een vlechtwerk van opvang en onderwijs advies

een vlechtwerk van opvang en onderwijs advies

Een

vlechtwerk van opvang en onderwijs

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit veertien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies Een vlechtwerk van opvang en onderwijs, uitgebracht aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Nr. 20060062/857, februari 2006. Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2006. ISBN-10: 90-77293-51-5 ISBN-13: 978-90-77293-51-5

Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl

Ontwerp en opmaak: Maarten Balyon graﬁsche vormgeving

Drukwerk: Drukkerij Artoos © Onderwijsraad, Den Haag Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

Een

vlechtwerk van opvang en onderwijs

Hoe kan opvang voor kinderen van vier tot twaalf jaar georganiseerd worden vanuit scholen?

Inhoudsopgave

Samenvatting 1 1.1 1.2 1.3 1.4

9

14 Inleiding Aanleiding: motie-Van Aartsen-Bos 14 Adviesvraag: hoe kan opvang voor kinderen van vier tot twaalf jaar georganiseerd 15 worden vanuit scholen? 16 Benadering van de raad in dit advies 18 Opbouw van het advies

2

De maatschappelijke context

2.1 2.2 2.3

De positie van kinderen Arbeidsparticipatie De actuele politieke discussie

19 19 21 22

3

Stand van zaken opvangvoorzieningen

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Kinderopvang en vooren vroegschoolse educatie: nul tot vier jaar Tussenschoolse opvang: vier tot twaalf jaar Buitenschoolse opvang voor en na schooltijd: vier tot twaalf jaar Tieneractiviteiten: tien jaar en ouder Conclusie

4

Ontwikkeling van brede scholen

4.1 4.2 4.3

De brede school en kinderopvang De brede school: leren van ervaringen Conclusie

28 28 30 31

5

Modellen voor kinderopvang

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Model 1: de school als makelaar Model 2: opvang en onderwijs in één hand Model 3: opvoeding, opvang en onderwijs onder één dak (integraal model) Toekomstige verhoudingen tussen private en publieke voorzieningen Conclusie

6

Ontwikkelings- en invoeringstraject

6.1 6.2

Modellen samengevat Uitvoeringsaspecten: recapitulatie en precisering

6.3

Op weg naar kinderopvang op school

24 24 25 25 26 27

32 32 33 38 39 40 41 41 43 51

Een vlechtwerk van opvang en onderwijs

Noten

57

Afkortingen

59

Figurenlijst

60

Literatuur

61

Geraadpleegde deskundigen

64

Bijlagen Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3

Adviesaanvraag Invoeringsstappen Overzicht van geldstromen

Onderwijsraad, februari 2006

B.1-67 B.2-71 B.3-75

Samenvatting

Motie van Van Aartsen en Bos De eerste reacties uit het veld van onderwijs en kinderopvang en de samenleving op de motie-Van Aartsen-Bos waren heftig. In het bijzonder het gemak waarmee de opvang in het politieke debat getypeerd leek te worden, zette kwaad bloed. Helemaal toen gesuggereerd werd dat ‘moeders het er wel even bij konden doen’. In die geest reageerden schoolleidersverenigingen, schoolbesturen, vakbonden, kinderopvangorganisaties en ouderverenigingen op het voorlopige plan van aanpak van de ministers De Geus en Van der Hoeven voor de uitwerking van de motie-Van Aartsen-Bos. De motie wil dat alle ouders de mogelijkheid krijgen om de school van hun kind te verzoeken vooren naschoolse opvang te regelen. Dat legt een forse claim op de scholen en het plan bevatte nog onvoldoende ingrediënten voor draagvlakvergroting bij de scholen. Ook de sector van de kinderopvang, die immers de laatste tien jaar in de kwaliteit van de opvang heeft geïnvesteerd, voelde zich in de hoek gezet. Inmiddels is de storm geluwd en hebben de betrokken organisaties de uitdaging opgepakt. Zo is er onder meer een breed gedragen Werkgroep Onderwijs en Kinderopvang opgericht; de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zegde in het algemeen overleg in de Tweede Kamer op 26 januari 2006 regelmatig overleg met deze werkgroep toe. De Onderwijsraad wil met dit advies aan een gunstig uitvoeringsklimaat een bijdrage leveren. Verzoek aan de Onderwijsraad De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap vraagt de Onderwijsraad advies over de verschillende mogelijkheden om de vooren naschoolse opvang van kinderen van vier tot twaalf jaar te organiseren. Daarbij wenst de minister dat de raad ingaat op de consequenties en de randvoorwaarden van de geschetste mogelijkheden. Ook vraagt zij de raad in te gaan op de vraag hoe de ontwikkeling van de brede school kan worden verbonden met de uitvoering van de motie. En ten slotte wil de minister weten hoe de raad aankijkt tegen een gefaseerde uitvoering van de motie. Benadering van de raad De raad ziet de motie en uitvoering daarvan als een fase in een ontwikkeling die al langer aan de gang is. Primair redeneert de raad vanuit het belang van de ontwikkeling van het kind. Hij vindt het belangrijk dat kinderen liefde en aandacht krijgen en adequaat ondersteund worden in hun eerste kinderjaren; ouders hebben daarbij de eerste verantwoordelijkheid. Hij vindt het daarom een goede ontwikkeling dat opvang en onderwijs steeds meer op elkaar ingespeeld raken. Hij vat dit samen onder de noemer doorlopende ontwikkelingslijn voor kinderen. Daarnaast en in samenhang hiermee neemt de behoefte van ouders om beiden (meer) te werken toe. Voor ouders met kinderen in de basisschoolleeftijd zijn echter de vrij korte


schooldag en de schooltijden daarvoor een belemmering. Dit economische motief speelt in toenemende mate bij ouders, met name bij vrouwen, een belangrijke rol. De raad vindt het belangrijk om met dit gegeven rekening te houden; ook met het oog op de kennissamenleving. Drie modellen van samengaan van opvang en onderwijs Voor het organiseren van opvang door scholen komt de raad tot drie modellen, waarvan één model twee varianten kent. Hieronder worden de modellen kort toegelicht. De Wet kinderopvang is voor wat betreft de kwaliteit in alle modellen leidend. De raad wil er in dit verband op wijzen dat scholen een grote eigen verantwoordelijkheid hebben en zelf keuzes kunnen maken. In de huidige verhouding tussen de rijksoverheid en scholen en in het licht van het ontwikkelingsstadium van de verhouding tussen opvang en onderwijs passen geen blauwdrukken. Niettemin wil de raad er wel op aandringen dat niet elke school zelf het wiel gaat uitvinden, maar gebruikmaakt van reeds beproefde aanpakken en organisatiemodellen die elders succesvol zijn. Hij wijst bijvoorbeeld op de uitwerking van het concept van de brede school, dat op een aantal plaatsen in Nederland tot een succesvolle relatie tussen onderwijs en kinderopvang leidt. Model 1: de school als makelaar Een school sluit een convenant met een of meer geregistreerde aanbieders voor opvang in de buitenschoolse tijd. Het kan daarbij gaan om kinderopvangcentra of om bureaus voor gastouderschap. Voor ouders is dit een duidelijk model: de school zorgt voor onderwijs en de kinderopvanginstelling zorgt voor opvang, waarbij de school en de kinderopvanginstelling meer of minder samenwerken. De ouders hebben met twee duidelijk van elkaar te onderscheiden partijen te maken. Model 2a: opvang en onderwijs in één hand, eigen rechtspersoon Het schoolbestuur richt een stichting op, die bijvoorbeeld via personele unies is verbonden met het schoolbestuur. Een andere rechtsvorm is ook mogelijk. De stichting meldt zich aan als kinderopvangorganisatie bij de gemeente en opereert daarmee binnen de Wet kinderopvang. Voor ouders geldt hier hetzelfde als bij model 1, maar de stichting en de school zullen door de ouders als één partij worden ervaren. Bestuurlijk gezien is er een scheiding. Model 2b: opvang en onderwijs in één hand, onderwijsgebonden opvang Dit model betekent een uitbreiding van de taak van basisscholen: naast onderwijs kunnen ze ook onderwijsgebonden opvang gaan verzorgen. Dit is opvang waarbij uitdrukkelijk een verbinding met het onderwijs gelegd wordt. Ofwel: de school relateert de opvangcapaciteiten aan de kerndoelen voor het basisonderwijs. Het model biedt ruimte aan scholen om de opvang van kinderen tussen 7.30 en 18.30 uur zelf te regelen: de school zelf verzorgt de opvangactiviteiten, binnen de school of erbuiten. In dit model hebben ouders voor zowel de opvang van hun kinderen als het onderwijs te maken met één partij. Model 3: opvoeding, opvang en onderwijs onder één dak, integraal model In dit model gaat een schoolbestuur over in een bestuur van een educatieve voorziening voor nultot twaalfjarigen. De voorziening kent drie afdelingen: de basisschool, een afdeling voor zorg en educatie van nultot vierjarigen en een afdeling voor zorg en educatie in de buitenschoolse tijd voor vier- tot twaalfjarigen, respectievelijk vier- tot acht- en

10


acht- tot twaalfjarigen. Ook de tussenschoolse opvang krijgt hierin een plek. Ouders krijgen te maken met één instituut waarin alle diensten zijn ondergebracht. De ouders sluiten overeenkomsten met één partij. Brede school De brede school levert ervaringen op voor elk van de modellen, maar valt niet samen met een van de vier modellen. Binnen het concept van de brede school zijn al belangrijke ervaringen opgedaan met de samenwerking tussen kinderopvang, onderwijs en andere voorzieningen. Afhankelijk van het model van samenhang in de voorzieningen dat wordt nagestreefd, kan de brede school zich op verschillende manieren manifesteren. De school kan zich opstellen als een makelaar, het ene uiterste (model 1), of als organisatie die een integraal aanbod van activiteiten levert vanaf voorschoolse voorzieningen tot en met aanbod in vooren naschoolse tijd, het andere uiterste (model 3). Vanuit een makelaarsperspectief wordt samengewerkt met die organisaties die iets aanbieden dat voor ‘onze’ leerlingen interessant en wenselijk is, zoals kinderopvanginstellingen. Scholen zijn dan afhankelijk van het plaatselijke aanbod. De school kan, in de huidige situatie, ook proberen zoveel mogelijk activiteiten in eigen beheer te organiseren. Door middel van hulp van vrijwilligers dan wel door het inschakelen van ‘professionals’ die uit verworven externe gelden worden betaald, worden dan naschoolse activiteiten aangeboden. De overheid stimuleert het concept brede school maar schrijft niet dwingend voor. Dat betekent dat er ook scholen zullen zijn die ‘verbreding’ niet nastreven. Verplichtingen tot uitbreiding van taken, bijvoorbeeld in de vorm van opvang, zullen dan vrijwel altijd vanuit een makelaarsperspectief worden nagekomen, dus volgens model 1. Wat kan per 1 januari 2007 respectievelijk per 1 augustus 2007? De raad vat de motie en de voorgenomen invoering van de motie op als een plicht voor de scholen en een recht voor de ouders. De raad meent dat de verplichting voor scholen moet worden opgevat als een resultaatverplichting, dat wil zeggen een afdwingbaar recht dat als zodanig in de weten regelgeving geformuleerd moet worden. Maar omdat een dergelijke resultaatverplichting veel consequenties heeft voor ruimtelijke voorzieningen, personeel, formatieopbouw, organisatieprocessen in de school, financiën, en dergelijke, is de raad van mening dat per 1 januari 2007 een tijdelijke voorziening moet worden getroffen in de vorm van een inspanningsverplichting. Deze lichtere vorm van verplichting is nodig omdat de benodigde randvoorwaarden per 1 januari 2007 niet op alle plekken helemaal te realiseren zullen zijn. De weten regelgeving dient zodanig te luiden dat de scholen in het nieuwe schooljaar, dus vanaf 1 augustus 2007, ouders daadwerkelijk bij de kinderopvang van dienst kunnen zijn. Een verplichting invoeren lopende het schooljaar is niet wenselijk, te meer niet omdat de scholen in het schooljaar 2006-2007 een nieuw bekostigingssysteem moeten verwerken. Daarnaast stelt de raad voor om de periode tot de beschikbaarheid van structurele financiering (naar verwachting vanaf 2008) te overbruggen met subsidies via de Wet overige OCW-subsidies, artikel 3, tweede lid, naast – vanzelfsprekend – de Wet kinderopvang. Verder moet een wijziging in artikel 7 van de Wet medezeggenschap onderwijs ertoe leiden dat ouders adviesrecht krijgen. De scholen kunnen dan aan de slag, hoewel al voor veel scholen geldt dat zij een goede relatie met een kinderopvangorganisatie onderhouden (de school als makelaar). Ook realiseren veel scholen op dit moment al het bredeschoolconcept in diverse varianten. Andere scholen kunnen van deze ervaringen profiteren. De raad pleit ervoor dat, voor een te nemen beslissing over belangrijke investerin-


11

gen, vóór de kabinetsformatie 2007 berekeningen worden gemaakt van welke financiële impuls scholen in welke situatie nodig zouden hebben. Als binnen enkele jaren de vraag naar buitenschoolse opvang gedurende twee dagen in de week voor een kind zou verdubbelen, van de huidige 7% naar 14%, is ruwweg een bedrag in het geding van zo’n 600 miljoen euro. Dit is nog afgezien van de ruimtelijke voorzieningen binnen en rondom de school en bij de opvang. De raad meent voorts dat vanaf genoemde datum een verdere doorontwikkeling van de voorzieningen voor kinderen tot twaalf jaar nodig is. Continuïteit in het beleid en in de praktijk: conclusies en aanbevelingen Het scholenveld is zeer gedifferentieerd voor wat betreft startmogelijkheden in januari 2007. Een aantal scholen is zeer wel in staat aan de vraag van ouders te voldoen, een aantal scholen zal hier nog grote moeite mee hebben. Capaciteit voor buitenschoolse opvang bij kinderopvangorganisaties is ongelijk over het land verspreid; het vergt echter nader inzicht in het arbeidsaanbod en de behoefte bij ouders aan buitenschoolse opvang voor het trekken van verdere conclusies hierover. In voorkomende gevallen zal aan scholen meer tijd moeten worden gegund om te kunnen voldoen aan de aanspraak van ouders. De raad concludeert verder dat de omvang van benodigde financiële middelen voor de scholen zorgvuldig in kaart moet worden gebracht. Daarbij spelen immers de lokale situatie, de behoefte van ouders, de staat van de ruimtelijke voorziening en de omvang van de school een grote rol. De ervaringen met de financiering van de tussenschoolse opvang kunnen hierbij betrokken worden. De uitvoering van de motie kan gerealiseerd worden op basis van de hierboven geschetste modellen. Daarbij is het ene model sneller haalbaar dan het andere. In het bijzonder het model gebaseerd op de school als makelaar (‘instapmodel’) leent zich goed als startmodel voor scholen die geen of weinig ervaring met kinderopvang hebben. De expertise daarvoor is volop voorhanden, goede praktijken zijn beschikbaar. Bij de uitvoering van de motie moet rekening gehouden worden met schaaleffecten (in het bijzonder bij kleine scholen en plattelandsscholen), mogelijk moet een drempelwaarde (zeg minimaal tien ouders moeten opvang willen) ingebouwd worden. De ontwikkelingsprocessen die scholen zullen gaan doormaken bij het realiseren van de aanspraak van ouders op kinderopvang, dienen mede vanuit de rijksoverheid ondersteund te worden. De overheid maakt hierbij variatie in ontwikkeling mogelijk en stimuleert deze. Met name de overheid moet toezien op een goede balans tussen private en publieke financiering en private en publieke uitvoering bij kinderopvang en onderwijs. Overzicht invoeringsstappen Met ingang van 1 januari 2007 krijgen ouders aanspraak op kinderopvang georganiseerd door de school. Wie moet vanaf 1 januari wat gaan doen? Rijksoverheid • Past artikel 45 van de Wet primair onderwijs aan in die zin dat scholen een inspanningsverplichting hebben om vooren naschoolse opvang van kinderen van vier tot twaalf jaar te realiseren (met een daadwerkelijke start in augustus 2007).

12


• Maakt het mogelijk dat financiering van scholen in de eerste fase via de Wet overige OCW-subsidies kan verlopen. • Realiseert aanpassing in de Wet kinderopvang met betrekking tot de erkenning van de schoolgebonden opvang. • Redigeert artikel 55 van de WPO met het oog op de onderwijsgebonden opvang. • Stelt bij de kabinetsformatie van 2007 voor een belangrijke financiële investering te treffen ten behoeve van het realiseren van een adequate voorziening voor opvang van kinderen van vier tot twaalf jaar. • Maakt het mogelijk dat onderwijsassistenten in een zogenoemde combinatiefunctie aangesteld kunnen worden en dat een dergelijke route ook openstaat vanuit de kinderopvang. Gemeente • Voert overleg met basisscholen over de aanpassingen van gebouwen of de nieuwbouwplannen(en betrekt zo mogelijk woningcorporaties daarbij). • Verstrekt op basis van de Wet kinderopvang toelagen aan specifieke doelgroepen. • Houdt toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang (ggd, brandweer, en dergelijke). Schoolbestuur/schoolleiding • Ontwikkelt een visie op vooren naschoolse kinderopvang en maakt een beleidsplan/ontwikkelingsplan om te komen tot een organisatiemodel. • Ontwerpt een huisvestingsplan (voor zowel de binnen- als de buitenruimte) in overleg met de instelling voor kinderopvang. • Is verantwoordelijk voor de organisatie van de vooren naschoolse opvang of sluit een contract met (een) andere kinderopvangorganisatie(s). • Richt een adequate (deel)administratie in. • Verstrekt informatie aan ouders en treedt in overleg met de oudergeleding van de medezeggenschapsraad. • Draagt zorg voor afstemming tussen opvang en onderwijs en let daarbij specifiek op de pedagogisch invalshoek. • Ontwikkelt een plan met betrekking tot de inzet van personeel. • Waardeert de extra inzet en taakverbreding van schoolleiders. • Regelt een aansprakelijkheidsprocedure (verzekeringen en dergelijke).


13

1

Inleiding

Voor- en naschoolse kinderopvang moet in Nederland beter geregeld worden. Om dit te bereiken hebben de Kamerleden Van Aartsen en Bos tijdens de algemene politieke beschouwingen in het kader van de begroting voor 2006 een motie ingediend, die door de Tweede Kamer is aangenomen. Dit advies richt zich op de uitvoering van deze motie. De raad vat de motie op als een verplichting voor de scholen en als een recht voor ouders op vooren naschoolse opvang voor hun schoolgaande kinderen.

1.1

Aanleiding: motie-Van Aartsen-Bos De minister van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) heeft de Onderwijsraad gevraagd advies uit te brengen over onderwijs en kinderopvang. Haar verzoek kwam voort uit de door de Tweede Kamer op 22 september 2005 aangenomen motie van de leden Van Aartsen en Bos. De motie werd ingediend tijdens de algemene politieke beschouwingen naar aanleiding van de begroting voor het jaar 2006. De motie verzoekt de regering om scholen te verplichten vooren naschoolse opvang te verzorgen of daarvoor faciliteiten te bieden. De motie riep aanvankelijk forse negatieve reacties op, te meer toen lopende het politieke debat de suggestie werd gewekt dat onbevoegde en niet-deskundige personen de opvang er wel even bij konden doen. In één klap leek veel draagvlak verdwenen. Er wordt nu hard gewerkt om dit draagvlak te herstellen, onder meer door de toezegging van de minister van OCW om het veld (onderwijs en kinderopvang) nauw te betrekken bij de verdere planvorming. De motie verzoekt de regering de weten regelgeving met ingang van 1 januari 2007 zodanig aan te passen, dat scholen voor primair onderwijs worden verplicht hetzij vooren naschoolse opvang te verzorgen op schooldagen tussen 7.30 uur en 18.30 uur, hetzij faciliteiten te bieden waarbinnen andere partijen dat doen en hierbij de randvoorwaarden aan te geven.1 Het kabinet gaat deze motie uitvoeren. De vooren naschoolse opvang wordt in dit advies betiteld als ‘buitenschoolse opvang’, met name daar waar verwarring met vooren vroegschoolse voorzieningen voor kinderen van nul tot vier jaar kan ontstaan.2 Tabel 1 geeft aan welke plaats vooren naschoolse opvang heeft in de dagindeling. De aanbevelingen voor vooren naschoolse opvang kunnen overigens ook naar de vakantie- en roostervrije dagen worden doorgetrokken.

14


Tabel 1: Voorbeeld van een mogelijke dagindeling van een basisschoolkind

Tijd

07.30 – 08.30 08.30 – 11.45 11.45 – 13.00 13.00 – 14.45 14.45 – 18.30

Aantal uren

Soort activiteit 1 3,75 1,25 1,75 3,75

Voorschoolse opvang Onderwijs Tussenschoolse opvang, overblijven Onderwijs Naschoolse opvang

Eind 2004 maakten in totaal circa 340.000 kinderen gebruik van enige vorm van formele kinderopvang (dagopvang, gastouderopvang en buitenschoolse opvang). Voor omstreeks 125.000 kinderen ging het daarbij om buitenschoolse opvang; ruim 200.000 kinderen maakten gebruik van de dagopvang en iets minder dan 20.000 kinderen hadden een plek in de gastouderopvang. Daarnaast is er natuurlijk de informele opvang (familie, buren, oppas, enzovoort), waar velen gebruik van maken.

1.2 Adviesvraag: hoe kan opvang voor kinderen van vier tot twaalf jaar georganiseerd worden vanuit scholen? De minister stelt dat de aanspraak op opvang op verschillende manieren kan worden vormgegeven. Basisscholen kunnen: • een samenwerkingsverband met een kinderopvangorganisatie aangaan (met op vang buiten de school); • een opvangvoorziening creëren in de vorm van een brede school (dagarrange ment); • binnen de schoolmuren kinderopvang laten organiseren door een erkende kinderopvangorganisatie; en • buiten de Wet kinderopvang opvang van kinderen organiseren; in dit geval is er geen financieringsmogelijkheid volgens de Wet kinderopvang. De minister vraagt de Onderwijsraad in te gaan op de verschillende mogelijkheden, consequenties en randvoorwaarden van deze varianten. Ook verzoekt zij de raad in te gaan op de vraag hoe de ontwikkeling van de brede school kan worden verbonden met de uitvoering van de motie. Ook over de fasering van uitvoering van de motie wil de minister graag advies. De volledige adviesvraag is terug te vinden in bijlage 1. Praktijkvoorbeeld Een basisschool in een middelgrote gemeente in de Randstad is met het oog op het opvangen van kinderen buiten schooltijd een samenwerkingsrelatie aangegaan met een stichting voor kinderopvang. Deze stichting realiseert de vooren naschoolse opvang voor kinderen van vier tot dertien jaar. De groepsleiding haalt de kinderen na schooltijd op, waarna de kinderen samen naar de naschoolse opvang gaan en wel naar een ruimte in het schoolgebouw zelf. Het is een gezellige ruimte, kinderen kunnen er hun verhaal kwijt en samen iets eten en drinken. Daarna kunnen ze in groepjes of alleen spelen, ze kunnen buiten spelen, huiswerk maken, naar een verjaardag van een vriendje of vriendinnetje gaan (met goedkeuring van de ouder) of meedoen aan een gezamenlijke activiteit. De kinderopvang is overigens ook tijdens de schoolvakanties geopend.


