Eerst commitment, dan deadlines!

Eerst commitment, dan deadlines! De mogelijkheden van procesmanagement voor complexe normalisatieprocessen

Nanne Schriek

Delft, augustus 2004 Faculteit Techniek, Bestuur & Management TU Delft

Afstudeercommissie: Prof.mr.dr. E.F. ten Heuvelhof Dr. J.F.M. Koppenjan Dr. A. Correljé Mw. Ir. M.E. Dijkhuis Mw. Drs. A. J. van der Kolk

TBM, Beleidskunde TBM, Beleidskunde TBM, Economie van Infrastructuren NEN, Energiewinning NEN, Chemie & Materialen/ Energiewinning

i

ii

Voorwoord Dit rapport vormt mijn afstudeerscriptie. Het onderzoek is uitgevoerd bij het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) in Delft. Op initiatief van Ir. Margriet Dijkhuis, manager van het cluster Energiewinning, is het onderzoek tot stand gekomen. De opdracht bood mij de kans opgedane kennis in de opleiding Technische Bestuurskunde aan de TU Delft in de praktijk te brengen. Het formele normalisatieproces en normalisatie zijn niet heel eenvoudig uit te leggen. Lezers die niet bekend zijn met deze begrippen verwijs ik naar hoofdstuk 3 waarin deze worden uitgelegd. Voorzitters en NEN-consultants die geïnteresseerd zijn in de resultaten en aanbevelingen, worden verwezen naar hoofdstuk 6 en 7. Hierbij moet de opmerking worden geplaatst dat het lezen van de theoretische grondslagen van het onderzoek (H4), de beschrijving van de casus transportleidingen in Nederland (H5) en de analyse (H6) ook waardevol kunnen zijn, aangezien hierin een beeld wordt gekregen van het werkelijke verloop van een normalisatieproces en de rol van het management in deze. Vanuit NEN dank ik Margriet Dijkhuis voor het bieden van de mogelijkheid het onderzoek uit te voeren. Hierbij werd ruimte geboden voor een iets andere invulling dan vooraf gewenst. Ook waren de faciliteiten uitstekend. Tevens dank ik Arlette van der Kolk voor de vele gesprekken over normalisatie, de normenserie NEN 3650 en de rapportage. Deze gesprekken waren richtinggevend voor het eindresultaat. Ook dank ik de mensen werkzaam bij de clusters Energiewinning en Chemie & Materialen voor de plezierige tijd bij NEN! Vanuit de faculteit Techniek, Bestuur & Management ben ik vele mensen dank verschuldigd voor hun begeleiding. Dr.Ir Hugo Verheul heeft mij gedurende de beginperiode goed begeleid en is gedurende het onderzoek geruisloos vervangen door Dr. Joop Koppenjan. Ook Dr. Aad Correljé heeft mij gedurende het hele onderzoek waar mogelijk geholpen. Met name de email bleek een geschikt communicatiemedium. Tot slot dank ik vanuit TBM Prof.mr.dr. Ernst ten Heuvelhof voor zijn opmerkingen. Ook wil ik alle geïnterviewden bedanken voor de tijd die zij aan het onderzoek hebben gespendeerd, waarbij het nooit is gelukt de interviews binnen een uur af te ronden. Ik heb de betrokkenen bij de herziening van de NEN 3650-serie leren kennen als een bijzondere groep gedreven professionals. Een laatste woord van dank is gericht aan mijn ouders die mij de mogelijkheid hebben gegeven te studeren en zowel financieel als mentaal hebben ondersteund. Delft, augustus 2004

Nanne Schriek [email protected]

iii

Inhoudsopgave Voorwoord

iii

Samenvatting

vii

1 Inleiding

1

2 Onderzoeksopzet

3

2.1 Probleemstelling 2.2 Relevantie 2.3 Onderzoeksvragen 2.4 Methode 2.4.1 Aanpak en verantwoording casusselectie 2.4.2 Technieken

3 3 3 4 4 6

3 Normalisatie

7

3.1 Nederlands Normalisatie-instituut 3.1.1 Geschiedenis

7 7

3.1.2 Doelstellingen en middelen

7

3.2 Normalisatieproces 3.2.1 Principes van het normalisatieproces

8 8

3.2.2 Normalisatieproces toegelicht

8

3.2.3 Context van het normalisatieproces

9

3.3 Krachtenveld bij normalisatie 3.3.1 Doelen van normering

10 10

3.3.2 Belangen bij totstandkoming

11

3.3.3 Gevolgen voor het normalisatieproces

11

4 Theoretische achtergronden

13

4.1 Succes en falen van het normalisatieproces 4.2 Managementstijlen 4.2.1 Projectmanagement

13 14 15

4.2.2 Procesmanagement

16

4.2.3 Project- of procesmanagement tijdens het normalisatieproces

18

5 Casus ‘NEN 3650-serie: buisleidingen van ontwerp tot afsluiting’ 5.1 Geschiedenis normomgeving 5.1.1 Strijd om standaarden: ‘Cowboys en watergeuzen’ 5.1.2 Buisleidinggerelateerde wetgeving 5.2 Stakeholdersanalyse 5.2.1 Doel

21 21 21 23 26 26

5.2.2 Methode

26

5.2.3 Inventarisatie van stakeholders

27

5.2.4 Analyse & ontbrekende stakeholders

28

5.2.5 Eerste bevindingen

30

iv

5.3 Case reconstructie 5.3.1 Doel

31 31

5.3.2 Methode

31

5.3.3 Verloop normalisatieproces

32

5.3.4 Kwaliteit van het normalisatieproces

41

6 Analyse

43

6.1 Vragen conceptueel model 6.2 Conclusies vragen 6.3 Inzichten vanuit de NEN 3650-case

43 47 48

7 Conclusies & aanbevelingen

51

7.1 Conclusies 7.2 Aanbevelingen 7.3 Reflectie

51 52 55

Literatuur

56

Bijlagen

58

Bijlage A: schematisch overzicht NEN Bijlage B: literatuur stakeholdersanalyse Bijlage C: classificatie stakeholders NEN 3650-serie Bijlage D: basis interviewvragen Bijlage E: belangen bij NEN 3650-serie verdeeld Bijlage F: lijst geïnterviewde personen

59 60 63 71 74 75

Afkortingenlijst

77

Kernbegrippen

78

Figurenindex Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur

3.1 Normalisatieproces met ‘aandachtsgebied’ 4.1 Verschillende fasen in een project 4.2 Verloop van een besluitvormingsproces met ‘ronden’ 5.1 Stakeholdersclassificatie 5.2 Achtergrond opzet interviewvragen 5.3 Verschillende niveaus bij de herziening van de NEN 3650-serie

Tabel 4.1 Criteria ter beoordeling van de norminhoud Tabel 4.2 Criteria ter beoordeling van het normalisatieproces Tabel 4.3 Conceptueel model ter identificatie van toepassing van projecten procesmanagement Tabel 5.1 Belangrijke stakeholders Tabel 5.2 Besluitvorming chronologisch weergegeven Tabel 6.1 Project- en procesmanagement tijdes de NEN 3650-serie

v

8 14 17 28 32 33 14 14 20 29 40 47

vi

Samenvatting Standaarden spelen een belangrijke rol in de hedendaagse samenleving. Zonder technische standaarden is bijvoorbeeld communicatie tussen verschillende systemen en computerprogramma’s niet mogelijk. De totstandkoming van normen gebeurt via de zogenaamde formele normalisatie-instellingen. Binnen Nederland is het bevoegd orgaan het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN). De normen komen tot stand in een normalisatieproces. Hierbij bereiken (alle) belanghebbende partijen (zowel publiek als privaat) consensus over de norminhoud. Aangezien NEN een stichting is, moeten de kosten voor normalisatie worden gedragen door de belanghebbende partijen. Voor de financiering bestaat echter geen vaste structuur. Zo kan het voorkomen dat de overheid normalisatie op een bepaald punt wil stimuleren en besluit normering te subsidiëren. Normen ontstaan om het afstemprobleem binnen een productketen of branche op te lossen, waarbij alle partijen binnen de keten voordeel hebben van deze normen. Bij de totstandkoming zijn onderwerpen als veiligheid en kwaliteit van groot belang. Ook de consument heeft voordeel van normen, omdat deze vergelijking tussen verschillende producten mogelijk maken. Om tot normen te komen zullen partijen moeten samenwerken. Dit wordt omschreven als het samenwerkingsprobleem van het normalisatieproces waar het management van een normalisatieproces voor staat. Dit wordt hoofdzakelijk gedaan door een door de partijen benoemde voorzitter in samenwerking met de betrokken NEN-consultant (secretaris) die verantwoordelijk is voor de secretariaatsvoering. Verschillende managementstijlen staat het management ter beschikking voor toepassing tijdens een normalisatieproces. Dit rapport richt zich op het management van een complex normalisatieproces. Het proces moet in steeds kortere tijd plaatsvinden, waar dit voorheen minder van belang was. Dit heeft geleid tot meer nadruk op de managementstijl projectmanagement. Deze stijl streeft ernaar een vooraf inhoudelijk gedefinieerd doel te realiseren binnen een gestelde tijd en kostenlimiet. In recent onderzoek (Verheul & De Vries 2003) is echter aangetoond dat met name het element procesmanagement versterking behoeft. Procesmanagement is ontwikkeld voor besluitvorming in een netwerk, waar geen enkele partij formeel hiërarchisch bovengeschikt is aan de ander. De hoofdvraag van het onderzoek is in hoeverre complexe normalisatieprocessen kunnen worden verbeterd door toepassing van inzichten vanuit procesmanagement. Het doel van de scriptie is de mogelijkheden van procesmanagement voor het management van complexe normalisatieprocessen inzichtelijk te maken. De mogelijkheden zijn inzichtelijk gemaakt door diepgaand kwalitatief praktijkonderzoek. De herziening van de nationale normenserie NEN 3650 over transportleidingen in Nederland staat centraal in het onderzoek. Met behulp van een conceptueel model, waarin de theorie van beide managementstijlen (projecten procesmanagement) zijn vergeleken, is geïdentificeerd welke stijl is gebruikt tijdens het normalisatieproces en welke invloed dit heeft gehad op de kwaliteit van het normalisatieproces. De kwaliteit van een normalisatieproces is hierbij gedefinieerd als de mate van tevredenheid van belanghebbenden over het normalisatieproces én de norminhoud. Bij de beoordeling van het normalisatieproces blijken het proces en de inhoud onlosmakelijk met elkaar verbonden te zijn. Uit het praktijkonderzoek blijkt dat inzichten van procesmanagement reeds zijn toegepast. Men was zich echter niet bewust van de theoretische veronderstellingen. Een grote rol was hierbij weggelegd voor de betrokken voorzitter die gevoel had voor de bestuurlijke verhoudingen en onderhandeling. Daarnaast was hij zich bewust van het feit dat een inhoudelijk goede norm moet worden gerealiseerd met draagvlak van alle partijen. Het blijkt dat in de praktijk enkele inzichten van procesmanagement eenvoudig kunnen worden toegepast. Zo is deelname aan normalisatie vrijwillig, creëren normen als het goed is een winwin situatie voor alle deelnemende partijen, kunnen knelpunten in werkgroepen worden verwerkt en worden normen na uiterlijk vier jaar herzien. Deze punten hebben een positief effect gehad op de kwaliteit van het normalisatieproces. In bepaalde gevallen bleek dat beide managementstijlen ondersteunend kunnen werken. Dit is voornamelijk het geval bij het betrekken van zowel deskundigen als belanghebbenden, het plan van aanpak als discussiemiddel en het benadrukken van ‘de winst’ van het eindproduct; de norm. In andere gevallen zijn beide aanpakken niet te verenigen, waardoor spanningen ontstaan tussen de inhoudelijke kwaliteit en het draagvlak voor de norm en de tijd, en dus vii

kosten die gepaard gaan met normalisatie. Het praktijkonderzoek laat zien dat door goed procesmanagement in de beginfase draagvlak voor een meer projectmatige aanpak kan ontstaan. Desondanks blijft de spanning tussen tijd en kwaliteit bestaan. Ook blijkt in de praktijk dat misverstanden in informatie-overdracht en interpretatie kunnen leiden tot ernstige vertraging. Hoewel blijkt dat het management van grote invloed is op de kwaliteit van een normalisatieproces is deze invloed niet allesomvattend. Naast de invloed van het management kunnen ook externe factoren van invloed zijn op de kwaliteit van een normalisatieproces. De hoofdconclusie van het onderzoek is dat procesmanagement voor complexe normalisatie onontbeerlijk is wanneer een kwalitatief hoogwaardig normalisatieproces wordt nagestreefd. Beide managementstijlen kunnen elkaar op enkele punten versterken, maar zijn op sommige punten contrair. Hierbij staan beheersing van tijd en kosten en uitstel van knelpunten en de mogelijkheden voor nieuwe tijdsplanningen en kostenramingen lijnrecht tegenover elkaar. Proces- en projectmanagement verhouden zich bij normalisatie als kwaliteit staat tot tijd. Voorafgaande aan een complex normalisatieproces is het van belang dat de normcommissie de kritische succesfactoren van het normalisatieproces bepaalt. Wanneer een inhoudelijk robuuste norm met hoge commitment wordt nagestreefd dan kan men beter procesmatig sturen. Als men tijd en kosten van groot belang vindt, dan is een projectmatige aanpak beter geschikt. Verder geldt nog dat informatie transparant moet zijn en dat dit kan worden verbeterd. Het moet voor belanghebbende partijen duidelijk zijn in welke fase men zich in de besluitvorming bevindt en welk onderwerp wordt behandeld. Door deze duidelijkheid worden de partijen minder gefrustreerd en kunnen deze alsnog deelnemen wanneer zij dit wensen.

viii

Hoofdstuk 1 Inleiding

1 Inleiding Standaarden spelen een grote rol in de hedendaagse samenleving. In de informatie en communicatie technologie is de rol van standaarden duidelijk merkbaar, want zonder gebruik van standaarden is onderlinge communicatie tussen verschillende systemen en programma’s niet mogelijk. Formele standaarden (normen) krijgen vorm onder begeleiding van formele normalisatie instellingen op de verschillende niveaus: nationaal (NEN), Europees (CEN) en mondiaal (ISO). Normen worden gevormd door het bereiken van consensus tussen (alle) belanghebbende partijen (zowel publiek als privaat) in het normalisatieproces over de te voeren standaard. De formele normalisatie instellingen vervullen de secretariaatsrol tijdens dit proces en zijn adviseur op normgebied. De normen ontstaan dus binnen een krachtenveld van partijen en hun belangen. Het krachtenveld wordt nader beschreven in een economische theorie, bekend als de neo institutionele economie, waarin de invloed van instituties op de economie wordt toegelicht. Het ontstaan van normen en de rol die normen spelen in de samenleving worden hierin verklaard. Normen spelen vooral een stabiliserende rol voor de economie en worden omschreven als de spelregels in de samenleving die structuur geven aan menselijke interactie (North 1990: 3). Normen zijn van invloed op de transactiekosten, welke worden omschreven als (North 1990: 27): ‘The costliness of information which consists of the cost of measuring the valuable attributes of what is being exchanged and the costs of protecting rights and the policy and enforcement agreements’ Simplistisch geformuleerd vormen normen een afspraak tussen partijen waarover geen discussie meer wordt gevoerd bij interactie tussen deze partijen, waardoor de transactiekosten dalen. Hierdoor kunnen bijvoorbeeld contracten worden gesimplificeerd en is de afstemming binnen een productketen eenvoudiger. Ook maken normen vergelijking tussen producten met hetzelfde kwaliteitsniveau mogelijk. De invloed van normen is omvangrijker dan hier beschreven. In §3.3 wordt dieper ingegaan op het krachtenveld en belangen die van invloed zijn op de totstandkoming van normen. Dit rapport richt zich echter primair op de organisatie van de totstandkoming van normen en toepassing van managementstijlen tijdens dit bijzondere besluitvormingsproces: het normalisatieproces. De aandacht voor de organisatie en toepassing van management komt voort uit de tijdsdruk die is ontstaan op het normalisatieproces. Met name het bedrijfsleven vindt de doorlooptijd van normalisatieprocessen (3 tot 5 jaar) te lang. Voorheen was deze tijdsdruk minder van belang en stond deelname aan normalisatie door belanghebbende partijen minder ter discussie. Ondanks de tijdsdruk streeft men wel naar kwalitatief hoogwaardige normen die breed worden geaccepteerd en toegepast. Deze tijdsdruk heeft gezorgd voor bredere aandacht voor en toepassing van de managementstijl projectmanagement, gekenmerkt door het formuleren van een einddoel in de beginfase, dat binnen een geschatte tijd en een kostenraming tot stand komt. Echter, in eerder onderzoek is geconstateerd dat in de praktijk projectmanagement wordt aangevuld met procesmanagement en dat met name procesmanagement versterking behoeft (Verheul & De Vries 2003: 41) om de kwaliteit van het formele normalisatieproces te verbeteren. Procesmanagement is een managementstijl die is ontwikkeld voor toepassing bij besluitvorming in een veld van partijen waar geen enkele partij formeel hiërarchisch bovengeschikt is aan de ander. Willemse (2003) heeft geconcludeerd dat er een duidelijke relatie waarneembaar is tussen de ‘levensfase’ waarin de norm zich bevindt en de meest geschikte managementstijl. Voor een norm die zich in de ‘introductiefase’ bevindt, waarin partijen elkaar niet kennen en afhankelijkheden niet duidelijk zijn, zou procesmanagement beter geschikt zijn. Een projectaanpak blijkt beter geschikt voor een norm die zich in een ‘ouderdomsfase’ bevindt, doordat verhoudingen al duidelijk zijn en besluitvorming beter in te schatten is. In het onderzoek door Willemse blijft een praktische invulling van de managementstijlen tijdens het normalisatieproces uit. De uitdaging ligt dan ook in het ‘handen en voeten’ geven van deze managementstijl voor toepassing tijdens het normalisatieproces en de mogelijkheden van versnelling en kwaliteitsverbetering te onderzoeken.

1

Eerst commitment, dan deadlines!

Het doel van het onderzoek is de mogelijkheden van de managementstijl procesmanagement inzichtelijk te maken voor betrokken ‘managers’ van formele normalisatieprocessen. Dit zijn de voorzitter van een normcommissie en de betrokken NEN-consultant (secretaris van de normcommissie). Zij zijn degenen die het besluitvormingsproces begeleiden en een keuze maken in toepassing van een managementstijl. Centraal in het onderzoek staat de nationale normenserie NEN 3650. Hierin zijn afspraken vastgelegd over ontwerp, aanleg, beheer en bedrijfsbeëindiging van ondergrondse transportbuisleidingen in Nederland. Een eerste aanleiding van het onderzoek was de vraag naar de economische voordelen van de normenserie. Om deze vraag te beantwoorden is allereerst meer inzicht vereist in de belanghebbenden en de realisatie van de normenserie. Dit wordt onder andere in deze studie uitgewerkt, waarbij de recent ontwikkelde structurele aanpak voor het achterhalen van belanghebbenden bij normalisatie, de stakeholdersanalyse, (Verheul & De Vries 2003) wordt toegepast. De opzet van het rapport is als volgt: in hoofdstuk 2 wordt de onderzoeksopzet toegelicht, waarbij de gebruikte methodiek en technieken aan bod komen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het ‘object’ van het onderzoek: het normalisatieproces, beschreven. In hoofdstuk 4 wordt de theoretische ‘bril’ van het onderzoek gevormd. Hierbij wordt literatuur over de twee managementstijlen projecten procesmanagement gebruikt om toepassing van de managementstijlen tijdens het normalisatieproces te identificeren. In hoofdstuk 5 wordt de centrale casus beschreven, welke in hoofdstuk 6 aan de hand van de theorie wordt geanalyseerd. Uiteindelijk volgen in hoofdstuk 7 conclusies en aanbevelingen. Elk hoofdstuk wordt in de laatste paragraaf afgesloten met een korte samenvatting.

2

Hoofdstuk 2 Onderzoeksopzet

2 Onderzoeksopzet Dit hoofdstuk bevat de opzet van het onderzoek beschreven conform de aanpak van Verschuren (2002). In §2.1 wordt het ‘wat’ van het onderzoek beschreven in de vorm van de probleemstelling en afbakening van het onderzoek. Dan volgt in §2.2 het ‘waarom’ van het onderzoek waarin de relevantie van het onderzoek wordt toegelicht. Tot slot wordt in §2.3 het ‘hoe’ behandeld door de gebruikte methodiek en onderzoekstechnieken te beschrijven.

2.1 Probleemstelling In de inleiding is te lezen dat de ‘levensfase’ waarin de norm zich bevindt van belang is voor de meest geschikte managementstijl. Ook de complexiteit van het proces lijkt van belang voor toepassing van de managementstijl. Een duidelijk complicerende factor is het aantal partijen met tegenstrijdige belangen dat deelneemt aan het normalisatieproces. In een dergelijk besluitvormingsproces is het aannemelijk dat knelpunten ontstaan vanwege een projectmatige aanpak. Knelpunten kunnen zich hierbij bijvoorbeeld uiten door het toe- en uittreden van partijen tijdens de besluitvorming of het ontstaan van vertragingen en kostenstijgingen. Op dit moment is het onduidelijk of deze zijn toe te schrijven aan toepassing van de gekozen managementstijl en hoe deze dan kan worden ingevuld om knelpunten te verlichten of weg te nemen. Inzicht in toepassing van beide managementstijlen wordt verkregen door beschrijving en vergelijking van theorie over projecten procesmanagement. De vraag is in hoeverre complexe normalisatieprocessen verbeterd kunnen worden door toepassing van inzichten vanuit procesmanagement. Het onderzoek richt zich op complexe, formele normalisatieprocessen begeleid vanuit het Nederlands Normalisatie-instituut, welke onder andere worden gekenmerkt door een groot aantal partijen met tegenstrijdige belangen en een grote omvang van de norm.

2.2 Relevantie Het onderzoek heeft maatschappelijke relevantie. Door middel van normen is een betere afstemming van patijen binnen een productketen mogelijk. Onderzoek naar mogelijke verbeteringen van het normalisatieproces kan leiden tot versnelling van totstandkoming (wat kan leiden tot grotere deelname van belanghebbenden aan het normalisatieproces) en betere acceptatie van de normen, aangezien meer aandacht wordt gegeven aan belangen en belanghebbenden en de kwaliteit wordt verhoogd. Het onderzoek is wetenschappelijk relevant. De wetenschappelijke koppeling tussen hoe verschillende managementstijlen van invloed zijn op de kwaliteit van het normalisatieproces op basis van empirisch onderzoek is momenteel beperkt. Deze bijdrage richt zich op de theorie over projecten procesmanagement voor een bijzonder besluitvormingsproces: het normalisatieproces. Ook wordt ingegaan op de vraag hoe procesmanagement in deze (bijzondere) context vormgegeven kan worden, hetgeen een bijdrage levert aan de theorievorming over procesmanagement.

2.3 Onderzoeksvragen De hoofdvraag van het onderzoek volgt uit de probleemstelling: ‘In hoeverre kunnen complexe normalisatieprocessen worden verbeterd door toepassing van inzichten vanuit procesmanagement?

3


Deze vraag kan vervolgens worden onderverdeeld in deelvragen waar het onderzoek antwoord op moet geven om zodoende de hoofdvraag te beantwoorden: 1. Wat is formele normalisatie voor NEN? (Hoofdstuk 3) a) Wat is het Nederlands Normalisatie-instituut? b) Wat is de structuur van het formele normalisatieproces en welke regels zijn van toepassing? c) Wat is de context van het normalisatieproces? d) Waarom worden normen opgesteld en welke gevolgen hebben de belangen van betrokken partijen voor het normalisatieproces? 2. Hoe kan de kwaliteit van het normalisatieproces worden gedefinieerd? (Hoofdstuk 4) a) Welke definitie kan worden gebruikt om voor de kwaliteit van het normalisatieproces? b) Wat zijn geschikte criteria voor het beoordelen van de kwaliteit van een normalisatieproces? 3. Hoe is toepassing van de managementstijl (project- of procesmanagement) tijdens het normalisatieproces te identificeren? (Hoofdstuk 4) a) Welke theoretische achtergronden kent projectmanagement? b) Welke theoretische achtergronden kent procesmanagement? c) Welke verschillen maken identificatie van toepassing van één van beide stijlen mogelijk? 4. Hoe verloopt een complex normalisatieproces in de praktijk? (Hoofdstuk 5) a) Wat is de geschiedenis van de normenserie NEN 3650? b) Welke belanghebbende partijen zijn betrokken? c) Hoe verliep het normalisatieproces? d) Hoe wordt de kwaliteit van het normalisatieproces beoordeeld? 5. Hoe is de gebruikte managementstijl te typeren en welke invloed op de kwaliteit van het normalisatieproces is waarneembaar? (Hoofdstuk 6) a) In hoeverre is projectmanagement in de praktijk waarneembaar? b) In hoeverre is de procesmanagement in de praktijk waarneembaar? c) Welke invloed van de gebruikte managementstijl op de kwaliteit van het normalisatieproces is waarneembaar? 6. In hoeverre kunnen complexe normalisatieprocessen worden verbeterd door toepassing van inzichten vanuit procesmanagement? (Hoofdstuk 7) 7. Hoe kunnen deze inzichten in de praktijk worden toegepast? (Hoofdstuk 7) a) Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan voor toepassing van inzichten? b) Zijn er aanbevelingen voor vervolgonderzoek? c) Hoe worden de gekozen onderzoeksmethodiek en onderzoeksvraag achteraf beoordeeld? (reflectie)

2.4 Methode De methode is onder te verdelen in aanpak en een verantwoording van de selectie van de casus. Tot slot volgt een beschrijving van de gebruikte technieken.

2.4.1 Aanpak en verantwoording casusselectie Aanpak De aanpak is een mogelijk alternatief voor onderzoek. Gekozen is voor onderzoek door middel van één centrale casus. Het empirisch materiaal wordt verzameld op basis van normgerelateerde documenten en semi-gestructureerde interviews.

4

Hoofdstuk 2 Onderzoeksopzet

De theoretische ‘bril’ waarmee naar de werkelijkheid wordt gekeken, wordt geconstrueerd door de volgende literatuur: - Normalisatie (H3); - Projectmanagement (H4); - Procesmanagement (H4). In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van kwalitatief, praktijkgericht enkelvoudig case studie onderzoek. De keuze voor deze onderzoeksmethodiek is gemaakt, omdat ‘hoe’ en ‘waarom’ vragen worden gesteld. Hoe en waarom verlopen huidige complexe normalisatieprocessen op de onderzochte manier en welke inzichten vanuit theorie en praktijk kunnen in de toekomst worden gebruikt. Voor kwalitatief onderzoek is gekozen om te voorkomen dat bepaalde factoren op voorhand worden geëlimineerd. Ook bestaat er, in tegenstelling tot survey onderzoek, de mogelijkheid nuances aan te brengen in de empirie, doordat het de mogelijkheid biedt door te vragen bij verklaringen van waargenomen verschijnselen. Het onderzoek richt zich dan ook op analytische generalisatie in tegenstelling tot statistische generalisatie (Yin 1994: 5), wat enkelvoudig case studie onderzoek geschikt maakt. Belangrijk bij enkelvoudig case studie onderzoek is dat de casus voldoet aan de gestelde eisen (Yin 1994: 38). Het gevaar van de methodiek schuilt in de mogelijkheid dat achteraf blijkt dat de onderzochte casus niet aan de gestelde criteria voldoet. Hoewel Yin (1994: 41) stelt dat conclusies van meervoudig casusonderzoek robuuster te noemen zijn, is de onderzochte casus een typisch geval van een regulier normalisatieproces. De manier waarop de norm tot stand is gekomen komt namelijk overeen met de door NEN (2004) beschreven verloop van een normalisatieproces. Dit werd versterkt door het oordeel van de betrokken NEN-consultants. Slechts enkele factoren zijn complicerend te noemen, welke bij de verantwoording van de casusselectie worden beschreven. Mede door gebruik van algemene theoretische noties wordt de generaliseerbaarheid versterkt. Een andere reden voor toepassing van enkelvoudig casus onderzoek is de complexiteit van de onderzochte casus en de beperkte onderzoekstijd. Tot slot wordt de empirie geanalyseerd door middel van het conceptueel model, gevormd door theorie over de twee managementstijlen: projecten procesmanagement. Naar aanleiding van de analyse worden algemene conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. Verantwoording casusselectie De volgende casus staat centraal in het onderzoek: NEN 3650-serie ‘buisleidingen - van ontwerp tot afsluiting’ De normenserie gaat over ontwerp, aanleg, beheer en bedrijfsbeëindiging van transportbuisleidingen in Nederland. Hoewel later in het rapport een uitgebreide beschrijving van de norm wordt gegeven, volgt hier een verantwoording van de selectie van de casus. NEN had naast de vraag naar de economische voordelen van de norm al bijzondere interesse voor onderzoek, vanwege de link met complexe wetgeving en het grote aantal betrokken partijen. Ook de uitloop van de totstandkoming van de norm ten opzichte van de eerste schatting was reden voor nader onderzoek. De casus bevat de volgende (complexiteitsverhogende) kenmerken: -

Er is een groot aantal partijen direct betrokken (ruim 20); De belangen van de betrokken partijen zijn groot en veelal tegenstrijdig; Er is een hoge mate van technische expertise van de betrokkenen aanwezig; De norm heeft een directe relatie met (complexe) wetgeving; Hoewel het gaat om een herziening, worden zoveel nieuwe elementen toegevoegd, dat het eigenlijk een nieuwe norm betreft.

De kenmerken van de casus zorgen voor de typering van een regulier, complex normalisatieproces, wat de casus geschikt maakt voor onderzoek. Tevens was de normenserie op moment van onderzoek nog niet afgerond, wat participatieve observatie tijdens het normalisatieproces mogelijk heeft gemaakt.

5


2.4.2 Technieken De gebruikte technieken moeten inzichten geven in de betrokken partijen en belangen die spelen bij de norm en het verloop van het normalisatieproces. In deze paragraaf worden de verschillende technieken op hoofdlijnen beschreven. Er is gekozen een meer gedetailleerde beschrijving te geven van de techniek voorafgaande aan de subparagraaf waar deze worden toegepast om de leesbaarheid te vergroten. In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van de volgende technieken: -

De door Verheul & De Vries (2003) ontwikkelde stakeholdersanalyse; De empirische data voor deze analyse wordt gevormd door internetbronnen, de deelnemers aan het congres over de norm (ter identificatie van stakeholders) en semi-gestructureerde (telefonische) interviews. Het doel hiervan is de belangen te inventariseren en na te gaan of alle belanghebbende partijen betrokken zijn.

-

Een casereconstructie van het normalisatieproces; Hierbij wordt onderzoek verricht op basis van publicaties van normgerelateerde stukken, interne documenten en vergaderverslagen. Participatieve observatie tijdens het lopende normalisatieproces maakt analyse van projecten proceskenmerken mogelijk. Daarnaast worden verschillende betrokkenen geïnterviewd, waarbij het doel is een evenwichtige vertegenwoordiging te houden van partijen betrokken bij de verschillende delen van de norm.

De keuze voor gebruik van semi-gestructureerde interviews heeft verschillende redenen. Een belangrijke reden is dat inzichten gedurende het onderzoek aan verandering onderhevig zijn, doordat elke partij een ander perspectief heeft. Ook kan de inhoud van de antwoorden ‘gevoelige’ informatie bevatten, omdat wordt ingegaan op gedrag van partijen tijdens het normalisatieproces. Knelpunten die tijdens de besluitvorming ontstaan zijn na bestudering van vergaderverslagen in te schatten en de toetsen, maar er is duidelijk behoefte aan een ‘ruimere’ inventarisatie van knelpunten, waarbij rekening moet worden gehouden met onvoorziene kanten of ervaringen tijdens de besluitvorming. De mogelijkheden van procesmanagement tijdens een complex normalisatieproces worden nader onderzocht door middel van casusonderzoek. De casus over de nationale normenserie ‘NEN 3650-buisleidingen ‘van ontwerp tot afsluiting’ wordt nader onderzocht door middel van een stakeholdersanalyse en een reconstructie van besluitvorming, waarbij de empirische data grotendeels wordt verkregen door interviews. De diepgaande kwalitatieve analyse wordt uitgevoerd vanwege het specifieke onderzoeksgebied: de toepassing en effecten van projecten procesmanagement. Het volgende hoofdstuk richt zich allereerst op het object van het onderzoek: normalisatie en het normalisatieproces.

6

Hoofdstuk 3 Normalisatie

3 Normalisatie Dit hoofdstuk bevat een beschrijving van het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN), waarbij het ontstaan en de functie worden beschreven in §3.1. Vervolgens wordt stapsgewijs het normalisatieproces beschreven en toegelicht in §3.2. Hier komen ook de principes van het normalisatieproces en de context waarbinnen het normalisatieproces zich afspeelt aan bod. In §3.3 wordt dieper ingegaan op algemene belangen en achtergronden die een rol spelen bij de totstandkoming van normen en ‘het krachtenveld’ waarbinnen normen tot stand komen.

3.1 Nederlands Normalisatie-instituut In deze paragraaf komt de geschiedenis van NEN aan bod en worden haar doelstellingen en middelen beschreven.

3.1.1 Geschiedenis Het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN, voorheen NNI) is ontstaan uit een door enkele industriëlen genomen initiatief in 1916; onder andere door de Nederlandse Maatschappij voor de Nijverheid en Handel en het Koninklijk Instituut voor Ingenieurs (KIVI). In 1958 is de naam gewijzigd in Nederlands Normalisatie-instituut. Inmiddels werkt NEN nauw samen met de Stichting Nederlands Elektrotechnisch Comité (NEC) en presenteren beide stichtingen zich onder dezelfde naam: NEN (Simons & de Vries 2002: 34). NEN is de enige formele normalisatie organisatie in Nederland en bevoegd normalisatie activiteiten te coördineren, of beter gezegd: te faciliteren. NEN is een stichting, onafhankelijk van de overheid en is kostendekkend door de verkoop van normen en de opbrengsten van de secretariaatsvoering van normcommissies door NEN-consultants. Een schematisch overzicht van NEN wordt gegeven in bijlage A. Op Europees en mondiaal niveau zijn er ook formele normalisatie organisaties. Europees is dat is het Comité Européen de Normalisation (CEN) en voor elektrotechnische zaken CENELEC en mondiaal the International Organisation for Standardization (ISO). Om de rol van NEN toe te lichten is de definitie van normalisatie gewenst. Hoewel verschillende definities worden gebruikt, hebben zij allemaal dezelfde strekking. De definitie van normalisatie die in dit onderzoek wordt gebruikt, omdat deze een geschikte uitgebreide beschrijving geeft, is de volgende (Simons & De Vries 2002: 22): ‘Het ontwikkelen en vastleggen van een beperkt aantal oplossingen voor afstemproblemen die zich nu of mogelijk later voordoen, gericht op voordelen voor de deelnemer(s), onder afweging van hun belangen, en met de bedoeling en verwachting dat een aanzienlijk deel van de beoogde gebruikers deze oplossingen gedurende een bepaalde periode, herhaald of voortdurend zal toepassen’

3.1.2 Doelstellingen en middelen Deelnemers aan normalisatie, zowel publiek als privaat, komen met begeleiding van NEN tot consensus over de te voeren standaard. NEN heeft een viertal doelstellingen (NEN 2004: 7): - Actieve inbreng in het tot stand komen van mondiale en Europese normen; - Opstellen van Nationale normen waar geen Internationale normen worden ontwikkeld; - Bevorderen van toepassing van normen; - Functioneren als kenniscentrum van Internationale, Europese en Nationale normen. Dit wil NEN realiseren door met belanghebbenden tot overeenstemming te komen over de wenselijkheid van een actieve rol op een bepaald gebied. Ook biedt zij ondersteuning aan marktpartijen die tot normalisatie willen komen en informeert zij belanghebbenden over normalisatiewerk. Daarnaast adviseert zij over vraagstukken die samenhangen met gebruik van normen in regelgeving en bedrijfsnormalisatie. De voorlichting vindt plaats door middel van de organisatie van symposia en het verzorgen van normgerichte cursussen. Tot slot zijn de normen bij NEN te koop. 7


3.2 Normalisatieproces In deze paragraaf worden in §3.2.1 de ‘spelregels’ van het normalisatieproces toegelicht. Vervolgens worden in §3.2.2 de verschillende te doorlopen stappen van het normalisatieproces schematisch weergegeven en toegelicht. Tot slot wordt de context van het normalisatieproces beschreven.

