Een vruchtbare tweedaagse bijeenkomst over de PAS-pilotgebieden: oefening baart kunst Donderdag 17 en vrijdag 18 februari 2011 kwamen zo'n dertig mensen bijeen in het Brabantse Sint-Michielsgestel om te oefenen met de werking van de PAS in de pilotgebieden in Limburg en Zuid-Holland. Uitproberen en doorakkeren van de handleiding en de verschillende instrumenten, verder ontwikkelen, van commentaar voorzien en aanbevelingen doen voor de gebiedsfase die in april begint - dat was de bedoeling en zo gebeurde het ook. Intensief, geïnspireerd en vruchtbaar, zo kon vrijdag in de loop van de middag worden vastgesteld. Op deze derde tweedaagse stonden twee pilots centraal: het Limburgse Bemelerberg en Schiepersberg en de Zuid-Hollandse duingebieden Solleveld & Kapittelduinen, Voornes Duin, Duinen Goeree en Kwade Hoek. Een belangrijk deel van de aanwezigen was bij een van de pilotgebieden betrokken. Daarnaast waren er deelnemers waarvan de deskundigheid speciaal op het gebied van de verschillende PAS-instrumenten lag, en natuurlijk de mensen wier taak het is om de getrokken conclusies te verwerken en beschikbaar te maken voor de andere 130 gebieden waar stikstof een probleem kan zijn voor de natuur. De bijeenkomst draaide rond de gebiedsanalyse, waarvoor na de vorige tweedaagse inmiddels een concept-handleiding voorlag, en de vergunningverlening aan de hand van een casus uit het ZuidHollandse. Daarbij werden de drie belangrijke PAS-instrumenten gebruikt: Aerius (rekentool voor de stikstofdepositie), de Herstelstrategieën en de Ontwikkelruimte. De exercitie zou inzicht moeten opleveren in de concrete toepassing en gevolgen van het gebruik van de instrumenten in de gebieden. Dat gebruik is immers aan de orde van de dag in de volgende PAS-fase. De vraag stond centraal of met de toepassing van de instrumenten in de gebieden de stikstofproblematiek hanteerbaar gemaakt kan worden, zowel in relatie tot de natuurdoelen als in relatie tot de economische ontwikkelingen. - Een stappenplan als handleiding Er volgde een korte presentatie van de handleiding die zo'n vooraanstaande rol zou spelen niet alleen in deze tweedaagse maar vooral in de gehele derde, gebiedsgerichte, fase van het PASproces. Deze handleiding om de PAS-instrumenten in de gebieden toe te passen, brengt stap voor stap de verschillende onderdelen van de analyse in kaart waarmee straks in de gebieden de stikstofproblematiek hanteerbaar gemaakt moet worden. Die onderdelen zijn: * Een analyse met aandacht voor de ontwikkeling van de stikstofdepositie van 2010 tot 2030 en de invloed daarvan op de natuurwaarden, de ecologische situatie met daarin de stand van de natuurwaarden, de voorgeschiedenis, de trends en de vereisten en factoren om de doelen te bereiken, en de economische ontwikkeling met als relevante indicatoren de ontwikkelruimte en de ontwikkelbehoefte (beide uitgedrukt in stikstof); * De te nemen herstelmaatregelen om de bedreigde habitats in het gebied veilig te stellen en liefst op een hoger niveau te brengen; dit zijn ecologische maatregelen die soms naast, soms bovenop en soms geheel los van het stikstofbeleid hun positieve effect op de natuurwaarden kunnen hebben; * Een confrontatie van de eerste twee onderdelen met twee beslissende vragen. Kan er geloofwaardig worden gemaakt dat de combinatie van herstelmaatregelen, verwachte depositiedaling inclusief ontwikkelruimte zal zorgen voor herstel van de relevante natuurwaarden? En voldoet de vastgestelde ontwikkelruimte aan de ontwikkelbehoefte in het gebied? - Iteratief proces De analyse met behulp van deze drie onderdelen werd en wordt nog steeds met nadruk als een iteratief proces beschreven: een proces dat door herhaling steeds dichter bij het uiteindelijke doel terecht komt. Als de uitkomst van de confrontatie namelijk is dat er nog onvoldoende vertrouwen bestaat in een goede afloop voor de natuurwaarden, of dat er onvoldoende ruimte is voor de te verwachten economische ontwikkelingen en de daaruit voortvloeiende depositie van stikstof, moeten de stappen opnieuw worden doorlopen. Daarbij wordt gezocht naar extra ecologische maatregelen om de kritische habitats op het gewenste peil te brengen. Maar ook komen aanvullende stikstofmaatregelen voor het betreffende gebied in beeld. Deze stappen worden in principe net zo lang herhaald totdat er een bevredigend resultaat is behaald voor ecologie en economie. Als duidelijk wordt dat dat doel met deze iteratieve operatie niet kan worden bereikt, kan er tenslotte ook minder ontwikkelruimte beschikbaar komen. Dit zorgt voor een sneller dalende tendens van de stikstofdepositie, waardoor een voor de habitats gunstig depositieniveau eerder binnen bereik komt. - Grote verschillen