15

Op elke groep (achttien kinderen) is dagelijks een team van gediplomeerde groepsleidsters aanwezig. De naschoolse kinderopvang heeft een eigen pedagogisch beleidsplan, waarin staat beschreven wat de opvattingen van de groepsleiding zijn over opvoeding en begeleiding van de kinderen. Ook is er geregeld overleg met de leraren van de basisschool en kunnen de leidsters ondersteuning krijgen van een team van pedagogen en artsen. Het welzijn van de kinderen, het reilen en zeilen van de groep, spelontwikkeling, veiligheid en hygiëne zijn onderwerpen waarover gesproken wordt. Daarnaast vinden er themabijeenkomsten plaats over onderwerpen als het serieus nemen van kinderen en ontwikkeling naar zelfstandigheid. Jaarlijks vinden er oudergesprekken plaats, waarin gesproken wordt over het welbevinden van het kind en de ontwikkeling op de naschoolse opvang. Maar vaak kunnen de ouders ook bij het ophalen even met de leidster over hun kind praten. Op die manier is er frequent gesprek over de kinderen mogelijk.

1.3

Benadering van de raad in dit advies Een sluitend arrangement van zorg, opvang en onderwijs creëren Voor de beantwoording van de adviesvraag heeft de raad zich laten leiden door het streven om in de toekomst de keuzemogelijkheden voor ouders te vergroten door een sluitend arrangement van zorg, opvang en onderwijs van hoge kwaliteit voor kinderen te realiseren. Dit streven komt voort uit de wens om aan de ene kant kinderen optimale ontwikkelingskansen te bieden en aan de andere kant arbeidsdeelname van met name vrouwen te stimuleren. Om te komen tot een sluitend arrangement zal het huidige voorzieningenniveau meer gestroomlijnd moeten worden. De motie-Van Aartsen-Bos geeft daarvoor een impuls. De raad volgt hiermee het door de Tweede Kamer genomen besluit om de kinderopvang via scholen te regelen. Het is overigens niet vanzelfsprekend dat scholen het voortouw nemen om opvang en onderwijs op elkaar af te stemmen. Hij merkt op dat het hem in de gegeven omstandigheden het meest haalbaar lijkt. Maar een andere in de politieke geschiedenis naar voren gebrachte optie van een (zelfstandige) publieke voorziening voor kinderopvang, die uiteraard nauwe banden kent met onderwijs, valt wellicht voor de toekomst uit een oogpunt van eenvoud en efficiëntie te overwegen. Reeds opgedane ervaringen benutten Bij de nadere uitwerking van uitvoering van de motie dient daarom zowel met de ontwikkeling van kinderen rekening te worden gehouden als met de vrijheid van ouders om te kiezen voor substantiële arbeidsparticipatie. De raad is daarbij van mening dat de huidige beschikbare opvangvoorzieningen en expertise – denk hierbij vooral aan de kinderopvangorganisaties – ten volle moeten worden benut. Typering van de sector Kinderopvang “Met de invoering van de Wet kinderopvang heeft het Rijk een nieuwe financieringsstructuur voor de kinderopvang geïntroduceerd. Als gevolg hiervan is de kinderopvang geprivatiseerd en een nieuw marktsysteem ontstaan. (…) Het betreft echter wel een gereguleerde markt. De fiscale toelage voor ouders is gebaseerd op een maximaal uurtarief en heeft daarmee een prijsregulerend effect. Deze regeling beïnvloedt derhalve de inkomsten van de kinderopvangorganisaties. de kinderopvang is bovendien gehouden

16


aan strikte regelgeving. Onder meer kwaliteitsregels en CAO-afspraken bepalen in hoge mate het kostenpatroon. De uiteindelijke winstmarge is dus nadrukkelijk afhankelijk van externe factoren.”

Bron: voorwoord John C.M. Ringens, directeur Waarborgfonds kinderopvang, in Waarborgfonds Kinderopvang, 2005.

Een plicht voor scholen, een recht voor ouders De raad vat de motie op als een plicht voor de scholen en een recht voor de ouders. De raad meent dat het voor de scholen daarbij gaat om een resultaatverplichting; weten regelgeving dienen dit ook als zodanig te formuleren. Hij vraagt zich echter tegelijkertijd af welke (rand)voorwaarden gerealiseerd moeten worden om scholen in staat te stellen aan een dergelijke resultaatverplichting te voldoen. Een dergelijke resultaatverplichting heeft immers veel consequenties voor ruimtelijke voorzieningen, personeel, formatieopbouw, organisatieprocessen in de school, financiën, en dergelijke. De raad beantwoordt de adviesvragen daarom aan de hand van verschillende modellen van vervlechting van kinderopvang en onderwijs. Hij komt tot de conclusie dat het perspectief van een resultaatverplichting wel opengehouden moet worden, maar dat per 1 januari 2007 een tijdelijke voorziening moet worden getroffen in de vorm van een inspanningsverplichting. Deze lichtere vorm van verplichting is nodig omdat de benodigde (rand)voorwaarden per die datum niet te realiseren zijn. In hoofdstuk 6 en 7 werkt hij dit standpunt verder uit. Zes toetsingscriteria voor goede opvangvoorzieningen Elementen die volgens de raad een belangrijke rol spelen bij de beantwoording van de adviesvraag, hebben betrekking op de interactie tussen de overheid, de scholen en de kinderopvangvoorzieningen. In eerdere publicaties van de raad is met name de rol van de overheid verder uitgewerkt aan de hand van zes criteria: keuzevrijheid, kwaliteit, effectiviteit, efficiëntie, gelijke toegang en sociale cohesie. Vanzelfsprekend kan aan de criteria niet in volle omvang voldaan worden: sommige criteria zullen meer gewicht krijgen ten nadele van andere. De raad vindt het belangrijk dat er bij de uiteindelijke afweging een balans gevonden wordt, waarbij alle criteria aan bod komen. Keuzevrijheid Welke mogelijkheden hebben ouders om te voorzien in de zorg voor hun (jonge) kind? Kwaliteit Is de georganiseerde omgeving voor het (jonge) kind (peuterspeelzaal/ kinderopvang, buitenschoolse opvang, tussenschoolse opvang, onder wijs) van voldoende kwaliteit? Effectiviteit Dragen de voorzieningen bij aan het bereiken van de beoogde doelen en wat is het effect van deze voorzieningen op de latere ontwikkeling? Efficiëntie Zijn voorzieningen voor jonge kinderen kostenefficiënt? Gelijke toegang Zijn de voorzieningen toegankelijk voor alle ouders en daarmee voor elk (jong) kind? Sociale cohesie Dragen voorzieningen voor het (jonge) kind bij aan sociale samenhang in de samenleving?


17

1.4

Opbouw van het advies Hoofdstuk 2 van dit advies gaat in op de maatschappelijke context. Waardering van maatschappelijke ontwikkelingen heeft gevolgen voor de mogelijke modellen van de beleidsuitvoering. Hoofdstuk 3 biedt een kort overzicht van de huidige vooren naschoolse voorzieningen voor zorg en educatie. Vervolgens gaat hoofdstuk 4 in op de ontwikkeling van de brede school in relatie tot de mogelijkheden voor de vooren naschoolse opvang. Hoofdstuk 5 beschrijft de verschillende modellen voor kinderopvang en hoofdstuk 6 behandelt het implementatietraject en beschrijft conclusies en aanbevelingen.

18


2

De maatschappelijke context

De motie-Van Aartsen-Bos moet geplaatst worden in een al langer lopend parlementair en publiek debat dat diverse maatschappelijke ontwikkelingen raakt. Het gaat om ontwikkelingen en situaties zoals de kinderopvang voor nultot vierjarigen, het overblijven op school (tussenschoolse opvang) en het achterstandenbeleid in het onderwijs. In ruimere context bezien gaat het om de achterliggende doelen van arbeidsparticipatie, emancipatie en integratie. Vooral vergroting van arbeidsparticipatie is een belangrijk motief voor het voorgenomen beleid, voortkomend uit de wens om het welvaartspeil in stand te houden of te verhogen.

2.1

De positie van kinderen Met de motie-Van Aartsen-Bos komt het onderwijs als een belangrijke voorziening voor buitenschoolse opvang in het vizier. Het is dus zaak zorgvuldige afwegingen te maken over de positie van scholen ten opzichte van ouders en kinderen en van andere instellingen die een rol bij de buitenschoolse opvang vervullen. Bij die afwegingen moet volgens de raad het belang van kinderen vooropstaan. Het belang van kinderen is een ruim begrip: kinderen hebben al op zeer jonge leeftijd uiteenlopende behoeften, capaciteiten en achtergronden. Dat betekent dat het erom gaat optimale maatregelen en arrangementen te ontwerpen, waarbij een juiste balans wordt gevonden. Daarbij zijn zowel ouders, opvang en onderwijs betrokken. Onderzoek naar kinderen met problemen Met de meeste kinderen van 0 tot en met 12 jaar gaat het goed. Dat was althans de strekking van het in 2005 verschenen onderzoek van het SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau).3 5% van de 2,6 miljoen kinderen kampt echter wel met een aantal ernstige problemen en ongeveer 10% heeft één ernstig probleem. Er is dus een groot aantal kinderen dat in de eerste fase van hun leven wel wat steun kan gebruiken. En wat de andere 85% betreft: het kan altijd beter. Tegelijk signaleert het onderzoeksrapport dat “er momenteel geen (actuele) cijfers beschikbaar zijn die een indicatie geven van de psychosociale ontwikkeling, het welbevinden en de leefsituatie van 0-12-jarigen”. Het zicht op deze groep kinderen is dus nog allerminst volledig. Modellen voor kinderopvang in relatie met onderwijs moeten daarom in dat perspectief van zoeken naar optimale arrangementen bezien worden. Het is immers niet vanzelfsprekend dat het met kinderen goed gaat (zie kader). Er spelen hier verschillende overwegingen een rol, die ontleend zijn aan recente onderzoeken op dit terrein.4 Enkele bespreken we hieronder.


19

1) De ervaring van het opvoeden bij ouders Uit het onderzoek onder nultot twaalfjarigen komt naar voren dat bij gezinnen waar één ouder werkt, ouders het opvoeden vaker als belastend ervaren dan bij gezinnen waar beide ouders werken. De ouder die thuis blijft heeft het gevoel er alleen voor te staan en het opvoeden moeilijk te vinden. Ook het combineren van opvoeden met andere activiteiten wordt moeilijk gevonden. 2) De invloed van gezinnen met een éénverdiener of met tweeverdieners Er zijn weinig verschillen gevonden tussen gezinnen met één of twee werkende ouders: niet als het gaat om tevredenheid van de ouders met de opvoeding, om het welzijn van de kinderen of om de tevredenheid van kinderen met de thuissfeer en met het contact met de ouders. Volgens artsen en verpleegkundigen in de jeugdgezondheidszorg zouden opvoedproblemen zelfs minder voorkomen bij gezinnen met twee werkende ouders. Als ouders beiden werken geven zij overigens vaker aan de zorg voor kinderen goed te kunnen combineren dan ouderstellen waarvan één ouder werkt. 3) De keuze voor opvang Kinderen in de basisschoolleeftijd worden veel minder opgevangen dan de nultot vierjarigen. Grootouders worden bijvoorbeeld veel minder ingeschakeld dan in de eerste levensjaren. Als er opvang is, dan gebeurt dat vaak door een oppas, al dan niet betaald. Ook gaat een deel van de kinderen naar de buitenschoolse opvang. Belangrijke redenen voor keuze van een soort opvang zijn: vertrouwdheid met de opvangende persoon en omgeving, kwaliteit, beschikbaarheid en flexibiliteit. De kosten voor opvang spelen veel minder een rol. 4) De culturele en materiële mogelijkheden van gezinnen Dit is vanouds een factor die in het Nederlandse onderwijs en onderwijsbeleid een belangrijke rol speelt. Onder meer het achterstandenbeleid is gestoeld op de erkenning dat kinderen in een ongelijke startpositie aan basisonderwijs beginnen. Voor- en vroegschoolse educatie probeert dat te compenseren. Vanuit dit oogpunt is ook de wijze van kinderopvang in relatie met de doorlopende ontwikkelingsweg die het onderwijs nastreeft, van belang. 5) De speelmogelijkheden voor kinderen in het gezin en in de buurt Deze factor is een verbijzondering van de hierboven genoemde culturele en materiële mogelijkheden van gezinnen. 2% van de kinderen van drie jaar en ouder speelt bijna nooit buiten. Dat hangt vaak samen met de culturele achtergrond, de opleiding van ouders en de financiële mogelijkheden (armoede), maar ook met de veiligheid van speelmogelijkheden in de buurt. Veilige en hygiënische buitenspeelruimte voor deze groep kinderen is daarom extra van belang. Immers, spel is een activiteit die als zeer stimulerend voor de harmonische ontwikkeling van kinderen wordt gezien. Het ontbreken van speelmogelijkheden leidt tot belemmeringen in fysiek en cognitief, en vaak ook sociaal opzicht. 6) De mogelijkheid van vroege signalering van problemen Zoals gesteld gaat het niet met alle kinderen goed. Over het algemeen is de stelling van deskundigen dat een vroege signalering van opkomende problemen preventief kan werken, in die zin dat ernstige problemen worden voorkomen. Het is dus te overwegen te

20


zoeken naar arrangementen van opvang en onderwijs die – met alle respect voor ouders en privacy – in staat zijn tot dergelijke vroege signaleringen.5 Belangrijk voor de samenleving Duidelijk is dat opvoeden en zorg voor kinderen niet alleen voor individuele ouders een uitermate belangrijk onderwerp is, maar ook gevolgen heeft voor het welvaren van de samenleving als geheel. De verschuivingen in taak- en rolverdelingen tussen mannen en vrouwen die in de samenleving optreden worden, zo lijkt het, nauwlettend afgewogen tegen de belangen van de kinderen. Het is dan ook mede in de geest van de bovenstaande overwegingen dat de raad de mogelijkheden en consequenties van modellen van kinderopvang nader beschouwt.

2.2

Arbeidsparticipatie Goede opvang om arbeidsparticipatie van vrouwen verder te stimuleren Arbeidsparticipatie van vrouwen hangt nauw samen met de mogelijkheden die kinderopvang en onderwijs bieden. Het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) signaleert een trend dat vrouwen minder geneigd zijn thuis te blijven en meer willen werken (zie tabel 1).6 Daarnaast neemt het aantal vrouwen met een volledige baan toe. Verder blijkt uit onderzoek van de OSA (Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek) dat er een positief verband bestaat tussen het aanbod van kinderopvang en herintreding. Een groter aanbod verhoogt de kans dat niet-werkende vrouwen met jonge kinderen (nul tot acht jaar) de overstap maken naar een betaalde baan. De vraag naar arbeid speelt echter altijd een doorslaggevende rol. Het vergroten van het aantal kinderopvangmogelijkheden is dan ook niet de enige factor die arbeidsparticipatie van vrouwen stimuleert.7

Tabel 2: Werkzame beroepsbevolking in % in Nederland 1995 2000 Mannen Vrouwen

71,6 43,5

76,6 52,0

2003 75,3 54,7

2004 73,7 54,4

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, 2005

Investeren in opvangvoorzieningen voor kinderen In een eerder advies Spelenderwijs heeft de Onderwijsraad uitgebreid stilgestaan bij de noodzaak van toenemende arbeidsparticipatie.8 De raad concludeerde dat onvoldoende faciliteiten voor opvang van kinderen in de leeftijd van nul tot twaalf jaar één van de factoren is die deelname aan betaalde arbeid door met name vrouwen belemmeren. De arbeidsmarktparticipatie van vrouwen blijft zo achter, terwijl een hogere deelname van vrouwen wel wenselijk is vanuit een oogpunt van vergroting van het welvaartspeil. Als reactie op deze ongewenste ontwikkeling kan de overheid besluiten in te grijpen en door middel van subsidies of ‘vouchers’ het gebruik van kinderopvang stimuleren.9 De Wet kinderopvang is een stap in deze richting. Een ruim toegankelijke en kwalitatief hoogwaardige kinderopvang die ook een groot deel van de dag beschikbaar is, lijkt voor het (toekomstige) welvaartspeil van cruciaal belang.10 Vanuit die redenering zou eerder van investeren in voorzieningen voor kinde-


21

ren moeten worden gesproken dan alleen van kosten.11 Daarom is het van belang in dit advies de voorschoolse voorzieningen voor nultot vierjarigen te betrekken, evenals het overblijven op school (tussenschoolse opvang), het achterstandenbeleid in het onderwijs en de ontwikkeling van sluitende dagarrangementen.

2.3

De actuele politieke discussie Met het aannemen van de motie-Van Aartsen-Bos zette de Tweede Kamer een stap verder in het beleid rond zorg en arbeid. De Tweede Kamer heeft onder meer op 11 oktober 2005 overleg gevoerd met minister De Geus van SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), in het bijzonder over de kwaliteit van de kinderopvang.12 In dit overleg kwam regelmatig de uitvoering van deze motie ter sprake. De Tweede Kamer debatteerde voorts op 30 november en 1 december 2005 over de begroting 2006 voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Een deel van het debat wijdden de Kamerleden en de minister aan het uitgebrachte voorstel over de kinderopvang.13 Uit de debatten komt kortweg het volgende beeld naar voren. Vrijwel alle politieke partijen onderschrijven het belang van kinderopvang als middel om de arbeidsparticipatie van vrouwen te verhogen en om de combinatie van zorgen arbeidstaken beter te laten verlopen. Ook de SGP stelt: “De behoefte in de samenleving van arbeidsparticipatie van beide partners maakt kinderopvang noodzakelijk.”14 Op 26 januari 2006 voerde de Tweede Kamer opnieuw overleg over de motie, nu met de beide ministers Van der Hoeven van OCW en De Geus van SZW tegelijk. Verschillende politieke motieven De uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos door de huidige regering speelt zich af in een maatschappelijk en politiek krachtenveld. Verschillende motieven spelen in dit debat een rol: • Het wegnemen van knelpunten voor deelname aan de arbeidsmarkt. Mannen en vrouwen die verschillende taken als werken, kinderen opvoeden, vrijetijdsbesteding en dergelijke moeten combineren, hebben behoefte aan een toegankelijk, flexibel en samenhangend aanbod van voorzieningen, die op lokaal niveau makkelijk bereikbaar zijn. • Het tegengaan van een ontwikkeling, waarbij vrouwen het krijgen van kinderen uitstellen en misschien afstellen omdat dit niet te combineren is met betaald werk. • De noodzaak om alle talenten te ontwikkelen, dus belemmeringen voor goede ontwikkelingsmogelijkheden weg te nemen en stimulansen te bieden. • De cultuuromslag ‘opvoeden is van ouders én de samenleving’; dit is een element in de discussie over de dagindeling of dagarrangementen. Nederland is een ‘anderhalfverdienerssamenleving’. Een grote meerderheid van mannen en vrouwen trouwt of woont samen en krijgt kinderen; elke partner heeft daarbij een betaalde baan, waarvan er één in deeltijd is. Het meest voorkomende samenlevingspatroon van paren met en zonder kinderen is dat waarbij de man een volledige baan heeft en de vrouw in deeltijd werkt. In Nederland wordt ruim twee keer zoveel in deeltijd gewerkt dan in Europa gemiddeld het geval is. • De positionering van Nederland ten opzichte van andere Europese landen. In veel Europese landen is de arbeidsparticipatie van vrouwen gerekend in aantal uren per week hoger en is kinderopvang een publieke voorziening met een eigen bijdrage van de gebruikers.

22


• Het wegnemen van de negatieve invloeden van armoede in gezinnen door een stimulerend ontwikkelingsarrangement aan te bieden, dat zich met name richt op het vlak van de cognitieve en sociale competenties en de culturele ontwikkeling van kinderen uit deze gezinnen. Aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij de uitwerking van de motie Hoe een en ander gerealiseerd moet worden, is nog niet uitgekristalliseerd. Voor de verdere uitwerking zijn de volgende aspecten van belang: • Over de kwaliteit: in het bijzonder als de school zelf de opvang zou verzorgen, is er zorg over de kwaliteit. De Wet kinderopvang en daarmee samenhangende kwaliteitseisen gelden dan immers niet. Hier moet volgens de Tweede Kamer een oplossing voor komen. Daarnaast gaf de kwaliteit van de opvang door kindercentra naar aanleiding van een recent rapport reden tot zorg.15 • Over organisatie: scholen zijn nog onvoldoende toegerust en hebben bovendien te maken met meer beleidsoperaties als de invoering van de lumpsum, de zorgplicht wsns (weer samen naar school) en de tussenschoolse opvang. • Over personeel: gevreesd wordt voor kwaliteitsverlies als gevolg van de inzet van onvoldoende gekwalificeerd personeel. • Over de financiering: voor scholen is een financiering nodig om de aanspraak van ouders te kunnen honoreren. Scholen moeten contacten leggen, afspraken maken en dergelijke en mogelijk ruimtelijke voorzieningen aanpassen. Een in vesteringsfinanciering is hierbij nodig voor organisatie, deskundigheidsbevordering en ruimtelijke voorzieningen. Over het principe van een eigen bijdrage van de ouders is iedereen het eens. Een punt van zorg betreft de situatie waarin scholen opvang organiseren buiten de Wet kinderopvang en ouders vervolgens geen aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten hebben. • Over de situatie van gebouwen en speelterreinen: afhankelijk van de manier waarop de vooren naschoolse opvang wordt vormgegeven, zullen er aanpassingen aan de schoolgebouwen en speelterreinen plaats moeten vinden. Aparte ruimten met een geheel eigen sfeer zijn voor de opvang van jonge en oudere kinderen nodig. • Over het toezicht: er is een verscheidenheid in het toezicht door diverse diensten, zoals de ggd, de Keuringsdienst van Waren, de brandweer en tot op zekere hoogte de Onderwijsinspectie. • Over het tijdstip van invoering en fasering: er is grote zorg over de inschatting dat niet alle scholen per 1 januari 2007 gereed zullen zijn om de aanspraak van ouders te honoreren. Gebouwen moeten immers worden aangepast, personeel moet worden opgeleid en scholen moeten hun organisatie en administratieve systemen aanpassen. Daarom is de mogelijkheid van fasering naar voren gebracht.


