov, ku ktorým sme dospeli kauzálno-obsahovou analýzou teoretic-

kých východísk uplatňovania rôznych prístupov k poskytovaniu miestnych verejných

služieb a výsledkov realizovaného výskumu v tejto oblasti na vzorke vybraných obcí, navrhujeme základné metodické kroky rozhodovania obcí o možnostiach zabezpečovania miestnych verejných služieb. Toto rozhodovanie by malo byť založené na vzá-

jomnom porovnávaní možných foriem zabezpečovania miestnych verejných služieb (na porovnávaní výkonnosti potenciálnych a súčasných producentov služieb) a malo by smerovať k rastu efektívnosti a kvality poskytovania týchto služieb. Konkrétnou

podobou navrhovaných metodických krokov rozhodovania obce ako poskytovateľa miestnych verejných služieb je nami zostavený „Diagram metodického postupu systémového rozhodovania obcí o možnostiach zabezpečovania miestnych verejných

služieb“ (obrázok 4). V návrhu metodického postupu zohľadňujeme vyššie popísané navrhované systémové zmeny v legislatívneho, ekonomického a organizačného rámca zabezpečovania miestnych verejných služieb.


Obrázek 4: Diagram metodického postupu systémového rozhodovania obcí o možnostiach zabezpečovania miestnych verejných služieb



Závěrem

Strana 140

Závěrem

Analýza vybraných veřejných služeb na úrovni municipalit v ČR a v SR prokázala, že poskytování kvalitních veřejných služeb v podstatné míře závisí na systémovém pří-

stupu k poskytování veřejných služeb. Výběr vhodného způsobu zabezpečování ve-

řejné služby závisí jak na druhu veřejných služeb, tak i na podmínkách, v nichž je tato služba poskytována.

Výsledek této volby má podstatný vliv na financování veřejných služeb. Veřejné

služby je možné zabezpečovat jak interně (veřejnou institucí prostřednictvím vlastní organizace), tak i externě prostřednictvím smluv s externími dodavateli. Interní i ex-

terní způsoby poskytování veřejných služeb mají své výhody i nevýhody. To prokázal vlastní empirický výzkum prováděný dotazníkovými metodami oslovením všech municipalit v České republice a vybraných obcí ve Slovenské republice.

Při volbě způsobu poskytování daného druhu veřejné služby je žádoucí zvažovat jak

výhody a nevýhody dané formy poskytování veřejné služby, její nákladové a užitko-

vé charakteristiky. Jejich podrobná analýza je obsahem jednotlivých kapitol, přičemž hlavní myšlenky čtenář nalezne ve shrnutí jednotlivých kapitol.

Literatura

Strana 142

[1] [2]

[3] [4]

Literatura

ASCH, P., SENECA, R. 1985. Government and the Market Place. New York : CBS College Publishing, 1985. ISBN 0-03-062633-1

ARROW, K. J. 1985. „The Economics of Agency“. In: Pratt, J. W. – ZECKHAUSER J.

Principals and Agents: The Structure of Business. Boston : Harvard Business School Press, 1985.BAILEY, E. 1987. Public Regulation. London : The MIT Press, 1987. ISBN 0-262-02258-3

BAILEY, S. J. 1995. Public Sector Economics. London : Macmillan, 1995. ISBN 0-0770345-2

BALCUS, A., PRIEDE, M. – PUSKIN, M. – STRAZDA, A. 2001. Local Self-government Finances. In: Regulation and Competition in Local Utilities Sector in Central and

Eastern Europe. In: Navigation to the Market. Budapest : Open Society Institute/ [5] [6] [7] [8] [9]

Local Government and Public Sector Reform Initiative, 2001, s.263 – 275. ISBN 9639419-26-5

BEBLAVÝ, M., SIČÁKOVÁ BEBLAVÁ, E. 2006. Inštitucionálne dilemy pri

zabezpečovaní verejných služieb. Bratislava : Transparency International Slovensko, 2006, ISBN 80-89244-10-6

BENČO, J. a kol. 1990. Teória nevýrobnej sféry. Bratislava : Vysoká škola ekonomická Bratislava, 1990. ISBN 80-225-0110-7