1
Korte presentaties in de loop van de ochtend maakten al snel duidelijk hoe groot het verschil is tussen de twee pilotgebieden. In Limburg is sprake van een zekere uitputting van het pakket herstelmaatregelen, zodat in elk geval voor één belangrijk habitattype onvoldoende uitzicht bestaat op herstel. Het gevolg hiervan is dat het beperken van de ontwikkelruimte in de rede ligt. In het Zuid-Hollands duingebied lijkt het bestaande beheer zijn vruchten af te werpen voor de belangrijke habitats, terwijl ontegenzeglijk sprake is van depositieniveaus die volgens de gangbare normen te hoog zijn. Dat zou tot de conclusie kunnen leiden dat met adequaat beheer ook bij te hoge depositieniveaus een goede conditie van de bedreigde habitats kan worden bereikt, hoewel natuurlijk onzekerheid blijft bestaan over de resultaten op lange termijn. Er werd geanimeerd gediscussieerd over de vraag wat nu eigenlijk ontwikkelruimte is, en of de beperking die in die ruimte besloten ligt - namelijk dat hij op kan raken - wel nodig is zolang je kan laten zien dat het goed gaat met de relevante habitats. Het antwoord op beide vragen kristalliseerde zich in de loop van de tweedaagse geleidelijk uit. - Wat is ontwikkelruimte? Ontwikkelruimte is ruimte om stikstofdepositie toe te delen aan economische activiteiten en handelingen, binnen een totaalpakket van maatregelen om het behoud en het opbloeien te garanderen van waardevolle habitats.1 Het maatregelenpakket en de ontwikkelruimte zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: zonder herstelmaatregelen geen ontwikkelruimte en andersom. Datzelfde geldt voor de verhouding tussen ontwikkelruimte en
Figuur: De daling van de stikstofdepositie wordt in de loop van de jaren steeds groter. Hij zou nog groter zijn als er geen economische groei was van 2,5% (de paarse segmenten). Die is er echter wel en wordt in de vorm van ontwikkelruimte aan de algehele daling onttrokken. Nog uit te vaardigen rijksmaatregelen dragen ook bij aan de daling (groene segmenten). Deze bijdrage wordt volgens een beleidsmatige keuze voorlopig voor de helft toegedeeld aan de ontwikkelruimte. depositiedaling. Voorwaarde voor het toekennen van depositieruimte is dat ook daarna binnen het gebied nog steeds een depositiedaling wordt gerealiseerd die samen met de herstelmaatregelen de instandhouding van de waardevolle habitats mogelijk maakt. Ontwikkelruimte wordt uitgedrukt in Mol per hectare per jaar, en kan worden beschreven met een beginwaarde in (bijvoorbeeld) 2011 en een (voorlopige) eindwaarde in 2030. Ontwikkelruimte bestaat uit drie componenten. Een belangrijk deel van de ontwikkelruimte zit al verdisconteerd in de manier waarop de verwachte daling van de stikstofdepositie in de komende twintig jaar in ons land is berekend door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). In die berekening is namelijk rekening gehouden met een gemiddelde economische groei van 2,5%. Dat betekent dat die 2,5% economische groei, uitgedrukt in stikstofdepositie, ook werkelijk kan worden 1
De officiële definitie luidt als volgt: Ontwikkelruimte is depositieruimte voor handelingen en projecten die wordt toegewezen in de PAS. De ruimte wordt bestuurlijk bepaald en vastgesteld. De ruimte ontstaat door depositieverminderende maatregelen opgenomen in de PAS. Randvoorwaarde voor toekenning van ontwikkelruimte is dat deze past binnen een depositiedaling per gebied, waarvan ecologisch getoetst is dat met deze daling in combinatie met de uitvoering van de herstelstrategie de instandhoudingdoelstellingen binnen een reële termijn behaald worden.