23

3

Stand van zaken opvangvoorzieningen

In het debat over de motie-Van Aartsen-Bos is ook uitdrukkelijk aandacht besteed aan een aantal andere ontwikkelingen die te maken hebben met buitenschoolse opvang. Het gaat hier om de kinderopvang en de vooren vroegschoolse educatie voor kinderen tot vier jaar, de tussenschoolse opvang en de ontwikkeling van tieneractiviteiten. Hieronder worden deze ontwikkelingen kort toegelicht.

3.1

Kinderopvang en vooren vroegschoolse educatie: nul tot vier jaar Voor kinderen tot vier jaar zijn er drie typen voorzieningen: kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en vooren vroegschoolse educatie. Kinderdagverblijven bedienen de omvangrijkste groep, in 2005 ruim 330.000 kinderen. Het voornaamste doel hiervan is opvang. In de peuterspeelzalen staat vooral de stimulering van de cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling voorop; hiervan zijn er ongeveer 4.250, beheerd door 1.800 organisaties. Van het totaal aantal 2- en 3-jarigen (de doelgroep) gaan er ongeveer 250.000 kinderen naar een peuterspeelzaal. Ten slotte is er nog de vooren vroegschoolse educatie; hier gaat het om gerichte programma’s voor kinderen die dreigen met een achterstand aan de school te beginnen. De speciale educatieve programma’s worden vooral in de peuterspeelzalen aangeboden aan de doelgroepkinderen. Selectie vindt plaats op basis van achtergrondkenmerken. Een variant hiervan die met name in de grote steden in ontwikkeling is, betreft de voorschool. Dit is een combinatie van de vroegere peuterspeelzaal en de eerste twee jaargroepen van de basisschool.16 In alle drie de voorzieningen is discussie gaande over de verdere ontwikkeling ervan. Het gaat hierbij onder meer over de professionalisering van de leidsters en de organisatie, het belang van pedagogische arrangementen en de effecten van de verschillende aanpakken. Ook financiering is een onderwerp van gesprek. Wanneer de drie soorten voorzieningen nader worden bekeken, dan valt op dat er weinig samenhang is. De raad constateerde in het advies Spelenderwijs (2002) zoveel overlap in de noodzakelijke expertiseontwikkeling binnen de drie sectoren, dat hij adviseerde tot een bundeling te komen voor verdere professionalisering van de vooren vroegschoolse pedagogisch en educatieve infrastructuur. Het kabinet is van plan om in 2006 en 2007 in totaal 19 miljoen euro beschikbaar te stellen voor de vooren vroegschoolse educatie. Dit geld is in het bijzonder bestemd voor expertisevergroting van leraren en leidsters en het meer gebruiken van methoden om een doorlopende lijn te verzekeren tussen de voorschoolse en de basisschoolperiode. Deze maatregelen zijn bedoeld als bouwstenen voor een geïntegreerde aanpak voor de doelgroep van vooren vroegschoolse educatie.

24


3.2

Tussenschoolse opvang: vier tot twaalf jaar De tussenschoolse opvang zal, zo is het voornemen, per 1 augustus 2006 duidelijker onder de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur komen te vallen. Artikel 45 van de WPO (Wet primair onderwijs) wordt in die zin gewijzigd. Het gaat bij het overblijven dan niet alleen maar om het beschikbaar stellen van faciliteiten door de school, maar het schoolbestuur dient zorg te dragen voor het overblijven. Het is de bedoeling dat de oudergeleding van de medezeggenschapsraad instemmingsrecht krijgt met betrekking tot de wijze waarop het overblijven zal zijn geregeld. De school krijgt ook een informatieplicht over het overblijven in de schoolgids. Het uitgangspunt wordt dat het overblijven een zaak is tussen ouders en het schoolbestuur. Schoolbesturen worden verantwoordelijk voor het (laten) organiseren van een overblijfvoorziening op hun school of scholen, terwijl de ouders de kosten van het overblijven moeten blijven betalen. Schoolbesturen bepalen in overleg met de medezeggenschapsraad (oudergeleding) de manier waarop het overblijven wordt georganiseerd. In de Wet medezeggenschap onderwijs krijgen ouders instemmingsrecht op de volledige overblijfregeling. De rijksoverheid stelt financiële middelen beschikbaar voor onder andere de ondersteuning van de organisatie van tussenschoolse opvang door schoolbesturen en deskundigheidsbevordering bij de leidsters en vrijwilligsters. Naar analogie met de subsidieregeling van de afgelopen jaren zal de komende twee jaren de subsidieregeling voor korte cursussen en eenjarige opleidingen worden gecontinueerd. Veel schoolbesturen en -leidingen zijn op dit moment druk bezig de tussenschoolse opvang (het overblijven) aan te passen aan de nieuwe situatie in augustus 2006. Bij de komende voorgenomen wetswijziging17 wordt het schoolbestuur verantwoordelijk voor twee diensten: onderwijs en overblijven. Het gaat om twee geheel verschillende diensten, maar niettemin krijgt bijvoorbeeld de Inspectie het toezicht op de afspraken die bevoegde gezagsorganen met de oudergeleding van de medezeggenschapsraad hebben gemaakt over de wijze waarop het overblijven wordt georganiseerd.18 En hoewel ouders een bijdrage voor het overblijven betalen, worden intussen ook publieke middelen aangewend voor zaken als overleg tussen partijen op school, personeel, scholing van personeel en voorlichting. Er is dus sprake van gemengde publieke en private financiering. Overblijven of tussenschoolse opvang valt niet onder de Wet kinderopvang.

3.3

Buitenschoolse opvang voor en na schooltijd: vier tot twaalf jaar De capaciteit van buitenschoolse opvang is tot eind 2004 steeds toegenomen. Onderstaande tabel geeft het verloop aan sinds eind 1996, tezamen met de hele dagopvang en gastouderopvang.


25

Tabel 3: Ontwikkeling van de capaciteit aan kinderopvang (in kindplaatsen)

Nulmeting19 1999

2000

2001

2002

2003

114.150 124.388 61.586 74.125

Hele dagopvang Buitenschoolse opvang Gastouderopvang

66.380 19.278

71.238 32.438

79.298 37.642

93.345 49.458

107.211 54.995

8.208

8.775

9.252

11.387

10.447

Totaal

93.866 112.451

126.192 154.190

9.552

2004

8.203

172.653 185.287 206.714

Bron: Van der Kemp & Kloosterman, 2005

In het laatste gemeten jaar is de groei behoorlijk. De beschikbare capaciteit is per regio verschillend. Landelijk zijn er gemiddeld 4,1 kindplaatsen per 100 kinderen van 4 tot 12 jaar beschikbaar voor de buitenschoolse opvang. In het noorden van het land is dat 2,4; in het oosten en midden 3,6; in het zuiden 3,2 en in het westen 4,9.20 De beschikbare capaciteit is dus niet evenredig verdeeld. Ongeveer 7% van alle kinderen van 4 tot en met 12 jaar maakt gebruik van buitenschoolse kinderopvang (7% van 1.795.969 kinderen, dus ruim 125.000 kinderen).21 Buitenschoolse opvang wordt door 54% van de kinderopvangorganisaties aangeboden. Volgens analyse van de afstand tussen vestiging van een plaats voor buitenschoolse opvang (n=2010) en de dichtstbij gelegen vestiging voor basisonderwijs bevindt bijna 47% van de kinderopvang zich binnen een afstand van 200 meter van een basisschool. Tussen de 200 en 500 meter is dat percentage ruim 37%; boven de 500 meter is dat bijna 16%.22 De gegevens geven aan dat samenwerking tussen basisschool en kinderopvang – gelet op de afstand – heel goed mogelijk is. Zoals hierboven aangegeven is er echter nog geen sprake van een landelijke dekking. Landelijke dekking is vooral relevant in samenhang met aanbod van werk. De hierboven gepresenteerde gegevens geven aan dat een deel van de basisscholen al volop betrokken is bij kinderopvang en/of zich in een gunstige positie bevindt om kinderopvang te gaan regelen. Er zijn scholen die nu al serieus werk maken van kinderopvang; volgens een peiling onder schoolleiders in meerderheid in samenwerking met kinderopvangorganisaties.23 De gegevens geven aan dat er landelijk bezien sprake is van een gedifferentieerde startpositie op 1 januari 2007, lopend van ervaren schoolbesturen en schoolleidingen die de aanspraak op kinderopvang met gemak aan zullen kunnen, tot scholen die daar buitengewoon weinig kaas van hebben gegeten en daar misschien ook helemaal niet voor voelen.

3.4

Tieneractiviteiten: tien jaar en ouder Aan deze voorziening schenkt de raad aandacht, hoewel ook leerlingen van het voortgezet onderwijs er gebruik van kunnen maken. Het is echter van belang bij de naschoolse opvang rekening te houden met de leeftijd van de kinderen. Immers de behoeften van de jonge kinderen van vier tot ongeveer acht en negen jaar zijn anders dan die van de oudere kinderen, De laatsten hebben al veel meer de behoefte om de buitenwereld te verkennen en via sport, spel, cultuur en dergelijke zich buiten het schoolterrein te ont-

26


wikkelen. Dat maakt het voor scholen moeilijker opvang op eigen terrein te bieden voor de tieners. Voor oudere kinderen (kinderen die in groep zeven of acht van de basisschool of in de eerste en tweede klas van het voortgezet onderwijs zitten) is er sinds enkele jaren de mogelijkheid om na schooltijd hun vrije tijd door te brengen in een tienercentrum. Dankzij een regeling van het ministerie van VWS (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) zijn er financiële middelen beschikbaar gesteld voor het ontwikkelen van tieneropvangprojecten. Sinds het schooljaar 1999-2000 zijn er 67 projecten in diverse gemeenten van start gegaan.24 Tieneropvang houdt in dat tieners de mogelijkheid krijgen om leeftijdgenoten te ontmoeten, aan een activiteit deel te nemen en huiswerk te maken. Er wordt professionele begeleiding en persoonlijke aandacht geboden en er is ruimte voor zelfstandige activiteiten. De tieners kunnen terecht op alle schooldagen gedurende enkele uren aansluitend op de schooltijden en in een deel van de schoolvakanties. Het aanbod van de tienercentra bestaat in het algemeen uit verschillende activiteiten. In driekwart van de projecten is het een combinatie van huiskameropvang met recreatieve en educatieve activiteiten. De begeleiders bieden de meeste activiteiten zelf aan. Voor meer specifieke activiteiten (gastlessen, workshops en huiswerkbegeleiding) worden andere deskundigen ingehuurd. Wanneer ouders en tieners dat willen, worden zij bij de invulling van de activiteiten betrokken. Gemiddeld gaan jongens iets vaker dan meisjes naar een tienercentrum. In totaal hebben 1.825 jongeren deelgenomen aan de experimentele tieneropvangprojecten in de periode 1999-2001. Tieners bezoeken een centrum vooral omdat het er leuk en gezellig is, om er leeftijdgenoten te ontmoeten en om er activiteiten te ondernemen. De ouders zijn doorgaans tevreden over de begeleiding en het activiteitenaanbod en beoordelen de kwaliteit van de opvang mede op basis van het plezier waarmee hun kind het centrum bezoekt.25 Uit het behoefteonderzoek 26 naar tieneropvang blijkt dat in de periode 2002-2007 tieners gemiddeld 2,35 middagen per week gebruik willen maken van tieneropvang. Het aantal benodigde plaatsen wordt geschat op 7.700 in 2001 tot circa 10.000 in 2007.27 Voor naschoolse opvang zijn er dus verschillende mogelijkheden: een reguliere buitenschoolse opvanginstelling voor kinderen van vier tot twaalf jaar of een tienercentrum. Daarnaast is ook vrijetijdsbesteding via welzijnsstichtingen mogelijk.

3.5

Conclusie De behoefte aan buitenschoolse opvang zal nog sterk toenemen; zowel om het mogelijk maken van een optimale ontwikkelingslijn van kinderen als vanuit de behoefte aan arbeidsparticipatie. Minister De Geus bevestigde dat een dergelijke toename zeer reëel is.28 Uitbreiding van opvangmogelijkheden ligt dan in de rede. Voorzieningen voor nultot twaalfjarigen zijn in principe aanwezig, maar niet evenredig verdeeld over het land. Een punt van zorg betreft de samenhang en afstemming tussen de verschillende voorzieningen voor kinderen van nul tot twaalf jaar.


27

4

Ontwikkeling van brede scholen

Het concept brede school is niet strak gedefinieerd. Er is een grote variatie in wat betrokkenen (gemeenten, scholen, kinderopvang, welzijn, en dergelijke) onder de brede school verstaan. Die variatie biedt mogelijkheden op verschillende functies accent te leggen. De volgende paragrafen beschrijven beknopt de ontwikkeling van de brede school en trekken er lessen uit voor de verdere ontwikkeling in de relatie tussen kinderopvang en onderwijs.

4.1

De brede school en kinderopvang De minister verzoekt de raad in de adviesaanvraag uitdrukkelijk een relatie te leggen tussen de motie en de ontwikkeling van de brede school. Het ministerie van OCW omschrijft een brede school als “een samenhangend netwerk van toegankelijke en goede voorzieningen voor kinderen, jongeren en gezin, met de school als middelpunt”.29 Hoewel destijds niet zo genoemd, dateert het verschijnsel al van de jaren zeventig van de vorige eeuw, toen het onderwijsachterstandenbeleid (‘stimuleringsbeleid’) uitdrukkelijk de samenwerking tussen basisscholen en welzijnsorganisaties centraal stelde. Een gecoördineerde aanpak zou de leerachterstand van de doelgroepkinderen verminderen. Grote stimuleringsprojecten als het Innovatieproject Amsterdam en Onderwijs en Sociaal Milieu waren daar voorbeelden van. In de jaren negentig nam de vraag naar kinderopvang sterk toe en sommige scholen zagen daar een taak voor zichzelf. Elders ontstonden er op lokaal niveau initiatieven tot multifunctioneel bouwen waarbij scholen en voor de school relevante voorzieningen werden betrokken. Uit de recente monitor van de bredeschoolontwikkeling in Nederland blijkt dat er in 2005 naar schatting ruim 600 brede scholen zijn.30 In 62% van de gemeenten wordt gewerkt aan de ontwikkeling van brede scholen. Gemeenten hebben de ambitie om het aantal brede scholen te verdubbelen tot ruim 1.200 in 2010. Uit de monitor blijkt verder dat gemeenten ook zeer lichte vormen van samenwerking rangschikken onder het label brede school. Daarbij moet ook niet vergeten worden dat de gegevens zijn gebaseerd op de 62% van de gemeenten (dat wil zeggen 289 van de 467 gemeenten) die reeds aan bredeschoolontwikkeling doen. Hoe andere gemeenten erover denken, is in het volgende overzicht dus niet aan de orde.

28


Tabel 4: Ontwikkeling brede scholen per groottecategorie gemeenten (2005) Gemeentegrootte Ontwikkeling brede scholen Meer dan 100.000 inwoners Alle 25 gemeenten met meer dan 100.000 inwoners werken al een aantal jaren aan de brede school. 50.000-100.000 inwoners Van de 37 middelgrote gemeenten werkt 95% aan de brede school. 20.000-50.000 inwoners Van de 182 kleinere gemeenten werkt 71% aan de ontwikkeling van het bredeschoolconcept (hier zit een stijging: in 2003 was dat 63%). Minder dan 20.000 inwoners Van de 223 gemeenten op het platteland werkt bijna de helft, namelijk 46%, aan brede scholen, in 2003 was dat 38%. Bron: Van der Grinten, Kruiter, Oomen & Hoogeveen (2005), hoofdstuk 3.

De top-vijf van aanleidingen voor gemeenten om te kiezen voor het ontwikkelen van een brede school zijn: (1) huisvesting; (2) nieuwbouw; (3) samenwerken; (4) volgen van landelijke trend; en (5) bevorderen van de ontwikkelingskansen van kinderen. Deze aanleidingen komen niet altijd overeen met de door de gemeenten zelf genoemde doelen: (1) samenwerking versterken; (2) betrokkenheid ouders vergroten; (3) doorgaande lijn versterken; (4) concentratie voorzieningen heeft voordelen; (5) wijk betrekken bij de school; (6) sociale cohesie versterken; (7) verbeteren zorg en signalering; (8) ouders dagarrangementen bieden; (9) verbeteren leerprestaties; en (10) expertise-uitwisseling professionals. Bij de bredeschoolontwikkeling voor nultot twaalfjarigen zijn de volgende doelgroepen betrokken: nultot vierjarigen (81%), vier- tot twaalfjarigen (92%), ouders (66%) en buurtbewoners (46%). Bij de jongsten ligt het accent op opvang. Verder worden zorg en onderwijs hier vaak genoemd. Bij de vier- tot twaalfjarigen is onderwijs de belangrijkste component en is er ook veel aanbod van opvang, zorg, sport en cultuur. Voor ouders is er vooral aanbod op het gebied van zorg, cultuur en onderwijs en voor buurtbewoners worden met name sportieve, culturele en educatieve activiteiten verzorgd. Als meer specifiek naar de ondernomen activiteiten wordt gekeken, kunnen drie typen worden onderscheiden: (1) buitenschoolse activiteiten zoals sport en spel, bewegingslessen, kunst en cultuur, kooklessen, skaten; (2) taalontwikkeling in de vorm van vooren vroegschoolse educatie en activiteiten gericht op taalontwikkeling, doorgaande taalleerlijnen en leesbevordering; en (3) ouderbetrokkenheid, tot uitdrukking komend in opvoedingsondersteuning en opvoedprogramma’s, schoolmaatschappelijk werk, inloop- en koffieochtenden en ouderkamers. Meer dan de helft van de brede scholen is gehuisvest in een multifunctionele accommodatie. Dat is niet altijd nieuwbouw. De overige brede scholen zijn gehuisvest op locaties verspreid over de wijk of in elkaars directe nabijheid. Iets meer dan de helft van de gemeenten geeft de voorkeur aan multifunctionele gebouwen. Niet minder dan 80% is


29

van mening dat de huisvestingsverordening voldoende mogelijkheden biedt om goede huisvesting voor brede scholen te realiseren. Uit een paneldiscussie met deelnemers uit de opvangsector over de opvangmogelijkheden van de brede school trekken Van der Grinten, Kruiter, Oomen en Hoogeveen (2005) de volgende conclusies: • “De meerwaarde van de sector opvang voor de brede school zit vooral in de mogelijkheid van combinatiefuncties, bijvoorbeeld door onderwijsassistenten in te zetten voor tussentijdse en naschoolse opvang. Initiatief en draagvlak liggen dan bij onderwijs. Voor de sector opvang heeft participatie ook meerwaarde: in de samenwerking met andere sectoren, zoals sport, kan de sector de opvang nog aantrekkelijker maken. • In de brede school is de sector opvang een voor de hand liggende partner, simpelweg omdat de combinatie onderwijs en opvang door veel ouders gevraagd wordt (…) • De sector opvang wordt vaak gezien als de enige commerciële ondernemer in de brede school. Maar de sector zelf ziet zich meer als maatschappelijk ondernemer (…) • Er kan maar één vertrekpunt zijn voor de brede school, en dat is het belang van het kind. Maar het punt blijkt toch dat iedere sector dat weer op zijn eigen manier interpreteert (…) • Het ontbreekt de brede school aan regie die ook dwingend is en voorkomt dat partners zich terugtrekken in hun eigen organisatie (…) • Een toekomstwens van de sector is speel-leergroepen te ontwikkelen in kinderof activiteitencentra. Om de brede school echt goed van de grond te krijgen, is er ook op landelijk niveau actie nodig: het stimuleren van innovatie, met een aparte financieringsstructuur”.

4.2

De brede school: leren van ervaringen De organisaties die bij de brede school betrokken zijn, noemen als belangrijkste knelpunten: • de samenwerking tussen organisaties en instellingen wordt nog te veel belemmerd door schotten en cultuurverschillen tussen instellingen; • er is een gebrek aan voldoende financiële middelen bij de organisaties; • beheer is een netelig probleem en leidt tot veel vertraging en niet goed werkende compromisoplossingen; en • de regievraag wordt meestal niet goed opgelost; vaak gaat men de vraag uit de weg, met als gevolg onduidelijkheid: wie stuurt er nu eigenlijk en wie is leverancier? In Koers primair onderwijs (2003) wordt door de minister van OCW het streven naar uitbreiding van het aantal brede scholen door gemeenten van harte onderschreven. Uit onderzoek blijkt dat de sector kinderopvang dit streven ook ondersteunt, maar ook van oordeel is dat nog tal van bestuurlijke en financiële drempels genomen dienen te worden. In dit verband kan gewezen worden op de mogelijke rol van de woningcorporaties. Het ontwikkelen van maatschappelijk vastgoed waaronder brede scholen behoort volgens de minister van VROM (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) uitdrukkelijk tot de met staatssteun uit te voeren taken van woningcorporaties.21 Gemeen-

30


ten kunnen hier als de natuurlijke partners van woningcorporaties een belangrijke initiërende rol vervullen. Afhankelijk van het model van samenhang van voorzieningen dat wordt nagestreefd, kan de brede school zich manifesteren als een makelaar, het ene uiterste, of als organisatie die een integraal aanbod van activiteiten levert vanaf voorschoolse voorzieningen tot en met aanbod in vooren naschoolse tijd, het andere uiterste. De school zal, gezien haar maatschappelijke opdracht, het bevorderen van de ontwikkeling van het kind als uitgangspunt nemen. Bij voorkeur worden de vooren naschoolse activiteiten dan gezien in relatie tot wat de school als programma aanbiedt; er is sprake van een doorlopende ontwikkelingslijn. Vanuit een makelaarsperspectief kiest de school vanuit dit gegeven voor samenwerking met die organisaties die iets aanbieden dat voor leerlingen interessant en wenselijk is. Scholen zijn dan afhankelijk van het plaatselijke aanbod. Eventueel in samenspraak met andere scholen en de gemeente kan een school proberen dat aanbod te beïnvloeden. Op veel plaatsen valt echter de verhouding tussen opbrengst en inspanning ongunstig uit. Dit komt door geringe continuïteit in het aanbod, het te weinig op elkaar aansluiten van aanbodvoorzieningen, ontbrekende pedagogisch-didactische deskundigheid bij de aanbieders en de tijd die afstemmingsoverleg vergt. De school kan in de huidige situatie ook proberen zoveel mogelijk activiteiten in eigen beheer te organiseren. Met hulp van vrijwilligers dan wel door het inschakelen van ‘professionals’ die uit verworven externe gelden worden betaald, worden dan naschoolse activiteiten aangeboden. Ook hier geldt dat de stroom externe gelden meestal niet meerjarig is gegarandeerd en dat de professionele kwaliteit van vrijwilligers te wensen overlaat. De overheid schrijft het concept brede school niet dwingend voor, maar stimuleert het wel. Dat betekent dat er ook scholen zullen zijn die ‘verbreding’ niet nastreven. Zulke scholen zullen de verplichting tot uitbreiding van taken, bijvoorbeeld in de vorm van opvang, dan vrijwel altijd vanuit een makelaarsperspectief nakomen. Het verbreden van het aanbod, gezien vanuit de school, kan dus op vele manieren organisatorisch worden vormgegeven. Ook als de functie kinderopvang tot een uitdrukkelijk taak van de school gaat behoren.