BERKKE, H., PERRY, L., TOONEN, T. 1997. Civil service systems in comparative perspective. [b.m]: [b.v.], 1997. ISBN 0-253-32969-8

BROWN, C. V. , JACKSON, P. M. 1990. Public Sector Economics. [b.m.] : Blaskwell, 1990. ISBN 0-631-16208-9

BROWN, T. L., POTOSKI, M. 2002. The Influence of Transaction Costs on Municipal Government Choices about Alternative Modes of Service Provision. Indiana : Indiana University, 2002

[10] BUCHANAN, J. M. 1969. The Demand and Supply of Public Goods. Chicago : Rand [11]

McNally Company, 1969. Bez ISBN

COOBES, D.,VERHEIJEN, T. 1997. Reforma verejnej správy. Porovnanie skúseností východu a západu. Bratislava : NISPAcee, 1997. 80-967-616-2-5

[12] COOPER, P. J. 2003. Governing by Contract. Washington D.S. : CQ Press, 2003.

ISBN 1-56802-620-X

[13] CULLIS, J., JONES, P. 1992. Public Finance and Public Choice. London : McGraw –

HILL BOOK CO, 1992. ISBN 0-07-7070400-9

Literatura

Strana 143

[14] DAVEY, K., ČAPKOVÁ S. 1996. Finančný manažment obcí, rozpočtovanie. Banská

Bystrica : IROMAR Ekonomická fakulta UMB, Britský Know-How Fund, 1996. 8088825-86-5

[15] DAVIS, N. 1996. Tenders and Contracting, Tendering, Regulation and Contract

Procedures. In: Management of Local Communal Services. In: Market – Competitive – Contract. Burmingham : Institutes of Local government Studies, University of Burmingham, 1996, s. 113 – 122. Bez ISBN

[16] DEVAS, N. 1996. Revenue Policy, User Charges and Revenue Administration. In:

Management of Local Communal Services. In: Market – Competitive – Contract.

Birmingham : Institutes of Local government Studies, University of Birmingham, 1996, s. 207 – 251. Bez ISBN

[17] DOMBERGER, S. - HALL, C. - LI, E.The Determinants of Price and Quality in

Competitively Tendered Contracts. Economic Journal, 1995, vol. 105, pp. 1545– 470. ISSN 0013-0133.

[18] FANTA, P., ROUSEK, P.: Formy zajišťování veřejných služeb obcemi. In: Vargová, V.,

Elexa, Ľ. (ed.). Európske financie – teória, politika, prax [CD-ROM]. Banská Bystrica: Ekonomická fakulta University M. Bela, 11/2006. ISBN 80 8083 335 4.

[19] FANTOVÁ-ŠUMPÍKOVÁ, M., ROUSEK, P.: Jak obce zajišťují veřejné služby?

In: Theoretical and Practical Aspects of Public Finance [CD ROM]. Praha: Nakladatelství Oeconomica, 2007. ISBN 978-80-245-1188-7

[20] FERRIS, J.,GRADDY, E. 1991. Production Costs, Transaction Costs, and Local

Government Contractor Choice. In: Economic Inquiry, roč. 25 (1991), č. 6, s. 541 – 554

[21] GABBOT, M., HOGG, G. 1998. Consumer and Service. Chichester : John Willey and

Sons, 1998. ISBN 0-09-348256-4

[22] HALÁSEK, D., SKŘÍDLOVSKÁ E. 1995. Verejný sektor I. Ostrava : Vysoká škola

báňská Technická Univerzita, 1995. ISBN 80-7078-286-2

[23] HAMALOVÁ, M. a kol. 1995. Ekonomika miest a obcí. Bratislava : Ekonomická

Univerzita Bratislava, 1995. ISBN 80-225-0610-0

[24] HAMERNÍKOVÁ, B. 2000. Financování ve veřejném a nestátním neziskovém

sektoru. Praha : Eurolex, 2000. ISBN 80-902752-3-0

[25] HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. 1999. Veřejné finance. Praha : Eurolex, 1999.