3.2.1 Principes van het normalisatieproces Het normalisatieproces wordt gekenmerkt door de volgende algemeen erkende principes (Simons & de Vries 2002: 33): - Openheid: alle belanghebbenden mogen meedoen; - Consensus: een voorstel wordt goedgekeurd wanneer voortgezette oppositie tegen goedkeuring afwezig is; - Transparantie: de mogelijkheid van partijen om de procesgang te volgen en te beïnvloeden gedurende het gehele proces; - Samenhang: er is geen onderlinge tegenstrijdigheid tussen normen. Daarnaast wordt onderkend dat nog twee kenmerken van normalisatie meespelen in de normontwikkeling en het normalisatieproces (Gottlieb 2003): - Kosten: kosten voor secretariaatsvoering moeten worden gedekt door belanghebbende partijen; - Vrijwilligheid: normgebruik en deelname aan normalisatie is vrijwillig. De laatstgenoemde kenmerken vragen om nadere uitleg. NEN voert het secretariaat van een normcommissie. Aangezien NEN een stichting is, dienen de gemaakte kosten te worden vergoed. Hier bestaat op dit moment geen eenduidige werkwijze voor. Het kan zo zijn dat een ministerie de normontwikkeling op een bepaald gebied subsidieert. Ook kan het zo zijn dat de kosten onder de deelnemers of enkele grote belanghebbenden worden verdeeld. Deze kosten kunnen een drempel vormen voor deelname van partijen aan het normalisatieproces, waar deze voor de zwakkere marktpartijen het grootst is (Gottlieb 2003: 47). De kosten zijn afhankelijk van de tijdsduur van normalisatie, want de uren die worden gemaakt voor het vervullen van het secretariaat dienen te worden vergoed. De vrijwilligheid wordt toegelicht in §3.2.4 waarin de context van wetgeving en normen nader wordt uitgelegd.

3.2.2 Normalisatieproces toegelicht In principe wordt een nieuw verzoek voor Nederlandse normalisatie voorgelegd aan een beleidscommissie. Deze commissie, Het normalis atieproc es bestaande uit verschillende partijen van een specifiek beleidsterrein, Vraag beoordelen deze aanvraag. Wanneer deze wordt goedgekeurd, wordt een normcommissie samengesteld, T oetsi ng bestaande uit (alle) belanghebbenden. Deze commissie wordt begeleid door een NEN-consultant. Dit proces kan Norm co mm issie/ Com mentaarals volgt schematisch worden werkgroe p ronde weergegeven, waarbij het gebied met stippellijn het zogenaamde Norm aandachtsgebied weergeeft. Op dit ‘aandachtsgebied’ wordt verder ingezoomd, omdat hier de norminhoud daadwerkelijk wordt gevormd door inbreng van belanghebbenden, waarbij verschillende stappen kunnen worden geïdentificeerd.

Distributie

Gebruik

Eval uatie

Figuur 3.1 Normalisatieproces met ‘aandachtsgebied’

8


1) Scope bepalen en commissie samenstellen In het geval van een ‘nieuwe’ norm, wordt een normcommissie samengesteld bestaande uit belanghebbenden en (technische) experts. In het andere geval wordt de norm herzien door een bestaande normcommissie. Onduidelijk is in hoeverre dan wordt nagegaan of ook ‘nieuwe’ belanghebbenden worden uitgenodigd. 2) Structuur vormen en experts betrekken Nadat de normcommissie is gevormd en de ‘scope’ van de norm is bepaald, wordt de structuur gevormd voor de uitwerking. Deze structuur heeft in het algemeen de vorm van werkgroepen die een specifiek onderwerp behandelen. Afhankelijk van de omvang van de norm kunnen subcommissies worden benoemd. Hierbij worden experts betrokken die veelal zitting nemen in werkgroepen. Het ligt voor de hand dat er overlap kan bestaan en leden van de normcommissie ook in een subcommissie of werkgroep kunnen zitten. 3) Besluitvorming tot ‘groentje’ Nadat de structuur is bepaald, vindt de daadwerkelijke besluitvorming en inhoudelijke vorming plaats. De normcommissie heeft hierbij het laatste woord. Uiteindelijk leidt dit tot realisatie van het normontwerp (‘het groentje’). Het ontwerp op een aantal manieren kan worden aangekondigd. Bijvoorbeeld door persberichten in vakbladen, publicaties op de NEN website en het inlichten van de normalisatie-instellingen in EU- en EVA-landen (NEN 2004: 13). 4) Commentaarronde Vervolgens bestaat een periode van drie maanden, waarbij ‘het publiek’ commentaar kan leveren op het normontwerp. 5) Verwerken commentaar Dit commentaar wordt vervolgens verwerkt door de normcommissie en afhankelijk van de inhoud naar een werkgroep gedelegeerd. 6) Normpublicatie Dit alles leidt tot uiteindelijke vaststelling van de norm en deze is dan beschikbaar bij het Nederlands Normalisatie-instituut. De volgende paragraaf gaat in op de context waarbinnen het normalisatieproces zich afspeelt.

3.2.3 Context van het normalisatieproces Zoals bij de principes van het normalisatieproces beschreven, hebben normen van origine een vrijwillig karakter. Door verwijzing naar normen in wetgeving wordt deze vrijwilligheid deels weggenomen. Het tijdsintensieve totstandkomingsproces van wetgeving had tot gevolg dat wanneer gedetailleerde technische eisen in wetgeving werden vermeld, deze soms al verouderd waren op het moment dat deze van kracht werden. Tevens belemmerde deze aanpak nieuwe (technologische) ontwikkelingen, doordat naar verouderde eisen en techniek werd verwezen. Met de voor- en nadelen van normen en wetgeving in het achterhoofd richt men zich op Europees niveau sinds 1992 op de zogenaamde ‘nieuwe aanpak’ (New Approach), waarbij normen en wetgeving worden gecombineerd. Hierbij worden in de Europese wetgeving alleen essentiële eisen gesteld ten aanzien van veiligheid, gezondheid en milieu. Technische invulling vindt plaats door middel van normen. Dit heeft als resultaat dat men de flexibiliteit behoudt van normontwikkeling (normen kunnen worden aangepast aan de nieuwste technische ontwikkelingen), terwijl de wettelijke eisen ongewijzigd blijven. Wie aan de relevante normen voldoet, wordt geacht te voldoen aan de essentiële eisen. Aantonen te voldoen zonder gebruik van normen mag ook, maar is lastiger (Simons & de Vries 2002: 93). Gezien de ontwikkelingen van de laatste jaren (Europese eenwording en daaruit volgend Europese regelgeving) wordt normalisatie op Europees niveau (CEN) steeds belangrijker. Europese normen dienen nationaal overgenomen te worden en tegenstrijdige normen moeten worden ingetrokken. Inbreng in Europese normalisatie vindt plaats via de nationale, formele normalisatie-instellingen. De Europese ontwikkelingen betekenen niet dat er geen nationale 9


normen meer worden ontwikkeld. Nationale normalisatie wordt nog toegepast wanneer normen samenhangen met nationale wetgeving, ingaan op nationale omstandigheden (aanvullend zijn op Europese normen), ingaan op typisch nationale producten of vanwege nationale prioriteiten worden ontwikkeld (Simons & de Vries 2002: 43).

3.3 Krachtenveld bij normalisatie In voorgaande paragrafen zijn de structuur en regels van het normalisatieproces uitgelegd. Hoewel in de inleiding kort is ingegaan van de rol van normen in het algemeen, wordt hier dieper ingegaan op ‘het normalisatie-krachtenveld’. Het doel van deze paragraaf is de hoofdlijnen van het krachtenveld waarbinnen normen tot stand komen voor de lezer te verduidelijken en het samenwerkingsprobleem waar het management voor staat toe te lichten. e

In het begin van de 20 eeuw is de institutionele benadering ontstaan vanuit het idee dat het begrijpen van de invloed van institutionele structuren op de economie vereist is om de prestaties van markten en firma’s in verschillende vormen te begrijpen (Groenewegen e.a.1995). Hierbij bestaat een verschil tussen ‘oud institutionalisme’, waarbij het individu wordt gezien als een ‘cultureel product’ en ‘nieuw institutionalisme’ waarbij het individu wordt gezien als een individuele rationalist. Een rationalist maakt keuzes op basis van het nut dat aan keuzeopties wordt toegekend. Dit heeft een grote verklarende werking voor keuzes van 1 partijen in een normalisatieproces . In deze paragraaf wordt in §3.3.1 ingegaan op de vraag waarom normen worden opgesteld. Vervolgens worden in §3.3.2 verschillende partijen met bijbehorende belangen benoemd en tot slot worden in §3.3.3 de gevolgen voor het normalisatieproces beschreven.

3.3.1 Doelen van normering Zoals in de inleiding is aangegeven hebben normen een stabiliserende werking in een imperfecte markt (North 1999: 25). Goede normen zijn voordelig voor alle marktpartijen en zijn een vorm van (technische) zelfregulering (SEO 2003: 23). Gebruik van normen heeft verschillende voordelen. Zo worden de transactiekosten verlaagd, vanwege een betere afstemming binnen een productketen. Afspraken binnen de keten kunnen eenvoudiger worden gemaakt en dit heeft grote gevolgen voor de simplificatie van contracten (DIN 2000: 12). Gebruik van internationale en Europese normen vereenvoudigen de handel met het buitenland en verlagen de handelsbarrières tussen landen. De consument heeft het voordeel eenvoudiger te kunnen vergelijken tussen producten met nagenoeg hetzelfde kwaliteitsniveau. De transparantie die door normen wordt gecreëerd heeft een positief effect op de concurrentie en het verlagen van afhankelijkheden binnen de keten. Hoewel concurrentie op het eerste gezicht negatief klinkt door gebruik van standaarden is dit toch positief te noemen. Het is namelijk gunstiger een deel van een grote markt te hebben dan monopolist te zijn in een relatief kleine markt (Swann 2000: 5). Ook dragen normen bij aan acceptatie van techniek. Er is een spanningsveld te benoemen tussen normen en innovatie. Aan de ene kant wordt gezegd dat normen een basis vormen voor innovatie. Aan de andere kant wordt gezegd dat er een remmende werking van normen uitgaat, omdat het hier gaat om het vastleggen van maatschappelijk geaccepteerde kennis (DIN 2000: 15). De term ‘maatschappelijk geaccepteerde kennis’ geeft al aan dat kwaliteit en met name het onderwerp veiligheid van belang is bij normen. Zodra blijkt dat normen niet veilig zijn in gebruik zullen deze niet meer worden toegepast. Andersom geldt dat wanneer het een goede norm betreft deze veel zal worden gebruikt. Het begrip netwerk externaliteit is hier op zijn plaats; wanneer een norm veelvuldig wordt gebruikt, wordt het steeds aantrekkelijker zelf ook de norm te gebruiken. Binnen een productketen wordt men zelfs vaak min of meer gedwongen normen te gebruiken wanneer dit door afnemers of door weten regelgeving wordt geëist. 1

Douglass North is met zijn in 1990 uitgekomen boek Institutions, institutional change and economic performance toonaangevend voor de theorievorming. In 1993 was hij Nobelprijswinnaar vanwege zijn vernieuwde onderzoek van economische geschiedenis en toepassing van economische theorie om de economie en institutionele veranderingen te verklaren.

10


Hoewel normen een vorm zijn van zelfregulering, wordt in Europese en nationale wetgeving naar normen verwezen. Dit heeft tot gevolg dat normen een basis vormen voor de implementatie van wetgeving met de bijbehorende voordelen voor de overheid. Het voordeel voor de markt is dat door gebruik van normen eenvoudiger aan de wet kan worden voldaan en men indirect betrokken kan zijn bij het opstellen van wetgeving.

3.3.2 Belangen bij totstandkoming Bij de beschrijving van de rol die normen in de markt of samenleving spelen worden impliciet al verschillende belangen van partijen benoemd. Zo kan de overheid, afhankelijk van het onderwerp, verschillende belangen hebben bij normen. Naast het stimuleren van ‘de handel’ kan zij normalisatie initiëren op een bepaald gebied en eventueel subsidiëren, maar ook kan zij een controlerende rol hebben op veiligheidsgebied (De Vries 1990: 30-35). Gebruikers hebben voordeel van normen, doordat zij ‘het wiel’ niet opnieuw hoeven uit te vinden. Normen bevatten vaak een grote hoeveelheid kennis. North (1990: 78) maakt onderscheid in zogenaamde ‘communicable’ en ‘tacit’ knowlegde. Hierbij zijn normen een vorm van kennis die kan worden gecommuniceerd. Een deel van de kennis (de tacit knowlegde) wordt opgebouwd door oefening en ervaring en kan niet worden gecommuniceerd. Bij normalisatie vindt een omzetting plaats van impliciete kennis naar expliciete kennis. Correljé e.a. (2001: 3) gaan in op deze transformatie, waarbij inzichten die voortvloeien vanuit de combinatie van intuïtie, verwachting en vakmanschap worden omgezet in toegankelijke kennis van waaruit de cyclus opnieuw begint. Hoewel hier in dit rapport niet dieper op wordt ingegaan, wordt onderkend dat dit bij normalisatie het geval is en het een complexiteitsverhogende factor vormt. Gebruik van normen biedt strategisch voordeel voor de gebruikers, doordat zij kunnen anticiperen op regelgeving. Gebruik van normen maakt het voldoen aan de wet eenvoudiger. Deelname aan het normalisatieproces biedt het voordeel dat men op de hoogte is van de laatste ontwikkelingen binnen de branche en van partijen binnen de branche. Hierdoor wordt het ‘research en development risico’ verlaagd. Dit wordt ook wel omschreven als ‘insider knowledge’. Hierbij speelt het begrip ‘tacit knowlegde’ ook een rol, aangezien de partijen die deelnemen aan het normalisatieproces de achterliggende keuzes en het doel van de normtekst kennen. Het grote voordeel van deelname aan het normalisatieproces is dat men de norminhoud kan beïnvloeden. In de praktijk is sprake van partijen met zowel offensieve als een defensieve houding. Een defensieve houding wordt aangenomen als men liever geen verandering wil in de huidige werkwijze. Aanpassing van de huidige standaard heeft vaak aanpassingskosten tot gevolg. Dit kan betrekking hebben op productiewijzen en aanpassing van bijvoorbeeld machines, maar ook op de scholing van personeel et cetera. North (1990: 44) beschrijft het vastzitten aan standaarden als het ‘lock in’ effect. Hierbij werken keuzes in het verleden door in het heden: pad afhankelijkheid (North 1990: 100). Een offensieve houding wordt aangenomen wanneer men de norminhoud wil beïnvloeden bijvoorbeeld, zodat deze aansluit bij de werkwijze van de betreffende organisatie. In de praktijk nemen partijen afhankelijk van het onderwerp verschillende houdingen aan.

3.3.3 Gevolgen voor het normalisatieproces De verschillende partijen onderwerpspecifieke belangen komen tot uiting tijdens het normalisatieproces. Hierbij bezitten partijen verschillende kennis en hebben zij een andere perceptie van het probleem. Aangezien de partijen door personen worden vertegenwoordigd hebben zij apart weer een verschillende informatieverwerkende capaciteit (North 1990: 78). Een bekend voorbeeld van een dergelijk besluitvormingsproces is ‘de dansende tafel’: verschillende partijen trekken aan de poten totdat de tafel ergens stil komt te staan; er wordt een evenwicht bereikt. Dit evenwicht word bij het normalisatieproces gerealiseerd door het bereiken van consensus over de norminhoud. Tijdens het normalisatieproces heeft geen enkele partij de formele macht de standaard te dicteren; partijen zullen dus moeten samenwerken om dit afstemmingsprobleem op te lossen. De begeleiders van een normalisatieproces hebben de taak dit samenwerkingsprobleem in goede banen te leiden. Management geeft hierbij handvatten. In dit rapport wordt hier dieper op ingegaan. 11


In dit hoofdstuk is de rol van NEN beschreven. Ook is het normalisatieproces toegelicht, waarbij de verschillende stappen chronologisch zijn beschreven. De norminhoud wordt gevormd door inbreng van commissieleden tijdens het normalisatieproces. Ook bestaat de mogelijkheid commentaar te leveren op de ontwerpnorm (het ‘groentje’) in een later stadium, waarbij men uiteindelijk consensus bereikt over de norminhoud. Deelname aan het normalisatieproces vereist naast tijd, financiële middelen. Hierbij ontbreekt een eenduidige aanpak over verdeling van de kosten. De internationale en juridische omgeving van de norm zijn duidelijk van invloed op de totstandkoming van de norm en de belangen van betrokken partijen. Een verwijzing in de wet naar een bewuste norm verkleint de vrijblijvendheid van normtoepassing, hoewel normtoepassing officieel vrijwillig blijft. Wanneer men kan aantonen aan wettelijke eisen te voldoen, zonder gebruik van normen is dit ook toegestaan. Voordat consensus wordt bereikt over de norminhoud, vindt besluitvorming plaats. Aangezien hierbij niemand formeel de norm kan dicteren vormt het een samenwerkingsprobleem voor de begeleiders van dit proces. Management is een hulpmiddel om dit probleem in goede banen te leiden. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de theoretische veronderstellingen van beide managementstijlen projecten procesmanagement, en wordt een definitie afgeleid over hoe de kwaliteit van een normalisatieproces kan worden beoordeeld.

12

Hoofdstuk 4 Theoretische achtergronden

4 Theoretische achtergronden Dit hoofdstuk vormt de theoretische ‘bril’ van het onderzoek. Allereerst wordt in §4.1 ingegaan op een definitie van de kwaliteit van een normalisatieproces, aangezien het onderzoek zich richt op verbetermogelijkheden door toepassing van procesmanagement. Aangezien wordt verondersteld dat men op dit moment veelal projectmatig werkt, wordt in §4.2 de theorie van beide managementstijlen beschreven. Dit leidt uiteindelijk tot een conceptueel model dat als basis dient voor de analyse van de casus en identificatie van toepassing van één van beide stijlen mogelijk maakt. Ook wordt na de beschrijving van het concept ingegaan op de presentatie van de empirie in hoofdstuk vijf.

4.1 Succes en falen van het normalisatieproces De norm is het resultaat van onderhandelingen tussen de verschillende belanghebbende partijen. Besluitvorming vindt plaats in een netwerk, waarbij geen van de partijen formeel hiërarchisch bovengeschikt aan een ander. Informeel kan dit wel het geval zijn. Bij besluitvorming spelen tijd en gemaakte kosten een belangrijke rol, waarbij men streeft naar normrealisatie binnen een bepaalde tijd. In deze paragraaf wordt aan de hand van beschikbare theorie een definitie van de kwaliteit van een normalisatieproces afgeleid en worden geschikte criteria benoemd. Theorie De Bruijn e.a. (1999: 18-19) gaan in op het resultaat van een besluitvormingsproces; een product. Een succesvol product voldoet daarbij aan de volgende kenmerken: - Draagvlak: draagvlak wordt gecreëerd, doordat alle belanghebbenden invloed hebben kunnen uitoefenen op het resultaat; - Inhoudelijke robuustheid: het product moet bestand zijn tegen commentaar van critici; - Fair proces: alle betrokken partijen hebben hun probleemdefinities en oplossingen kunnen inbrengen. De optelsom van de drie factoren leidt mogelijk tot consensus. De Bruijn e.a. (1999: 18) gaan in op de relativiteit van het woord consensus. Het woord geeft het gevoel dat alle partijen het volledig eens zijn over de uitkomst. De belangentegenstellingen zijn echter zo groot dat zij het nooit volledig eens zullen zijn, maar zich wel kunnen committeren aan de uitkomst. Wijnen e.a. (2001: 87-91) gaan in op de factoren tijd en kosten. Deze worden beschreven als beheersfactoren voor de realisatie van een project, waarbij een succesvol project wordt gekenmerkt door realisatie binnen een vooraf bepaalde tijd- en kostenlimiet. Definitie kwaliteit van het normalisatieproces De kwaliteit van een normalisatieproces komt dus tot uiting in commitment aan het (eind)product en realisatie binnen een tijd- en kostenlimiet. Commitment is afhankelijk van deelname van belanghebbenden aan het normalisatieproces en het oordeel over de kwaliteit van het eindproduct door belanghebbenden en deskundigen. Realisatie binnen een tijd- en kostenlimiet kan worden afgeleid uit planning en kostenramingen in de beginfase. Echter, het achteraf beoordelen van deze ramingen is weinig zinvol aangezien uitloop anders door de onderzoeker kan worden beoordeeld dan door de betrokkenen. Het ligt voor de hand de perceptie van tijd en kosten door belanghebbenden als criterium te gebruiken, omdat zij hier een beter oordeel over kunnen geven. De theorie geeft duidelijk aan dat bij een beoordeling van de kwaliteit van besluitvorming de inhoud van het eindproduct en de perceptie van belanghebbenden over de besluitvorming onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Een normalisatieproces dat prima verloopt, maar leidt tot een inhoudelijk slechte norm kan niet als succesvol worden beoordeeld. Zoals eerder vermeld nemen technisch experts deel aan normalisatie in de werkgroepen. Uit de theorie en de praktijk kan de kwaliteit van het normalisatieproces worden afgeleid: ‘De mate van tevredenheid van de belanghebbende partijen over het normalisatieproces én de norminhoud’ 13


Criteria De kwaliteit van het normalisatieproces komt dus tot uiting in de mate van tevredenheid van belanghebbenden over zowel het proces als de inhoud. Om deze tevredenheid op verschillende punten meetbaar te maken, worden criteria voor een gerichte inhoudelijke en procesmatige beoordeling benoemd in de tabellen 4.1 en 4.2. Deze kunnen worden afgeleid uit de eerdergenoemde principes van het normalisatieproces (§3.2.1) en de gebruikte definitie van normalisatie (§3.1.1). Voor normen geldt de inhoudelijke eis dat zij het afstemprobleem moeten kunnen oplossen en alle belanghebbenden voordeel behalen. Het is vereist dat de norm goed is ingebed in weten regelgeving en dat deze niet tegenstrijdig is met andere (internationale) normen en (Europese) wetgeving. Ook moet de norminhoud geaccepteerd worden door belanghebbenden wat zich uit in het gebruik van de norm in de dagelijkse praktijk. Uiteraard geldt dat de norm bestand moet zijn tegen kritiek van experts. Voor het normalisatieproces geldt dat ruimte moet worden gelaten voor belangen en dat het normalisatieproces te volgen is voor belanghebbenden die niet direct bij de normcommissie betrokken zijn (transparantie). Tot slot geldt dat de planning en kosten van het normalisatieproces binnen de gestelde limiet moeten blijven. Tussen deze criteria bestaan afhankelijkheden waar in dit rapport niet verder op wordt ingegaan, aangezien het aantonen en benoemen van deze verbanden niet relevant is voor de onderzoeksfocus. Tabel 4.1 Criteria ter beoordeling van de norminhoud Criterium Oplossend vermogen van de norm in relatie tot het afstemprobleem Voordeel nieuwe standaard Inbedding gerelateerde normen en wetgeving Acceptatie norminhoud en gebruik van de norm Beoordeling norminhoud door experts

Toelichting Geeft aan in hoeverre het afstemprobleem is opgelost Geeft aan in hoeverre de deelnemers voordeel hebben uit de nieuwe standaard Geeft aan hoeverre is de norm is ingebed in gerelateerde normen en wetgeving Geeft aan of men zich committeert aan de norminhoud Geeft aan in hoeverre de inhoud bestand is tegen commentaar van critici

Tabel 4.2 Criteria ter beoordeling van het normalisatieproces Criterium Toelichting Belangenafweging belanghebbenden Geeft aan in hoeverre belangen zijn afgewogen tijdens het normalisatieproces Transparantie proces Geeft aan in hoeverre het proces te volgen is geweest voor belanghebbenden Tijdsduur Geeft aan in hoeverre de beheersfactor tijd wordt beoordeeld Kosten Geeft aan in hoeverre de beheersfactor kosten wordt beoordeeld

In deze paragraaf zijn de definitie en criteria voor de kwaliteit van het normalisatieproces afgeleid. Hierbij valt het op dat het management van een normalisatieproces te maken heeft met een spanningsveld wat zich uit in het omgaan met belangen en creëren van draagvlak aan de ene kant (het samenwerkingsprobleem) en beheersing van tijd en kosten aan de andere kant. Management van belangen in een netwerk wordt beschreven in de literatuur van de managementstijl procesmanagement en de beheersing van tijd en kosten in de literatuur over projectmanagement. In de volgende paragraaf worden beide managementstijlen beschreven.

4.2 Managementstijlen In deze subparagraaf worden de theoretisch achtergronden van projecten procesmanagement gepresenteerd. De opzet van de beschrijving heeft tot doel vergelijking van toepassing van beide aanpakken tijdens het normalisatieproces mogelijk te maken. Beide theorieën worden daarom op dezelfde wijze gepresenteerd. Na een korte inleiding worden voorwaarden voor toepassing van de stijl uiteengezet. Vervolgens worden de competenties van de betrokken manager(s) en de uitgangspunten beschreven. Ook komen de kenmerken van toepassing van de stijl aan bod. Uiteindelijk wordt ingegaan op hoe beide stijlen omgaan 14


met sociale complexiteit, vanwege de scope van het onderzoeksgebied. Uit de beschrijvingen volgt in §4.2.3 een conceptueel model wat identificatie van toepassing van één van beide managementstijlen tijdens het normalisatieproces mogelijk maakt.

4.2.1 Projectmanagement Projectmanagement of projectmatig werken (PMW) is een managementstijl ontwikkeld voor unieke samenwerkingsprojecten, waarbij wordt gestreefd naar inhoudelijke realisatie van het doel binnen de zogenaamde beheersfactoren organisatie, kwaliteit, informatie, budget en tijd. Hierbij wordt zowel gebruik gemaakt wordt van een aanpak op basis van zekerheden (routine) als van improvisatie. Er wordt gestreefd de voordelen en efficiëntie van een routinematige handeling en de flexibiliteit en mogelijkheden van improvisatie te combineren. Voorwaarden voor toepassing projectmanagement Om een projectmatige aanpak (goed) uit te kunnen voeren worden verschillende voorwaarden genoemd (Wijnen e.a. 2001: 35): -

Tijdsdruk en een beperking van de beschikbare middelen: wanneer dit niet het geval is neemt vrijblijvendheid toe wat resulteert in fantasie en geen planning; Aanwezigheid van gemotiveerde stakeholders; Afdwingbaarheid; Eén projectleider; Een project moet belangrijk en urgent zijn; Het project moet een begin en een einde hebben.

De projectleider of projectmanager richt zich hierbij op de beheersing van de bekende beheersfactoren (Wijnen e.a. 2002: 135): tijd, geld, kwaliteit, organisatie en informatie. Verschillende beheersmethodieken worden gebruikt om de factoren te monitoren en te sturen. Hierbij richt de projectleider zich op realisatie van een vooraf bepaald, concreet resultaat, voortkomend uit de centrale projectdefinitie. Dit vereist (technisch) inhoudelijk inzicht van de problematiek en competenties en vaardigheden om de beheersmethodieken toe te passen. Uitgangspunten Als allesomvattende term voor projectmatig werken kan ‘beheersing’ worden genoemd. Hierbij hoort het uitgangspunt dat het bewuste project te beheersen moet zijn. Het moet mogelijk zijn het probleem en de oplossing inhoudelijk te specificeren. Kwaliteit wordt hierbij omschreven als (Wijnen e.a. 2002: 95): de mate waarin het projectresultaat voldoet aan de aan het resultaat gestelde kwaliteitseisen. Ook wordt uitgegaan van een fasegewijs verloop van besluitvorming, waarbij partijen ondanks hun (tegenstrijdige) belangen willen samenwerken. Een uitgangspunt bij projectmatig werken is dat gedrag en resultaat grotendeels te voorspellen zijn. De betrokken projectleider beschikt hierbij over alle relevante informatie en is in staat deze informatie te verwerken. Tot slot wordt verondersteld dat de omgeving van de besluitvorming statisch is en dus geen invloed uitoefent op projectresultaat. Een projectmatige aanpak Een projectmatige aanpak kenmerkt zich door structuur, waarbij het faseren van deelprojecten een grote rol speelt. Deze fasen kennen een lineair verloop van begin naar einde zonder terug te komen op eerdere beslissingen. Hierbij worden vaak verschillende projectfasen gedefinieerd:

Initiatief

definitie

ontwerp

Voorbereiding

realisatie

nazorg

Figuur 4.1Verschillende fasen in een project

De faseovergangen zijn belangrijke integratiemomenten in het projectverloop. Dit worden vaak beslispunten genoemd waarin een keuze tussen twee of meer opties wordt gemaakt. Hierbij ligt in de beginfase de aandacht op de formulering van de projectopdracht. Vervolgens wordt het project en haar omgeving geanalyseerd, waarbij het in kaart brengen van problemen, doelen en belangen van actoren er toe leidt een selectie te maken in ‘gewaarschuwde tegenstanders’. Dan wordt in samenspraak met belanghebbenden de 15


projectspecificatie opgesteld en de weg en fasen tot doelbereiking in kaart gebracht. Ook worden de beheersactiviteiten (voorlopig) ingevuld. In de beginfase is meer aandacht voor de planning dan daarna, waar men meer van voortgangsbewaking spreekt. Projectmatig omgaan met sociale complexiteit In de literatuur van projectmanagement wordt ingegaan op hoe het beste kan worden omgegaan met sociale complexiteit. Onderkend wordt dat hoe groter de onbeheersbaarheid van projecten, des te meer de ‘zachtere’ kant van besluitvorming een rol gaat spelen (Wijnen e.a. 2002: 61). Hieronder wordt verstaan: - Beeld krijgen van actoren en belangen; - Identificeren van probleemeigenaren; - Organiseren commitment van belanghebbenden; - Hanteren vormen van interactieve besluitvorming; - Ontwikkelen specifieke instrumenten per actor; - Zorgdragen voor een ervaren projectmanager; ‘het zijn vaak de relatief onervaren projectleiders die flink leergeld betalen voor ze met belangen om kunnen gaan’ Hierbij is een goede analyse van het krachtenveld vereist (Wijnen e.a. 2002: 135): ‘de ervaring leert dat een goede analyse van het krachtenveld rond projecten weliswaar wat tijd kost, maar tegelijkertijd waardevolle inzichten en helderheid kan opleveren en daarmee in hoge mate bijdraagt aan de slaagkansen van het project en de effectiviteit van het project en het projectteam’. Het gevaar van toepassing van projectmanagement bij problemen waar sociale complexiteit een rol speelt schuilt, in een vroegtijdige inhoudelijke definitie van het probleem, waardoor het kan voorkomen dat de gekozen oplossing niet wordt geaccepteerd door de betrokken partijen of zelfs helemaal niet aansluit op de wensen. De onderhandeling vindt plaats in de beginfase van de besluitvorming. Op het moment dat niet alle partijen aanwezig zijn of niet alle informatie beschikbaar is, is het lastig het probleem al volledig te specificeren, waardoor het mogelijk is dat de dan gekozen oplossing niet aansluit op de wensen van partijen of inhoudelijk het probleem niet oplost. Ook kan het gebeuren dat besluitvorming in de beginfase zodanig ‘stroperig’ wordt dat men niet eens aan de probleemoplossing toekomt. De besluitvorming kan aanzienlijk vertraagd worden of zelfs stagneren. Toetreding van belanghebbenden later in het proces is niet wenselijk en kan voor vertraging zorgen.

4.2.2 Procesmanagement Procesmanagement gaat in op problemen en besluitvorming die zich in een politiek/ bestuurlijke context afspelen, waarbij geen partij echt in staat is problemen hiërarchisch op te lossen. Deze context zorgt voor dynamiek in de omgeving en de besluitvorming zelf. Hierbij wordt er vanuit gegaan dat partijen de besluitvorming zodanig willen beïnvloeden dat hun eigen belangen worden gemaximaliseerd; ze vertonen ‘strategisch gedrag’. Hiervoor zullen de partijen alle mogelijke middelen inzetten. De remedie ligt in het creëren van randvoorwaarden waarbinnen besluitvorming zich afspeelt. Dit moet leiden tot synergie en voortgang in plaats van divergentie en blokkade. Voorwaarden voor toepassing procesmanagement Voor toepassing van procesmanagement wordt als voorwaarde genoemd dat voor het probleem geen objectiveerbare oplossing voorhanden is (ongestructureerd), dat het probleem in een netwerk moet worden opgelost en dat het probleem en de oplossing veranderen in de loop van de tijd. Aan de volgende randvoorwaarden voor toepassing van procesmanagement moet worden voldaan, wil toepassing effectief zijn (De Bruijn e.a. 1999: 20): - Partijen moeten over urgentie beschikken (Sense of urgency); - Besluitvorming moet open zijn (iedereen mag deelnemen); - Kernbelangen van partijen mogen niet worden aangetast; - Het besluitvormingsproces moet winstmogelijkheden/ prikkels voor coöperatief gedrag bevatten; - Het proces moet voldoende inhoudelijk zijn. De procesmanager wordt al eens beschreven als ‘stakeholdermanager’; gericht op het managen van de belangen bij besluitvorming en het oplossen van het samenwerkingsprobleem (De Heer & Van Alphen 1996: 144). Voor deze rol is een meer 16


bestuurlijke rol wenselijk, gericht op bemiddeling en onderhandeling (Koppenjan & Joldersma 1997: 386). Uitgangspunten Procesmanagement gaat uit van een samenwerkingsprobleem, wat zich niet laat sturen door middel van lineaire plannen. Het richt zich primair op het proces van samenwerken en secundair op de inhoudelijke activiteiten. Verder wordt uitgegaan van inhoudelijke en temporele grilligheid, die zich bij besluitvorming in een netwerk voordoet. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat bij besluitvorming in een netwerk, sturing van bovenaf weerstand oproept bij de betrokkenen en daardoor juist knelpunten oplevert. Kwaliteit wordt hierbij omschreven als (De Bruijn e.a. (1999: 19): de optelsom van draagvlak voor een inhoudelijk robuust product dat op een faire wijze tot stand is gekomen. Eén van de belangrijkste uitgangspunten is dat vertragingen die in de beginfase ontstaan vanwege de aandacht voor het proces, later ruimschoots worden goedgemaakt. Ook wordt uitgegaan van interactie van het probleem en de gekozen oplossing, waardoor de inhoud in de loop van de tijd verschuift. Dit kan tot gevolg hebben dat partijen besluiten af te haken of alsnog deel willen nemen aan besluitvorming. Een procesmatige aanpak Een procesmatige aanpak wordt gekenmerkt door het gezamenlijk maken van afspraken en spelregels die de betrokken partijen zullen hanteren om tot besluitvorming te komen; procesafspraken (De Bruijn e.a. 1999: 8). Van belang is dat alle belanghebbenden hieraan deelnemen om zodoende draagvlak en commitment te kweken. Voor een procesontwerp of procesaanpak gelden de volgende criteria (De Bruijn e.a. 1999: 66): - Inhoud: vanzelfsprekend is inhoudelijke afstemming vereist om te komen tot een gezaghebbende oplossing; - Veiligheid: partijen moet voldoende ‘veiligheid’ (borging van kernbelangen) worden geboden om zodoende strategisch gedrag te voorkomen; - Voortgang: het besluitvormingsproces heeft vaart nodig om stroperige besluitvorming zonder duidelijke uitkomsten te voorkomen; - Openheid: partijen moeten een eerlijke kans hebben het proces te beïnvloeden en deel te nemen en/ of uit te treden. Deelname van belanghebbenden wordt gezien als een verrijking van het proces vanwege de toevoeging van informatie en vergroting van het draagvlak voor de gekozen oplossing. Tijdens de besluitvorming wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de sociale en technische dynamiek die zich kan voordoen. Hierbij wordt gesproken van het koppelen of ontkoppelen van problemen en oplossingen om zodoende win-win situaties te creëren. Conflicten worden waar mogelijk diep weggestopt in het besluitvormingsproces en uitgesteld. Dit heeft tot gevolg dat de drempel voor deelname laag is en een goede sfeer wordt gecreëerd om zodoende de kans op stagnatie te verkleinen. De invloed van de omgeving op het projectresultaat wordt onderkend en waar mogelijk gebruikt voor beïnvloeding. Tot slot wordt veel waarde gehecht aan de zogenaamde transparantie van besluitvorming; een buitenstaander moet in kunnen zien waar de besluitvorming zich bevindt en moet op grond hiervan kunnen beslissen alsnog deel te nemen. De aanpak kenmerkt zich door gedeeltelijke herhaling (iteratie) en terugkoppeling:

Urgentie

Selectie actoren

Probleem identificatie

Figuur 4.2 Verloop van een besluitvormingsproces met ‘ronden’

17

Ontwerpeisen

Et cetera


Procesmatig omgaan met sociale complexiteit De aanpak richt zich primair op de omgang met verschillende probleempercepties van betrokkenen. Deze complexiteit wordt erkend en door samen de spelregels te bepalen (procesregels) voordat de inhoud aan bod komt, wordt blokkade of stagnatie voorkomen. Het gevaar van toepassing van procesmanagement schuilt in de uitvoer. Aan de betrokken procesmanager wordt hoge eisen gesteld als bestuurlijke competenties en ervaring met toepassing van procesmanagement. Wanneer dit niet het geval is valt men snel terug op geijkte methoden, die vaak in de projectmanagement sfeer liggen. Het resultaat is dan een halfslachtig compromis van project en proces zonder duidelijke (intelligente) invulling.

