Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt?

Eerlijke concurrentie op de re re-integratiemarkt? integratiemarkt?

1

Onderzoeksrapport A. van de Meerendonk

Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

Eerlijke concurrentie op de re re-integratiemarkt? Rapport in opdracht van Boaborea A. van de Meerendonk, Magazijn 13 BV

Den Haag/Tilburg, Juni 2011

2


Inhoud Managementsamenvatting ................................................................................................ ................................ ............................................... 5

3

Hoofdstuk 1.

Inleiding ................................................................................................ ................................ ................................................ 10

1.1

Inleiding ing op het thema: eerlijke concurrentie ......................................................... ................................ 10

1.2

Karakter van de studie ................................................................ .......................................................... 10

1.3

Centrale onderzoeksvraag ................................................................ .................................................... 10

1.4

Methode ................................................................................................ ................................ ............................................... 10

1.5

Leeswijzer ................................................................................................ ............................................ 11

Hoofdstuk 2.

Beleid en belangen ................................................................ ............................................................... 12

2.1

De ontstaansgeschiedenis van de Wet sociale werkvoorziening tot 1998 .............. 12

2.2

Bewegingen op het terrein van werk en inkomen .................................................. ................................ 12

2.3

Bedrijven en belangen ................................................................ .......................................................... 13

2.4

Bedoelde en onbedoelde gevolgen van het budgetmechanisme ........................... 13

Hoofdstuk 3.

Een ‘retourtje’: Naar een werkende re-integratiemarkt re ................................ ........................................... 15

3.1

De politieke aandacht voor het gelijke speelveld… ................................................ ................................ 15

3.2

… en de positionering van de aan gemeenten gelieerde bedrijven ........................ 15

3.3

Wie doet wat en waarom? ................................................................ .................................................... 16

Hoofdstuk 4.

Het juridische speelveld ................................................................ ........................................................ 17

4.1

Inleiding ................................................................................................ ................................ ................................................ 17

4.2

De juridische ruimte om een opdracht onderhands te gunnen ............................... 17

4.3

Rechtsbescherming voor bedrijven ................................................................ ....................................... 17

4.4

(Quasi-)) inbesteden ................................................................ .............................................................. 18

4.5

Alleenrecht ................................................................................................ ........................................... 18

4.6

De mededingingsregels: de markt en overheidproblematiek .................................. ................................ 18

4.7

Staatssteun ................................................................................................ .......................................... 18

4.8

Wat betekent dit concreet voor de relatie tussen gemeenten en sw sw-bedrijven? ..... 19

4.9

Scheiding van publieke en private activiteiten ....................................................... ................................ 19

4.10

Marktconformiteit van de vergoedingen lijkt het enige aangrijppunt ....................... 20

Intermezzo: conclusies in het rapport tot dusver ................................................................ ............................................. 21 Hoofdstuk 5.

Schuivende beleidspanelen ................................................................ .................................................. 22

5.1 De focus verschuift naar effectiviteit en doelmatigheid van inzet van rere integratiemiddelen................................ ................................................................................................ .......................................................... 22 5.2

Budgetten en uitgaven ................................................................ .......................................................... 22

5.3

Resultaten ................................................................................................ ............................................ 25

5.4

Uitbesteden maar niet aanbesteden(?) ................................................................. ................................ 26

5.5

Een ‘vergelijkende toets’: de sw sw-sector… .............................................................. ................................ 27


5.6

… en de private re-integratiebedrijven re ................................................................ .................................. 28

5.7

Een nieuwe beleidsrichting: de Wet werken naar vermogen .................................. ................................ 30

Hoofdstuk 6.

Een inventarisatie bij negen gemeenten en hun gelieerde sw sw-bedrijven ................ 33

6.1

Inleiding ................................................................................................ ................................ ................................................ 33

6.2

Amsterdam ................................................................................................ ........................................... 33

6.3

Breda ................................................................................................ ................................ ................................................... 34

6.4

Deventer................................ ................................................................................................ ............................................... 36

6.5

Drechtsteden ................................................................................................ ........................................ 37

6.6

Haarlemmermeer................................................................................................ .................................. 38

6.7

Schiedam ................................................................................................ ................................ ............................................. 40

6.8

Tilburg ................................................................................................ ................................ .................................................. 41

6.9

Utrecht ................................................................................................ ................................ ................................................. 42

6.10

Zaanstad ................................................................................................ ................................ .............................................. 44

6.11

Een vergelijkend overzicht van het speelveld in deze gemeenten.......................... 46

Hoofdstuk 7.

Conclusies ................................................................................................ ............................................ 49

Hoofdstuk 8.

Naar een re-integratiemarkt re met eerlijke concurrentie! .......................................... ................................ 52

4


Managementsamenvatting Vraagstelling. Is er sprake van ‘eerlijke concurrentie’ tussen re-integratiebedrijven integratiebedrijven en sw sw-bedrijven? Zo neen, hoe komt dit, wat valt er aan te doen en wat zou het opleveren? ? Dit is heel kort de vraag die in deze studie voor ligt. Deze managementsamenvatting managementsamenvatting loopt kort de ontwikkelingen langs met betrekking tot beleid en uitvoering, spelregels en uitkomsten uitkomsten, en eindigt met de conclusies en aanbevelingen uit deze studie. Uitvoering op afstand. De Wet sociale werkvoorziening (Wsw) is in 1969 ingevoerd. Snel was de toeloop zo groot dat het rijk gemeenten enten ging budgetteren (vanaf 1988). Dit leidde tot een verzakelijking waarbij de sociale werkplaatsen bedrijfsmatiger gingen opereren. Het budget was niet toereikend voor de kosten en een gedeelte van de exploitatielasten moest terugverdiend worden op de markt. Sinds het eind van de jaren ’90 van de vorige eeuw is het versterken van de regierol vanuit de gemeenten op de uitvoering van de Wsw een belangrijk beleidsthema. In dezelfde tijd stonden ook het vergroten van de effectiviteit en doelmatigheid van het re re-integratieinstrumentarium en het versterken van de gemeentelijke regie op de uitvoering daarvan hoog genoteerd op de politieke agenda. De Wet SUWI en de Wet Werk en Bijstand hadden tot doel do om de verantwoordelijkheidsverdeling voor eens en altijd goed uit te lijnen – met regie en uitvoering helder gescheiden, en de regie stevig in handen van de gemeenten.

5

Bedrijven en belangen. De verzakelijking vanuit de Wsw Wsw en het afbouwen van de regelingen regelin voor gesubsidieerde arbeid heeft op veel plaatsen geleid tot het ontstaan van gemeentelijke werkbedrijven waar vormen van beschutte arbeid, werkervaring voor langdurig werklozen en het activeren van uitkeringsgerechtigden onder één dak zijn georganisee georganiseerd. rd. Meerdere belangen werden hiermee tegelijkertijd gediend. ‘Een retourtje naar een werkende re-integratiemarkt’. re De eerste jaren na de Wet SUWI was de politieke aandacht voor eerlijke concurrentie groot. De kabinetsnota ‘Naar Naar een werkende re-integratiemarkt’ legde de lat in 2002 hoog: de overheid moest het gelijk speelveld tussen de private re-integratiebedrijven integratiebedrijven en de sw-bedrijven garanderen. Goed opdrachtgeverschap, transparantie en eerlijke concurrentieverhoudingen werden gezien als belangrijke ngrijke spelregels voor een goed werkende en daarmee effectieve en doelmatige re-integratiemarkt. Maar al snel, na 2005, mochten en de gemeenten zelf bepalen waar ze de lat legden. Vanaf dat moment konden gemeenten bij de uitvoering van re re-integratietaken integratietaken kiezen kie tussen uitbesteden aan een private dienstverlener, de taak zelf uitvoeren of de taak beleggen bij een gelieerde organisatie. organisatie Dit laatste zijn gemeenten steeds meer me gaan doen. In de jaren na 2006 is de aandacht vanuit de politiek steeds meer verschoven van institutionele factoren (de inrichting van het stelsel) naar de vraag naar de effectiviteit en doelmatigheid van de inzet van publieke middelen middelen.. Een gevolg van deze verschuiving in paradigma van structuren naar uitkomsten was oo ookk dat de aandacht voor de spelregels voor marktwerking, na 2006 verschoven is naar een focus op de resultaten van de marktwerking. Onbedoelde gevolgen van het budgetmechanisme. budgetmechanisme. De budgettering van de WWB heeft het de afgelopen jaren voor gemeenten aantrekkelijk gemaakt om de infrastructuur van de sw sw-bedrijven bedrijven te gebruiken om mensen naar werk te bemiddelen. Gesubsidieerde werkplekken zijn een instrument om mensen snel uit de uitkering te krijgen en de gelieerde sw sw-bedrijven hadden daar de infrastructuur uur voor. Dit is duur, maar zeker gemeenten die ruim in hun re-integratiebudget re (W-deel) deel) zaten konden op deze manier vrij gemakkelijk middelen uit het uitkeringsbudget (I-deel) (I deel) vrijspelen en tegelijkertijd ook een exploitatietekort bij het sw-bedrijf financieren: een win/win strategie voor deze gemeenten.


Uitgaven en budgetten. Tot en met 2009 zijn de uitgaven van gemeenten aan re-integratie re elk jaar toegenomen.. Opvallend is de sterke stijging in de kosten in 2009 ten opzichte van de jaren er voor. Tegelijkertijd zijn de budgetten elk jaar afgenomen en dit is een trend die de komende jaren in versterkte verste mate doorgetrokken wordt. Naast de programma-uitgaven programma uitgaven zijn ook de uitvoeringskosten van gemeenten voor re-integratie integratie de laatste jaren sterk gestegen. gestegen Zo werd er in 2009 circa € 300 00 miljoen uitgegeven aan klantbegeleiding door de eigen gemeentelijke klantmanagers. Dit is meer dan het bedrag aan gemeentelijke trajectkosten voor private re-integratiebedrijven re integratiebedrijven dat in 2009 ergens tussen € 175 en € 200 miljoen en uitkwam. Daarnaast zijn vooral de uitgaven aan loonkostensubsidies gestegen naar € 555 miljoen in 2009. Slechts een kleine 20 procent van deze loonkostensubsidies loopt via de private rere integratiebedrijven. Loonkostensubsidies zijn een duur ins instrument met trajectkosten die op kunnen lopen naar € 20.000 tot zelfs € 30.000. Het juridische kader.. Overheidsopdrachten voor re-integratiediensten re integratiediensten mogen in beginsel zonder aanbesteding (onderhands) worden gegund tenzij sprake is van een opdracht met een ‘duideli ‘duidelijk grensoverschrijdend belang’. Daarnaast geldt dat de aanbestedingsregels niet van toepassing zijn indien een aanbestedende dienst een opdracht verstrekt aan een dienst die onderdeel is van dezelfde rechtspersoon. Dit wordt inbesteden genoemd. Het is bovendien bovendien beperkt mogelijk een opdracht zonder concurrentie te verstrekken aan een andere rechtspersoon (‘quasi-inbesteden’). (‘quasi inbesteden’). Maar hoe dan ook dient een gemeente, die een opdracht voor re re-integratiediensten integratiediensten zonder aanbesteding gunt aan een sw-bedrijf, sw er voor te zorgen dat de vergoeding marktconform vastgesteld wordt. Het afdekken van exploitatieverliezen wordt, in elk geval door het kabinet, gezien als een voorbeeld van het door een overheidsorganisatie toekennen van een oneigenlijk, niet-marktconform, marktconform, voordeel voordee aan een eigen overheidsbedrijf. 6

Marktconforme contracten? Directe informatie over verschillen in contractvoorwaarden aarden is lastig te vinden. Dit rapport heeft geprobeerd beschikbare puzzelstukjes in elkaar te passen. Op twee punten scoort het gemiddelde sw-bedrijf in elk geval duidelijk beter dan het gemiddelde re-integratiebedrijf integratiebedrijf: omzet en winst. Het rapport beziet twee mogelijke verklaringen voor deze hogere omzetten en winsten: winsten (1) niet marktconforme contractvoorwaarden waardoor de sw-bedrijven sw meer betaald etaald krijgen voor hetzelfde werk, en (2) betere plaatsingscores. De tweede mogelijke verklaring valt af, zo blijkt uit deze studie. De swsw bedrijven hebben geen goede staat van dienst als het gaat om het plaatsen van mensen naar niet gesubsidieerd werk. e nieuwe Wet werken naar vermogen en de e bezuinigingen van het kabinet Werken naar vermogen. De voor de korte e en de middellange termijn werpen hun schaduw vooruit vooruit.. Het huidige exploitatietekort voor de sector van circa € 1.000 per sw-plaats sw neemt naar verwachting toe tot € 6.000 na 2012. Veel gemeenten en sw-bedrijven bedrijven zijn naar aanleiding hiervan bezig met een strategische herpositionering. Hierbij wordt nadrukkelijk de ruimte gezocht om de dienstverlening dienst van de sw-bedrijven sw te verbreden. Veel gemeenten en sw-bedrijven bedrijven beschouwen elkaar als vanzelfsprekende partners om deze activiteiten ter hand te nemen waarbij in de toekomst re-integratiedienstverlening re integratiedienstverlening geconcentreerd wordt binnen een gemeentelijk werkbedrijf met het sw-bedrijf sw in een uitvoerende rol.

De resultaten van de casestudies. casestudies Het in de vorige alinea geschetste landelijk beeld zien we terug in de casestudies van negen grotere gemeenten en hun gelieerde sw-bedrijven, sw bedrijven, te weten: Amsterdam, Breda, Deventer, Drechtsteden, Haarlemmermeer, Utrecht, Schiedam, Tilburg en Zaanstad. We betrekken de bevindingen uit deze casestudies in de conclusies hieronder.


Conclusies.. Het rapport trekt de volgende conclusies: 1. Het thema eerlijke concurrentie is van de politieke agenda verdwenen. verdwenen Het omslagpunt ligt omstreeks 2005. In de jaren daarna is de aandacht steeds meer verschoven van institutionel institutionele randvoorwaarden naar de vraag naar de effectiviteit en doelmatigheid van de inzet van publieke middelen. Een gevolg van deze verschuiving in het beleidsparadigma: van structuren naar uitkomsten, was ook dat de aandacht voor de spelregels voor marktwerking na 2006 verschoven is naar een focus op de resultaten van de marktwerking. 2. Gemeenten ‘doen meer zelf’ zelf’. Gemeenten zijn opgeschoven naar ar een model van uitvoering in eigen beheer en bij gelieerde organisaties. Dit laatste, is voor gemeenten gemeenten een aantrekkelijk model met het oog op de gemeentelijke financiën. Dit geldt vooral – maar niet uitsluitend! – voor gemeenten met een overschot op het re-integratiebudget re integratiebudget en een gelieerd sw-bedrijf sw met een exploitatietekort. 3. Oude vormen van gesubsidieerde gesubsidieerde arbeid maken plaats voor nieuwe vormen. vormen De nieuwe gesubsidieerde werkplekken zijn een duur instrument – in sommige gemeenten oplopend tot € 30.000. Daarentegen helpt het wel om mensen snel uit de uitkering te krijgen krijge en de sw-bedrijven hebben de infrastructuur beschikbaar. 4.

7

Het speelveld wordt opnieuw gedefinieerd. Vooruitlopend op de nieuwe Wet werken naar vermogen zijn veel gem gemeenten en sw-bedrijven bezig met een strategische herpositionering. Hierbij wordt vanuit de sw-bedrijven sw nadrukkelijk de e ruimte gezocht om de dienstverlening te verbreden. Dit rapport laat zien dat dit nog niet zo lang geleden helemaal niet vanzelfsprekend gevonden werd – sterker: het ontstaan van weinig transparante, gemeentelijke netwerken met diffuse opdrachtgever-/opdr /opdrachtnemer achtnemer relaties werd gezien als iets dat te allen tijde voorkomen diende te worden.

sw ‘uit de wind’ 5. De regelgeving biedt nauwelijks belemmeringen wanneer gemeenten sw-bedrijven van de concurrentie willen houden.. Het enige aangrijppunt ligt in de mate van marktconformiteit. Wanneer de vergoeding die de gemeente betaalt voor de diensten van het sw sw-bedrijf niet marktconform is dan is er sprake van ongeoorloofde staatssteun. 6. Er is geen een inzicht in effectiviteit en doelmatigheid van het re-integratiebeleid.. integratiebeleid... Een ronde langs recente studies van gemeentelijke rekenkamers en rekenkamercommissies laat zien dat er binnen gemeenten die de afgelopen jaren hebben gekozen gekozen om de uitvoering over te laten aan de gelieerde sw-bedrijven, bedrijven, nauwelijks inzicht bestaat in de effectiviteit ffectiviteit en de doelmatigheid van de re-integratiedienstverlening. integratiedienstverlening. De cijfers die er wel zijn: bruto plaatsingscores plaatsingsco en trajectkosten, laten allerminst zien dat deze gemeenten het beter en goedkoper doen dan andere gemeenten die wel zaken zijn blijven d doen met re-integratiebedrijven. De studies laten het dilemma voor veel gemeenten zien wanneer zij geconfronteerd worden met de situatie van een structureel verliesgevende exploitatie bij het sw sw-bedrijf. bedrijf. De gemeente wil het verlieslijdende sw-bedrijf sw gedeeltelijk compenseren met opdrachten voor re re-integratie. integratie. De cruciale vraag blijft echter in hoeverre dit de effectiviteit en de doelmatigheid van het re-integratiebeleid re integratiebeleid ten goede komt 7. … en ook niet op het door elkaar lopen van publieke en private geld geldstromen stromen. Wanneer een swbedrijf, naast de Wsw: een sociale dienst met een niet-economisch economisch karakter, tevens een commerciële activiteit uitvoert (zoals het aanbieden van re-integratiediensten re integratiediensten voor langdurig werklozen) dan is het van belang dat de geldstromen op transparante wijze gescheiden worden. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

Gemeenten zetten echter re-integratiegeld integratiegeld in om exploitatietekorten van de sw-bedrijven sw te financieren en de verwachting is dat dit de komende jaren alleen nog maar meer wordt. 8.

Een ‘vergelijkende toets’: sw sw-bedrijven en re-integratiebedrijven.. In dit rapport zijn gegevens van de sw-sector en de re-integratiesector integratiesector met elkaar vergeleken. Op twee punten doen sw-bedrijven sw voor zover het hun marktactiviteiten betreft het een stuk beter dan de private reintegratiebedrijven: omzet en winst. Maar sw-bedrijven bedrijven hebben geen goed ‘track record’ in het plaatsen van mensen naar niet gesubsidieerd werk. Dit doet vermoeden dat er sprake is van nietmarktconforme contractvoorwaarden tussen de sw-bedrijven sw bedrijven enerzijds enerzij en de private reintegratiebedrijven anderzijds. Het zijn daarbij niet zozeer de trajectprijzen als wel de zekerheden die het verschil maken: zekerheden wel aan het sw-bedrijf sw bedrijf maar niet aan het re-integratiebedrijf re worden verleend.

Naar een re-integratiemarkt tiemarkt met eerlijke concurrentie. concurrentie Dit rapport sluit af met zes aanbevelingen: •

Kom tot een en consistenter beleid beleid. In het huidige stelsel zit een onevenwichtigheid: het nodigt gemeenten uit om niet op grond van effectiviteit en doelmatigheid tot een selectie voor een uitvoerder voor re-integratiedienstverlenin integratiedienstverlening te komen. Het verlenen van oneigenlijke voordelen aan overheidsbedrijven kan op twee manieren leiden tot een welvaartsverlies. Aan de ene kant ka verliezen efficiënte particuliere ondernemingen marktaandeel of moeten zij mogelijk bepaalde activiteiten beëindigen. Dit zet het innovatieve vermogen van die markt onder druk. Aan de andere kant moet de belastingbetaler meebetalen aan het leveren van goederen en diensten die net zo goed en meestal doelmatiger door de markt geleverd kunnen worden worden. Dit zijn in tijden van bezuinigingen belangrijke argumenten. De nieuwe Wet werken naar vermogen biedt kansen om eerdere weeffouten ongedaan te maken. De uitdaging uitdaging voor de beleidmakers is om het nieuwe stelsel zo te ontwerpen dat de prikkels naar alle betrokkenen toe beter gericht staan.

•

Zorg voor een en gelijk speelveld. speelveld De belofte vanuit de Wet SUWI om een gelijk speelveld tussen de private re-integratiebedrijven integratiebedrijven en de sw-bedrijven sw te creëren is nooit ingelost. Deze studie laat zien dat de exploitatietekorten van de sw sw-sector sector op de beschikbare publieke rere integratiemiddelen de komende jaren de uitwer uitwerking king hebben van een ‘zwart gat’. In 2002 werd het nog niet als wenselijk gezien om de belangen van de gemeenten en de aan deze gemeenten gelieerde sw-bedrijven te ontvlechten, maar wel werd door het kabinet uitdrukkelijk gesteld dat dit in de toekomst een terugvaloptie zou kunnen zijn. D Dit it rapport laat zien dat het verstandig is om, binnen het kader van de stelselherziening van de nieuwe Wet werken naar vermogen, deze terugvaloptie (ontvlechten van de publieke activiteiten van de marktactiviteiten van de sw swbedrijven) opnieuw serieus te bezien.

•

Maak de financiële relatie tussen het sw-bedrijf sw bedrijf en de gemeente transparant. transparant Wat betaalt de gemeente nu precies voor de re re-integratiediensten die het sw-bedrijf bedrijf uitvoert en wat levert dit in termen van resultaat op? Wanneer dit inzicht ontbreekt is het niet goed denkbaar dat een onderbouwde keuze wordt gemaakt voor een uitvoeringspartner. Daarnaast kunnen re-integratiebedrijven integratiebedrijven het initiatief nemen om de eigen prestaties op de gemeentelijke markt transparant te maken. Want ook hier geldt: onbekend maakt onbemind!

8


•

Organiseer lerend vermogen vermogen. Steeds meer gemeenten kiezen voor een model van uitvoering in eigen beheer en bij gelieerde organisaties. Hierin schuilt echter een gevaar van zelfgenoegzaamheid. Deze gemeenten gaan als het ware met de rug naar de markt staan en weten niet meer wat er op die markt aan vernieuwende methoden beschikbaar is. Leren is vergelijken!

•

Kies voor zakelijk partnership. partnership. Gemeenten die nu voor onbepaalde tijd kiezen voor een strategisch partnership met het plaatselijke sw-bedrijf sw schrijven een blanco cheque uit. Wanneer gemeenten de keuze maken om een strategisch partnership aan te gaan met het gelieerde sw swbedrijf dan is er alles voor te zeggen om daar ook één of meer private rere-integratiebedrijven in te betrekken. Re-integratiebedrijven integratiebedrijven hebben een expertise die de meeste sw sw-bedrijven niet hebben: het vermogen om mensen duurzaam te plaatsen in regulier werk. Uiteindelijk ligt daar de sleutel om in een toekomst waarin minder publieke re-integratiemiddelen re integratiemiddelen beschikbaar zijn toch voldoende mensen naar de arbeidsmarkt te bemiddelen. In het verlengde hiervan zou ook aan een ‘concessiemodel’ kunnen worden gedacht. De gemeente verleent rleent dan – na aanbesteding – een concessie om het werkbedrijf voor een vastgestelde termijn uit te voeren.

•

Verbreding is niet de enig mogelijke strategie. strategie. De afgelopen jaren hebben de meeste swsw bedrijven de verbreding gezocht naar een leerwerkleerwerk of mensontwikkelbedrijf. ntwikkelbedrijf. Dit is echter niet de enige strategie. Voordelen van juist een smal (gespecialiseerd) bedrijf zijn een meer transparante financiële situatie, transparante prijsafspraken met de gemeente en een duidelijker opdrachtgever-/opdrachtnemerrelati /opdrachtnemerrelatie.

9


Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1 Inleiding op het thema: eerlijke concurrentie De verhaallijn van ditt onderzoek gaat terug tot de jaren ’90 van de vorige eeuw. Toen zijn er door de rijksoverheid en gemeenten in de sociale zekerheid cruciale keuzes gemaakt die nu nog stevig doorwerken. Keuzes voor marktwerking en het op afstand plaatsen van uitvoerende diensten met taken in het begeleiden geleiden van mensen die op eigen kracht niet de weg naar de arbeidsmarkt kunnen vinden. Een discussie over ver eerlijke concurrentie begint met het conceptueel ontvlechten van het gecompliceerde organisatorische geheel waar publieke uitvoerders en marktpartijen marktpartijen deels dezelfde en deels verschillende taken uitvoeren, en daarvoor bekostigd worden vanuit verschillende geldstromen. Verschillende maar niet compleet gescheiden geldstromen. De sw-bedrijven sw bedrijven voeren een zuiver publieke regeling uit (Wet sociale werkvoorziening) iening) maar tegelijk ook een marktpartij (re (re-integratie). Voor sw-bedrijven bedrijven is, tot nu toe althans, het meedingen naar re-integratiecontracten integratiecontracten een pure noodzaak om hun kernactiviteit uit te kunnen voeren. Vanuit gemeenten – veelal aandeelhouder van de sw-bedrijven sw – is er eveneens een sterk financieel belang. g. Immers, wanneer gelieerde sw-bedrijven sw bedrijven structureel verliesgevend zijn dan trekt dit een zware financiële wissel op de gemeentebegroting. Een voor de hand liggende redenering vanuit de gemeente is dan al snel: ‘wanneer we het geld toch kwijt zijn, kunnen we er maar beter ook iets voor terug krijgen.’