ISBN 80-902752-1-4

[26] HESKET, J. L.,SASSER W. E., HART CH. W. L. 1994. Služby – cesta k úspechu. Praha :

Victoria publishing a.s., 1994. ISBN 80-704083-2-5

Strana 144

Literatura

[27] HIRSCH, W., Z. 1991. Privatizing Government Services: An Economic Analysis of

Contracting by Local Governments Los Angeles : Institute of Industrial Relations, Publications Center, University of California, 1991

[28] HRONEC, K., MERIČKOVÁ, B. 2003. Štandardizácia a efektívnosť verejného

sektora. In: Zborník z vedeckej konferencie. „Standardizace veřejných služeb

jako předpoklad efektivnosti rozvoje regionu“. Brno : Masarykova Univerzita – Ekonomicko-správní fakulta. 2003, s. 74 – 82, ISBN 80-210-3192-1

[29] KLING, J., ŇIŽŇANSKÝ, V.,PILÁT, J. 2003. Samostatnosť nadovšetko – miestna

samospráva a poskytované služby na Slovensku. In:Konsolidácia alebo

fragmentácia. Veľkosť miestnych samospráv v Strednej a Východnej Európe. Bratislava: M.E.S.A.10 – Centrum pre ekonomické a sociálne analýzy, Local

Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, 2003, s. 19 – 54. Bez ISBN

[30] LACASSE, F. 1992. The Programme of Studies on Market – Type Mechanisms. Issues

and Strategy. Paris : [b. v.], 1992. Bez ISBN

[31] LANE, J. E. 2000. New Public Management. London : Rout ledge Taylor Francis

Group, 2000. ISBN 0-19-834825-X

[32] LOFFLER, E. Defining Quality in Public Administration. Paper for the Session on

Quality in Public Administration: Basic Concepts and Comparative Perspective. In:

Government, Market and the Civic Sector: The Search for a Productive Partnership. Collection of Studies from International Scientifically Conference. Bratislava : NISPAcee, 1999. ISBN 80-967616-11-8

[33] MATEIDES, A., ĎAĎO, J. 2002. Služby. Bratislava : Epos, 2002. ISBN 80-8057-452-9 [34] MAXWELL, J.A. 1965. Financing State and Local Governments. Washington D.C. :

The Bookings Institution, 1965. Bez ISBN

[35] MAXWELL, J.A., ARONSON, J.R. 1977. Financing State and Local Governments.

Washington D.C. : The Bookings Institution, 1977. Bez ISBN

[36] MEDVEĎ,J., NEMEC,J. a kol. : Základy verejných financií. Bratislava: SPRINT

vfra,2007. ISBN 978-80-89085-84-2

[37] MEDVEĎ J., MERIČKOVÁ, B. and NEMEC, J. Contracting-out: Theory and Reality.

Višasis administravimas. Vilnius: Lietuvos Viedojo Administratimo Lavinimo

institucio Asociaja Lithuanian Public Administration Trainig Asociation, 2004, no. 4, p. 39 – 45

Literatura

Strana 145

[38] MERIČKOVÁ, B. 2002. The Delivery System for Local Communal Services in the City

Turzovka , Slovakia. In: Public Management in the Central and Eastern European Transition. Bratislava : NISPAcee, 2002, s. 363 – 370. ISBN 80-89013-08-2

[39] MERIČKOVÁ, B. 2002. Komunálne služby. In: Verejné služby. Banská Bystrica :

Ekonomická fakulta UMB, 2002, s. 290 – 302. ISBN 80-8055-754-3

[40] MERIČKOVÁ, B. Vybrané problémy partnerstva verejného a súkromného sektora.

Habilitační práce. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB 2006.

[41] MICHALOVÁ, V. 1998. Teória ekonomiky a služieb. Bratislava : Ekonóm, 1998.

ISBN 80-225-0957-4

[42] MORE, T. M. 1984. The new economics of organization. In: American Journal of

Political Science, roč. 4 (1984), č. 28, s. 739 – 777.