4.2.3 Project- of procesmanagement tijdens het normalisatieproces In voorgaande subparagrafen is de theorie van beide managementstijlen beschreven. In deze paragraaf wordt de ‘vertaalslag’ naar het normalisatieproces gemaakt om identificatie van toepassing mogelijk te maken. In het volgende stuk worden beide managementstijlen puntsgewijs vergeleken. Hierin wordt het chronologisch verloop van een normalisatieproces meegenomen in de volgorde van de punten om zodoende de presentatie van de empirie te structureren. Partijen Voor beide managementstijlen geldt dat er in de beginfase ruime aandacht is voor het uitnodigen van partijen. Procesmanagement geeft echter aandacht aan het uitnodigen van belanghebbenden en deelname van belanghebbenden wordt gezien als een verrijking van het normalisatieproces, doordat nieuwe informatie en kennis kan worden ingebracht. Hierbij wordt bijzondere aandacht gegeven aan het uitnodigen van partijen met voldoende ‘gewicht’ met als doel vertraging te voorkomen en het normalisatieproces voldoende externe uitstraling te geven. Ook worden belangen van partijen in kaart gebracht om kernbelangen te inventariseren. Tijdens het normalisatieproces is het schaden van kernbelangen vanuit het perspectief van procesmanagement uit den boze. Dit leidt onherroepelijk tot afname van commitment van een deelnemende partij en mogelijk tot uittreden. Bescherming van kernbelangen krijgt daardoor bijzondere aandacht. Voor projectmanagement geldt dat zij veel aandacht heeft voor het betrekken van experts met als doel het project inhoudelijk zo goed mogelijk te realiseren. Planning, financiën, informatie & communicatie Projectmanagement wil de belanghebbenden zo goed mogelijk in kaart hebben, om zodoende de sociale complexiteit in beeld te brengen en te beheersen. Een projectmatige aanpak uit zich vervolgens door het vastleggen van de normstructuur in de beginfase door de projectmanager om de beheersfactoren tijd en kosten voorlopig in te vullen. Dit gebeurt dan in een plan van aanpak, waarin het plan aan betrokkenen wordt gecommuniceerd. Een procesmatige invulling kenmerkt zich door niet direct inhoudelijk in te gaan op de norminhoud. Allereerst is er aandacht voor het formuleren van spelregels die de partijen zullen hanteren om tot besluitvorming te komen. Pas daarna zal men inhoudelijk ingaan op het probleem. Deze afspraken worden nadrukkelijk geformuleerd in samenspraak met belanghebbenden, waarbij wordt verondersteld dat dit leidt tot betrokkenheid en draagvlak voor de gekozen structuur. Nadat de tijd, informatie en financiën voorlopig zijn ingevuld, rijst de vraag hoe met deze factoren gedurende het normalisatieproces wordt omgegaan. Realisatie van de norm binnen de vooraf gestelde beheersfactoren is wenselijk, waardoor een strakke monitoring van deze factoren en het formuleren van een tijdspad met harde deadlines een projectmatige invulling zichtbaar maakt. Hierbij worden deadlines vooral gebruikt als pressiemiddel. Procesmanagement heeft minder oog voor de beheersfactoren tijd en financiën, aangezien men commitment voor de norminhoud voor ogen heeft. Op informatie en communicatie wordt wel strak toezicht gehouden, aangezien dit bijdraagt aan de transparantie van het normalisatieproces. Informatie wordt daarbij gezien als kennisinput van belanghebbenden en verrijking van de norminhoud. Projectmanagement gebruikt informatie als controlemogelijkheid en, zoals eerder vermeld bij het plan van aanpak, als voorlichting. Procesmanagement gaat uit van een verloop in ronden, waarbij de eindigheid van de besluitvorming wordt gebruikt om strategisch gedrag te voorkomen. Hierbij wordt een duidelijke link gelegd naar toekomstige besluitvorming, met als doel gematigd gedrag van 18


partijen te realiseren. Wanneer wordt benadrukt dat men een volgende keer weer met elkaar door één deur moet, wordt verondersteld dat deze zich anders opstellen. Win-win situaties In de literatuur over procesmanagement is een belangrijke voorwaarde voor besluitvorming dat deze winstperspectief voor betrokken partijen moet bevatten. Hierbij wordt in de beginfase bijzonder aandacht gegeven aan het creëren van win-win situaties, met als doel de betrokkenheid te vergroten en deelname van ‘twijfelaars’ aantrekkelijk te maken. Er wordt daarbij onder andere ingegaan op de winst in de vorm van het verkrijgen van kennis, draagvlak voor deze kennis (negotiated knowledge) en verrijking van de norminhoud. De aandacht voor het creëren van win-win situaties blijft gedurende het gehele proces, waarbij de procesmanager het compromis zoekt. Ook de omgeving van besluitvorming wordt waar mogelijk gebruikt, welke zich bij normalisatie uit in aanpalende normcommissies, brancheverenigingen en de politiek. Procesmanagement wil het benadrukken van winst of verlies tijdens het normalisatieproces vermijden om te voorkomen dat partijen de besluitvorming verlaten of hier strategisch op reageren. De winst voor deelnemende partijen bij projectmanagement ligt in de realisatie van het product, in dit geval de norm wat binnen de gestelde beheersfactoren bereikt moet worden. Er wordt er vanuit gegaan dat realisatie van dit in een beginstadium geformuleerde einddoel een win-win situatie genereert voor alle partijen. Knelpunten Gedurende het realisatietraject van de norm ontstaan onherroepelijk knelpunten en onderlinge conflicten, waarbij procesmanagement veel waarde hecht aan het ‘gecontroleerd uitstellen’ van deze punten. Wanneer dit niet gecontroleerd zou gebeuren treedt onvermijdelijk het boemerang effect op, waarbij het punt later tijdens de besluitvorming weer ter sprake komt. De gedachte dat dit voortgang en commitment in de beginfase tot gevolg heeft en stagnatie wordt voorkomen ligt hier aan ten grondslag. Ook worden knelpunten en conflicten in een later stadium eenvoudiger overwonnen, omdat men al geruime tijd samen deelneemt aan besluitvorming en ‘al zo ver’ is gekomen. Hierdoor is het aantrekkelijker om door te gaan in plaats van de besluitvorming te staken. Projectmanagement tracht deze knelpunten te verwerken wanneer deze zich aandienen. Dit heeft weer alles te maken met de wens het project te beheersen. Om inschattingen over het verloop van het normalisatieproces zo goed mogelijk te kunnen maken dienen deze knelpunten gelijk te worden aangepakt en moeten ‘knopen worden doorgehakt’. Verandering De dynamiek die optreedt gedurende een lang besluitvormingsproces heeft tot gevolg dat in een later stadium van het normalisatieproces (inhoudelijke) veranderingen gewenst kunnen zijn. Procesmanagement laat duidelijk ruimte voor deze veranderingen om zodoende commitment te behouden van belanghebbenden. Ook heeft men oog voor verbetering van de kwaliteit in de vorm van het vergroten van draagvlak of de inhoudelijke robuustheid. Hierdoor wordt ook ruimte gegeven aan het toe- of uittreden van partijen in de loop van het proces. De commentaarronde na publicatie van de conceptnorm (‘het groentje’) geeft deze mogelijkheid eigenlijk al. Projectmanagement geeft geen ruimte voor inhoudelijke veranderingen of partijen die toetreden, aangezien dit ten koste zal gaan van de totstandkoming binnen de gestelde tijd en kostenraming. Management Het management van een normalisatieproces verschilt duidelijk per managementstijl. Zo zijn voor de procesmanager bestuurlijke competenties als onderhandeling en inzicht in politieke verhoudingen gewenst, waar de projectmanager inhoudelijke competenties bezit om zodoende de normstructuur inhoudelijk te kunnen formuleren en de uitvoering te beheersen.

19


Conceptueel model De verschillende factoren worden puntsgewijs weergegeven in het conceptueel model in onderstaande tabel. Tabel 4.3 Conceptueel model ter identificatie van toepassing van projecten procesmanagement:

Partijen

Projectmanagement Deskundigen

Afspraken

Hiërarchisch, inhoudelijk

Tijd

Planning en sturing in fasen met harde deadlines

Informatie en communicatie

Controlemogelijkheid en gebruikt voor voorlichting

Win-win situaties

Eindproduct vormt de winst

Conflicten en knelpunten

Verwerkt wanneer deze zich aandienen Inhoudelijk monitoren beheersfactoren

Competenties management

Procesmanagement Belanghebbenden met voldoende ‘gewicht’ In samenspraak met belanghebbenden over verloop besluitvorming (procesafspraken) Ondergeschikt aan eindresultaat (commitment), wel zoeken naar mogelijke versnellingen Kennisinput om de norm inhoudelijk te verrijken en als uitwisseling van informatie Bijzondere aandacht in beginfase om partijen te betrekken en later betrokken te houden, compromis zoekend Behandeling wordt ‘gecontroleerd uitgesteld’. Bestuurlijke competenties en vaardigheden als belangenmanager

In dit hoofdstuk zijn de managementstijlen beschreven en is op basis van de verschillen een conceptueel model gepresenteerd wat het mogelijk moet maken toepassing van beide managementstijlen te identificeren. Hetgeen in hoofdstuk drie en vier is besproken heeft gevolgen voor de meest geschikte presentatie van de empirie in hoofdstuk vijf. In hoofdstuk drie is geconcludeerd dat de gekozen weg in het verleden (pad afhankelijkheid) van invloed is op toekomstige keuzes verklaart de beschrijving van de historie. Naast de geschiedenis worden ook de internationale en juridische dimensie beschreven vanwege de invloed die zij uitoefenen op de belangen en inhoud van het normalisatieproces. Vervolgens worden de betrokken partijen en belangen systematisch geïnventariseerd en geclassificeerd als opstap voor het normalisatieproces. Tot slot volgt een reconstructie van het normalisatieproces om tijdens de analyse de identificatie van toepassing van beide managementstijlen mogelijk te maken. Voor de presentatie van de reconstructie zijn verschillende mogelijkheden. Zo bestaat er de mogelijkheid deze thematisch of chronologisch te presenteren. Hoewel een thematische beschrijving het voordeel heeft alle informatie over een onderwerp op een plaats samen te vatten is gekozen voor een chronologische beschrijving. Hierdoor bestaat het gevaar van overlapping, maar geeft deze methode het beste zicht op het werkelijke verloop van de besluitvorming. Zoals in dit hoofdstuk is beschreven veronderstellen beide managementstijlen een ander verloop van besluitvorming. Waar projectmanagement uitgaat van een fasegewijs verloop, gaat procesmanagement uit van een iteratief verloop in rondes. Om aan beide veronderstellingen tegemoet te komen worden verschillende neutrale stappen benoemd in de casusbeschrijving. Tot slot wordt vanzelfsprekend de kwaliteit van het normalisatieproces vastgesteld om de invloed van toepassing van een stijl op de kwaliteit in de analyse (hoofdstuk zes) te achterhalen.

20

Hoofdstuk 5 Casus NEN 3650-serie

5 Casus ‘NEN 3650-serie: buisleidingen van ontwerp tot afsluiting’ In dit hoofdstuk wordt de centrale casus van het onderzoek beschreven; de herziening van de nationale normenserie NEN 3650, die ingaat op eisen aan transportleidingen in Nederland. In § 5.1 wordt de geschiedenis van de normenserie en aanverwante standaarden beschreven. Vervolgens worden in §5.2 de belanghebbende partijen geïnventariseerd aan de hand van de door Verheul & de Vries (2003) ontwikkelde methode van stakeholdersanalyse. In §5.3 wordt de zogenaamde ‘case reconstructie’ gepresenteerd, waarin het procesverloop wordt beschreven. Tot slot wordt de kwaliteit van het normalisatieproces beoordeeld.

5.1 Geschiedenis normomgeving In deze paragraaf wordt de geschiedenis van de normomgeving rond de norm ‘NEN 3650’ omschreven. Dit gebeurt door middel van een afzonderlijke chronologische beschrijving van standaarden, normen en gerelateerde wetgeving.

5.1.1 Strijd om standaarden: ‘Cowboys en watergeuzen’ De vondst van de aardgasbel in Groningen in 1959 zorgde voor de aanleg van de eerste transportleidingen met grote diameter in Nederland. Dit gebeurde rond 1964. De fabricage van stalen buizen en verbeterde lastechniek in de jaren ‘20 maakte dit mogelijk. Parallel aan deze ontwikkeling werd het transnationale pijpleidingennet aangelegd wat de vliegvelden in Europa met elkaar verbindt en voor militaire doeleinden is bestemd. Sinds 1945 zijn grote hoeveelheden olie in West-Europa ingevoerd. In 1960 werd de Rotterdam-RijnPijpleiding in gebruik genomen voor de verbinding van de haven van Rotterdam met Duitsland en België. De Rotterdam Antwerpen Pijpleiding (RAPL) werd in de jaren ’70 in gebruik genomen Bij de aanleg van stalen leidingen stuitte men, met name in het westen van Nederland bij het kruisen van dijken en waterwegen op problemen. Het slappe polderlandschap zorgde voor problemen bij zowel het ontwerp als de aanleg van de leidingen (Spiekhout 1992: 234-238); de confrontatie tussen de waterstaatkundige autoriteiten en de pijpleidingontwerpers- en bouwers. In het Oosten van het land was weinig tegenstand bij de aanleg, vanwege de 2 aanwezige grondslag en eenvoudigere waterstaatkundige infrastructuur . Doordat de kennis van pijpleidingontwerp en constructie nog weinig ontwikkeld was, werd een beroep gedaan op Amerikaanse ingenieursbureaus en aannemers die ervaring hadden met het aanleggen van lange afstandleidingen in dunbevolkte, droge, woestijnachtige gebieden. Bij de aanleg waren verschillende confrontaties waarneembaar (Kruisman 1991: 48-51): -

Agrarische geaardheid versus industriële ontwikkelingen; Lokale veiligheid versus nationale economische belangen; Nederlandse zorg voor waterstaatkundige veiligheid versus Amerikaanse projectwinst; Civiel versus werktuigbouwkunde; ook wel ‘Klei’ versus ‘Staal’

Bij de aanleg werd, onder toezicht van het Ministerie van Economische zaken, te werk gegaan volgens de Amerikaanse richtlijn ASME/ ANSI B31-8 door het Amerikaanse Ingenieursbureau ‘Bechtel’. Deze richtlijn was uiteraard gebaseerd op Amerikaanse omstandigheden. Buisleidingen kunnen vanuit verschillende (ingenieurs)disciplines worden benaderd: werktuigbouwkundige, procestechnische, materiaaltechnische, chemische, civieltechnische, bestuurlijke en geotechnische discipline. Toch wordt dit veelal benaderd vanuit de werktuigbouwkundige discipline.

2

In 1990 ligt in Zuid Holland ongeveer 1500 km hogedrukleidingen, met ongeveer 500 kruisingen met waterstaatswerken (De Kock 1990).

21


Met ‘de confrontatie van Amerikaanse standaarden en Nederlands polderlandschap in het achterhoofd’ is in 1965 de Studiegroep Pijpleidingen voor Gassen en Vloeistoffen opgericht. Hierin zijn de provincies Zuid-Holland, Noord-Holland en Gelderland, alle Zuid-Hollandse waterschappen, Rijkswaterstaat en Openbare werken Amsterdam als vergunningverlenende instanties vertegenwoordigd. Het resultaat was ‘de Pijpleidingcode’, welke in 1968 door de provincie Zuid-Holland is uitgegeven. De code bevat technische voorwaarden, die beheerders van waterkeringen en wegen bij vergunning kunnen stellen, wanneer deze waterstaatswerken door pijpleidingen worden gekruist (De Kock 1989). In 1967 is men begonnen met de ontwikkeling van de nationale norm NEN 1091, waarin de overheid, de industrie, de samenwerkende Regionale Organen Gasvoorziening (de voorloper van EnergieNed), vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nederlandse Spoorwegen zitting hadden. De norm werd afgestemd op de eerder genoemde Amerikaanse standaarden. Verschillende overheden konden niet met de nationale norm uit de voeten, wat resulteerde in een herziening van de pijpleidingcode uit 1968; de pijpleidingcode ’72. Deze werd vervolgens door leidingbouwers ervaren als een hindernis voor de constructeur, waardoor volgens de gebruikers veel te zware en onhandzame constructies werden gebouwd (Kruijtbosch 1990). Eind 1990 kwam de 6e hernieuwde versie uit van de Pijpleidingcode ’72. Parallel aan deze ontwikkeling van de code werden Rotterdamse Richtlijnen voor pijpleidingen ontwikkeld en de zogenaamde ‘TTT’ regels (Kruisman 1991). Deze ‘TTT’-regels zijn opgesteld door het Stoomwezen, in samenwerking met de industrie. Deze ‘beoordelingsregels voor transportleidingen’ hadden vooral betrekking op het ontwerp van pijpleidingen voor aardolie en chemische stoffen. Opvallend is dat de Gasunie hier geen gebruik van maakte, omdat in de desbetreffende buisleidingconcessie niet werd verwezen naar deze regels. Men gebruikte eigen interne bedrijfsstandaarden. Hoewel getracht was zo goed mogelijk aansluiting te zoeken bij de Pijpleidingcode, bleken verschillen te bestaan; de ‘TTT’ regels waren minder streng dan de Pijpleidingcode ’72 (De Kock 1994). In 1990 was het Europese normalisatie instituut (CEN) voornemens onder mandaat van de Europese commissie een (dwingende) Euronorm voor gastransportleidingen uit te geven; dit was de reden voor BV Nederland om zich in CEN en ISO circuit te profileren. De dreiging was in Nederland opgezadeld te worden met een buitenlandse norm. In één jaar moest de NEN norm worden geschreven, waarbij alle bestaande regelgeving moest worden geharmoniseerd. Bij overleg over Europese voorschriften was er alles aan gelegen de Nederlandse voorsprong te behouden. De ontwerpnorm NEN 3650 heeft gepoogd deze andere codes te ‘omvatten’: -

De Pijpleidingcode ’72; gericht op veiligheid van waterstaatkundige werken; De ‘TTT’ regels; gericht op de veiligheid van pijpleidinggebruik; De Rotterdamse regels (1982); de eisen voor leidingen in de gemeente Rotterdam Het ‘witte boekje’; eisen die de Nederlandse Spoorwegen (NS) stelt aan kruisingen van leidingen met spoor of gelegen nabij railinfrastructuur. Deze regels zijn afgeleid van de Spoorwegwet.

De oude norm (NEN1091) is sinds 1992 grotendeels vervangen door de NEN 3650. Hier wordt ingegaan op vervoer van gassen en chemicaliën met een druk groter dan 16 bar. Dit heeft tot gevolg dat voor distributieleidingen voor het medium aardgas nog steeds gebruik gemaakt wordt van de norm NEN 1091. De ontwikkeling van de NEN 3650 heeft een belangrijke basis gelegd voor het opereren van Nederlandse ingenieursbureaus in het buitenland, aangezien de grondinvloed ook in Engelse, Zweedse en Duitse normen werd onderkend. Ook werden verschillende aangrenzende normen en richtlijnen ontwikkeld: -

NEN 3650 (1992): de Nederlandse norm voor stalen transportleidingen waarin onder andere 2 VROM regelingen worden overgenomen over de veiligheidsafstanden tot bebouwing en een vereenvoudigde rekenmethode voor ontwerp van stalen leidingen die is ontwikkeld door Gasunie, Provinciale waterstaat van Zuid Holland en grondmechanica Delft; 22


-

NEN 3651 (1994): aanvullende eisen ten aanzien van kruisingen met waterstaatswerken waarin het uit te voeren onderzoek wordt omschreven; NEN 3652 (1998): hierin wordt ingegaan op leidingen van andere materialen dan staal; NPR 3659 (1996): in de Nederlandse Praktijk Richtlijn wordt een toelichting gegeven op met name de technische berekeningen in de norm.

Van belang is dat bij bovenstaande normen alleen wordt ingegaan op ontwerp en aanleg van buisleidingen en nog niet op het beheer van deze leidingen. Inmiddels (2004) zijn de normen herzien en vormt het een serie: de NEN 3650. De belangrijkste verschillen zijn: -

-

De serie gaat uit van de totale levenscyclus van een buisleiding; De serie hanteert een ketenbenadering met eisen ten aanzien van ontwerp, aanleg/ constructie (ook reparaties), buisleidingmanagement (ingebruikname, beheer buiten bedrijf stelling of beëindiging); De serie is verbreed met kwaliteits- en beheersvoorschriften: het Pipeline Integrity Management System (PIM’s); Specifieke materiaaleisen (staal, beton, gietijzer en kunststof) worden opgenomen in verschillende delen; De gebruikte berekeningsmethoden voor ontwerp van de leiding zijn aangepast aan de huidige technische inzichten; De afstemming met verschillende distributienetwerken (waterdistributie, riolering, gasleidingnetwerk, stadsverwarming) heeft extra aandacht gekregen; De relatie is gelegd met Europese regelgeving en Europese normen.

Hierbij wordt de volgende indeling gehanteerd: - NEN 3650-1 Algemeen: veiligheidsberekeningen, ontwerp, aanleg, beheer en bedrijfsbeëindiging - NEN 3650-2 Staal - NEN 3650-3 Kunststof - NEN 3650-4 Beton - NEN 3650-5 Gietijzer - NEN 3651 Kruisingen met belangrijke waterstaatswerken (voor alle media en materialen) Internationaal Europees is de norm voor hoofdtransportleidingen voor het vervoer van aardgas tot stand gekomen: EN 1594. De waarde die Nederlandse belanghebbenden hechten aan deze internationale ontwikkelingen, blijkt uit het Nederlandse voorzitterschap en secretariaat van ISO/TC 67/SC 2; Pipeline transportation systems en CEN/TC 234/ WG 3.

5.1.2 Buisleidinggerelateerde wetgeving Het belang van pijpleidingenvervoer voor Nederland, gezien de aardgasvelden in Groningen en de verschillende olie en raffinagebedrijven rondom Rotterdam, lijkt groot en doet verwachten dat dit goed in weten regelgeving is opgenomen. De werkelijkheid is anders en duidelijke wetgeving ontbreekt (Roggenkamp 1999: 169). De aanwezige wetgeving richt zich op de opsporing en winning van deze delfstoffen: de Mijnwetten, waarbij de afzet en het transport buiten beschouwing worden gelaten. De huidige wetgeving kan het beste worden omschreven aan de hand van een toelichting bij de huidige procedure voor de aanleg van een transportleiding (Rapport MDW werkgroep buisleidingconcessies 2001: 30): 1. Minnelijk overleg; Overleg van buisleidinglegger met rechthebbenden van de grond. Dit leidt vaak tot 3 het vestigen van een opstalrecht . Wanneer met de grondeigenaar tot 3

Gasunie NV heeft meer dan 100.000 contracten met grondeigenaren

23


overeenstemming wordt gekomen hoeft er geen procedure gestart te worden. De situatie staat bekend als: “Buisje leggen, niemand zeggen”. Er is geen duidelijk coördinerend orgaan, hoewel de minister van Economische zaken primair verantwoordelijk blijft voor het Structuurschema Buisleidingen en Infrastructuur van 1985 (SBUI). Wanneer het Nationaal Verkeers- en Vervoers Plan (NVVP) wordt vastgesteld, waarin een voorstel is verwerkt buisleidingen als transportmodaliteit op te nemen, dan verschuift de verantwoordelijkheid naar de minister van V&W; 2. De concessie; De concessie wordt afgegeven middels een Koninklijk besluit door de minister van Economische Zaken, waarbij de tracéafstemming aan de orde komt in de 4 planologische werkcommissie (PWC) . In de concessie kunnen (technische) eisen worden gesteld aan het werk, wat in de praktijk gebeurt door een verwijzing naar de NEN-normen. De PWC is in 1964 samengesteld door de minister van EZ en bekijkt of het tracé vanuit het oogpunt milieu- en ruimtelijke ordening acceptabel is. Hierin nemen Defensie, EZ, Landbouw, Natuur & Visserij (LNV), V&W en VROM deel. In een aantal gevallen bestaat er een specifieke wettelijke basis voor verlening van een concessie die toegang geeft tot de Belemmeringenwet privaatrecht (Bp): -

De Mijnwet 1903, vervangen door de Mijnbouwwet die per 1 januari 2003 in werking is getreden; De Wet Energiedistributie 1996; De Electriciteitswet 1998.

Het algemeen belang van deze leidingen is bij wet geregeld en de verklaring van openbaar belang is dan niet meer vereist; 3. De verklaring van openbaar belang; Koninklijk besluit door de minister van V&W, bezwaar en beroep staat open op grond van de Algemene Wet Bestuursrechtspraak (Awb); 4. De Belemmeringenwet privaatrecht; De buizenlegger kan de minister van V&W op grond van de Bp een plicht opleggen tot het gedogen van de leiding op voorwaarde dat de vorige stappen zijn doorlopen; 5. De feitelijke inbreuk op de rechten van rechthebbenden op de grond; Wanneer de gedoogplicht is opgelegd, vindt feitelijke inbreuk plaats; 6. Indien van toepassing: vaststelling van de hoogte van schadevergoeding; Bij schade als gevolg van de aanleg of onderhoud van de leiding kan de rechthebbende verzoeken om een schadevergoeding. Voordat tot aanleg kan worden overgegaan moeten de noodzakelijke vergunningen worden aangevraagd bij provincies, gemeenten, waterschappen en/ of het rijk. Bij vergunningverlening worden vaak technische eisen gesteld; de NEN-normen. In de praktijk lijkt sprake te zijn van een gewoonterecht dat de Dienst voor het Stoomwezen als toezichthoudende instantie optreedt bij de aanleg van pijpleidingen (Roggenkamp 1999: 254). Ook zijn nog steeds twee circulaires van het ministerie van VROM van kracht: -

-

De circulaire Zonering langs hogedruk aardgastransportleidingen (1984) De circulaire beschrijft op welke wijze een verantwoorde zonering toegepast kan worden langs nieuwe tracés van aardgastransportleidingen van 20 tot 110 bar en bij nieuwe omgeving van bestaande aardgastransportleidingen. De circulaire Bekendmaking van beleid ten behoeve van de zonering langs transportleidingen voor brandbare vloeistoffen van de K1, K2 en K3-categorie (1991). De circulaire gaat in op zonering van leidingen waarin verschillende media worden vervoerd, waarbij het ‘vlampunt’ als maatstaf wordt genomen: K1: <21 graden, bijvoorbeeld benzine en nafta;

4

Het grootste werk waarvoor ooit concessie is verleend is de aanleg van het leidingstelsel ten behoeve van de distributie van aardgas door de Gasunie van 13 december 1963

24


K2: 2155 graden, bijvoorbeeld zware stookolie. Evaluatie huidige wetgeving In 1997 is een inventarisatie van nationale regelgeving met betrekking tot buisleidingen opgesteld door de betrokken ministeries van Economische zaken, VROM en V&W. De Interdepartementale Projectgroep Ondergronds Transport (IPOT) concludeert dat het huidig juridisch instrumentarium voor de verlening van concessies voor buisleidingen verbetering behoeft. Naar aanleiding van deze conclusie wordt de werkgroep Buisleidingenconcessies ingesteld in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) door het ministerie van Economische Zaken. Dit rapport wordt in december 2001 aan de kamer toegezonden. De concessie blijkt een onduidelijke juridische basis te kennen en een belastend instrument te zijn voor grondeigenaren, aangezien met de concessie toegang kan worden verkregen tot de Bp en gedoogplicht voor het aanleggen van leidingen kan worden afgedwongen (Netelenbos 2001). De werkgroep constateert: - versnippering van bevoegdheden over de verschillende bevoegdheden; - dat verlening van concessie geen duidelijke wettelijke basis heeft; - dat er geen duidelijke criteria voor bestuurlijke afweging bij de besluitvorming over de aanleg van buisleidingen lijkt te bestaan; - dat de rechtsbescherming op grond van de Bp een verbrokkeld beeld vertoont. De werkgroep is van mening dat de procedure van aanleg integraal moet worden herzien en draagt de volgende verbeteringen aan: Op dit moment geldt de norm NEN 3650 op vrijwillige basis. Zij wil verwijzingen in algemene regels in plaats van verwijzingen in vergunningverlening. De veiligheid is niet beter gediend bij vergunningverlening. De werkgroep wil, vanwege de nadelen van de Bp, een wettelijke voorziening van afdwingbaar opstalrecht creëren. In de aanbevelingen wordt voorgesteld de coördinatiebevoegdheid van de minister van EZ naar de minister van V&W te verschuiven. Een wettelijke inkadering moet worden geregeld door aanpassing van de Tracéwet van 1995, waarin op dit moment regels voor besluitvorming met betrekking tot de aanleg of wijziging van hoofdwegen, van landelijke railwegen en hoofdvaarwegen zijn geformuleerd. De winst ligt in een transparante wettelijke procedure verbonden aan concrete (verkorte) termijnen via één betrokken ministerie. Ook kunnen lagere overheden op deze manier verplicht worden mee te werken (Roggenkamp 1998: 228). Ook de Rijksprojectenprocedure (RPP) leent zich goed voor de aanleg van buisleidingen, maar de RPP is op dit moment nog geen geldende regeling. Wanneer een buisleiding met publiek of privaat belang, onder de zogenaamde ‘Rijksprojectenprocedure (RPP)’, en dus één verantwoordelijk ministerie, komt te vallen, vervalt het probleem van verschillende betrokken 5 ministeries . Zoals beschreven lijken twee procedures geschikt (RPP en de Tracéwet) voor aanpassing van de huidige procedures. Uiteraard bestaan verschillen tussen deze procedures, welke buiten beschouwing worden gelaten aangezien het op dit moment een hypothetische situatie betreft. De ontstaansgeschiedenis geeft al enig inzicht in de verschillende Nederlandse belangen die spelen bij transportleidingen in Nederland. Hoewel al in de eerste versie getracht is verschillende standaarden zo goed mogelijk te integreren in de norm, prefereren sommige partijen nog steeds hun eigen standaard, zoals de gemeente Rotterdam. Tijdens het ontstaan van de eerste norm was er een enorme Europese druk en wens van alle Nederlandse belanghebbenden de nationale norm binnen een jaar te realiseren. Bij de herziening is er wel de wens de norm ‘snel’ te realiseren om het gedachtegoed Europees in de kunnen brengen, maar ontbreekt een echte tijdsdruk. Ook is er voorafgaande aan de herziening nog geen 5

Telefonisch interview Mr. C. Luttikhuis, lid MDW-werkgroep buisleidingen, 4-10-2003

25


duidelijke nationale en Europese regelgeving en zijn de verantwoordelijkheden over buisleidingen verdeeld over de ministeries VROM, EZ en V&W. Hoewel wordt verwacht dat buisleidingen in de toekomst echt als vijfde vervoersmodaliteit worden gezien en onder het ministerie van V&W komt te vallen, is dat op het moment van besluitvorming nog niet het geval. In deze paragraaf zijn al enkele belanghebbenden benoemd. Een volledige inventarisatie van belanghebbenden wordt gemaakt in de volgende paragraaf.

5.2 Stakeholdersanalyse In deze paragraaf worden de resultaten van de stakeholdersanalyse gepresenteerd. Een volledige uitwerking van deze analyse is te vinden in bijlage C. In deze subparagraaf wordt eerst het doel beschreven. Vervolgens wordt de gebruikte methode voor stakeholderinventarisatie en classificatie omschreven. Dan worden de bevindingen omschreven en tot slot worden de eerste conclusies getrokken.

5.2.1 Doel Het doel van de analyse is na te gaan of alle belanghebbenden bij het normalisatieproces betrokken zijn geweest en wat de belangen van de betrokken partijen bij de herziening van de normenserie zijn. Inventarisatie van belangen kan verklaring van gedrag van betrokken partijen tijdens het normalisatieproces mogelijk maken.