10

1.2 Karakter van de studie Vanuit een gevoel van onder druk staan is er vanuit de re-integratiebranche re integratiebranche een behoefte opgekomen om dit te agenderen. Niet om een ‘zwarte piet’ ergens neer te leggen maar wel vanuit vanui een existentiële behoefte aan een goed werkende re re-integratiemarkt en daarmee uiteindelijk een efficiënte besteding van publieke middelen.. Dit rapport moet daarom vooral agendazettend van karakter zijn. Het kan ka geen diepgaande wetenschappelijke studie zijn: binnen de beperking beperking van tijd en middelen richt dit onderzoek zich op de hoofdlijn en probeert het daarnaast met enkele goedgekozen praktijkvoorbeelden inzichtelijk te maken waar de schoen wringt. De conclusies van de studie moeten vooral prikkelen tot debat en uitnodigen tot verdere verdieping. rdieping. Wanneer dit di rapport niet ‘het laatste woord’ is wat er over eerlijke concurrentie gesproken wordt dan is het in zijn opzet geslaagd. geslaagd 1.3 Centrale onderzoeksvraag In hoeverre is er op dit moment sprake van ‘eerlijke concurrentie’ tussen re-integratiebedrijven re integratiebedrijven en swbedrijven? Voor zover dit niet het geval is en er dus geen sprake is van een gelijk speelveld: hoe is dat gekomen, wat valt er aan te doen en wat levert het op? 1.4 Methode De methode die in deze studie is gevolgd bestaat uit drie stappen. stappen Eerst is een uitgebreide desk research gedaan met het doel om de ontwikkelingen op het beleidsterrein van de sociale werkvoorziening e en n de ontwikkelingen op het terrein van werk en inkomen in kaart te brengen. Het is opvallend hoe weinig onderzoek er is gedaan naar het vraagstuk van eerlijke concurrentie op het terrein van werk en inkomen maar dit betekent niet dat er geen relevant materiaal mater is. Er is ondermeer gekeken naar de discussie in de politiek ten tijde van de behandeling van enkele belangrijke wetten. Zo is er bijvoorbeeld in de aanloop naar de Wet SUWI toe door de Tweede Kamer veel gediscussieerd over de noodzaak om te waarborgen waarborgen dat er eerlijk zou worden geconcurreerd op de re-integratiemarkt. Ook is een studie gemaakt van de regelgeving op de terreinen aanbesteden,


mededinging en staatssteun – zoveel mogelijk concreet, met betrekking tot de positionering van sw swbedrijven als aanbieders van re-integratiediensten. integratiediensten. De tweede stap was een feiten feitenonderzoek. Wat is de stand van zaken met betrekking tot het gelijke speelveld? Wat is er ten eerste aan gegevens beschikbaar vanuit landelijke bronnen? Om een scherper beeld te krijgen was het vervolgens nodig om voor een aantal gemeenten verder de diepte in te gaan. De keuze is hierbij gevallen op negen gemeenten waar de effectiviteit en doelmatigheid van het rere integratiebeleid de afgelopen twee jaar een politiek thema was én waar tegelijk ook de positionering van het sw-bedrijf prominent ent op de politieke agenda stond stond. Bepalend voor de keuze is verder geweest dat er een vertrekpunt moest zijn in de vorm van een recent (na 2008) gepubliceerde liceerde gemeentelijke studie – meestal een rapport van de gemeentelijke rekenkamer of rekenkamercommissie. Een korte enquête onder re-integratiebedrijven integratiebedrijven en sw-bedrijven sw was ook een onderdeel van dit feitenonderzoek. Het doel was om in kaart te krijgen waarin arin de contracten die gemeenten voor een vergelijkbare doelgroep met rere integratiebedrijven sluiten verschillen van die met sw-bedrijven. Tot slot zijn de gemeentelijke casestudies teruggelegd bij de gemeenten (niveau manager dienst werk en inkomen of een n afdelingshoofd beleidsunit) met de vraag om te controleren of de weergave feitelijk correct is en of men nog aanvullend commentaar wilde leveren. leveren Met drie e managers zijn bovendien verdiepende telefoongesprekken gevoerd. De reacties zijn in het rapport verwerkt.

11

1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op het beleid op de terreinen Wsw en werk en inkomen tot 2006. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens meer de diepte in met betrekking tot de discussie over eerlijke concurrentie op de rere integratiemarkt en de rol van de aan gemeenten g gelieerde sw-bedrijven bedrijven daarbij. Waar hoofdstuk 2 vooral gaat over de ontwikkelingen in het beleid gaat hoofdstuk 3 in op de institutionele kader: de spelregels voor een goed werkende markt. Hoofdstuk 4 is een studie van de regelgeving rond aanbest aanbesteden, mededinging en staatssteun. In hoeverre mogen gemeenten hun sw sw-bedrijven bedrijven speciaal behandelen? Hoofdstuk 5 pakt de beleidsontwikkelingen na 2006 op en gaat daarbij in op de financiële ontwikkelingen. Wat is er de laatste jaren uitgegeven en waaraan precies? precies? In dit hoofdstuk wordt ook een vergelijking gepresenteerd van het gemiddelde sw-bedrijf sw en het gemiddelde re-integratiebedrijf. integratiebedrijf. En het hoofdstuk kijkt vooruit naar de nieuwe Wet werken naar vermogen en hoe de verschillende partijen hierop anticiperen. n. Hoofdstuk 6 geeft de bevindingen van de negen casestudies weer. Hoe staat het met het gelijke speelveld in deze gemeenten? Hoofdstuk 7 vat de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken samen en het slothoofdstuk, hoofdstuk 8, geeft kort enkele aanbevelingen naar aanleiding van deze conclusies.


Hoofdstuk 2. Beleid en belangen elangen 2.1 De ontstaansgeschiedenis van de Wet sociale werkvoorziening tot 1998 De geschiedenis voert terug tot kort na de Tweede Wereldoorlog toen de Gemeentelijke Sociale Werkvoorziening (GSW) werd ingevoerd voor mensen met een arbeidshandicap. Reeds in 1965 waren 30.000 mensen in een beschutte werkomgeving geplaatst. In 1969 werd vervolgens de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) ingevoerd – een voorziening ning waarvoor de volledige loonkosten en 80 procent van de uitvoeringskosten bij het rijk gedeclareerd konden worden. De enorme toename van het aantal plaatsingen – eind jaren ’80 stond de teller al op circa 80.000 – was aanleiding voor de invoering van budgetfinanciering. dgetfinanciering. Dit had een verzakelijkingslag tot gevolg waarbij de sociale werkvoorziening bedrijfsmatiger ging opereren. Een gedeelte van de exploitatielasten moest vanaf toen immers terugverdiend worden op de markt. De sociale werkvoorziening kreeg d daarmee aarmee een zakelijk belang in een heterogeen personeelsbestand en het aantrekken van meer gekwalificeerde werknemers – een belang 1 echter, dat op gespannen voet staat met de publieke doelstelling van de Wsw. In 1998 werd een nieuwe regeling, de nieuwe Wet sociale werkvoorziening (nWsw), geïntroduceerd met een verscherpte indicatiestelling. De beleidsmatige gedachte achter deze nieuwe wet was het terug in overeenstemming brengen van de uitvoering en de oorspronkelijke publieke doelstelling va van n de sociale werkvoorziening. wer Dit 2 bestand is sindsdien gestabiliseerd op circa 92.000 personen (in fte). De nieuwe wet moest ook leiden tot een versterking van de regierol van de gemeente maar dit is onder de nWsw nooit goed van de grond 3 gekomen.

12

2.2 Bewegingen op het terrein in van werk en inkomen Tegelijkertijd was er in de jaren ’90 ook op het terrein van de publieke arbeidsvoorziening en de organisatie van de sociale zekerheid veel in beweging. Ook hier was het hoofdthema een sturingsvraagstuk: het versterken van de regierol van de organisaties die verantwoordelijk zijn voor de uitkeringsverstrekking en het vergroten van de doelmatigheid van de uitvoering van de arbeidsvoorziening door meer maatwerk. Uiteindelijk resulteerde die beweging in een heldere verdeling – althans op papier – van publieke en private uitvoeringstaken met de introductie van de Wet SUWI in 2002. De nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling situeerde de claimbeoordeling en uitkeringsverstrekking in het publieke domein en de uitvoering uitvo van re-integratie in het private domein.. Voor gemeenten werd de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) ( aangepast opdat re-integratie integratie zoveel mogelijk zou worden overgelaten elaten aan private organisaties. ‘Zoveel mogelijk’ werd vertaald in 70 procent van het deel wat niet al vast lag in bestaande regelingen voor gesubsidieerde vormen van werk. De invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004 was een volgende stap. De gemeenten kregen onder deze wet een budget en verder een volledige uitvoeringsvrijheid op het terrein terr van reintegratie. De bestaande regelingen voor gesubsidieerde vormen van werk werden beëindigd – voor het 4 zittende bestand werden deze regelingen overigens nog wel gecontinueerd. Volgens Volg de organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling (OECD) werd met de WWB een tweede markt geïntroduceerd, min of meer over de eerste heen. Immers, gemeenten werden onderworpen onderwor aan een 1

Rapport van de Algemene Rekenkamer: “Sociale Werkvoorziening”, Tweede Kamer, 2001 2001-2002, 28.130, nr. 1 en 2 In hoofdstuk 5 staan de cijfers voor 2009: op dat moment stond de teller op ruim 91.600 fte’s (Wsw plaatsen). Daarnaast werkten er circa 11.000 professionals pr (staf, begeleiders etc.) bij sw-bedrijven. 3 Zie ondermeer het Evaluatieonderzoek Wsw/Wiw: De regiefunctie van de gemeenten, Ministerie van SZW, mei 2001. 4 Dit waren vooral de Wiw-werkervaringsplaatsen werkervaringsplaatsen en de I/D banen waar op dat moment in to totaal circa 45.000 mensen in zaten. In 2009 zaten er nog steeds zo’n 15.000 mensen in deze oude regelingen voor gesubsidieerde arbeid (Ministerie van SZW, Jaarverslag 2009). 2


vorm van maatstafconcurrentie, maatstafconcurrentie waarbij ze door een effectiever iever beleid meer besparingen kunnen realiseren in relatie tot het hen (op grond van objectieve verdeelmaatstaven) toegekende budget budget. De 5 OECD heeft Nederland daarom ook wel een ‘tweetraps net-niet-markt’ markt’ genoemd. genoemd De uitvoeringsvrijheid voor gemeenten stond echter wel op gespannen voet met de verplichting tot uitbesteding en deze werd dan ook al snel: eind 2005, losgelaten. losgelaten Hiermee werd één van de uitgangspunten van de Wet SUWI – het ontvlechten van regie en uitvoering ing – al na betrekkelijk korte tijd losgelaten. 2.3 Bedrijven en belangen De verzakelijking vanuit de Wsw en het afbouwen van de Wiw I/D heeft op veel plaatsen geleid tot het ontstaan van gemeentelijke werkbedrijven waar vormen van beschutte arbeid, arbeid werkervaring voor langdurig werklozen en het activeren van uitkeringsgerechtigden onder één dak zijn georganiseerd. Drie belangen werden hiermee tegelijkertijd gediend. In de eerste plaats waren de aan gemeenten gelieerde Wiw I/D organisaties niet meer zzelfstandig elfstandig levensvatbaar nu er geen nieuwe instroom onder deze beide regelingen meer was. In de tweede plaats was er het spanningsveld tussen de verscherpte indicatiestelling in de sociale werkvoorziening en de bedrijfsmatige behoefte behoefte van de sw sw-bedrijven aan hoger gekwalificeerd personeel.. De sw-bedrijven hebben behoefte aan een op zijn minst gedeeltelijk gekwalificeerd ificeerd personeelsbestand voor het kunnen uitvoeren van hun commerciële opdrachten. En tot slot was er de nieuwe trend in het beleid van veel gemeenten: gemeenten: ‘Work First’, waarbij de productielijnen van de sw-bedrijven bedrijven benut konden worden voor activeringsdoeleinden en het bieden van werkervaringsplaatsen aan langdurig werklozen. werklozen Het benutten van de infrastructuur van de sw-bedrijven voor doelgroep van de WWB was voor veel gemeenten een win/win strategie. strategie

13

Veel gemeenten zijn volledig eigenaar van deze sw sw-bedrijven (in hoofdstuk 3 gaan we hier nader op in). in) Enerzijds heeft de geschetste verzakelijking er wel toe geleid dat veel van deze bedrijven juridisch juridisc verzelfstandigd zijn – dit zorgt er wel voor dat de gemeente geen commerciële partij is met alle risico’s die dit met zich meebrengt. Maar,, veelal vanuit de gedachte van borging van de sociale doelstelling, doelstelling zijn de aandelen van de bedrijven wel in handen van de gemeenten gebleven en wordt het bestuur doorgaans gevormd door wethouders en raadsleden. In de praktijk komt de omzet van de sw sw-bedrijven overwegend vanuit de eigen gemeenten – zowel in vraag naar producten ducten en diensten als ook in re-integratie re 6 opdrachten. Resumerend zien we zowel in de sociale werkvoorziening als in de sociale zekerheid een beleidstendens naar meer individueel maatwerk (zoals het benutten van mogelijkheden om mensen op reguliere werkplekken lekken te plaatsen en het inzetten van loonkostensubsidies om het verschil tussen de arbeidsproductiviteit en het minimumloon te compenseren), compenseren), een roep om meer regie vanuit gemeenten en het creëren van de ruimte voor gemeenten om een integraal beleid op het het brede terrein ter van zorg, werk en inkomen te realiseren. Dit laatste punt heeft naast de beschreven ontwikkelingen in de Wsw en WWB ook betrekking op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) die in 2006 werd ingevoerd. De brede gemeentelijke leer/werkbedrijven drijven vormen vanuit die brede beleidsoptiek op het eerste gezicht een ideaal instrument. 2.4 Bedoelde en onbedoelde gevolgen van het budgetmechanisme De budgettering is hierboven al even aan de orde gekomen. Gemeenten ontvangen in het kader van de WWB een genormeerd budget dat bestaat uit twee componenten. De eerste component is het inkomensdeel. Dit is bedoeld voor het bekostigen van de uitkeringen. Tekorten moeten gemeenten tot op

5

“a two-tier quasi market”, zie D. Grubb en P. Tergeist Activation Strategies and the Performance of Employment Services in Germany, the Netherlands and the United Kingdom Kingdom.. OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No.42, 2006. 6 KplusV Organisatieadvies, rapport in opdracht van Cedris, maart 2011, 2011 blz. 10 Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

zekere hoogte uit eigen middelen bijpassen en overschotten mogen zij houden. houden. De tweede component is het werkdeel. Dit is bedoeld voor gemeenten om re re-integratie te bekostigen. Met de invoering van het 7 participatiebudget zijn ook de middelen voor inburgeringtrajecten bij dit werkdeel gevoegd. De omvang van dit werkdeel loopt overigens igens sterk terug de komende jaren – hierover in hoofdstuk 5 meer. Gemeenten kunnen een eventueel overschot op het werkdeel beperkt doorschuiven naar het volgende jaar. De financiële prikkel zit voor gemeenten vooral aan de inkomenskant – het werkdeel kunnen gemeenten gebruiken om besparingen in het inkomensdeel te realiseren. eren. In een situatie van structurele overschotten op het werkdeel kan het interessant zijn voor gemeenten om uitkeringsgerechtigden een gesubsidieerde baan aan te bieden. De gemeente kan dan een besparing in het inkomensdeel realiseren terwijl de kosten, in termen van een extra uitputting van het werkdeel, geen echte kosten zijn omdat het budget anders aan het eind van het jaar hoe dan ook wegstroomt naar de schatkist. schatkist Het budget voor de Wsw is in tegenstelling tot het voorgaande een ongedeeld (‘ (‘lumpsum’) budget. Gemeenten ontvangen een bedrag van ongeveer € 26.500 voor elke sw-werknemer werknemer (in fte) en moeten vanuit dit bedrag zowel de loonkosten als de uitvoeringskosten betalen. Het ‘buiten de muren’ plaatsen daar waar dit kan (dit dit geldt met name voor sw-werknemers nemers met een relatief hogere hoge arbeidsproductiviteit) is onder dit budgetregime aantrekkelijk voor sw-bedrijven sw bedrijven omdat hier lagere uitvoeringskosten tegenover 8 staan.

14

De combinatie van een ongedeeld budget in de Wsw en twee afzonderlijke budgetten in de WWB levert een merkwaardige uitkomst op.. Het maakt het voor gemeenten puur vanuit financiële overwegingen interessant om zoveel mogelijk Wsw geïndiceerden buiten het sw-bedrijf sw bedrijf geplaatst te krijgen en tegelijkertijd de vrijgekomen capaciteit in het sw-bedrijf sw op te vullen met mensen met een uitkering vanuit de WWB. Het eerste is een bedoeld effect, het tweede niet. Een dergelijke strategie loont het meest in een situatie waarin de gemeente een overschot heeft op het werkdeel – in het bijzonder wanneer de gemeente nte dit overschot aan het eind van het jaar niet kan meenemen naar het volgende jaar. De gemeente is het geld dan hoe dan ook kwijt en kan het dan maar beter gebruiken om een dreigend exploitatietekort in het sw-bedrijf bedrijf te compenseren. Maar ook wanneer een gemeente geen overschot heeft op het werkdeel kan het een rationele keuze zijn om capaciteit in het sw-bedrijf sw vrij te spelen en 9 vervolgens te vullen met langdurig werklozen. In de aanloop naar de modernisering van de Wsw was de verwachting dat de productiecapaciteit van de 10 sw-bedrijven bedrijven geleidelijk zou worden afgebouwd. Het is de vraag of dit ook daadwerkelijk gebeurd is. We komen hier aan het eind van hoofdstuk 5 op terug.

7

De middelen van de WEB zijn vooralsnog apart geoormerkt en niet vrij besteedbaar voor gemeenten. KplusV (zie noot 6), blz. 24 9 Dit laatste wordt als risico ook benoemd door de Inspectie Werk en Inkomen: Arbeidsontwikkeling Wsw in beeld, 2010 10 Radar, Uitit het isolement, rapport in opdracht van Divosa, 2005 8


Hoofdstuk 3. Een ‘retourtje’: Naar een werken werkende re-integratiemarkt 3.1 De politieke aandacht voor het gelijke speelveld… speelveld Met de invoering van de Wet SUWI werd bepaald dat de uitvoering van re-integratie integratie voortaan overgelaten zou worden aan private bedrijven. In d de kabinetsnotitie ‘Naar een werkende re-integratiemarkt integratiemarkt’ van 2002 was als kernpunt opgenomen dat de markt maximaal de ruimte moest krijgen om tot ontwikkeling te 11 komen. Transparantie op de markt, eerlijke concurrentie en goed vormgegeven aanbestedingsprocedures (professioneel opdrachtgeverschap) waren volgens volgens deze notitie notitie, en ook latere 12 kabinetsstukken , noodzakelijke voorwaarden om tot een goed werkende markt te komen. In de door het kabinet op de langere termijn beoogde streefsituatie zouden weliswaar de generieke aanbestedingsaanbestedings en mededingingsregels voldoende zijn om een open markt markt en een gelijk speelveld te realiseren, maar tegelijkertijd werd onderkend dat marktpartijen tijd nodig hadden om in hun rol te kunnen groeien. Er werd daarom voorzien in een overgangstermijn waar specifieke regels nodig waren om de markt de juiste richting hting in te laten bewegen. De verplichting voor gemeenten om re-integratie re integratie uit te besteden aan private partijen was één van deze specifieke regels. Voor toenmalig staatssecretaris Rutte was het ontstaan van 13 een gelijk speelveld één van de voorwaarden voor het loslaten van deze verplichting tot uitbesteden. uitbesteden

15

3.2 … en de positionering van de aan gemeenten gelieerde bedrijven Een heldere positionering van de sw-bedrijven, in de relatie tot gemeenten, werd bovendien als noodzakelijk gezien. Dit was al in het interdepartementaal beleidsonderzoek uit 2001 over de herijking van het arbeidsmarktinstrumentarium expliciet aan de orde gesteld: “Voorkomen dient te worden dat opdrachtgever-/opdrachtnemer opdrachtnemer relaties diffuus worden in een conglome conglomeraat raat van weinig transparante, 14 gemeentelijke netwerken.” Dit interdepartementaal rapport adviseerde een heldere keuze tussen oftewel een volledig publiek gepositioneerd sw-bedrijf sw bedrijf dat niet actief zou zijn op de private markt markt, of een privaat bedrijf dat volwaardig zou concurreren op de re re-integratiemarkt integratiemarkt maar dan wel volledig ontvlecht zou moeten worden van de gemeenten. Met volledig ontvlecht werd bedoeld dat gemeenten niet meer de eventuele exploitatietekorten van de sw-bedrijven sw voor hun rekening zouden en nemen en niet meer bestuurlijk betrokken zouden zijn. “De positie van het sw-bedrijf sw bedrijf zal dan, kort samengevat, niet meer 15 verschillen van die van andere private re-integratiebedrijven”, aldus het rapport. Het kabinet achtte het in 2002 nog niet wenselijk k om een dergelijk stringente ontvlechting door te voeren maar stelde wel uitdrukkelijk dat dit in de toekomst een terugvaloptie zou worden, mocht blijken dat de aanbestedingsaanbestedings en mededingingsregels onvoldoende waarborgen zouden bieden voor het realiseren van een gelijk speelveld en scheiding tussen publieke en private activiteiten. In 2005 nog stelde het kabinet vast dat gemeenten op dat moment maar nauwelijks bezig waren met het zorgvuldig positioneren van de aan hen gelieerde uitvoeringsorganisaties voor gesubsidieerde arbeid. De kabinetsnotitie notitie re-integratiemarkt uit 2005 beloofde daarom dat dit thema in het traject van de modernisering van de Wsw meegenomen zou 16 worden. Samenvattend, eerlijke concurrentie was de eerste jaren na de invoering van de Wet SUWI een belangrijk politiek thema. Er was veel aandacht voor het ongelijke speelveld tussen de private reintegratiebedrijven en de aan gemeenten gelieerde organisaties. Ditt veranderde omstreeks 2005. Het kabinet ging er vanaf toen van uit dat de kaders voor een goede werking van de re re-integratiemarkt er inmiddels wel stonden.. De specifieke regels die bedoeld waren om de markt tot wasdom te laten komen, komen 11

Tweede Kamer 2002-2003, 2003, 28.719 nr. 1. Tweede Kamer 2004-2005, 2005, 28.719 nr. 4. 13 Tweede Kamer 2003-2004, 2004, 28.870, nr. 81 (n.a.v. de Motie van het Lid Bruls). 14 IBO Aan de slag, blz. 61. Ook de Algemene Rekenkamer in het eerder genoemde rapport over de Sociale Werkvoorziening noemt dit als een belangrijk thema. 15 IBO Aan de slag, blz. 14. 16 Tweede Kamer 2004-2005, 2005, 28.719 nr. 4, blz. 6 e.v. 12


waaronder de verplichting ting voor gemeenten om re-integratie re integratie zoveel mogelijk uit te besteden, vervielen. Daarna is de beleidslijn onder opeenvolgende kabinetten steeds geweest dat de generieke 17 aanbestedings- en mededingingsregels voldoende waren om eerlijke lijke concurrentie te garanderen. 3.3 Wie doet wat en waarom? Begin 2006 is de verplichting voor gemeenten om re-integratie re integratie zoveel mogelijk uit te besteden vervallen. Vanaf dat moment konden,, zoals al eerder gezegd, gemeenten bij de uitvoering van re-integratietaken re kiezen tussen de taak zelf uitvoeren, de taak beleggen bij een gelieerde organisatie of uitbesteden aan een commerciële dienstverlener. De stand van zaken op dat moment was dat de meeste gemeenten rere integratie (althans het vrij besteedbare deel van het re-integratiebudget) re overwegend niet in eigen beheer uitvoerden. Maar al in 2007 was de verwachting onder veel gemeenten dat de trend zou zijn naar meer in 18 eigen beheer uitvoeren en meer onderhands gunnen aan gelieerde organisaties. Wat waren de onderliggende overwegingen vanuit gemeenten voor de wens om meer in eigen beheer en meer in samenwerking met gelieerde organisaties uit te voeren? voeren In elk geval niet een goed inzicht in de resultaten (de netto-effectiviteit). effectiviteit). Vrijwel nergens werden de beleidskeuzes gemaakt gemaa op basis van een 19 gedegen inzicht in het rendement van de aanpak tot dan toe. Er was weliswaar een breed gedragen perceptie dat marktwerking in de jaren voor 2006 niet had gebracht wat er van verwacht was, was maar dit beeld werd niet ondersteund vanuit har harde cijfers. Harde cijfers waren er gewoon niet. niet