[43] MUELLER, D. C. 2002. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press,

2002, ISBN 0-521-81546-0

[44] MUSGRAVE, R.A. 1959. The Theory of Public Finance. London : McGraw – Hill Book

Company, Inc., 1959. Bez ISBN

[45] MUSGRAVE, R.A., MUSGRAVEOVÁ, B. 1994. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha :

Management Press, 1994. ISBN 80-856-03-76-4

[46] NEMEC, J. 2000. Verejná ekonómia. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta UMB,

2000. ISBN 80-8055-385-8

[47] NEMEC, J., WRIGHT, G. 1997. Verejné financie. Bratislava : NISPAcee, 1997.

ISBN 80-967847-1-4

[48] NEMEC, J. a kol. 1996. Komunálne služby. In: Komunálne služby na Slovensku a v

Rakúsku. Topoľčianky : END, spol. s. r. o., 1996, s. 33 – 38. Bez ISBN

[49] NEMEC, J. 2002. Budgeting and Financial Management: Methods and techniques

in CEE Countries. In: Public Management in the Central and Eastern European Transition. Bratislava : NISPAcee, 2002, s. 257 – 283. ISBN 80-89013-08-2

[50] NEMEC, J. (2006): EÚ sankcionuje nedodržiavanie pravidiel o verejnom

obstarávaní. Pod lupou, 2006, č. 1-3, s. 2.

[51] NEMEC, J., VAŇOVÁ, A. 1994. Marketing v službách. Banská Bystrica : Ekonomická

fakulta UMB, 1994. ISBN 80-85162-79-2

[52] NEMEC, J., BERČÍK, P. 1999. The Civil Service System of the Slovak Republic. In:

Verheijen, T.: Civil Service Systems in Central and Eastern Europe. Edward Elgar Publishers, Cheltenham, 1999.

Strana 146

Literatura

[53] NEMEC, J., MERIČKOVÁ, B. 2001. Contracting out as the form of delivery of selected

local public services in the city Čadca. Dostupné na internete:
[54] NEMEC, J., MERIČKOVÁ, B. 2001. The system of delivery of local public communal

services in the city Turzovka, Slovakia. Dostupné na internete:
[55] NEMEC, J., MERIČKOVÁ, B., ŠUMPÍKOVÁ, M.: „Public-private-civil mix“: nástroj

zvyšovania efektívnosti veřejných výdavkových programov. In: IX. mezinárodní

konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha: Oeconomica [CD-ROM], 2004, 14 stran. ISBN 80-245-0677-7.

[56] NEMEC, J., MERIČKOVÁ, B., ŠUMPÍKOVÁ, M.: Contracting-out at Local Government

Level: Lessons for Transitional Economies. International conference Public Administration Research and Education in China Today. Shanghai : Fudan University, Čínská lidová republika, 09/2007, str. 189 - 201.

[57] NISKANEN, W.A. 1971. Bureaucy and Representative Government. Chicago : [b.v.],

1971. Bez ISBN

[58] NORMAN, R. 1996. Service Management. Strategy and Leadership in Service

Business. Chichester : John Willey and Sons, 1996. ISBN 0-703638-46-0

[59] OATES, W.E. 1972. Fiscal Federalism. New Yourk : Harcourt Brace Jovanovich, inc.,

1972. ISBN 0-15-527452-X

[60] OCHRANA, F. 2001. Hodnocení veřejných zakázek a veřejných projektů. Praha :

ASPI 2001 ISBN 80-85963-96-5.

[61] OCHRANA, F. 2001. Veřejný sektor a efektivní rozhodování. Praha : Management

Press 2001. ISBN 80-7261-018-

[62] OCHRANA,F.: 2007: Manažerské metody ve veřejném sektoru. Praha, Ekopress

2007. 2. upravené a rozšířené vyání. ISBN 80-86929-23-X

[63] OCHRANA,F., 2003: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. Praha. Ekopress 2003.

ISBN 80-86119-71-8

[64] OCHRANA,F. 2004. Veřejné zakázky. Praha. Ekopress 2004.

ISBN 80-86119-79-3.

[65] OCHRANA,F., 2005: Nákladově užitkové metody ve veřejném sektoru. Praha.