4.3

Conclusie Het concept brede school omvat diverse vormen: van lichte samenwerkingsvormen met de school als makelaar tussen verschillende voorzieningen tot een integrale voorziening die een scala aan activiteiten biedt. De gemeente is veelal de initiatiefnemer vanuit verschillende motieven. Vaak zijn huisvesting en nieuwbouw belangrijke redenen voor gemeenten om tot de vorming van een brede school over te gaan. Woningcorporaties kunnen hier een belangrijke rol bij spelen. Culturele verschillen tussen samenwerkende partners en gebrek aan continuïteit in financiering zijn belangrijke knelpunten in de ontwikkeling. Het concept als zodanig laat vele mogelijkheden toe om voorzieningen in een organisatorisch verband onder te brengen. De ervaringen met de verschillende vormen van een brede school kunnen dus zeer goed gebruikt worden bij het verder ontwikkelen van diverse modellen van samenwerking en/of samengaan. Het volgende hoofdstuk schetst enkele van zulke modellen. Een vlechtwerk van opvang en onderwijs

31

5

Modellen voor kinderopvang

De wettelijke opgave voor scholen om opvang te regelen voor hun leerlingen kan op verschillende manieren gestalte krijgen. In dit hoofdstuk schetst de raad drie modellen voor kinderopvang, waarvan één model twee varianten telt. Naast deze modellen blijft het voor ouders natuurlijk ook mogelijk om zelf de opvang van hun kinderen te regelen of om met andere ouders afspraken te maken over de opvang van elkaars kinderen. Deze informele vormen van opvang vallen niet onder de organisatieplicht van het schoolbestuur. In de optiek van de raad gaat het bij de onderstaande modellen om ideaaltypische omschrijvingen, die de discussie over kinderopvangmogelijkheden helpen stroomlijnen. In de modellen staan twee basisprincipes centraal: het streven naar doorlopende ontwikkelingslijnen (het beleid van brede scholen) en opvang. In de praktijk zullen er verschillende mengvormen zijn. De raad meent dat gezien de huidige stand van zaken elk van de modellen mogelijk moet zijn. De per 1 januari 2007 te realiseren wettelijke situatie (aanpassingen wetten en regelgeving) moet dus in de optiek van de raad scholen in staat stellen een van deze modellen uit te werken en op termijn in de praktijk te brengen. In de adviesvraag van de minister, maar ook in de politieke discussie en in het publieke debat, zijn een aantal aspecten naar voren gekomen die in verband met de uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos van belang zijn: kwaliteit, organisatie, personeel, financiën, ruimtelijke voorzieningen, toezicht, juridische consequenties, programma-afstemming en fasering en tijdstip van uitvoering van de motie. Aan de hand van onder meer deze aspecten volgt hieronder een beschrijving van de modellen. De modellen worden behandeld in een volgorde van makkelijker naar moeilijker ontwikkeling en implementatie. Dat wil zeggen: de raad denkt dat het eerste model – de school als makelaar – voor scholen vrij makkelijk realiseerbaar is (veel scholen volgen dit model al), terwijl daarentegen het derde model – het integrale model – zowel van wetgever als van scholen forse inspanningen zal vergen.

5.1

Model 1: de school als makelaar Op korte termijn is dit een haalbaar en voor ouders duidelijk model: de school zorgt voor onderwijs en de kinderopvanginstelling voor opvang, waarbij beide meer of minder samenwerken. De ouders hebben met twee duidelijk van elkaar te onderscheiden partijen te maken. Het schoolbestuur voldoet in dit model aan de wettelijke verplichting door de uitvoering over te laten aan derden. Scholen sluiten overeenkomsten met geregistreerde aanbieders voor opvang in de buitenschoolse tijd. Op basis daarvan bemiddelt de school tussen

32


ouders en kinderopvangorganisaties. Het kan gaan om kinderopvangcentra dan wel gastouderbureaus. Essentieel is dat zij ingeschreven zijn bij de gemeente als kinderopvangorganisatie. De school organiseert de relatie met de partner, maar is niet verantwoordelijk voor de inschrijving en voor het aanbod. Ouders dienen zich rechtstreeks te wenden tot de aanbiedende organisaties voor kinderopvang. Omdat beide partijen (en ook de ouders) belang hebben bij een goed verloop van onderwijs en van opvang voor de kinderen, is het zaak dat zij kennis van elkaars werkwijzen nemen en werken aan onderlinge afstemming. De Wet kinderopvang vormt het wettelijke kader voor de opvang in dit model.32 Dat betekent dat kwaliteit, personeel, financiering, ruimtelijke voorzieningen en toezicht op basis van die wet geregeld zijn. De verantwoordelijkheidsverdeling is geregeld doordat de ouders een overeenkomst met de kinderopvangorganisatie sluiten; de school staat daar buiten. Voor de school resteert enige organisatie (contact leggen en onderhouden, kennisnemen van het programma en de uitvoering van de opvangactiviteiten, vragen van ouders beantwoorden en dergelijke). Ook kan de school ervoor kiezen de samenwerking op het pedagogische vlak aan te halen, ten behoeve van een goede ontwikkeling van de kinderen. Dit kan op reguliere basis of op basis van ad hoc afspraken. Het is overigens ook mogelijk dat de verschillende opvangvormen naast elkaar bestaan. Zo kan een school bijvoorbeeld zelf de opvang vóór schooltijd organiseren en voor de naschoolse opvang een samenwerkingsverband met een of meerdere instellingen voor buitenschoolse opvang aangaan. Dit leidt tot een andere invulling. Gezien de expertise die beschikbaar is bij kinderopvangorganisaties en ondersteuningsinstanties als het NIZW (Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn), alsmede de informatie die ruim voorhanden is op diverse websites en in handboeken, zoals van het ministerie van SZW en van de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), is dit model voor scholen relatief makkelijk te ontwikkelen en toe te passen. Op dit moment werken al veel scholen volgens dit model. Daarbij komt dat meestal (80% van de gevallen) basisscholen en kinderopvangorganisaties zich op een redelijke (loop)afstand van elkaar bevinden. Niettemin zullen er scholen zijn (bijvoorbeeld kleine scholen of scholen in plattelandsgebieden) die per 1 januari 2007 respectievelijk 1 augustus 2007 nog niet in staat zijn aanspraken van ouders te honoreren. Schoolbesturen van kleine scholen beschikken immers niet over stafbureaus. De raad tekent daarbij aan dat scholen met meer beleidsoperaties te maken hebben, zoals de invoering van de lumpsum per 1 augustus 2006, de zorgplicht wsns en de tussenschoolse opvang. Fasering van invoering na 1 januari 2007 behoeft dus voor een groot aantal scholen nauwelijks een rol te spelen, zeker niet als de daadwerkelijke uitvoering start per 1 augustus 2007 aan het begin van het schooljaar 2007-2008. Maar voor een aantal (kleine) scholen ligt hier naar het oordeel van de raad een serieus probleem.

5.2

Model 2: opvang en onderwijs in één hand In dit model neemt de school het heft in eigen handen; zij organiseert en regelt zelf de kinderopvang naar de wensen van de ouders. De raad schetst hier twee varianten: het schoolbestuur richt een aparte rechtspersoon op of het schoolbestuur treedt zelf op als kinderopvangorganisatie. In de eerste variant verbreedt de school haar bestuurlijke arm-


33

slag, in de tweede variant ligt de nadruk op verbreding van het aanbod dat zij kinderen en ouders biedt. Model 2a: opvang en onderwijs in één hand, eigen rechtspersoon Voor ouders geldt hier hetzelfde als bij model 1, maar zij zullen de door de school opgerichte rechtspersoon en de school zelf als één partij ervaren. Formeel is er echter een scheiding. Het ligt voor de hand dat het schoolbestuur voor de rechtsvorm van de op te richten rechtspersoon kiest voor een stichting, die bijvoorbeeld via personele unies is verbonden met het schoolbestuur (nevenstichting). Een andere rechtsvorm is echter ook mogelijk. Kinderopvang kan participeren in een dergelijke stichting. De nevenstichting van de school meldt zich aan als kinderopvangorganisatie bij de gemeente en opereert daarmee binnen de Wet kinderopvang. De school wil zelf invloed houden op het reilen en zeilen van de gelieerde stichting. Omdat de nevenstichting van de school als kinderopvangorganisatie wordt geregistreerd, vormt ook in dit model de Wet kinderopvang het voornaamste wettelijke kader. Ook hier geldt dat kwaliteit, personeel, financiering, ruimtelijke voorzieningen en toezicht alle op basis van die wet geregeld zijn. Formeel is de verantwoordelijkheid voor de opvang belegd bij de opvangstichting, de ouders sluiten met die stichting een overeenkomst. Deze constructie is iets complexer dan het model van de school als makelaar. Hieronder worden enkele aspecten belicht. Dit model vergt meer organisatie van het schoolbestuur en de school dan het vorige model. Dit hangt samen met de oprichting van de nevenstichting en het inpassen van de werkzaamheden van deze stichting in de schoolorganisatie. De schoolstichting zelf moet heel wat regelen: inzicht krijgen in de behoeften van ouders; opstellen van een kwaliteitscode en van een plan van aanpak voor de buitenschoolse opvang; overleg met personeel en mogelijke partners; inrichten van een (financiële) administratie; opstellen van een gedragscode voor de leerlingen die deelnemen aan de buitenschoolse opvang (inclusief uitsluitingsregels bij wanbetaling, ongewenst gedrag, en dergelijke); en opstellen van modelcontracten voor deelname (zie bijlage 2). In dit model overlegt de school met de ouders (oudergeleding van de medezeggenschap) over de kwaliteit van de gewenste opvangssituatie via de aparte rechtspersoon. Hoewel er dus formeel van twee aparte rechtspersonen sprake is, zal dit in de uitvoering niet altijd zichtbaar zijn. De financiering is in principe geregeld door de Wet kinderopvang; de school zelf moet echter wel zorgen voor enige financiering voor de eigen activiteiten. Belangrijk is hier de vraag of de school daarvoor het schoolbudget mag gebruiken of dat er een aparte financiering nodig is vanwege het gescheiden houden van onderwijsgelden en opvanggelden. Het ligt voor de hand dat de buitenschoolse opvang in principe in de school plaatsvindt. Dit model vergt daarom gedegen onderzoek naar de behoefte van ouders aan kinderopvang en de daaruit voortvloeiende eisen voor ruimtelijke voorzieningen. Daarbij zal de school een zekere omvang moeten hebben om een opvangvoorziening in één accommodatie met onderwijs onder te brengen. Anders dan bij onderwijs met haar leerplicht is

34


opvang onderhevig aan wisselende beïnvloedende factoren zoals de behoefte bij ouders, arbeidsmarktontwikkelingen en dergelijke. Een goede prognose opstellen is dus niet eenvoudig, maar wel van groot belang (zie verder bijlage 2). Het is verder de vraag in hoeverre juridisch gezien er een waterdichte verantwoordelijkheidsscheiding is tussen de kinderopvangorganisatie als aparte organisatie en het schoolbestuur. Is de ‘moeder’ altijd verantwoordelijk voor eventuele nalatigheid van haar ‘dochters’? In het bedrijfsleven is dat in bepaalde gevallen wel degelijk zo. Dit model doet naar het oordeel van de raad een groot beroep op scholen, vanwege de nauwe betrokkenheid tussen school en (eigen) kinderopvangorganisatie. Het lijkt de raad – zeker voor scholen die nog weinig ervaring met deze materie hebben – niet aan te raden hiermee te beginnen; beter is het om met een ervaren partner in zee te gaan. Maar daar waar de beschikbaarheid van kinderopvangcapaciteit en andere instellingen voor buitenschoolse activiteiten gering is, kan het als een werkbaar alternatief gezien worden. Op termijn biedt het mogelijkheden het ontwikkelingsproces van kinderen beter te ondersteunen door afstemming van onderwijs- en opvangactiviteiten. De raad meent echter dat voor een aantal scholen de termijn tot 1 januari 2007 te kort is om volgens een dergelijk model de aanspraak van ouders na genoemde datum ten volle te kunnen honoreren. In het bijzonder het verkrijgen van zicht op de behoefte van ouders en de benodigde ruimtelijke voorzieningen vormen hier knelpunten. Model 2b: opvang en onderwijs in één hand, onderwijsgebonden opvang De raad verstaat onder onderwijsgebonden opvang die opvang waarbij uitdrukkelijk een verbinding met het onderwijs gelegd wordt. Dat wil zeggen dat processen en activiteiten gerelateerd worden aan de kerndoelen voor het basisonderwijs. De vrije ruimte in het onderwijs waarbij de school zelf activiteiten kan bedenken, wordt als het ware vergroot. Vanzelfsprekend zal de school zorgvuldig kijken naar de behoeften van de kinderen bij de vormgeving van deze opvangactiviteiten.33 Voor de ouders is er in dit model één partij waar zij voor zowel onderwijs als opvang mee te maken hebben. Voor ouders kan dat prettig zijn omdat het gesprek over hun kinderen in feite met één instantie gevoerd wordt. Dit model biedt ruimte aan scholen om de opvang van kinderen tussen 7.30 uur en 18.30 uur zelf te regelen; de school zelf verzorgt de opvangactiviteiten. Zij regelt activiteiten binnen de school of erbuiten. Voor het laatste maakt zij afspraken met instellingen als sportclubs, cultuurinstellingen, scouting, en dergelijke. Het schoolbestuur is eindverantwoordelijke voor de organisatie en het aanbod. Pedagogische afstemming tussen onderwijs en kinderopvangactiviteiten is bij dit model in één hand. De vraag is of de opvangactiviteiten van de scholen zoals boven aangegeven zullen worden aangemerkt als kinderopvang in de zin van de Wet kinderopvang.


35

“De Wet kinderopvang kent als hoofdregel de volgende criteria waarmee kan worden beoordeeld of sprake is van kinderopvang: • anders dan om niet (dwz tegen betaling), • bedrijfsmatig en • verzorging en opvoeding van kinderen tot de eerste dag van de maand waarop het voortgezet onderwijs voor die kinderen begint. Er is sprake van kinderopvang wanneer tenminste één van twee eerstgenoemde criteria van toepassing is én wanneer sprake is van verzorging en opvoeding van kinderen tot ca 12 jaar.”

Bron: website VNG

Er zijn drie mogelijkheden om dit model in de praktijk te brengen. • De school laat zich als kinderopvangorganisatie registreren en valt zo binnen de wettelijke kaders van kinderopvang. • De school laat zich niet als kinderopvangorganisatie registreren, maar de ggd komt tot het oordeel dat er sprake is van kinderopvang in de zin van de Wet kinderopvang. Deze mogelijkheid zou vermeden moeten worden, het kan immers leiden tot het plegen van een economisch delict. • De school geeft bepaalde ‘opvangactiviteiten’ zodanig vorm dat er niet sprake is van verzorging en opvoeding en van slechts beperkt toezicht. De ‘opvang’ wordt dan betiteld als naschoolse activiteiten of vrijetijdsactiviteiten. De school kan bijvoorbeeld een huiswerkklas inrichten waarin slechts beperkt toezicht plaatsvindt en de interactie zich beperkt tot orde handhaven en mogelijk enige bijstand bij het huiswerk maken. Of de school kan gelegenheid geven tot sporten in de eigen of een andere sporthal na schooltijd; ook dit is een situatie die beoordeeld moet worden op zijn kinderopvanggehalte. In deze situaties geldt ook niet het wettelijke kader van de Wet kinderopvang (de ggd is het daarmee eens). Maar de vraag voor de Onderwijsraad is of dit wel een wenselijke situatie is. De kwaliteitshandhaving is niet gewaarborgd en ouders draaien volledig op voor de financiering; dit tast mogelijk de toegankelijkheid aan. (Een mogelijke variant is dat de school zich verbindt met door derden verzorgde tieneractiviteiten; dit zou voor in het bijzonder de oudere leerlingen een goed alternatief kunnen zijn). De raad stelt zich op het standpunt dat de school zich in principe – dus ook als zij zelf de opvang uitvoert – laat registreren als kinderopvangorganisatie. Voldoet zij vervolgens aan de wettelijk vastgelegde (kwaliteits)eisen, dan is de kwaliteit geborgd en kunnen ouders toelagen ontvangen. Als veel scholen deze stap nemen, zullen gemeenten meer capaciteit voor organisatie, toezicht en handhaving moeten inzetten. Niettemin zijn hiermee nog niet alle zaken in één klap opgelost in dit model. We lopen enkele aspecten langs. Voor wat betreft organisatie geldt ook hier dat de school, evenals in model 2a, veel zelf moet organiseren. Een grondige voorbereiding is nodig (zie ook bijlage 2 voor een overzicht van invoeringsstappen).

36


Het personeel is in dienst van het schoolbestuur. Het gaat echter niet om onderwijs maar om kinderopvang, derhalve is de daar geldende cao van belang. Er liggen hier wel mogelijkheden voor combinatiefuncties, bijvoorbeeld buitenschoolse opvang met professionele tussenschoolse opvang. Ook een combinatie van buitenschoolse opvang en onderwijsassistentie behoort tot de mogelijkheden, maar bij dit model zijn oplossingen nodig voor de aanstelling van personeel vanwege de samenloop van verschillende rechtsposities. De onderwijs-cao is niet toegesneden op de functies van de kinderopvang. Kortheidshalve verwijst de raad in dit verband naar het advies van de Stuurgroep Combinatiefuncties.34 Dit advies geeft aanbevelingen over cao-afspraken en opleidingen voor combinatiefuncties. De strekking van het advies is dat belemmeringen voor combinatiefuncties in cao’s zouden moeten worden weggenomen, en dat goede opleidingen voor deze functies moeten worden gestimuleerd (ten minste mbo-niveau). Indien voor de vooren naschoolse opvang wordt gekozen voor bepalingen vergelijkbaar met die voor de tussenschoolse opvang, dan valt het personeel niet onder bestaande cao’s. Het inzetten van leraren in de vooren naschoolse opvang is problematisch vanwege bepalingen in de cao en de Arbeidstijdenwet. Ook zijn er wellicht problemen rond de inzet van freelancers; onder omstandigheden kunnen deze worden aangemerkt als werknemers (op basis van rechtsvermoeden, artikel 7:610a van het Burgerlijk Wetboek). Over de financiering: voor scholen die de opvang zelf regelen en uitvoeren is extra financiering nodig voor organisatie, deskundigheidsbevordering, gebouwen en openluchtruimtes. Het gaat daarbij om investeringsbeslissingen. Financiering van naschoolse activiteiten op het gebied van sport kan mogelijk gevonden worden bij het ministerie van VWS (Volksgezondheid, Welzijn en Sport). Bij amendement van de leden Van der Sande en Verbeet heeft de Tweede Kamer 20 miljoen euro gereserveerd voor sport in het kader van naschoolse activiteiten.35 De ruimtelijke voorzieningen vormen – afhankelijk van de lokale situatie – een belangrijke factor om volgens dit model te gaan werken. De gemeente heeft hier een belangrijke rol. De onderwijshuisvesting is gedecentraliseerd naar de gemeente. De middelen voor onderwijshuisvesting maken deel uit van het Gemeentefonds; dit kent geen specifiek budget voor onderwijshuisvesting. In de praktijk betekent dit dat scholen voor ver- of nieuwbouw afhankelijk zijn van de medewerking van de gemeentebesturen.36 Voor het realiseren van nieuwe ruimten zal de school dus (in een vroeg stadium) contact met de gemeente moeten opnemen. De raad meent dat de gemeente hier naar bevind van zaken moet handelen en bij leegstand en nieuwbouw van schoolgebouwen rekening moet houden met de functie van opvang. Dit kan ook per wijk variëren: voor sommige wijken ligt het voor de hand te kiezen voor een multifunctioneel gebouw voor een brede school, met de bedoeling om onder meer vooren vroegschoolse educatieve activiteiten en buitenschoolse opvang goed op te zetten. De gemeente kan hierover in overleg treden met woningcorporaties. Deze kunnen de ontwikkeling van maatschappelijk vastgoed, waaronder multifunctionele ruimtes binnen of in de buurt van scholen, ter hand nemen.37 Andere wijken kunnen volstaan met alleen opvangcapaciteit om beide ouders in staat te stellen substantieel deel te nemen aan het arbeidsproces. De financiering ervoor is een zaak van de gemeente, die voor huisvesting gelden kan vrijmaken die zij uit het Gemeentefonds ontvangt. Dat is een afweging die op lokaal niveau gemaakt wordt.