16

Wel waren er andere motieven. De eerste was was de wens om meer regie te houden op het trajectverloop. Dit begint al met het stellen van de diagnose, en veel gemeenten gemeenten combineerden dit met een ‘Work First’ F benadering waarbij mensen in een werksituatie geobserveerd kunnen worden. Het tweede motief hangt hier nauw mee samen en betreft het overschakelen op modulaire diensten, diensten in plaats van integrale trajecten. Ook hier ligt een behoefte vanuit de gemeenten aan ten grondslag om meer te kunnen sturen op het trajectverloop. Een derde motief was het inrichten van werkgeverservicepunten. Veel gemeenten geme wilden op deze manier betere verbindingen maken binnen het bredere sociaaleconomische terrein. terrein Nieuwe vormen van an gesubsidieerde arbeid – bijvoorbeeld in het kader van Work First First, op leerwerkplekken, arbeidstrainingscentra, arbeidstrainingscentra of in het kader van ‘verlonen’ van uitkeringen – werden 20 overigens meer dan voorheen uitbesteed aan private bedrijven. Resumerend. Het beeld in de e jaren 2006 – 2008 was van een gevarieerde markt in wording met ruimte voor private re-integratiebedrijven integratiebedrijven die goed in konden spelen op de veranderende behoeften van de 21 gemeenten. Partnership was het toverwoord. Het streven vanuit de re-integratiebranche integratiebranche was naar meer duurzame contractrelaties en een rol voor private bedrijven die meer in zou houden dan die van louter uitvoerder. Daar stond een meer sceptische houding van gemeenten tegenover. Gemeenten waren veel minder bereid d om zich te committeren aan vormen van partnership. Reeds in 2007 spraken veel gemeenten de verwachting uit dat zij in de toekomst de uitvoering meer in eigen beheer en bij gelieerde organisaties zouden gaan beleggen. Inmiddels, bijna vijf jaar verder, lijkt jkt het er op dat die verwachting redelijk uitgekomen is. 17

Zie ondermeer de begeleidende dende brief bij het trendrapport over de werking van de re-integratiemarkt, integratiemarkt, Tweede Kamer 2006-2007, 2007, 28.719, nr. 41. Bijlage 1, blz. 3 schrijft: “Op “Op het terrein van het gelijke speelveld zijn er geen knelpunten volgens het trendrapport. Er wordt weliswaa weliswaar meer met langdurige contracten en preferred suppliers gewerkt maar dit gebeurt binnen een zakelijk raamwerk: uit de deelrapporten “Aanbesteden van rere integratieopdrachten door gemeenten” van IWI en “Evaluatie aanbesteding UWV 2001-2005” 2005” van TNO/BMC komt naar voren dat publieke opdrachtgevers over het algemeen op een transparante en objectieve manier aanbesteden.” 18 Wie doet wat en waarom? Raad voor Werk en Inkomen, 2008 19 J. de Koning et al. Re-integratie integratie door gemeenten: zelf doen, uitbesteden of samenwerken? samenwerken? Rapport SEOR in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen, 2008 20 Wie doet wat en waarom? Raad voor Werk en Inkomen, 2008 21 It takes two to tango: Zakelijk partnerschap tussen gemeenten en re-integratiebedrijven, re integratiebedrijven, Divosa 2006 Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

Hoofdstuk 4. Het juridische speelveld 4.1 Inleiding Wat zijn de juridische waarborgen voor eerlijke concurrentie? Om een antwoord oord op deze vraag te geven maken we een onderscheid tussen drie – elkaar deels overlappende en elkaar deels aanvullende – terreinen in de regelgeving: de aanbestedingsregels, de mededingingsregels en de staatssteunregels. Deze drie terreinen hebben betrekking op respectievelijk: de overheid in haar rol als opdrachtgever, de overheid in haar rol als aanbieder van diensten in een markt en de overheid in haar rol als subsidieverstrekker.. Dit hoofdstuk loopt in deze volgorde de bestaande regelgeving langs en legt vervolgens een verbinding met de vraag naar de rol van sw-bedrijven op de re-integratiemarkt integratiemarkt.

17

4.2 De juridische ruimte om een opdracht onderhands te gunnen Overheidsopdrachten voor re-integratiediensten integratiediensten mogen in beginsel zonder aanbesteding (onderhands) worden gegund. Dit wordt anders wanneer er sprake is van een opdracht met een ‘duidelijk grensoverschrijdend belang’. ’. Criteria voor dit grensoverschrijdend belang zijn onder meer de waarde van de opdracht, de marktsituatie binnen de sector en de geografische plaats van uitvoering. Bijvoorbeeld, in Tilburg kan dit anders uitpakken dan in Alkmaar. Door een toenemende internationale verwevenheid van bedrijven op het terrein van re--integratie integratie lijkt de kans toe te nemen dat bedrijven uit andere lidstaten geïnteresseerd zijn in opdrachten in Nederland. Nederland Dit kan de ruimte voor gemeenten om opdrachten onderhands te gunnen steeds meer beperken. Bij een overheidsopdracht met een grensoverschrijdend belang zijn de grondbeginselen van va het EU verdrag van toepassing. Dat zijn gelijke b behandeling, nondiscriminatie, transparantie en proportionaliteit. Transparantie houdt in dat er in elk geval een zekere mate van openbaarheid en concurrentiestelling dient plaats te vinden. Het betekent dat een opdracht vooraf gepubliceerd dient te worden. worden Op deze wijze jze kunnen ondernemingen die geïnteresseerd zijn in de opdracht informatie verkrijgen over de opdracht vóórdat deze wordt toegewezen, waardoor zij ook kunnen meedingen naar de opdracht. Onderhandse gunning van een opdracht met een duidelijk grensoverschrijdend dend belang is niet toegestaan. Het betekent overigens niet dat er een volledige volledige aanbestedingsprocedure volgens het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) gevolgd hoeft te worden. Voor opdrachten inzake 2B-diensten diensten met een waarde van € 193.000,- of meer gelden de artikelen 23 en 35 (12e t/m 16e lid) van het Bao. Artikel 23 bepaalt dat technische specificaties in een bestek niet mogen leiden tot een ongerechtvaardigde beperking van de mededinging. Artikel 35 heeft betrekking op de publicatie publica – achteraf – van het gunningbericht. Wanneer de waarde van de opdracht minder is dan € 193.000,- is het Bao niet van toepassing. 4.3 Rechtsbescherming voor bedrijven In 2010 is een nieuwe Wet Implementatie Rechtsbeschermingsrichtlijnen Aanbesteden (de “WIRA”) ingegaan. Op grond van deze wet is er voor ondernemers de kans gekomen een overeenkomst door een rechter te laten vernietigen als zij menen ten onrechte te zijn gepasseerd. gepasseerd. Doel van deze wet is het effectief borgen van rechtsbescherming in aanbestedingszaken. Onder de WIRA dient een aanbestedende dienst (bijvoorbeeld een gemeente) ondermeer aan elke inschrijver de relevante redenen voor de gunningbeslissing mede te delen. delen. Daarnaast introduceert de nieuwe wet een strenger regime in gevallen waarin de aanbesteding niet volgens de regels is verlopen. De WIRA bepaalt dat een overeenkomst kan worden vernietigd, bijvoorbeeld wanneer een opdracht ten onrechte niet vooraf is aangekondigd, maar onderhands is gegund. Een rechter kan in uitzonderingsgevallen hiervan afwijken maar in een dergelijk geval zal de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) een boete opleggen. Deze boete kan oplopen tot 15 procent van de waarde van de betreffende be opdracht.


4.4 (Quasi-) inbesteden De aanbestedingsregels zijn niet van toepassing indien een aanbestedende dienst een opdracht verstrekt aan een dienst die onderdeel is van dezelfde rechtspersoon. Dit wordt inbesteden genoemd. Er zijn daarnaast beperkte mogelijkheden een opdracht zonder concurrentie concurrentie te verstrekken aan een andere rechtspersoon. Men spreekt wel van quasi inbesteden. Als voorwaarde geldt in ieder geval dat de opdrachtgevende gemeente op de betreffende organisatie toezicht moet uitoefenen zoals op zijn eigen diensten. Ook moet deze organisatie het merendeel van haar werkzaamheden voor deze gemeente verrichten. En wanneer er sprake is van private deelname aan het kapitaal van de organisatie – zoals bijvoorbeeld het geval kan zijn bij publiek/private samenwerking – dan sluit dit (quasi quasi-) inbesteden uit. 4.5 Alleenrecht Het is mogelijk een opdracht op basis van alleenrecht te gunnen aan een swsw-bedrijf, mits dit juridisch onderscheiden is van de gemeente. Een sw-bedrijf dient dan aangemerkt te worden als een aanbestedende dienst – het iss daarmee een publiekrechtelijke instelling instelling. Wel gelden enkele beperkende criteria. Eén criterium is in het bijzonder belangrijk in relatie tot de thematiek van dit rapport. Het He swbedrijf moet zijn opgericht met het specifieke doel te voorzien in een beho behoefte efte van algemeen belang die niet van commerciële aard is. Dit laatste geldt naar wordt aangenomen voor de publieke taak van het sw swbedrijf: het uitvoeren van de Wsw. Maar, voor zover sw-bedrijven bedrijven ook commerciële activiteiten uitvoeren wordt er voor die commerciële mmerciële taken niet voldaan aan het genoemde criterium voor een publiekrechtelijke 22 instelling. Voor die taken geldt dat het sw sw-bedrijf een onderneming is. Dit zou impliceren implicer dat gemeenten het sw-bedrijf bedrijf géén alleenrecht kunnen geven voor het uitvoeren van re-integrati integratiedienstverlening – dit is immers een marktactiviteit. Dit gebeurt op het moment echter wel.

18

4.6 De mededingingsregels: de markt en overheidproblematiek De regelgeving maakt een onderscheid tussen een overheid die taken in eigen beheer uitvoert en een overheid die taken voor derden uitvoert. In het laatste geval wordt deze overheid voor die taken beschouwd als een ondernemer. Het Het creëren van zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden die als aanbieder van goederen of diensten aan derden optreden (ondernemer) enerzijds en andere, particuliere liere ondernemingen anderzijds is een expliciet doel van het Wetsvoorstel Markt en Overheid. Het kabinet signaleert in de Memorie van Toelichting Toelichting bij dit Wetsvoorstel namelijk dat de bestaande weten regelgeving beperkt is in het bieden van bescherming tegen oneerlijke concurrentie van overheden die op de markt opereren. Het wetsvoorstel formuleert gedragsregels die in de Mededingingswet worden opgenomen. Op dit moment wordt gewerkt aan een Algemene Algem Maatregel van Bestuur (AMvB) die een technische uitwerking geeft aan de wijze waarop kosten van marktactiviteiten moeten worden doorberekenend. De inwerkingtreding van deze gedragsregels is daarom niet voor december 2012 te verwachten. 4.7 Staatssteun Indien een aanbestedende dienst, zoals een gemeente, een opdracht onderhands gunt aan een onderneming dan kan sprake zijn van staatssteun. staatssteun. Dit is het geval indien de begunstigde onderneming 23 een voordeel krijgt dat hij onder normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen. In het algemeen geldt dat er geen sprake is van ‘onverenigbare staatssteun’ wanneer de vergoeding voor een bepaalde opdracht marktconform is.

22

Zie de publicatie Europees aanbesteden, staatssteun en sw-bedrijven, sw bedrijven, Europa decentraal, 2008, 2008 blz. 14

23

Bij zuiver inbesteden is de begunstigde geen ondernemer maar bij quasi inbesteden kan dit wel het geval zijn. Bijkomende voorwaarde is dat de vergoeding voldoende van omvang omvang is dat hiermee het handelsverkeer tussen de Lidstaten van de EU wordt beïnvloed. In de praktijk blijkt de rechter dit al snel te vinden. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

4.8 Wat betekent dit concreet voor de relatie tussen gemeenten en sw sw-bedrijven? bedrijven? 24 Er bestaan in de praktijk vier rechtsvormen voor sw-bedrijven. Voor de toepassing van de Europese aanbestedings-, concurrentie- en staatssteunregels is het van belang welke rechtsvorm van toepassing is. De eerste vorm is die van de gemeentelijke tak van dienst. Het sw sw-bedrijf bedrijf is dan een onderdeel van de gemeente en heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid. Wanneer een gemeente een o opdracht geeft aan het sw-bedrijf bedrijf dat een onderdeel van de gemeente is dan is over het algemeen sprake van inbesteden. De tweede vorm is die van het gemeentelijk bedrijf. Het sw-bedrijf sw bedrijf heeft in deze vorm een eigen rechtspersoonlijkheid maar de gemeente is de enige aandeelhouder. Wanneer een gemeente een opdracht geeft aan het sw-bedrijf bedrijf dat een gemeentelijk bedrijf is dan kan er ssprake zijn van quasiinbesteden of eventueel een alleenrecht. alleenrecht De derde rechtsvorm is die van de gemeenschappelijke regeling en instelling instelling van een openbaar lichaam. Het sw-bedrijf bedrijf wordt in deze vorm ook wel een werkvoorzieningschap genoemd. Dit werkvoorzieningschap heeft een eigen rechtspersoonlijkheid en is ingesteld om een publieke taak uit te voeren. Wanneer er vanuit de samenwerk samenwerkende ende gemeenten meer ruimte wordt gelaten voor commerciële activiteiten dan ligt het voor de hand om te kiezen voor de vierde vorm, die van een gemeenschappelijke regeling en oprichten van een zelfstandig bedrijf (bijvoorbeeld een NV of een stichting). In de verschijningsvormen en twee tot en met vier kunnen gemeenten een re-integratieopdracht integratieopdracht wegzetten bij het sw-bedrijf. bedrijf. Naarmate meer voldaan is aan de voorwaarden die hierboven onder de subparagraaf ‘quasi inbesteden’ zijn beschreven (toezicht als op de eigen n dienst, merendeel werkzaamheden voor de eigen gemeente en geen private deelname) is het waarschijnlijker dat dit zonder aanbesteding geoorloofd is. Maar uit de jurisprudentie25 komt naar voren dat de rechter deze voorwaarden streng toetst. 19

Behalve de aanbestedingsregels estedingsregels zijn ook de staatssteunregels van belang. Een sw-bedrijf sw voert een sociale dienst uit. Het staatssteunregime onderscheidt sociale diensten met een economisch en een niet nieteconomisch karakter. Een voorbeeld van een sociale dienst met een niet-economisch niet economisch karakter is de uitvoering van de sociale werkvoorziening voor arbeidsgehandicapten (de Wsw). Voor deze categorie geldt dat de staatssteunregels niet van toepassing zijn. We zagen ook dat gemeenten voor deze taken het sw-bedrijf bedrijf een alleenrecht kunnen verlenen. Een re-integratieopdracht integratieopdracht echter – ook wanneer deze wordt uitgevoerd door een sw-bedrijf bedrijf – geldt als een economische activiteit (een marktactiviteit) en valt daarmee wel onder de staatssteunregels. Voor die activiteiten geldt dat het sw-bedrijf bedrijf aangemerkt wordt als een onderneming. Een gemeente emeente die een opdracht voor re-integratiediensten re integratiediensten zonder aanbesteding gunt aan een sw-bedrijf (en zich hierbij beroept op quasi inbesteden) moet moet er dus voor waken dat de vergoeding marktconform vastgesteld wordt. 4.9 Scheiding van publieke en private activiteiten Wanneer een sw-bedrijf bedrijf naast een sociale dienst met een niet-economisch economisch karakter tevens een commerciële activiteit uitvoert (zoals het aanbieden van re-integratiediensten diensten voor langdurig werklozen), werklozen 26 dan is het tot slot van belang dat de boekhouding gescheiden wordt. Op die manier kan worden gegarandeerd dat de vergoeding voor het uitvoeren van de Wsw niet ten goede komt aan de commerciële activiteiten. 24

De tekst volgt de publicatie Europees aanbesteden, staatssteun en sw-bedrijven, sw bedrijven, Europa decentraal, 2008. Jurisprudentie rudentie is ondermeer: Teckal, Coname, AGESP, Parking Brixen, Tragsa en Coditel. De criteria zijn de rechtsvorm, het eventuele aandeelhouderschap van private partijen, het maatschappelijke doel van de organisatie (naarmate dit ruimer is zal er minder snel sprake zijn van inbesteden), de territoriale reikwijdte van de activiteiten (idem), de bevoegdheden van de bestuurders van de organisatie (eveneens idem) . 26 Dit volgt uit de Transparantierichtlijn, 2006/111/EG die in Nederland is opgenomen in de Mededingi Mededingingswet. Deze eis geldt echter alleen voor ondernemingen met een netto jaaromzet van meer van € 40 miljoen. Concreet betekent dit dat het voeren van een gescheiden administratie geen wettelijke vereiste is voor sw-bedrijven. sw bedrijven. 25


De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft in 2006 onderzoek gedaan naar de manier waarop publieke en 27 private taken binnen de sw-bedrijven bedrijven worden gescheiden. gescheiden Uit het onderzoek kwam naar voren dat 69 van de 86 sw-bedrijven bedrijven waarvan gegevens bekend waren op dat moment ook re-integratieactiviteiten re uitvoerden. Van deze 69 sw-bedrijven bedrijven hadden er 22 geen enkele juridische scheiding aangebracht tussen de uitvoering van de Wsw en de private activiteiten. In nog eens 21 bedrijven was weliswaar sprake van een juridische scheiding maar werden in de praktijk re-integratieactiviteiten re integratieactiviteiten uitgevoerd door de publieke organisatie. In 26 bedrijven waren de publieke en private activiteiten activiteiten gescheiden ondergebracht in afzonderlijke rechtspersonen. In alle bedrijven – ook de sw-bedrijven bedrijven die de publieke en private activiteiten niet of gedeeltelijk juridisch gescheiden hebben – was sprake van een administratieve scheiding in de vorm van afz afzonderlijke kostenplaatsen voor de re-integratieactiviteiten. integratieactiviteiten. De kostentoerekening verliep merendeels aan de hand van vaste verrekenprijzen op nacalculatorische basis – wel constateert het rapport grote variaties in de manier waarop de kosten toegerekend worden wo aan de verschillende bedrijfsonderdelen. Het bedrijfsresultaat wordt meestal geconsolideerd – ook in de gevallen waar er wel sprake is van een juridische scheiding. De controle op de administratieve kostentoerekening gebeurt, voor zover überhaupt, ui uitsluitend intern.

20

Het IWI rapport concludeert al met al dat er een risico bestaat op vermenging van financiële stromen. De bestaande weten regelgeving geeft sw-bedrijven veel vrijheid bij hun economisch handelen. hande In de praktijk is het risico, aldus IWI, beperkt dat er publieke middelen in het kader van de Wsw weglekken naar het private domein – dit omdat deze publieke middelen over het algemeen niet eens geheel toereikend zijn om de loonkosten van de Wsw Wsw-geïndiceerden rden te financieren. Het rapport van IWI doet geen uitspraken aken over het omgekeerde risico: dit is het risico dat vergoedingen voor re-integratieactiviteiten re gebruikt worden om de tekorten op de publieke activiteiten te financieren. Maar aangezien het rapport rappor wel 28 expliciet concludeert dat “vermenging van geldstromen niet kan worden uitgesloten” , is het duidelijk dat dit risico reëel is. 4.10 Marktconformiteit arktconformiteit van de vergoedingen lijkt het enige aangrijppunt Het voorgaande maakt duidelijk dat de aangrijppunten in de weten regelgeving om oneerlijke concurrentie door aan gemeenten gelieerde organisaties tegen te gaan gaan, beperkt zijn – vooral in die gevallen waar het gaat om een gemeente die een re-integratieopdracht (quasi-)) inbesteedt bij het ‘eigen’ sw-bedrijf. Hett enige aangrijppunt lijkt de mate van marktconformiteit te zijn van de vergoeding die de gemeente betaalt voor de diensten van het sw-bedrijf. sw Ook het et afdekken van exploitatieverliezen namelijk, wordt door het kabinet in de Memorie van Toelichting op het Wetsvoorstel svoorstel Markt en Overheid gezien als een voorbeeld van toekennen door een overheidsorganisatie van oneigenlijke, nietmarktconforme, voordelen aan het eigen overheidsbedrijf. Het kabinet beargumenteert dit verder als volgt: “Als de overheid gebruik maakt van de eerdergenoemde oneigenlijke voordelen is het aannemelijk dat juist een verstoring van de goede werking van markten ontstaat. Hierdoor doet zich mogelijk een welvaartsverlies aan twee kanten voor. Aan de ene kant verliezen efficiënte particulie particuliere ondernemingen marktaandeel of moeten zij mogelijk bepaalde activiteiten beëindigen. Dit zet het innovatieve vermogen van die markt onder druk. Aan de andere kant moet de belastingbetaler meebetalen aan het leveren van 29 goederen en diensten die net zo goed goe en meestal doelmatiger door de markt geleverd kunnen worden.” worden.

27

Wsw en re-integratie gescheiden: n: een verkennende studie, Inspectie Werk en Inkomen, 2006. De gegevens zijn ontleend aan een enquête onder sw sw-bedrijven. bedrijven. Er is geen boekenonderzoek gedaan door IWI. 28 Idem, blz. 19. 29 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 2007 31 354, nr. 3, blz. 4 e.v. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

Intermezzo: conclusies in het rapport tot dusver De voorgaande drie hoofdstukken leiden tot de volgende deelconclusies: • •

•

Aandacht voor eerlijke concurrentie – het gelijke speelveld – is helemaal van de politieke agenda verdwenen. Intussen wordt de druk op de private re re-integratiemarkt opgevoerd – vanuit de landelijke politiek (korting op macrobudgetten) crobudgetten) en vanuit gemeenten (minder marktwerking marktwerking, meer ‘zelf doen’). Zowel vanuit het ingezette overheidsbeleid als vanuit de werking van het budgetmechanisme budgetmechan is het vervolgens aantrekkelijk voor gemeenten om de sw-infrastructuur infrastructuur te benutten voor rere integratiedoeleinden. Hiermee worden voor gemeenten meerdere doelen tegelijk te gediend. De regelgeving biedt maar een beperkte bescherming voor marktpartijen wanneer gemeenten sw-bedrijven ‘uit de wind’ van de concurrentie houden.