5.2.2 Methode In 2003 is een methode ontwikkeld om de belanghebbende partijen bij een bepaalde norm te kunnen inventariseren en te kunnen achterhalen welke partijen betrokken of geïnformeerd dienen te worden. In het door Verheul & de Vries (2003) uitgevoerde onderzoek ‘verbetering van het formele normalisatieproces’ is aangetoond dat niet altijd alle belanghebbende partijen betrokken zijn bij de ontwikkeling van een specifieke norm. Aangezien dit wel gewenst is, is de stakeholdersmethodiek voor normalisatie ontwikkeld. In de ontwikkelde methode worden belanghebbenden geclassificeerd op aanwezigheid van ‘Power’, ‘Legitimacy’ en ‘Urgency’ met betrekking tot het onderwerp. ‘Power’ houdt de mogelijkheid in om die uitkomsten voor zichzelf te bewerkstelligen. Hiervan is sprake wanneer een partij over ruime financiële middelen beschikt, veel inhoudelijke kennis bezit of een grote achterban vertegenwoordigt. Een stakeholder bezit ‘Legitimacy’ als de groep belang ziet in de deelname van een bepaalde stakeholder. ‘Urgency’ wordt gedefinieerd als de mate waarin de eisen van een stakeholder directe aandacht van de groep eist. Belanghebbende partijen kunnen hierbij grotendeels worden geïdentificeerd door de onderzoeker of in de dagelijkse praktijk door de NENconsultant. Echter, het toekennen van de verschillende labels gebeurt door de partijen zelf. Nadat de partijen zijn geïnventariseerd en geclassificeerd, bepaalt de aanwezigheid van deze eigenschappen de zogenaamde ‘Stakeholder Salience’, wat aangeeft in hoeverre deze stakeholders in de besluitvorming in theorie betrokken zouden moeten worden. Een volledige uitleg van de methodiek wordt beschreven in bijlage B. Het betreft wel een statische methodiek, omdat er een meting op een bepaald moment of gedurende een bepaalde periode plaatsvindt. Dit houdt in dat bijvoorbeeld vanwege technologische ontwikkeling bepaalde partijen belanghebbend kunnen worden of af kunnen vallen. Hierdoor is het vereist de methodiek na verloop van tijd opnieuw toe te passen. NEN heeft ingesteld de analyse na 4 jaar te herhalen. Bij deze normenserie wordt de informatie verkregen op verschillende manieren. Het feit dat deze analyse plaatsvindt op het moment dat de norm bijna gereed is, maakt inventarisatie eenvoudiger. Hierbij vindt de inventarisatie plaats naar aanleiding van deelname in normcommissie, begeleidingscommissie, werkgroep of deelname tijdens de commentaarronde. Ook vormt de deelnemerslijst tijdens het symposium van de NEN 3650serie van 13 mei 2003 een basis voor de inventarisatie. Het toekennen van de labels wordt gedaan op basis van de verschillende interviews waarin de geïnterviewden labels aan elkaar toekennen (Bijlage D).

26


5.2.3 Inventarisatie van stakeholders De inventarisatie van belanghebbenden wordt gedaan door analyse van de keten. In deze subparagraaf wordt een samenvatting gegeven van de stakeholders en hun belangen. Fabrikanten van buisleidingen Voor fabrikanten van buisleidingen zijn verschillende belanghebbenden te identificeren aan de hand van de verschillende materiaaltypen. Voor staal kent Nederland geen producenten, hoewel transportbuisleidingen van olie- en gas van dit materiaal zijn. Voor het materiaal beton geldt dat bij de individuele fabrikanten van buisleidingen ontbreken vaak de middelen voor deelname, waar brancheorganisaties dit wel hebben. Opvallend is dat de kunststoffabrikanten van thermoplastische kunststoffen, ook wel glasvezelversterkte kunststoffen (GVK), nog erg verdeeld zijn en geen duidelijk georganiseerde brancheorganisatie kent. Dit in tegenstelling tot de branche van thermoshardende kunststoffen (FKS), die wel goed georganiseerd is. Het materiaal gietijzer wordt praktisch niet meer gebruikt en is dus alleen relevant voor bestaande leidingen. Ontwerpers De ontwerpers zijn verschillende ingenieursbureaus in Nederland. Voor buisleidingen zijn dat specifiek: ingenieursbureau Lievense, Tebodin, Adviesbureau Schrijvers en R+K raadgevend ingenieursbureau. Tebodin vormt hierbij de grootste, internationaal opererende speler. De brancheorganisatie voor raadgevende ingenieursbureaus, ONRI, is minder relevant gezien de specificiteit van het onderwerp. Aannemers Bij individuele aannemers ontbreken de middelen voor deelname. Alleen het bedrijf Visser & Smit Hanab NV is belanghebbend, aangezien zij ook in staat is ontwerpen te maken. De brancheorganisatie voor de aannemerij binnen de buisleidingensector, BOLEGBO-VOK, is wel belanghebbend. Beheerders Voor leidingeigenaren ontbreekt vaak de urgentie voor deelname aan een nationale norm, gezien de mondiale of Europese bedrijfsstrategie (Shell, TOTAL, et cetera). Verschillende beheerders zijn echter wel belanghebbend. Inmiddels is eigendom en beheer vaak gescheiden vanwege de privatiseringstendens, een goed voorbeeld is de in 2000 ingevoerde Gaswet. De belangrijkste stakeholder is Gastransportservices met 12.000 km aan leiding binnen Nederland, waar de rest van de beheerders rond 3000 km en minder hebben en veelal geconcentreerd zijn in de regio Rotterdam. Daarnaast zijn verschillende individuele belanghebbenden te identificeren, maar deze partijen zijn vertegenwoordigd in de Vereniging voor Leidingeigenaren in Nederland (VELIN). De belangen van beheerders van waterleidingen, gasdistributiebedrijven en rioleringsbedrijven en de off shore productie en ontwikkelingsfaciliteiten worden door verschillende collectieven behartigd: -

De Vereniging voor Waterleidingbedrijven in Nederland (VEWIN) De Vereniging van Exploitanten van Stadsverwarmingbedrijven in Nederland (VESTIN) De federatie voor Energiebedrijven in Nederland (Energiened) De Vereniging van Nederlandse Afval Ondernemingen (VNAO) De koepelorganisatie van gasbedrijven (GASTEC NV) De Nederlandse Olie en Gas Exploratie Associatie (NOGEPA)

Eisenstellende of controlerende instellingen Verschillende eisenstellende of controlerende instellingen zijn te identificeren. Zoals in de wetgeving beschreven zijn de ministeries van VROM, V&W en EZ betrokken bij buisleidingen. Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) is als uitvoeringsdienst van EZ betrokken en houdt toezicht op de delfstofwinning binnen Nederland. VROM heeft een directe relatie met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), wat rekenkundig onderzoek doet op verschillende gebieden. Beleidsmatig blijft VROM verantwoordelijk. Rijkswaterstaat, Prorail, waterschappen, provincies en gemeenten zijn eigenaar van infrastructuur en waterstaatswerken (weg, dijk, spoor), waar buisleidingen kruisen en zijn in die zin vergunningverlener. 27


Anderszins betrokkenen Verschillende gelieerde instanties zijn betrokken bij buisleidingen. De belangrijkste vormt het Buisleidingen Industrie Gilde (BIG), waarin nagenoeg alle betrokken partijen en/ of individuen lid van zijn. Het Nederlands Instituut voor de Lastechniek (NIL) heeft belang bij de verbindingen van stalen buisleidingen. Ook de onderzoeksinstellingen zijn een belangrijke stakeholder gezien ontwikkelingen en onderbouwingen door wetenschappelijk onderzoek. Tot slot hebben drie aangrenzende normcommissies legitimiteit voor deelname: - Drinkwatervoorziening; - Gasdistributie; - Riolering. In deze subparagraaf zijn de belanghebbenden geïdentificeerd en in bijlage C geclassificeerd. Nu rijst de vraag of ze allemaal betrokken zijn geweest bij het normalisatieproces van de NEN 3650-serie.

5.2.4 Analyse & ontbrekende stakeholders In voorgaande subparagraaf zijn stakeholders beschreven. Deze zijn op basis van de interviews in bijlage C ingedeeld op basis van hun eigenschappen ‘power’, ‘legitimacy’ en ‘urgency’. In figuur 5.1 wordt de indeling weergegeven. Een overzicht van de gebruikte afkortingen is gegeven in de afkortingenlijst in de bijlagen. Overzicht Power

Legitimacy

Buisfabrikanten-staal DPO

ONRI

BIG

Leidingeigenaren

Brancheorganisatie buisfabrikanten Staal

Gietijzerbranche VNAO

Adviesbureau Schrijvers

FKS Buisfabrikanten-beton Tebodin Bolegbo NOGEPA Gastransportservices NAM SABIC VELIN VEWIN VESTIN EnergieNed Gastec VROM V&W

EZ SodM RWS IPO VNG Waterschappen Prorail NIL

TAW St. Buisleidingstraat RIVM Lloyds register Normcom. Drinkwater Normcom. Gasdistr. Normcom. riolering

Stichting Pipeliner

RvTV GVK COB

Buisfabrikanten kunststof/ beton Beheerders waterleidingbedrijven Beheerders warmteleiding Riolering/ afvalwater Provincie Aannemers

Urgency Figuur 5.1 Stakeholdersclassificatie

28

NSTT


Keuze belangrijke stakeholders Aan de hand van de plaats in het cirkelschema volgt een beschrijving van de belangrijke stakeholders. Zo kunnen partijen in één of meerdere bollen vallen. Voor partijen waar alle drie de labels worden toegekend is het zeker gewenst deze bij normontwikkeling te betrekken. Deze partijen worden omschreven als ‘definitive’ stakeholders. Voor partijen die enkel legitimiteit bezitten voor deelname (discretionary stakeholders) en partijen die naast legitimiteit ook middelen (power) bezitten voor deelname (dominant stakeholders) moet gezocht worden naar manieren om hen te interesseren voor deelname, wanneer zij niet direct aangegeven deel te nemen. Partijen die geen urgentie of legitimiteit bezitten voor deelname, maar wel over middelen beschikken (power), dienen nauwlettend in de gaten gehouden te worden. Wanneer deze partijen naast middelen ook urgentie krijgen deel te nemen kunnen deze gevaarlijk worden. Dit zou zich dan kunnen uiten in het dwarsbomen van het proces en beïnvloeden van de buitenwereld, waardoor de norminhoud ter discussie kan komen te staan. Aan de hand van de verschillende labels kan worden nagegaan of de belangen van een partij of instelling zijn vertegenwoordigd bij het normalisatieproces. Voor de belanghebbende partijen wordt in tabel 5.1 nagegaan of en hoe zij zijn vertegenwoordigd tijdens de totstandkoming van de NEN 3650-serie. Tabel 5.1 Belangrijke stakeholders:

Belanghebbende Vertegenwoordigd door afgevaardigde van: Definitive stakeholders ( ‘power’,’legitimacy’ en ‘urgency)’ FKS FKS/ Pipelife BFBN Experts betonbranche (DHV, Grontmij) en BFBN Tebodin Tebodin Bolegbo Bolegbo NOGEPA NOGEPA Gastransportservices Gastransportservices NAM NAM SABIC (voorheen DSM) SABIC VELIN SABIC/ VELIN VEWIN Waterbedrijf Europoort/ VEWIN VESTIN EnergieNed Eneco netbeheer BV/ EnergieNed Gastec Gastec VROM VROM V&W V&W EZ EZ SodM SodM RWS RWS/ Provinciale waterstaat ZH IPO Provinciale waterstaat ZH VNG Gemeentewerken Rotterdam/ Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam Waterschappen Provinciale waterstaat ZH Nederlandse Spoorwegen Prorail NIL NIL Dependent stakeholders (‘legitimacy’ en ‘urgency’) Buisfabrikanten kunststof Hobas/ Pipelife Beheerders waterleidingbedrijven Europoort Beheerders warmteleiding Eneco Netbeheer Riolering/ afvalwater GVK Provincie Provincie Zuid Holland/ Provincie Zeeland Aannemers Visser & Smit GVK Hobas Discretionary stakeholders (‘legitimacy’) Stichting Buisleidingenstraat Niet gelukt hen te betrekken RIVM RIVM Lloyds register (voorheen Stoomwezen) Wel geïnformeerd, niet betrokken Normcom. Drinkwater Benaderd Normcom. Gasdistributie Gastec Normcom. Riolering Benaderd Dominant stakeholders (‘power’ en ‘legitimacy’) ONRI Leidingeigenaren Shell

29


In de tabel is de VESTIN niet vertegenwoordigd en ontbreken beheerders van riolering en afvalwater als ‘dependent’ stakeholder. In de volgende sub paragraaf volgt een beschrijving de eerste bevindingen met betrekking tot de selectie van stakeholders.

5.2.5 Eerste bevindingen Tabel 5.1 geeft duidelijk aan dat nagenoeg alle belanghebbenden zijn vertegenwoordigd bij realisatie van de normenserie. De belangrijkste afwezige is de Vereniging van Exploitanten van Stadsverwarmingbedrijven in Nederland (VESTIN). De urgentie voor deelname ontbrak, gezien de deelname van Eneco Netbeheer BV mede namens EnergieNed. Voor wat betreft de andere belanghebbenden is getracht hen te betrekken en in sommige gevallen is dit gelukt (RIVM, Gastec), maar in een enkel geval niet: stichting Buisleidingstraat. Ook was de VELIN niet officieel betrokken, aangezien zij de afgevaardigde van SABIC (DSM) wel voldoende vonden. Het overzicht van belanghebbenden geeft inzicht in de partijen. Hoewel specifieke belangen en middelen aan bod komen in de bijlagen, worden hier de partijen met specifieke belangen gegroepeerd weergegeven volgens de indeling in §5.2.3: fabrikanten, ontwerpers, aannemers, beheerders, eisenstellende of controlerende instanties en anderszins betrokkenen. In de beschrijving van deze groepen wordt ingegaan op specifieke belangen en middelen die in rol hebben gespeeld tijdens de besluitvorming en vormt daarmee een inleiding op de reconstructie. Twijfel over de legitimiteit van deelname van fabrikanten aan het normalisatieproces In het algemeen bestaat twijfel bij niet-fabrikanten over de legitimiteit van deelname van fabrikanten aan een dergelijk normalisatieproces. De oorzaak ligt in de specifieke winstmaximaliserende belangen van fabrikanten, zoals deze worden ervaren door nietfabrikanten. Zij zijn van mening dat de fabrikanten moeten voldoen aan de eisen zoals deze door industrie en controlerende instellingen worden gesteld en niet hun eigen productiespecifieke eisen moeten inbrengen. Een voorbeeld kan worden gegeven door het inbrengen van eisen voor een standaard van een fabrikant, omdat deze eenvoudig binnen de bestaande productiemethode kan worden ingepast, zodat er geen aanpassingskosten hoeven te worden gemaakt. De fabrikanten van buismateriaal zijn veelal niet gevestigd in Nederland (staal) en kennis van dit materiaal is bij de afgevaardigden aanwezig. Voor beton zijn wel experts betrokken die bezitten over specifieke materiaalkennis. Deze worden vertegenwoordigd door hun branchevereniging (BFBN). Gietijzer wordt niet meer gefabriceerd en is alleen relevant voor bestaande waterleidingen. Voor kunststof geldt dat kennis van dit materiaal niet aanwezig is bij de andere experts, waardoor fabrikanten betrokken dienen te worden. Kunststof is te verdelen in twee branches: die van thermohardende (FKS) en thermoplastische kunststoffen (GVK). Voor laatstgenoemde geldt dat zij nog niet georganiseerd is in een branchevereniging, waardoor financiële middelen voor deelname aan het normalisatieproces ontbreken. Ingenieurs rekenen volgens de norm, waar de aannemers een uitvoerende taak hebben De verschillende ingenieursbureaus maken de ontwerpen voor buisleidingen, welke worden uitgevoerd door aannemers. Aangezien bij ontwerp berekeningen worden gemaakt op basis van de NEN 3650-serie zijn de belangen hier groot en is kennis van de norm van waarde. Door de uitvoerende taak van de aannemers hebben zij een kleiner belang. De beheerders zijn opdrachtgever Zowel ontwerpers als aannemers werken in opdracht van de beheerders van leidingen. Hierbij is Gasunie de grootste belanghebbende vanwege haar enorme transportleidingnet in Nederland. Gasunie werkt al met transportleidingen sinds 1963 en bezit daarom over veel interne kennis op dit gebied. Ook is er bij een commercieel bedrijf altijd aandacht voor nieuwe, goedkopere transportmogelijkheden. Desondanks hecht zij veel waarde aan de veiligheid van haar net, vanwege het reputatie- en maatschappelijk risico bij calamiteiten. Ook is zij lid van de branchevereniging van leidingbeheerders (VELIN), waar veel aandacht is voor veiligheid. SABIC (voorheen DSM) heeft een eigen beheersysteem van haar leidingen ontwikkeld. Haar expertise was gewenst bij de herziening van de normenserie, omdat er in de vorige versie van de norm nog geen eisen werden gesteld aan de beheerfase van buisleidingen. De beheerders van relatief kleinere leidingnetten in Nederland (TOTAL, Shell, etc.) zijn vertegenwoordigd door de branchevereniging en gebruiken veelal internationale of Europese normen vanwege interne bedrijfsefficiëntie, waardoor de aandacht voor de ontwikkeling van de Nederlandse norm gering is. 30


Eisenstellende en controlerende instanties Voor de norm zijn verschillende eisenstellende of controlerende instanties belanghebbend. Hierbij zijn de eigenaren van verschillende infrastructuren die kruisen met leidingen belanghebbend. De waterschappen zijn verantwoordelijk voor beheer van dijken en verschillende (provinciale) wegen. De provinciale waterstaat van Zuid-Holland verleent vergunningen voor kruisingen met waterstaatswerken en is zeer belanghebbend aangezien in dit deel van het land de meeste kruisingen liggen (in 1990 zo’n 500). Dit heeft ook tot gevolg dat de meeste inhoudelijke expertise bij de Zuid-Hollandse provinciale waterstaat aanwezig is en zij vaak controleberekeningen uitvoert voor Rijkswaterstaat. De afgevaardigde van de provinciale waterstaat is al vanaf het begin betrokken bij de aanleg van transportleidingen in Nederland en bezit enorm veel expertise. Ook vertegenwoordigt hij de belangen van zowel de provincie Zuid Holland, de andere provincies, de waterschappen en voor een deel de belangen van Rijkswaterstaat. Ook de gemeente Rotterdam verleent vergunningen voor de aanleg van leidingen binnen haar gemeente. Het grote belang van het havengebied heeft geleid tot een eigen standaard (de ‘Rotterdamse regels’). Sinds 1999 kent Nederland een onafhankelijke formele organisatie met een afdeling die onderzoek doet naar ongevallen op vervoergebied; de Raad voor Transport Veiligheid (RvTV). In haar rapportage kan worden verwezen naar standaarden waarin de huidige stand der techniek staat beschreven; de normen. Hier vindt de controle achteraf plaats. Voor wat betreft de eisenstellende instanties geldt dat VROM in haar circulaires eisen aangeeft voor met name veiligheidsafstanden tot buisleidingen en bebouwing. De berekeningen voor deze circulaires worden gemaakt door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Streven naar ‘evenwicht’ Voor het normalisatieproces geldt dat wordt gestreefd naar een evenwicht tussen de beheerders (ook wel industrie genoemd) en de eisenstellende instanties zoals de eigenaren van waterstaatswerken en de ministeries EZ, VROM en V&W. Hierbij wordt de norm aangepast aan de nieuwste techniek(en), waarbij onderzoek de inzet is voor onderhandeling. De verschillende managementstijlen projecten procesmanagement zijn geschikt voor toepassing tijdens het normalisatieproces om het samenwerkingsprobleem op te lossen. Of en hoe deze managementstijlen zijn toegepast en welke gevolgen dit heeft gehad voor de kwaliteit van het normalisatieproces, wordt beschreven in §5.3.

5.3 Case reconstructie In deze paragraaf wordt de case reconstructie beschreven van de herziening van de normenserie NEN 3650. Eerst wordt het doel van de reconstructie beschreven. Vervolgens wordt de gebruikte methode omschreven. Hierbij wordt het normalisatieproces beschreven en de kwaliteit van dit normalisatieproces vastgesteld.

5.3.1 Doel Het doel van de case reconstructie is een feitelijk verloop van besluitvorming te reconstrueren. Hierbij wordt nagegaan hoe het normalisatieproces van de herziening van de normenserie NEN 3650 is verlopen. Bijzondere aandacht gaat uit naar achtergronden en gedrag van partijen en de rol die het management heeft gespeeld tijdens dit proces.

5.3.2 Methode Zoals in hoofdstuk 2 beschreven wordt de case reconstructie gemaakt aan de hand van de vergaderverslagen, waaruit tevens mogelijke interessante punten zijn gedestilleerd aan de hand van de theorie over proces- en projectmanagement. Deze punten en observaties tijdens vergaderingen vormen de basis voor de interviewvragen, zoals te zien in bijlage D. Figuur 5.2 geeft de beschreven methodiek schematisch weer.

31


Opzet interviewvragen

Literatuur Observaties Verslagen

Onderzoeksvragen

Samenvatting

Interviewvragen

Figuur 5.2 Achtergrond opzet interviewvragen

Voor de interviews wordt gebruik gemaakt van triangulatie. Dit is een werkwijze, waarbij wordt geprobeerd een fenomeen vanuit diverse hoeken te bekijken. Dat wil zeggen door verschillende actoren, en/ of op basis van verschillende vormen van dataverzameling. In dit geval is een standpunt verkregen door bestudering van verslagen met besluiten en actiepunten. Deze vergaderverslagen zijn genummerd van 1 tot 26. Om de objectiviteit te waarborgen wordt bij belangrijke stappen gebruik gemaakt van verwijzingen naar deze verslagen. Niet alle bestudeerde documenten zijn verslagen. In deze gevallen wordt gebruik gemaakt van de documentnummers welke volgen na het betreffende jaar van uitgave. Nadat een standpunt is verkregen wordt dit getoetst bij meerdere actoren. De methodiek wordt toegepast in het geval van kwalitatief onderzoek, waarbij het gevaar bestaat een eenzijdig of vertekenend beeld te verkrijgen wanneer dit vanuit een enkel gezichtspunt wordt bekeken. De inhoudelijke uitkomsten zijn getoetst in een vergadering van de Normcommissie Transportleidingen op 22 april 2004.

5.3.3 Verloop normalisatieproces Voor de beschrijving van het het verloop van besluitvoming wordt gebruik gemaakt van de beschrijving van een normalisatieproces waarbinnen verschillende neutrale stappen plaatsvinden. De toelichting van deze keuze is beschreven in hoofdstuk vier. De acht stappen worden hier onder toegelicht. Stap 1: initiatie van de herziening Verschillende oorzaken liggen ten grondslag aan de initiatie van de herziening Begin 2000 komt het onderwerp ‘herziening van de NEN 3650-serie’ in de normcommissie Transportleidingen (310004) aan de orde. De aanleiding voor de herziening heeft verschillende oorzaken. Nationaal wil men de circulaires over veiligheidsafstanden die worden uitgegeven door VROM herzien. In de oude versie van de norm is regelgeving over deze veiligheidsafstanden opgenomen. Een herziening van deze regelgeving heeft tot gevolg dat de oude norm minder goed bruikbaar is, wanneer deze verandert. Daarnaast zijn Europese regelgeving en Europese normen in ontwikkeling en moet worden bezien of de vorige norm geen tegenstrijdigheden met Europese regels bevat. Ook zijn nieuwe technische inzichten ontstaan, vanwege de voortschrijdende techniek en is er de wens ook in te gaan op beheer en bedrijfsbeëindiging van buisleidingen. In de vorige versie van de norm wordt niet ingegaan op ontwerp en aanleg van buizen van het materiaal kunststof, waardoor de kunststofbranche graag ziet dat dit materiaal wordt opgenomen in de norm. Binnen de gehele sector is er een drang waarneembaar het huidige kennisniveau vast te leggen. Voorheen bestond er geen opleiding tot pijpleidingingenieur, vanwege de combinatie van de verschillende disciplines. Inmiddels is de opleiding tot pijpleidingingenieur tot stand gekomen middels de door de branche opgerichte Stichting Pipeliner. Het doel is bestaande normenset integraal te vervangen en uit te breiden De herziening wordt geïnitieerd door de voorzitter van de normcommissie Transportleidingen, de ‘manager veiligheid’ van Gasunie. Van oudsher is de persoon met deze functie voorzitter van de normcommissie. Hierbij is het doel van de normenserie de bestaande set normen 32


integraal te vervangen en partijen die deels nog eigen regels gebruiken zo veel mogelijk te betrekken om zodoende draagvlak voor de norm te creëren. Gedurende de beginfase hecht de voorzitter veel belang aan het leggen van de fundamenten voor de herziening. In een voorlopig plan van aanpak wordt in samenspraak met de eerste betrokken NEN-consultant een plan voor de herziening gepresenteerd, waarbij een kostenraming en een tijdsplanning worden gemaakt. Het opstellen van een plan van aanpak en het invullen van de beheersfactoren tijd en kosten is een kenmerk van projectmanagement. Stap 2: vormgeving van scope en structuur De scope krijgt globaal vorm Vervolgens wordt de scope van de norm en de structuur van besluitvorming door een selecte groep belanghebbenden in concept vastgesteld. Een tussenvorm van projecten procesmanagement is merkbaar, omdat inhoudelijke afspraken en afspraken over het verloop met enkele belanghebbenden worden gemaakt. Dit heeft tot gevolg dat er globaal draagvlak bestaat voor het plan van de herziening bij de belanghebbenden. Er wordt niet aan de wens van Shell voldaan en de Nederlandse norm wordt als basis gebruikt. Uiteindelijk neemt Shell niet actief deel aan het normalisatieproces. Het plan van aanpak wordt gebruikt als communicatiemiddel tussen de beleidscommissie en de normcommissie en wordt gebruikt om aanpalende commissies in te lichten. Uit de interviews blijkt duidelijk dat dit plan van aanpak vertrouwen bij deze partijen tot gevolg heeft. Ook besluit de normcommissie een begeleidingscommissie samen te stellen. Deze begeleidingscommissie krijgt vorm tussen de werkgroepen en de normcommissie. Tevens worden zeven werkgroepen benoemd, waar technisch experts op uitnodiging deel van uit kunnen maken. De voorzitters van de werkgroepen worden lid van de begeleidingscommissie. De structuur van besluitvorming en van de norm wordt in figuur 5.3 weergegeven. Structuur herziening NEN 3650-serie

Normcommissie 310 004: Transportleidingen

WG 1: ontwerp WG 2: externe veiligheid

Begeleidingscommissie 310 004 03: Herziening NEN 3650-serie WG 3: materialen

WG 4: uitvoering

WG 5: lassen

WG 7: bedrijfsvoering WG 6: vezelcement & keramiek

Figuur 5.3 Verschillende niveaus bij de herziening van de NEN 3650-serie

De werkgroepen krijgen de in de figuur weergegeven onderwerpen mee. Hoe de partijen verdeeld zijn over de werkgroepen (WG), normcommissie (NC) en begeleidingscommissie (BC) is te zien in bijlage E. De structuur is zoals deze altijd wordt gebruikt, maar een norm van maar liefst 6 verschillende delen en 7 verschillende werkgroepen is niet gebruikelijk. In de praktijk is een enorme overlap waarneembaar in de begeleidingscommissie (BC) en de normcommissie (NC). Ook hebben beide commissies dezelfde voorzitter. De complexiteit van het werk is dat de verschillende te ontwikkelen delen overlap kennen en men graag de gehele set integraal wil vervangen. Hierdoor worden de verschillende delen door de werkgroepen parallel uitgewerkt. Belanghebbenden en experts worden uitgenodigd In samenwerking met de normcommissie wordt veel aandacht gegeven aan het maken van een overzicht van alle belanghebbenden, waarbij de gehele keten wordt geïnventariseerd. Hierbij wordt een overzicht gemaakt van de belangen van elke partij bij de verschillende delen en wordt door de normcommissie besloten dat partijen en experts die een belang hebben bij een onderwerp dat later aan bod komt, later uit te nodigen. Ook blijkt uit de interviews dat belanghebbenden met een zekere status en enthousiasme voor het vak worden betrokken in de BC. Voor de werkgroepen worden, zoals dit bij een projectmatige aanpak gebruikelijk is, technisch experts uitgenodigd. Omdat de voorzitters van de werkgroepen zitting nemen in de BC, heeft dit tot gevolg dat de BC bestaat uit zowel technisch experts als afgevaardigden met meer bestuurlijke functies. Het uitnodigen van partijen op een later moment leidt achteraf met name bij de kunststof afgevaardigden tot onduidelijkheid en vertraging, doordat zij niet direct kunnen instemmen met hetgeen al voor hun komst is besloten. Hier is aandacht voor zowel 33


het betrekken van deskundigen als belanghebbenden volgens projecten procesmanagement. Het betrekken van experts die nagenoeg ook allemaal van belanghebbende partijen afkomstig zijn heeft tot gevolg dat de norm uiteindelijk inhoudelijk robuust te noemen is. De aandacht voor het betrekken van veel belanghebbenden heeft tot gevolg dat het draagvlak van de norm groot is. Er wordt gestreefd naar ‘evenwicht’ In de vergadering van mei 2000 wordt het plan van aanpak definitief goedgekeurd in een vergadering van de NC (Vergaderverslag 2). In het plan van aanpak wordt het doel van het project vastgelegd: ‘de NEN 3650 wordt geen ontwerphandboek, maar moet de basiseisen bieden voor een veilig systeem’. Centraal in de opzet voor veiligheid wordt het ALARAprincipe genoemd: ‘as low as reasonably achievable’. Dit houdt maatschappelijke en economische aanvaardbaarheid in en heeft betrekking op het evenwicht dat moet worden gevonden tussen industrie en vergunningverleners. De planning wordt gepresenteerd en kosten wordt ingeschat Er wordt een planning van twee jaar (tot maart 2002) gepresenteerd. De kosten voor de herziening worden door het management in eerste instantie bewust optimistisch ingeschat om partijen niet af te schrikken. Besloten wordt maandelijks te vergaderen om voortgang te behouden. De planning van twee jaar lijkt reëel, omdat de vorige versie binnen een jaar is geschreven. Toen was er echter de tijdsdruk binnen een jaar een Nederlandse norm te schrijven en deze in het Engels vertaald te hebben, vanwege ‘de dreiging’ van toekomstige Europese normen. Nederland BV was er bij gebaat haar gedachtegoed Europees in te brengen. De enige mogelijkheid om dit te doen was door dit eerst in een nationale norm vast te leggen. Het is uiteindelijk mede door de afgevaardigde van Gasunie gelukt het Nederlandse gedachtegoed Europees in te brengen. Het resultaat van de Europese norm wordt omschreven als ‘een uittreksel van de Nederlandse norm’. Het schrijfwerk van de norm wordt uitbesteed aan een projectteam Vanwege de omvang en de technische expertise die is vereist om de norm te schrijven en de eis een coherente, consistente norm te krijgen, wordt besloten het schrijfwerk uit te besteden aan een ingenieursbureau. Er wordt gekozen voor Tebodin vanwege de omvang en het internationale werkgebied van het bureau. Zoals eerder beschreven is dit geen reguliere situatie, want normaal wordt de norm door commissieleden zelf in eigen tijd geschreven. Het management ziet echter in dat een norm met deze omvang niet door zes verschillende mensen geschreven kan worden wat een consistentiegevaar met zich meebrengt. Ook zou het langer duren wanneer afzonderlijke leden dit in hun eigen tijd zouden moeten doen. Het inhuren van een bureau biedt de mogelijkheid iemand inhoudelijk aan te spreken en op resultaat af te rekenen. Het uitbesteden van het schrijfwerk betekent wel dat de kosten aanzienlijk hoger worden. De schrijvers van de norm (twee afgevaardigden van Tebodin), de voorzitter en de betrokken NEN-consultant worden ‘het projectteam’ genoemd. De concepten die worden geproduceerd door het projectteam in samenwerking met de verschillende werkgroepen worden aan de BC ter goedkering aangeboden. Uiteindelijk heeft de NC de eindverantwoordelijkheid voor de normenserie. Stap 3: besluitvorming over norminhoud in werkgroepen In de werkgroep ontwerp wordt tot in detail gediscussieerd In de initiatiefase hebben de structuur en scope van de norm vorm gekregen en zijn belanghebbende partijen en experts betrokken. In de werkgroepen worden de verschillende delen van de norm parallel uitgewerkt. In de werkgroepen vindt discussie en onderhandeling plaats over de norminhoud. Zoals in het schema weergegeven, worden zeven verschillende werkgroepen samengesteld. In dit stuk worden slechts de belangrijkste partijen, de verschillende thema’s en discussiepunten toegelicht. Opvallend is de omvang van de werkgroep ontwerp (1), ten opzichte van de andere groepen. Uit de stakeholdersanalyse komt naar voren dat de belangenstrijd tussen industrie en overheid hier wordt gevoerd. Hierbij wordt onderzoek en technisch inhoudelijke kennis over ontwerpen door experts ingebracht. Ook neemt de industrie (Gasunie, SABIC e.a.) hier aan deel en het ingenieursbureau Tebodin. De afgevaardigde van de provinciale overheid neemt deel in verband met het deel kruisingen met waterstaatswerken en de afgevaardigde van de 34