Ekopress 2005. ISBN 80-86119-96-3

[66] OCHRANA,F., 2006:Programové financování a hodnocení veřejných výdajů. Praha.

Ekopress 2006. ISBN 80-86929-13-2

Literatura

Strana 147

[67] OCHRANA, F., ŠUMPÍKOVÁ, M.: Vliv organizačních forem na hospodárnost,

efektivnost a účelnost při zabezpečování veřejných služeb na úrovni municipalit.

In: Vargová, Viktoria, Elexa, Ľuboš (ed.). Európske financie – teória, politika, prax [CD-ROM]. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta University M. Bela, 11/2006. ISBN 80-8083-335-4.

[68] OCHRANA, F.: Ekonomická analýza hodnotících kritérií pro zadání veřejných

zakázek (analýza stavu a náměty na změny). Brno, 13. září 2007. In: Jurčík, R., Krutáková, L., Konopáč, V. (ed.). Veřejné zakázky a PPP projekty – potřebnost změny právní úpravy v EU a v ČR. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 2007, s. 100 – 105. ISBN 978-80-7375-083-1.

[69] OCHRANA, F.: Veřejné zakázky. Studijní text ke školení v rámci projektu JPD-3 Audit

výkonnosti veřejných výdajů.

[70] PAVEL, J. Metódy zabezpečovania vybraného okruhu služieb obcami na Slovensku

a vzťah k nákladovej efektívnosti. Transparency Interantional Slovakia. Available online at http://www.transparency.sk/PPP/docs/metody.pdf

[71] PAVEL, J.: Efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností. <www.

transparency.cz/pdf/vz_obecni_firmy_pavel.pdf>, datováno 5. 4. 2006, staženo dne 4.3.2007

[72] PAVEL, J.: Veřejné zakázky – díl 1. Studijní text ke školení v rámci projektu JPD-3

Audit výkonnosti veřejných výdajů.

[73] PÉTERI, G – HORVÁTH, T. M. 1996. Management of Local Communal Services. In:

Market – Competitive – Contract. Birmingham : Institutes of Local government Studies, University of Birmingham, 1996, s. 15 – 34. Bez ISBN

[74] PÉTERI, G., HORVÁTH, T. M. 2001. Regulation and Competition in Local Utilities

Sector in Central and Eastern Europe. In: Navigation to the Market. Budapest : Open Society Institute/Local Government and Public Sector Reform Initiative, 2001, s. 13 – 98. ISBN 963-9419-26-5

[75] POLLITT, CH., BOUCKAERT, G. 2000. Public Management Reform a Comparative

Analysis. London : Oxford university press, 2000. ISBN 0-19-829722-X

[76] POTŮČEK, M. 2005. Strategic Govenanece in Central and Eastern Europe: From

Concepts to reality. Dostupné na internete: < http://www.martinpotucek.cz/ download/strategic_governance_cee_paper.pdf

[77] PRAGER, J. 1994. „Contracting Out Government Services: Lessons from the Private

Sector“. In: Public Administration Review, roč. 54. (1994), č. 2. s. 176 – 184.

Strana 148

Literatura

[78] PROVAZNÍKOVÁ, R.: Financování měst, obcí a regionů, teorie a praxe. Praha: Grada

Publishing, 2007. ISBN 978-80-247-2097-5.

[79] REKTOŘÍK, J. 1999. Ekonomika veřejného sektoru. Praha : Ekonomicko správní

fakulta Masarykova Univerzita, 1999. ISBN 80-210-2045-8

[80] REKTOŘÍK, J. - ŠELESOVSKÝ, J. a kol. 1999. Stratégie rozvoje měst, obcí, regionu

a jejich organizací. Brno : Ekonomicko správní fakulta Masarykova Univerzita, 1999. ISBN 80-210-2126-8

[81] ROSEN, H. S. 1992. Public Finance. Boston : Richard D. IRWIN, Inc., 1992.

ISBN 0-256-08376-2

[82] ROSENBLOOM, D.H. 1986. Public Administration. New Yourk : Random House, Inc.,

1986. ISBN 0-394-33121-4

[83] ROUSEK, P.: Zajišťování veřejných služeb v ČR – zkušenosti ze sběru primárních dat

a analýzy. Mezinárodní konference ETAP II, Banská Bystrica, Slovensko.