37

Er is van overheidswege toezicht op de invulling van de buitenschoolse opvang vanwege de Wet kinderopvang. Wanneer een school vooren naschoolse opvang zou regelen zonder registratie bij de gemeente te vragen, is er alleen algemeen toezicht (ggd, brandweer, warenautoriteit, bouwen woningtoezicht, enzovoort) zoals dat ook bij andere gebouwen plaatsvindt. Dat kan bijvoorbeeld in gevallen waarin de school voor oudere kinderen opvang in de vorm van huiswerkbegeleiding organiseert. Gelet op de nauwe verwevenheid tussen onderwijsgebonden opvang zoals hier bedoeld en onderwijs, pleit de raad voor toezicht vanuit de Onderwijsinspectie. Juridische consequenties Bij dit model is de rechtspersoon verantwoordelijk voor zowel het onderwijs als de kinderopvang. Dit model vraagt om een aanvulling van artikel 55 van de WPO, dat gaat over de rechtspersoon die een bijzondere school in stand houdt. Het huidige artikel spreekt over de doelstelling van “het geven van onderwijs”; dit zou moeten worden “het geven van onderwijs en het verzorgen van onderwijsgebonden opvang”. De toelichting geeft aan dat onderwijsgebonden opvang bijdraagt aan de verwezenlijking van de kerndoelen. De raad definieert de hier bedoelde opvang uitdrukkelijk in het verlengde van onderwijs (zie kader). Bovendien is het zo dat artikel 45 WPO nu al de bepaling bevat dat de tussenschoolse opvang door het bevoegd gezag zelf georganiseerd kan worden. Er is verder besloten dat de verantwoordelijkheid voor het overblijven op schoolniveau bij de schoolbesturen zal komen te liggen; een wetsvoorstel hiervoor is bij de Tweede Kamer ingediend.38 Dit betekent dat schoolbesturen de verantwoordelijkheid krijgen om het overblijven op hun scho(o)l(en) te (laten) organiseren. Ze kunnen voor de uitvoering van het overblijven aansluiten op bestaande situaties en de uitvoering uitbesteden aan andere organisaties (sport, buurtwerk), aan een stichting of vereniging van ouders of aan de oudercommissie, die veelal vrijwillige overblijfmedewerkers voor de tussenschoolse opvang inschakelen. Via aanpassing van artikel 9 van de Wet medezeggenschap onderwijs (WMO 1992) krijgt de oudergeleding van de medezeggenschapsraad dan instemmingsrecht. Volgens de raad zou via een wetswijziging deze bepaling uitgebreid kunnen worden naar de vooren naschoolse opvang. De Inspectie krijgt dan het toezicht (want het wordt een bekostigingsvoorwaarde). Dit vergt wel een aanpassing van de Wet kinderopvang, in die zin dat de opvangactiviteiten zoals hier bedoeld een aparte status krijgen. Tijdstip van invoering en fasering Dit model doet naar het oordeel van de raad een zwaar beroep op scholen. Het lijkt de raad – zeker voor scholen die nog weinig ervaring met deze materie hebben – niet aan te raden hiermee te beginnen. Niettemin kan dit model te prefereren zijn in situaties waarin de beschikbaarheid van kinderopvangcapaciteit of andere instellingen voor buitenschoolse activiteiten gering is. Het is aan het schoolbestuur en de schoolleiding om dit te beoordelen. De raad meent hier echter uitdrukkelijk te moeten stellen dat honorering van de aanspraak van ouders via dit model slechts weinig schoolbesturen gegeven zal zijn. Voor invoering per 1 januari 2007 is dit model geen realistische optie.

5.3

Model 3: opvoeding, opvang en onderwijs onder één dak (integraal model) Ouders krijgen te maken met één instituut waarin alle diensten zijn ondergebracht. De ouders sluiten overeenkomsten met één partij. Voor kinderen is het centrum een ver-

38


trouwde plaats omdat zij daar al heel jong mee kennis hebben gemaakt. Het is ook gevarieerd, het biedt een scala aan voorzieningen. In dit model worden schoolbesturen omgevormd tot besturen van educatieve voorzieningen voor nultot twaalfjarigen. De voorziening kent drie afdelingen: de basisschool, een afdeling voor zorg en educatie van nultot vierjarigen en een afdeling voor zorg en educatie in de buitenschoolse tijd voor vier- tot twaalfjarigen respectievelijk vier- tot achtjarigen en acht- tot twaalfjarigen. De tussenschoolse opvang dient bij een van deze drie afdelingen te worden ondergebracht. Er dient één cao te komen voor onderwijzend en educatief-pedagogisch personeel. Alle functionarissen worden aangesteld bij het bestuur van de educatieve voorziening. Dat bestuur krijgt de volledige verantwoordelijkheid voor het functioneren van de voorziening. De taakstelling van de Inspectie wordt uitgebreid tot toezicht op het functioneren van deze instituten. Financieringsstromen dienen te worden aangepast. Met een beroep op de Experimentenwet zou met deze vorm ervaring kunnen worden opgedaan. Het is duidelijk dat dit model van een andere orde is dan de hierboven genoemde. Er zijn essentiële overeenkomsten met model 2a. Het model is echter complexer dan de andere, omdat: • de opvang van kinderen van nul tot vier jaar bij de organisatie wordt betrokken; • het peuterspeelzaalwerk tot de taak van het centrum gerekend wordt; • de tussenschoolse opvang een centrumtaak wordt; en • het centrum vanuit verschillende invalshoeken (opvang, overblijven, onderwijs, educatie of voorkomen achterstanden) wenst bij te dragen aan de ontwikkeling van nultot twaalfjarigen. Er zullen ten aanzien van de organisatorische, juridische en financiële consequenties veel inspanningen geleverd moeten worden om het geschetste educatief centrum te realiseren. De raad stelt wel vast dat vanuit het concept van de brede school er goede mogelijkheden liggen tot een doorontwikkeling naar het hier bedoelde educatieve centrum. Daar liggen aanzetten in programmatische en bestuurlijke zin om opvang, welzijnsactiviteiten en onderwijs meer met elkaar in verband te brengen, hetzij door samenwerking tussen instellingen, hetzij door afstemming tussen instellingen, hetzij door integratie van instellingen. Aldus kan gewerkt worden aan doorlopende ontwikkelingslijnen. Haalbaarheid van opvang van kinderen via dit model per 1 januari 2007 acht de raad voor vrijwel alle scholen uitgesloten, gezien de maatregelen die in financiële, bestuurlijke en materiële zin moeten worden getroffen.

5.4

Toekomstige verhoudingen tussen private en publieke voorzieningen Onderwijs wordt met grotendeels publiek geld verzorgd door het openbaar onderwijs, een publieke voorziening, en het bijzonder onderwijs, een private voorziening. De tussenschoolse opvang wordt straks aan de schoolbesturen opgedragen en past in dit gecombineerde patroon van publiek en privaat. Kinderopvang is op dit moment een private voorziening met een grotendeels private maar ook een deel publieke financieringscomponent.


39

In verschillende modellen (schoolgeïnitieerde stichting; onderwijsgebonden opvang) komen private geldstromen publieke en private instanties (basisscholen) binnen. Dit zal een afzonderlijk administratief regime vragen, maar zal in de praktijk geen problemen opleveren. De vraag is natuurlijk wel hoe op termijn de kinderopvang zal worden opgevat. In de ogen van de raad zitten er aan kinderopvang belangrijke publieke elementen, op basis van het belang van het kind en van arbeidsparticipatie; dit betekent dat ook binnen de kinderopvangvoorzieningen op zichzelf de publieke component zal toenemen. Op termijn gaan ze daarmee meer en meer lijken op de situatie die we nu kennen in het basisonderwijs, waar eveneens een combinatie bestaat van publieke en private financiering en van publieke en private uitvoering. Het naar elkaar toegroeien van opvang en onderwijs kan juist door deze verscheidenheid in financiering en uitvoering worden bevorderd. De component van publiek geld zal bovendien sterk kunnen toenemen als zoals de raad voorstaat bij de kabinetsformatie in 2007 een beslissing wordt genomen over belangrijke investeringen. Het eigendom van dergelijke materiële voorzieningen zal immers een publieke zijn, met zoals ook in het onderwijs gebruikelijk een deels private gebruiksvorm.

5.5

Conclusie De raad meent samenvattend dat het gaat om het mogelijk maken van opvangmodellen ten behoeve van kinderen tot twaalf jaar, waarbij tevens in mindere of meerdere mate sprake is van verweving van opvang en onderwijs. Deze verwevenheid is als volgt aan te duiden: • programmatische samenwerking (de school als makelaar); • programmatische afstemming; en • programmatische integratie (het integrale model). De raad vindt dat de modellen niet als elkaar uitsluitend maar als nevenschikkend gezien moeten worden, met de mogelijkheid van overlap. Een basisschoolbestuur kan zich oriënteren op één van de modellen voor de komende twee à drie jaren en voor de wat langere termijn op een ander model. De raad realiseert zich overigens terdege dat het hier gaat om modellen die een schetsmatige weergave van mogelijke werkelijkheden zijn. Schoolbesturen en scholen, alsmede andere instellingen hebben uiteraard te maken met allerlei specifieke sociale en culturele kenmerken, die het nodig maken modellen steeds aan te passen aan de eigen situatie. Bij de uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos is het daarom wenselijk rekening te houden met de diversiteit in het veld van scholen voor wat betreft regionale karakteristieken (bevolkingsdichtheid, arbeidsaanbod, behoefte van ouders aan opvang, beschikbare kinderopvangcapaciteit in de buurt), beleidsvoerend vermogen van schoolbesturen, beleidsvoerend vermogen van schoolleidingen, ervaring met kinderopvang, financiële armslag, gebouwen en terreinsituatie (oude school, nieuwe school, kleine school, grote school, enzovoort). Gelet op de stand van zaken is een resultaatverplichting voor scholen per 1 januari 2007 niet aan de orde. Een inspanningsverplichting kan wel; in het volgende hoofdstuk werkt de raad deze conclusie uit.

40


6

Ontwikkelings- en invoeringstraject

Dit hoofdstuk vat de modellen uit het vorige hoofdstuk samen in een tabel en bespreekt vervolgens een aantal invoeringsaspecten die soms modelgebonden, soms modeloverstijgend zijn. Wat zijn problemen die zich voor kunnen doen bij de uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos en wat betekent dat voor de verplichting voor de scholen en de benodigde randvoorwaarden? Het hoofdstuk besluit met een waardering van de modellen en schetst de stappen die voor en na 1 januari 2007 kunnen respectievelijk moeten worden genomen.

6.1

Modellen samengevat Op de volgende bladzijde staan de invoeringsaspecten van verschillende modellen die mogelijk zijn voor de organisatie van opvang in aansluiting op het onderwijs samengevat.


41

Tabel 5: Diverse modellen van kinderopvang 1: De school als makelaar

2a: Opvang en onderwijs in één hand (één rechtspersoon)

2b: Opvang en onderwijs in één hand (onderwijsgebonden opvang)

3: Integraal Model

Omschrijving

School besteedt opvang uit aan kinderopvang- of gastouderbureau. Voor ouders een vertrouwd model.

School richt zelf een kinderopvangbureau op (school en bureau dezelfde rechtspersoon). Kinderen hoeven niet verplaatst te worden

Schoolbestuur neemt zelf verantwoordelijkheid voor uitvoering opvang. Voor ouders is er één vast aanspreekpunt.

Overkoepelend bestuur neemt verantwoordelijkheid voor opvang, educatie en onderwijs voor nultot twaalfjarigen. Voor ouders één instelling.

Kwaliteit

Op basis Wet kinderopvang.


Op basis Wet kinderopvang.(1)

Op basis Wet kinderopvang.(1)

Organisatie

De bestaande organisatie aanpassen om samenwerking aan te kunnen gaan.

Voor bestuur c.q. schoolleiding vergt dit model aanvankelijk veel werk; als de stichting goed loopt, weinig.

Vergt meer organisatie dan model 2b vanwege meer betrokken werksoorten en partners.

Personeel

In dienst opvangorganisatie.

In dienst schoolstichting.

Vergt zeer veel organisatie. School moet een apart onderdeel van de eigen organisatie inrichten en in stand houden. In dienst schoolbestuur; combinatiefuncties mogelijk.

Financiën

Financiering op basis Wet kinderopvang. Gering financieel beslag voor organisatie.

Op basis Wet kinderopvang. Matige voorinvestering.

Op basis van Wet kinderopvang. Grote voorinvestering.(2)

Op basis Wet kinderopvang, alsmede diverse subsidiebronnen, bijvoorbeeld gemeentelijke.

Ruimtelijke voorzieningen

Partner zorgt voor ruimtes.

Stichting regelt de ruimte in de school. Daarom mogelijk forse aanpassingen nodig.

School moet zelf in en rond de school voor ruimtelijke voorzieningen zorgen. Kan forse investeringen vergen.(3)

Vergt een multifunctionele aanpak van gebouwen en terreinen.(3)

Toezicht



Op basis Wet kinderOp basis Wet kinderopvang en nader rege- opvang en nader regelen.(4) len.(4)

Juridische aspecten

Partner is verantwoor- Schoolstichting is delijk voor uitvoeverantwoordelijk. Rol ring; ouders sluiten schoolbestuur hierbij? overeenkomst met de partner, niet met de school.

Verantwoordelijkheden voor opvang en onderwijs vallen samen. Mogelijk problemen bij aanstelling personeel.

Vergt herziening van diverse wetten, waardoor verantwoordelijkheden helder gedefinieerd kunnen worden.

Programmaafstemming

Afstemmen opvang en onderwijs op basis van afspraken of op ad hoc basis.

Afspraken maken over opvang op basis van afspraken met de eigen stichting.

Integrale benadering van onderwijs en opvang mogelijk (in één hand).

Integrale benadering van de ontwikkeling van kinderen van nul tot twaalf jaar.(5)

Fasering

Meeste scholen kunnen via een kinderopvang- of gastouderbureau dit model snel realiseren, maar een aantal (kleine) scholen niet.

Een deel van de scholen zal dit kunnen realiseren, behalve als de ruimtelijke voorzieningen forse aanpassingen vergen. De meeste scholen zullen dit niet kunnen halen per 1 januari 2007.

Vergt veel tijd om op te zetten, mogelijk model voor de middellange termijn, afgezien van ervaren scholen. Invoeringsdatum van 1 januari 2007 is niet realistisch.

Groeimodel voor de lange termijn, maar ongeveer zeshonderd brede scholen zijn op weg. Invoeringsdatum van 1 januari 2007 is niet realistisch.

In dienst integraal bestuur; combinatiefuncties mogelijk.

(1) D e school moet zich in dit model als kinderopvangorganisatie laten registreren. In dat geval treedt het wettelijk kader van de Wet kinderopvang in werking. De relatie met de Wet primair onderwijs moet nader bezien worden. (2) Erkenning onderwijsgebonden opvang als opvang in de zin van de Wet kinderopvang en derhalve geldt de Wet kinderopvang. (3) Vergt een nieuwe gemeentelijke verordening inzake huisvesting (Verordening opvang, onderwijs en onderwijsgebonden opvang). (4) Regelen dat de Onderwijsinspectie hier een rol krijgt. Vergt mogelijk aanpassing van de Wet kinderopvang, de WPO en de Wet op het onderwijstoezicht. (5) Het integrale model vergt harmonisatie van de WPO en de Wet kinderopvang (en relevante bepalingen in de wetten en besluiten die betrekking hebben op welzijn, medezeggenschap, bouwbesluit en dergelijke).

6.2

Uitvoeringsaspecten: recapitulatie en precisering In deze paragraaf gaat de raad nader in op een aantal uitvoeringsaspecten die volgens hem bij de verdere uitvoering van de motie van belang zijn en voor elk van de modellen betekenis hebben. Het gaat om de wettelijke grondslag van de aanspraak van ouders, de positie van de oudergeleding in de medezeggenschapsraad, benodigde opleidingen voor het personeel, de positie van het schoolmanagement, de rol van gemeenten en financieringsvraagstukken. De hieronder behandelde onderwerpen bevatten deels een recapitulatie van wat eerder aan de orde is geweest en deels een nadere precisering ten behoeve van de uitvoering. Aanpassing wet Het uitgangspunt is: scholen zijn verantwoordelijk voor het organiseren van de vooren naschoolse opvang tussen 7.30 en 18.30 uur. Het schoolbestuur krijgt een plicht om dit te organiseren; ouders die opvang wensen kunnen zich daarop beroepen. De school moet dus organiseren, maar is niet verantwoordelijk voor de uitvoering en kwaliteit van activiteiten door anderen buiten schooluren uitgevoerd. Als de school wel zelf uitvoert (modellen 2b en 3, en mogelijk ook model 2a), is zij uiteraard wel verantwoordelijk. De raad meent dat de bedoeling is: een zorgplicht, een plicht tot organiseren, maar de invulling is vrij. De school kan het zelf organiseren of een andere partij inschakelen. Een algemene zorgplicht voor het bevoegd gezag ten aanzien van kinderopvang (“Het bevoegd gezag draagt zorg voor de organisatie van vooren naschoolse opvang, op aanvraag van ouders”) kan op diverse manieren: • niet nader worden ingevuld: het is aan het bevoegd gezag en toezichthoudende instanties daar verder invulling aan te geven; of • via zelfregulering verder worden ingevuld: door onderling afspraken te maken en eisen te stellen (een certificeringsregeling, een code; de overheid kan deze afspraak bekrachtigen door een convenant. Een gedeeltelijke invulling door de overheid door aanvullende regels (vergelijk de figuur van de zorgplicht in de debatten rond een mogelijk nieuwe Wet hoger onderwijs): bijvoorbeeld door te stipuleren dat die zorg “in ieder geval inhoudt het aanbieden van contractplaatsen bij erkende kinderopvanginstellingen of instellingen die naschoolse opvang organiseren”. Het hangt ervan af welk minimum de wetgever aanvaardbaar vindt bij de invulling van de zorgplicht. Is het louter aanbieden of verwijzen naar andere instellingen voldoende, of houdt ‘het organiseren van’ ten minste in dat als ouders zich aanmelden, zij ook een plaats hebben? Juridisch gezien gaat het om de kwalificatie van de afspraak tussen ouder en onderwijsinstelling. Men onderscheidt een inspanningsverbintenis (iemand zegt toe zich zo veel mogelijk in te spannen om een resultaat te leveren) en een resultaatverbintenis (iemand verplicht zich om een bepaald resultaat te leveren). Bij een inspanningsverbintenis zal het bevoegd gezag meer ruimte hebben: zolang hij aannemelijk kan maken dat hij zijn best heeft gedaan om opvang te regelen, is er geen afdwingbaar recht bij de ouder. Bij een resultaatverbintenis zal de instelling meer moeten doen: men heeft zich immers gecommitteerd om een concreet resultaat te bewerkstelligen. Of er sprake is van een resultaat- of inspanningsverbintenis, hangt af van wat er in het contract staat of wat de wetgever bepaalt. De raad is van mening dat de politiek hier een duidelijke keuze moet maken.


43

Zoals de raad al stelde in paragraaf 1.3, vat hij de strekking van de motie-Van AartsenBos op als een resultaatverplichting voor de scholen. Vanuit dat vertrekpunt heeft hij de verschillende modellen aan de hand van een aantal (rand)voorwaarden nader bekeken. De raad schat echter in dat het niet alle scholen zal lukken de aanspraak van ouders op buitenschoolse opvang per 1 januari 2007 te honoreren, zelfs niet via het snelst haalbare model – de school als makelaar. Hij stelt daarom voor dat vooralsnog een inspanningsverplichting in de wet wordt opgenomen (zie kader). Inspanningsverplichting en resultaatverplichting Een inspanningsverplichting is een contractuele verplichting of afspraak om een inspanning te plegen voor een bepaalde zaak, hier het honoreren van de aanspraak van ouders op kinderopvang. Bij dienstverlening waarbij vaak een onzekerheidsmarge bestaat is dat niet ongebruikelijk. Resultaatverplichting heeft veelal betrekking op materiële goederen. Een inspanningsverplichting afdwingen is moeilijker dan een resultaatverplichting, maar ook een inspanningsverplichting kan bepaalde elementen met een resultaatkarakter bevatten, die goed te toetsen zijn. Voor de in dit advies bedoelde aanspraak van ouders zouden bijvoorbeeld als onderdeel van de wettelijke verplichting resultaatelementen kunnen worden opgenomen als: • er moet binnen een bepaalde termijn gereageerd worden op het verzoek van de ouder; • er moet aantoonbaar naar mogelijkheden voor kinderopvang gezocht zijn, blijkend uit contacten met kinderopvangorganisaties, planvorming voor verbouw of bouw van ruimtelijke voorzieningen, en dergelijke; • er is aantoonbaar overleg gepleegd met de medezeggenschapsraad; en • er is een duidelijk informatie- en beheersplan voor dit onderwerp.

De raad wijst er ook op dat het hier niet gaat om een leerplicht voor de kinderen, zoals bij onderwijs, maar om een recht van ouders waarvan zij al dan niet gebruik kunnen maken. De relevante wetten worden zodanig gewijzigd dat er voor de scholen een inspanningsverplichting ontstaat om de aanspraak van ouders op kinderopvang te honoreren. Scholen moeten actie ondernemen als één of meer ouders een verzoek tot kinderopvang doen. De oudergeleding van de medezeggenschapsraad wordt daarbij betrokken. De school moet dus wel haar uiterste best doen, maar kan niet gebonden worden aan een afdwingbaar resultaat. Dat betekent dat mochten de condities onvoldoende aanwezig zijn (bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie heeft onvoldoende capaciteit om de gevraagde kindplaatsen te leveren), dan kan de school daarop in laatste instantie niet worden aangesproken. En bovendien biedt een inspanningsverplichting boven een resultaatverplichting scholen meer vrijheid van handelen. Zij kunnen minder makkelijk door derden onder druk worden gezet, bijvoorbeeld in de onderhandeling over een uitbestedingscontract. De raad constateert immers nu al dat het voor scholen niet altijd even makkelijk is een contract van bijvoorbeeld naschoolse instellingen te verkrijgen. Daarbij stelt hij uitdrukkelijk voor een evaluatiemoment in de wet op te nemen. Deze evaluatie zou binnen een tijdsperiode van vier jaar, dus vóór 1 januari 2011, moeten zijn afgerond. Inzet van de evaluatie is dan onder meer de vraag hoe alsnog tot een resultaatverplichting voor scholen kan worden overgegaan. De raad acht de termijn van vier jaar voldoende voor de scholen (en de sector kinderopvang) om zich op de nieuwe situatie in te stellen.