Waterbedrijven (VEWIN) neemt deel om te voorkomen dat waterleidingen aan dezelfde eisen moeten voldoen als gastransportleidingen. Ook maken afgevaardigden van de kunststofindustrie in een later stadium op uitnodiging deel uit van de werkgroep, omdat specifieke kennis bij de anderen ontbreekt. In de werkgroep wordt duidelijk tot in detail over elke komma, punt en coëfficiënt gediscussieerd. De werkgroep veiligheid krijgt te maken met een veranderende houding van VROM als gevolg van veiligheidsgerelateerde rampen Ook de werkgroep veiligheid (2), welke wordt voorgezeten door de afgevaardigde van VROM, is een bijzondere. De wens van de industrie is de nieuwe circulaires op te nemen in de norm, zodat men door toepassing van de norm ook voldoet aan de meest recente regelgeving. Echter, op 13 mei 2000 voltrekt zich de vuurwerkramp in Enschede, waarbij 22 mensen om het leven komen en honderden huizen worden verwoest. Naar aanleiding van de ramp rijst de vraag hoe het mogelijk is dat een dergelijke ramp kan plaatsvinden en ook het (overheids)beleid ten aanzien van veiligheidsafstanden wordt ter discussie gesteld. Dit beleid wordt door het ministerie van VROM geformuleerd en aangezien de norm ingaat op externe veiligheid heeft dit een afwachtende houding tot gevolg. Dit is een goed voorbeeld van dynamiek die plaatsvindt bij besluitvorming in een netwerk. Besluitvorming en kennisdeling in resterende werkgroepen verlopen voorspoedig De werkgroep materialen (3) wordt gevuld op het moment dat de verschillende materiaaldelen aan bod komen. In de werkgroep uitvoering (4) en lassen (5) zijn de belangen kleiner dan bij de eerdergenoemde, wat zich uit door het geringe aantal partijen die in deze werkgroepen zitting nemen. De werkgroep vezelcement en keramiek (6) komt zelfs helemaal niet van de grond, omdat er geen animo is vanuit de markt. Wel wordt de werkgroep bedrijfsvoering (7) opgestart. Het hoofdstuk beheer wat mede is ontstaan uit deze werkgroep, vormt een ‘vreemde eend in de bijt’, aangezien het een doelvoorschrift betreft en geen middelenvoorschrift, zoals de andere delen. Dit houdt in dat op een hoger abstractieniveau wordt aangegeven waar aan moet worden voldaan in plaats van zeer praktisch in te gaan op ontwerp en aanleg van transportleidingen. Uit de interviews blijkt dat deze werkgroepen met experts strategisch door voorzitters worden gevuld; men nodigt medestanders van hun filosofie uit of juist critici, zodat de uitkomsten door de BC en NC eerder worden geaccepteerd. Voor deelname van experts aan een werkgroep bestaan geen procedureregels. Ook worden aangrenzende normcommissies op de hoogte gebracht en gehouden, maar daar lijkt in eerste instantie, met uitzondering van de kritische houding van de normcommissie Riolering en de normcommissie Gasdistributie, geringe aandacht voor de norm. Hierbij dient het plan van aanpak als discussie- en communicatiemiddel. Op- en aanmerkingen worden op deze manier meegenomen. Hierbij wordt informatie duidelijk gebruikt als input voor de norminhoud en wordt op deze manier kennis uitgewisseld zoals dit bij procesmanagement het geval is. In de stukken wordt, waar mogelijk, de vorige norm als uitgangspunt gebruikt. In de vergaderingen is bijzondere aandacht voor het aansluiten op Europese regelgeving; met name de hoge druk regelgeving (Pressure Equipment Directive) (Vergaderverslag 3). Dit heeft een goede inbedding in Europese regelgeving tot gevolg. Knelpunten worden gecontroleerd ‘geparkeerd’ Voor wat betreft de financiering wordt behandeling van het plan uitgesteld, maar wordt wel als agendapunt opgenomen (Vergaderverslag 3 en 4). Dit kan worden gezien als een procesmatige aanpak, waarbij dit mogelijke knelpunt gecontroleerd wordt uitgesteld. Verder schiet de besluitvorming in de beginfase erg op, omdat de voorzitter besluit behandeling van lastige punten en discussiepunten uit te stellen. Wel worden uitgangspunten van de vorige norm ter discussie gesteld. Dit leidt in sommige gevallen tot irritatie, aangezien bij de totstandkoming van de vorige norm ook al concessies zijn gedaan bij het bereiken van consensus. Dit is een duidelijk voorbeeld van besluitvorming in rondes, waarbij iteratie optreedt. Een duidelijke projectmatige aanpak zou hier geen ruimte aan geven, vanwege het sturen in fasen. Achteraf blijkt in het algemeen dat de snelheid in de beginfase duidelijk enthousiasme en vertrouwen heeft gecreëerd bij de betrokken partijen en het groepsgevoel heeft versterkt. Sommige punten werden al in de loop van het proces opgelost en andere 35


kwamen later weer aan bod. Het betreft hier voornamelijk (technisch) inhoudelijke twistpunten. In het vervolg van dit stuk worden enkel grove knelpunten die gevolgen hebben voor de organisatie benoemd. Circulaires van VROM laten op zich wachten Gedurende deze periode wordt VROM benaderd vanwege het uitblijven van de circulaires over veiligheidsafstanden. In de reactie wordt gezegd dat de circulaires in februari 2001 worden verwacht en met VROM wordt afgesproken dat, zodra een voorlopige versie bekend is, deze wordt aangeleverd aan de BC (Vergaderverslag 4). Het hoofdstuk beheer, wat mede is ontstaan door de werkgroep bedrijfsvoering (7) is sneller klaar dan de andere delen. Besloten wordt het stuk al officieel vast te leggen in een Nederlands Technische Afspraak (NTA) (Vergaderverslag 5). Dit is een mogelijkheid die wordt geboden door NEN, waarbij het stuk sneller kan worden vastgelegd en gewijzigd. Dit heeft echter een lagere status dan een norm. De achterliggende reden is dat de kennis op deze manier al voor een bredere doelgroep beschikbaar wordt en zo minder weerstand oproept bij de normvaststelling. Ook heeft de (grote) industrie baat bij invoering van afspraken over beheer van transportleidingen. Wanneer er iets gebeurt met een kleinere partij, heeft dit een ongewenst, negatief effect op het imago van de gehele sector. Stap 4: afstemming van norminhoud met afzonderlijke partijen SodM wordt geconsulteerd Eind 2000 is er aandacht voor afstemming van de norminhoud met Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), die toezicht houdt op de winning van delfstoffen in Nederland over het hoofdstuk zeeleidingen (Vergaderverslag 6). Ondanks het feit dat zij niet direct betrokken zijn, worden zij per brief op de hoogte gehouden en om toestemming gevraagd. Dit is weer een duidelijk voorbeeld van informatie-uitwisseling, waardoor de inhoud wordt verbeterd en het draagvlak van de norm wordt vergroot. VROM eist een duidelijke scheiding van verantwoordelijkheden VROM geeft in een reactie aan dat tekst in de toekomstige circulaires eventueel alleen geschikt is voor opname in de bijlagen van de norm. VROM wil een duidelijke scheiding van verantwoordelijkheden aangeven en zich niet committeren aan de norminhoud (Vergaderverslag 7). Het jaar 2000 wordt afgesloten met een (tweede) veiligheidsgerelateerde ramp: in de nieuwjaarsnacht van 2001 komen veertien inwoners van Volendam om het leven bij een vuurzee in bar ’t Hemeltje en raken circa 200 mensen gewond. Ook hier worden vragen gesteld over de verantwoordelijkheden met betrekking tot veiligheid. Deze ramp versterkt de afwachtende houding van het Ministerie van VROM ten aanzien van veiligheidszaken. Begin 2001 is er aandacht voor het lasgedeelte, waarbij verwijzingen worden opgenomen naar Europese regelgeving op lasgebied (Vergaderverslag 9). Daarnaast wordt nagegaan of SodM akkoord gaat met wijzigingen die zijn gemaakt in het hoofdstuk van de norm dat ingaat op zeeleidingen. Ondertussen tracht VROM haar onafhankelijke positie te verduidelijken door in een brief aan te geven dat de tekst, zoals deze nu is opgenomen, niet strookt met de door de werkgroep veiligheid aangeleverde tekst. Hierin moet worden benadrukt dat: ‘het bevoegd gezag voor de concrete situatie moet afwegen of de specifieke omgeving noodzaakt tot het voorschrijven van aanvullende maatregelen’ (Vergaderverslag 10). Hiermee geeft VROM aan dat wanneer men de norm gebruikt men niet zonder meer aan geldende regelgeving voldoet. De communicatie van VROM doet vermoeden dat het kernbelang van VROM wordt aangetast. Wanneer procesmanagement wordt toegepast dan zou bijzondere aandacht worden gegeven aan de bescherming van deze kernbelangen. Stap 5: experts van resterende delen worden uitgenodigd Kunststofexperts In mei 2001 wordt de afgevaardigde van de branchevereniging van thermohardende kunststoffen (FKS) uitgenodigd voor de vergadering van de BC. De achterliggende reden voor deelname is dat de BC concludeert te weinig expertise te bezitten op dit gebied. De 36


expertise van de leden is vooral staal georiënteerd, aangezien transportleidingen waarin gevaarlijke stoffen worden getransporteerd van dit materiaal worden gemaakt. Ook zijn er tot dat moment geen fabrikanten van materialen betrokken geweest. Zoals in de stakeholdersanalyse te lezen is, wordt soms getwijfeld aan deelname van fabrikanten aan het normalisatieproces, vanwege de specifieke belangen. Het materiaal kunststof kan worden gebruikt voor lage druk leidingen met ligging nabij waterstaatswerken en spoor. In mei 2001 worden de ‘groene versie’ van Deel 1 (algemeen) en het deel 3651 voor commentaar gepubliceerd. Er is ruime aandacht voor de bekendmaking van de groene versie van deel algemeen Daarnaast wordt besloten een verwijzing naar wetgeving op drinkwatergebied in de norm op te nemen, hetgeen de inbedding in bestaande regelgeving versterkt. Ook is er binnen de BC veel aandacht voor het bekend maken van ‘het groentje’ via vakgerelateerde bladen. Dit heeft tot gevolg dat de gehele sector nog inhoudelijk commentaar kan leveren op de conceptnorm. Door het projectteam wordt de planning aan de orde gesteld. Er wordt gesteld dat de planning van de andere delen niet te ver mag uitlopen, omdat de oude versie integraal vervangen moet worden. Een discussiepunt over het hoofdstuk zeeleidingen wordt uit de wereld geholpen In september 2001 is er overleg over een discussiepunt over het hoofdstuk zeeleidingen. De toezichthouder op zeeleidingen (SodM) wil een bepaalde rekenmethodiek in de norm verwerkt hebben, waar de commissie graag een andere methodiek ziet. De volgende afgevaardigden nemen deel aan het overleg: de voorzitter van de BC, NAM, Gastransportservices, VROM, RIVM, V&W, EZ en SodM (Vergaderverslag 13). Het discussiepunt wordt besproken en er wordt geconcludeerd dat beide rekenmethoden nagenoeg dezelfde uitkomsten hebben. Besloten wordt de methodiek die de industrie gebruikt in de norm op te nemen en in de norm een noot in te voegen waarin wordt vermeld dat SodM een andere methodiek gebruikt. Hiermee is het discussiepunt afgehandeld. Uit interviews blijkt dat andere discussiepunten vaak tussen vergaderingen door met elkaar worden besproken. Dit heeft tot gevolg dat men niet publiekelijk concessies hoeft te doen en het verlies niet wordt benadrukt. Door de betrokken partijen wordt deze manier erg gewaardeerd. Vervolgens voltrekt zich op 21 september 2001 een (derde) branchegerelateerde ramp. De chemische fabriek AZM in Toulouse explodeert als gevolg van een bedrijfsongeluk. Hierbij komen 29 mensen om het leven en raken er 782 gewond. Door deze derde ramp wordt de afwachtende houding met het uitkomen van de circulaires versterkt. Experts vanuit de kunststofbranche worden betrokken Dan is er aandacht voor het kunststofdeel in de norm. Zoals in de stakeholdersanalyse is beschreven is de kunststofbranche verdeeld in twee branches: FKS en GVK. Eind 2001 wordt in overleg met de afgevaardigde van de thermoplastische kunststoffen (GVK) besloten dat zij hun deel van de norm zelf schrijven in tegenstelling tot het ingenieursbureau. Voor deze oplossing wordt gekozen, omdat er geen financiële middelen beschikbaar zijn om het schrijven van het deel net als de andere delen uit te besteden. Op deze manier leveren zij hun bijdrage op een ‘natuurlijke’ manier. De verdeeldheid van de GVK-branche en het gebrek aan een branchevereniging is debet aan het gebrek aan financiële middelen. De afgevaardigde wordt gevraagd de planning en uitvoering te ‘fitten’ op vergaderingen van de BC en de datum wanneer het ‘groentje’ wordt verwacht (maart 2002). Daarnaast wordt een overleg georganiseerd over de planning van de delen 4 en 5: beton en gietijzer. Zo is er aandacht voor het beheersen van de factor tijd, zoals dit bij projectmanagement het geval is. Tevens wordt de NEN-consultant vervangen door de derde, aangezien de tweede een andere functie heeft gekregen binnen NEN. Het ‘succesvolle’ jaar wordt feestelijk afgesloten op initiatief van Gasunie (Vergaderverslag 13). Uit de interviews blijkt dat dergelijke gelegenheden begrip voor elkaar tot gevolg hebben, waardoor besluitvorming soepeler verloopt. Een ad hoc werkgroep veiligheid wordt opgericht Intussen wordt een ad hoc werkgroep externe veiligheid opgericht om overleg te plegen met VROM en RIVM. Het gaat hierbij vooral over het vastleggen en bepalen van veiligheidsafstanden van transportleidingen tot bebouwing. VROM geeft aan dat RIVM geen 37


capaciteit heeft onderzoek te verrichten naar de veiligheidsafstanden, aangezien alle mogelijke capaciteit wordt ingezet bij onderzoek van de rampen in respectievelijk Enschede en Volendam. Deze werkgroep besluit een brief op te stellen aan VROM waarin opheldering over veiligheidsafstanden (Publicatie de eerdergenoemde circulaires) wordt gevraagd. De werkgroep wordt voorgezeten door de voorzitter van de BC en de afgevaardigde van VROM in de BC geeft aan deze brief niet te onderschrijven. De financiering krijgt aandacht Begin 2002 wordt de financieringsaanvraag uitgewerkt door de voorzitter van de BC en NEN (vergaderverslag 15). Zo is er toch aandacht voor het beheersen van de kosten zoals bij projectmanagement, maar gebeurt dit pas in een later stadium. Ook vindt er overleg plaats met de afgevaardigde van GVK, waarin de suggestie wordt geopperd het schrijfwerk van het kunststofdeel alsnog uit te besteden aan het projectteam om zo voortgang te behouden. De GVK afgevaardigde besluit het deel zelf te schrijven en geeft aan dit voorstel eind februari gereed te hebben. Dit zal in maart 2002, in aanwezigheid van de afgevaardigde van GVK worden behandeld. Ook vindt er overleg plaats met beton experts, waarbij DHV, Grontmij en een afgevaardigde van BFBN betrokken zijn. Dit krijgt echter niet de formele status van een werkgroep. Het betrekken van experts verhoogt de inhoudelijke kwaliteit van de norm en het draagvlak binnen deze branche. In april wordt de afgevaardigde van Rijkswaterstaat per e-mail om een reactie gevraagd als gevolg van afwezigheid bij de vergadering. De afgevaardigde van RWS komt praktisch niet op vergaderingen. Als mogelijke oorzaak wordt genoemd dat hij geen tijd vergoed krijgt van RWS en dat hun belangen al worden gediend door een afvaardiging van de Provinciale Waterstaat. VROM wordt per brief gevraagd om duidelijkheid over circulaires Op 1 mei 2002 wordt de brief door de BC naar VROM verstuurd met de tekst: ‘wij zijn ons er van bewust dat het formuleren van beleid en de bijbehorende veiligheidsafstanden een primaire taak is van de overheid’, ‘de normcommissie spreekt haar wens uit om externe veiligheid te integreren in bedrijfsprocessen, waarbij de norm bedoeld is als instrument voor vergunning verlening, ontwerp, aanleg en beheer van leidingen’. ‘De norm maakt dat wetgeving op dit gebied zich kan beperken op hoofdlijnen’ (Vergaderverslag 18). Ook de belangenbehartiger van eigenaren en beheerders van transportleidingen (VELIN) dringt er in een brief naar VROM op aan de besluitvorming over veiligheidsafstanden spoedig af te ronden. Stap 6: verwerking van knelpunten Het projectteam legt het werk neer totdat (nieuwe) financiering binnen is Het uitstellen van de financieringsaanvraag voor belanghebbenden heeft tot gevolg dat er voor het projectteam (Tebodin) geen ruimte is door te gaan met het schrijven van de normdelen. De ministeries hebben hun toegezegde bijdrage nog niet afgedragen. Besloten wordt de activiteiten van het projectteam voorlopig op te schorten. Het uitstellen van de financiering heeft tot gevolg dat financiering in de initiatiefase geen drempel vormde voor deelname van belanghebbenden, maar later in het proces veroorzaakt dit vertraging, omdat dit knelpunt alsnog opgelost moet worden. Dit wordt gezien als toepassing van een element vanuit procesmanagement, waarbij knelpunten worden uitgesteld. Men gaat er vanuit dat knelpunten in een later stadium worden overwonnen, omdat men dan ‘al zo ver’ is gekomen. Er ontstaat draagvlak voor ‘hardere’ deadlines Bij het management is er meer aandacht voor de tijdsduur van het proces aangezien hierdoor de kosten oplopen. Men komt op het idee de norm uit te brengen in verschillende delen (katernen) en de mogelijkheid te bieden deze delen sneller afzonderlijk te herzien. Het blijkt dat later in het proces meer begrip is voor het beëindigen van discussies, waardoor voortgang wordt gecreëerd. Dit geeft aan dat er later in het proces meer ruimte is voor het gebruiken van dit pressiemiddel om tijd te beheersen. Tevens is onbewust een element van procesmanagement gebruikt door de ‘eindigheid’ te benadrukken en de mogelijkheid van een (snelle) herziening te bieden. Uit de interviews blijkt dat dit tot gevolg heeft dat partijen zich eerder bij een besluit neerleggen en inzien dat zij op korte termijn weer met elkaar rond de tafel zitten. Ook is het uitkomen van katernen een voorbeeld van probleem en oplossing die 38


met elkaar in interactie zijn. Procesmanagement laat ruimte aan veranderingen, waar projectmanagement dit niet doet door de uitwerking al in de initiatiefase vast te leggen. De volgende vergadering in juni 2002 wordt gekenmerkt door een groot aantal afmeldingen. In het deel planning wordt benadrukt dat belanghebbenden pas worden uitgenodigd als hun deel wordt behandeld. In reactie op de verstuurde brieven naar VROM komt het antwoord van de directeur generaal milieubeheer. Hierin wordt gezegd dat het bepalen van veiligheidsafstanden primair een overheidstaak is (Vergaderverslag 19). Veel afmeldingen voor de vergadering Tijdens de vergadering van september 2002 wordt de opmerking in de notulen opgenomen dat de vergadering ontstemd is, vanwege de vele afmeldingen en het feit dat er weinig reacties worden gegeven op lopende normdocumenten (Vergaderverslag 20). Daarnaast wordt besloten de beide kunststofdelen te combineren tot één ontwerpnorm. Als reactie op de vele afmeldingen wordt een tweedaagse vergadering in Groningen gepland, waarbij de Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (TAW) wordt uitgenodigd voor de vergadering. De commissie voert onderzoek uit en geeft de minister van V&W (technisch) advies over waterkeringen. Dit wordt gedaan, omdat Rijkswaterstaat niet deelneemt aan het normalisatieproces en men zodoende commentaar achteraf van RWS en TAW wil voorkomen. Deel kunststof wordt in groene versie uitgegeven In oktober 2002 wordt de groene versie van deel 4: beton uitgegeven. Hierbij geeft Tebodin aan het commentaar niet meer te verwerken door de financiële situatie die is ontstaan. Deel 3: kunststof, wordt in november 2002 in groene versie uitgegeven. Een eerste planning was gericht op maart 2002. Het commentaar wordt gekenmerkt door een grote aantal opmerkingen van de schrijvers (afgevaardigden van FKS en GVK) zelf. Als oorzaak geven zij aan dat er iets mis is gegaan bij het verwerken van de concepten door Tebodin om deze in hetzelfde ‘format’ als de andere delen te ‘gieten’. Hier blijkt duidelijk dat geen harde deadlines worden gebruikt door het management van het normalisatieproces. Dit heeft tot gevolg dat de planning uitloopt, maar ruimte wordt gegeven aan partijen de norm inhoudelijk te verbeteren. Stap 7: verwerking van commentaar uit commentaarronde Spanning tussen de tijdsduur en normkwaliteit In een vergadering van de BC wordt besloten de huidige van kracht zijnde circulaires niet op te nemen in de herziening als bijlage, maar alleen de nieuwe als deze op tijd uitkomen. Ook vindt de tweedaagse vergadering in Groningen plaats waarin het commentaar over het deel algemeen, het deel staal en het deel voor de kruisingen met waterstaatswerken (3651) worden behandeld. De voorzitter gebruikt deze lange vergadering om voortgang te creëren. Opvallend is dat de BC eindverantwoordelijk is voor het afhandelen van commentaar waar dit normaalgesproken de NC is. Uit de interviews blijkt dat niet alle commentaar even goed wordt behandeld om voortgang te behouden. Hier is het spanningsveld tussen de kwaliteit van de norm en beheersing van de factoren tijd en geld merkbaar. Begin 2003 is er aandacht voor het komende symposium over de herziening van de NEN 3650-serie, waarin de veranderingen in de NEN 3650-serie worden toegelicht aan geïnteresseerden. Door NEN wordt uitgezocht wat de kosten zijn voor een vertaling in het Engels, vanwege de aandacht vanuit het buitenland (Vergaderverslag 24). In Israël is zelfs een verwijzing in de wet opgenomen naar de vorige versie van de norm. De afgevaardigde van VROM wordt bijgestaan door een afgevaardigde van RIVM die voor het eerst bij een vergadering van de BC betrokken is. Hierin wordt duidelijk gemaakt dat VROM beleidsmatig en RIVM rekenkundig verantwoordelijk is voor de circulaires. De volgende vergaderingen worden niet meer bijgewoond door VROM. Dit lijkt een vorm van strategisch gedrag, waarbij VROM feitelijk de besluitvorming verlaat. In maart 2003 komt de groene versie van deel 5: gietijzer uit. Vertraging vanwege uitblijven circulaires en gebrek aan financiering Pas 5 maanden later, in september 2003, wordt de volgende vergadering van de BC door het projectteam belegd. De redenen voor de vertraging zijn het uitblijven van de circulaires van VROM en het gebrek aan financiering om door te gaan. Voor de vergadering zijn opvallend veel afzeggingen. De derde betrokken consultant wordt vanwege persoonlijke 39


omstandigheden vervangen door een vierde. Door middel van het formuleren van een afstudeeropdracht inzake ‘de baten van de normenserie’ op initiatief van de voorzitter, wordt het gewin van de norm voor Nederland benadrukt. Hierdoor hebben alle belanghebbenden het gevoel hebben met ‘iets goeds’ bezig te zijn en wordt het groepsgevoel versterkt. Vertraging als gevolg van misverstanden bij kunststof afgevaardigde Eind 2003 is de afgevaardigde van GVK aanwezig bij de vergadering (Vergaderverslag 27). Door misverstanden over zijn e-mail adres is hij niet goed op de hoogte van de ontwikkelingen en kan hij niet akkoord gaan met de stukken. Verbazingwekkend is dat hij een mandaat heeft van de normcommissie Riolering. Al eerder is de afgevaardigde niet aanwezig geweest bij een vergadering van werkgroep 1 (ontwerp) waar hij speciaal voor was uitgenodigd. Ook is zijn vertrouwen beschadigd, doordat bij de verwerking van het kunststofdeel fouten zijn ontstaan. Het is opvallend dat de afgevaardigde al eerder was uitgenodigd voor deelname aan de werkgroep 1, maar dat hij niet is gekomen. Er bestaat bij de afgevaardigde onduidelijkheid over het toepassingsgebied van de norm en dacht dat het ging om kunststofleidingen door het gehele land in plaats van alleen bij waterstaatswerken. De voorzitter besluit te stoppen en eventueel het geheel drie maanden op te schuiven. Na overleg ‘achter de schermen’ wordt besloten snel een vergadering te plannen. Deze vergadering wordt feestelijk afgesloten met een uitgebreide lunch vanwege het ‘succesvolle jaar’. De vertraging in de eindfase wordt duidelijk veroorzaakt door een optelsom van factoren. Ten eerste is er onduidelijkheid bij de afgevaardigde, aangezien deze later wordt betrokken. Ook is er een misverstand in de communicatie en ontstaan er fouten, doordat de branche geen branchevereniging kent en de norm zelf wordt geschreven. Het later betrekken van deskundigen, wat als een toepassing van projectmanagement kan worden gezien, heeft onduidelijkheid bij de afgevaardigde tot gevolg. In reactie op deze onduidelijkheid vertoont hij strategisch gedrag, waardoor vertraging wordt opgelopen. Stap 8: realisatie van de herziening De resterende delen worden goedgekeurd In 2004 is er voornamelijk discussie over het kunststofdeel. Hierbij is sprake van een twist over een Zweeds/ Franse rekenmethodiek en een Duitse. Uiteindelijk worden in april 2004 de resterende delen algemeen, kunststof en gietijzer goedgekeurd door de NC waarmee de herziening van de NEN 3650-serie officieel wordt beëindigd. In onderstaande tabel wordt het verloop van het besluitvormingsproces chronologisch weergegeven aan de hand van belangrijke gebeurtenissen. Tabel 5.2 Besluitvorming chronologisch weergegeven:

Periode Januari 2000 April 2000 Mei 2000 Juni 2000 Augustus 2000 December 2000 Maart 2001 Mei 2001 September 2001

Januari 2002 Mei 2002 Juni 2002 Mei 2003 September 2003 November 2003 April 2004

Gebeurtenis Onderwerp herziening komt voor het eerst aan de orde Het plan van aanpak wordt in concept gepresenteerd Plan van aanpak wordt goedgekeurd Vuurwerkramp Enschede Aandacht voor Europese regelgeving (PED) NTA deel beheer wordt uitgegeven VROM circulaires laten op zich wachten Afstemming norminhoud met SodM Caféramp in Volendam VROM tracht haar positie te verduidelijken Kunststofexperts worden uitgenodigd Discussiepunt over zeeleidingen wordt met SodM uit de wereld geholpen Ramp chemische fabriek in Toulouse Ad hoc werkgroep externe veiligheid wordt opgericht Aandacht voor de financieringsaanvraag Overleg met expertgroepen over resterende delen Brief van BC en Velin naar VROM Projectteam legt werk neer vanwege gebrek aan financiering Uitzonderlijk veel afmeldingen op vergadering Het symposium over de NEN 3650-serie vindt plaats Na geruime tijd wordt het werk hervat. Redenen zijn gebrek aan financiering en uitblijven van circulaires GVK afgevaardigde kan deel kunststof niet goedkeuren Resterende delen worden goedgekeurd en herziening is voltooid

40


5.3.4 Kwaliteit van het normalisatieproces Zoals in §4.1 staat beschreven, komt de kwaliteit van het normalisatieproces tot uiting in de perceptie van de belanghebbenden over het normalisatieproces en het oordeel over de norminhoud. In deze subparagraaf worden de verschillende criteria, zoals deze zijn benoemd in de tabellen 4.1 en 4.2, systematisch nagelopen. Het uitgangspunt van de interviewvragen (Bijlage D) over de kwaliteit van het normalisatieproces is de door NEN gemaakte evaluatie in de loop van het normalisatieproces (Documentnummer 2003-21). Normkwaliteit Criterium 1: het oplossend vermogen van de norm in relatie tot het afstemprobleem Alle belanghebbenden zijn het er over eens dat met de norm het afstemprobleem beter is opgelost dan voorheen. Doordat verschillende normen zijn geïntegreerd in de normenserie, is het duidelijker geworden wanneer welk normdeel gebruikt moet worden. Hierbij werd niet verwacht dat men zo ver zou komen met de integratie en wordt het als verrassend ervaren dat men met het kunststofdeel zo ver is gekomen, ondanks de verschillen tussen de kunststofbranche en de rest van de commissie. Ook is het gelukt de norm aan te passen aan de hedendaagse stand der techniek en zijn overheid en industrie dichter tot elkaar gekomen. Criterium 2: voordeel van de nieuwe standaard Bovenstaande geeft al aan dat de belanghebbenden voordeel hebben van de nieuwe standaard. Ook geeft het vastleggen van de norm nieuwe mogelijkheden het gedachtegoed bij Europese normalisatie in te brengen. Zodra dit wordt overgenomen betekent dit dat Nederland een (concurrentie)voordeel heeft ten opzichte van de andere Europese landen. Toch worden er ook opmerkingen gemaakt dat de norm te veel in zou gaan op (Nederlands) detail wat ook wel het ‘kookboekgehalte’ wordt genoemd. Dit geeft weinig ruimte aan de industrie die aan bepaalde normen moet voldoen. Ook kan het nadelig zijn wanneer vergunningverleners met geringe technisch inhoudelijke kennis een oordeel moeten geven over een ontwerp. Kennis van achterliggende redenering is vaak niet bij deze groep aanwezig, omdat zij veelal niet hebben deelgenomen aan het normalisatieproces. Daarnaast zijn er stukken in de norm die zich het beste laten omschrijven als ‘politiek georiënteerde teksten’. Hiermee wordt tekstfragmenten bedoeld betreft die op meerdere manieren kunnen worden uitgelegd, waardoor beide partijen de norm gebruiken. Criterium 3: inbedding van de norm in gerelateerde normen en wetgeving Er is veel aandacht besteed aan de inbedding van de norm in aangrenzende normen en normgerelateerde wetgeving. De belanghebbenden zijn het er over eens dat deze inbedding goed is geslaagd. Criterium 4: acceptatie van de norminhoud en gebruik van de norm Met uitzondering van Shell committeren alle partijen zich aan de norminhoud. Hoewel de afgevaardigden van de gemeente Rotterdam niet veel aanwezig zijn geweest tijdens het normalisatieproces committeren zij zich wel aan de norminhoud. Dit komt mede door de druk van de Raad voor de Transport Veiligheid (RvTV) die in hun rapportages naar de norm verwijzen. Criterium 5: beoordeling norminhoud door experts De geïnterviewden, gekenmerkt door een diverse groep vanuit alle geledingen binnen de branche, zijn het er over eens dat de toonaangevende experts binnen Nederland betrokken zijn geweest bij het formuleren van de norminhoud. Mede door een goede kwaliteit van het normalisatieproces is de norminhoud robuust te noemen. Kwaliteit normalisatieproces Criterium 1: de belangenafweging door belanghebbenden Uit de interviews blijkt dat alle belanghebbenden vinden dat belangen goed zijn afgewogen tijdens het normalisatieproces. Uiteraard blijven er dingen liggen voor een volgende keer, maar men stond open voor inbreng van afzonderlijke commissie of werkgroepleden. De voorzitter heeft hierin een essentiële rol gespeeld, doordat hij heeft getracht alle belanghebbenden betrokken te houden en ruimte heeft gegeven aan belanghebbenden 41


alsnog deel te nemen of te voorkomen dat men het normalisatieproces verliet. Ook het verwerken van commentaar is, mede door het projectteam (Tebodin), goed en efficiënt verlopen. De geïnterviewden geven aan dat zonder gestroomlijnde commentaarverwerking het project nooit van de grond was gekomen. Criterium 2: de transparantie van het proces Het proces blijkt lastig te volgen voor relatieve buitenstaanders. Wanneer men zich met welk deel in welke fase van het normalisatieproces bevindt is niet helder, aangezien de planning vaak verschuift. Criterium 3 & 4: de tijdsduur en de kosten Het normalisatieproces wordt grotendeels omschreven als: “te lang, waardoor de kosten 1,5 keer zijn overschreden”. Na een planning van 2 jaar heeft het normalisatieproces 4 jaar geduurd. Hier wordt de vergelijking gemaakt met de vorige norm, die binnen één jaar is gerealiseerd. De kosten zijn opgelopen vanwege de lange duur en het gebruik van het projectteam, waardoor een knelpunt is ontstaan. Procesmatig hebben zich drie grote knelpunten voorgedaan die in alle gevallen voor vertraging hebben gezorgd: - De VROM-kwestie: VROM gaf aan vernieuwde circulaires over veiligheidsafstanden. Men wilde de norminhoud afstemmen op deze vernieuwde circulaires, maar deze lieten op zich wachten. Ook was de positie van VROM niet helder. Zij wenste een duidelijke scheiding van verantwoordelijkheden. De normcommissie, waarbij veel experts betrokken waren, verbaasde zich erover dat zij niet actief deelnam aan de discussies. Als gevolg van verschillende overheidsgerelateerde rampen zijn de circulaires na realisatie van de herziening nog niet uitgegeven en is de norminhoud afgestemd op de verouderde circulaires. Wanneer deze veranderen heeft dat gevolgen voor de norminhoud. - Het financieringsvraagstuk: doordat financiering in de initiatiefase optimistisch wordt ingeschat en wordt gekozen voor een projectteam voor het schrijven van de norm (Tebodin), lopen de kosten op. Uiteindelijk legt Tebodin het werk neer en ontstaat vertraging, vanwege het gebrek aan financiering; - Het kunststofdilemma: kunststoffabrikanten worden later betrokken en schrijven een deel van de norm zelf, omdat zij financieel geen bijdrage kunnen leveren. Als gevolgen van misverstanden bij het verwerken van het door hen geschreven deel en het feit dat zij niet goed op de hoogte waren op het moment van deelname ontstaat vertraging vanwege wantrouwen. Een samenloop van genoemde omstandigheden heeft vertraging in de staart van het normalisatieproces tot gevolg. Conclusie De kwaliteit van het normalisatieproces wordt dus in het algemeen als goed beoordeeld, waarbij wordt opgemerkt geplaatst dat men niet had verwacht met het kunststofdeel zo ver te komen. Door inbreng van voldoende experts en belanghebbenden is de norminhoud robuust geworden. Inhoudelijk is een goede norm ontstaan, hoewel er teksten in staan die voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Dit lijkt niet geheel wenselijk voor een norm die voornamelijk bij vergunningverlening wordt gebruikt. Commitment van alle partijen is ook gewenst. Nagenoeg alle partijen behalve Shell committeren zich uiteindelijk aan de norminhoud. Procesmatig zijn belangen goed afgewogen en is de commentaarverwerking goed verlopen. Het was echter niet altijd duidelijk op welk punt men zich in besluitvorming bevond, wat wel wenselijk is door de betrokken partijen. Ook zijn kosten erg opgelopen vanwege de langere duur van de herziening, waardoor grotere vertraging is ontstaan, doordat (extra) financiering gezocht moesten worden. Hierbij zijn drie echte grote knelpunten te benoemen: de VROMkwestie, het financieringsvraagstuk en het kunststofdilemma. In deze paragraaf is het besluitvormingsproces gereconstrueerd waarin deels is afgeleid of proces- of projectmanagement is toegepast en is de kwaliteit van het normalisatieproces door belanghebbenden beoordeeld. In hoeverre de gebruikte managementstijl van invloed is geweest op de kwaliteit van het normalisatieproces wordt beschreven en geanalyseerd in het volgende hoofdstuk.

42

Hoofdstuk 6 Analyse

6 Analyse In dit hoofdstuk wordt het verloop van de besluitvorming geanalyseerd. Hierbij wordt in §6.1 ingegaan op de vraag hoe in het management is omgegaan met het specifiek aandachtspunt van het conceptueel model. Vervolgens wordt ingegaan of en hoe dit van invloed is geweest op de kwaliteit van het normalisatieproces. In de analyse wordt afgeleid of proces- of projectmanagement is toegepast en worden eventuele remedies besproken vanuit de theorie over beide managementstijlen. In §6.2 worden de conclusies die uit de analyses opgesomd en in §6.3 worden de inzichten die uit de analyse zijn ontstaan beschreven.