Voor de vraag of publieke middelen doelmatig besteed worden is de mate waarin er sprake is van marktconforme voorwaarden van groot belang. De volgende twee hoofdstukken pakken deze vraag op. Hoofdstuk 5 schetst eerst een en beeld van kosten, kost opbrengsten en resultaten op macro niveau. niveau Hoofdstuk 6 gaat vervolgens in een aantal antal gemeenten wat meer de diepte in en probeert te achterhalen in hoeverre er bij de opdrachten aan de sw--bedrijven in die gemeenten sprake is van marktconforme vergoedingen en, meer in het algemeen, in hoeverre er sprake is van een effectieve en doelmatige uitvoering. uitvoering

21


Hoofdstuk 5. Schuivende huivende beleidspanelen 5.1 De focus verschuift naar effectiviteit en doelmatigheid van inzet van re-integratiemiddelen integratiemiddelen In de jaren na 2006 is de aandacht van beleidsmakers op het landelijke niveau steeds meer verschoven van institutionele factoren (de inrichting van het stelsel) naar de vraag naar de effectiviteit en doelmatigheid van de inzet van publieke middelen. In de eerste jaren na de stelselherziening van de Wet SUWI en de WWB – dat wil zegg zeggen: vóór 2006 – was as er een breed gedragen overtuiging dat een verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid min of meer het logische gevolg zou zijn van een stelsel waar de verantwoordelijkheden en de bijbehorende instrumenten op het juiste niveau bij de juiste actoren waren belegd, en waar de risico’s en de rendementen op het niveau lagen van de organisaties die het dichtst bij de klant stonden. Sinds 2006 echter, wordt dit niet meer zomaar aangenomen. Een gevolg van deze verschuiving in paradigma van structuren naar uitkomsten was ook dat de aandacht voor de spelregels voor marktwerking na 2006 verschoven is naar een focus op de resultaten van de marktwerking. Er zijn twee redenen voor deze verschuiving in beleidsfocus aan te wijzen. De eerste reden red was het inzicht dat de vergrijzing in de nabije toekomst tot arbeidsmarktknelpunten en een versmalling van het 30 draagvlak voor de sociale zekerheid zou gaan leiden. Een expliciete doelstelling van het kabinet was 31 daarom vanaf 2007 een substantiële verhoging van de arbeidsparticipatie. De tweede reden, reden die vooral vanaf 2009 in sterke mate de denkrichting ging bepalen, lag bij de economische crisis: het daaruit voortkomende beslag op de overheidsfinanciën en de noodzaak om deze weer op orde te krijgen. krijge ‘Value for money’ is daarom sindsdien meer dan ooit het credo geworden in het beleid van de rijksoverheid. 22

Wat weten we over de effectiviteit van de inzet van publieke re-integratiemiddelen? re integratiemiddelen? En wat weten we over de marktaandelen en resultaten van de private re-integratiebedrijven en sw-bedrijven? bedrijven? Dit hoofdstuk vat samen wat hierover tot dusver bekend is. 5.2 Budgetten en uitgaven Tot en met 2009 zien we een sterk oplopende trend in de uitgaven van gemeenten aan re-integratie re (figuur 1).. Opvallend is de sterke stijging in de kosten in 2009 ten opzichte van de jaren er voor. Het lijkt er op dat het vooruitzicht dat slechts een beperkt gedeelte van het gereserveerde budget kon worden 32 meegenomen naar 2010 kan gemeenten tot een grotere inspanning inspanning hebben aangezet. 33

Tegelijkertijd is het toegekende budget elk jaar afgenomen – een trend die de komende jaren in versterkte kte mate doorgetrokken wordt. Daarbij is het gedeelte van het budget dat gemeenten elk jaar mogen reserveren (de meeneemregeling) meeneemregeling) met ingang van 2010 sterk beperkt. Het is duidelijk dat het beschikbare budget (toegekend budget plus reserves) de komende jaren een sterke rem gaat zetten op de programma-uitgaven. In hoofdstuk 6 gaan we dit terugzien in een aantal gemeenten.

30

Dit is de thematiek van het rapport: Naar een toekomst die werkt, Commissie Bakker, 2008 Beleidsdoorlichting Artikel 23, Ministerie van SZW, 2008 32 Factsheet re-integratie, integratie, Raad voor Werk en Inkomen, 2010 33 Tot en met 2009 loopt de ontwikkeling van het macrobudget ongeveer in de pas met de eveneens dalende ontwikkeling in het bijstandsvolume: van 299.000 in begin 2007 naar 259.000 begin 2009. Vanaf 2009 echter, loopt het bijstandvolume weer sterk op naar 315.000 315.000 (februari 2011) maar nemen de budgetten in versneld tempo af. 31


Figuur 1: Uitgavenontwikkeling re-integratiedeel WWB realisatie

(x € 1 mln.) 1591

budget

1579

prognose 1529

1436

1850

uitgaven

1336

1627 1450

2007

2008

2009

2010

2011

? 772

845

771

meeneemregeling Bron: Raad voor Werk en Inkomen 2010

Figuur 2: Uitvoeringskosten re-integratie gemeenten realisatie

(x € 1 mln.)

420

487

2007

2008

609

2009

2010

2011

Bron: Raad voor Werk en Inkomen 2010

23

Naast de programma-uitgaven uitgaven zijn ook de uitvoeringskosten van gemeenten voor re-integratie re van belang (figuur 2).. Deze uitvoeringskosten zijn eveneens de laatste jaren sterk gestegen en kwamen in 2009 uit op ruim € 600 miljoen. Behalve een gevolg van de economische economische crisis (hogere instroom in de bijstand in 2009), is deze stijging een gevolg van de tre trend nd onder gemeenten om meer reintegratiedienstverlening in eigen beheer uit te voeren. voeren 34 De kosten van de gemeentelijke klantmanagers vallen immers niet onder de programma-uitgaven pro uitgaven maar onder de uitvoeringskosten. Een nadere uitsplitsing in uitvoeringskosten voor gemeenten is niet officieel bekend – dit is echter wel het geval voor 35 het UWV waar 48 procent van de uitvoeringskosten bestaat uit de kosten van de re-integratiecoaches. Wanneer we dit cijfer gebruiken voor een berekening ‘op de achterkant van de envelop’ voor gemeenten dan zou dit betekenen dat er in 2009 circa € 300 miljoen werd uitgegeven aan klantbegeleiding door de eigen gemeentelijke klantmanagers. klantmanag Dit is meer dan het totaal aan gemeentelijke trajectkosten voor 36 private re-integratiebedrijven dat in 2009 naar schatting ergens tussen € 175 en € 200 2 miljoen uitkwam. We kunnen de programma uitgaven van gemeenten ook onderscheiden naar afzonderlijke instrumenten (figuur 3). Dan zien we van 2008 naar 2009 een afname van uitgaven aan gesubsidieerde arbeid: van circa € 553 naar € 444 miljoen. Dit is ongeveer een kwart van het totaal aan programma uitgaven in 2009. Dit wordt echter meer dan gecompenseerd door een toename van de uitgaven voor loonkostensubsidies.

34

Factsheet re-integratie, integratie, Raad voor Werk en Inkomen, 2010 Factsheet re-integratie, integratie, Raad voor Werk en Inkomen, 2010 36 Dit cijfer is een eigen berekening op basis van informatie uit de Branchemonitor Branchemonitor 2010 van Boaborea. 35


Deze uitgaven zijn gestegen van circa € 373 naar € 555 miljoen. Slechts een beperkt gedeelte van deze 37 loonkostensubsidies (€ 108 mln. in 2009 ofwel 19½ procent) loopt via de private ate re-integratiebedrijven. re

Figuur 3: Besteding uitgaven gemeenten re-integratie in 2009 (blauw) en 2008 (grijs) (in procenten van het re-integratiebudget WWB) 25% 24%

begeleidingstrajecten ondersteunende 8% activiteiten 5% sociale activering 7% 6%

30%

loonkostensubsidies 23% beroepskwalificerende 5% scholing 8% 24%

gesubsidieerde arbeid

34%

persoonsgebonden reïntegratiebudget 10%

20%

30%

40%

50%


24

Een andere invalshoek is de duur van de re re-integratie integratie ondersteuning op het moment van uitstroom naar werk (zie figuur 4).. De meeste instrumenten duren circa één tot anderhalf jaar voordat ze leiden tot succes. De inzet van werkcoaches rkcoaches binnen UWV is gemiddeld genomen van relatief korte duur – dit heeft vooral met de kenmerken van de doelgroep te maken. Gesubsidieerde banen daarentegen, kenmerken zich door een zeer langdurig verblijf.

Figuur 4: Gemiddelde duur meest ingezette instrumenten UWV (paars) en gemeenten (grijs) 14

reguliere trajecten UWV IRO trajecten werkcoaches UWV

16 6

begeleidingstrajecten WWB

16

sociale activering

16

loonkostensubsidies

12 107

gesubsidieerde arbeid 10

20

100 maanden


Gesubsidieerde ubsidieerde banen zijn hiermee een erg kostbaar instrument. Gemiddeld kost een gesubsidieerde baan ongeveer 25 duizend euro per baan per jaar. Onderzoek dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vorig jaar naar de Tweede Kamer gestuurd heeft liet zien dat de gesubsidieerde b banen 37

Eigen berekening op basis van Boaborea Branchemonitor 2010.


die in 2008 werden beëindigd een gemiddelde looptijd kenden van bijna negen jaar, waarmee de 38 gemiddelde kosten per gesubsidieerde baan in totaal op ongeveer 223 duizend euro uitkwamen. Het instrument loonkostensubsidies is een goede tweede. Hetzelfde Hetzelfde onderzoek heeft berekend dat de gemiddelde kosten van een loonkostensubsidie ongeveer € 20.000 per traject bedragen. De programma programmauitgaven voor begeleidingstrajecten gericht op werk bedragen volgens dezelfde bron naar schatting € 8.000 per lopend traject. Inmiddels krijgt de bezuinigingstaakstelling van het kabinet voor de komende jaren concreet vorm. Het kabinet verwacht door het samenvoegen van regelingen voor mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt (het Wetsvoorstel Werken naar vermogen) op de budgetten voor de Wsw, de Wajong en het re-integratiebudget integratiebudget van de WWB een bedrag te besparen dat oploopt van € 270 miljoen in 2012 naar € 800 miljoen in 2015. Deze ruimte moet ondermeer gevonden worden door de beschikbare rere integratiebudgetten effectieverr in te zetten, zo stelt het kabinet in een recente brief aan de Tweede 39 Kamer. 5.3 Resultaten Figuur 5 laat zien welk percentage van de mensen die in 2006 en in 2007 met een re-integratietraject re zijn gestart na verloop van tijd zijn uitgestroomd naar werk. Het gemiddelde resultaat van de trajecten voor de WWB doelgroep ligt iets onder het landelijk gemiddelde (waar ook de doelgroepen van UWV zijn meegerekend) maar dat kan met de kenmerken van de doelgroep te maken hebben.

Figuur 5: het percentage dat in 2007 tot 2009 is uitgestroomd naar werk… … van het cohort dat gestart is met een traject in 2006… 25 60%

59,9 42,6

waarvan duurzaam

50,6 28,9

totaal NL

WWB

… en het cohort dat gestart is met een traject in 2007… 60%

55,1

totaal NL

47,0

WWB


De helft van de mensen die in 2006 en 2007 vanuit de WWB een traject zijn gestart is na verloop van tijd aan de slag geraakt. Iets minder dan een derde hiervan (28,9 procent) is bovendien duurzaam (hier: langer dan 9 maanden) aan het werk gebleven. We gebruiken deze cijfers later in dit rapport ra als vergelijkingsmaat voor de cijfers van de gemeenten in de casestudie.

38

Kosten en resultaten van re-integratie, integratie, SEO, Amsterdam 2010. Tegenover deze kosten staan natuurlijk wel bespaarde uitkeringslasten. 39 Hoofdlijnennotitie werken naar vermogen, bijlage bij SZW persberichten, 21 april 2011. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

5.4 Uitbesteden maar niet aanbesteden(?) aanbesteden Het gedeelte van het re-integratiebudget integratiebudget d dat gemeenten uitbesteden is tussen 2008 en (voorjaar) 2010 40 licht verschoven ten gunste van de aan gemeenten gelieerde g organisaties. Dit wordt zichtbaar in figuur 6 aan de hand van de verschuiving van de donkere balken ten opzichte van de lichte balken: bovenin de figuur verschuiven de balken naar links, dit betekent dat steeds meer eer gemeenten een kleiner gedeelte van hun budget uitbesteden bij private re-integratiebedrijven. re Dit terwijl onderin de figuur de balken juist naar rechts verschuiven,, dit betekent dat steeds meer gemeenten een groter gedeelte van hun budget uitbesteden bij sw-bedrijven.

Figuur 6: Waar besteden gemeenten uit in 2008 (lichtgrijs) en 2010 (paars)?

50

26

40

30

20

groot

klein

W-deel uitbesteed bij sw-bedrijf

gedeelte W-deel uitbesteed

W-deel uitbesteed bij re-integratiebedrijf

12 10

10

20

30

107

40

50

percentage gemeenten

percentage gemeenten

noot: in deze figuur staan de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners (n=60) (bron: bewerking van gegevens van Raad voor Werk en Inkomen, 2010)

Een andere indicatie dat gemeenten steeds minder openbaar aanbesteden kan verkregen worden door simpelweg het aantal aankondigingen van opdrachten te tellen. Tabel 1 hieronder geeft dit voor de jaren vanaf 2007 weer in relatie tot de d twee meest voor de hand liggende plaatsen voor gemeenten om hun opdrachten hten openbaar te publiceren: Blik op Werk en Aanbestedingskalender. Het et is duidelijk dat op beide publicatiesites het aantal aanbestedingen op het terrein van re-integratie na 2007 sterk is teruggelopen. #

Tabel 1: Openbare publicaties van re-integratie opdrachten ##

Blik op Werk

Aanbestedingskalender #

###

2007

2008

2009

2010

85

26

14

5

56

36

12

26

: cijfers kunnen niet bij elkaar opgeteld worden omdat sommige aanbestedingen op beide sites zijn gepubliceerd

##

: behalve re-integratie zijn dit ook inburgeringdiensten

###

: dit zijn alle aanbestedingen op de zoekterm 're-integratie'; samenloop met bijv. inburgering is mogelijk

Bron: Aanbestedingskalender en Blik op Werk

40

Monitor Gemeenten 2010, Raad voor Werk en Inkomen (webapplicatie).


5.5 Een ‘vergelijkende toets’: de sw-sector… sw Er zijn op dit moment ruim 90 sw sw-bedrijven bedrijven die de Wsw uitvoeren voor ongeveer 104 duizend mensen. De helft van deze mensen is intern – binnen de muren van het sw-bedrijf – geplaatst, iets minder dan een 41 kwart werkt op locatie en iets meer dan een kwart is extern geplaatst. In 2009 stroomden ruim 7.050 mensen uit de Wsw, waarvan 113 mensen naar regulier werk – dit is 1,6 procent van de totale uitstroom. Daarnaast voeren sw-bedrijven bedrijven bijna 57 duizend trajecten uit voor andere doelgroepen. Deze trajecten betreffen vooral werken met behoud van uitkering (35 procent) en vormen van gesubsidieerde arbeid (44 procent) voor mensen met een werkloosheids werkloosheids-/arbeidsongeschiktheidsuitkering ing van gemeenten en UWV. Van de 56.585 re-integratietrajecten integratietrajecten ten behoeve van de andere doelgroepen (dus niet de Wsw) 42 resulteerden er in 2008 16.421 6.421 in een plaatsing. Verreweg de meesten daarvan in een vorm van detachering of bij een reguliere werkgever met een loonkostensubsidie. Het is niet bekend hoeveel mensen na afloop van deze gesubsidieerde trajecten zijn uitgestroomd naar een reguliere arbeidsplaats. Het aantal directe reguliere plaatsingen – dat wil zeggen zonder loonkostensubsidie – bedroeg in 2008 voor de niet-Wsw Wsw doelgroepen 4.075. 4.075 Dit komt neer op een plaatsingsscore van 8,1 procent. Tabel 2 geeft vervolgens een overzicht van kosten en opbrengsten van de sw sw-bedrijven. bedrijven.

Tabel 2: Exploitatie sw-sector (in € 1.000)

27

2009

2008

2007

3.247.299 €

3.230.260 €

3.182.221

totale opbrengsten (omzet) Wsw

€

totale opbrengsten (omzet) overig

€

282.978 €

251.936 €

200.384

totale opbrengsten (omzet)

€

3.530.277 €

3.482.196 €

3.382.605

kosten Wsw

€

3.400.088 €

3.302.290 €

3.263.059

kosten overig

€

245.156 €

238.897 €

190.612

totale kosten

€

3.645.244 €

3.541.187 €

3.453.671

exploitatieresultaat

€

-114.967 €

-58.991 €

-71.066

(bron: Cedris 2009)

sw voor de uitvoering van de Wsw bedroegen in 2009 ruim € 3,2 De totale opbrengsten voor de sw-sector miljard. Hiervan bestond driekwart (€ ( 2,4 miljard) uit subsidies van het rijk voor Wsw-plaatsen. Wsw Dit laatste bedrag dekt voor 97,5 procent de loonkosten van Wsw Wsw-medewerkers. medewerkers. Naast deze kosten zijn er ook nog de kosten voor de professionals (staf, begeleiders en management) en de materiële kosten (afschrijvingen voor investeringen etc.). Deze moeten uit uit de opbrengsten van productie, dienstverlening en detachering gefinancierd worden maar dat lukt niet helemaal. In totaal komen de kosten voor de uitvoering van de Wsw uit op € 3,4 miljard. De totale opbrengsten vanuit niet-Wsw Wsw activiteiten bedroegen bedroeg in 2009 bijna € 283 miljoen,, een toename van meer dan 40 procent ten opzichte van 2007 2007. Daar stond in 2009 circa € 245 miljoen aan kosten tegenover. Het verschil tussen opbrengsten en kosten (de marge op de marktactiviteiten bedraagt circa € 38 miljoen – dit is gemiddeld voor de hele sector ruim 13 procent van de omzet)) komt ten goede aan het exploitatieresultaat van de sw-bedrijven. sw Het exploitatieresultaat voor de totale sector (voor de publieke en de marktactiviteiten gezamenlijk) is al jaren negatief. ef. In 2009 kwam het exploitatieresultaat uit op bijna € 115 miljoen euro – dit is ruim € 1.000 41

Cedris 2009. Het betreft in deze paragraaf informatie tot en met het jaar 2009. Recentere cijfers waren op het moment van schrijven hrijven van dit rapport niet beschikbaar. 42 Cedris 2008, gegevens over plaatsingsresultaten van re-integratietrajecten re integratietrajecten staan niet meer in het jaaroverzicht van 2009. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

per Wsw-geïndiceerde. e. Het exploitatietekort wordt indien mogelijk meestal opgevangen vanuit het eigen vermogen, maar uiteindelijk zijn het de gemeenten die het tekort financieren: in 2009 bijvoorbeeld, bedroeg de gemeentelijke bijdrage in totaal € 60 miljoen,, ruim de helft van het exploitatietekort. exploitatietekort Tabel 3 laat een verbijzondering zien naar kosten-/opbrengstsoorten en omgerekend naar fte’s/trajecten.

Tabel 3: Kosten en opbrengsten sw-bedrijven 2009 - per traject opbrengsten

kosten

Wsw per fte arbeidplaatsgebonden subsidies netto omzet uit detachering netto omzet uit productie/dienstverlening totaal inkomsten per arbeidsjaar

€ € + € €

26.438 2.224 6.785 35.447

arbeidskosten wsw-medewerkers arbeidskosten professionals materieel + totale kosten per fte

€ € € €

27.137 5.895 4.083 37.114

re-integratie per traject arbeidsplaatsgebonden subsidies netto omzet uit productie/dienstverlening

€ €

1.933 3.068

€

5.001

arbeidskosten overige doelgroepen arbeidskosten professionals materieel + totale kosten per traject

€ € € €

2.120 1.441 772 4.333

+ totaal inkomsten per traject (bron: eigen berekeningen o.b.v. Cedris 2009)

28

Zowel de kosten als de opbrengsten per re re-integratietraject in tabel 2 zijn gemiddeld vrij laag. Vanuit de beschikbare gegevens op sectorniveau sector wordt niet duidelijk waar dit precies door verklaard kan worden. We weten dat gesubsidieerde arbeidsplaatsen en loonkostensubsidies dure re-integratie re instrumenten 43 zijn. Beide komen bovendien relatief veel voor in relatie tot sw-bedrijven. sw Desalniettemin zien we hier weinig van terug in het overzicht in tabel 2. Ook is niet duidelijk waarom de gemiddelde materiële kosten voor de re-integratietrajecten (€ € 772) slechts 18 procent bedragen van de materiële kosten per sw sw-plaats (€ 4.083). De bestaande infrastructuur infrastructuu wordt immers net zo goed benut voor re-integratietrajecten. integratietrajecten. 5.6 … en de private re-integratiebedrijven integratiebedrijven Er zijn meer dan 2.000 re-integratiebedrijven integratiebedrijven in Nederland actief. Sinds 2004 heeft meer dan een verdubbeling van het aantal aanbieders plaatsgevonden. De toename in aanbieders betreft voornamelijk 44 kleine, tot zeer kleine organisaties, voornamelijk zelfstandigen. zelfstandigen Het gemiddelde ddelde re-integratiebedrijf re telt 61 voltijdbanen (73 personen) – ditt gemiddelde wordt echter wel beïnvloed door een paar grote bedrijven. Er zijn namelijk vijf bedrijven waar meer dan 200 mensen werkzaam zijn. Het mediane bedrijf (het middelste bedrijf als ze van groot naar klein klein gerangschikt worden) telt slechts 17 voltijd voltijdbanen (21 personen). Gemiddeld voerden deze dez re-integratiebedrijven in 2009 659 trajecten uit. Ook hier geldt weer een scheve verdeling. Iets meer dan een kwart van de bedrijven voert gezamenlijk 80 procent van de trajecten uit. De mediaan komt uit op 272 trajecten. trajecten

43

Wanneer we uitgaan van een gemiddeld bedrag aan LKS van € 12.000 en 24.900 trajecten die gesubsidieerde arbeidsplaatsen betreffen dan komt dit uit op een totaal van € 299 miljoen. Dit is veel meer dan de € 120 miljoen die in het sectoroverzicht van Cedris staat. Een mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat gemeenten een deel van de LKS via het sw-bedrijf bedrijf beschikbaar stellen (bijvoorbeeld voor gedetacheerde cliënten) en een ander deel rechtstreeks aan de werkgevers. 44 De in deze paragraaf genoemde gemiddelden komen uit de Boaborea Branchemonitor 2010 – aan de monitor hebben een kleine 80 bedrijven ven deelgenomen en dit zijn vooral de middelgrote en grotere bedrijven; er kan dus niet zondermeer vanuit gegaan worden dat de in deze subparagraaf gepresenteerde gemiddelden representatief zijn voor de gehele sector. Van de overige ruim 1.900 bedrijven zijn zi geen gegevens bekend. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

Tabel 4 geeft inzicht in de gemiddelde opbrengsten en kosten kos van de re-integratiebedrijven integratiebedrijven op de gemeentelijke markt.. De cijfers zijn zij ontleend aan de Branchemonitor van Boaborea en hebben betrekking op 33 re-integratiebedrijven uit deze monitor die op de gemeentelijke markt actief zijn. Naar schatting hadden deze 33 bedrijven ongeveer 31.600 mensen in een traject in opdracht van gemeenten – dit komt neer op een derde deel van het totale marktvolume op de gemeentelijke markt.

Tabel 4: Kosten en opbrengsten re-integratiebedrijven 2009 opbrengsten

kosten

re-integratie gemiddeld per bedrijf netto omzet re-integratiediensten €

5.352.390

exploitatiekosten totaal

5.352.390

exploitatiesaldo (winst) totaal

+ totaal

€

€

5.147.615

+ € €

204.775 5.352.390

(bron: eigen berekeningen o.b.v. Boaborea Branchemonitor 2010)

Het gemiddelde re-integratiebedrijf integratiebedrijf behaalde in 2009 op de gemeentelijke markt inkomsten (omzet) per 45 traject van € 3.097. De kosten lagen daar dus iets onder. Het rendement op de gegenereerde omzet van het gemiddelde re-integratiebedrijf integratiebedrijf lag in 2009 op 3,8 procent (in 2008 lag het gemiddelde rendement 46 van deze bedrijven nog op -/- 0,7 procent) procent).

29

Conclusies uit voorgaande paragrafen. paragrafen De conclusie uit de ‘vergelijkende toets’ van de voorgaande twee paragrafen is dat de sw-bedrijven en op de re-integratiemarkt re hogere omzetten per traject en veel hogere rendementen weten te halen dan de re re-integratiebedrijven. Twee mogelijke e verklaringen hiervoor zijn: 1) de sw-bedrijven bedrijven hoeven op veel plaatsen niet in concurrentie met andere bedrijven opdrachten te verwerven en kunnen daarom hogere tarieven hanteren, en 2) de sw-bedrijven bedrijven krijgen doorgaans een groter gedeelte van de trajectkosten vergoed omdat ze minder op resultaat afgerekend worden. In het volgende hoofdstuk k toetsen we deze mogelijke verklaringen aan de hand van de casuïstiek. Een derde verklaring: (3) sw-bedrijven bedrijven halen betere resultaten dan re-integratiebedrijven, re integratiebedrijven, lijkt op grond van de cijfers uit dit hoofdstuk niet erg plausibel (een gemiddelde plaatsingsscore van 8.1 procent is moeilijk goed te noemen) maar we nemen deze eveneens mee in het volgende hoofdstuk. ho Overigens hebben de d swbedrijven deze hogere rendementen hard nodig om de exploitatietekorten op hun kernactiviteit k (de Wsw) te compenseren. We komen hier in hoofdstuk 7 op terug.