[84] ROUSEK, P., FANTOVÁ-ŠUMPÍKOVÁ, M.: Situace v zajišťování služeb municipalitami

v České republice. Sborník z konference Problematika zabezpečování veřejných

služeb, říjen 2007, str. 121 - 138. Brno: Masarykova univerzita. ISBN 978-80-7399030-5.

[85] SAVAS, E. S. 1987. Privatisation: The Key to Government. New Yourk : Chatman

House, 1987. ISBN 0-385-460821-X

[86] SCHEUCH, F. 1982. Dienstleistungs marketing. Mníchov : [b.v.], 1982.

ISBN 3-12-557-250-9

[87] SHEARER, A. 1991. Who Calls The Shots (Public services and how they serve the

people who use them). London : King’s Fund Centre, 1991. ISBN 0-90-3060-80-9

[88] SOLOW, R. M. 1976. Inflation, Trade and Taxes. Ohio : Ohio State University Press,

1976. Bez ISBN

[89] STEVENS, B. J.1984. Delivering Municipali Services Efficiently: Comparison of

Municipal and Private Sector Delivery. Washington D.C.: US Department of Housin and Urban Development, 1984.

[90] STIGLITZ, J. E. 1988. Economics of the Public sector, London: Norton&Company

New York, 1988. Bez ISBN

[91] STIGLITZ, J. E. 1997. Ekonomika veřejního sektoru. Praha : Grada Publishing, 1997.

ISBN 80-7169-454-2

[92] STRAUSSMAN, J.D. – LÉVAI, K. 1996. Innovative Local Authorities. [b.m.] : Neotipp

Bt., 1996. Bez ISBN

Literatura

Strana 149

[93] STRECKOVÁ, Y. 1998. Teorie veřejného sektoru, Brno : Ekonomicko správní fakulta

Masarykova Univerzita, 1998. ISBN 80-210-1737-6

[94] STREKOVÁ, Y., MALÝ, I. 1999. Veřejná ekonomie pro školu i prax. Praha : Computer

Press, 1999. ISBN 80-7226-112-6

[95] SZYMANSKI, S. The Impact of Compulsory Competitive Tendering on Refuse

Collection Services. Fiscal Studies, 1996, vol 17(3), pp. 1–19. ISSN 0143-5671.

[96] ŠEBO, J., MERIČKOVÁ, B. 2004. Contracting out of Local Public Services. In: Acta

facultatis aerarii publici. Banská Bystrica: Faculty Finance UMB, V4, no1: 67 – 79

[97] ŠUMPÍKOVÁ, M. 2000. To support or not to support, that is the question!

Monitoring Preparation of Transition Countries for the EU-accession. 2000, ISBN 80-245-0102-3

[98] ŠUMPÍKOVÁ,M., OCHRANA,F., PAVEL,J. a kol. 2005. Veřejné výdajové programy

a jejich efektivnost. Praha: Eurolex Bohemia,2005. ISBN 80-86861-77-5

[99] WISNIEWSKI, M. 2001. Using SERVQUAL to assess customer satisfaction with

public sector services“, Managing Service Quality, roč. 11 (2001) , č. 6, s. 380 – 388

[100] Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění pozdějších změn a doplňků.

[101] Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších změn a doplňků. [102] Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách ve znění pozdějších změn a doplňků. [103] Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek ve znění pozdějších změn

a doplňků.

[104] Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní ve znění pozdějších změn

a doplňků.

[105] Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění

pozdějších změn a doplňků.

[106] ZEITHAML, V. 1981. How Consumer Evolution Process differ between Goods and

Services. Chicago : American Marketing Association. 1981. Bez ISBN

Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí František Ochrana, Markéta Fantová Šumpíková, Jan Pavel, Juraj Nemec a kol. Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica - Praha 2007 ISBN 978-80-245-1259-4

Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. František Ochrana Markéta Fantová Šumpíková Jan Pavel Juraj Nemec a kol

Recommend Documents