6.1 Vragen conceptueel model In deze subparagraaf worden de vragen van het conceptueel model behandeld. Allereerst wordt de vraag uit het conceptueel model herhaald (Tabel 4.3: 27). Vervolgens wordt afgeleid welke managementstijl is toegepast. Ook wordt ingegaan op (theoretische) remedies bij knelpunten. 1. Welke partijen worden betrokken bij het normalisatieproces? De reconstructie van besluitvorming laat duidelijk zien dat er zowel aandacht is voor het betrekken van deskundigen als belanghebbenden. Bij normalisatie is hier geen duidelijke scheiding in aan te geven, want vaak zijn partijen belanghebbend en hebben deze experts in dienst. Het betrekken van deskundigen in de werkgroepen heeft duidelijk tot gevolg gehad dat de norm inhoudelijk sterk wordt en bestand is tegen commentaar van critici. De aandacht voor het betrekken van belanghebbenden met voldoende enthousiasme in de BC heeft het draagvlak van de norm vergroot. Dit was deels al het geval vanwege het feit dat het hier een herziening betreft. In de loop der tijd heeft een ‘natuurlijke selectie’ van belanghebbenden gezorgd voor een enthousiaste groep, waarbij alle belanghebbende experts betrokken zijn. Het management zag in dat wanneer partijen helemaal niet betrokken worden bij de normering, de kans groot is dat de inhoud van de norm later ter discussie wordt gesteld. Desondanks zijn niet alle experts die ook belanghebbend waren in de beginfase uitgenodigd. Het gevolg is dat de kunststof afgevaardigden wantrouwend en slecht geïnformeerd waren op het moment dat zij later in het proces deelnamen. Dit heeft voor grote vertraging gezorgd. Geconcludeerd wordt dat zowel project- als procesmanagement is toegepast. Projectmanagement uit zich door het betrekken van deskundigen. Het gevolg is dat dit de inhoudelijke robuustheid ten goede is gekomen. Procesmanagement uit zich door het betrekken van belanghebbenden. Hierdoor is het draagvlak van de norm vergroot. Door belanghebbenden later te betrekken is vertraging ontstaan. Doordat men projectmatig van start ging was procesmanagement nodig dit op te lossen. Dit heeft vertraging tot gevolg gehad. Door vanaf het begin een procesmatige aanpak toe te passen scheelt dat in een later stadium. Wanneer partijen aangeven (nog) niet deel te willen nemen dienen zij zo goed mogelijk op de hoogte gehouden te worden. Hier wordt bij punt 4 dieper op ingegaan. 2. Hoe worden afspraken in de beginfase vastgelegd? In de beginfase wordt het voorlopige plan van aanpak door voorzitter en NEN-consultant vastgesteld. In samenspraak met enkele belanghebbenden wordt de scope van de norm vastgesteld, hetgeen voor globaal draagvlak voor het plan heeft gezorgd. Inhoudelijk wordt de inhoud niet volledig vastgelegd, waardoor partijen nog kans zien het resultaat tot op zekere hoogte te beïnvloeden. Het vastleggen van de voorlopige scope heeft tot gevolg dat Shell al in de beginfase afhaakt, omdat zij en de andere internationaal opererende ondernemingen graag een afleiding van Europese normen zien. Ook heeft dit tot gevolg dat zij de norm intern niet gebruikt en zich dus niet committeert. Ook hier worden beide managementstijlen naast elkaar toegepast. Het voorlopige plan van aanpak wordt projectmatig hiërarchisch ingevuld. Het vaststellen van het plan van aanpak heeft vertrouwen bij de commissie tot gevolg en fungeert in een later stadium als discussiemedium. Het openlaten van de inhoud en het vaststellen van de scope met enkele belanghebbenden is een meer procesmatige invulling. Dit heeft globaal draagvlak tot gevolg gehad voor de herziening en partijen hebben tot op zekere hoogte inhoudelijke eisen in kunnen brengen. Het is echter op deze manier niet gelukt Shell direct betrokken te houden, 43


waardoor zij zich aan de uitkomst committeren. Er kan echter niet gezegd worden dat zij de besluitvorming niet ondersteunen, omdat zij hier wel ondersteuning aan hebben geboden in de norm van financiering en inzet van experts. Wanneer ‘zuiver’ procesmanagement was toegepast, gekenmerkt door het maken van procesafspraken alvorens de inhoud te behandelen, was het wellicht gelukt Shell betrokken te houden. Ook wanneer men dan op dezelfde scope en opzet was uitgekomen was het wellicht gelukt meer commitment van een internationaal opererende speler te krijgen. Dit blijft echter volledig hypothetisch. 3. Hoe wordt omgegaan met de tijd? De tijd en de planning worden in de beginfase bewust optimistisch door de voorzitter ingeschat om commitment en enthousiasme te kweken bij de andere belanghebbenden. Hierin worden tussenstappen flexibel gehouden en wordt met name in de beginfase niet met harde deadlines gewerkt. De planning is hierdoor aanzienlijk uitgelopen, maar de uitloop heeft de kwaliteit van de norm verhoogd. Nadat het financieringsknelpunt is verwerkt, wordt met strakkere deadlines gewerkt. Dit heeft tot gevolg dat sneller gewerkt wordt, maar dingen blijven liggen voor de herziening. Opvallend is dat later in het proces deadlines door betrokkenen worden geaccepteerd en het proces niet stagneert. Het spanningsveld tussen tijd en het kwaliteitsniveau van de norm komt hier nadrukkelijk tot uiting. Gebruik van flexibele planning, zoals gebruikelijk bij procesmanagement, heeft geleid tot de mogelijkheid van partijen om punten in te brengen en tot commitment aan de norminhoud. De algemene reactie is dat men niet dacht inhoudelijk zo ver te komen. Later in het proces is een meer projectmatige invulling zichtbaar zonder grote gevolgen voor het draagvlak van de norm. Inhoudelijk blijven er wel zaken liggen voor de herziening. Geconcludeerd wordt dat in de beginfase procesmanagement tot kwaliteit leidt in de vorm van draagvlak en commitment, waar later in het proces projectmanagement dit doet door het strakker monitoren van de beheersfactor tijd. 4. Hoe wordt omgegaan met informatie en communicatie? Het plan van aanpak dient als discussie- en communicatiemiddel. Het wordt gebruikt voor discussie met aanpalende commissies en gebruikt om de normcommissie en bovenliggende beleidscommissie op de hoogte te houden. Hierbij geven de aanpalende commissies input voor het plan van aanpak, hetgeen de kwaliteit van de norm en het draagvlak voor de norm heeft vergroot. Het plan van aanpak als communicatiemiddel met de beleidscommissie heeft vertrouwen gecreëerd, waardoor zij niet hoefden te interveniëren. Ook verloopt de communicatie tussen NEN en leden van de Begeleidingscommissie, op enkele misverstanden na, voorspoedig. Het misverstand in de communicatie met de afgevaardigde van GVK is een voorbeeld van hoe minder goede communicatie direct leidt tot vertraging. Ook neemt het projectteam een voorname rol in de goed beoordeelde communicatie. De geïnterviewden zijn het er over eens dat zonder het projectteam dit omvangrijke project niet van de grond was gekomen. Bij relatieve buitenstaanders (werkgroepleden) bestaat wel de indruk dat informatie lastig is te verkrijgen. Laatstgenoemde heeft geen vergaande consequenties gehad voor dit normalisatieproces behalve het misverstand met de kunststofafgevaardigden. Het gebruik van het plan van aanpak als discussiestuk is een procesmatige aanpak, waarbij kennis wordt uitgewisseld. Dit heeft in dit geval een duidelijk positief gevolg voor de kwaliteit van het normalisatieproces en met name de inhoudelijke kwaliteit van de norm. Het gebruik van het PvA als communicatiemiddel is een projectmatige aanpak. Dit geeft vertrouwen bij de BC, hetgeen ook als positief wordt ervaren. Zonder vertrouwen is het niet ondenkbaar dat de beleidscommissie bij een kleine complicatie ingrijpt, waardoor vertraging ontstaat. Het voorbeeld van de communicatie met GVK geeft duidelijk aan dat een goede communicatie essentieel is tijdens het normalisatieproces. Fouten hebben direct grote gevolgen. Hoewel de negatieve ervaring over de transparantie van het normalisatieproces door relatieve buitenstaanders niet tot een negatief effect heeft geleid, is het mogelijk dat zij vanwege ondoorzichtigheid van informatie wantrouwend worden en het proces dwarsbomen. 5. Hoe wordt omgegaan met financiën? Evenals de planning wordt de beheersfactor financiën in de beginfase gebruikt om enthousiasme en commitment te creëren; het onderwerp vormt niet het belangrijkste 44

Hoofdstuk 6 Analyse

onderwerp in vergaderingen en de kosten worden optimistisch ingeschat. Het plan van aanpak bevat een kostenraming, maar geen uitgewerkt financieringsplan. In de beginfase heeft dit goed uitgepakt, aangezien financiën geen drempel voor deelname vormden. Het heeft in een later stadium wel tot een knelpunt en vertraging geleid. Als gevolg van het knelpunt heeft het projectteam tijdelijk neergelegd totdat nieuwe toezegging van financiering binnen was. Uiteindelijk is het knelpunt wel overwonnen. Een losse monitoring van financiën met nieuwe ramingen is een duidelijk voorbeeld van toepassing van een element vanuit procesmanagement. Doordat het knelpunt is uitgesteld heeft het in de beginfase geen drempel voor deelname opgeworpen. Later in het proces heeft het wel vertraging veroorzaakt, doordat financiers ‘gezocht’ moesten worden. Toen was men al zo ver dat het niet tot gevolg heeft gehad dat partijen afhaakten. Kortom; een typische procesaanpak is merkbaar. Positief is te noemen dat de herziening is gerealiseerd, maar de uitloop wordt negatief ervaren door belanghebbenden. 6. In hoeverre wordt aandacht gegeven aan de realisatie van win-win situaties? Door knelpunten in de beginfase van de besluitvorming te verschuiven schiet het erg op. Dit is een duidelijk voorbeeld van het creëren van korte termijn winsten en heeft commitment van de leden van de BC tot gevolg gehad: “Je krijgt rest- en discussiepunten, we zijn dan lekker bezig en denken: dat lossen we nog wel op”. Tijdens dit proces is weinig aandacht voor afzonderlijke win-win situaties. Het gehele project wordt omschreven als een win-win situatie voor iedereen: “de nadruk lag op de voordelen voor Nederland BV” en “de uitkomst is regelrechte tijdwinst, omdat een basis wordt gevormd waarover in de dagelijks praktijk geen discussie meer over wordt gevoerd”. Ook krijgt een afstudeeropdracht vorm om zodoende de baten van de norm voor Nederland BV te kwantificeren. Het definiëren van het werk als een algehele win-win situatie heeft een goede onderlinge sfeer tot gevolg gehad. Dit rapport gaat in op de voorliggende vraagstelling. Ook winst en verlies tijdens onderhandelingen speelt een rol. Uit de interviews blijkt dat ook vaak ‘achter de schermen’ overleg werd gevoerd. Dit had tot gevolg dat men in kleine groepjes tot overeenstemming kwam en men dus niet voor de gehele groep een concessie hoefde te doen en gezichtsverlies werd voorkomen. Het creëren van korte termijn winst in de vorm van voortgang en de mogelijkheid zelf inhoudelijk punten in te kunnen brengen, is een duidelijke toepassing van een element vanuit procesmanagement en heeft tot betrokkenheid en commitment bij de BC geleid. Het benadrukken van de winst van het eindresultaat, is een projectmatige aanpak. Ook hierbij is het effect van verbondenheid en commitment merkbaar. In het geval van het benadrukken van verlies heeft dit duidelijk geleid tot wantrouwen zonder aantoonbare gevolgen. Het is niet ondenkbaar dat hier wel gevolgen als vertraging uit voortkomen. Door verlies van afzonderlijke partijen te benadrukken bestaat de kans dat zij zich strategisch gedragen zoals bijvoorbeeld extra wantrouwend te worden bij de inzet van anderen. Hierdoor kan vertraging ontstaan. Voorkomen van dit verlies behoort tot de aanbevelingen. 7. Hoe wordt omgegaan met knelpunten? Het is duidelijk dat, zoals bij de beheersfactor tijd en financiën waarneembaar is, behandeling van knelpunten wordt uitgesteld. Ook worden sommige knelpunten technisch gedefinieerd en in de werkgroepen uitonderhandeld en verwerkt: “in de werkgroep werd gevochten om getallen en coëfficiënten”. Bij normalisatie bestaat een ‘natuurlijke’ mogelijkheid knelpunten in werkgroepen-, en zodoende ergens anders te behandelen. Dit heeft tot gevolg dat de vergaderingen van de BC niet tot gezichtsverlies hebben geleid. In het geval van ‘het conflict met SodM’ wordt door de voorzitter gezamenlijk overleg georganiseerd. Opvallend is dat SodM al vanaf het begin betrokken is en goed op de hoogte is gehouden, waardoor het probleem wordt opgelost. Het kunststofdilemma diende opgelost te worden op het moment dat het knelpunt echt ontstond. Hier was procesmanagement en aandacht door de voorzitter om het knelpunt te verwerken. Het knelpunt over de circulaires (de eerder genoemde VROMkwestie) wordt bij punt acht behandeld. Uitstel van behandeling van knelpunten (gecontroleerd parkeren) en het ‘diep wegstoppen’ door de verwerking van knelpunten in werkgroepen is een element vanuit procesmanagement dat ‘natuurlijk’ bij normalisatie aanwezig is en waar gebruik van is gemaakt met positief gevolg. Ook heeft het verwerken van knelpunten in de werkgroepen goed gewerkt, waardoor 45


men in de BC geen gezichtsverlies leed. Procesmanagement hecht waarde aan het verwerken van knelpunten ‘dieper’ in het proces. Het normalisatieproces biedt deze mogelijkheid door gebruik van werkgroepen. 8. Welke competenties bezitten de managers? In deze vraag wordt onderscheid gemaakt in de voorzitter van de BC, de voorzitters van de belangrijkste werkgroep en de betrokken NEN-consultants. Voorzitter van zowel NC als BC De voorzitter heeft in zijn dagelijkse werk een bestuurlijke functie en heeft een technische achtergrond. Er was een enorme persoonlijke drijfveer merkbaar om het document met succes af te ronden. “Zijn doel was duidelijk, hij wilde het gehele document afronden, terwijl Gasunie eigenlijk alleen bij staal belang heeft”. Dit blijkt ook door het benadrukken van succesvolle jaren en organisatie van lunches et cetera, welke het groepsgevoel en begrip voor elkaar hebben versterkt. Ook is hij actief achter de schermen geweest en compromis zoekend: “op een gegeven moment escaleerde het bijna, maar de voorzitter wist dit te voorkomen”. Dit was het geval bij de verwerking van het financieringsvraagstuk, waarbij veel effort is gestoken in het enthousiasmeren van de BC en het kunststofdilemma, waarbij door middel van veel gesprekken achter de schermen het proces, waarbij hij compromis zoekend was, toch tot een einde is gebracht waarbij het gelukt is ook het kunststofdeel te integreren. Over zijn neutraliteit inzake de VROM kwestie bestaan twijfels. Door rekening houden met belangen en overleg achter de schermen is de voorzitter meer een procesmanager met als gevolg dat de norm kan rekenen op een hoge commitment, waarbij die van de kunststofafgevaardigden het meest bijzonder is. Zij waren voorheen niet betrokken en waren belast met wantrouwen, doordat zij als fabrikanten deelnamen aan het proces. Over de VROM-kwestie zijn de meningen van belanghebbenden verdeeld. Sommigen hebben de mening dat er een competentiestrijd tussen VROM en de commissie werd gevoerd, waar anderen aangeven dat “Je een wetgever niet aan zijn wet moet komen”. Ook wordt gezegd dat VROM zich niet meer uit durft te laten over veiligheidsafstanden na de verschillende rampen waar veiligheid een rol speelde en dat door de commissie “niet aan hoofdprincipes is gekomen”. VROM zegt dat haar kernbelangen worden geschaad in deze en nemen dus niet meer deel aan de besluitvorming. De verschillende percepties geven al aan dat het een zeer lastig punt betreft. Feit is wel dat de rol van de circulaires en de rol van VROM Voorzitter werkgroep De voorzitter van de werkgroep is over het algemeen inhoudelijk expert. Waar in de werkgroep inhoudelijk werd gevochten om getallen en coëfficiënten was een technisch inhoudelijk expert betrokken. Eén gaf er aan “niet zonder de technische krenten uit de pap te kunnen”. Ook hier was bij de voorzitters een enorme persoonlijke drijfveer merkbaar. De inhoudelijke expertise heeft de inhoud van de norm versterkt, zoals dit door de belanghebbenden wordt ervaren. NEN-consultants De betrokken consultants spelen inhoudelijk in hun functie een geringe rol. Ze zijn belangrijk voor het nakomen van afspraken en “dingen te regelen”. Ook zagen zij er op toe dat binnen het vastgestelde kader geen al te gekke dingen gebeurden. De competenties van de voorzitter van de NC en BC zijn meer bestuurskundig en politiek te noemen. Ook had hij vaardigheden het compromis te zoeken. Dit komt overeen met de procesmanager met positieve gevolgen voor de kwaliteit van het normalisatieproces. Er is dus in eerste instantie geringe aandacht gegeven aan de bescherming van kernbelangen, wat mede heeft geleid tot afhaken van VROM. Het duurde lang voordat de groep zich neerlegde en VROM echt duidelijk werd over haar standpunt. De kwestie heeft geleid tot ernstige vertraging. De remedie voor de VROM kwestie is vanaf het begin al rekening te houden met kernbelangen en veiligheid te creëren. Door toepassing van de procesaanpak was uittreden (strategisch gedrag) wellicht voorkomen en was eerder bekend geworden dat wat de groep wilde niet kon worden bereikt.

46

Hoofdstuk 6 Analyse

De competenties van de NEN-consultant liggen meer in de sfeer van projectmanager, waarbij een procesmatige ondersteuning van de voorzitter waarneembaar is. Beide rollen worden door de belanghebbenden als doorslaggevend ervaren voor de succesvolle afronding van de norm.

6.2 Conclusies vragen De verschillende antwoorden op de vragen vanuit het conceptueel kader laten zien dat in veel gevallen beide stijlen door elkaar heen worden gebruikt. Het management was zich er niet van bewust elementen vanuit procesmanagement te gebruiken. Onderstaande tabel geeft toepassing van beide stijlen per punt weer: Tabel 6.1 Project- en procesmanagement tijdens de NEN 3650-serie

Projectmanagement

NEN 3650-serie

Procesmanagement

Partijen

Deskundigen

Belanghebbenden

Afspraken

Hiërarchisch inhoudelijk

Beheersfactoren

Strak/ controle

Winst

Eindproduct

Streven naar win-win

Knelpunten

Direct oplossen

Behandeling wordt uitgesteld

Managers

Inhoudelijk beheersen

Belangenmanager

Samenspraak randvoorwaarden Nieuwe invulling/ verrijking

Partijen De analyse laat zien dat beide stijlen ondersteunend kunnen werken. Zo zijn zowel deskundigen als belanghebbenden vereist. Beide groepen waren vertegenwoordigd bij het normalisatieproces. Dit heeft er mede voor gezorgd dat een inhoudelijk robuuste norm is ontstaan met groot draagvlak onder belanghebbenden. Afspraken Doordat afspraken in de beginfase projectmatig hiërarchisch zijn gemaakt is een grote partij afgehaakt en hebben partijen later alsnog opmerkingen kunnen geven. Kortom; een procesmatige invulling was later nodig de projectmatig beginfase goed te maken. Beheersfactoren De beheersfactoren zijn in de beginfase procesmatig beheerst, waardoor de norm inhoudelijk is verrijkt en geen drempel werd gecreëerd voor deelname. Dit heeft echter wel het financieringsknelpunt tot gevolg gehad en een langere duur. Nadat deze knelpunten zijn overwonnen is men meer projectmatige gaan werken met positief gevolg voor de tijdsduur, maar met overgebleven punten tot gevolg. Winst Wat winst betreft is het management over het algemeen compromis zoekend, wat met name bij het kunststofdilemma tot uiting komt. Daarnaast wordt ook de winst van het eindproduct benadrukt wat ‘koste wat het kost’ behaald moet worden. Hierbij is toepassing van beide stijlen naast elkaar mogelijk. Knelpunten De behandeling van knelpunten wordt uitgesteld zoals bij procesmanagement wordt gedaan. Doordat men zich al committeert aan het normalisatieproces worden deze knelpunten overwonnen. Mocht men vooraf al weten dat het normalisatieproces zo lang zou duren en de kosten zo op zouden lopen dan was men waarschijnlijk niet begonnen.

47


Management Het management was zoals blijkt voornamelijk procesmanager met gevoel voor belangen en het zoeken van het compromis. Dit heeft positieve gevolgen voor commitment en de norminhoud. Wanneer eerder knopen waren doorgehakt was men waarschijnlijk sneller klaar geweest waardoor de tijdsduur beter zou worden gewaardeerd.

6.3 Inzichten vanuit de NEN 3650-case De vragen die in het conceptueel model zijn gesteld en in §6.1 zijn beantwoord geven inzicht in de rol van het management, toepassing van managementstijl en de invloed op de kwaliteit van het normalisatieproces. Uit deze analyse en conclusies in §6.2 zijn enkele inzichten te benoemen: • Succesvolle combinaties van projecten procesmanagement zijn mogelijk De analyse laat ook duidelijk zien dat projecten procesmanagement in sommige gevallen ondersteunend kunnen werken. Dit geldt bij het betrekken van zowel belanghebbenden als deskundigen. Ook bij het maken van afspraken heeft het plan van aanpak zowel als discussiemedium als communicatiemiddel gediend. Ook heeft het benadrukken van ‘de winst van het eindproduct’ een positief gevolg gehad voor het groepsgevoel en integriteit en de winst voor deelname aan het normalisatieproces is gecommuniceerd en heeft tot gevolg gehad dat nagenoeg alle belanghebbenden hebben deelgenomen. • Er bestaan spanningsvelden tussen beide stijlen In sommige gevallen, zoals dit bij de beheersing van tijd en kosten laat zien, zijn beide aanpakken niet te verenigen. Hier ontstaat een spanningsveld tussen de kwaliteit van de norm en de tijd, en dus kosten. Ditzelfde geldt voor het verwerken van knelpunten. Het werkt positief om behandeling van knelpunten gecontroleerd uit te stellen. Het blijkt dat knelpunten in de loop van het proces eerder worden overwonnen. Dit is in strijd met het direct verwerken van knelpunten en het knopen hakken zoals dit bij projectmanagement wordt gedaan. Het financieringsknelpunt is dan ook ontstaan vanwege deze gunstige raming in het begin. Wanneer in de beginfase wordt gecommuniceerd dat de kosten voor het plan enorm zullen worden dan is de kans groot dat men niet eens begint. Ditzelfde geldt voor de rol van het management. In dit geval heeft de voorzitter van de commissie een procesmatige invulling gegeven door het betrokken houden van belanghebbenden en het besef dat deelname en betrokkenheid cruciaal is. Dit heeft geresulteerd in een hoge commitment voor de norminhoud en onverwachte omvang van de norm, waarbij het gelukt is ook het kunststofdeel te integreren. Bij de VROM-kwestie heeft men niet uitdrukkelijk rekening gehouden met het kernbelang wat mede de oorzaak is geweest van het afhaken van VROM. In het algemeen zijn de benoemde spanningsvelden terug te voeren op kwaliteit en tijd. Proces- en projectmanagement verhoudt zich bij normalisatie als kwaliteit staat tot tijd. • Goed procesmanagement leidt tot draagvlak voor projectmanagement Doordat in het beginstadium en gedurende het proces in het algemeen ruime aandacht is gegeven aan belanghebbenden is bij de normcommissie draagvlak ontstaan voor projectmanagement. Nadat de knelpunten met betrekking tot financiering en vertraging zijn verwerkt is draagvlak ontstaan voor het strakker monitoren van tijd en kosten. Ondanks de meer projectmatige invulling zijn geen knelpunten meer ontstaan. Dit draagvlak werd mede gecreëerd door het benadrukken van de ‘eindigheid’ van het normalisatieproces, waarbij de mogelijkheid voor een snelle herziening werd geboden. Wel was hier weer een spanning waarneembaar bij het verwerken van commentaar en de beschikbare tijd. • Gebruik van ‘gewichten’ had geleid tot een andere managementinvulling De conclusie dat proces- en projectmanagement zich verhoudt als kwaliteit staat tot tijd wordt ondersteund door het ontstaan van de eerste NEN 3650, waarbij men de norminhoud binnen één jaar vastgelegd moest worden. De tijdsdruk heeft tot gevolg dat men meer projectmatig moest werken. Tijdens dit proces wilde men een inhoudelijk goede norm, met een hoge commitment van de partijen, waarbij tijd en kosten meespelen in de kwaliteitsbeoordeling. Op het moment dat succes door de betreffende commissie afhankelijk is van de termijn en kosten is een meer projectmatige invulling gewenst en waar de commissie succes definieert als de inhoudelijke kwaliteit van de norm en het commitment van belanghebbenden dan is een 48

Hoofdstuk 6 Analyse

meer procesmatige invulling gewenst. Dit leidt ertoe dat kritische succesfactoren, zoals deze door een normcommissie worden benoemd, bepalend zijn voor de meest geschikte managementaanpak. •

Het normalisatieproces bevat mogelijkheden voor eenvoudige toepassing van inzichten vanuit procesmanagement Uit de analyse blijkt dat het normalisatieproces enkele ‘natuurlijke’ mogelijkheden bevat voor relatief eenvoudige toepassing van procesmanagement. Bij de herziening van de NEN 3650serie hebben deze inzichten geleid tot een hogere kwaliteit van het normalisatieproces: -

-

-

Vrijwilligheid: deelname aan het normalisatieproces is vrijwillig, waardoor het normalisatieproces de mogelijkheid biedt voor toe- en uittreden partijen uit te treden, wat als voorwaarde wordt genoemd bij procesmanagement voor het bieden van veiligheid; Verwerken knelpunten: knelpunten zijn door de structuur bij normalisatie (werkgroepen) technisch uitgewerkt en vaak door (andere) inhoudelijke experts behandeld, waardoor men in de hoofdcommissie geen gezichtsverlies heeft geleden. Ook geeft de tijd tussen vergaderingen ruimte aan discussie en overleg tussen afzonderlijke partijen, waardoor men ook niet in de normcommissie de discussie hoeft aan te gaan. Dit scheelt tijd en gezichtsverlies; Eindigheid: bij normalisatie is eigenlijk sprake van eindigheid van besluitvorming over goede normen. Na 4 jaar moet een norm worden herzien. Door de herziening te benadrukken is een instrument ontstaan om discussie eerder te beëindigen en matigt men gedrag, vanwege het feit dat men binnen afzienbare tijd weer met elkaar aan tafel moet.

• Goede informatie & communicatie is cruciaal Het knelpunt wat is ontstaan bij het kunststofgedeelte (het kunststofdilemma) laat duidelijk zien dat informatie en communicatie cruciaal zijn voor de kwaliteit van een normalisatieproces. Zodra hier fouten worden gemaakt kan dit wantrouwen veroorzaken. Het is dan ook van belang partijen goed te informeren en op de hoogte te houden. Uit de analyse blijkt dat informatie bij relatieve buitenstaanders kan worden verbeterd. Men is niet goed op de hoogte over op welk punt men zich in besluitvorming bevindt. Ook is het voor de kwaliteit van het normalisatieproces van belang het commentaar en de informatie input van partijen te verwerken. Hierdoor worden zowel de inhoud verrijkt als het draagvlak van de norm vergroot. • Succes of falen is niet altijd gerelateerd aan toepassing van een managementstijl In sommige gevallen is succes en/ of falen niet direct te relateren aan de gebruikte managementstijl. De belangrijkste succesfactor is de hoge commitment voor de norminhoud vanwege de komst van Raad voor Transport Veiligheid (RvTV), die in hun rapportages naar normen verwijzen. De belangrijkste (mogelijke) faalfactor is dat in de norm naar de verouderde circulaires wordt verwezen. De kans bestaat dat de inhoud verandert, waardoor de norminhoud zoals deze is ontstaan ook moet worden aangepast. De vele veiligheidsgerelateerde rampen hebben een veranderende houding van VROM tot gevolg gehad ten aanzien van het uitbrengen van de circulaires. Hoewel uit de andere punten blijkt dat het belangrijk is hoe met deze zaken wordt omgegaan heeft management op bovengenoemde succes en faalfactoren weinig invloed.

49


50

Hoofdstuk 7 Conclusies & aanbevelingen

7 Conclusies & aanbevelingen In dit hoofdstuk wordt in §7.1 de conclusie van het onderzoek beschreven. Vervolgens worden in §7.2 aanbevelingen voor toepassing en vervolgonderzoek gegeven. Tot slot volgt in §7.3 een reflectie op het onderzoek en de gekozen onderzoeksmethodiek.

7.1 Conclusies In dit hoofdstuk worden conclusies getrokken die antwoord geven op de hoofdvraag: ‘In hoeverre zijn complexe normalisatieprocessen te verbeteren door toepassing van inzichten vanuit procesmanagement?’ In eerder onderzoek is aan het licht gekomen dat het normalisatieproces kenmerken heeft van een project als van een proces. Dit heeft gevolgen voor toepassing van de meest geschikte managementstijl. Aangezien men de laatste jaren vanwege de toegenomen tijdsdruk en de eis projecten financieel te beheersen steeds projectmatiger is gaan werken, is aangetoond dat met name het element procesmanagement versterking behoeft. In eerder onderzoek blijft echter onduidelijkheid bestaan over de effecten en gevolgen van toepassing van beide stijlen. De uitdaging was deze gevolgen inzichtelijk te maken en het procesmanagement voor complexe normalisatieprocessen ‘handen en voeten’ te geven. Met behulp van literatuur zijn de achtergronden van beide stijlen verwerkt en fundamentele verschillen benoemd. Hierbij is ingegaan op de (specifieke) kenmerken van het bijzondere besluitvormingsproces; het normalisatieproces. Belanghebbende partijen bereiken uiteindelijk consensus over de inhoud van de norm. Bij het totstandkomen van de norm hebben de deelnemende partijen alle specifieke belangen en zullen zij moeten samenwerken om tot een standaard te komen. Het management heeft de taak het samenwerkingsprobleem in goede banen te leiden. Aangezien een verbetering van de kwaliteit van het normalisatieproces wordt nagestreefd was het wenselijk de kwaliteit van een normalisatieproces te definiëren. Met behulp van literatuur is afgeleid dat de kwaliteit van een normalisatieproces tot uiting komt in de mate van tevredenheid van belanghebbenden over het normalisatieproces én de norminhoud. Met behulp van enkelvoudig casus onderzoek, waarbij een norm over ondergrondse transportbuisleidingen in Nederland (de NEN 3650-serie) centraal stond, is achterhaald welke managementstijl is toegepast en wat de gevolgen zijn geweest voor de kwaliteit van het normalisatieproces. In de praktijk blijkt dat al elementen vanuit procesmanagement zijn toegepast, zonder dat het management zich bewust was van de bijbehorende theoretische grondslagen. Zo bevat het normalisatieproces al enkele mogelijkheden voor eenvoudige toepassingsmogelijkheden van inzichten vanuit procesmanagement bevat. Hierbij geldt de vrijwilligheid voor deelname, de win-win mogelijkheid die normen bieden, het verwerken van knelpunten in werkgroepen en tussen vergaderingen door en de mogelijkheid normen te herzien. In sommige gevallen kunnen beide aanpakken ondersteunend zijn, zoals dit geldt voor het betrekken van zowel deskundigen als belanghebbenden, het gebruik van het plan van aanpak als discussiemedium en het benadrukken van de winst van het eindproduct. Ondanks de ondersteunende werking van beide aanpakken op enkele punten, zijn deze in sommige gevallen contrair. Dit spanningsveld komt tot uiting in de behandeling van knelpunten en het beheersen van tijd en kosten. Waar procesmanagement ruimte laat voor nieuwe invulling en uitstel van behandeling van knelpunten, vraagt projectmanagement om een strakke beheersing en het direct verwerken van deze punten (‘knopen doorhakken’). De analyse geeft aan dat door goed procesmanagement in de beginfase draagvlak kan worden gecreëerd voor een meer projectmatige invulling in een later stadium. Het spanningsveld tussen tijd en kwaliteit blijft echter bestaan. Het volgende citaat is sprekend voor dit spanningsveld: “een goede technische vraag, blijft een goede technische vraag”. Project- en 51


procesmanagement verhoudt zich bij normalisatie dan ook als tijd staat tot kwaliteit, waarmee in dit geval het draagvlak voor de norm en de inhoudelijke robuustheid worden bedoeld. Het gegeven dat proces- en project zich verhoudt als kwaliteit staat tot tijd is van belang voor toepassing van beide stijlen. Wanneer een normcommissie besluit dat tijd en kosten kritische succesfactoren zijn voor het normalisatieproces dient meer projectmatig gewerkt te worden. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat dit onherroepelijk leidt tot een lagere normkwaliteit. Het is triviaal dat wanneer het draagvlak voor de norm met een kwalitatief hoogwaardige inhoud als kritische succesfactoren worden benoemd een procesmatige invulling beter geschikt is. Beide aanpakken vereisen een goede informatie- en communicatiestroom door NEN. Uit het onderzoek blijkt dat met name de transparantie van informatie kan worden verbeterd. Hiermee wordt bedoeld dat relatieve buitenstaanders (belanghebbenden die niet direct actief deelnemen aan het normalisatieproces) eenvoudig moeten kunnen zien waar de commissie inhoudelijk mee bezig is en op welk punt men zich in de besluitvorming bevindt. Wanneer deze partijen niet goed op de hoogte zijn bestaat de kans dat zij alsnog willen toetreden en vertraging ontstaat vanwege onduidelijkheid, zoals dat bij de bestudeerde normenserie het geval is geweest. De hoofdconclusie van het onderzoek is dat toepassing van procesmanagement onontbeerlijk is voor complexe normalisatieprocessen en dat door bewuste toepassing de norm kan rekenen op een groter draagvlak en inhoudelijk beter wordt dan wanneer men volledig projectmatig zou werken. Hoewel het management geen allesomvattende oplossing geeft voor het samenwerkingsprobleem, blijkt dit van grote invloed. Met name de betrokken voorzitter, welke zich binnen het netwerk bevindt, kan procesmatig een belangrijke rol vervullen. Voor de betrokken NEN-consultant geldt dat deze rol beter geschikt is voor het innemen van een meer projectmatige, ondersteunende rol.

7.2 Aanbevelingen De aanbevelingen zijn gericht op bewuste toepassing van projecten procesmanagement voor complexe normalisatieprocessen. Bij het benoemen van de aanbevelingen wordt uitgegaan van het bereiken van de maximaal haalbare kwaliteit van een normalisatieproces. Dit wil zeggen dat het normalisatieproces op een zo efficiënt mogelijke wijze verloopt met een inhoudelijk goede norm als resultaat waar alle belanghebbende partijen zich aan committeren. Wanneer tijd en kosten belangrijker worden dan wordt een meer projectmatige aanpak vereist, dan wanneer draagvlak en inhoud worden nagestreefd, waar een meer procesmatige aanpak beter geschikt voor is. • Benoem bij voorkeur een procesmatig sturende voorzitter Bij de initiatie van een complex normalisatieproces heeft het benoemen van een voorzitter met bestuurlijke vaardigheden en gevoel voor onderhandeling de voorkeur. Hierbij is het vereist dat de bewuste voorzitter affiniteit heeft met het vakgebied en deze door de normen beleidscommissie wordt geaccepteerd. Het is niet vereist om de besproken techniek op detailniveau te kunnen volgen. Aangezien men bij normalisatie niet altijd de luxe heeft een voorzitter te kiezen is het mogelijk dat een meer projectmatig sturende voorzitter wordt benoemd. Dit heeft gevolgen voor de invulling van de rol van de NEN-consultant die in het volgende punt wordt besproken. Ook kan ervoor gekozen worden een voorzitter in te huren. Dit heeft dan wel de nodige financiële consequenties. Wanneer een goede voorzitter zorg kan dragen voor een hoge kwaliteit van het normalisatieproces en knelpunten kan per saldo winst worden behaald. • Van een NEN-consultant wordt ‘tweebenigheid’ geëist Wanneer het normalisatieproces wordt geleid door een procesmatig sturende voorzitter, is een projectmatige invulling door de consultant gewenst. Door tijd en kosten te monitoren en te benadrukken dat deze van belang zijn, is een meer projectmatige sturing in een later stadium mogelijk. Gedurende het normalisatieproces heeft de consultant wat procesmanagement betreft een meer ondersteunende, signalerende taak. Dit uit zich met in eerste instantie door het initiëren van de ontwikkelde stakeholdersanalyse (Verheul & de Vries 2003). Ook moet een consultant in staat zijn de voordelen van deelname aan het normalisatie en het normalisatieproces te formuleren om partijen te betrekken. De consultant 52


heeft, afhankelijk van het aantal jaar dat deze bij NEN werkzaam is, ervaring met besluitvorming. Daardoor is de consultant goed in staat spanningen te signaleren en de voorzitter te ondersteunen. Mocht er toch een meer projectmatig sturende voorzitter worden benoemd dan heeft de consultant de taak de voorzitter te overtuigen van de procesmatige aanpak. Ook is het mogelijk als consultant zelf een meer procesmatige rol aan te nemen door meer contact te hebben met commissieleden en belanghebbende partijen. Het contact is vereist om belanghebbenden te kunnen sturen en inhoudelijk meer te weten te komen. Wanneer men als consultant inhoudelijk beter op de hoogte is, wordt sturing beter geaccepteerd. Voor de genoemde taken van de consultant is meer tijd en dus kosten vereist. Bovenstaande aanbevelingen eisen dus van de consultant dat deze zowel project- als procesmatig kan denken en werken. Tot slot kan het zo zijn dat vaardigheden van consultants bewust aan voorzitters of aan normalisatieprocessen worden gekoppeld. Op dit moment krijgt een consultant een aantal commissies toegewezen afhankelijk van toepassingsgebied. In de toekomst wordt aanbevolen een consultant met procesmanagement vaardigden te koppelen aan een meer projectmatig sturende voorzitter. • Evalueer gebruik van projecten procesmanagement binnen NEN Op dit moment wordt management van normalisatieprocessen summier geëvalueerd. Door ervaringen van proces- en projectmanagement van consultants na afloop te delen kunnen lessen geformuleerd en gedeeld binnen NEN, waardoor het management van complexe processen kan worden verbeterd. Deze terugkoppeling is gewenst, omdat procesmanagement ‘gevoel’ vereist van het management. Dit kan worden benoemd tijdens (periodieke) evaluaties. • Vergroot de transparantie van (complexe) normalisatieprocessen Door partijen goed te informeren en doorzichtig te maken waar men zich in het besluitvormingsproces bevindt wordt vertraging of zelfs blokkade voorkomen wanneer belanghebbende partijen alsnog besluiten deel te nemen. Gottlieb (2003) benoemt in het rapport ‘ICT bij normalisatie’ verschillende mogelijkheden om de toegankelijkheid van normalisatie te vergroten met behulp van ICT middelen. Ook worden verschillende technieken genoemd die de transparantie van het normalisatieproces kunnen vergroten. • Incorporeer projecten procesmanagement bewust in het normalisatieproces Het normalisatieproces heeft de mogelijkheid voor (eenvoudige) toepassing van invoeren van inzichten van beide stijlen in zich. De concrete aanbevelingen worden in onderstaande punten aangegeven, waarbij deze in chronologische volgorde worden gepresenteerd: -

Vrijwilligheid & betrekken van belanghebbenden: deelname van (alle) belanghebbenden is doorslaggevend voor realisatie van een goede norm. Het grootste deel van de belanghebbenden moet wel urgentie bezitten voor realisatie van de norm. Tracht daarbij zo veel mogelijk partijen te betrekken bij de beginfase. Benadruk hier de kansen die deelname biedt en de mogelijkheid het normalisatieproces alsnog te verlaten (vrijwilligheid). Ook ‘de omgeving’ biedt mogelijkheden urgentie te creëren. Voorbeelden hiervan zijn brancheverenigingen of (vak)bladen en websites. Mochten partijen (in eerste instantie) het nut van deelname niet inzien dan is het van groot belang deze partijen goed op de hoogte te houden van de status van het normalisatieproces, zodat zij eventueel alsnog deel kunnen nemen en het proces in een later stadium niet frustreren door onduidelijkheid.