45

Dit is een berekening op basis van gegevens uit de Boaborea Branchemonitor 2010. Boaborea branchemonitor 2010, voor de vergelijking zijn alleen de cijfers genomen van de re-integratiebedrijven re (33) en jobcoachbedrijven (9) die voor beide jaren cijfers hebben geleverd. 46


5.7 Een nieuwe beleidsrichting: de Wet werken naar vermogen Dezelfde twee factoren die in paragraaf 5.1 al werden genoemd, (1) het economische belang van het inschakelen van zoveel mogelijk mensen die nu aan de zijlijn staan en (2) het financieel/budgettaire belang van het terugdringen van de overheidsuitgaven, liggen liggen ten grondslag aan de nieuwe Wet werken 47 naar vermogen die naar verwachting begin 2013 wordt ingevoerd. De nieuwe Wet is een continuering van de beleidslijn lijn die de achtereenvolgende kabinetten sinds eind jaren 90 van de vorige eeuw hebben ingezet. In relatie latie met het onderwerp van deze studie is vooral het verder neerleggen van operationele verantwoordelijkheden bij de gemeenten van belang – daarin wordt weer een verdere stap gezet door de doelgroep te verbreden.. Het doel van de nieuwe Wet is gemeenten in staat te stellen een samenhangende aanpak te ontwikkelen voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en daarmee tot een betere samenhang te komen in het beleidsinstrumentarium met betrekking tot zorg e en welzijn, educatie en participatie. Belangrijke uitgangspunten zijn werken naar vermogen, vermogen zoveel mogelijk op een reguliere werkplek, en compensatie van het verschil tussen de feitelijke verdiencapaciteit c.q. loonwaarde (het niveau van de arbeidsproductiviteit) arbeidsproductiviteit) en het niveau van het wettelijk minimumloon (loondispensatie). Deze loondispensatie (met een tijdelijk karakter) wordt gefinancierd vanuit het inkomensdeel van het WWB budget. Er komt daarnaast één ongedeeld re-integratiebudget integratiebudget waar ook de huidige middelen iddelen voor de Wsw in opgaan.

30

Het kabinet voorziet dat het totale aantal beschutte werkplekken op termijn op 30.000 komt te liggen. Daarmee wil het kabinet de Wsw terugbrengen tot zijn oorspronkelijke doelstelling: “een instrument voor 48 degenen die alleen in een afgeschermde omgeving arbeid kunnen verrichten”. Daarbij hoort dan ook een beperking van de bekostiging voor beschutte werkgelegenheid tot het genoemde aantal en tot het niveau van het wettelijk minimumloon. Werknemers op deze beschutte werkplekken erkplekken vallen ook straks nog steeds onder een cao. Voor zover het beloningsniveau voor deze beschutte vormen van arbeid boven het niveau van het WML komt te liggen zijn straks de meerkosten voor rekening van de werkgevers. De nieuwe Wet werpt zijn schaduw vooruit. voorui Eén gevolg is dat gemeenten en sw w-bedrijven genoodzaakt worden tot een strategische herpositionering. herpositionering. Interessant in dit verband is een recent rapport dat in opdracht van Cedris is opgesteld. Het is de moeite waard om hier even bij stil te staan en dat doen we in de rest van deze paragraaf.. De De huidige financiële situatie van het gemiddelde sw-bedrijf sw wordt in genoemd rapport als vertrekpunt genomen en vervolgens wordt gekeken welke strategische keuzes verstandig zijn. e sw-sector sw sector als geheel geven geen inzicht in de veelal grote verschillen De gemiddelde cijfers voor de tussen de afzonderlijke sw-bedrijven. bedrijven. De loonkosten van sw-medewerkers medewerkers liggen gemiddeld op circa € 27.000 (dit is ongeveer € 5.000 boven het niveau van het wettelijk minimumloon). minimumloon . Dez Deze kosten lopen voor de verschillende sw-bedrijven uiteen, in een bandbreedte € 2.000 boven of onder het genoemde gemiddelde. Daarnaast zijn er de kosten van de niet gesubsidieerde professionals (management, staf en begeleiders) – ook daarin zijn er verschillen verschillen tussen de bedrijven. Tot slot loopt de netto toegevoegde waarde per sw-medewerker medewerker uiteen van circa € 7.000 tot € 13.000 over de verschillende sw sw-bedrijven. Deze verschillen hebben ondermeer te maken met verschillen op de plaatselijke arbeidsmarkt, in tarieven van gemeenten en in de mate waarin het sw-bedrijf sw bedrijf reeds een omslag van binnen naar buiten heeft 49 gemaakt. Figuur 7 laat zien waar op dit moment het ‘break even punt’ ligt voor het gemiddelde sw swbedrijf. Dit ligt bij een gemiddelde arbeidsproductiviteit van rond 37 procent. Dit is wat hoger dan de actuele gemiddelde arbeidsproductiviteit in de sw sw-bedrijven op dit moment die ongeveer 35 procent is. is 47

De exacte uitwerking van de nieuwe Wet is nog niet duidelijk op d ditit moment. Hier wordt gebruik gemaakt van de Hoofdlijnennotitie die het kabinet onlangs (eind april 2011) naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. 48 Hoofdlijnennotitie werken naar vermogen blz. 11. 49 Rapport KplusV, blz. 12 Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

31


Veel van de kosten van de sw-bedrijven bedrijven zijn op korte termijn niet goed beïnvloedbaar ïnvloedbaar. De bezuinigingen van het kabinet slaan dan ook meteen een fors gat in de exploitatie. Dit is te zien in figuur 8 waar de situatie van het huidige pakket bezuinigingen (geschat op € 2.200 per sw-plaats) plaats) en de verwachte situatie situ op de langere termijn is weergegeven (wanneer de overheidssubsidie per sw-plaats sw plaats naar het niveau van het minimumloon daalt – een en vermindering van nog eens circa € 3.500). Het huidige exploitatietekort van circa € 1.000 per sw-plaats plaats neemt dan toe tot € 6.000. Het rapport legt hierbij een verband met de mate waarin de sw-bedrijven bedrijven gedurende de laatste jaren omslag van ‘binnen naar buiten’ hebben kunnen maken. Vooral de sw-bedrijven ven die nog steeds als traditionele productiebedrijv bedrijven gekenmerkt kunnen worden en in arbeidsproductiviteit zijn achtergebleven, zijn het meest kwetsbaar in de komende jaren. De e huidige financiële situatie en de ontwikkelingen die op de sw sw-bedrijven afkomen komen noodzaken volgens het rapport tot een strategische heroriëntatie. Het rapport laat niet alleen bedreigingen zien voor de sector maar ook kansen.

32

In de eerste plaats zijn de e verschillen tussen de doelgroepen van de nieuwe Wet werken naar vermogen klein – zeker niet groter dan de verschillen binnen de huidige doelgroep van de Wsw. Daar komt bij dat er straks alleen nog maar een verschil is tussen beschut werken enerzijds, en verschillende vormen van werken met begeleiding anderzijds. anderzijds Dit biedt kansen voor de sw-bedrijven bedrijven om ook de bredere doelgroep te bedienen. In de derde plaats hebben veel sw-bedrijven sw bedrijven de afgelopen jaren een verbreding gezocht van productie naar dienstverlening en detachering. Argumenten die daarbij in interviews genoemd werden zijn: “een breed sw-bedrijf bedrijf met private activiteiten kan eventuele tekorten in het publieke deel 50 compenseren”, en “afstoten van bedrijfsonderdelen is te duur. De infrastructuur staat er nu eenmaal.” Het rapport geeft hierbij – terecht(!) terecht – aan dat dit geen valide argumenten zijn maar m ze worden wel door betrokkenen vanuit de sector als argumenten genoemd. genoemd Het rapport signaleert dat de nieuwe wet gemeenten en sw-bedrijven bedrijven de ruimte geeft om verschillende soorten diensten aan te bieden en hen hierbij geen beperkingen oplegt. Het rapport gaat nog verder door te stellen: “Het speelveld ligt open. Op dit moment lijken in veel regio’s de gemeenten en de sw-bedrijven sw bedrijven de vanzelfsprekende partners om 51 deze activiteiten ter hand te nemen.” De ontwikkelingen elingen in Enschede, Leiden en Tilburg worden vervolgens als voorbeelden genoemd van een trend waarbij gemeenten en de sw sw-bedrijven strategische partnerships aangaan en waarbij in de toekomst re-integratiedienstverlening integratiedienstverlening geconcentreerd wordt binnen het sw-bedrijf. Een belangrijke overweging daarbij is dat het voor de gemeente makkelijker is om met het gelieerde sw-bedrijf bedrijf te investeren in een lange termijnrelatie, aldus het rapport. Tot slot formuleert het rapport van Cedris enkele aanbevelingen waarvan rvan er twee specifiek voor dit onderzoek relevant zijn omdat ze over het gelijke speelveld gaan: •

•

Voor de gemeente als opdrachtgever is het van belang om sw-bedrijven sw bedrijven en private partijen gelijke kansen te bieden. Als een sw-bedrijf sw ook private activiteiten uitvoert (bijvoorbeeld re-integratiere trajecten) is een transparante verantwoording van de publieke en private gelden van belang (Chinese muur in de bedrijfsvoering). Ook is het van belang om checks and balances te ontwikkelen om in de prijsstelling van producten oducten en de gehanteerde tarieven van dienstverlening en detachering niet marktverstorend te werken. Voorbeelden zijn een op basis van objectieve criteria gecorrigeerd markttarief, 52 deelname aan aanbestedingen en periodieke audits in de desbetreffende sect sector.

We onderschrijven deze aanbevelingen en komen er in het slothoofdstuk van dit rapport op terug. 50

Rapport KplusV, blz. 39 Rapport KplusV, blz. 27 52 Rapport KplusV, blz. 45 51


Hoofdstuk 6. Een inventarisatie bij negen gemeenten en hun gelieerde sw sw-bedrijven 6.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat casestudies van negen grotere gemeenten en hun gelieerde eerde sw-bedrijven, sw te weten: Amsterdam, Breda, Deventer, venter, Drechtsteden, Haarlemmermeer,, Utrecht, Schiedam, Schiedam Tilburg en Zaanstad. Hoe gaan deze gemeenten om met het opdrachtgeverschap van re-integratie, re integratie, welke organisaties voeren uit en is er in deze gemeenten n sprake van een gelijk speelveld? Wat is bekend over trajectkosten en over de resultaten? Spelen deze factoren überhaupt een rol in de keuze voor een uitvoerder? Dit zijn de vragen die hier centraal staan. Het vertrekpunt vertr ligt bij recente rapporten van gemeentelijk meentelijke rekenkamers (uit 2009, 2010 en 2011) waar ingegaan wordt op de uitvoering van re re-integratie integratie en specifiek de rol van de aan de gemeente gelieerde sw-bedrijven. sw De informatie uit die rapporten is aangevuld met beleidsnota’s voor zover beschikbaar en de bevindingen van enkele interviews, interviews en voor commentaar 53 voorgelegd aan de gemeenten. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van de bevindingen bevindingen.

33

6.2 Amsterdam Voorgeschiedenis. De Rekenkamer van de gemeente Amsterdam heeft gedurende de afgelopen vijf jaar twee maal een onderzoek gedaan naar de resultaten en kosten van de re-integratieactiviteiten integratieactiviteiten in de 54 periode van n 1 januari 2004 tot 1 april 2009. De focus in de beide rapporten lag op diensten gericht op arbeidsactivering, en toeleiding naar werk. Circa 30 procent van het totale bestand (in de onderzochte periode tussen 35.000 en 40.000 personen) viel binnen één van deze categorieën categorieën. De teneur van de beide studies was dat de e effectiviteit van het re-integratiebeleid laag is. De inzet van re re-integratietrajecten in de treden 3 en 4 leidt maar beperkt (11%) tot uitstroom naar regulier werk werk,, aldus de Rekenkamer in 2007. Gemiddeld kostte een traject € 1.870 per cliënt. Afgezet tegen het percentage cliënten dat werk vond na afronding van re-integratieactiviteiten, integratieactiviteiten, berekende de Rekenkamer ekenkamer dat een succesvolle rere integratie naar werk circa € 17.000 bedroeg. Volgens het onderzoek van de Rekenkamer uit 2007 bestond er een te beperkt zicht op de kosten van een traject en evenmin op de effectiviteit van trajecten – dit was in 2009 niet anders,, zo bleek in het tweede rapport. rapport Het eerste rapport heeft wel geleid tot enkele veranderingen waarvan de effecten ten tijde van het tweede rapport nog niet goed zichtbaar waren maar maa die zeker ook in de periode na 2009 verder hebben doorgewerkt in beleid en uitvoering. Voor deze studie is in het bijzonder van belang de keuze om de uitvoering meer in eigen beheer te nemen in de vorm van 55 een ‘gemeentelijk werkbedrijf’. Huidig beleid. Deze lijn van zelf doen wordt versterkt doorgetrokken de komende jaren. Maar ook de 56 gevolgen van de budgettaire krapte doen zich gelden. Het nieuwe beleidsplan voor de periode tot 2014 markeert rkeert het definitieve afscheid van de sluitende aanpak. Nog maar een beperkt deel van de uitkeringsgerechtigden zal de komende jaren in aanmerking komen voor een traject. De gemeente maakt daarbij een scherpere resultaatafweging: afweging: er moet een perspectief zijn op werk – bedoeld wordt werk op de reguliere arbeidsmarkt. Er is een jaarlijkse jaarlijkse uitstroomdoelstelling naar regulier werk vastgesteld, oplopend van 3.500 in 2011 naar 4.200 in 2014. Dit is een forse ambitie tegen de achtergrond van een

53

Dit is niet gelukt m.b.t. Deventer. Van de gemeenten Amsterdam, Breda, Haarlemmermeer, Utrecht, Zaanstad is reactie ontvangen – deze zijn verwerkt in de hoofdtekst en in voorkomende gevallen als aparte opmerking in een noot. 54 Rekenkamer Amsterdam Re-integratie: integratie: begeleiding van bijstand naar werk, januari 2007, en Vervolgonderzoek rere integratie: begeleiding van bijstand naar werk, juni 2009. 55 De gemeentelijke dienst DWI merkt naar aanleiding van deze passage het volgende op: “Aan die keuze heeft, behalve de effectiviteit van de ingekochte re re-integratietrajecten integratietrajecten ook bijgedragen dat een aantal situaties door de Rekenkamer in beeld werden gebracht van onbedoeld gebruik van de regelgeving door re-integratiebedrijven.” re 56 Meerjaren beleidsplan 2011 – 2014: Meedoen en meewerken, gemeente Amsterdam, november 2010 Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

gerealiseerde uitstroom naar regulier werk van 2.500 in 2009. Loonkostensubsidies worden selectiever ingezet en er wordt daarbij scherper op de loonwaarde (de arbeidsproductiviteit) gelet. Voor de reintegratiebedrijven heeft dit consequenties, consequenties de gemeente schrijft: “Daarnaast Daarnaast zullen ook organisaties waar de gemeente e nu mee samenwerkt, al dan niet via subsidie- of inkooprelaties, gevolgen gaan ondervinden van de gemaakte keuzes. Bijvoorbeeld doordat zij minder opdrachten krijgen, of doordat scherper inkopen leidt tot lagere prijzen.” Het beschikbare budget gaat daarbij daarb fors omlaag. Van het beschikbare budget voor trede 3 bijvoorbeeld, in 2010 nog goed voor € 74 mln., blijft in 2014 niet meer dan een derde over. Het budget voor trede 4 , in 57 2010 € 28 mln., wordt meer dan gehalveerd over dezelfde periode. 58

De positionering van het sw-bedrijf bedrijf.. In de verdere uitwerking van het meerjaren beleidsplan schrijft de gemeente dat de gemeentelijke dienst werk en inkomen een partnership aangaat met het plaatselijke swsw bedrijf (Pantar) in de constructie van een gemeentelijk gemeentelijk werkbedrijf (RBA). Dit werkbedrijf gaat het merendeel van de trajecten voor de mensen op de trede 3 verzorgen. Slechts in specifieke gevallen wordt er aanbesteed, aldus de gemeente. Voor mensen in trede 4 gaan de gemeente, het sw-bedrijf sw en het UWV Werkbedrijf bedrijf een gemeenschappelijk werkgeversservicepunt inrichten.

34

Van de ruim 5.000 WWB uitkeringsgerechtigden die in een traject bij het sw-bedrijf sw bedrijf zitten zijn er in 2009 59 432 uitgestroomd naar ongesubsidieerd werk – dit is 8,6 procent. Dit is ongeveer gelijk geli aan het landelijk gemiddelde van de sw-bedrijven bedrijven dat in hoofdstuk 5 werd gepresenteerd. Vanuit dezelfde doelgroep werden in 2009 300 mensen naar een Wsw-plaats Wsw bemiddeld – nu is dat nog financieel aantrekkelijk voor de gemeente maar straks niet meer. meer Opvallend is verder dat gedurende 2009 een groter aantal mensen (415) gedaald is op de re-integratieladder integratieladder dan gestegen (319) – een jaar eerder was dit nog andersom (67 dalers tegen 315 stijgers). Conclusies.. Na 2009 is de gemeente Amsterdam een duidelijke koers ingeslagen naar uitvoeren in eigen beheer via het gemeentelijk werkbedrijf. Pantar, het et aan de gemeente gelieerde sw-bedrijf, sw heeft in dit gemeentelijk werkbedrijf een prominente plaats. Deze beleidsomslag lijkt vooral een politiek/ideologische keuze van het begin 2010 nieuw aangetreden college. Veel inzicht in de kosten en de effectiviteit van de bestaande uitvoering ring was er rond 2009 immers nog niet – althans, zo oordeelde de Rekenkamer. Met de neerwaartse artse bijstelling van het beschikbare budget voor re-integratie re – vooral na 2011 – gaan de consequenties van deze al eerder ingezette beleidskoers versterktt negatief doorwerken voor private reintegratiebedrijven. 6.3 Breda 60 Voorgeschiedenis. De Rekenkamer ekenkamer van de gemeente Breda heeft onderzoek gedaan naar de effectiviteit en doelmatigheid van de re re-integratiedienstverlening integratiedienstverlening in de periode 2004 – 2009. De gemeente Breda heeft in deze periode relatief veel trajecten ingekocht. Het gaat daarbij om een e breed scala aan reintegratietrajecten, Work First, gesubsidieerde arbeid en loonkostensubsidies en sociale activering – gemiddeld ruim 2.400 trajecten, instrumenten en voorzieningen per jaar, jaar waarvan 70 procent gericht op re-integratie naar werk. Het aantal ges gestarte trajecten is wel teruggelopen. In 2009 ging het om 1.331 rere integratietrajecten, waarvan 837 Work First trajecten.

57

Zie vorige noot: blz. 47 e.v. ‘Werken het doel, participeren de norm’: Uitwerking Meerjaren beleidsplan Participatie 2011 2011-2014 59 Jaarverslag 2009, Pantar Amsterdam, blz. 9. In tegenstelling tot enkele van de gemeenten die nog volgen, is van belang dat het hier uitsluitend om mensen ging met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. 60 ‘Werk aan werk’: Een onderzoek naar de effectiviteit effectivitei en efficiëntie van het re-integratiebeleid integratiebeleid van de gemeente Breda, Rekenkamer Breda, september 2010 58


In de jaren vóór de invoering van de WWB heeft de gemeente veel geïnvesteerd in gesubsidieerde arbeid. De afbouw daarvan verloopt traa traag. g. De organisatie die deze gesubsidieerde vormen van arbeid uitvoert, BSW/K.pabel,, slaagt er niet in om de gestelde uitstroomdoelstelling te realiseren. Een geïnterviewd nterviewd medewerker zegt hierover in het rapport: “uitstroom stroom behoort niet echt tot het expertiseterrein expertis 61 van de organisatie”. Resultaten. De uitstroom room in Breda ligt ongeveer op het landelijk gemiddelde van gemeenten. gemeenten Van het aantal mensen dat in 2008 met een re-integratietraject re egratietraject is gestart was bijvoorbeeld 42 procent in hetzelfde jaar of in het volgende jaar uitgestroomd naar werk. Met name de Work First trajecten scoren hoog met uitstroomgemiddelden boven en 40 procent. In de jaren 2004 – 2008 zijn ijn de uitstroomcijfers van de gecontracteerde re-integratiebedrijve integratiebedrijven geleidelijk steeds hoger geworden – in 2009 echter komen voor geen van de instrumenten de uitstroomcijfers boven de 13 procent uit. uit Opmerkelijk omdat men na 2008 juist meer is gaan inzetten op het snel aan het werk helpen van de relatief kansrijke groep. Uitgaven. De gemeente Breda heeft tot en met 2009 elk jaar ongeveer € 19 mln. uit het werkdeel van het WWB budget toegekend gekregen. In eerdere jaren is er steeds minder uitgegeven dan er aan budget beschikbaar was. Op twee jaren na na, lag – tot en met 2008 – het et uitgavenniveau beneden het beschikbare budget maar in 2009 is € 26,6 mln. uitgegeven. Ook in het uitgavenpatroon volgt Breda hiermee het landelijke beeld (zie hoofdstuk 5). Medewerkers van de gemeente geven in het rapport van de Rekenkamer toe dat het tot 2009 vanuit de beschikbare budgetten nooit nodig is geweest om scherpe 62 keuzes te maken. Tabel 5 geeft een overzicht van de uitgaven aan de belangrijkste trajecten en instrumenten. Uit de tabel blijkt dat er in 2009 vooral meer uitgegeven is aan de ‘nieuwe’ vormen van gesubsidieerde arbeid: Work First en de werkgeverschaptrajecten. Deze laatste zijn trajecten waar een deelnemer in een tijdelijk dienstverband bij het re re-integratiebedrijf komt. 35

Tabel 5: Uitgaven aan diverse re-integratietrajecten/instrumenten Breda 2007 re-integratietrajecten Work First werkgeverschap ('verloning') gesubsidieerde arbeid (Wiw/ID) sociale activering

€ 1.394.011 € 2.798.578 € 8.663.863 € 1.271.692

2008 € € € € €

2.063.239 2.702.903 1.825.256 8.271.246 2.106.358

2009 € € € € €

1.908.397 5.031.641 2.818.210 6.172.220 818.979

bron: Rekenkamer Breda 2010

De trajectprijzen variëren van € 1.000 voor een diagnose tot € 6.353 voor een re-integratietraject re in 2009 en van € 6.265 voor een Work First traject bij een re-integratiebedrijf re tot € 11.000 voor een zelfde traject bij het sw-bedrijf. bedrijf. De werkgeverschaptrajecten zijn het duurst: € 24.500 – deze eze trajecten tra zijn uitgevoerd door een re-integratiebedrijf. De kosten van een succesvol traject liggen voor de meeste jaren € 7.400 en € 10.700. Voor 2008 en 2009 echter liggen de kosten gedeeld door het resultaat een stuk hoger: € 46.500, hetgeen tte maken heeft met het relatief grote aandeel van gesubsidieerde gesubsidieerde werkvormen die meegeteld worden voor het resultaat. Maar er is ook sprake van een ‘noemereffect’ ‘noemereffect’: de uitstroom naar werk in en na 2009 lag een stuk lager dan de jaren er voor.

61 62

Zie vorige noot: blz. 39. Idem, blz. 40.


Zelf doen of uitbesteden? Het rapport van de Rekenkamer gaat kort in op de trend na 2006 om meer activiteiten in eigen beheer uit te voeren en weg te zetten bij BSW/K.pabel. Dit is gedeeltelijk ingegeven vanuit onvrede over de bereikte resultaten. resultaten Maar dit komt, aldus het rapport, ook voort vanuit het gevoel 63 dat de gemeente op deze manier meer grip heeft op de uitvoering. Conclusies. De gemeente Breda geeft veel uit aan re-integratie re integratie en vooral aan vormen van gesubsidieerde arbeid – de laatste jaren meer gericht op de relatief relatief kansrijke groep. Dit laatste instrument is relatief duur en wordt zowel door het aan de gemeente gelieerde sw-bedrijf sw bedrijf als door private reintegratiebedrijven uitgevoerd tegen op het oog vergelijkbare contractvoorwaarden. De uitstroomcijfers naar werk liggen op het landelijk gemiddelde – in het bijzonder de uitstroom vanuit de Work First trajecten scoort in Breda gunstig. Het zwaartepunt in de uitvoering verschuift steeds meer van private reintegratiebedrijven naar BSW/K’pabel. Het motief is niet duidelijk want de uitstroom naar werk (de bruto effectiviteit) was tot en met 2008 op niveau en uit het rapport van de Rekenkamer blijkt dat er binnen het gemeentelijk apparaat geen zicht is op de netto-effectiviteit en ook niet op de ‘dead ‘dea weight’ kosten van het ingezette instrumentarium. Een nauw betrokken ex-medewerker ex medewerker van de gemeente zegt het als volgt: “BSW BSW heeft nooit gepresteerd op uitstroom maar kreeg toch steeds meer opdrachten. Gevolg is dat nu een paar miljoen vast zit in de uitgaven naar die organisatie en men bij de bezuinigingen flexibiliteit mist. mist.”