2
gerealiseerd zonder dat dit iets verandert aan de voorziene daling van de depositie. Daarnaast mag rekening worden gehouden met een snellere daling van de depositie door (nog vast te stellen) landelijke maatregelen in het kader van de PAS. Van deze extra landelijke daling kan een deel worden gebruikt als extra ontwikkelruimte. In fase III van de PAS wordt voorlopig gewerkt met een 50-50 verhouding, waarbij de helft van deze extra ruimte kan worden gebruikt voor ontwikkelruimte en de andere helft ten goede komt aan de natuur in de vorm van echte depositiedaling. - In werkgroepen uiteen Veel tijd werd in de tweedaagse besteed binnen werkgroepen voor verschillende aspecten van de PAS per gebied: verdeling ontwikkelruimte en ecologische onderbouwing van de gebiedsanalyse. De resultaten gaven vaak een mooie doorkijk in de praktische uitwerking zoals die in de derde fase van de PAS straks in alle gebieden op de proef zal worden gesteld. - Verdeling van ontwikkelruimte In het Zuid-Hollandse was er veel aandacht voor de verdeling van de ontwikkelruimte, zowel in de tijd als tussen de bedrijven en sectoren. Voor de duingebieden zijn de havenbedrijvigheid en de zeescheepvaart belangrijke economische motoren en tegelijk bronnen van stikstofdepositie. Iets soortgelijks, maar met een heel andere uitwerking, geldt voor de glastuinbouw die in de zuidwestelijke hoek van de provincie zeer sterk is vertegenwoordigd. Voor haven, industrie en scheepvaart zou een quotum kunnen worden vastgesteld binnen de ontwikkelruimte, zo was de gedachte die in een werkgroep werd uitgewerkt. Voor een belangrijk deel daarvan zou bijvoorbeeld het Havenbedrijf de rol van distributeur kunnen spelen, waarvan de voorstellen uiteindelijk nog wel door de provincie moeten worden goedgekeurd. Dit werkt efficiënt en maakt plannen beter mogelijk voor deze economisch vitale sector. Probleem blijft overigens de planning op lange termijn. Het havenbedrijf zou graag ontwikkelruimte willen reserveren voor tien jaar, terwijl de beheerplanperiode (waarin de herstelstrategieën als fundament van de ontwikkelruimte worden vastgelegd) maar tot zes jaar reikt. Bovendien zou er ook ruimte over moeten blijven voor bedrijvigheid die zich minder lang van te voren laat voorspellen. Meer in het algemeen was de verdeling van ontwikkelruimte in de tijd een belangrijk aandachtspunt. Het is nodig om het hele traject van nu tot 2030 te overzien, zo werd geconcludeerd, en daarvoor moet eigenlijk een soort boekhouding worden bijgehouden. - Drempelwaarde De glastuinbouw bestaat overwegend uit bedrijven waarvan de stikstofuitstoot waarschijnlijk niet groot genoeg is om een vergunning nodig te maken, met andere woorden waarvan die uitstoot Niet In Betekenende Mate (NIBM) bijdraagt aan de depositie. De NIBM-grens moet echter nog worden vastgesteld. Hiervoor wordt landelijk een aparte opdracht uitgezet. Als geheel kan de glastuinbouw nog steeds voor een behoorlijke depositie zorgen, en het leek dan ook verstandig ook voor deze sector in zijn totaliteit een quotum aan ontwikkelruimte te reserveren. Het geval van de glastuinbouw gaf aansluiting op een volgend aspect van de verdeling: wordt er een drempelwaarde vastgesteld waaronder geen vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet nodig is, en hoe gebeurt dat? Het kwam tot een onderscheid in drie categorieën van nieuwe economische activiteiten: 1. Geen stikstofeffect: geen vergunning nodig, en er wordt geen beroep gedaan op ontwikkelruimte. 2. Een (individueel) verwaarloosbaar effect: NIBM, geen vergunning nodig maar de collectiviteit van dergelijke gevallen beslaat wel een deel van de ontwikkelruimte. 3. Wel een duidelijk stikstofeffect: wel vergunningplichtig en ook een individueel beslag op ontwikkelruimte.
3
Figuren: Beelden uit Aerius, verdeling van de stikstofdepositie in 2009 (boven) en 2030 (onder) over een deel van het Zuid-Hollands duingebied
Onduidelijk was nog hoe hoog de NIBM-drempel zou moeten zijn, en hoe de totale ontwikkelruimte kan worden berekend van de activiteiten die onder deze drempel vallen. Duidelijk was wel dàt die moet worden berekend, en vervolgens afgetrokken van de totale ontwikkelruimte. Vele kleine NIBM's maken één grote IBM, was de achterliggende gedachte.