44


Een punt van zorg voor de raad is dat er nog onvoldoende zicht is op financiering van deze extra taak. Scholen krijgen immers in de komende periode te maken met een aantal beleidsprogramma’s die tegelijkertijd in uitvoering moeten worden genomen. Om de periode tot aan de invoering van de vooren naschoolse opvang en de daarbij behorende structurele financiering te overbruggen, stelt de raad voor dat de minister subsidie beschikbaar stelt aan de basisscholen, waarmee zij de noodzakelijke voorbereidingen kunnen treffen. Op basis van de Wet overige OCW-subsidies, artikel 3, tweede lid, kan de minister subsidie verstrekken ten behoeve van innovatieve activiteiten van bepaalde omvang en duur en gericht op een specifieke bestemming. Hij stelt daarom voor deze wet te gebruiken voor financiering van de eerste fase na 1 januari 2007. Uiteraard zal het Rijk daarna moeten zorgen voor structurele financiering, maar scholen kunnen dan onder deze wet alvast starten met de uitvoering van de motie per 1 januari 2007 indien zij dat willen. Met dit tweesporenbeleid (inspanningsverplichting en financiering via de Wet OCW overige subsidies) is het voor de scholen mogelijk goed in te spelen op de nieuwe situatie. Voor de overheid is financiering via de Wet overige OCW-subsidies voor de eerste fase tot 1 augustus 2008 aantrekkelijk omdat de gelden daarvoor makkelijker en minder verplichtend verstrekt kunnen worden. Het nieuwe kabinet kan dan, in samenspraak met de nieuwe Tweede Kamer, in 2007 voor het jaar 2008 en verder meer structurele financieringsafspraken maken. De raad ziet grote voordelen in deze constructie, omdat én aan de uitvoering van de motie per 1 januari 2007 begonnen gaat worden én de scholen de gelegenheid krijgen hun organisatie op de nieuwe taak af te stemmen. Scholen krijgen dan tevens de tijd om de tussenschoolse opvang mee in het traject te betrekken. Overigens is er op veel scholen al veel ervaring met tussenschoolse opvang, in het bijzonder bij de besturen, die voor de organisatie van de buitenschoolse opvang kan worden benut. Inspraak van de ouders De ouders krijgen bij uitvoering van de motie aanspraak op kinderopvang, waarbij de school haar uiterste best moet doen dit voor hen te regelen (zie boven). Omdat de school als zodanig in het geding is (de school moet regelen) en het gaat om de belangen van ouders en hun kinderen, is de betrokkenheid van de oudergeleding van de medezeggenschapsraad hierbij gewenst. De raad stelt voor de oudergeleding adviesrecht te verlenen met betrekking tot de wijze waarop de school met de aanspraken van ouders omgaat. Op die wijze is gewaarborgd dat ouders adequaat gehoord worden, terwijl de school tegelijkertijd een goede afweging kan maken tussen de verschillende belangen bij haar besluitvorming. De ministers pleiten in hun brief voor instemmingsrecht van de ouder-leerlinggeleding van de medezeggenschapsraad ten aanzien van de invulling van de vooren naschoolse opvang.39 Kwaliteitseisen en inhoudelijke invulling en opvang tijdens vakanties zijn “een onderwerp van bespreking”. De raad meent dat een dergelijk instemmingsrecht kan conflicteren met de zorgplicht van het bevoegd gezag; vandaar dat hij pleit voor adviesrecht. Immers, het bevoegd gezag is niet volledig vrij om de zorgplicht in te vullen, gelet op de kwaliteitseisen vanwege de Wet kinderopvang en de afspraken die in brancheverband zijn gemaakt. Ook meent de raad dat zolang de werkwijze rond de organisatie van kinderopvang door de school nog niet is uitgekristalliseerd, het schoolbestuur voldoende vrijheid van handelen moet behouden. Het schoolbestuur moet immers belangen van


45

diverse partijen tegen elkaar afwegen zoals ten aanzien van ruimtelijke voorzieningen, personeelsbelangen en de organisatie van de school. Dan alleen het primaat leggen bij de oudergeleding, doet afbreuk aan de school als geheel. Voor wat betreft de medezeggenschap in het algemeen geldt overigens voor het primair onderwijs de (nieuwe) WMS (Wet medezeggenschap scholen). Bij kinderopvang bepaalt de wet dat er een oudercommissie worden ingesteld; deze heeft echter minder bevoegdheden dan een medezeggenschapsraad. Opleiding van personeel voor kinderopvang en onderwijsgebonden kinderopvang De opleiding voor het personeel vraagt aandacht. Het mbo (middelbaar beroepsonderwijs) en hbo (hoger beroepsonderwijs) hebben op dit moment opleidingen gereed of in ontwikkeling. In de komende jaren zal dit een geheel aan opleidingstrajecten moeten worden, waarbij er ook een mogelijkheid is van doorstroom naar onderwijsopleidingsroutes. Ook opleidingsinstituten die buiten het bekostigde bestel werken zijn actief als het gaat om het bieden van opleidingen voor de functie van medewerk(st)er voor tussenschoolse en buitenschoolse opvang. Doorgroei vanuit dergelijke opleidingen naar sociaal-pedagogisch werk 3 (mbo-3) is mogelijk. De raad meent dat een goed perspectief is het werken aan opleidingen voor combinatiefuncties, waarbij een en dezelfde persoon zowel opgeleid wordt voor onderwijsassistentie als voor opvang. Op dit moment valt nog moeilijk aan te geven hoeveel personen van bepaalde kwalificatieniveaus in het mbo (mbo-1, -2, -3 en -4, en wellicht mbo/kort hbo niveau-5) nodig zijn. Bundeling van deskundigheden via schoolleiders De schoolleiders hebben veel verschillende soorten ervaringen met kinderopvang; tezamen met de ervaringen van de kinderopvang op zichzelf kan dit een kennisfundament bieden voor het handelen van de schoolleiders. Dit zal voor de komende jaren hard nodig zijn in het onderwijs en kinderopvangproces. De raad stelt voor de schoolleiders uit te nodigen hun kennis beschikbaar te stellen en hen daarbij te ondersteunen. Er zal ook aandacht moeten zijn voor het opbouwen van deskundigheid bij het management en voor honorering van het management. Het is duidelijke dat honorering is gebonden aan de schaal en de complexiteit van de organisatie. In dat opzicht is een combinatie met opvang en onderwijsgebonden opvang aantrekkelijk: de complexiteit van de organisatie wordt vergroot en dit moet doorwerken in de (secundaire) arbeidsvoorwaarden. Daarnaast – en zeker niet minder belangrijk – is een maatschappelijke waardering op zijn plaats voor juist deze groep. Het gaat om schoolleiders die dagelijks een zeer veeleisend en veelomvattend geheel aan taken voor leerlingen, ouders en team verrichten en waar we alleen onder bepaalde condities nieuwe bijkomende verwachtingen aan mogen stellen. De rol van de gemeente in het ontwikkelingsproces Ten aanzien van de kwaliteit en registratie van de kinderopvang heeft het college van burgemeester en wethouders een wettelijke taak: het verzorgt de registratie (artikel 45

46


Wet kinderopvang) en ziet toe op de naleving door het inschakelen van de ggd (artikel 61), het opleggen van boetes (artikel 72), bestuursdwang (artikel 65) of het sluiten van de kinderopvang (artikel 66). De gemeente heeft voorts de taak de kinderopvang op het gemeentelijke grondgebied te organiseren, te zorgen voor afstemming met andere jeugdvoorzieningen, en toelagen aan specifieke doelgroepen te verstrekken. Deze taken blijven in de nieuwe situatie uiteraard bestaan. Twee onderwerpen met betrekking tot de gemeente zijn in het bijzonder van belang in het kader van de uitvoering van de motie. In de eerste plaats is er een juridische kwestie in de situatie dat de gemeente als schoolbestuur optreedt. Deze situatie kan zich voordoen wanneer een openbare school die integraal bestuurd wordt door het college van burgemeester en wethouders, zelf de kinderopvang gaat exploiteren. Het college zou dan bij zichzelf een melding moeten doen en op zichzelf toezicht moeten houden. In het stelsel van de Wet kinderopvang dragen gemeenten geen verantwoordelijkheid meer voor voorzieningen voor kinderopvang.40 Bij een zorgplicht voor het bevoegd gezag, ook voor het bevoegd gezag van de openbare school, zal dit natuurlijk anders worden. Met name het stelsel van de kinderopvang gaat knellen als de gemeente de openbare school nog integraal bestuurt. De enige mogelijkheid is dan dat het bevoegd gezag geen aanvraag voor registratie kan doen; dus alleen opvang verzorgt, niet in de zin van de Wet op de kinderopvang. Een uitwijkmogelijkheid is model 1, waarbij de school als makelaar fungeert. Een andere mogelijkheid is dat de gemeente de school op afstand zet door middel van een stichting voor openbaar onderwijs volgens artikel 48 WPO. In de tweede plaats is de rol van de gemeente rondom de huisvesting van belang. Bij een multifunctionele accommodatie kan de gemeente als eigenaar de accommodatie aan participanten verhuren. De gemeente kan er ook voor kiezen dat de participanten zelf eigenaar zijn en een beheersstichting oprichten. De gemeente zal dan toezicht moeten houden op de stichting. Een en ander zal afhangen van concrete afspraken tussen participanten. De financiering is in dit verband een groter knelpunt dan eventuele juridische belemmeringen (deze kunnen via overeenkomsten worden opgelost). Aanpassing van gebouwen of nieuwbouw vergt een behoorlijk investering, waar op dit moment niet structureel in voorzien is. Voor de gemeente zal dus een zeker volume nodig zijn: hoeveel kinderen zullen gebruikmaken van de vooren naschoolse opvang en maakt dat investeren in een gebouw zinvol? De gemeentelijke huisvestingsverordening kan in voorkomende gevallen worden omgezet in een onderwijs- en onderwijsgebonden opvangsverordening. Een school als kinderopvangorganisatie? Om de rechtspersoon die de school in stand houdt tevens onderwijsgebonden opvang te doen verzorgen, is een wijziging van artikel 55 van de WPO nodig. Reeds nu is het zo dat artikel 45 WPO de bepaling bevat dat de tussenschoolse opvang door het bevoegd gezag zelf georganiseerd kan worden. Er is besloten dat de verantwoordelijkheid voor het overblijven op schoolniveau bij de schoolbesturen zal komen te liggen. Dit betekent dat schoolbesturen de verantwoordelijkheid krijgen om het overblijven op hun scho(o)l(en) te (laten) organiseren. Ze kunnen voor de uitvoering van het overblijven aansluiten op bestaande situaties en de uitvoering uitbesteden aan andere organisaties (sport, buurtwerk), aan een stichting of vereniging van ouders of aan de oudercommissie, die veelal vrijwillige overblijfmedewerkers voor de tussenschoolse opvang inschakelen. Via aanpassing van artikel 9 van de WMO krijgt de oudergeleding van de medezeggenschapsraad dan instemmingsrecht.


47

Via een wetswijziging zou deze bepaling uitgebreid kunnen worden naar de vooren naschoolse opvang. De Inspectie krijgt dan het toezicht (want het wordt een bekostigingsvoorwaarde). Indien voor de vooren naschoolse opvang wordt gekozen voor bepalingen vergelijkbaar met die van de tussenschoolse opvang, dan betekent dat dat het personeel niet onder bestaande cao’s valt. Leraren in de vooren naschoolse opvang inzetten is problematisch vanwege bepalingen in de cao en Arbeidstijdenwet. Ook zijn er wellicht problemen rond de inzet van freelancers; onder omstandigheden kunnen deze worden aangemerkt als werknemers (op basis van rechtsvermoeden, artikel 7:610a van het burgerlijk wetboek). Verschillende modellen (schoolgeïnitieerde stichting, onderwijsgebonden opvang) brengen met zich mee dat private geldstromen binnenkomen bij publieke en private instanties (basisscholen). Dit zal een, zoals nu ook al gebruikelijk, afzonderlijk administratief regime vragen, maar zal in de praktijk geen problemen opleveren. De vraag is natuurlijk wel hoe op termijn de kinderopvang zal worden opgevat. De raad is van mening dat kinderopvang belangrijke publieke elementen bevat, geredeneerd vanuit het belang van het kind en vanuit de arbeidsparticipatie. Dit betekent dat ook binnen de kinderopvangvoorzieningen op zich zelf de publieke component zal toenemen. Op termijn gaan ze, zoals in het voorgaande reeds is opgemerkt, daarmee meer en meer lijken op de combinatie die we nu kennen in het basisonderwijs, waar eveneens een combinatie bestaat van publieke en private financiering en van publieke en private uitvoering. Het naar elkaar toegroeien van opvang en onderwijs kan juist door deze verscheidenheid in financiering en uitvoering worden bevorderd. De component van publiek geld zal bovendien sterk kunnen toenemen als, zoals de raad voorstaat, bij de kabinetsformatie in 2007 een beslissing wordt genomen over belangrijke investeringen. Het eigendom van dergelijke materiele voorzieningen zal immers publiek zijn, met zoals ook in het onderwijs gebruikelijk een deels private gebruiksvorm. Financiën Buitenschoolse opvang wordt vaak gefinancierd vanuit meerdere geldstromen, waaraan gemeenten (bijvoorbeeld in het kader van het beleid voor kinderopvang of het lokaal jeugdbeleid, tienerwerk), provincies (bijvoorbeeld uit de gelden voor jeugdzorg) en instellingen (bijvoorbeeld de sportclub of de muziekschool) een bijdrage leveren. Ouders betalen voor de opvang een financiële bijdrage, die gekoppeld is aan de verblijfsduur van het kind. Meestal organiseert de gemeente in overleg met de school het vervoer van en naar de school. Dat gebeurt onder begeleiding van het personeel van de kinderopvang. Voor het vervoer betalen de ouders een kleine bijdrage. De ouders zorgen voor het brengen en halen van hun kinderen. Buitenschoolse opvang onder de Wet kinderopvang is een vraaggestuurde aangelegenheid: ouders vragen en betalen. Ouders kunnen echter, afhankelijk van het inkomen of in een bijzondere situatie, toelagen krijgen van de rijksoverheid en de gemeente. Bij de brede school vormen de kinderopvang, peuterspeelzalen en de basisschool de kern. Steeds vaker participeert de bibliotheek in de brede school. Andere culturele partners zijn muziekscholen en centra voor kunst en cultuur. Deze instellingen zijn echter minder vaak bij de brede school betrokken. In meer dan de helft van de gemeenten is het welzijnswerk bij de brede school betrokken. In ongeveer een derde van de gemeenten zijn zorginstellingen als de ggd, thuiszorg en het maatschappelijk werk actief betrok-

48


ken. Het voortgezet onderwijs en het speciaal basisonderwijs zijn in beperkte mate betrokken. Ook hier is dus sprake van diverse geldstromen (bijlage 3 geeft meer details over de financiële structuur en geldstromen). Voor de uitvoering van de motie zijn op financieel gebied in ieder geval de volgende zes aspecten van belang. 1) Financieel beslag om scholen met ruimtelijke voorzieningen toe te rusten Een taxatie van de benodigde middelen voor ruimtelijke voorzieningen in het kader van de uitvoering van de motie dient ten minste te berusten op drie gegevens: • de te verwachten behoeften bij de ouders, de vraagkant; • de mate waarin scholen één van de vier genoemde modellen (of mengvormen daarvan) zullen gaan volgen; en • de huidige staat van de gebouwen voor het primair onderwijs en de mogelijkheden om deze aan te passen. Een taxatie van mogelijk benodigde investeringsbedragen kent derhalve een grote onzekerheidsmarge. Een mogelijk houvast biedt het gegeven dat de bouw van een nieuw lokaal (in het basisonderwijs) 150.000 euro kost. Stel dat een derde van de scholen een zodanige organisatievorm kiest dat zij elk 2 nieuwe lokaliteiten nodig hebben, dan komt dat neer op een bedrag van omstreeks 0,8 miljard euro.41 Bij leegstand van lokalen is slechts een verbouwing nodig, deze kan geschat worden op 30.000 euro per verbouwd lokaal. Een overzicht van leegstand moet nader worden geïnventariseerd, daarover zijn geen landelijke gegevens bekend. Het is daarbij ook van belang vast te stellen dat ruimtelijke voorzieningen voor kinderopvang wellicht een eigen karakter hebben, waarbij schoollokalen niet het ideale uitgangspunt vormen. Een andere mogelijkheid om enig zicht te krijgen op financieel beslag is door uit te gaan van de prijs die ouders moeten betalen voor buitenschoolse opvang. Een richtbedrag daarvoor ligt in de orde van 6 euro per uur, het bedrag waar rijksoverheid en gemeenten van uitgaan bij het verlenen van toelagen op grond van de Wet kinderopvang. Een reguliere schooldag telt in principe 4,75 uur aan opvang (zie schema in hoofdstuk 1); een kind dat op een dag volledig van de geboden mogelijkheid gebruikmaakt kost derhalve 28,5 euro per dag. In dit bedrag zijn dan alle kosten verdisconteerd zoals groepsleiding, afschrijving gebouw, activiteitenkosten, coördinatie en overhead. Stel vervolgens dat binnen enkele jaren de vraag naar buitenschoolse opvang zou verdubbelen, dus van 7% naar 14% van het aantal in aanmerking komende kinderen, dan levert dat een omzet op van ruim 7 miljoen euro per dag.42 Dus de kosten voor het gedurende 2 dagen in de week opvangen van alle kinderen van die 14% , bedragen 14 miljoen euro per week. Door de bank genomen is opvang nodig voor 44 weken (rekening houdende met vakantie ouders en dergelijke); er is dus ruwweg een bedrag in het geding van 616 miljoen euro voor de buitenschoolse opvang bij een deelname van 14% van de potentieel in aanmerking komende kinderen. Het beslag op de ruimtevoorzieningen is navenant. 2) Stimuleren ontwikkeling brede school Zoals in hoofdstuk 4 is uiteengezet, is het concept van de brede school een belangrijke basis voor de diverse hier gepresenteerde modellen voor de organisatie van de kinderopvang door de scholen. De rijksoverheid vindt het belangrijk deze ontwikkeling te stimuleren. Overigens heeft de overheid voor de komende twee schooljaren 100 miljoen euro


49

beschikbaar gesteld om dagarrangementen mogelijk te maken, ter compensatie van het wegvallen van de ESF-subsidies (Europees Sociaal Fonds). Intensivering op het terrein van de kinderopvang past in dit kader. De uitbouw van brede scholen sluit hierbij aan. Het gaat hier om gelden bedoeld voor processen en aansturing, niet voor ruimtelijke voorzieningen als zodanig. Het gaat om co-financiering: de gemeenten dienen zelf een gelijk bedrag daarvoor te bestemmen.43 3) Keuze van modellen Het model van de school als makelaar lijkt de raad ook uit het oogpunt van financieringsstromen het snelst haalbare. Per 1 januari 2007 zouden scholen dan ook ten minste met de voorbereidingen voor dit model kunnen starten (afgezien van bijzondere situaties zoals bij kleine scholen). De raad pleit er echter wel voor dat de gewijzigde weten regelgeving de andere modellen mogelijk maakt. Het komt hem voor dat scholen de gelegenheid moet worden geboden kinderopvang en onderwijs zorgvuldig op elkaar af te stemmen. De raad pleit daarom voor onderzoek naar financieringsmodellen die dit (meer efficiënt) mogelijk maken. 4) Administratieve regimes Welk model ook gekozen wordt, de betrokken partijen krijgen te maken met twee administratieve regimes (publiek en privaat). In de verschillende onderwijssectoren van beroepsonderwijs en hoger onderwijs is al veel ervaring opgedaan met een juiste positionering van deze twee regimes ten opzichte van elkaar. Onder meer moet de vermenging van privaat geld met publiek geld worden vermeden om oneigenlijke concurrentie te voorkomen. In het beschreven model van de gecombineerde educatieve voorziening (model 3) is de regimevoering waarschijnlijk betrekkelijk ingewikkeld. Dat pleit er in ieder geval voor dat in dergelijke situaties er één eindverantwoordelijke is voor alle geldstromen. 5) Btw-verplichtingen Bij alle modellen heeft de school waarschijnlijk te maken met mogelijke btw-verplichtingen. Weliswaar valt de kinderopvang zelf als activiteit in principe niet onder de btw44, maar bemiddelingsactiviteiten of intermediaire dienstverlening ten behoeve van kinderopvang vermoedelijk wel. Het gaat daarbij om activiteiten als het geven van voorlichting en advies aan de ouder over opvangmogelijkheden in de woonomgeving, de regelgeving onder de Wet kinderopvang, het actief begeleiden van de ouder bij het vinden van een geschikte opvangplaats, het verstrekken van informatie aan de ouder over wachtlijsten bij dagverblijven, beschikbare plaatsen en dergelijke, het ondersteunen van de ouder bij problemen en knelpunten met betrekking tot kinderopvang, het overleggen ten behoeve van de ouder met de opvanginstelling over het productaanbod, de condities en de algemene contractvoorwaarden, en dergelijke.45 In dit verband is ook het arrest van het Europese Hof van Justitie van 9 februari 2006 van belang.46 In een prejudiciële beslissing in een geding tussen de Stichting Kinderopvang Enschede en de Nederlandse regering (staatssecretaris van Financiën) over de teruggave van de btw voor bemiddeling bij gastouderschap, komt naar voren dat vrijstelling van btw niet vanzelfsprekend is en noopt tot het beoordelen van feitelijke omstandigheden. Met andere woorden, nu scholen kinderopvang gaan organiseren en daarmee een soort van bemiddelingsrol krijgen, acht de raad het nodig dat in de voorbereiding van de uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos kwesties rond mogelijke btw-verplichtingen zorgvuldig worden uitgezocht en opgelost.

50


6) Inrichting van de financieringsstromen Voorts doet zich de vraag voor in hoeverre de aanbodfinanciering (de gelden uit de verschillende departementen en andere overheden die naar de school toestromen) en de vraagfinanciering (de gelden die naar de ouders toestromen vanuit de landelijke en gemeentelijke overheden in de vorm van toeslagen) niet moeten worden vereenvoudigd. Dat vergt overwegingen ten aanzien van de status van de kinderopvang (deels marktwerking en deels publieke voorziening), maar ook overwegingen over de vraag of de administratieve kosten in verhouding staan tot de bijdrage van of de publieke of de private partij. Samenvatting Het voorgaande samenvattend stelt de raad voor: • dat in de WPO een inspanningsverplichting voor scholen wordt opgenomen om kinderopvang op verzoek te organiseren; • dat in dezelfde wet een evaluatiemoment binnen vier jaar na 1 januari 2007 wordt opgenomen; • dat de mogelijkheid van financiering voor scholen in de eerste fase via de Wet overige OCW-subsidies kan verlopen; • dat de inspraak van de oudergeleding in de medezeggenschapsraad de vorm van adviesrecht krijgt; • dat de rijksoverheid opleidingen stimuleert, in het bijzonder voor combinatiefuncties voor buitenschoolse en tussenschoolse opvang en onderwijsassistentie; • dat de overheid het management van scholen versterkt en ondersteunt; • dat de gemeenten worden uitgenodigd zich sterk te maken voor benodigde ruimtelijke voorzieningen en daar zo mogelijk woningcorporaties bij te betrekken; • dat de rijksoverheid wordt uitgenodigd de positie van de school als kinderopvangorganisatie of organisator van kinderopvang juridisch zorgvuldig te regelen; en • dat de overheid op grond van de gegeven randvoorwaarden voldoende investerings- en exploitatiegelden reserveert, de financieringsstromen vereenvoudigt en helderheid verschaft over administratieve regimes en het ondervangen van mogelijk te formuleren btw-verplichtingen.

6.3

Op weg naar kinderopvang op school In deze slotparagraaf gaat de raad eerst in op de vraag naar de aanvaardbaarheid van de geschetste modellen in het licht van de maatschappelijke criteria. Hij wijst er tevens op dat de organisatie van de kinderopvang door de scholen niet de enige aanpak behoeft te zijn. Voorts geeft hij aan dat in de periode tot 1 januari 2007 de wettelijke grondslag haar beslag moet krijgen en dat een gedegen behoeftenonderzoek onder verschillende groepen van ouders gewenst is. Na 1 januari 2007 moet dan een ontwikkelingsproces in gang worden gezet; de raad geeft daarvoor verschillende aspecten en stappen aan. Zijn de geschetste modellen acceptabel? De raad is van mening dat alle geschetste modellen acceptabel zijn bij toetsing aan de in paragraaf 1.4 genoemde zes criteria. Hij geeft hieronder een korte toelichting.