36

6.4 Deventer Beleid en uitgaven 2007 - 2010. 2010 Onlangs heeft de Rekenkamercommissie van de gemeente Deventer 64 een studie laten verrichten naar de resultaten en kosten van de re-integratiedienstverlening. integratiedienstverlening. Het rapport stelt om te beginnen vast dat er bij de gemeentelijke dienst Werk en Inkomen Inkomen geen tot weinig zicht is op de effectiviteit en doelmatigheid van de ingekochte trajecten. Net als in veel andere gemeenten ligt in Deventer het accent op re-integratietrajecten integratietrajecten voor het meer kansrijke gedeelte van de doelgroep en net als elders heeft ook de gemeente Deventer de afgelopen jaren een overschot gehad geha op het reintegratiebudget dat in 2009 € 10,7 mln. en in 2010 € 9,5 mln. bedroeg. droeg. Dit overschot is de laatste jaren sterk afgenomen van € 5,5 mln. in 2007 naar minder dan € 0,9 mln. in 2010. De gemeente heeft sinds 2007 ook steeds meer dan het vanuit het rijk toegekende budget uitgegeven met een uitschieter van € 15,0 mln. in 2008. 8. In 2010 werd uit het werkdeel € 10,5 mln. besteed,, waarvan € 5,6 mln. aan reintegratiediensten en € 3,2 mln. aan ‘empowerment’ (dit zijn niet op uitstroom naar werk gerichte trajecten zoals participatieplaatsen). De uitstroom naar werk ligt in Deventer met 55 procent ruim boven het landelijke gemiddelde van gemeenten.. Hierbij past echter wel een belangrijke kanttekening: ‘verloningstrajecten’ trajecten’ (trajecten met inzet van loonkostensubsidie) zijn in dit cijfer meegereke meegerekend. In n 2010 gaat het daarbij om éénderde (123 van 346) maar in 2008 zelfs om meer dan tweederde (270 van 375) van de geregistreerde uitstroom naar werk. De positionering van het sw-bedrijf bedrijf. De gemeente Deventer besteedt al sinds 2005 zoveel mogelijk uit bij gemeentelijke bedrijven n en organisaties. organisaties Een groot gedeelte van de re-integratie integratiedienstverlening wordt uitgevoerd door Sallcon BV,, het re-integratiebedrijf r dat geheel in eigendom is van de gemeenschappelijke regeling waaraan de gemeenten Deventer en Olst-Wijhe Olst deelnemen. Hierbij spelen deels financiële overwegingen: “de gemeente geeft in zekere zin zichzelf een opdracht (‘inbesteden’)”.65 Naast het swbedrijf zijn er twee ee andere preferred suppliers (Cambio en RegiZorg) en een vijftiental organisaties die kleinere opdrachten gegund krijgen in een minitender. Van het totale aantal re-integratietrajecten re nam 63

Idem, blz. 31. ‘Met nevelen omhuld’: Een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het re-integratiebeleid re in de gemeente Deventer, Rapport CAB in opdracht van de Rekenkamercommissie Deventer, februari 2011. De cijfers in deze subparagraaf zijn vrijwel geheel ontleend aan deze studie. 65 Zie vorige noot, blz. 33 64


Sallcon in 2009 tweederde deel voor haar rekening. Dit betreft met name de ‘Direct Werk’ trajecten (dienstverbanden dienstverbanden c.q. verloningstrajecten) en de participatiebanen (werken met behoud van uitkering). In deze contracten zijn afspraken opgenomen over de levering levering van het aantal cliënten: de gemeente heeft een leveringsverplichting. De uitstroom vanuit Sallcon naar regulier werk blijkt echter lastig door de huidige situatie op de arbeidsmarkt, de helft van deze groep komt terug in de WW (hetgeen voor de gemeente korte tijd financieel voordelig is). is) De huidige economische situatie maakt dat ingezet wordt op verloningsconstructies (Direct Werk). Hierbij treden cliënten uit de bovenkant van het bestand in dienst van Sallcon, waardoor zij uit de uitker uitkering ing stromen en de druk op het inkomensbudget wordt verlaagd. Dienstverbanden anden bij Sallcon duren maximaal 21 maanden. De gemeente financiert de eerste eer 12 66 maanden vanuit het re-integratiebudget integratiebudget.. De overige negen maanden komen voor rekening van Sallcon. Resultaten en trajectkosten. Van de mensen die in 2008 een dienstverband bij Sallcon is gestart is na het einde van het traject 15 procent uitgestroomd naar werk. Een groot deel echter (57 procent) stroomt na 67 einde dienstverband terug in de uitkering – dit is eerst de WW en vervolgens opnieuw de WWB. De kosten voor de trajectbegeleiding leiding vanuit Sallcon zijn € 3.500, daarnaast zijn er de kosten voor het loon van de deelnemer – deze zijn in het eerste jaar € 15.510 en in het tweede jaar € 8.873. Een totaal traject 68 (tot en met einde dienstverband) komt daarmee uit op € 27.487. De enige ge vergelijking die in Deventer te trekken valt is met de activeringstrajecten van Cambio – dit is eveneens een aan de gemeente gelieerde organisatie. Een normaal activeringstraject bij Cambio kost € 4.750 en een en traject voor veelplegers veelp komt uit op € 15.399.

37

Sallcon BV heeftt in de opeenvolgende jaren 2008 en 2009 een rendement gehaald op de omzet van 8,3 respectievelijk 9,6 procent. Van deze d winst – ruim € 1,0 mln. – is in beide jaren 40 procent in de vorm van een bestedingsvoucher uitgekeerd eerd aan de beide aandeelhoudende gemeenten.69 Conclusies.. De gemeente Deventer laat een e groot gedeelte van de re-integratie integratie dienstverlening uitvoeren door Sallcon, llcon, het aan de gemeente gelieerde sw sw-bedrijf. De uitstroom naar aar werk is hoog maar zit voor een aanzienlijk deel in gesubsidieerde dienstverbanden. Het H rapport van de Rekenkamercommissie signaleert dat de ingezette instrumenten duur zijn hetgeen in een tijd van budgettaire tegenwind tot een probleem kan gaan leiden. Letterlijk schrijft de Rekenkamercommissie hierover: “Gezien het bovenstaande is het de vraag of het huidige beleid van de gemeente Deventer op langere termijn 70 houdbaar is.” 6.5 Drechtsteden Voorgeschiedenis. Een aantal gemeenten in Zuid Zuid-Holland zuid hebben de uitvoering van de Wsw in een gemeenschappelijke regeling ondergebracht bij sw-bedrijf sw bedrijf Drechtwerk. De afgelopen jaren zijn turbulent geweest voor het bedrijf met ondermeer veel directiewisselingen en een sterk verlie verliesgevende exploitatie. Dit heeft ondermeer binnen de gemeenten gemeente Papendrecht (2009) en Zwijndrecht (2010) tot de serieuze afweging geleid om uit de gemeenschappelijke regeling te stappen – hetgeen beide gemeenten uiteindelijk overigens niet hebben gedaan gedaan. Het bureau AEF heeft in 2009 en 2010 de beide gemeenten in 71 deze kwestie geadviseerd en het is interessant om even stil te staan bij het laatste rapport. Dit rapport geeft een goed inzicht in de strategische afweging rond vraagstukken van verbreding tegen de 66

Idem, blz. 18 Idem, blz. 35. NB:: 2008 was in het onderzoek het meest recente jaar waarvan alle trajecten zijn afgerond en er dus een compleet beeld is van de uitstroom van het cohort deelnemers. 68 Idem, blz. 38. Overigens signaleert het rapport dat hier wel bijna 2 jaar uitkeringslastbesparing uitkeringslastbesparing tegenover staat. 69 Jaarverslag Sallcon 2009. 70 Rapport: Met nevelen omhuld, Rekenkamercommissie van de gemeente Deventer, blz. 9 71 ‘Zwijndrecht en Drechtwerk, een paar apart!’, Andersson Elffring Felix, Utrecht mei 2010. 67


achtergrond van de bezuinigingen gen en de plannen om de bestaande regelingen aan de onderkant om te vormen tot de nieuwe Wet werken naar vermogen. Strategische dilemma’s.. De exploitatie van het sw-bedrijf sw bedrijf Drechtwerk laat gemiddeld over de periode 2006 tot 2010 een verlies zien van ongeveer € 2.500 per sw-geïndiceerde – dit ligt fors boven het landelijke gemiddelde van rond € 1.000 per sw-plaats. De deelnemende gemeenten compenseren dit exploitatietekort en daarnaast is er in een convenant bepaald dat de gemeenten ook nog voor een bepaald volume aan dienstverlening afnemen. Voor de gemeente Zwijndrecht bijvoorbeeld, lag deze afnameverplichting in 2009 op € 636.000. Dit betreft overigens niet expliciet re-integratiediensten. integratiediensten. Zoals gesteld heeft de gemeente Zwijndrecht uiteindelijk afgezien van uittreden. treden. De kosten daarvan zouden naar verwachting hoger uitpakken dan de kosten van de status quo. Dit komt ondermeer omdat de gemeente in dat geval al een afkoopsom verschuldigd zou zijn tussen € 2,9 mln. en € 4,4 mln. – dit bedrag namelijk, moet voor de overige gemeenten in de gemeenschappelijke regeling voor een aantal jaren het verlies aan bijdragen van de uittredende gemeente compenseren. Daarbij komt dat de gemeente Zwijndrecht de dienstverlening voor sw-geïndiceerden sw vervolgens elders zou moeten inkopen en daarvoor ontbreekt het de gemeente aan voldoende schaalgrootte, aldus AEF.. H Het rapport oppert nog wel de mogelijkheid van een gezamenlijke aanbesteding van de sw sw-dienstverlening dienstverlening door de gemeenten 72 die, onder de gemeenschappelijke regeling Drechts Drechtsteden, ook de re-integratiediensten integratiediensten inkopen inkopen.

38

Huidige stand van zaken en positionering van het sw sw-bedrijf.. Sinds eind 2009 lijkt Drechtwerk de interne organisatie, regie- en bedrijfsvoering weer beter op orde te hebben. De reorganisatie heeft er toe geleid dat er veel beter gestuurd kan worden op de ontwikkeling van Wsw-geïndiceerden Wsw geïndiceerden en de beweging ‘van binnen naar buiten’. Er is een naamloze vennootschap gevormd met de gemeenten niet meer in de rol als bestuurder maar als ls aandeelhouder. De operationele aansturing valt onder de eindverantwoordelijkheid van de intergemeentelijke sociale dienst. Het jaarverslag 2009 van Drechtwerk spreekt voor 2010 en latere jaren de ambitie uit naar een verbreding tot een leerwerkbedrijf dat at voor de regionale gemeenten ook de re-integratie integratie kan verzorgen. Vooralsnog echter, heeft de intergemeentelijke sociale dienst in 2010 na een aanbesteding een commercieel re re-integratiebedrijf gecontracteerd – dit volgens een ‘warehouse model’. Drechtwerk is wel één van de drie bedrijven die in dat model op de shortlist staan ((oftewel op de ‘reservebank’ zitten) om het lopende contract over te nemen op het moment dat het initieel gegunde bedrijf niet aan de prestatienormen van het contract zou voldoen. Conclusies.. De casus Drechtsteden/Drechtwerk Drechtsteden laat goed de economische afruil zien waar ook veel andere gemeenten de komende jaren mee geconfronteerd gaan worden. Aan het begin van een periode van bezuinigingen staat er een sw sw-organisatie die tot dusver structureel verliesgevend is geweest. De enige uitweg voor de organisatie zelf is om te verbreden, en de nieuwe Wet werken naar vermogen nodigt daar ook toe uit. Voor de gemeentelijke gemeenteli sociale dienst echter, gaat het in haar keuze voor een rere integratiedienstverlener primair om overwegingen van effectiviteit en doelmatigheid. doelmatigheid Het sw-bedrijf heeft op dit terrein wel de ambities bities maar mist een overtuigend ‘track record’. En voor de gemeente die op marktconforme wijze de beste dienstverlening (in kwaliteit/prijs verhouding) uit de markt naar boven wil halen en dit door middel van een aanbesteding o organiseert rganiseert valt de keuze dan kennelijk niet in het voordeel van het sw-bedrijf uit. 6.6 Haarlemmermeer Voorgeschiedenis.. De gemeente Haarlemmermeer heeft de afgelopen jaren gewerkt aan de opbouw van een gemeentelijk leerwerkbedrijf. Daarnaast heeft de gemeente in de afgelopen jaren contracten gehad met een aantal aanbieders van modulaire diensten die vervolgens door de klantmanagers op individuele basis sis afgenomen konden worden. Eind 2010 heeft de gemeente een aanbesteding georganiseerd voor 72

Zie vorige noot, blz. 5


640 trajecten (in 2011; plus een nog onbekend aantal trajecten in 2012) op het terrein van re-integratie, re educatie, inburgering, sociale activering en bemiddeling naar zorg. Het onderdeel sociale activering (125 trajecten) heeft de gemeente na een onderhandse procedure met voorafgaande bekendmaking gegund aan het leerwerkbedrijf. De positionering van het sw-bedrijf bedrijf. Het Haarlemmermeer’ss Leerwerkbedrijf (HLWB) (HLWB), het gemeentelijke leerwerkbedrijf, wordt uitgevoerd door de AM Groep – dit is een regionale speler die voor verschillende gemeenten in de regio de Wsw en re-integratiedienstverlening re integratiedienstverlening uitvoert. Voor de gemeente waren voorafgaand aan een nieuw contract drie overwegingen overw belangrijk. ijk. De eerste was continuïteit: vvoor groepen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt wilde de gemeente de bestaande leerwerkinfrastructuur behouden. Daarnaast echter, waren transparantie en het streven naar marktconforme contractvoorwaarden voor de gemeente g eveneens belangrijke randvoorwaarden. randvoorwaard Dit heeft de gemeente vertaald door enerzijds het offerteverzoek aan de AM Groep onderdeel te laten uitmaken van de gepubliceerde aanbestedingsdocumenten, aanbestedingsdocumenten en anderzijds door de contractvoorwaarden ractvoorwaarden tussen de verschillende percelen (AM Groep en de overige dienstverleners) waar mogelijk gelijk te schakelen. Het voornemen om een opdracht onderhands te gunnen aan het leerwerkbedrijf is vanuit de gemeente vooraf bekendgemaakt, tegelijk met de aanbesteding van de overige opdrachten en op aanbestedingskalender gezet. Op deze manier heeft de gemeente een vorm van concurrentiestelling toegepast. De aanbesteding heeft veel inschrijvers getrokken (ruim 90 inschrijvingen voor de acht percelen samen) en) maar voor het contract voor het leerwerkbedrijf zijn er verder geen gegadigden geweest.

39

Contractvoorwaarden en trajectprijzen. trajectprijzen Onderstaande tabel geeft een vergelijking van de belangrijkste contractvoorwaarden van de gemeente Haarlemmermeer die voortgekomen zijn uit de recente aanbesteding. Op het eerste gezicht lijken de condities redelijk in overeenstemming.

Tabel 6: Contractvoorwaarden Haarlemmermeer, 2011 - 2012

contractduur (zonder verlenging) gemiddelde trajectprijzen #

NCNP/NCLP gegarandeerde cliëntinstroom inzet loonkostensubsidie #

HLWB (AM Groep) sociale activering

overige contracten leren/werken inburgering re-integratie

2 jaar

2 jaar

€

5.000

NCLP ja voorwaardelijk

##

€ NCLP neen idem

2 jaar 4.935

€

2 jaar 3.500

NCLP neen idem

€

2.975

NCLP neen idem

: NCNP = volledige resultaatafhankelijke financiering, NCLP = gedeeltelijk (20 procent) resultaatafhankelijke financiering

##

: het contract met de AM Groep laat de mogelijkheid open om meer trajecten voor één klant te stapelen

Bron: gemeente Haarlemmermeer

Een verschil is de instroomgarantie die wel wordt gegeven in het contract met de AM Groep en niet in de overige contracten. Een tweede verschil zit in de mogelijkheid binnen de sociale activering om meer trajecten voor één deelnemer te stapelen. De trajectkosten kunnen dan nog fors oplopen. Tot slot geeft de gemiddelde trajectprijs voor het leren/werken perceel perceel een vertekend beeld. De gemeente is voor dit perceel met alle 9 inschrijvers een contract aangegaan. In feite was er geen concurrentie binnen dit perceel omdat de gemeente vooraf had aangekondigd 15 contracten te willen sluiten. De prijzen van de verschillende hillende inschrijvingen liepen echter sterk uiteen: de hoogste trajectprijs bedraagt het dubbele van de laagste prijs.


Conclusies.. Interessant is de vorm van concurrentiestelling welke de gemeente heeft toegepast, voorafgaand aan de gunning van de opdracht aan de AM Groep. Opmerkelijk is het dat hier vanuit de markt niet op is gereageerd want vanuit het in hoofdstuk 4 beschreven juridisch kader was dit wel mogelijk geweest. 6.7 Schiedam 73 Voorgeschiedenis. Schiedam is in de periode 2007 – 2009 doorgegaan op een al eerder ingezet spoor van Work First, die de Schiedamse Werkmethode W wordt genoemd. Wel is de gemeente in 2007 op grond van politieke motieven (n.a.v. een motie in de gemeenteraad) overgegaan op uitvoering van vrijwel alle re-integratiediensten ‘in in eigen beheer’ beheer bij BGS, het aan de gemeente gelieerde sw-bedrijf. sw In 2008 en 2009 was er tijdelijk budgetruimte ruimte om op het terrein van zorg en activering wat meer activiteiten te ondernemen, maar het accent lag gedurende de afgelopen jaren overwegend op re-integratietrajecten. De uitstroom naar werk in de gemeente Schiedam ligt gedurende de periode 2007 – 2009 met circa 25 procent onder het gemiddelde van vergelijkbare gemeenten. gemeenten Net als elders lag in Schiedam in de periode tot en met 2008, het niveau van de re re-integratie uitgaven (€ 10,0 mln.) steeds onder het toegekende budget van circa € 12,2 mln. – in 2009 echter werd € 17,2 mln. uitgegeven.

40

Positionering van het sw-bedrijf bedrijf. De uitvoering van de re-integratietrajecten integratietrajecten in Schiedam is belegd bij BGS Arbeidsintegratie, het private onderdeel van de BGS Groep Groep.. Er zijn drie soorten trajecten. ‘Schiewerk’, een vorm van Work First, First is gericht vooral de nieuwe instroom. Mensen starten in een diagnosefase en stromen vervolgens doo door in een werkervaringstraject c.q. een dienstverband dat tot 21 maanden kan duren en dat uitstroom naar regulier werk tot doel heeft. Een variant hierop, met een groter accent op aanbodversterking heet ‘First Train’. Tot slot voert BGS voorschakeltrajecten trajecten uit die gericht zijn op mensen met meervoudige problemen (‘Succesbuffet’). Deze duren een jaar en daarna kunnen mensen doorstromen in één van de beide eerder genoemde trajecten van BGS. De zorg en activering in Schiedam wordt uitgevoerd door een re-integratiebedrijf re integratiebedrijf en hetzelfde geldt voor de werkmakelaar. De BGS Groep realiseerde over de jaren 2008 en 2009 een gemiddelde winst van € 1,0 mln. – een resultaat 74 wat volgens de jaarrekening geheel behaald is op de publieke activiteiten (de uitvoering van de Wsw) Wsw). Resultaten. De uitstroom naar regulier werk vanuit Schiewerk lag voor het cohort dat in 2008 met een traject is gestart op 21,5 procent. Daarnaast werd er een uitstroom naar gesubsidieerd werk gerealiseerd van 18,5 procent. De uitstroom naar regulier werk vanuit First Train was 14,9 procent en daarnaast stroomde 10,3 procent door naar een gesubsidieerde werkplek. Contractvoorwaarden ontractvoorwaarden en trajectprijzen. trajectprijzen De gemeente besteedt in 2010 en 2011 naar verluid ongeveer € 6,7 mln. aan re-integratie atie bij BGS, BGS waarvan € 2,0 mln. voor apparaatskosten en € 2,7 mln. voor trajecten. De resterende € 2,0 mln. zijn kosten van vormen van gesubsidieerde arbeid die geleidelijk worden afgebouwd. Het gerealiseerde aantal trajecten lag in 2010 op circa 100; 100 een snelle rekensom leidt dan voor 2010 tot een gemiddelde van € 27.000 aan trajectkosten (dit is inclusief loonkostensubsidies). loonkostensubsidies) Gegevens over trajectkosten over eerdere jaren zijn ook te herleiden uit de beschikbare stukken. Gemiddeld zijn n in 2008 en 2009 172 mensen mens een traject (Schiewerk en First st Train) gestart en is er in de 75 beide jaren € 4,9 mln. respectievelijk € 5,7 mln. vanuit het gemeentelijke re-integratiebudget integratiebudget uitgegeven. Wanneer we deze cijfers met elkaar combineren dan komt daar voor 2008 en 2009 een gemiddeld bedrag van € 31.084 aan trajectkosten uit (eveneens inclusief loonkostensubsidies). loonkostensubsidies)

73

Deze paragraaf is voor een belangrijk deel gebaseerd op ‘De Schiedamse Werkmethode: onderzoek naar de effectiviteit van het re-integratiebeleid integratiebeleid in de gemeente Schiedam’, rapport door Regioplan in opdracht van de Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen, Vlaardingen, maart m 2011 74 BGS Jaarrekening 2009 75 Dit is een berekening op basis van gegevens uit het Rekenkamerrapport en de Jaarrekening van BGS. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

De managementinformatie over de voortgang en resultaten van de contracten met private reintegratiebedrijven is over het algemeen goed op orde, orde zo oordeelt de Rekenkamercommissie, Rekenkamercommissie maar dit is 76 niet het geval ten aanzien van de contracten die BGS uitvoert. Om hier meer grip op te krijgen heeft de gemeente sinds kort een contractmanager aangesteld – een ‘liaison officer’ die ie verantwoordelijk is voor het bewaken van de gemaakte afspraken. De gemeente werkt tot dusver niet met resultaatafhankelijke vergoedingen – maar dit geldt ook voor de overige contractpartners. Er zijn binnen de gemeentelijke dienst wel plannen om in de toekomst de vergoedingen meer prestatieafhankelijk te laten zijn. Conclusies. De gemeente Schiedam laat sinds 2007 de re-integratiedienstverlening lening nagenoeg volledig over aan het gelieerde sw-bedrijf bedrijf. Gegevens over de effectiviteit en de doelmatigheid matigheid zijn er nauwelijks. nauwelijks Wel is duidelijk dat de uitstroom naar werk tegenvalt – zowel naar landelijke maatstaven gemeten als ook gerelateerd aan de doelstellingen van de gemeente zelf. Een berekening van de trajectkosten – afgeleid door verschillende e beschikbare stukken te combineren – laat zien dat deze, circa € 30.000, hoog zijn.

41

6.8 Tilburg Voorgeschiedenis. De Rekenkamercommissie van de gemeente Tilburg heeft in 2006 en 2007 onderzoek 77 gedaan naar de effectiviteit en de doelmatigheid van de re-integratiedienstverlening. re integratiedienstverlening. Het beeld dat uit dit onderzoek naar voren komt is dat de gemeentelijke dienst Sociale Zaken op dat moment nog nauwelijks beschikt over goede management informatie met betrekking tot de contractresultaten. De gemeentelijke dienst geeft in de onderzoeksverslagen aan vertrouwen te hebben in de gecontracteerde re-integratiebedrijven en tevreden te zijn over de gerealiseerde uitstroom – maar dit vertrouwen wordt op dat moment nog niet onderbouwd vanuit beschikbare gegevens over de contractvoortgang en resultaten resultaten. Een verdere verbetering van het opdrachtgeverschap vanuit Sociale Zaken – met name in het contractmanagement – komt in het onderzoek van de Rekenkamercommissie naar voren als een belangrijk aandachtspunt. Huidige stand van zaken. Inmiddels heeft de gemeente Tilburg geïnvesteerd in het op orde krijgen van het contractmanagement. Net als bijvoorbeeld bijvoorbeeld in Amsterdam is het contractbeheer ondergebracht in een aparte afdeling. Interessant tegen de achtergrond van dit onderzoek naar het gelijke speelveld is dat de gemeente in 2010 voor dezelfde doelgroep zowel een privaat re-integratiebedrijf integratiebedrijf gecontracteerd heeft als ook het gelieerde sw-bedrijf. bedrijf. Het plafond lag voor beide contracten op 360 trajecten zonder leveringsgarantie. De contracttermijn was eveneens hetzelfde. Het enige verschil zat in de resultaatfinanciering en in de trajectprijs die voor de Diamant Groep door de gemeente is bepaald en voor het re-integratiebedrijf integratiebedrijf het resultaat was van de aanbesteding. Tabel 7 laat dit zien zien.