-

Tijd en financiën: het is niet erg de tijd en financiën in de beginfase optimistisch in te schatten om de drempel voor deelname zo laag mogelijk te houden en enthousiasme te creëren. Wanneer deze planning irreëel is kan dit wantrouwen veroorzaken bij de commissieleden. Afhankelijk van de kritische succesfactoren dienen deze strak gemonitoord te worden of mogelijkheden voor nieuwe planningen en ramingen opengelaten.

-

Normstructuur: tracht de normstructuur niet te snel vast te leggen om het afhaken van partijen in de beginfase te voorkomen. Biedt partijen de mogelijkheid mee te denken over de normstructuur. Het spenderen van meer tijd aan het formuleren van de normstructuur kan partijen betrokken houden. Een normcommissie moet zich wel kunnen neerleggen bij een globale inhoudsafbakening. Op dit punt komen proces- en projectmanagement duidelijk bij elkaar. Zoals gebleken, biedt een plan van aanpak, 53


waarin onder andere tijd en financiën worden opgenomen, wel een mogelijkheid duidelijkheid bij betrokkenen te creëren, zoals bijvoorbeeld aanpalende commissies en de beleidscommissie. Door het commentaar van deze partijen te verwerken wordt de inhoud van de norm verrijkt en het draagvlak vergroot. -

Winst: het benadrukken van het gewin van normen voor de gehele sector werkt positief door tijdens het normalisatieproces. Onderwerpen als kwaliteit en veiligheid kunnen leiden tot integriteit en gematigd gedrag van deelnemers. Dit heeft namelijk voortgang tot gevolg wat leidt tot commitment van de commissieleden. Tijdens het normalisatieproces moet gezocht worden naar het compromis en mag winst of verlies van een afzonderlijke partij nooit benadrukt worden. De reactie die dit uitlokt kan nadelig zijn voor het vervolg van het normalisatieproces.

-

Knelpunten: knelpunten ontstaan onherroepelijk tijdens besluitvorming. In de beginfase is het niet erg discussie- of restpunten pas in een later stadium te behandelen (gecontroleerd te ‘parkeren’). Het oplossen van knelpunten kan goed in de werkgroepen worden gedaan. Hierdoor blijft de normcommissie bespaard van gedetailleerde discussies. Ook biedt de tijd tussen de vergaderingen ruimte voor onderling overleg in kleinere groepen. Waar mogelijk dient dit gestimuleerd worden. De eerdergenoemde factoren tijd en met name financiën kunnen een later in het proces een knelpunt vormen. In dit geval wordt verwacht dat deze knelpunten worden overwonnen, aangezien partijen al zo ver gevorderd zijn. Het knelpunt mag dus niet leiden tot volledige blokkade. Dit punt vormt een extra risico voor NEN en de betrokkenen, waarbij extra druk komt te liggen bij voorzitter en betrokken NENconsultant. Het overwinnen van knelpunten geeft meer ruimte en draagvlak voor een projectmatigere aanpak. Partijen beseffen dat tijd en financiën een rol spelen en vertonen daardoor gematigder gedrag. In combinatie met het benadrukken van de ‘eindigheid’ is het mogelijk meer projectmatig sturen.

-

Veranderingen: hoewel later in het normalisatieproces mogelijk is projectmatiger te werken is het mogelijk dat dit wordt ‘verstoord’ door partijen die alsnog willen toetreden. Geadviseerd wordt hiervoor open te staan, aangezien dit de kwaliteit van de norm vergroot en anders strategisch gedrag van deze partijen in de hand werkt. Dit kan zich bijvoorbeeld uiten in een negatief advies over gebruik van de norm.

-

Eindigheid: het benadrukken van de eindigheid en het ‘parkeren’ van restpunten naar een volgende herziening is een instrument om voortgang in de laatste fase te creëren, door discussies eerder te beëindigen. Daarnaast wordt men eraan herinnerd dat men bij een volgende herziening (na 4 jaar) waarschijnlijk weer met elkaar ‘door één deur moet’.

Vervolgonderzoek Dit onderzoek richtte zich op de mogelijkheden van procesmanagement voor complexe normalisatieprocessen. Verschillende vervolgonderzoeken worden aanbevolen: -

Mogelijkheden procesmanagement voor reguliere normalisatieprocessen Het is aannemelijk dat verschillende in dit onderzoek aan bod gekomen inzichten toepasbaar kunnen zijn voor minder complexe normalisatieprocessen. Wellicht dat slechts enkele ‘handvatten’ succesvol zijn. Onderzoek naar de mogelijkheden van procesmanagement voor reguliere normalisatieprocessen is wenselijk om ook daar de mogelijkheden inzichtelijk te maken.

-

Kwantitatief onderzoek kosten & baten Hoewel het nog niet gelukt is met name de baten van een norm kwantitatief weer te geven vormt dit rapport een goede basis voor vervolgonderzoek. Hierbij bestaat grote afhankelijkheid van de medewerking van belanghebbenden. Op het moment van onderzoek is dat draagvlak aanwezig bij de Normcommissie Transportleidingen. Het advies is een student in te zetten die bekend is met rekenen aan en met financieel, economische belangen; bijvoorbeeld een econometrist.

54


-

Soorten van kennis en informatieverwerking Zoals in dit rapport summier naar voren is gekomen, vindt bij normering een transformatie van impliciete kennis naar expliciete kennis plaats. Onderzoek naar de meest efficiënte en effectieve omzetting is gewenst om mogelijke verbeteringen in kwaliteit en duur van deze omzetting te kunnen verbeteren.

7.3 Reflectie In deze paragraaf gaat de reflectie in op de gekozen onderzoeksmethodiek met als doel de lessen van deze onderzoeksmethodiek voor een toekomstig onderzoek te benoemen. Daarnaast wordt ingegaan op het relatieve belang van project- versus procesmanagement en tot slot wordt ingegaan op de toekomst van het normalisatieproces en de rol van de procesmanagement. • Onderzoeksmethodiek Het onderzoek is uitgevoerd middels een enkelvoudige case studie, waarbij gebruik is gemaakt van het bestuderen van verschillende normdocumenten en semi-gestructureerde interviews. Voor deze aanpak bestaan afhankelijkheden die voor aanvang van het onderzoek zijn onderschat: - Afhankelijkheid van beschikbare informatie als vergaderverslagen en actielijsten. Bij de ontwikkeling van deze norm is gekozen voor het archiveren van actielijsten. Dit gaf al een aardig beeld, maar mocht in het vervolg een casus worden uitgekozen dan is een casus waar echte notulen van gemaakt zijn wenselijk. - Afhankelijkheid van bereidwilligheid commissieleden. Bij deze casus bleken alle betrokkenen bereid voor een interview, welke bij geen van de gevallen zich tot één uur beperkte. Een inventarisatie van deze bereidwilligheid behoort tot de aanbevelingen bij een volgend onderzoek. Het persoonlijk bijwonen van vergaderingen heeft een goed beeld gegeven van het verloop van besluitvorming. Deze mogelijkheid is wenselijk bij een volgend onderzoek, waardoor de onderzoeker de belanghebbenden persoonlijk leert kennen. Het maken van een afspraak wordt daardoor eenvoudiger. • Project vs. Procesmanagement In het onderzoek is duidelijk onderscheidt gemaakt tussen toepassing van de beide managementstijlen. Hierbij wordt het onderscheid zwart-wit gepresenteerd, waarbij projectmanagement zich kenmerkt door het ‘doorhakken van knopen’ en een strakke beheersing van tijd en kosten. Procesmanagement wordt gepresenteerd als het streven naar het compromis ondanks een langere tijdsduur en kosten. In de praktijk zijn beide stijlen vaak verweven met elkaar en heeft een procesmanager bijvoorbeeld wel degelijk oog voor kostenbeheersing en een projectmanager voor belangen. Dit geeft het relatieve belang van beide managementstijlen ten opzichte van elkaar weer. • Toekomst van het normalisatieproces Hoewel nationale normen voorlopig blijven bestaan en nog steeds nieuwe normen zullen worden gemaakt, worden Europese normen steeds belangrijker. Europese normen dienen binnen een bepaalde termijn te worden gerealiseerd, waardoor er een tijdsdruk op het normalisatieproces ontstaat. De gestelde termijn gaat van start op het moment dat partijen voor het eerst formeel rond de tafel zitten. Dit heeft tot gevolg dat partijen binnen een bepaald netwerk al voorafgaande aan het formele normalisatieproces contact met elkaar zoeken. Hierdoor verliest NEN haar procesmatige invloed in de beginfase. Bovenstaande geeft aan dat voor NEN en het betrokken management de nadruk deels kan veranderen van meer proces- naar projectmatig. Doordat NEN het procesmatige deel uit het oog kan verliezen ontstaan nieuwe risico’s, die van negatieve invloed kunnen zijn op de kwaliteit van het normalisatieproces.

55

Literatuur Bruijn, Hans de, Ernst ten Heuvelhof & Roel in ‘t Veld (1999) Procesmanagement – Over procesontwerp en besluitvorming. 2e druk, Academic Service, Schoonhoven. Correljé, A., Knaap, B. van der (2001) ‘Kennisontwikkeling en milieubeleid’ in Nederland kennisland? Onderzoek Centrum Financieel-Economisch beleid (OCFEB), Erasmus Universiteit Rotterdam. DIN (2000) Economic Benefits of Standardization – Summary of Results. DIN German Institute for standardization e. V. / Beuth Verlag, Berlijn. Gottlieb, Amir (2003) ICT als drempelverlagend middel voor deelname aan normalisatie. TU Delft, Faculteit Techniek, Bestuur & Management, TU Delft. Groenewegen, J., Kersthold, F., Nagelkerke, A. (1995) On integrating New and Old institutionalism: Douglass North building bridges Journal of Economic Issues, 29, June. Heer, J.M. de, Alphen, J.S.L.J (1996) Een project in het politieke spel – interactieve besluitvorming in de ‘Voordelta’ Bestuurskunde, jaargang 5, nummer 3. Horn, ten, dr. L.A. en Wiethoff, drs. M. (1998) Collegedictaat TB291 –Interviewtechniek TU Delft, faculteit Technische Bestuurskunde, Delft. Kock, de (1990), Syllabus studiedag ‘nieuwe pijpleidingcode’. NIRIA/ KIVI, Rotterdam. Kock, de (1998) Persbericht Provinciale waterstaat Zuid Holland, 13-10-1989. Kock, de (1994) , van confrontatie tot samenwerking in de verhouding tussen Provincie Zuid Holland en de hoge druk sector, Provincie Zuid Holland. Koppenjan, J.F.M., Joldersma, F. (1997) De aanleg van Rijksweg 73-Zuid – interactief management bij de uitvoering van grote projecten Bestuurskunde jaargang 6, nummer 8. Kruijtbosch (1990), De leidingeigenaar/ constructeur als gebruiker van de pijpleidingcode, Syllabus studiedag nieuwe pijpleidingcode, NIRIA/ KIVI, Rotterdam. Kruisman (1991), Werktuigbouwkunde in een civieltechnisch jasje, Land + water nr. 11/12 december 1991 p. 48-51. Mitchell, R.K., R.B. Agle & D.J. Wood (1997) ‘Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts’. Academy of Management Review, jrg. 22, nr. 4, p. 853-886. Nederlands Normalisatie-instituut (2004) Handleiding Commissieleden. Nederlands Normalisatie-instituut, Delft. Netelenbos (2001), Minister van Verkeer & Waterstaat, Begeleidende brief rapport MDW werkgroep Buisleidingenconcessies, 21 december 2001, Den Haag. North, Douglass C. (1990) Institutions, institutional change and economic performance Cambridge University press, Cambridge, United Kingdom. Roggenkamp, Martha M. (1999) Het juridisch kader van pijpleidingen in de olie- en gasindustrie- de regulering van petroleum pijpleidingen in de Europese Gemeenschap, Nederland en de Noordzee Energie & Recht 1, Intersantia Rechtswetenschappen AntwerpenGroningen.

56

SEO i.o.v. Ministerie van EZ (2003) Zelf doen? Inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten SEO, Amsterdam. Simons, C.A.J. & H.J. de Vries (2002) Standaard of maatwerk – Bedrijfskeuzes tussen uniformiteit en verscheidenheid. Academic Service, Schoonhoven. Spiekhout, J., (1992) ontwerp en aanleg van transportleidingen , Gas nummer 5, 1992, p.234238. Swann, G.M.P. (2000) The economics of standardization-final report for standards and technical regulations directorate department of trade and industry, Manchester Business School, University of Manchester. Verheul, Hugo, Vries, Henk de (2003) Verbetering formele normalisatieproces Centre for Process management and simulation, Delft/ Rotterdam. Verschuren, P.J.M. (2002) De probleemstelling voor een onderzoek. Het spectrum, Utrecht. Vries, Henk J. de (1999) Standardization – A Business Approach to the Role of National Standardization Organizations. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht. Wijnen, Gert, Willem Renes & Peter Storm (2001) Projectmatig werken. Het Spectrum, Utrecht. Willemse, Harmen (2003) Management van normalisatie - een model voor het managen van normalisatie. Faculteit bedrijfskunde, Erasmus Universiteit, Rotterdam. Yin, Robert K. (1994) Case Study Research – Design and Methods. 2e druk, SAGE Publications, Thousand Oaks, Californië, VS / Londen / New Delhi.

57

Bijlagen

58

Bijlage A: schematisch overzicht NEN

Willemse (2003: 9)

59

Bijlage B: literatuur stakeholdersanalyse Mitchell, R.K., Agle, R.B. en Wood, D.J. beschrijven in hun artikel: ‘Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts.’ een theorie waarmee stakeholders geclassificeerd kunnen worden. De centrale term hierbij is ‘stakeholder salience’ (=opvallendheid), wat betrekking heeft op hoe sterk de stakeholder door de manager onderkend dient te worden als belanghebbende. De ‘stakeholder salience’ wordt bepaald door aanwezigheid van drie kenmerken van stakeholders: ‘Power’, ‘Legitimacy’ en/of ‘Urgency’. Power Power houdt de mogelijkheid in om die uitkomsten voor zichzelf te bewerkstelligen, die men wenst. De basis voor deze macht kan liggen in een van de drie volgende bronnen. - ‘Coercive power’, die is gebaseerd op de natuurlijke bronnen van kracht, geweld en onderdrukking. - ‘Utilitarian power’, die is gebaseerd op materiele en financiële middelen. - ‘Normative power’, die is gebaseerd op symbolische middelen als prestige en status. Legitimacy Voor legitimacy beschouwen de schrijvers de definitie van Suchman toepasbaar, die stelt dat legitimacy een algemene perceptie of aanname is dat de acties van een bepaalde entiteit wenselijk, goed, of geschikt zijn binnen een sociaal geconstrueerd systeem van normen, waarden, overtuiging en definities. In dit geval heeft dat dus betrekking op de werkgroep die een bepaalde norm ontwikkeld of herziet. Ook de commissie of groep die deze werkgroep opstart zal hier een belangrijke rol in spelen. Een stakeholder bezit legitimacy als de groep belang ziet in de deelname van een bepaalde stakeholder. Dit wordt bepaald door hun eigen sociaal geconstrueerde systeem van normen, waarden, overtuiging en definities, dat afhangt van de kijk die de groep heeft op het onderwerp. Legitimacy wordt dus bepaald door de overige belanghebbenden. Urgency Urgency wordt gedefinieerd als de mate waarin de eisen van een stakeholder directe aandacht van de manager eist. De mate van urgency hangt af van de volgende twee kenmerken: - ‘time sensitvity’, de mate waarin uitstel van het aandachtschenken aan de eis of de relatie voor de stakeholder onacceptabel is. - ‘criticality’, het belang van de eis of de relatie voor de stakeholder. Oorspronkelijk is deze theorie bedoeld voor managers in een organisatie. Hij is echter ook goed toepasbaar op normalisatieprocessen. De term manager is in dat geval niet noodzakelijk één bepaalde persoon, maar kan ook weer betrekking hebben op het groepsproces. De eisen van een bepaalde stakeholder kunnen de aandacht van de groep eisen. De groep treedt dan op als prioriteit verlenende entiteit, in plaats van de managerspersoon. Voor de toepassing van de theorie maakt het niet uit of de prioriteit wordt verleend door een persoon of een groep.

60

Stakeholder Salience Voor stakeholders zijn drie kenmerken geïdentificeerd, te weten Power, Legitimacy en Urgency. Op basis van de aanwezigheid van deze kenmerken wordt de stakeholder salience bepaald. De mogelijke combinaties van de stakeholdereigenschappen bepalen de stakeholder salience. De verschillende groepen worden als volgt gevisualiseerd:

Power Legitimacy

1 4 5 7

2 6

3

8

Urgency De stakeholders worden als volgt benoemd: 1. Dormant Stakeholder 2. Discretionary Stakeholder 3. Demanding Stakeholder 4. Dominant Stakeholder 5. Dangerous Stakeholder 6. Dependent Stakeholder 7. Definitive Stakeholder 8. Non-stakeholder Stakeholder keuze De stakeholders zijn in kaart gebracht, zodat de stakeholder salience bepaald kan worden. Nu wordt de vraag gesteld welke typen stakeholders belangrijk zijn voor het normalisatieproces. Hier is het uitgangspunt ‘openheid’ van normalisatie weer van belang. In principe mag iedereen meedoen die wil meedoen. Makkelijker is om het principe om te draaien. Stakeholders die niet mee willen doen, hoeven niet mee te doen. Oftewel, partijen die geen ‘Urgency’ bezitten hoeven niet mee te doen en hoeven dus niet als stakeholder onderkend te worden. Hierdoor zouden de ‘Dormant Stakeholders’, de ‘Discretionary Stakeholders’, de ‘Dominant Stakeholders’ en de ‘Non-stakeholders’ buiten beschouwing blijven. Deze redenering is enigszins beperkt en een nadere bestudering van de groepen stakeholders is gewenst. De non-stakeholders zouden als het goed is niet uit de analyse naar voren moeten komen, omdat deze geen enkel raakvlak hebben met het onderwerp. Deze groep wordt dus per definitie buiten beschouwing gelaten. De ‘Dominant Stakeholders’ zien zelf niet direct belang in deelname in het normalisatieproces, maar deze bezitten wel ‘Power’ en ‘Legitimacy’. Dit kan betekenen dat deze partij wel van belang is voor het besluitvormingsproces. Enerzijds, omdat de overige partijen dit als een belangrijke deelnemer in het proces zien, bijvoorbeeld vanwege diens kennis van de inhoud. Anderzijds kan deze partij over de macht bezitten die nodig is voor besluitvorming in het proces en wellicht voor acceptatie van de ontwikkelde norm door de markt.

61

Dit eerste punt geldt ook voor de ‘Discretionary Stakeholders’. Zij bezitten enkel ‘Legitimacy’, hetgeen kan betekenen dat deelname van deze partij door de overige stakeholders sterk gewenst is. Dit maakt deelname van deze partij belangrijk voor de procesgang. Voor deze twee stakeholders zal om te beginnen nagegaan moeten worden in hoeverre de overige belanghebbenden waarde hechten aan hun deelname en wat de gevolgen zullen zijn van het uitblijven van deelname door deze partijen. Als hun deelname essentieel blijkt, zal er een manier gevonden moeten worden om interesse voor deelname te wekken bij deze partijen. De groep ‘Dormant Stakeholders’ wordt vooralsnog door geen enkele partij belangrijk gevonden voor het proces, noch zien zij hier zelf belang in. Zij vormen echter wel een belangrijk punt van aandacht. Op het moment dat zij ‘ontwaken’ en plotseling een belang zien in het onderwerp, worden het ‘Dangerous Stakeholders’, die het proces op basis van hun ‘Power’ op een ongewenste manier kunnen beïnvloeden. Als dit voorkomt is dit op te lossen door met deze groep een manier te vinden om ze op een door de rest van de groep gewenste manier te laten deelnemen aan het normalisatieproces. Hierdoor verkrijgen zij ‘Legitimacy’, waardoor het ‘Definitive Stakeholders’ worden. Volgens het uitgangspunt ‘openheid’ moeten alle stakeholders die belang zien in deelname, in staat gesteld worden om deel te nemen. Op het moment dat deze stakeholders ook ‘Legitimacy’ en/of ‘Power’ bezitten, zal dit geen probleem zijn. Een erg zwakke groep wordt echter gevormd door de ‘Demanding Stakeholders’. Zij hebben wel belang bij het onderwerp, maar zien geen enkele mogelijkheid om deelname aan het normalisatieproces af te dwingen. Nu dient de werkgroep zich formeel te houden aan het principe ‘openheid’ en deze groep toe te laten. In de praktijk zal dit echter moeilijk uitvoerbaar zijn. Voor de partij zelf zullen vanwege hun gebrek aan ‘Power’ drempels voor deelname in de zin van tijd en geld bestaan. Vanuit de werkgroep is een kleine belanghebbende zonder achterban een weinig waardevol lid. De oplossing voor deze groep is zich te organiseren, en zich zo in een groter verband te laten vertegenwoordigen. Hierdoor verkrijgen ze enerzijds meer ‘Power’, waardoor de drempels voor deelname verminderen of verdwijnen en anderzijds worden zij door de werkgroep ook als volwaardige partner beschouwd, wat zich uit in ‘Legitimacy’. Dit alles maakt hen tot een ‘Definitive Stakeholder’. Hierbij kan met name gedacht worden aan branche- en beroepsverenigingen en vakbonden. Geconcludeerd kan worden dat de stakeholders die zonder problemen plaats kunnen nemen in de werkgroep bestaan de ‘Definitive Stakeholders’ en de ‘Dependent Stakeholders’ zijn. Voor de ‘Discretionary Stakeholders’ en de ‘Dominant Stakeholders’ zal gezocht moeten worden naar manieren om ze te interesseren voor deelname. De ‘Dormant Stakeholders’ zullen nauwlettend in de gaten gehouden moeten worden, omdat het gevaar bestaat dat ze ‘ontwaken’ en veranderen in ‘Dangerous Stakeholders’. Voor de ‘Dangerous Stakeholders’ zal een manier gevonden moeten worden om deelname gewenst te maken, waardoor het ‘Definitive Stakeholders’ worden. Bij de ‘Demanding Stakeholders’ zal nagegaan moeten worden of hun belangen vertegenwoordigd worden door ‘Definitive Stakeholders’.

62

Bijlage C: classificatie stakeholders NEN 3650-serie Fabrikanten van buisleidingen Buisfabrikanten – Staal De staalfabrikanten hebben geen direct belang bij de norm. Binnen andere Europese en internationale normcommissies wordt aandacht besteed aan de kwaliteits- en producteisen van het materiaal. Nederland kent geen fabrikanten (Hoogovens) meer van stalen buisleidingen. Hoewel grote Europese spelers zijn te identificeren (Mannesman, Italiaanse speler) met grote inhoudelijke kennis, ontbreekt de urgentie voor deelname aangezien de Nederlandse standaard van geringe invloed is op deze partijen. Ook hechten de andere partijen weinig belang aan deelname van een producent en bezitten zij zelf veel expertise op ‘staalgebied’. Dit maakt de partij een dormant stakeholder. (p) Brancheorganisaties voor Buisfabrikanten – Staal Aangezien Nederland geen fabrikanten meer kent van stalen transportleidingen is de brancheorganisatie niet relevant en wordt deze verder buiten beschouwing gelaten; non stakeholder. Buisfabrikanten – Kunststof In Nederland zijn verschillende kunststoffabrikanten aanwezig van buisleidingen (Wavin, Dyka, Pipelife, et cetera). Hoewel het materiaal niet wordt gebruikt voor transport van gevaarlijke stoffen, ligt het belang met name op het deel waarbij wordt ingegaan op de ligging nabij waterstaatswerken. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in fabrikanten van thermoplastische en thermoshardende buizen. Deze partijen zijn gebaat bij een goede verwerking van hun materiaal in de norm en bezitten inhoudelijke expertise over met name de materiaaleigenschappen. Echter, de financiële middelen ontbreken om als individueel bedrijf deel te nemen. De legitimiteit van deelname is een discussiepunt aangezien de expertise van deze partijen wenselijk is, maar aan deelname van fabrikanten aan dit normalisatieproces wordt getwijfeld. Toch worden deze partijen beschouwd als een dependent stakeholder. (l,u) Brancheorganisaties voor Buisfabrikanten – Kunststof Zoals gezegd bestaat onderscheid tussen de thermoshardende en thermoplastische brancheorganisaties. De belangen van thermoshardende fabrikanten van buisleidingen worden behartigd door de Vereniging van Fabrikanten van Kunststof Buisleidingsystemen (FKS). Voor de branche van de thermoplastische kunststoffen, ook wel de Glasvezel Versterkte Kunststoffen (GVK) genoemd, is geen brancheorganisatie gevormd. De expertise van de andere deelnemers ligt bij het materiaal staal en kennis van de kunststofindustrie is vanuit expertise oogpunt gewenst. De FKS wordt dus getypeerd als een partij met urgentie, legitimiteit en financiële middelen voor deelname; een definitive stakeholder (p,l,u). De GVK heeft urgentie, legitimiteit, maar heeft geen middelen vanwege de interne verdeeldheid. GVK wordt dus getypeerd als dependent stakeholder (l,u). Buisfabrikanten - Beton Voor de fabrikanten van buisleidingen van beton geldt hetzelfde als voor de andere fabrikanten. Het materiaal wordt echter niet gebruikt voor transportleidingen, maar alleen in groep II (medium uitsluitend gevaarlijk door effect bij uittrede) en dus alleen van belang bij de ligging. Hoewel ze wel legitimiteit hebben voor deelname en urgentie vanwege de norminhoud ontbreken de financiële middelen. Hieruit volgt de typering als dependent stakeholder. (l,u) Brancheorganisaties voor Buisfabrikanten – Beton De Bond voor Beton Fabrikanten Nederland (BFBN) behartigt de belangen van de betonfabrikanten. Deze partij heeft naast urgentie en legitimiteit de middelen voor deelname en is dus een definitive stakeholder (p,l,u).

63

Buisfabrikanten/ brancheorganisatie – Gietijzer 6 Gietijzer wordt tegenwoordig niet meer gebruikt en is alleen relevant voor de eigenaren van gietijzeren buizen wat voornamelijk waterleidingbedrijven zijn. Dit maakt deze groep een nonstakeholder. Ontwerpers Ontwerpers van transportleidingen In Nederland zijn verschillende ingenieursbureaus betrokken bij de ontwerpfase van transportleidingen (Grontmij, Lievense, R+K, Witteveen en Bos, DHV, Tebodin, et cetera). Deze partijen beschikken over verschillende specifieke expertise. Binnen deze groep zijn vier ‘bijzondere’ partijen aan te wijzen aangezien deze sterk zijn betrokken bij buisleidingen: -

Raadgevend Ingenieursbureau Lievense bestaat sinds 1964 en begon met de 7 uitdaging om gas- en watertransportleidingen door de Westerschelde aan te leggen . Binnen de sector zijn de specialismen complexe kruisingen, leidingenbundels, geboorde tunnels, zinkers, aanlandingen van offshore leidingen, leidingen tunnels en de thema’s veiligheid en vergunningen. Hoewel Lievense expertise bezit, ontbreekt ‘power’ voor deelname aangezien het een ingenieursbureau met opdrachten werkt en vrij klein is (40 man). Zij wordt dus gezien als dependent stakeholder (l,u).

-

Tebodin is een onafhankelijk multidisciplinair advies- en ingenieursbureau en verleent diensten als: consultancy, projectmanagement, ontwerp en engineering, procurement, constructiemanagement en werkt met 2000 medewerkers vanuit 40 vestigingen in Nederland, Europa en Midden-Oosten. Na de alliantie met Amerikaans Ingenieursbureau Lockwood Greene is zij in staat ook in de VS diensten aan te bieden8. Tebodin is dus een partij met inhoudelijke expertise en middelen en bezit vanwege haar expertise legitimiteit voor deelname. Zij is dus een definitive stakeholder (p,l,u).

-

Adviesbureau Schrijvers is een klein adviesbureau, gespecialiseerd in het maken van berekeningen van gas-, vloeistof- en drukloze leidingen die gelegd moeten worden in waterkeringen en wegen (de zogenaamde waterstaatswerken). Ook hebben zij software ontwikkeld voor het maken van deze sterkte-berekeningen en 9 geven zij cursussen over deze materie en de NEN Normen . Het Nederlands Normalisatie-instituut verzorgt echter zelf ook cursussen. Schrijvers is dus een dangerous stakeholder (p,u).

-

R+K Raadgevend Ingenieursbureau is een klein adviesbureau en sinds 1961 adviseur op het gebied van transportleidingen. De grootte van het bureau maakt de partij een dependent stakeholder (l,u).

10

Brancheorganisaties voor ontwerpers 11 Bij de Organisatie van Advies en Ingenieursbureaus (ONRI) waar 250 organisaties zijn aangesloten is de brancheorganisatie. De ONRI beschikt over kennis en financiële middelen voor deelname. Echter, de specifieke betrokken ingenieursbureaus vanwege het onderwerp, zorgen ervoor dat de urgentie voor deelname ontbreekt. De ONRI is dus een discretionary stakeholder (p,l).

6

www.klic.nl/faq/FAQ/overzicht.htm#waterleidingnet, bezocht 27-2-2004 www.lievense.com, bezocht 2-3-2004 8 Folder Tebodin, pijpleidingen en infrastructuur 2004 9 www.schrijvers.nl, bezocht 2-3-2003 10 http://www.eds-ple.nl, bezocht 2-3-2004 11 www.onri.nl, bezocht 2-3-2004 7

64

Aannemers Aannemers De groep aannemers (Visser en Smit Hanab NV, NACAP) zijn verantwoordelijk voor de constructie en/ of aanleg van de leiding. Deze groep heeft direct belang bij de norm. De inhoud bevat richtlijnen voor constructie en aanleg en bovenal bezitten zij expertise op dit gebied. De individuele aannemers beschikken echter niet over de middelen voor deelname; de partij is een dependent stakeholder (l,u). Brancheorganisaties voor aannemers De brancheorganisatie voor de aannemers is de vereniging van boor-, kabelleg en buizenleg 12 bedrijven (BOLEGBO-VOK). Als vereniging met 70 leden, verantwoordelijk voor 80% van de omzet van boor, -kabelleg en buizenleg branche beschikt zij, naast de boven beschreven urgentie door deelname en legitimiteit voor deelname, over de inhoudelijke en financiële middelen en is dus een definitive stakeholder (p,l,u) Beheerders Leidingeigenaren Verschillende individuele leidingeigenaren zijn te identificeren (Shell, TOTAL, Fina, Esso, BP, NAM, DSM, Gasunie, et cetera). Hoewel zij belanghebbend zijn ontbreekt de urgentie voor deelname aangezien het beheer vaak wordt uitbesteed aan leidingbeheerders, welke zijn gescheiden van eigenaren conform nieuwe wetgeving (Gaswet 2000). Hoewel deze partijen over know how en financiële middelen voor deelname beschikken, ontbreekt de urgentie voor deelname. Dit maakt hen dominant stakeholder (p,l) Brancheorganisaties voor leidingeigenaren 13 De Nederlandse Olie en Gas Exploratie Associatie (NOGEPA) behartigt sinds 1974 de belangen van alle partijen met licenties voor productie en ontwikkeling van hydrocarbons on en off shore in Nederland. Als belangenbehartiger met expertise, middelen en urgentie is zij een definitive stakeholder (p,l,u) Beheerders van leidingen De beheerders van de leidingen vormen een bijzondere groep binnen de belanghebbenden aangezien zij groot belang hechten aan de gehele norm. Daarnaast beschikken sommigen van hen over veel inhoudelijke expertise en financiële middelen. De partijen worden verdeeld op basis van het aantal kilometer transportleiding dat zij beheren: -

Gastransportservices (voorheen NV Nederlandse Gasunie) Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) Defensie Pijpleiding Organisatie (DPO) SABIC Pipelines B.V. (voorheen DSM Transportmaatschappij) Stichting buisleidingstraat Zuidwest Nederland

12.000km 1.800km 1.000km 300km 73km

Na de verplichte scheiding van transport en levering van Gasunie NV op 1 januari 200214 vormt Gastransportservices de leidingbeheerder van het grootste leidingnet van Nederland. Als grote leidingbeheerder sinds de vondst en exploitatie van het Slochteren veld (1959) bezitten zij veel expertise en financiële middelen. Ook hebben zij belang bij het nieuwe deel ‘beheer’ in de norm. Zij kan dus worden getypeerd als definitive stakeholder (p,l,u). De Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) richt zich op de winning van aardgas sinds 1947 en sinds 1961 boort zij naar gas op de Waddenzee, Noordzee en aan land15. Het belang van de NAM richt zich op het ‘off shore’ gedeelte van de norm aangezien zij het gewonnen gas verkoopt aan Gasunie. De NAM wordt daarom gezien als definitive stakeholder (p,l,u).