51

Keuzevrijheid De uitvoering van de motie geeft elke ouder in principe keuzevrijheid ten aanzien van opvang: ouders zijn vrij om opvang zelf te organiseren dan wel deze via de school te regelen. De precieze organisatievorm is minder vrij en hangt af van de keuze van de school voor een van de modellen (of een mengvorm). De oudergeleding van de medezeggenschapraad heeft in de optiek van de raad adviesrecht. Op dit punt ontlopen de modellen elkaar niet. Kwaliteit De kwaliteit is gewaarborgd in alle modellen. De raad ziet de kwaliteitseisen zoals die voortvloeien uit de Wet kinderopvang als maatgevend. In alle besproken modellen vormen deze de grondslag voor de kwaliteitsbeoordeling. Effectiviteit (doeltreffendheid) Voor zover het gaat om effectiviteit meent de raad dat daar waar opvangactiviteiten en onderwijs goed op elkaar afgestemd zijn, dit zal bijdragen aan het bereiken van de doelen van doorlopende ontwikkelingslijnen en het bevorderen van arbeidsparticipatie, en in het bijzonder positief zal doorwerken op de ontwikkeling van kinderen. De modellen waarbij opvangactiviteiten en onderwijs in één hand zijn, hebben daarom meer de voorkeur dan modellen waarbij verschillende partijen betrokken zijn. Efficiëntie (doelmatigheid) Hier gaat het om de vraag welk model de minste kosten met zich meebrengt om dezelfde doelen te bereiken. Mits goed georganiseerd zullen alle modellen bijdragen aan verhoging van de arbeidsparticipatie en wordt ouders in alle modellen de mogelijkheid gegeven voltijds te werken. Ook aan het bevorderen van de ontwikkeling van kinderen dragen de modellen bij. De raad meent dat op dit moment onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om vast te stellen of het ene model goedkoper dezelfde effecten bereikt dan het andere. Nadere berekeningen moeten dit uitwijzen. Wel ligt het voor de hand dat daar waar middelen kunnen worden gebundeld, dit tot een zuiniger inzet van die middelen zal leiden. De modellen 2b (onderwijsgebonden opvang) en 3 (educatieve voorziening) hebben vanuit dat oogpunt voorkeur. Gelijke toegang Gelijke toegang van de voorzieningen is in principe bij elk van de modellen geregeld. Alle ouders hebben aanspraak op kinderopvang en met name de modellen die opereren binnen de kaders van de Wet kinderopvang leveren geen beletsel in financiële zin op voor ouders om mee te doen. Er is echter één groep ouders die minder toegang zal hebben. Dat betreft ouders die niet werken en niet onder de gemeentelijke doelgroepen van de Wet kinderopvang vallen, en derhalve geen toeslagen kunnen verkrijgen. Dat kan voor bepaalde vrouwen en mannen(?) die willen gaan werken en nog geen baan hebben maar wel kinderen, problemen opleveren. Sociale samenhang Bevordering van sociale samenhang in de samenleving zou het sterkst naar voren komen in model 3, maar dit hangt sterk af van de samenstelling van de wijk waarin de school en de kinderopvang gesitueerd zijn. Een belangrijke factor is hier de integratie van de pedagogische opvang en het onderwijs. De modellen 2b en 3 bieden daarvoor het meest gunstige perspectief.

52


Conclusie De raad stelt vast dat alle modellen in principe naast elkaar kunnen bestaan. Hij meent wel dat vanwege het belang van de ontwikkeling van kinderen beschikbare middelen met name daarop moeten worden ingezet, zonder daarbij de verhoging van de arbeidsparticipatie uit het oog te verliezen. Een structurele inbreng van het concept van de brede school in model 3 acht hij van groot belang. Daarmee is niet gezegd dat niet geheel andere wijzen van organiseren van voorzieningen voor kinderen tot twaalf jaar en hun ouders mogelijk zijn en wellicht op den duur wenselijk. In de politieke historie is er wel sprake geweest van kinderopvang als publieke voorziening. Er zou een sluitend dagarrangement ontstaan: ouders zouden hun kinderen vroeg naar de school kunnen brengen en ‘s avonds laat (zeg half zeven of zeven uur) weer ophalen. De uren voor school, in de middagpauze en na school zouden dan gevuld zijn met een zinvol aanbod van pedagogisch verantwoorde activiteiten. Dit zou voor ouders rust scheppen op de dagen dat zij allebei werken (en voor de alleenstaande ouder uiteraard ook mogelijkheden bieden). In onder meer Scandinavische landen als Zweden en Denemarken is een dergelijke voorziening ontwikkeld. Van de ouders wordt een eigen bijdrage naar draagkracht gevraagd. De voorziening wordt geregeld door de gemeente; het aanbod naast het onderwijs wordt verzorgd door professioneel opgeleid personeel. De raad is in dit advies uitgegaan van de motie-Van Aartsen-Bos en heeft getracht daaraan nadere uitwerking voor de uitvoering te geven. De motie kiest voor de ingang van de scholen als de verantwoordelijke instellingen voor het regelen van kinderopvang. De raad meent dat voor het onderliggende probleem van de motie, namelijk te weinig deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt, ook voor de ingang van een verdere versterking van de sector kinderopvang gekozen had kunnen worden. De huidige voorzieningen op dit terrein, die al worden voorzien van zeer veel publiek geld (omstreeks de helft van de omzet van de kinderopvang is afkomstig van publiek geld via toelagen, belastingaftrek en belastingfaciliteiten), zouden dan in een publieke voorziening getransformeerd kunnen worden, zonder overigens het ondernemerskarakter te verliezen. Uiteraard zou ook in een dergelijke optiek de vervlechting van opvang en onderwijs aan de orde zijn. De raad meent echter dat in de huidige omstandigheden met de geschetste modellen een goede invulling aan de motie-Van Aartsen-Bos kan worden gegeven, die zo veel mogelijk recht doet aan de expertise van opvang en onderwijs. Wat te doen voor 1 januari 2007 (respectievelijk 1 augustus 2007)? De belangrijkste stap voor januari 2007 is dat de wetgever de relevante wetten en verdere regelgeving aanpast, om zo een wettelijke grondslag te geven aan de aanspraak van ouders op door de school te regelen (zie bijlage 2). Aan het begin van dit hoofdstuk 6 heeft de raad gepleit voor een zodanige formulering dat voor de scholen een inspanningsverplichting ontstaat. De raad merkt hierbij nadrukkelijk op dat een inspanningsverplichting van scholen vergt dat zij hun uiterste best doen de aanspraak te honoreren. Het sturen van een lijstje met namen en adressen van kinderopvanginstellingen volstaat dus niet. Gelet op het belang van de kinderen is ook een regelmatig contact tussen school en kinderopvang gewenst (ingeval van model 1 of 2). De raad meent dat scholen daartoe financieel in staat gesteld moeten worden. Via de Wet overige OCW-subsidies kan dit naar het oordeel van de raad voor de eerste periode na 1 januari 2007 geregeld worden.


53

Verder vindt de raad het gewenst dat op korte termijn een inventariserende overzichtsstudie zicht biedt op de mogelijke te verwachten behoeften bij ouders, de te verwachten acties van de scholen, de beschikbare ruimtelijke voorzieningen en mogelijk verdere perspectieven vanuit de ontwikkeling van de brede school. Voor januari 2007 is dan een financiële onderbouwing van te reserveren gelden te leveren. De raad meent dat daarbij uitdrukkelijk investeringsgelden voor de naaste toekomst ten behoeve van de verdere ontwikkeling van het samengaan van kinderopvang en onderwijs moeten worden betrokken (zie hieronder). Ten slotte vindt de raad het zeer belangrijk dat betrokken partijen intensief met elkaar in overleg treden om zodoende de condities voor uitvoering zo gunstig mogelijk te maken. Hoe verder na 1 januari 2007? Het scholenveld is zeer gedifferentieerd voor wat betreft startmogelijkheden in januari 2007. Een aantal scholen is zeer wel in staat aan de vraag van ouders te voldoen, een aantal scholen zal hier nog grote moeite mee hebben. Capaciteit voor buitenschoolse opvang bij kinderopvangorganisaties is ongelijk over het land verspreid; het vergt echter nader inzicht in het arbeidsaanbod en de behoefte bij ouders aan buitenschoolse opvang voor het trekken van verdere conclusies hierover. De raad concludeert voorts dat een voorbereiding wordt gemaakt voor de bij de kabinetsformatie 2007 te nemen beslissing over belangrijke materiële investeringen. Daarbij spelen de lokale situatie, de behoefte van ouders, de staat van de ruimtelijke voorziening en de omvang van de school (klein of groot) een belangrijke rol. De ervaringen met de financiering van de tussenschoolse opvang kunnen hierbij betrokken worden. De uitvoering van de motie kan gerealiseerd worden op basis van de verschillende hierboven geschetste modellen. Daarbij is het ene model sneller realiseerbaar dan het andere. In het bijzonder het model van de school als makelaar leent zich goed als startmodel voor scholen die geen of weinig ervaring met kinderopvang hebben. De expertise daarvoor is volop voorhanden, goede praktijken zijn beschikbaar. Bij de uitvoering van de motie moet rekening gehouden worden met schaaleffecten, mogelijk moet een drempelwaarde (zeg minimaal tien ouders van een school moeten opvang willen) ingebouwd worden. In het bijzonder voor kleine scholen en plattelandsscholen kan dit de uitvoerbaarheid van de motie ten goede komen. De ontwikkelingsprocessen die scholen zullen gaan doormaken om de mogelijkheden te vergroten voor wat betreft het honoreren van de aanspraak van ouders op kinderopvang, dienen mede vanuit de centrale overheid ondersteund te worden. De overheid maakt hierbij variatie in ontwikkeling mogelijk en stimuleert deze. De raad is van mening dat kinderopvang belangrijke publieke elementen bevat, geredeneerd vanuit het belang van het kind en vanuit de arbeidsparticipatie, Dit betekent dat ook binnen de kinderopvangvoorzieningen op zich zelf de publieke component zal toenemen. Op termijn gaan ze daarmee, zoals eerder al aangegeven, meer en meer lijken op de huidige situatie in het onderwijs, waar eveneens een combinatie bestaat van publieke en private financiering en van publieke en private uitvoering. Het naar elkaar toegroeien van opvang en onderwijs kan juist door deze verscheidenheid in financiering en uitvoering worden bevorderd.

54


Ontwikkelingsproces Vanaf 1 januari 2007 zal gestart worden met opzet en uitvoering van een aantal gerichte praktijkontwikkelingen, begeleid door onafhankelijk proces- en effectonderzoek. De gerichte praktijkontwikkelingen zijn gebaseerd op de vier modellen en mogelijke varianten daarvan; bij de praktische uitwerkingen vormt het concept van de brede school daarbij een inspiratiebron. In de praktijk kan een variëteit aan bestuurlijke en beheersmatige werkwijzen ontstaan. Ervaringen met de brede school bieden wat dat betreft inspiratiemogelijkheden.47 De effecten van de modellen worden in kaart gebracht, evenals de implicaties ervan zoals ervaren door de direct betrokkenen (kinderen, ouders, leidsters, leraren, management, personeel). Voor elk van de modellen wordt nagegaan welke de consequenties zijn voor de optimale bestuursstructuur, kwaliteit van onderwijs en opvang, kwaliteit van de combinatie zorg en werk van ouders, efficiëntie in gebruik gebouwen en buitenruimten, financiering en inspectie. Gegevens over de gerichte praktijkontwikkelingen worden beschikbaar gesteld aan de overige instanties in het veld. Hieronder volgt een overzicht van de te nemen stappen. Rijksoverheid • Artikel 45 van de Wet primair onderwijs dient te worden aangepast in die zin dat scholen een inspanningsverplichting hebben om vooren naschoolse opvang te organiseren voor kinderen van vier tot twaalf jaar. • Redigeer artikel 55 van de WPO met het oog op de onderwijsgebonden opvang. • Financiering in de eerste fase via de Wet overige OCW-subsidies mogelijk maken. • Aanpassing in de Wet kinderopvang met betrekking tot de erkenning van de schoolgebonden opvang. • De rijksoverheid stelt bij de kabinetsformatie van 2007 voor een belangrijke financiële investering te treffen ten behoeve van het realiseren van een adequate voorziening voor opvang van kinderen van vier tot twaalf jaar. • Maak het mogelijk dat onderwijsassistenten in een zogenoemde combinatie functie aangesteld kunnen worden en dat een dergelijke route ook openstaat vanuit de kinderopvang. Gemeente • Voert overleg met basisscholen over aanpassingen van gebouwen of nieuwbouwplannen. • Verstrekt op basis van de Wet kinderopvang toelagen aan specifieke doelgroe pen. • Houdt toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang (ggd, brandweer, enzo voort). Schoolbestuur/schoolleiding • Ontwikkelt een visie op vooren naschoolse kinderopvang en maakt een beleidsplan/ontwikkelingsplan om te komen tot een organisatiemodel. • Ontwerpt een huisvestingsplan (voor zowel de binnen- als de buitenruimte) in overleg met de instelling voor kinderopvang. • Is verantwoordelijk voor de organisatie van de vooren naschoolse opvang of sluit een contract met (een) andere kinderopvangorganisatie(s).


55

• Richt een geëigende (deel)administratie is. Verstrekt informatie aan ouders en treedt in overleg met de oudergeleding van de medezeggenschapsraad. • Draagt zorg voor afstemming tussen opvang en onderwijs en let daarbij specifiek op de pedagogisch invalshoek. • Ontwikkelt een plan met betrekking tot de inzet van personeel. • Waardeert de extra inzet en taakverbreding van schoolleiders. • Regelt de aansprakelijkheidsprocedure (verzekeringen).

56


Noten

1 TK 2005-2006, 30 300, nr. 14 (motie-Van Aartsen-Bos over kinderopvang op scholen). 2 Buitenschoolse opvang betreft dus opvang buiten de reguliere schooltijden met uitzondering van de middagpauze. Het belangrijkste doel is (pedagogisch verantwoorde) opvang. Ook opvang in de vakantie of op vrije dagen valt eronder. De Wet kinderopvang stelt dat opvang is het ‘bedrijfsmatig’ opvangen (en het mede opvoeden) van kinderen. Overigens rept de motie alleen over schooldagen, niet over vakantieperioden en dergelijke. Wenselijk is dat hieraan in de verdere uitwerking aandacht geschonken wordt. 3 Zeijl, Crone, Wiefferink, Keuzenkamp & Reijneveld, 2005. 4 Zeijl e.a., 2005; Pool & Lucassen, 2005. 5 Vergelijk de taalconditietoets voor tweejarigen van de Erasmusuniversiteit. 6 Lautenbach, 2005. 7 Fouarge, Huynen & Uunk, 2005. 8 Onderwijsraad, 2002. 9 Zie Onderwijsraad, 2002. Verder lijken Immervoll & Barber (2005) voor een aantal OESO-landen tot eenzelfde conclusie te komen. 10 Esping-Andersen, 2005. 11 Groot & Maassen van den Brink, 2003. 12 TK 2005-2006, 28 447, nr. 117 13 TK 2005-2006, 30 300, nr. 57 en TK 2005-2006, 30 300, nr. 137. 14 TK 2005-2006, 28 447, nr. 117 15 Vermeer e.a., 2005. 16 In het bijzonder in grote steden neemt deze vorm van hechte samenwerking een hoge vlucht; in Amsterdam zijn bijvoorbeeld in de periode van 1998 tot 2005 meer dan tachtig voorscholen tot stand gekomen (Veen, Roeleveld & Van Daalen, 2005). 17 Zie TK 2005-2006, 30 406, nr. 2. 18 Zie TK 2005-2006, 30 406, nr. 3. 19 De nulmeting betreft voor buitenschoolse opvang de situatie per 31 december 1996 en voor hele dagopvang de situatie per 31 december 1998. 20 Van der Kemp & Kloosterman, 2005. 21 Kok e.a. (2005) komen overigens tot een iets hoger aantal namelijk 7,5% van deze leeftijdsgroep. 22 Gegevens beschikbaar gesteld door het ministerie van OCW. 23 Vullings, 2005. 24 Commissie Tieneropvang, 2002. 25 Idem. 26 Behoefteonderzoek tieneropvang dat in opdracht van het ministerie van VWS door de Stichting Economisch Onderzoek is uitgevoerd; zie Commissie Tieneropvang, 2002. 27 In het behoefteonderzoek worden twee varianten onderscheiden om de behoefte aan op vang uit te rekenen. De eerste variant (de opvangvariant) sluit aan bij de tienercentra die nu vanuit de kinderopvang worden georganiseerd. De tweede variant (de vrijetijdsvariant) sluit aan bij de huidige tienercentra vanuit het sociaal-cultureel werk. In deze variant wordt


57

28 29 30 31 32 33

34

35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

46 47

58

tieneropvang gezien als een vorm van vrijetijdsbesteding, waarbij de tiener alle ruimte moet krijgen om te doen wat hij of zij zelf wil. Het aantal benodigde plaatsen voor deze variant wordt geschat op 34.000 in 2001 en 38.000 in 2007. Minister De Geus tijdens het algemeen overleg met de Tweede Kamer op 26 januari 2006 Website ministerie van OCW. Van der Grinten, Kruiter, Oomen & Hoogeveen, 2005. TK 2005-2006, 29 453, nr. 30. Nadere uitwerking door de branche zelf in de vorm van algemene voorwaarden en een convenant zijn hier eveneens van belang. Vandenbroeck (2006) wijst er in dit verband op dat de educatieve kwaliteit van opvang rekening moet houden met de lokale behoeften en bij kan dragen aan gemeenschapsvorming in de buurt. Stuurgroep Combinatiefuncties, 2005. Uitgebracht op verzoek van het ministerie van SZW. In de stuurgroep onder voorzitterschap van R. Zunderdorp waren vertegenwoordigd: VOS/ABB, VBS, BVE-raad, VNG, MO-groep, AbvaKabo, Aob, BKO, CNV Publieke zaak. TK 2005-2006, 30 300 XVI, nr. 93. Onderwijsraad, 2004. TK 2005-2006, 29 453, nr. 30. TK 2005-2006, 30 406, nr. 2. TK 2005-2006, 30 300, nr. 137, p. 4. TK 2001–2002, 28 447, nr. 3, p. 45. Uitgaande van 8.000 basisscholen, een derde daarvan met elk 2 nieuwe lokalen geeft 2.666 X 2 X 150.000 = 799.800.000 euro. 14% van 1.795.969 kinderen in de leeftijd 4-12 jaar = 251.435 X 28,5 = 7.165.897,5 euro per dag. De rijksoverheid stelt deze 100 miljoen euro ter beschikking als compensatie voor het plotseling wegvallen van de ESF-gelden (TK 2005-2006, 30 300, nr. 57). TK 2004-2005, 29 800 VIII, 237. Zie ook de site van het ministerie van Financiën waar een relevant besluit ter zake van bemiddelingskosten kinderopvang is vermeld: http://www.minfin.nl/default.asp?CMS_ITEM= MFCWD50D42CB2FD4E41BF838ACC2282678A98X17X59200X78 . Betreft zaak C-415/04. Van der Grinten, Kruiter, Oomen & Hoogeveen, 2005.