4
- Ecologische onderbouwing Het Limburgse Bemelerberggebied bleek een mooi oefenterrein voor de ecologische toetsing van de herstelstrategieën. De stikstofdepositie bestaat hier voor het overgrote deel uit achtergronddepositie waarvan een groot deel afkomstig uit het buitenland en daardoor niet te beïnvloeden. Voor de instandhouding van de kwetsbare habitats - een vijftal, volgens de gebiedsanalyse - moet dus extra veel belang worden gehecht aan de herstelmaatregelen. Die moeten er, als de ecologische onderbouwing rond te krijgen is, voor zorgen dat bepaalde habitats weer tot bloei worden gebracht terwijl misschien het niveau van de depositie nog niet naar het gewenste niveau is gezakt. Of dat lukt, blijkt uit de ecologische onderbouwing die tijdens de stikstofanalyse per gebied in iedere ronde van het iteratieve proces geleverd moet worden. Een grondig en herhaald onderzoek van mogelijke maatregelen leverde een ecologische onderbouwing op van het in stand houden van vier van de vijf kwetsbare habitats - óók bij de voorziene, eigenlijk nog te hoge stikstofbelasting. Alleen voor de meest kwetsbare habitat, die van de heischrale graslanden, bleek geen pakket maatregelen te bedenken waarbij achteruitgang kon worden tegengehouden. Doordat de habitattypen in dit gebied echter in een mozaïek voorkomen, lift het meest kwetsbare habitat mee op de andere herstelmaatregelen, waardoor de achteruitgang van de heischrale graslanden wel vertraagt. Geen reden dus om het habitattype bij voorbaat op te geven. Door tussentijdse monitoring zou na de eerste beheerplanperiode de balans weer opgemaakt moeten worden. Het effect voor economische ontwikkelingen zou mogelijk beperkt zijn, doordat hier de ontwikkelbehoefte gering is. Voor Natura 2000-adjunctdirecteur Peter Munters was dat aanleiding om te benadrukken dat er in zo'n situatie geen reden is om het hoofd te laten hangen. 'Als je je zo hebt ingespannen om alles te doen om de Natura 2000-natuur in stand te houden en te verbeteren en het lukt ook op een heleboel fronten behalve één, dan lijkt het niet onredelijk als de rechter je niet over dat ene stukje zou laten struikelen waar je sowieso al heel weinig invloed op kon uitoefenen'. - Mooie plaatjes Werkgroepen uit beide regio's, die zich met de concept-handleiding in de hand op de situatie in hun gebied hadden gestort, konden achteraf melden dat de stappen uit die handleiding met succes waren doorlopen, wat natuurlijk niet hoefde te betekenen dat ze een in alle opzichten bevredigend resultaat opleverden. Ook kwamen de PAS-instrumenten er goed uit naar voren. Aerius met name toonde ook mooi de differentiatie in stikstofdepositie en dus ook de potentiële ontwikkelruimte die er binnen de gebieden is. Daarmee kwam een aspect over het voetlicht dat eerder in deze tweedaagse nog onderbelicht was gebleven: binnen de gebieden laat Aerius grote verschillen zien in de berekende potentiële ontwikkelruimte. Kortweg bleek nu dat de ruimte door Aerius vooral daar werd toebedeeld waar al veel economische activiteit bestond. Op zichzelf niet verbazend omdat ontwikkelruimte grotendeels juist wordt bepaald door de vertaling van de landelijk gemiddelde economische groei van 2,5 %, maar wel aanleiding voor vragende blikken en opmerkingen. Aerius geeft dus voor een groot deel de verwachte economische groei weer die rondom stikstofbronnen (bedrijvigheid) het grootst is. Of deze ontwikkelruimte ook toebedeeld mag worden, hangt af van de nabijheid van kwetsbare habitats en de ecologische onderbouwing. De vraag of er binnen de gebieden ook genivelleerd mag worden met toebedeelde ontwikkelruimte, werd door iedereen interessant bevonden maar moet in de komende tijd nog wel worden beantwoord. - Vertrouwen toegenomen Het stappenplan kwam gaandeweg dus weer veel dichter bij zijn definitieve vorm. Begin maart heeft het die vorm bereikt, verzekerde verantwoordelijk projectleider Martine Roza. Aan het eind van de bijeenkomst constateerde Peter Munters onder instemmend geknik vanuit de zaal dat 'het vertrouwen in Plan A is toegenomen'. Dat was een zinspeling op het ontbreken van een 'plan B' dat eerder die dag was geconstateerd. Er is geen plan B, zo werd vastgesteld, we moeten het echt met dit plan doen. Munters toonde zich 'positief getroffen' door het harde werk van de deelnemers, de motivatie en de heersende overtuiging van de noodzaak om van de PAS een succes te maken. De rechters moeten straks de beslissende woorden spreken, aldus Munters, maar 'ik verwacht echt wel dat zij straks oog hebben voor het vele werk dat er is gedaan, ook al kunnen we niet op alle fronten garanties bieden.' Eerst moeten natuurlijk wel de andere ruim 130 gebieden, die deze grondige oefening niet hebben ondergaan, in fase 3 het been bijtrekken, voegde hij daar nog aan toe. (Martijn de Groot/Martine Roza)
5