Tabel 7: Contractvoorwaarden Tilburg, 2010

Tilburg at Work

privaat reintegratiebedrijf Werkinzicht

1 jaar

1 jaar

Diamant Groep

contractduur (zonder verlenging) gemiddelde trajectprijzen #

NCNP/NCLP gegarandeerde cliëntinstroom inzet loonkostensubsidie #

€

3.340

vaste vergoeding neen voorwaardelijk

n.b. NCLP neen idem

: NCLP = gedeeltelijk (50 procent) resultaatafhankelijke financiering

Bron: gemeente Tilburg 76 77

De Schiedamse Werkmethode, blz. 25 Een verslag van deze onderzoeken maakt onderdeel uit van de stukken van de gemeente gemeenteraad, nr. 2007/321


De positionering van het sw-bedrijf bedrijf. De Diamant Groep is een gemeenschappelijke regeling met de gemeente Tilburg en randgemeenten als aandeelhouders en een algemeen bestuur waarin de wethouders van de betrokken gemeenten vertegenwoordigd zijn. zijn. De Diamant Groep ziet de eigen rol op het re-integratieterrein integratieterrein in 2007 nog als bescheiden (‘een (‘een onderaannemer’) maar inmiddels zijn de ambities sterk naar boven toe bijgesteld. In de afgelopen jaren heeft het bedrijf gewerkt aan een verbreding van de dienstverlening naar re re-integratie integratie toe, ondermeer met het ontwikkelen van nieuwe vormen van gesubsidieerde sidieerde arbeid (‘uitstroombanen’ en ‘doenbanen’). De meerjarenbegroting 2011 – 2014 laat een verder streven naar doorgroei zien in de vorm van een breed leerwerkbedrijf. leerwerkbedrijf “Op deze wijze zal het leerwerkbedrijf zich ontwikkelen tot een professionele aanbieder aanbieder van een groot aantal 78 activiteiten voor de re-integratiemarkt integratiemarkt”, zo stelt het bedrijf zelf Het bedrijf moet dit pad naar verbreding ook wel in omdat er op korte en middenlange termijn een steeds groter exploitatietekort op de dienstverlening voor de Wsw ontstaat. Op een begroting van iets meer dan € 72 mln. waar de rijksbijdrage voor de Wsw met € 49 mln. bijna tweederde deel van uitmaakt, heeft de Diamant Groep in 2011 naar verwachting een exploitatietekort van ongeveer € 2 mln. – dit wordt voor bijna de helft (€ € 0,9 mln.) gecompenseerd door een voordelig exploitatiesaldo van één van de dochterbedrijven (18k) die e zich vooral met detacheren van WWB uitkeringsgerechtigden bezig houdt. Het H restanttekort tekort wordt opgevangen vanuit het eigen vermogen dat ultimo 2011 nog circa € 2,7 mln. bedraagt. Maar in de periode tot 2014 verwacht het bedrijf een doorwerking van de kab kabinetsbezuinigingen inetsbezuinigingen en het vervallen van de jaarlijkse vaste gemeentelijke bijdrage van € 1,2 mln. (een bijdrage van Tilburg en de andere deelnemende gemeenten samen). Dit moet opgevangen worden vanuit de toegevoegde waarde van de bedrijfsactiviteiten en de activiteiten van 18k. Een risico ziet het bedrijf hierbij in het gegeven dat veel van haar activiteiten dienstverlening in de publieke sector betreft waarmee dus de bezuinigingen niet alleen doorwerken in de beschikbare re re-integratiemiddelen maar ook op andere ndere afzetterreinen. 42 Conclusies. De gemeente lijkt voor de toekomst te kiezen voor een bijna exclusieve rol van het sw sw-bedrijf in de uitvoering van het gemeentelijk werkbedrijf. Het is niet bekend in hoeverre het exploitatietekort van het sw-bedrijf bedrijf voor de gemeente een factor van invloed is. Wel is duidelijk dat het partnership met de gemeente op het terrein van re-integratie integratie voor het sw-bedrijf bedrijf van existentieel belang is. 6.9 Utrecht Voorgeschiedenis. De Rekenkamer van de gemeente Utrecht heeft eind 2010 een rapport gepubliceerd met daarin de stand van zaken met betrekking tot de re-integratiedienstverlening, integratiedienstverlening, specifiek daarbinnen de effectiviteit van de ingezette loonkostensubsidies, en de financiële positie van UW Holding, het aan de 79 gemeente gelieerde sw-bedrijf. In de jaren tot en met 2009 was het beleid er op gericht om ook in te zetten op de minder kansrijke doelgroepen. doelgroepen Het in 2010 nieuw aangetreden college legt het accent vooral op re-integratie integratie van mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt. arbeidsmarkt Daarbij is het voornemen om scherpere keuzes te maken omdat er minder middelen beschikbaar zijn voor re re-integratie. integratie. De effectiviteit van de verschillende instrumenten moet hierbij richtinggevend richtinggev zijn. De positionering van het sw-bedrijf bedrijf. UW Holding BV is het werkbedrijf bedrijf van de gemeente Utrecht. De gemeente is volledig eigenaar. Het bedrijf is gesplitst in i een publiek deel dat de Wsw uitvoert, en een privaat deel: UW Reïntegratie, dat commerciële opdrachten uitvoert op de re-integratiemarkt integratiemarkt. Hieronder valt ook de uitvoering itvoering van de oude regelingen voor gesubsidieerde arbeid. arbeid UW Holding heeft deze opdracht in 2004 verworven in een aanbesteding waarin het een volgens de Rekenkamer onrealistisch 80 lage prijsstelling bood (de helft van de concurrenten); dit contract is dan ook sterk verliesgevend. 78

Diamant Groep, Begroting 2011 en meerjarenbegroting 2012 t/m 2014 (beschikbaar op internet), blz. 12 Wordt gevolgd 2010, Rekenkamer Utrecht, september 2010 80 UW Holding BV: Sturing en toezicht door de gemeente Utrecht, Rekenkamer Utrecht, Utrecht, februari 2008 79


Daarnaast aarnaast is de uitvoering van de Wsw structureel verliesgevend. Eind van de jaren 90 van de vorige eeuw, ten en tijde van de vorming van het bedrijf bedrijf, heeft de gemeente het bedrijf een startkapitaal meegegeven en de afspraak was dat eventuele toekomstige expoitatieverliezen niet ten laste van de gemeentebegroting zouden komen. Hiervan is niet veel terecht gekomen. Na eerdere leningen met rentesubsidiëring ng en een garantstelling voor een lening bij de Bank Nederlandse Gemeenten, heeft de gemeente in 2006, 2008 08 en in 2009 voor in totaal € 2,5 mln. bijgedragen in de exploitatietekorten exp van UW 81 Holding en in 2010 opnieuw € 0,9 mln. De Rekenkamer stelt eind 2010 10 in haar rapport: “De gemeente heeft […] tot op heden geen duurzame houdbare regeling getroffen voor de financiering van de uitvoering 82 van de Wsw door UW”. De Utrechtse Rekenkamer plei pleit er verder om de publieke en marktactiviteiten marktactiviteit van UW Holding transparant te scheiden. scheid Inmiddels heeft het college een plan van aanpak naar de gemeenteraad gestuurd met daarin voorstellen 83 gericht op het verbeteren van de financiële situatie van UW – de voorstellen richten zich op het verlagen van de kosten, het verhogen van de inkomsten en het verscherpen van het toezicht. Het exploitatietekort, excl. de gemeentelijke bijdrage, loopt volgens dit plan van aanpak bij ongewijzigd beleid op van € 1.0 mln. in 2009 naar € 2.0 mln. in 2010 en € 3.0 mln. in 2011. Eén van de maatregelen om de inkomsten te verhogen is het toekennen van een e rol aan UW bij de uitvoering van re-integratieactiviteiten integratieactiviteiten – overigens, zo wordt expliciet vermeld, zonder concessies aan wensen en eisen die vanuit het beleid worden gesteld aan de uitvoering van re-integratietrajecten ntegratietrajecten,, waaronder marktconformiteit. Een medewerker van de gemeente vult desgevraagd aan dat, waar in het verleden UW één van de gegadigden was in de openbare aanbestedingen en het daarbij veelal op prijs moest afleggen tegen de concu concurrentie, nu het voornemen is om voor UW een alleenrecht te vestigen met betrekking tot (delen van de) rere integratiedienstverlening. 43

Resultaten.. De gemeente doet jaarlijks onderzoek naar de effectiviteit van het ingezette instrumentarium. 84 De meest recente rapportage laat de resultaten, op peildatum 1 januari 2010, zien van de bijna 8.900 trajecten die vanaf begin 2007 tot en met eind 2009 zijn gestart – in totaal betreft het 20 instrumenten. Van de onderzochte trajecten was circa 70 procent op de peildatum afgerond. Tweederde van de trajecten was gericht op duurzaam werk; het overige één derde deel van de trajecten was gericht op maatschappelijk participatie. De 11 instrumenten gericht op duurzaam werk laten resultaatscores zien van 22 procent tot 95 procent.. Zes van deze 11 instrumenten scoren meer van 50 procent duurzame plaatsingen. Een veel ingezet traject is ‘Werk Loont’ (Work First) – dit heeft een resultaatscore (duurzame uitstroom naar werk) van 40 procent. Van de instrumenten gericht op maatschappeli maatschappelijke participatie scoren er zes in de ogen van de gemeente een onvoldoende op uitstroom uit de bijstand. Vier van deze zes zijn gericht op mensen met meervoudige problemen en hebben een samenloop met zorg. Doelstelling van deze trajecten is niet in eerste instantie uitstroom naar werk. Deze 4 scoren ruim tot zeer ruim boven het in het contract door de gemeente gestelde doel.. Alleen de ‘vangnetbanen’ (loonkostensubsidies) en ‘doe mee banen’ scoren ruim onder de contractuele norm. Alle zes zijn, conform het beleid om scherper te kiezen voor trajecten met uitstroom naar werk, niet gecontinueerd. Contractvoorwaarden en trajectkosten. trajectkosten De gemeente heeft tot voor kort de re-integratiecontracten integratiecontracten altijd openbaar aanbesteed. De contractvoorwaarden – ook ten aanzien van an UW – zijn dus steeds marktconform geweest. Tabel 8 geeft eft inzicht in de trajectkosten van de meest ingezette instrumenten. De

81

Wordt gevolgd 2010, blz. 22. Het bedrag voor 2010 kan later nog bijgesteld zijn. Zie vorige noot, blz. 23. 83 Bijlage bij brief d.d. 15 februari 2011 van College van Burgermeester en Wethouders aan de gemeenteraad. 84 Effectiviteitmeting re-integratie integratie 2010: resultaten van gestarte trajecten in 2007, 2008 en 2009. Afdeling Bestuursinformatie gemeente emeente Utrecht, oktober 2010. 82


roodgekleurde instrumenten zijn inmiddels beëindigd omdat ze onvoldoende uitstroom uit de bijstand realiseren – ook al was dit destijds bij het sluiten van het contract niet expliciet de doelstelling. doelstelling

Tabel 8: meest ingezette trajecten gemeente Utrecht, periode 2007 t/m 2009: kosten en resultaten (bruto-effectiviteit) traject#

kosten

percentage percentage percentage doel uit de trajecten gehaald bijstand beëindigd

trajecten met doel: werk

Work First voor jongeren activering (Calder) activering (KLIM) samenlooptrajecten activering geïntegreerde trajecten Opstap banen Werk Loont (UW)

€ € € € € € €

11.930 2.100 2.610 13.100 4.200 10.420 14.700

86% 81% 29% 44% 48% 69% 92%

45% 44% 84% 36% 22% 61% 40%

74% 47% 62% 44% 43% 53%

€ € € € € € € ± €

6.300 17.140 10.600 9.980 3.740 6.060 62.540 80.000

75% 62% 92% 50% 100% 43% 46% 26%

43% 68% 78% 70% 56% 94% 26% 10%

50% 29% 39% 21% 13% 17% -

trajecten met doel: participatie

44

zorgtrajecten jongeren samenloop zorg dak-/thuislozen trajecten psychisch en verslaafden trajecten meervoudige problemen (Calder) trajecten meervoudige problemen (Agens) Vangnetbanen Doe mee banen (UW)

bron: gemeente Utrecht. De kleuren geven aan in welke mate instrumenten voldoen aan de huidige doelen van het college. #

: in de kosten is het no cure – less pay resultaat meegenomen. De kosten zijn opgebouwd uit de vaste prijs, plus het succespercentage vermenigvuldigd met het flexiblele deel van de prijs (voor zover van toepassing)

Conclusies. De e gemeente Utrecht heeft tot voor kort re-integratiediensten integratiediensten steeds openbaar aanbesteed. Hiermee zijn goede resultaten gehaald. gehaa . De uitstroom naar werk ligt boven het niveau van het landelijk gemiddelde en de trajectkosten zijn – op enkele instrumenten (Vangnetbanen en Doe mee) na – lager dan in de andere gemeenten waar in deze studie gegevens over bekend zijn. Geconfronteerd me met een bezuinigingstaakstelling en een exploitatietekort bij het sw-bedrijf dat de komende jaren bij ongewijzigd beleid verder gaat oplopen,, verandert de gemeente van koers. koers Net als bijvoorbeeld in Amsterdam worden re-integratie integratie instrumenten met name op de kansrijke groepen ingezet en wordt sw-bedrijf sw zoveel mogelijk ‘uit de wind’ van de concurrentie gehouden. 6.10 Zaanstad Voorgeschiedenis.. De Rekenkamer van de gemeente gemeente Zaanstad heeft in 2006 en eind 2009 onderzoek 85 gedaan naar beleid en uitvoering van de sociale werkvoorziening . Het eerste onderzoek onderzoe maakte duidelijk dat op dat moment de uitvoering zowel in termen van effectiviteit als doelmatigheid stevig tekort schoot. Drie jaar later constateert de Rekenkamer op veel punten verbeteringen maar ook dat het sw swbedrijf (Baanstede) jaarlijks nog steeds forse verliezen maakt – gemiddeld over de periode 2006 – 2009 85

Hier is gebruik gemaakt van het recentere rapport: Vervolgonderzoek sociale werkvoorziening Zaanstad, Rekenkamer er Zaanstad, februari 2010 Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

circa € 1,0 mln. per jaar. Weliswaar eliswaar is de omzet in de onderzochte chte periode toegenomen, dit heeft geen structureel positief effect op het exploitatieresultaat gehad omdat de kosten ook gestegen zijn. Bovendien ligt de omzet per Wsw-geïndiceerde geïndiceerde ruim € 1.000 onder het sectorgemiddelde, aldus de Rekenkamer. Het tekort in n 2009 is gefinancierd vanuit de verkoop van onroerend goed en voor de jaren daarna werd een jaarlijkse gemeentelijke bijdrage vastgesteld van € 0,7 mln. voor de negen deelnemende gemeenten gezamenlijk. Begin 2010 nog spreekt het management van Baanstede in n het rapport de verwachting uit dat eventuele verdere exploitatietekorten gefinancierd kunnen worden uit het eigen vermogen. De transparantie van de bedrijfsvoering is een ander punt van discussie. Eén van de adviezen van de Rekenkamer uit 2006 heeft betr betrekking ekking op meer transparantie in de kostprijsberekening door het swsw bedrijf. De Rekenkamer schrijft hierover in 2009: “Het “Het college stelt dat er binnen het algemeen bestuur 86 van Baanstede geen draagvlak is om te komen tot een meer transparante kostprijsberekening.” kostprijsbereke Een discussie over compensatie ompensatie van het tekort vanuit re re-integratie activiteiten.. Reeds in 2007 is er een discussie over de afname van diensten door de deelnemende gemeenten. De gemeente Zaanstad Z neemt relatief weinig diensten bij Baanstede af. Vanuit Baanstede is een voorstel ontwikkeld om de jaarlijkse gemeentelijke bijdragen van de deelnemende gemeenten te koppelen aan de afname van diensten (een “omzet-bonusregeling”). bonusregeling”). Dit voorstel is niet overgenomen maar het teke tekent nt wel de druk op de gemeente Zaanstad om meer dienstverlening van het gelieerde sw-bedrijf sw bedrijf te betrekken. Ook het rapport van de Rekenkamer komt met suggesties in deze richting. Specifiek wordt hierbij genoemd mogelijkheden om instrumenten uit het gemeentelijke lijke arbeidsmarktarbeidsmarkt en reintegratie beleid te laten uitvoeren door Baanstede (bijvoorbeeld Zaanse trajectbanen, vervanging ID-banen, ID Work First).

45

Tegen het einde van de periode die het onderzoek van de Zaanse Rekenkamer bestrijkt bestrijkt, heeft de gemeente enkele stappen in deze richting gezet. Nog steeds neemt de gemeente het standpunt in dat het voor het sw-bedrijf bedrijf open staat om in te schrijven op aanbestedingen vanuit de gemeente op het terrein van re-integratiedienstverlening. integratiedienstverlening. Maar in i 2009 en 2010 zijn bij Baanstede wel trajecten gestart voor een beperkte groep WWB uitkeringsgerechtigden – het gaat om werken met behoud van uitkering (‘Kijk op mogelijkheden’ en participatiebanen). Buiten de gemeente Zaanstad verricht Baanstede ook rere integratiediensten voor de overige verige deelnemende gemeenten. In totaal ging het eind 2009 om 339 lopende dienstverbanden (met inzet van loonkostensubsidie) en 133 overige re-integratietrajecten integratietrajecten (ter vergelijking: op hetzelfde moment waren er 780 lopende sw-trajecten). sw Het bedrijf rapporteert teert een resultaatscore van 87 27 procent over 2009 – niet duidelijk is wat met dit resultaat bedoeld wordt. Huidige stand van zaken.. Net als elders hebben de eind 2010 aangekondigde bezuinigingen een flink gat geslagen in de begroting van Baanstede. Nood breekt wet en de gemeente Zaanstad heeft inmiddels besloten om het in financiële nood verkerende sw sw-bedrijf bedrijf in te schakelen in de vorm van een pilot voor de duur van één jaar. De gemeente is daarin bereid om een opdracht tot maximaal 300 trajecten aan Baanstede stede te gunnen. De gemeente heeft geen leveringsplicht – het kan dus uiteindelijk om een kleiner aantal gaan. Met het sw-bedrijf bedrijf worden voorts resultaatafspraken gemaakt en de trajectvergoeding wordt daar grotendeels van afhankelijk. Er geldt een maximale trajectprijs van circa € 7.000 maar die wordt alleen uitbetaald voor deelnemers die binnen drie maanden naar regulier en duurzaam werk worden bemiddeld. Naarmate het traject langer duurt wordt de resultaatvergoeding steeds lager. Lopende contracten met re-integratiebedrijven integratiebedrijven worden gecontinueerd maar desgevraagd stelt een medewerker van de gemeente dat er op het re re-integratiebudget integratiebudget de komende jaren zo drastisch bezuinigd gaat worden dat er voor re-integratieactiviteiten integratieactiviteiten in de huidige vorm niet of nauwelijk nauwelijkss plaats zal zijn.

86 87

Zie vorige voetnoot, blz. 13 Baanstede: Jaarverslag 2009


Conclusies. Net als in Drechtsteden en Utrecht laat deze paragraaf het dilemma voor de gemeente zien in de situatie van een structureel verliesgevende exploitatie bij het sw-bedrijf bedrijf. De gemeente wil het verlieslijdende sw-bedrijf bedrijf gedeelt gedeeltelijk compenseren met opdrachten voor re-integratie. integratie. De cruciale vraag blijft echter in hoeverre dit de effectiviteit en de doelmatigheid van het re-integratiebeleid re integratiebeleid ten goede komt.

6.11 Een vergelijkend overzicht van het speelveld in deze gemeenten Tabel 9 geeft de resultaten uit de negen gemeentelijke casestudies schematisch weer.

Tabel 9: samenvatting van de belangrijkste bevindingen uit de casestudies in dit hoofdstuk

##

overschot op het W-deel medebepalend voor keuze gelijke contractvoorwaarden: (≈)) min of meer strategie van sw-bedrijf: verbreding (+), terug naar kerntaak (-)

+

X

X

(4)

(4)

X

(4)

(4)

--

X X

+ X -++ X X

+

+

+

-+

Zaanstad

X

Tilburg

-X

Schiedam

het re-integratiedeel van het sw-bedrijf heeft de rechtspersoon de financiële uitgangspositie van het sw-bedrijf exploitatietekort is (gedeeltelijk) een motief bij 'inbesteden' de trajectkosten zijn laag (+) of hoog (-) de uitstroom naar werk idem maar dan zonder gesubsidieerd werk gemeente heeft weinig zicht op effectiviteit

#

Utrecht

(2)

Haarlemmermeer

(2)

Drechtsteden

X

Deventer

X

X #

46

Breda

de uitvoering verschuift naar het sw-bedrijf de uitvoering ligt al (bijna) geheel bij het sw-bedrijf

Amsterdam

(Waar cellen opengelaten zijn betekent dit dat er in de casestudies geen expliciete informatie gevonden is.)

(2)

(2)

(2)

-X +/++ +

+

X

-X

≈ +

≈ +

+

≈ +

+

: (1) = gemeentelijke dienst, (2) = gemeentelijk bedrijf (BV/NV), (3) = publieke GR ('schap'), (4) = zelfst. bedrijf onder GR

##

: bedoeld wordt dat overschotten op het W-deel en het verlagen van de meeneemregeling gemakkelijker geleid heeft tot een keuze voor duurdere trajecten (met loonkostensubsidiëring)

In vijf gemeenten (Amsterdam, Breda, Tilburg Tilburg, Utrecht en Zaanstad) is sprake van verschuiving van de uitvoering naar het gelieerde sw-bedrijf. sw bedrijf. In twee andere gemeenten (Deventer en Schiedam) ligt de uitvoering al geruime tijd bijna geheel bij het sw sw-bedrijf. In alle gevallen is sprake van een op afstand geplaatst gemeentelijk bedrijf of een bedrijf onder de gemeenschappelijke regeling die het merendeel van haar werkzaamheden uitvoert voor de betreffende gemeente(n). In geen van de gevallen is er sprake van private deelname in het kapitaal. In hoeverre de gemeenten toezicht houden als op hun eigen diensten is niet duidelijk geworden uit het materiaal. Overal geldt dat het sw-bedrijf bedrijf de komende jaren eerder wil verbreden dan terug wil naar het uitvoeren van alleen de kerntaak: beschutte eschutte arbeidsplaatsen voor arbeidsgehandicapten. In drie gemeenten (Drechtsteden, Utrecht en Zaanstad) is er sprake van een ongunstige tot zeer ongunstige financiële uitgangspositie. In twee van deze gemeenten speelt dit een rol in de overweging


om opdrachten aan het sw-bedrijf bedrijf te gunnen. Ook voor Deventer geldt dit motief. In Deventer en Schiedam echter, is de financiële uitgangspositie van het sw sw-bedrijf juist gunstig. In beide laatstgenoemde gemeenten en ook in Breda is er sprake van hoge trajectkosten. trajectkoste Het ruimhartig inzetten van loonkostensubsidies is hier de oorzaak van. In Breda en Deventer komt uit de studies van de plaatselijke Rekenkamers naar voren dat het he overschot op het gemeentelijke re re-integratiebudget, vooral in 2009, heeft meegespeeld in de instrumentkeuze. In beide gemeenten was de uitstroom naar werk eveneens hoog – vooral in Deventer maar daar geldt de kanttekening dat dit vooral uitstroom naar gesubsidieerd werk betreft. Helaas hebben we slechts voor twee gemeenten in directe zin vergelijkende lijkende informatie gevonden over de contractvoorwaarden. In beide gemeenten zijn er geen indicaties dat de contracten aan de sw-bedrijven sw gegund worden onder niet-marktconforme marktconforme voorwaarden. De gemeente Haarlemmermeer heeft het voornemen tot onderhandse gunning nning vooraf gepubliceerd gepublice en gestreefd naar een marktconforme invulling van het contract met het sw-bedrijf. bedrijf. En ook in het contract van de gemeente Tilburg met het sw-bedrijf sw lijkt geen sprake van een vergoeding hoger dan welke onder normale marktomstandigheden kan worden verkregen. Hoogstens geldt dat het sw-bedrijf sw bedrijf meer zekerheid heeft omdat er een vast bedrag per klant betaald wordt. Voor Utrecht geldt tot nu toe dat contractvoorwaarden marktconform zijn omdat tot voor kort alle contracten openbaar aanbesteed werden.