Afkortingen

ESF hbo mbo NIZW OCW SCP SZW VNG VWS WMO WMS WPO wsns WVO

Europees Sociaal Fonds hoger beroepsonderwijs middelbaar beroepsonderwijs Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Sociaal en Cultureel Planbureau Sociale Zaken en Werkgelegenheid Vereniging van Nederlandse Gemeenten Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet medezeggenschap onderwijs Wet medezeggenschap scholen Wet op het primair onderwijs weer samen naar school Wet op het voortgezet onderwijs


59

Figurenlijst

Tabel Tabel Tabel Tabel Tabel

60

1 2 3 4 5

Voorbeeld van een mogelijke dagindeling van een basisschoolkind Werkzame beroepsbevolking in % in Nederland Ontwikkeling van de capaciteit aan kinderopvang (in kindplaatsen) Ontwikkeling brede scholen per groottecategorie gemeenten (2005) Diverse modellen van kinderopvang


15 21 26 29 42

Literatuur

Belangenvereniging van Ouders in de Kinderopvang, Branchevereniging ondernemers in de kinderopvang, Maatschappelijke Ondernemersgroep (2004). Verantwoording kinderopvang: verdere stappen naar de toekomst. Convenant kwaliteit kinderopvang. Geraadpleegd op 3 februari 2006 via de website van de Branchevereniging ondernemers in de kinderopvang, http://www.kinderopvang.nl/upload/113408_8820_1107763493239-convenant_ kwaliteit_ kinderopvang.pdf. Centraal Bureau voor de Statistiek (2005). Statistisch Jaarboek 2005. Voorburg/Heerlen: CBS. Commissie Tieneropvang (2002). Ruimte voor tieners. Den Haag, ministerie van VWS. Een expertisecentrum zorg en educatie voor 0 tot 12 jarigen, projectvoorstel (2005). Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut; Utrecht: Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn; Utrecht: Sardes. Esping-Andersen, G. (2005). Kinderen in de verzorgingsstaat bezien als maatschappelijke investering. In Sociale Verzekeringsbank, Kind en Sociale Zekerheid (16-54). Den Haag, SDU. Fouarge, D., Huynen, B. & Uunk, W. (2005). Herintreding van vrouwen. Regionale effecten van kinderopvang en economie. Tilburg: OSA. Fukkink, R. & IJzendoorn, R. van (2004). Dertig jaar onderzoek naar de Nederlandse kinderopvang: algemene trend. In R. van IJzendoorn, L. Tavecchio & M. Riksen-Walraven, De kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang (31-48). Amsterdam: Boom. Fukkink, R. & IJzendoorn, R. van (2004). Dertig jaar onderzoek naar de Nederlandse kinderopvang: centrale thema’s. In R. van IJzendoorn, L. Tavecchio & M. Riksen-Walraven, De kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang (49-76). Amsterdam: Boom. Grinten, M. van der, Kruiter, J., Oomen, C. & Hoogeveen, C. (2005). Brede scholen in Nederland. Jaarbericht 2005. Utrecht: Oberon. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003). Investeren en terugverdienen. Inverdien- en welvaartseffecten van onderwijsinvesteringen. Den Haag: Sector Onderwijsarbeidsmarkt. Immervoll, H. & Barber, D. (2005). Can parents afford to work? Childcare cost, tax-benefit policies and work incentives. Parijs: Organisation for Economic Coordination and Development. Kampen, A. van, Kloprogge, J., Rutten S. & Schonewille, B. (2005). Voor- en Vroegschoolse Zorg en Educatie. De toekomst verkend (concept). Utrecht: Sardes. Kemp, S. van der & Kloosterman, S. (2005). Het aanbod van kinderopvang per eind 2004. Eindrap port. Leiden: Research voor Beleid b.v. Kok, L., Groot, I., Mulder, J., Sadiraj, K. & Ham, M. van (2005). De markt voor kinderopvang in 2004. Amsterdam: SEO. Kremer, M. (2005). How welfare states care. Culture, gender and citizenship in Europe, proef schrift. Utrecht: Universiteit Utrecht. Lautenbach, H. (2005). Bijna een miljoen mensen onvrijwillig zonder werk. Geraadpleegd op 3 februari 2006 via de website van het CBS, http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/arbeidinkomen-sociale-zekerheid/arbeidsmarkt/publicaties/artikelen/2005-1843-wm.htm. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005). Brief van de minister van OCW aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 24 oktober 2005. Toelichting op financiële geldstromen onderwijsachterstandenbeleid in kader van de herijking gewichtenregeling basisonderwijs. PO/ZO/2005/45042. Een vlechtwerk van opvang en onderwijs

61

Onderwijsraad (2002). Spelenderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004). Koers voortgezet onderwijs: nieuw vertrouwen. Den Haag: Onderwijsraad. Pool, M. & Lucassen, N. (2005). De Glazen Tussenwand. Waar ouders tegenaan lopen bij de verdeling van arbeid, zorg en huishouden. Den Haag: Nederlandse Gezinsraad. Riksen-Walraven, M. (2000). Tijd voor kwaliteit in de kinderopvang, rede 18 februari 2000. Amsterdam: Vossiuspers AUP. Schreuder, E.T. (2000). Buitenschoolse opvang in de basisschoool. Utrecht: NIZW Uitgeverij. Schreuder, L., Valkestijn, M. & Hajer, F. (2005). Dagarrangementen in de brede school. Een samenhangend aanbod van onderwijs, opvang en vrije tijd. Amsterdam: SWP. Studulski, F., Kloprogge, J., Aarssen, J., Bontje, D. & Broekhof, K. (2005). Quick-scan dagarrangementen in zeven landen. Utrecht: Sardes. Stuurgroep Combinatiefuncties (2005). Advies combinatiefuncties. Advies uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Tavecchio, L. (2002). Van opvang naar opvoeding. De emancipatie van een uniek opvoedingsmilieu, rede 20 juni 2002. Amsterdam: Vossiuspers UvA. TK 2001-2002, 28 447, nr. 2. Regelingen met betrekking tot tegemoetkomingen in de kosten van kinderopvang en waarborging van de kwaliteit van kinderopvang (Wet basisvoorziening kinderopvang). Memorie van toelichting. TK 2004-2005, 29 800 VIII, nr. 237. Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over de verplichting om btw af te dragen, 23 juni 2005. TK 2005-2006, 28 447, nr. 117. Verslag algemeen overleg vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid over tegemoetkomingen in de kosten en waarborging van de kwaliteit van kinderopvang, 11 oktober 2005. TK 2005-2006, 29 284, nr. 14 (herdruk). Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over de jeugdagenda, 4 november 2005. TK 2005-2006, 30 300, nr. 14. Motie-Van Aartsen-Bos over vooren naschoolse kinderopvang, 22 september 2005. TK 2005-2006, 30300, nr. 57. Brief van de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos,10 oktober 2005. TK 2005-2006, 30 300, nr. 137. Brief van de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos, 25 november 2005. TK 2005-2006, 30 406, nr. 2. Wijziging van de Wet op het primair onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met overblijven in het basisonderwijs. TK 2005-2006, 30 406, nr. 3. Wijziging van de Wet op het primair onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met overblijven in het basisonderwijs. Memorie van toelichting. Veen, A., Roeleveld, R. & Van Daalen, M. (2005). Op zoek naar ‘best practices’: opbrengsten van Amsterdamse voorscholen. Amsterdam: SCO-Kohnstamminstituut. Vandenbrouck, M. (2006). Globalisation and privatisation: The impact on childcare policy and practice. Den Haag: Bernard van Leer Foundation. Veld, R. in ‘t, Korving, W., Hamdan, Y. & Steen, M. van der (2005). Kosten en baten van voortijdig schoolverlaten. Eindrapport. Vermeer, H.J., IJzendoorn, M.H. van, Kruif, R.E.L., Fukkink, R.G., Tavecchio, L.W.C., RiksenWalraven, J.M.A. & Zeijl, J. van (2005). Kwaliteit van Nederlandse kinderdagverblijven: Trends in kwaliteit in de jaren 1995-2005. Rapport herziene versie december 2005. Leiden/ Amsterdam/Nijmegen: Universiteit Leiden/Universiteit van Amsterdam/Radboud Universiteit. Vermeij, A. & Krooneman, P.J. (2005). Knellende weten regelgeving bij samenwerkende voorzieningen voor nultot twaalfjarigen. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek.

62


Vullings, G. (2005). Kinderopvang van half acht tot half zeven? Een onderzoek onder basisschooldirecteuren. Amsterdam: Interview*NSS bv. Waarborgfonds Kinderopvang (2005). Sectorrapport Kinderopvang 2005. Eindhoven: Waarborg fonds Kinderopvang. Zeijl, E., Crone, M., Wiefferink, K., Keuzenkamp, S. & Reijneveld, M. (2005). Kinderen in Nederland. Den Haag/Leiden: Sociaal en Cultureel Planbureau/TNO Kwaliteit van Leven.


63

Geraadpleegde deskundigen

Speciaal adviseur voor dit project De heer prof.dr. G.W. Meijnen, emeritus-hoogleraar Universiteit van Amsterdam, oud-lid van de Onderwijsraad Actis Advies De heer mr. R.K. Flippo Algemene Vereniging Schoolleiders, Utrecht De heer T. Duif, voorzitter Mevrouw N. van Bartel, adviseur Amsterdam, Stadsdeel Amsterdam Noord Mevrouw drs. M. de Bakker, onderwijskundig beleidsmedewerker Bond KBVO De heer mr. J.W. Schraven, beleidsadviseur De Branchevereniging ondernemers in de kinderopvang, Den Haag Mevrouw mr. I. Giezeman, voorzitter bestuur Mevrouw N. Haitsma, directeur Belangenvereniging van Ouders in de Kinderopvang, BOinK, Den Haag De heer G. Jellesma, voorzitter Onderwijsbond CNV Mevrouw M. Barth, voorzitter MOgroep, Utrecht De heer E. Buitenhek, hoofd afdeling Kinderopvang Mevrouw K. van der Meulen, voorlichter NIZW, Utrecht Mevrouw drs. L. Schreuder, directeur Nederlandse Gezinsraad Mevrouw dr. B.T.J. Hooghiemstra Ouders & Coo De heer W. van Katwijk, directeur

64


Sardes, Utrecht De heer drs. F. Studulski, stafmedewerker Stichting Kinderopvang Enschede Mevrouw Ch. van Wijk, directeur Universiteit van Amsterdam De heer prof.dr. L.W.C. Tavecchio, hoogleraar Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen, afdeling Pedagogiek en Onderwijskunde Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG De heer F.L.A. Rutjes, beleidsmedewerker lokaal onderwijsbeleid De heer N.H. Kuiper, beleidsmedewerker jeugd en onderwijs Voorburg, Casimir Opvang Voorburg De heer A. Feye, hoofd werkeenheid naschoolse opvang Voorburg, Stichting DAK Mevrouw D. Elsink, teamleidster naschoolse opvang VOS ABB, Woerden De heer J. Vlaanderen, manager Verenigingszaken IJDOORN school, Amsterdam De heer F. Deinum, directeur


65

66


Bijlage 1 Adviesvraag

Bijlage

B.1-67

B.1-68


Bijlage

B.1-69

B.1-70


Bijlage 2 Invoeringsstappen

Bijlage

B.2-71

Wettelijk kader Per 1 januari 2007 krijgen ouders aanspraak op kinderopvang georganiseerd door de school waar het kind is ingeschreven.

Huidige situatie

WPO: bevat geen verplichting tot organisatie van buitenschoolse opvang.

Toekomst Art. 45 WPO geeft aan scholen een inspanningsverplichting.

Aanpassing WMO om ouders adviesrecht te geven voor zaken rondom buitenschoolse opvang. Wet kinderopvang: bevat geen bepaling De Wet kinderopvang bevat een artikel dat over een relatie tussen opvang en onder- onderwijsgebonden opvang erkent. wijs.

Verantwoordelijkheden per 1 januari 2007 Actor Rijksoverheid

Welke verantwoordelijkheid?

•S telt financiën beschikbaar voor buitenschoolse opvang (aan ouders, scholen, gemeenten). • Is verantwoordelijk voor beleid op rijksniveau. Gemeente • Verstrekt toelagen aan specifieke groepen. • Houdt toezicht en handhaaft. • Ontwikkelt beleid op gemeenteniveau en voert dit uit. Schoolbestuur • Ontwikkelt een visie op de kinderopvang. • Ontwerpt een beleidskader voor de school (scholen). • Is uitvoeringsverantwoordelijke voor (laten) organiseren van de buitenschoolse opvang. • Treedt in overleg met de ouders over kwaliteit en organisatie buitenschoolse opvang. • Neemt de nodige wettelijk vereiste maatregelen, bijvoorbeeld afsluiten verzekeringen voor het personeel. Schooldirectie • Is verantwoordelijk voor de organisatie op schoolniveau c.q. voor het afsluiten van contracten met partners. • Zorgt zonodig voor afstemming opvang en onderwijs op het pedagogische vlak. Ouders • Dragen zorg voor de financiering (exploitatiekosten) van de buitenschoolse opvang. • Hebben inspraak bij de organisatie en de kwaliteit van buitenschoolse opvang. Kinderen • Nemen deel aan activiteiten buitenschoolse opvang. • Behoren zich te gedragen volgens de afgesproken gedragsregels.

B.2-72


Overstap naar de situatie na 1 januari 2007 Verstandig is te vertrekken vanuit de bestaande situatie. Voor de meeste scholen komt dat neer op een start met het model ‘de school als makelaar’ of de voortzetting daarvan. Activiteiten op schoolniveau: • Visie en beleidskader ontwikkelen. • Keuze organisatiemodel (model 1, 2a, 2b of 3; of varianten of mengvormen daarvan). • Keuze dagrooster (al dan niet continurooster voor onderwijs? schooltijden aanpassen: eerder beginnen, later beginnen?) • Huisvestingsplan. Voor de huisvesting, zowel binnenruimte als buitenruimte, zijn nadere uitwerkingen gegeven in de Wet kinderopvang en het convenant tussen de aanbieders van kinderopvang en de belangenbehartigers van de ouders. Er worden daarin afspraken gemaakt over omvang, veiligheid, ligging, inrichting, en dergelijke. Er moet bijvoorbeeld nagedacht worden over aspecten die in de ‘ontwerpfase’ aan de orde moeten komen, zoals: • ruimten voor opvang en onderwijs moeten van elkaar gescheiden zijn; • benodigde binnenruimte: een entree en garderobe; een huiskamer annex eetkamer; een huiswerkruimte; meerdere activiteitenruimten; enzovoort; • de ruimte voor opvang moet veilig zijn; • benodigde buitenruimte: een buitenspeelruimte; en • werkplek(ken) voor leidinggevende en administratieve activiteiten. • Plan van inzet personeel (indien van toepassing); creëren functies zoals een coördinatiefunctie. • Inrichten financiële administratie (keuze computerprogramma); opstellen begroting per boekjaar; uitzoeken btw-verplichting. • Inrichten bestands- en roosteradministratie (welke leerlingen nemen op welke tijdstippen en hoelang deel aan de buitenschoolse opvang?); keuze computerprogramma. • Aanmeldings- en verblijfsprocedure: • tijdstip van aanmelding en daadwerkelijke plaatsing; • wijze van betalen; • wijzigingsformulier (andere dagen, tijdstippen, vakantiedagen, enzovoort); en • reglement van orde inclusief verwijderingsprocedure. • Aansprakelijkheidsprocedure: • regelen verzekeringen; en • regelen logistiek, met name toezicht op de kinderen. • Informatieverstrekking aan ouders (schoolgids). • Fondsenwerving. Naast fondsen vanwege de gemeente en/of de rijksoverheid specifiek gericht op kinderopvang en onderwijs, bestaat de mogelijkheid op andere titel subsidies te verwerven. Het Waarborgfonds kinderopvang heeft naar aanleiding van een door haar uitgezet onderzoek een aantal mogelijkheden op de rij gezet. Mogelijke subsidies betreffen onder andere de volgende: • belastingaftrek voor milieuvriendelijke (energiebesparende) investeringen; • belastingaftrek voor investeringen in arbo-voorzieningen (bijvoorbeeld ergonomisch meubilair);

Bijlage

B.2-73

B.2-74

• belastingaftrek in verband met kleinschaligheid; • subsidie in het kader van plattelandsontwikkeling (EU); • subsidie voor het vestigen in stedelijke gebieden (EU); • subsidies in het kader van stedelijke vernieuwing (gemeenten); • subsidie voor het vestigen in bepaalde gemeenten (gemeenten); • diverse subsidies van provincies; • subsidies voor multifunctionele centra of brede scholen (EU, agentschap SZW); en • financiële bijdrage voor vernieuwende projecten op het gebied van huisvesting (SEV).

Bron: www.kinderopvangwaarborgfonds.nl


Bijlage 3 Financiën

Bijlage

B.3-75

In de discussie over de uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos neemt financiën een belangrijke plaats in. De maatschappelijke wens om voorzieningen voor kinderopvang van half acht tot half zeven te realiseren kost uiteraard geld. Daar zijn diverse partijen bij betrokken. Kenmerkend voor de huidige situatie is dat kinderopvang als een marktgoed gezien wordt: de gebruikers, dat wil zeggen de ouders, betalen. Vanuit overwegingen van maatschappelijk belang echter betalen ook andere partijen mee, met name de rijksoverheid namens de samenleving. Er is daarom sprake van een combinatie van publieke en private financiering. Deze paragraaf geeft op hoofdlijnen een overzicht van de structuur van de geldstromen en verbindt deze met de in het voorgaande genoemde drie modellen. De regering heeft over de financiering op macroniveau advies gevraagd aan het CPB (Centraal Planbureau). We volstaan hier daarom met enkele opmerkingen. De financiering van kinderopvang via de gebruiker bevat de volgende componenten: • eigen bijdrage ouders (in principe een derde van de kosten die de aanbieder indient); • bijdrage werkgever van de ouders (in principe een zesde deel van de kosten, dus bij twee werkende ouders opgeteld een derde van de kosten); • bijdrage van de overheid (in principe een derde van de kosten); en • bijdrage van de gemeentelijke overheid aan doelgroepen (eenoudergezinnen, personen met lage inkomens). Daarnaast bestaan vaak op lokaal niveau aanvullende subsidies (vaak met een incidenteel karakter). Opmerkingen. • (1) Hoewel de dienst kinderopvang ‘in de markt is geplaatst’, is er door de overheid een belangrijke restrictie aangebracht: de overheid baseert haar vergoedingen op een maximaal uurtarief van ongeveer zes euro. Dat betekent dat de aanbieders, ook al zouden ze dat kunnen doen, daar in hun tariefstelling niet boven gaan; zij zouden zichzelf dan immers uit de markt prijzen. • (2) De bijdrage van de werkgevers is niet verplicht. Als de werkgever weigert bij te dragen, compenseert de overheid. Er leven wel gedachten om bij onvoldoende bijdragen van werkgevers op macroniveau tot een verplichting over te gaan. • (3) De dienst kinderopvang is vrijgesteld van btw en er is dus sprake van een publieke bijdrage (fiscale subsidie). • (4) De vrager bepaalt vanuit zijn/haar behoefte de vraag naar kinderopvang; de financiering verloopt ook direct van de vrager naar de aanbieder (ook al heeft een ouder een administratiekantoor ingeschakeld, het principe blijft hetzelfde). • (5) Voor de direct belanghebbenden (ouders, aanbieders) is informatie over de financiering ruim voorhanden. Diverse websites van het ministerie van SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), kinderopvangorganisaties geven tekst en uitleg over de Wet kinderopvang, de regelgeving, procedures, enzovoort. Ook worden rekenmodellen beschikbaar gesteld waarmee een individuele aanvrager berekeningen voor eigen bijdragen kan maken.

B.3-76


Zonder precies de bedragen te berekenen, kan geconcludeerd worden dat er op individueel niveau sprake is van een publiek-private financiering. Ook kan geconcludeerd worden dat bij een groot aantal ouders er sprake is van meer publieke dan van private financiering (in het bijzonder geldt dit voor alleenstaande ouders en personen met weinig inkomen). De overheidsbijdrage is afhankelijk van het inkomen en van het aantal kinderen. Voor het eerste kind is de vergoeding lager dan voor tweede en volgende kinderen. In het geval van een gezamenlijk inkomen van omstreeks 30.000 euro bedraagt de overheidsvergoeding 30% voor het eerste kind en 60% voor het tweede en volgende kind. Voor hoge inkomens is de bijdrage vrijwel nihil. De hier geschetste financieringsstructuur geldt in het kader van de Wet kinderopvang. Dat betekent dat in model 1 (de school als makelaar) en model 2a (nevenstichting) de financiering op deze wijze is geregeld. In model 2b (onderwijsgebonden opvang) is deze wijze van financiering ook geregeld, mits de school zich als kinderopvangorganisatie heeft laten registreren en mits de toezichthouder (de gemeente via de ggd) de onderwijsgebonden opvang als kinderopvang heeft gedefinieerd. Immers, ook dan geldt de Wet kinderopvang. Mutatis mutandis geldt een en ander eveneens voor model 3 (het integrale model). De financieringswijze wordt ingewikkelder in geval de school (in model 2b of 3) bepaalde opvangactiviteiten zodanig vormgeeft dat er geen sprake is van verzorging en opvoeding en slechts in beperkte mate van toezicht. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een huiswerkklas waarin slechts beperkt toezicht plaatsvindt en de interactie zich beperkt tot orde handhaven en mogelijk enige bijstand bij het huiswerk maken. Laten sporten in de eigen of een andere sporthal na schooltijd is ook een situatie die beoordeeld moet worden op zijn kinderopvanggehalte. Gemengde financieringsvormen zijn dus altijd mogelijk. Naast de financiering via de gebruiker is er een tweede financieringsstroom. Deze is indirect vanuit het proces van de opvang bezien en betreft de rijksbijdrage aan de gemeenten (Gemeentefonds). In 2006 bedraagt deze rijksbijdrage 39,8 miljoen euro, in de jaren 2007 en verder is deze structureel 40,5 miljoen euro. Het geld is voor de volgende taken en bestemmingen bedoeld: • verstrekken van toelagen aan in de Wet kinderopvang omschreven doelgroepen; • regie voor de kinderopvang op gemeentelijk grondgebied (onder andere bijhouden register); • afstemmen met andere jeugdvoorzieningen; • toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang (door de ggd); en • handhaven van de voorschriften. Zou als gevolg van de uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos de kinderopvang een hoge vlucht nemen, dan is te verwachten dat het Rijk zijn bijdrage aan het Gemeentefonds moet verhogen. Voorts is te verwachten dat voor de uitvoering van de motie-Van Aartsen-Bos extra gelden voor de scholen zelf nodig zijn. De scholen hebben daar ook al om gevraagd. Het is nog niet goed mogelijk om dit bedrag te berekenen, omdat er nog te veel onzekere factoren zijn. Volgens welk model zullen de scholen aan hun verplichting voldoen? Hoe omvangrijk is de behoefte van ouders per school en landelijk? Wat is de staat van de

Bijlage

B.3-77

ruimtelijke voorzieningen van de scholen voor primair onderwijs? Slechts om enige richting in het denken hierover te geven, kan gekeken worden naar de bijdrage voor de tussenschoolse opvang. De rijksbijdrage hiervoor, ten behoeve van deskundigheidsbevordering en organisatietaken van de scholen, bedraagt 18,89 euro per jaar per leerling. Gelet op de tijdsomvang van buitenschoolse opvang (zeg in de ochtend 1 uur en in de namiddag 3,5 uur), zal de bijdrage hiervoor in de eerstkomende jaren hoger moeten zijn. Tot slot nog een opmerking over kosten en baten op macroniveau. Eerder merkte de raad op dat opvang resulteert in baten voor het kind (verbeterde ontwikkelingskansen zullen leiden tot hogere lonen op den duur), de ouders (verbeterde kans op arbeidsparticipatie en een groter gezinsinkomen), werkgevers (indirect: voor (bijna) voltijdse banen is de zorg voor een kind geen beletsel een goede werknemer aan te nemen), de samenleving (stijging bruto nationaal product, maar ook een grotere sociale cohesie). Daar staan ook kosten tegenover, deels met een publiek karakter: naast de optelling van de aan de individuele ouders verstrekte toelagen (die een aanzienlijk bedrag vergen, met schattingen uiteenlopend van 800 miljoen tot 1 miljard euro), stelt de overheid nog (publieke) middelen beschikbaar in de vorm van investeringsgelden, gemeentelijke bijdragen, projectgelden voor deskundigheidsbevordering en dergelijke. Als we hier niet alleen kijken naar de buitenschoolse opvang voor vier- tot twaalfjarigen, maar daar ook kinderopvang, vve en tussenschoolse opvang bij betrekken, nemen de bedragen toe, alsmede de complexiteit van financiering. Maar ook de baten zouden kunnen toenemen. In ’t Veld, Korving, Hamdan en Van der Steen (2005) berekenen de opbrengst voor voorschoolse voorzieningen op 4%. Volgens Duits onderzoek zou de winst per kind aanzienlijk kunnen zijn (zie kader voor Duitsland). Duitse staat maakt 77.000 euro winst per kind Kinderen die vandaag de dag in Duitsland worden geboren, leveren de Duitse staat 77.000 euro meer op dan dat zij de overheid gedurende hun leven kosten. Het Duitse instituut voor economisch onderzoek Ifo heeft berekend dat de volledige uitgaven aan onderwijs en kinderopvang niet opwegen tegen de inkomsten die de kinderen later door belasting en sociale premies opleveren. De onderzoekscommissie stelt dat de regering meer steun kan geven aan jonge mensen die een kind willen krijgen, aangezien deze hier vaak van afzien omdat de kosten voor kinderen nog heel hoog zijn. Het Ifo vindt dat de investeringen ruimschoots worden terugverdiend.

Bron: ANP

Precieze uitwerkingen gaan het kader van dit advies te boven.

B.3-78


een vlechtwerk van opvang en onderwijs advies

Recommend Documents