12 13 14 15

www.bolegbo.nl, bezocht 27-2-2004 www.nopega.nl, bezocht 1-3-2004 www.gasunie.nl, www.gastransportservices.nl , bezocht 27-2-2004 www.nam.nl, bezocht 27-2-2004

65

De defensie pijpleidingen organisatie (DPO)16 verzorgt de inname, controle en transport van kerosine en diesel tussen de verschillende vliegvelden met inmiddels zowel militaire (luchtmacht) als civiele (Schiphol) afnemers. Het maakt onderdeel uit van het ‘Central Europe Pipeline System’ (CEPS) wat in 1950 is opgezet vanwege het begin van de koude oorlog. Het totale netwerk heeft een lengte van ongeveer 6000km in Europa. De eigenaar (Koninklijke luchtmacht) alswel de herkomst van het leidingnet maakt het een bijzondere partij met weinig belang bij standaardisatie. Dit maakt de partij een dormant stakeholder. (p) SABIC Pipelines BV (Voorheen DSM transportmaatschappij) verzorgt het beheer van een leidingnetwerk dat Rotterdam en het Ruhrgebied met elkaar verbindt. In juli 2002 werd DSM overgenomen door SABIC. Hierdoor is SABIC Europe ontstaan, welke twee productielocaties heeft. Eén in Geleen en één in Gelsenkirchen (Duitsland). Naast financiële middelen vanuit het moederbedrijf heeft SABIC bijzondere know how op het gebied van beheer van leidingen. Dit maakt de partij een definitive stakeholder. (p,l,u) De stichting buisleidingenstraat Zuidwest Nederland17 vormt een bijzondere belanghebbende aangezien alle functies van beheer worden verenigd in de straat. Er is één buisleidingenstraat in Nederland met een breedte van 50 meter. De grond is minnelijk verworven en heeft als primaire bestemming buisleiding en secundair agrarische bestemming. Gezien de ontwikkelingen in Nederland wat ruimtelijke ordening betreft lijkt dit een ontwikkeling voor de toekomst. Vanwege de specifieke expertise van de beheerders is zij gewenst deel te nemen, maar ontbreken de urgentie en financiële middelen voor deelname. Zij wordt dus getypeerd als discretionary stakeholder (l) Ook bestaan er beheerders van waterleidingen; de zogenaamde waterleidingbedrijven (Europoort, Gemeentelijk Havenbedrijf Amsterdam, et cetera.). De belangen van de individuele partijen richten zich op de eisen van hun leidingen door en nabij waterstaatswerken. Hoewel deze partijen expertise bezitten en gebaat zijn bij de norm ontbreekt het aan financiële middelen. Hierdoor wordt deze partij geclassificeerd als dependent stakeholder (l,u) Bovenstaande geldt ook voor de beheerders van warmwaterleidingen/ gasdistributiebedrijven (Eneco, Essent, NUON, et cetera). Dit maakt deze belanghebbende ook een dependent stakeholder. (l,u) Rioleringsbedrijven en afvalwaterbedrijven hebben belang bij de norm, omdat deze grenst aan hun ‘distributie’ leidingen. Ze beschikken over de expertise voor koppelingen en urgentie voor deelname. Voor de financiering kan echter gekeken worden naar de mogelijkheden van hun collectieve. Zij zijn daarom dependent stakeholder (l, u) Brancheorganisaties voor transportleidingbeheerders 18 De Vereniging Leiding Eigenaren Nederland (VELIN) behartigt de collectieve belangen van haar leden ten aanzien van hun pijpleidingen in Nederland. Bij de VELIN zijn 20 bedrijven aangesloten die tezamen beschikken over 15.500 pijpleidingen binnen Nederland. Als belangenbehartiger heeft de VELIN de middelen, know how en legitimiteit voor deelname. Dit maakt de VELIN een definitive stakeholder (p,l,u) De Vereniging van Exploitanten van Waterbedrijven in Nederland (VEWIN)19 behartigt de belangen van de Nederlandse drinkwatersector. Aangezien de norm gedeeltelijk betrekking heeft op de drinkwaterleidingen en VEWIN over middelen beschikt wordt zij getypeerd als definitive stakeholder. (p,l,u) De Vereniging van exploitanten van Stadsverwarmingbedrijven in Nederland (VESTIN) behartigt de belangen van de stadsverwarmingbedrijven. Aangezien de norm ingaat op het transport van water vallend onder de stoomwet is de vereniging belanghebbend, is haar deelname legitiem en bezit zij middelen voor deelname. Dit maakt de VESTIN een definitive stakeholder. (p,l,u) 16 17 18 19

www.luchtmacht.nl/dpo, bezocht 27-2-2004 www.buisleidingenstraat.nl, bezocht 1-3-2004 www.velin.nl, bezocht 1-3-2004 www.vewin.nl, bezocht 1-3-2004

66

De Federatie van Energiebedrijven in Nederland (Energiened)20 is de brancheorganisatie van alle bedrijven die in Nederland actief zijn in productie, transport, handel of levering van gas, elektriciteit en/ of warmte. De brancheorganisatie heeft gezien haar werkgebied direct belang bij deelname. Ook is haar deelname urgent en beschikt zij als brancheorganisatie over de financiële middelen en expertise. Dit maakt Energiened een definitive stakeholder (p,l,u). De Vereniging van Nederlandse Afval Ondernemingen (VNAO) is de branchevereniging van Nederlandse bedrijven die zijn gespecialiseerd in integrale behandeling van afval21. Als belangenbehartiger, met leden vanuit de rioleringssector wordt zij als dormant stakeholder getypeerd (p). Gastec NV is eigenlijk een koepelorganisatie van gasbedrijven. Delen van de kennis zijn bij de koepelorganisatie neergelegd zoals; keuren, opleiding, gaskwaliteit en regelgeving, waaronder normalisatie en brancheregels (KVGN) vallen. Ook verzorgt Gastec trainingen en geeft zij advies door middel van haar consultants. Er is van een veranderende positie sprake; er is steeds meer sprake van output financiering. De koepelfunctie van Gastec, de aanwezige kennis op dit gebied en de wens voor deelname bij de belanghebbenden maakt haar een definitive stakeholder (p,l,u) Eisenstellende of controlerende instellingen Ministerie van VROM Het ministerie richt zich in deze context op gezond en veilig wonen, waarbij met name externe veiligheid en milieu van belang zijn. Hierbij zijn eigen verantwoordelijkheid, een sterke rol voor provincies en gemeenten en minder regelgeving veelgenoemde steekwoorden22. Zij heeft een directe relatie met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), welke later wordt beschreven. VROM bezit urgentie voor deelname aangezien (externe) veiligheid (circulaires, aangrenzende wetgeving) wordt besproken en zij bezit daarvoor expertise waardoor zij definitive stakeholder (p,l,u) is. Ministerie Verkeer & Waterstaat Het Ministerie van Verkeer & Waterstaat richt zich, naast de bescherming tegen water, op veilige verbindingen. Buisleidingen zijn recent opgenomen als vijfde vervoersmodaliteit in het Nationaal Verkeers- en Vervoers Plan (NVVP), waarbij het huidige beleidskader 23 (structuurschema buisleidingen), na goedkeuring door de kamer komt te vervallen . Tevens is de minister bevoegd tot het nemen van een Koninklijk Besluit, waarmee een buisleiding van openbaar belang wordt verklaard. Als beleidsmaker op ‘buisleidingengebied’ is zij dus definitive stakeholder (p,l,u) Ministerie van Economische zaken Het Ministerie van Economische Zaken is beheerder van de bodemschatten (met name gas, maar ook olie in beperkte mate) in Nederland. En heeft de taak economische ontwikkeling te stimuleren. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor het Structuurschema Buisleidingen en Infrastructuur (SBUI) en het afgeven van concessies zolang het NVVP nog niet is goedgekeurd; zij is definitive stakeholder (p,l,u) Staatstoezicht op de Mijnen Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) is een uitvoeringsdienst van EZ. SodM stelt zeker dat de delfstofwinning in Nederland op maatschappelijk verantwoorde wijze wordt uitgevoerd24.Het toezicht op de olie-, gas-, zout- en mergelwinning in Nederland heeft met name betrekking op de aspecten veiligheid (interne- en externe veiligheid), gezondheid, milieu, bodembeweging ten gevolge van delfstofwinning (bodemdaling, aardschokken) en de doelmatige winning van delfstoffen. Tot voor een paar jaar gebeurde dat op basis van een mijnwetgeving waarin alle genoemde aspecten integraal waren geregeld. Sinds 1993 wordt gewerkt aan ontvlechting van de mijnwetgeving. Ook houdt zij toezicht op weten regelgeving en op de zorg, veiligheid, gezondheid en milieu. Dit maakt SodM een definitive stakeholder (p,l,u) 20 21 22 23 24

www.energiened.nl, bezocht 1-3-2004 www.vnao.nl, bezocht 1-3-2004 www.vrom.nl, bezocht 1-3-2004 http://www.minvenw.nl/dgg/dgg/nl/buizen.shtml, bezocht 1-3-2004 www.sodm.nl, bezocht 1-3-2004

67

Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat (RWS) is de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. RWS werkt aan de bescherming tegen overstromingen en aan schoon en voldoende water voor alle gebruikers. Bovendien bevordert RWS de vlotte en veilige doorstroming van het verkeer. Zowel op het rijkswegennet als op het netwerk van rijkswateren25. Als verantwoordelijke voor aanleg, beheer en onderhoud van rijks(vaar)wegen is zij direct belanghebbende bij de norm die ingaat op kruisingen met waterstaatswerken. In het bijzonder wordt de specialistische Dienst Weg- en Waterbouwkunde (DWW) genoemd. Dit is de adviesdienst voor techniek en milieu voor de wegen waterbouw. De dienst onderzoekt, adviseert en draagt kennis over op dat gebied. De dienst is tevens het werkorgaan van de Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen. Vanuit deze functie is de dienst ook belast met het op peil houden van kennis voor een integrale aanpak van de waterkeringszorg 26. Ook is zij vergunningverlener voor kruisingen van transportleidingen met waterstaatswerken. Zij wordt dus getypeerd als definitive stakeholder (p,l,u) Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) RIVM doet onderzoek op het gebied van volksgezondheid en milieu en doet opdrachten voor de Ministeries van VROM, V&W en LNV. De resultaten worden gebruikt voor de ontwikkeling van beleid. In deze context speelt RIVM een rol bij de bepaling van veiligheidsafstanden, zoals deze nu vastliggen in de genoemde circulaires. Zij heeft legitimiteit voor deelname, maar is voor financiering afhankelijk van derden. Zij is dus discretionary stakeholder (l). Provincies Nadat de Planologische Werkcommissie Pijpleidingen goedkeuring heeft gegeven voor het tracé, werkt de provincie de tracering verder uit. In de praktijk heeft de provincie Zuid-Holland het meeste te maken met de transportleidingen, waar met name de kruisingen met waterstaatswerken van belang zijn. Dit heeft tot gevolg dat de provincie Zuid-Holland wel expertise bezit voor deelname. De provincies afzonderlijk missen echter de financiële middelen en zijn dus dependent stakeholder (l,u). Inter Provinciaal Overleg (IPO) Het overkoepelend orgaan van provincies; het IPO, bezit wel de financiële middelen voor deelname. Dit maakt hen definitive stakeholder (p,l,u). Gemeenten/ Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) Als publieke vergunningverlener voor buisleidingen wordt naar de bewuste normen verwezen. De individuele gemeenten missen vaak de financiële middelen voor deelname, als wel de benodigde expertise. De gemeente Rotterdam bezit echter wel urgentie voor deelname, aangezien daar veel leidingen liggen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zou wel in staat moeten zijn deel te nemen, omdat leidingen veel gemeenten kruisen over financiële middelen beschikt. Zij is definitive stakeholder is. (p,l,u) Waterschappen De waterschappen zijn formeel eigenaar van dijken (waterstaatswerken) en verlenen vergunningen wanneer (transport)leidingen kruisen of binnen een bepaalde afstand worden gelegd. In de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland zijn waterschappen verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van 6.800 kilometer aan wegen. Een waterschap is een directe belanghebbende, maar heeft geen financiële middelen voor deelname. Dit maakt haar een dependent stakeholder (l,u) Er bestaat echter een collectieve; de Unie van Waterschappen (UVW) die als belangenbehartiger wel over de financiële middelen beschikt. De UVW is een definitive stakeholder (p,l,u)

25 26

www.rijkswaterstaat.nl, bezocht 1-3-2004 www.minvenw.nl/rws/dww/home/index_kerntaken.html, bezocht 1-3-2004

68

Stoomwezen/ Lloyds register In de buisleidingenconcessie wordt de Dienst voor het Stoomwezen aangewezen als centraal orgaan dat de veiligheid van ondergrondse petroleum leidingen moet garanderen. In de praktijk lijkt sprake van een gewoonterecht dat de Dienst voor het Stoomwezen als toezichthoudende instantie optreedt bij de aanleg van buisleidingen. Sinds de (gedeeltelijke) privatisering van de dienst wordt het toezicht uitgeoefend door Stoomwezen BV, dat hiervoor een mandaat heeft gekregen van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De Europese Pressure Equipment Directive (PED), die sinds mei 2002 volledig van kracht is geworden, heeft ervoor gezorgd dat de nationale Stoomwet, die op stadsverwarming was gericht, is komen te vervallen. Zij is wel aangewezen als Notified Body voor keuringen op drukapparatuur. In het algemeen is het niet wenselijk dat toezicht wordt uitgeoefend door dezelfde instantie die de (na te leven) normen heeft opgesteld (Roggenkamp 1998: 255). De toezichthoudende instantie kan dus (inhoudelijk) deelnemen en op basis van de norm certificeren of op basis van eigen richtlijnen. Dit maakt het Stoomwezen een belanghebbende die naar eigen oordeel deelneemt: een discretionary stakeholder (l). Raad voor Transport Veiligheid (RvTV) De RvTV is ontstaan door de wet voor de RvTV (ZBO) en doet onderzoek naar veiligheidsissues. De scope van de RvTV breidt zich inmiddels uit. Een onderzoek moet binnen een jaar worden afgerond en worden aangeboden aan belanghebbenden. Vervolgens wordt dit gepresenteerd aan de minister van V&W. De bewuste organisatie moet binnen een jaar reageren en is zelf verantwoordelijk voor de gekozen oplossing. Als toezichthoudend orgaan voor de veiligheid bezit zij wel expertise en verwijst eventueel naar normen in haar oordeel, maar is vanwege haar onafhankelijke positie niet belanghebbend en dus non stakeholder. ProRail (NS) 27 Prorail bestaat sinds 2003 en bestaat uit de organisaties Railinfrabeheer, Railned en de Railverkeersleiding. In deze context is van belang dat zij verantwoordelijk is voor beheer van de spoorinfrastructuur en vergunningverlener is voor kruisingen met leidingen zoals omschreven in de Spoorwet. Zij is dus een definitive stakeholder (p,l,u). Anderszins betrokkenen Buisleidingen Industrie Gilde (BIG) Het Buisleidingen Industrie Gilde is een Belgisch-Nederlandse vereniging van bedrijven, instellingen en personen die zich beroepsmatig richten op het vakgebied ‘pijpleidingtransport’ 28 en is opgericht in 1990 . Gezien het feit dat bij de vereniging alle belanghebbenden zijn aangesloten is zij wel gebaat bij normen en bezit zij financiële middelen, maar niet als individueel deelnemer; zij is dormant stakeholder (p). Centrum Ondergronds Bouwen (COB) Het COB is een Nederlands publiek-privaat samenwerkingsverband; een kennisnetwerk voor 29 alles wat met ondergronds bouwen te maken heeft . Dit kennisinstituut is in 1994 opgericht vanwege de kennis die was vereist bij ontwerp en realisatie van de Betuwelijn. Hoewel buisleidingen hieronder vallen, is het samenwerkingsverband te breed. Dit maakt COB non stakeholder. Nederlandse vereniging voor Sleufloze Technieken en Toepassingen (NSTT) Het NSTT heeft tot doel toepassing van sleufloze technieken te stimuleren en de 30 maatschappelijke voordelen uit te dragen . Dit tracht zij te bereiken door organisatie van symposia, lezingen, excursies en studies. Hoewel dit onderwerp gerelateerd is aan de norm is de scope anders. Dit maakt haar non stakeholder.

27 28 29 30

www.prorail.nl, bezocht 2-3-2004 www.big-web.org/BIG1/index_BIG1.html, bezocht 15-3-2004 www.cob.nl, bezocht 15-3-2003 www.nstt.nl, bezocht 15-3-2003

69

Nederlands Instituut voor de Lastechniek (NIL) Het NIL is een onafhankelijke stichting die de collectieve belangen behartigt van Nederlandse bedrijven, instellingen en personen, die werkzaam zijn op het gebied van het verbinden van materialen. Aangezien de vereniging expertise bezit op lasgebied, financiële middelen bezit als overkoepelende organisatie en legitimiteit voor deelname is zij definitive stakeholder (p,l,u) Onderzoeksinstellingen Verschillende onderzoeksinstellingen zijn betrokken bij onderzoek rond buisleidingen. In het bijzonder worden TNO, TU Delft faculteit Civiele Techniek en Geodelft31 genoemd als belanghebbende instellingen. Hun expertise maakt deelname zeer gewenst en daardoor bezitten zij urgentie voor deelname. Dit maakt hen definitive stakeholder (p,l,u). Normcommissie Drinkwatervoorziening De aansluiting van de norm aan het drinkwaternet zorgt dat de Normcommissie belang heeft. De urgentie is afhankelijk van de partijen die al deelnemen aan de commissie. Dit maakt de commissie een discretionary stakeholder (l). Normcommissie Gasdistributie Zie beschrijving normcommissie drinkwatervoorziening: discretionary stakeholder (l). Normcommissie Riolering Zie beschrijving normcommissie drinkwatervoorziening: discretionary stakeholder (l). Stichting Pipeliner/ Hogeschool Brabant De multidisciplinaire opleiding tot pijpleiding ingenieur is een initiatief van het Buisleidingen Industrie Gilde (BIG) ondergebracht in de Stichting Pipeliner in samenwerking met Nova Knowledge van de Hogeschool Brabant. De opleiding startte officieel in september 2003. De aanleiding vormde het uitkomen van de eerste versie van de norm (1992), waarbij ‘het vak pipeliner’ ter discussie werd gesteld. Hoewel zij wel op de hoogte moet zijn van de inhoud, bezit zij geen legitimiteit en urgentie voor deelname en is dus non-stakeholder. Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (TAW) De Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (TAW) is een onafhankelijke adviescommissie, die gevraagd en ongevraagd de minister van Verkeer en Waterstaat adviseert over alle technisch wetenschappelijke aspecten van constructie en onderhoud van waterkeringen, met het oog op de veiligheidsfunctie van door deze waterkeringen 32 beschermde gebieden . De TAW richt zich zowel op primaire- als secundaire waterkeringen en boezemkaden. Ook andere overheden kunnen de minister verzoeken de TAW te laten adviseren over complexe en specifieke waterkeringsproblemen. Hierbij is de dienst Weg en Waterbouw(DWW) van Rijkswaterstaat uitvoerder van TAW. Als adviesorgaan heeft zij geen direct belang bij de norm en zullen haar belangen op andere wijze worden behartigd. Dit maakt deze partij in deze een non-stakeholder.

31 32

www.geodelft.nl, bezocht 15-3-2004 www.tawinfo.nl, bezocht 2-3-2004

70

Bijlage D: basis interview vragen Persoonlijk: 1. Kunt u iets vertellen over de organisatie waar u werkzaam bent? (input actorenanalyse, financieel, kennis, achterban en tevens type organisatie) 2. Wat is uw functie precies binnen uw organisatie? (‘gewicht’) 3. Wat is uw persoonlijke achtergrond? (Persoonlijke Eigenschappen, technische expertise) 4. Bent u naast deze functie eventueel nog actief binnen een organisatie die belangen behartigd? (‘dubbele pet’) 5. Hoe lang bent u al actief bij normalisatie en hoe ervaart u dit? (ervaring normalisatie) 6. Hoe wordt normalisatie gewaardeerd binnen uw organisatie? (waardering anders per organisatie) 7. Waar wordt die positieve waardering of het uitblijven van waardering door gekenmerkt? 8. Heeft u persoonlijk profijt van deelname aan normalisatie? (netwerk, kennis,…) Belangen: 9. Hoe en waarom is besloten de norm (NEN 3650) te herzien? (doel en ontstaan van invloed op partijen en belangen) 10. Vindt u de begeleidingscommissie een juiste afspiegeling van de betrokkenen bij de norm? (legitimiteit, urgentie) 11. Welke partijen zijn nauw betrokken bij de normontwikkeling? (dominantie betrokkenen) 12. Welke partijen zijn niet betrokken, maar hadden dit gezien hun belang wel moeten zijn? Is dit te verklaren? 13. Welke (bedrijfseconomische) belangen en/ of voordelen heeft uw organisatie bij de herziening? (economische voordelen) o Strategisch (invloed op Europese regelgeving) o Competitief (informatie uit eerste hand, beïnvloeden zowel positief als ter voorkomen van negatief) o ‘Wereldmarkt’ (export, contracten) o Kosten (transactiekosten vanwege transparantie, interdepartementale communicatie) o Effect op relatie met de klant of leverancier (minder afhankelijk, grotere keuzemogelijkheid) o Research en development (verlagen risico, kosten verlaagd vanwege kennis) o Veiligheid en kwaliteit (minder ongelukken, veiligheidsbesef vergroot?) o ….. 14. Is de lange levenscyclus van het product (de leiding) van invloed op het belang van de norm? (relevantie neemt toe naarmate levenscyclus langer is) 15. Hoe ziet u het ‘publieke’ belang van de norm? (verkleinen aansprakelijkheidsrisico, wetgeving valt terug op geaccepteerde techniek, overheid heeft technische basis voor wetgeving) 16. Welke economische gevolgen heeft de norm voor de economie als geheel? o Innovatie o Verspreiding en acceptatie van innovatie o Invloed op de export o Transparantie technologische specificaties o …

71

Normalisatieproces Het normalisatieproces kan worden onderverdeeld in verschillende fasen of beter gezegd rondes. In dit geval wordt onderscheid gemaakt in de volgende ronden: a. Aanvraag (de aanvraag van herziening of ontstaan van de norm) b. Inventarisatie en classificatie (de inventarisatie en classificatie van belanghebbenden) c. Startfase (het uitnodigen van belanghebbenden en het kiezen van een structuur) d. Besluitvorming I (de eerste besluitvorming tot het ‘groentje’ uitkomt) e. Externe ronde (ronde waarbij externe kritiek op het ‘groentje’ binnenkomt en wordt verwerkt) f. Besluitvorming II (de besluitvorming tot de norm wordt uitgegeven) Aanvraag 17. Wie stemden direct in met de herziening? (# initiatiefnemers van invloed op commitment van partijen en uiteindelijk de kwaliteit van de norm) 18. Wat was de reden dat het PIM’s gedeelte eerst met behulp van een NTA (NTA 8000) werd uitgegeven? Inventarisatie en classificatie 19. Is er aandacht besteed aan de inventarisatie en classificatie van partijen? (onevenwichtige vertegenwoordiging leidt tot kortzichtige normen) 20. Hoe kwam dit tot uiting? Startfase 21. Welke afspraken zijn er gemaakt gedurende de eerste bijeenkomst(en) van de commissie? (inventarisatie mogelijke procesafspraken) 22. Hoe is de structuur van het aantal subcommissies en werkgroepen tot stand gekomen? 23. Tebodin is ‘gekozen’ als tekstschrijver, waarom? 24. Wat was de reden dat sommige partijen in eerste instantie niet wilden deelnemen? (BOLEGBO) 25. De rol van Staatstoezicht op de Mijnen was bijzonder, want zij werden per brief op de hoogte gebracht, waarom is hiervoor gekozen? (i.v.m. casereconstructie) Besluitvorming I 26. Gedurende de eerste ronde van Besluitvorming is duidelijk dat VROM en RIVM een aparte rol hebben, is dit te verklaren? 27. Ook vindt de werkgroep veiligheid dat zij niet serieus wordt genomen, waarom? 28. Er wordt besloten in sommige gevallen wel naar wetgeving te verwijzen (drinkwater), maar in andere gevallen niet (Spoorwegwet), wat was de reden hiervoor? 29. Er lijkt sprake van een dispuut tussen de Rotterdamse regels en de Rotterdamse regels, wat was hiervan de oorzaak? 30. Het belang van Rijkswaterstaat neemt af gedurende het proces, is dit te verklaren? 31. Er komt op een gegeven moment commentaar dat mensen wegblijven zonder zich af te melden en over het uitblijven van commentaar op de lopende documenten, is dit te verklaren? 32. Waarom wordt besloten een tweedaagse vergadering in Groningen in te lassen? 33. Er lijkt speciale aandacht gegeven te worden aan de kans dat een wiek van een windmolen in de buis terecht kan komen, is dit te verklaren? 34. De Kock stelt eisen aan berekeningen ter verantwoording aan zijn achterban, komt dit vaker voor? Externe ronde 35. Er word gezegd dat het afhandelen van extern commentaar efficiënt verliep, kunt u zich hierin vinden?

72

Besluitvorming II 36. Hierbij wordt gezegd dat uitonderhandelde punten opnieuw ter sprake kwamen, klopt dit? Wat was hiervan de oorzaak? 37. Ook kwam er intern meer commentaar dan voorzien, is hier een verklaring voor te geven? 38. Van Calbergh (GVK) had in de laatste fase van besluitvorming een aparte rol, is dit te verklaren? (strategisch gedrag) Het normalisatieproces als geheel 39. Hoe heeft u het normalisatieproces als geheel uiteindelijk ervaren? 40. Welke positieve kanten heeft u ervaren tijdens de herziening? o Ondanks de complexiteit is het allemaal redelijk verlopen.. o Goede inhoudelijke afstemming op b.v. wetgeving/ (Europese) normen.. o Efficiënte afhandeling commentaar.. o … 41. Wat zijn hiervan volgens u de oorzaken? 42. Zijn er wat u betreft (nog niet genoemde) knelpunten in het proces te identificeren? o Financiering o Hernieuwde discussies o Planning (tijdsduur) o … 43. Wat waren hiervan de oorzaken? 44. Wat was de rol van de voorzitter gedurende het gehele proces en in welke fasen was zijn inbreng het grootst? (meestal procesmatig) 45. Hoe heeft u de voorzitter ervaren? (gewicht, betrokken, procesmatig) 46. Wat was de rol van de secretaris (sen) vanuit het Nederlands Normalisatie-instituut? (projectmatig) 47. Was de gekozen structuur uiteindelijk van invloed op de procesgang? (uitingen van belangen vanwege structuur) 48. Kunt u iets zeggen over de uiteindelijke kwaliteit van de norm? (Gedetailleerd, nadruk is sterk op veiligheid komen te liggen) 49. Bent u vanuit uw organisatie tevreden met het eindresultaat? (zijn de belangen in de norm verwerkt)

73

Bijlage E: belangen bij NEN 3650-serie verdeeld Belanghebbende

Gasunie Shell SODM BOLEGBO Economische Zaken Mokveld Valves BV NIL Rijkswaterstaat NOGEPA Tebodin Essent netwerk Noord Provincie Zuid Holland/ WaterS./ RWS Eneco/ EnergieNed NAM Pipelife RIVM GHR SABIC/ VELIN Gemeentewerken Rdam Nuon/ Vewin Gastec NV Prorail Europoort/ VEWIN TU Delft KIWA Ministerie V&W Grondmechanica Delft Visser en Smit Hanab BV Stoomwezen Provincie Zeeland Grontmij Van Helvoirt Boormaatschappij GVK VROM

NC

BC

X (vz) X X X X X X X X X X X

X X X X X X X

Ontwerp (1)

X (vz)

Externe Veiligheid (2)

X X

X X X

Materialen (3)

Uitvoering (4)

X X

Lassen (5)

Vezelcement en keramiek (6)

Bedrijfsvoering (7)

X

X (vz) X X (vz) X X X X X X X X X X X X X X X X X X

X (vz) X X

X X (vz) X X X (vz) X

X X

X

X

X X X

X X

X X X

X X

X (vz)

74

Bijlage F: lijst geïnterview de personen Persoon

Bedrijf/ instelling

Functie

Datum

Oriënterende gesprekken Drs. Arlette van der Kolk

NEN

Consultant

27/30-10-2003

Dr. Ir. Henk de Vries

NEN/ Erasmus Universiteit

Consultant/ onderzoeker

27-10-2003/ 7-11-2003

Ir. Rob Biermasz

Gastransportservices

Manager Veiligheid

10-11-2003

Ir. Jan Spiekhout


Head Corporate Inspection and Material expertise

10-11-2003

Ir. Piet Bijmold


Coordinator standardization

10-11-2003

Ing. Rien van Berkom

SABIC Pipelines

Plantmanager

21-11-2003

Ir. Bert Amesz

Waterbedrijf Europoort/ KIWA

Voorheen interim directeur

21-1-2004

Mr. Dr. Martha Roggenkamp

Internationaal Instituut voor Energierecht/ Trenité van Doorne

Medewerker Energiegroep

27-4-2004

Drs. Josien Paap

NEN

Consultant

23-12-2003

Ing. Koos Kreber

Waterbedrijf Europoort/ VEWIN

Adviseur leidingen

8-1-2004

Ir. Guus Slee

Gemeentewerken Rotterdam

Adviseur kabels en leidingen

13-1-2004

Ir. Bert Elzenga

KIWA

Sustainable & Projectmanager C&I Management

16-1-2004

Ir. De Kock

Provinciale waterstaat Zuid Holland/ Waterschappen

Gepensioneerd

22-1-2004

Ing. Gijs van Heijen Oort

Prorail

Manager ondergrondse infrastructuur

26-1-2004

Drs. Ir. Joris van Dam

Pipelife Nederland/ FKS

Idea manager Research & Developm ent

30-1-2004

Ing. Wim Zegeling

Gastec

Senior consultant

4-2-2004

Ing. Mathieu Jansen

Eneco Netbeheer/ EnergieNed

Asset management

5-2-2004

Dr. René Van Loo

VROM

Directie externe veiligheid

18-2-2004

Ir. Gert Dijkstra

Tebodin

Directeur pijpleidingen & infrastructuur

24-2-2004

Ing. Rien van Berkom

SABIC/ VELIN/ lid RvTV

Directeur VELIN, voormalig lid RvTV

4-3-2004

Interviews

75

Interviews (vervolg)

Neil Reeve

Shell global solutions BV

Shell standards manager

30-3-2004

Ing. Ian Lawrence

Visser & Smit Hanab BV

Hoofdconstructeur

30-3-2004

Ir. Jan Spiekhout


Head corporate inspection and material expertise

1-4-2004

Ir. Rob Biermasz


Manager Veiligheid

1-4-2004

76

Afkortingenlijst BC

Begeleidingscommissie in dit rapport, niet te verwarren met beleidscommissie

BFBN

Bond voor Beton Fabrikanten Nederland

BIG

Buisleidingen Industrie Gilde

BOLEGBO

Vereniging van boor,-kabelleg- en buizenlegbedrijven

Bp

Belemmeringenwet privaatrecht

CEN

Comité Europeen de Normalisation

COB

Centrum Ondergronds Bouwen

DPO

Defensie Pijpleidingen Organisatie

EU

Europese Unie

EZ

Ministerie van Economische Zaken

FKS

Vereniging van Fabrikanten van Kunststof Buisleidingsystemen

GVK

Glasvezel Versterkte Kunststoffen

IPO

Interprovinciaal Overleg

IPOT

Interdepartementale Projectgroep Ondergronds Transport

ISO

International Organization for Standardization

KIVI

Koninklijk Instituut Voor Ingenieurs

LNV

Ministerie van Landbouw, Natuur & Visserij

MDW

Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit

NAM

Nederlandse Aardolie Maatschappij

NC

Normcommissie

NEC

Nederlands Elektrotechnische Comité

NEN

Nederlands Normalisatie Instituut, tevens aanduiding voor Nederlandse norm

NIE

Neo Institutionele Economie

NIL

Nederlands Instituut voor de Lastechniek

NOGEPA

Netherlands Oil and Gas Exploration and Production Association

NS

Nederlandse Spoorwegen

NSTT

Nederlandse Vereniging voor Sleufloze Technieken en Toepassingen

NTA

Nederlands Technische Afspraak

ONRI

Organisatie van Advies en Ingenieursbureaus

PED

Pressure Equipment Directive

PWC

Planologische Werk Commissie

RIVM

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

RPP

Rijksprojectenprocedure

RvTV

Raad voor Transport Veiligheid

RWS

Rijkswaterstaat

SodM

Staatstoezicht op de Mijnen

TAW

Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen

UVW

Unie van Watersschappen

V&W

Ministerie van Verkeer & Waterstaat

VELIN

Vereniging van Leiding Eigenaren Nederland

VESTIN

Vereniging van Exploitanten van Stadsverwarmingbedrijven in Nederland

VEWIN

Vereniging van Exploitanten van Waterbedrijven in Nederland

VNAO

Vereniging van Nederlandse Afval Ondernemingen

VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

VROM

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu

ZBO

Zelfstandig Bestuursorgaan

77

Kernbegrippen Case studie onderzoek

Methode van sociaal wetenschappelijk onderzoek, geschikt voor 'hoe' en waarom' vragen, waarbij de hedendaagse praktijk wordt geanalyseerd (Yin 1994: 1).

NEN-consultant

Begeleider van een normcommissie en verantwoordelijk voor de secretariaatsvoering van de betreffende normcommissie vanuit het Nederlands Normalisatie Instituut. De functie werd voorheen omschreven als secretaris, waardoor deze term ook nog wordt gebruikt.

Netwerk

Verzameling van partijen die onderling van elkaar verschillen (pluriformiteit), veelal niet gevoelig zijn voor sturing van buiten (geslotenheid) en wederzijds afhankelijk zijn (interdependentie) De Bruijn & Ten Heuvelhof 1999: 33-34).

Normalisatie

Het ontwikkelen en vastleggen van een beperkt aantal oplossingen voor afstemproblemen die zich nu of mogelijk later voordoen, gericht op voordelen voor de deelnemer(s), onder afweging van hun belangen, en met de bedoeling en verwachting dat een aanzienlijk deel van de beoogde gebruikers deze oplossingen gedurende een bepaalde periode, herhaald of voortdurend zal toepassen’ (Simons & de Vries 2002: 22).

Procesmanagement

Managementstijl voor gebruik tijdens besluitvorming in een netwerk door middel van procesafspraken gericht op veiligheid, voortgang, inhoud en openheid, waarbij commitment voor de inhoudelijk robuuste oplossing wordt nagestreefd.

Projectmanagement

Managementstijl voor gebruik tijdens unieke samenwerkingsprojecten, waarbij wordt gestreefd naar inhoudelijke realisatie van het doel binnen de gestelde beheersfactoren organisatie, kwaliteit, informatie, budget en tijd.

Stakeholdersanalyse Methodiek om belanghebbenden bij een bepaald onderwerp/ probleem structureel te inventariseren en te classificeren. Strategisch gedrag

Gedrag en omgang van partijen met anderen wordt in dienst gesteld van de optimale behartiging van hun eigen belangen (De Bruijn e.a.1999: 5).

78

Eerst commitment, dan deadlines!

Recommend Documents