47

Tabel 10 laat de resultaten zien van een enquête onder tien grote re-integratiebedrijven. re integratiebedrijven. Elk bedrijf is gevraagd om gegevens te leveren over contr contracten (gestart tussen 2008 en 2011) die het bedrijf heeft in een aantal grotere gemeenten – dit zijn gedeeltelijk dezelfde gemeenten als de negen gemeenten uit dit hoofdstuk, aangevuld met enkele andere gemeenten – te weten: Eindhoven, Leiden, Heerlen, Venlo en Zwolle.. Van de 10 bedrijven hebben er 8 gereageerd. Eén bedrijf gaf aan gee geen contracten in deze gemeenten te hebben, de 7 andere hebben informatie geleverd over in totaal 28 contracten. Een zelfde enquête gericht aan de sw-sector sector heeft helaas geen respons opgeleverd.

Tabel 10: een vergelijkend overzicht van contractvergoedingen Gemeenten

(zie voetnoot)

Uitvoerder

private re-integratiebedrijven gemiddeld en korte grote Work First trajecten en afstand afstand werkervaring-trajecten jongeren 7 4 3 4 8

Doelgroep/soort traject Aantal contracten in de enquête

De gemeente betaalt… - voor een succesvol traject € 2.815 - voor een niet succesvol traject € 886 incl./excl. Loonkostensubsidie (indien van toepassing)

€ 2.554 € 1.090

€ 3.074 € 1.250

€ 14.919 € 12.377

excl.

incl.

€ 6.087 € 4.321

vluchtelingen + exverslaafden 2 € €

9.229 4.875

Bron: enquete Magazijn13 onder tien grote private re-integratiebedrijven 2011. De volgende bedrijven hebben input geleverd: Agens, Alexander Calder, Fourstar, ReWork, Sagenn, Ttif, USG Restart. In dit overzicht zijn contracten opgenomen van private re-integratiebedrijven in de volgende gemeenten: Amsterdam, Breda, Eindhoven, Haarlemmermeer, Heerlen, Leiden, Tilburg, Utrecht, Venlo, Zaanstad en Zwolle Helaas heeft eenzelfde enquête onder sw-bedrijven van deze gemeenten geen respons opgeleverd.


Uit de tabel blijkt dat de trajectvergoedingen sterk uiteenlopen. Dit is is deels afhankelijk van de doelgroep. Maar ook binnen doelgroepen (dit is niet zichtbaar in de tabel) lopen de trajectprijzen sterk uiteen, uiteen van bijvoorbeeld € 624 tot € 4.100 voor de categorie ‘gemiddelde afstand afstand tot de arbeidsmarkt’, arbeidsmarkt’ en € 3.450 tot € 8.571 voor trajecten voor jongeren. Het is dus moeilijk om te bepalen wat nu precies een marktconforme trajectprijs is. Dit hangt ook van factoren af als de mate van concurrentie, de arbeidsmarktsituatie, de opdrachtgevende achtgevende gemeente en de mate waarin bedrijven de opdracht graag willen binnenhalen – bijvoorbeeld omdat ze overcapaciteit hebben of al gevestigd zijn in een bepaalde gemeente. Daarnaast blijkt uit de tabel dat de re-integratiebedrijven re integratiebedrijven slechts een gedeelte gedee van de afgesproken trajectprijs vergoed krijgen wanneer het traject niet succesvol is gebleken. Dit komt omdat gemeenten gedeeltelijk op resultaat afrekenen. Dit is een belangrijk punt. We beschikken helaas niet over de gegevens om deze contractvoorwaa contractvoorwaarden te vergelijken met die van de sw-bedrijven bedrijven maar we zagen bijvoorbeeld in de gemeente Tilburg dat daar een verschil in de contractvoorwaarden zit. zit Tot slot, de casestudies laten zien dat in vier gemeenten (Amsterdam, Breda, Deventer en Schiedam) de eigen gemeentelijke eentelijke Rekenkamer constateert dat er binnen de gemeente nauwelijks tot geen inzicht is in de effectiviteit en de doelmatigheid van de re-integratiedienstverlening. re Dit is opmerkelijk tegen de achtergrond van de overtuigde keuze binnen deze gem gemeenten voor het afschermen rmen van de markt en een ‘preferred supplier’ rol voor het aan de gemeente gelieerde sw-bedrijf.

48


Hoofdstuk 7. Conclusies Eerder in dit rapport zijn enkele voorlopige conclusies getrokken. Nu is het moment om de eindbalans op te maken. De eerdere conclusies conclusie komen terug maar zijn aangevuld met de inzichten uit de latere hoofdstukken van dit rapport. 1. Het thema eerlijke erlijke concurrentie is van de politieke agenda verdwenen. In de eerste jaren na de invoering van de Wet SUWI was het ongelijke speelveld tussen de private re-integratiebedrijven en de aan gemeenten gelieerde organisaties een belangrijk politiek thema. Daarbij hoorde, zo was de politieke consensus van die tijd tijd, een heldere keuze tussen oftewel een volledig publiek gepositioneerd sw-bedrijf bedrijf dat niet actief zou zijn op de private markt, of een privaat bedrijf dat volwaardig zou concurreren op de re-integratiemarkt re integratiemarkt maar dan wel volledig ontvlecht zou moeten worden van de gemeenten. Dit veranderde omstreeks 2005. In de jaren en daarna is de aandacht steeds meer verschoven choven van institutionele randvoorwaard randvoorwaarden en naar de vraag naar de effectiviteit en doelmatigheid van de inzet van publieke middelen. Een gevolg van deze verschuiving in het beleidsparadigma: van structuren naar uitkomsten, uitkom was ook dat de aandacht voor de spelregels voor marktwerking na 2006 verschoven is naar een focus op de resultaten van de marktwerking.

49

2. Gemeenten ‘doen meer zelf’. zelf’ Begin 2006 is de verplichting voor gemeenten om re-integratie re zoveel mogelijk uit te besteden vervallen. Vanaf dat moment konden gemeenten kiezen voor een model van uitvoering meer in eigen beheer en bij gelieerde organisaties. Dit laatste, was voor gemeenten een aantrekkelijk model. model. Vooral voor gemeenten met een overschot op het rere integratiebudget (dit was voor veel gemeenten in de jaren tot en met 2009 het geval) die op deze manier middelen uit het uitkeringsbudget konden vrijspelen en tegelijkertijd ook nog eens een exploitatietekort bij het sw-bedrijf sw konden financieren, was de keuze niet moeilijk. Van de € 1,850 mln. die gemeenten in 2009 uitgaven aan re-integratie re plus nog € 600 mln. uitvoeringskosten stroomde er niet meer dan € 200 mln. (ongeveer 8 procent) naar private re-integratiebedrijven. re 3. Oude vormen van gesubsidieerde arbeid maken plaats voor nieuwe vormen. vormen Het verschil tussen ‘oud’ en ‘nieuw’ is dat de nieuwe vormen die na de invoering van de Wet Werk en Bijstand zijn opgekomen: Work First en vormen van begeleid werken, minder langdurig worden ingezet. Maar ook de nieuwe gesubsidieerde bsidieerde werkplekken zijn een duur instrument – in sommige gemeenten oplopend tot € 30.000. Daarentegen helpt het wel om mensen snel uit de uitkering te krijgen en de aan gemeenten gelieerde sw sw-bedrijven hebben de infrastructuur. 4. Het speelveld wordt opn opnieuw gedefinieerd. De bezuinigingen van het kabinet voor de korte en de middellange termijn slaan een fors gat in de exploitatie van de sw sw-bedrijven. bedrijven. Voor het gemiddelde sw-bedrijf bedrijf neemt het huidige exploitatietekort van circa € 1.000 per sw sw-plaats toe tot € 6.000. Vooruitlopend op de e nieuwe Wet werken naar vermogen zijn veel gemeenten en sw sw-bedrijven inmiddels bezig met een strategische herpositionering. Hierbij wordt nadrukkelijk de ruimte gezocht om de dienstverlening verlening van sw-bedrijven te verbreden. Veel gemeenten en sw-bedrijven sw beschouwen elkaar als vanzelfsprekende partners om deze activiteiten ter hand te nemen waarbij in de toekomst re-integratiedienstverlening integratiedienstverlening geconcentreerd wordt binnen een gemeentelijk werkbedrijf met het sw-bedrijf bedrijf in een uitvoere uitvoerende rol. Dit rapport heeft laten zien dat dit nog niet zo lang geleden helemaal niet vanzelfsprekend gevonden werd – sterker: het ontstaan van weinig transparante, gemeentelijke netwerken met diffuse opdrachtgever-/opdrachtnemer opdrachtnemer relaties werd gezien als iets dat te allen tijde voorkomen diende te worden. De vraag is: zijn we intussen wijzer geworden…, of zijn we ergens onderweg iets vergete vergeten…?


5. De regelgeving biedt nauwelijks belemmeringen wanneer gemeenten sw-bedrijven sw ‘uit de wind’ van de concurrentie willen houden. Het kabinet ging er in 2005 nog van uit dat op termijn de generieke aanbesteding aanbestedingen mededingingsregels voldoende zouden zijn om een open markt en een gelijk speelveld te realiseren. Een nadere studie van deze regels echter, maakt duidelijk dat de aangrijppunten om oneerlijke concurrentie door aan gemeenten gelieerde organisaties tegen te gaan, in de weten regelgeving beperkt zijn – vooral in die gevallen waar het gaat om een gemeente die een re-integratieopdracht integratieopdracht in huis besteedt bij het ‘‘eigen’ eigen’ sw sw-bedrijf. Het enige aangrijppunt ligt in de mate van marktconformiteit. Wanneer de vergoeding die de gemeente betaalt voor de diensten van het sw sw-bedrijf bedrijf niet marktconform is dan is er sprake van ongeoorloofde staatssteun. 6. Er is geen inzicht in effectiviteit ffectiviteit en doelmatigheid van het re-integratiebeleid integratiebeleid... Tal van studies hebben de afgelopen jaren gem gemeenten laten uitspreken dat zij de uitvoering zelf beter en goedkoper konden doen dan de private re-integratiebedrijven. Een ronde langs recente studies van gemeentelijke rekenkamers en rekenkamercommissies laat een heel ander beeld zien: er bestaat binnen een aantal van deze gemeenten, die er de afgelopen jaren – vaak op grond van politiek/ideologische motieven – voor hebben gekozen om de uitvoering ng voortaan over te laten aan de gelieerde sw-bedrijven, bedrijven, nauwelijks inzicht in de effectiviteit en de doelmatigheid van de rere integratiedienstverlening. De cijfers die er wel zijn: bruto plaatsingscores en trajectkosten, laten allerminst zien dat deze geme gemeenten enten het beter en goedkoper doen dan andere gemeenten die wel zaken zijn blijven doen met re-integratiebedrijven. re

50

7. … en ook niet op het door elkaar lopen van publieke en private geldstromen geldstromen. Wanneer een swbedrijf, naast een sociale dienst met een niet niet-economisch karakter, tevens een commerciële activiteit uitvoert (zoals het aanbieden van re re-integratiediensten integratiediensten voor langdurig werklozen) werklozen dan is het van belang dat de geldstromen op transparante wijze gescheiden worden. Voorkomen dient te worden dat publieke en private geldstromen door elkaar lopen. Onderzoek van de inspectie in 2006 toonde al aan dat er een risico bestaat op vermenging van financiële financi stromen: de controle op de kostentoerekening gebeurt uitsluitend intern. In de casestudies in dit rapport zien we dit beeld terugkomen. Nergens stroomt publiek geld naar private activiteiten maar het omgekeerde is wel het geval. Gemeenten zetten re re-integratiegeld integratiegeld in om exploitatietekorten van de sw-bedrijven te financieren en de verwachting is dat dit de komende jaren jaren alleen nog maar meer wordt. Dit valt onder wat het Wetsvoorstel Markt en Overheid omschrijft als ‘het toekennen van oneigenlijke, niet marktconforme, voordelen aan het eigen overheidsbedrijf.’ Op dit moment nog toegestaan maar straks niet meer. 8.

sw en re-integratiebedrijven. In dit rapport zijn gegevens van Een ‘vergelijkende toets’: sw-bedrijven de sw-sector en de re-integratiesector integratiesector met elkaar vergeleken. Op twee punten doen sw sw-bedrijven het een stuk beter dan de private re-integratiebedrijven: omzet en n winst. Onderstaande tabel vat nog even samen wat hier in hoofdstuk 5 over werd gevonden. Een 'vergelijkende toets': het gemiddelde sw-bedrijf en het gemiddelde re-integratiebedrijf (cijfers 2009) sw-bedrijf re-integratiebedrijf

omzet per traject € €

5.001 3.097

winst € €

winst/omzet 668 118

Bron: berekening op basis van sectorgegevens van Cedris en Boaborea


13,4% 3,8%

We stelden dat deze hogere omzetten en winsten een gevolg kunnen zijn van (1) niet marktconforme contractvoorwaarden waardoor de sw-bedrijven sw bedrijven meer betaald krijgen voor hetzelfde werk, of (2) van betere plaatsingscores waarvoor in een markt nu eenmaal meer betaald wordt. Deze laatste mogelijkheid kunnen we afstrepen. De e sw-bedrijven sw hebben geen goed ‘track record’ in het plaatsen van mensen naar niet gesubsidieerd werk. In 2008 lag het plaatsingspercentage op 8,1 procent. Helaas zijn er de laatste jaren geen specifieke gegevens over de plaatsingscore van de private bedrijven op de gemeentelijke markt gepubliceerd. Vanuit eerdere jaren weten we dat de plaatsingsscore van de private re re-integratiebedrijven integratiebedrijven op de 88 gemeentemarkt uitkwam rond de 30 procent. In n hoofdstuk 5 zagen we bovendien dat de iets minder dan helft van de mensen die in i 2006 en 2007 vanuit de WWB een traject zijn gestart na verloop van tijd aan de slag is geraakt. Hieruit valt in elk geval af te leiden dat de trajecten die de gemeenten niet door de sw-bedrijven n laten uitvoeren een veel hoger plaatsingsresultaat opleveren n dan de trajecten die wel door de sw-bedrijven sw bedrijven worden uitgevoerd. uitgevoerd Dit doet vermoeden dat er inderdaad op een brede schaal sprake is van niet niet-marktconforme contractvoorwaarden tussen de sw-bedrijven sw bedrijven enerzijds en de private re-integratiebedrijven re anderzijds. Exacte gegevens egevens hierover zijn erg moeilijk te vinden. Trajectprij Trajectprijzen in de private markt variëren van minder dan € 1.000 tot meer dan € 10.000, afhankelijk van de doelgroep, dus het is lastig om te bepalen wat marktconforme trajectprijzen zijn. Maar het zijn in elk geval de zekerheden die het verschil maken: zekerheden wel aan het sw-bedrijf bedrijf maar niet aan het rere integratiebedrijf iebedrijf worden verleend; verleend zoals een vaste prijs die niet afhangt van de prestaties en de zekerheid dat kandidaten worden aangeleverd. aan Deze zekerheden maken dat het gemiddelde gemidd swbedrijf uiteindelijk méér trajectkosten – ruim 60 procent (€ € 5.001 in plaats van € 3.097) – vergoed krijgt dan het gemiddelde private re-integratiebedrijf. 51

Het zou zeker de e moeite waard zijn om hier nader onderzoek naar te verrichten. Daarvoor is wel nodig dat de sw-bedrijven bedrijven net als de re-integratiebedrijven integratiebedrijven in dit onderzoek bereid zijn om deze gegevens beschikbaar te stellen.

88

Blik op Werk: Benchmarkrapportage 2005. Het cijfer voor 2005 was 29 procent. Van deze plaatsingen was 79 procent duurzaam. Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt? tegratiemarkt?

Hoofdstuk 8. Naar een re-integratiemarkt integratiemarkt met eerlijke concurrentie! Voor een goede marktwerking is het bestaan van een gelijk speelveld belangrijk. Daartoe D bestaan er wettelijke waarborgen – deze worden de komende tijd nader geconcretiseerd in de Wet Markt en Overheid. Het kabinet ziet het tegengaan van exploitatietekort van overheidsbedrijven als een voorbeeld van het verlenen van een oneigenlijk – niet marktconform – voordeel. Deze studie heeft laten zien dat het compenseren van exploitatietekorten van aan gemeenten gelieerde sw-bedrijven sw bedrijven door middel van onderhands gunnen van re-integratieopdrachten integratieopdrachten voorkomt, en onder gemeenten een steeds belangrijker motief vormt. Meer nog dan de rechtmatigheid echter, is de doelmatigheid hier in het geding. Het kabinet schrijft in de Memorie van Toelichting bij het Wetsvoorstel Markt en overheid niet voor niets dat een verstoring van de goede werking van markten door het verlenen van oneigenlijke voordelen aan overheidsbedrijven op twee manieren kunnen leiden tot een welvaartsverlies. Aan de ene kant verliezen efficiënte particuliere ondernemingen marktaandeel of moeten zij mogelijk bepaalde activiteiten beëindigen. Dit zzet het innovatieve vermogen van die markt onder druk. Aan de andere kant moet de belastingbetaler meebetalen aan het leveren van goederen en diensten die net zo goed en meestal doelmatiger door de markt geleverd kunnen worden.. Dit zijn in tijden van bezuin bezuinigingen igingen belangrijke argumenten. Dit leidt tot de vraag of de op dit moment door veel gemeenten ervaren vanzelfsprekendheid van een partnership met het gelieerde sw-bedrijf sw voor de uitvoering van re-integratie atie wel zo vanzelfsprekend is. Dit rapport sluit af met enkele aanbevelingen aan de hoofdrolspelers: gemeenten, sw-bedrijven, reintegratiebedrijven en het rijk. 52

Transparantie. Transparantie betreft in de eerste plaats de relatie tussen de gemeenten en de gelieerde sw-bedrijven. bedrijven. Wat betaalt de gemeente nu precies voor de re-integratiediensten re integratiediensten die het sw sw-bedrijf uitvoert en wat levert dit in termen van resultaat op? Wanneer dit inzicht zicht ontbreekt is het niet goed denkbaar dat een onderbouwde keuze wordt gemaakt voor een uitvoeringspartner. Maar transparantie heeft ook betrekking op de prestaties van de re-integratiebedrijven re integratiebedrijven op de gemeentelijke markt. Onbekend maakt onbemind. Gemeenten zouden de resultaten van gecontracteerde uitvoerders openbaar kunnen en publiceren en vergelijken met de resultaten van uitvoeren in eigen beheer of door een gelieerd sw-bedrijf.. Initiatieven zijn tot dusver echter verzand door een te grote mate van vrijblijvendheid. Maar dat moet niet het eind van het verhaal zijn. De grote verliezers van het gebrek aan transparantie zijn de re-integratiebedrijven integratiebedrijven dus van deze kant mag meer initiatief verwacht worden om gegevens over de eigen prestaties op de d gemeentemarkt te publiceren. Lerend vermogen. Steeds meer gemeenten kiezen voor een model van uitvoering meer in eigen beheer en bij gelieerde organisaties. Hierin schui schuiltt een gevaar van zelfgenoegzaamheid. Deze gemeenten gaan als het ware met de rug naarr de markt staan en weten niet meer wat er op die markt aan vernieuwende methoden beschikbaar is. Leren is vergelijken. Het voordeel van marktwerking blijft de mogelijkheid om afscheid te nemen van minder presterende uitvoerders. Verbreding is niet de enig g mogelijk strategie. De afgelopen jaren hebben de meeste sw-bedrijven sw de verbreding gezocht naar een leerwerk leerwerk- of mensontwikkelbedrijf. Het in hoofdstuk 5 genoemde rapport van Cedris beschrijft enkele voor- en nadelen van verbreding en schaalvergroting voor sw-bedrijven. sw Een voordeel van verbreding is ondermeer dat tekorten tussen bedrijfsonderdelen gemakkelijker gecompenseerd kunnen worden, zo stelt dat rapport. Maar aar dit wordt in toenemende ma mate problematisch. Zoveel heeft dit onderzoek wel laten zien. Voordelen van juist een smal (gespecialiseerd) bedrijf zijn juist


een meer transparante financiële situatie, transparante prijsafspraken met de gemeente en een duidelijker opdrachtgever-/opdrachtnemerrelatie. /opdrachtnemerrelatie. Zakelijk partnership. Gemeenten die nu voor onbepaalde tijd kiezen voor voor een strategisch partnership met het plaatselijke sw-bedrijf bedrijf schrijven schrijv een blanco cheque uit. Het alternatief is om binnen het raamwerk van het gemeentelijke werkbedrijf de verschillende dienstverleners die in dit verband taken uitvoeren elke vier jaar opnieuw te contracteren door middel van een aanbesteding. De contracttermijn van vier jaar maakt het partijen mogelijk om het netwerk goed te organiseren. Binnen dit gemeentelijke werkbedrijf kan het smalle sw-bedrijf bedrijf (dat zich toelegt op zijn kerntaak: beschutte arbeidsplaatsen) één van de partners zijn en daarnaast nog enkele andere partijen, waaron waaronder der ook één of meer re re-integratiebedrijven. Reintegratiebedrijven hebben een expertise die de meeste sw sw-bedrijven bedrijven niet hebben: het vermogen om mensen duurzaam te plaatsen in regulier werk. Uiteindelijk ligt daar de sleutel om in een toekomst waarin minder publieke re-integratiemiddelen integratiemiddelen beschikbaar zijn toch voldoende mensen naar de arbeidsmarkt te bemiddelen. In het verlengde hiervan zou ook aan een ‘concessiemodel’ kunnen worden gedacht. De gemeente verleent dan een concessie om het werkbedrijf voor een vastgestelde vastgestelde termijn uit te voeren. Dit gebeurt middels een openbare aanbesteding waar marktpartijen (eventueel in samenwerkingsverband) op kunnen intekenen. In andere markten waar sprake is van een publieke infrastructuur zijn dergelijke concessies heel gebruikelijk.

53

Beleidsconsistentie. We staan aan de vooravond van een majeure stelselherziening waarin diverse regelingen voor mensen met aan de onderkant worden samengevoegd. Dit biedt kansen om eerdere weeffouten ongedaan te maken. In het huidige stelsel zitt een onevenwichtigheid: er is één regime (Wsw) dat structureel tekorten genereert en er is een ander regime (WWB) dat ruimte biedt om de tekorten uit het eerste regime financieel te compenseren. Vanuit de doelstellingen van dit tweede regime echter, is di dit noch een effectieve, noch een doelmatige besteding van de beschikbare middelen. Het huidige stelsel nodigt gemeenten uit om niet uitsluitend op grond van effectiviteit en doelmatigheid een uitvoeringsorganisatie voor re--integratiedienstverlening te kiezen. De oproep aan de landelijke beleidmakers moet zijn om er voor te zorgen dat dit in een nieuw stelsel wel zo is – met andere woorden, om er voor te zorgen dat de prikkels in het nieuwe stelsel beter gericht staan. staan Een gelijk speelveld. Deze belofte vanuit de Wet SUWI is nooitt ingelost. Het in hoofdstuk 2 gememoreerde interdepartementaal belei beleidsonderzoek uit 2001 schreef: “Voorkomen dient te worden dat opdrachtgever-/opdrachtnemer /opdrachtnemer relaties diffuus worden in een conglomeraat van weinig transparante, gemeentelijke netwerken.”89 Tien jaar nadat deze woorden zijn opgeschreven kunnen we vaststellen dat ze profetische waarde hebben gekregen. Het genoemde interdepartementaal rapport adviseerde een heldere keuze tussen oftewel een volledig publiek gepositioneerd sw-bedrijf sw bedrijf dat niet actief zou zijn op de private markt, of een privaat bedrijf dat volwaardig zou concurreren op de re re-integratiemarkt integratiemarkt maar dan well volledig ontvlecht zou moeten worden van de gemeenten. Met volledig ontvlecht werd bedoeld dat gemeenten niet meer de eventuele exploitatietekorten van de sw-bedrijven sw bedrijven voor hun rekening zouden nemen en niet meer bestuurlijk betrokken zouden zijn. Deze studie studie heeft laten zien dat de exploitatietekorten van de sw-sector sector op de beschikbare publieke re-integratiemiddelen re integratiemiddelen de komende jaren de uitwerking hebben van een ‘zwart gat’. Het kabinet achtte het in 2002 nog niet wenselijk om een dergelijk stringente ontvlechting lechting door te voeren maar stelde wel uitdrukkelijk dat dit in de toekomst een terugvaloptie zou kunnen zijn. De tijd lijkt aangebroken om, binnen het kad kader er van de stelselherziening van de nieuwe Wet werken naar vermogen rmogen, deze terugvaloptie van ontvlechten en van publieke activiteiten en marktactiviteiten van de sw-bedrijven bedrijven opnieuw serieus te bezien. 89

IBO Aan de slag, blz. 61.


54


Eerlijke concurrentie op de re-integratiemarkt?

Recommend Documents