KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN
10e Sociaal-Wetenschappelijke Studiedagen Amsterdam, 30 & 31 mei 2002 sessie onderwijs
Eén munt, één hoger onderwijs? Over vermeende en reële invloeden van de Europese Unie.
Kurt De Wit
Centrum voor Onderwijssociologie Departement Sociologie, K.U.Leuven E. Van Evenstraat 2b 3000 Leuven, België tel. +32 16 32 32 07 e-mail
[email protected] web http://perswww.kuleuven.ac.be/~p2201550/
1. INLEIDING
De invoering van de Euro maakte van de Europese Unie voor honderden miljoenen mensen een tastbare realiteit. De vele verwijten van complexiteit, logheid en 'veraf- heid' aan het adres van de EU maakten even plaats voor 'euroforie'. Ook in het hoger onderwijs is een proces van uniformisering op gang gekomen. Na de Bologna- verklaring zijn doorheen heel Europa herstructureringen van het hoger onderwijs begonnen met het oog op het vergroten van de vergelijkbaarheid van de nationale systemen voor hoger onderwijs. Kan de invloed van de EU op het domein van het hoger onderwijs tot een vergelijkbaar tastbaar resultaat als op monetair vlak leiden? Zal men afstand doen van het nationale karakter van het hoger onderwijs? Deze paper1 gaat op basis van een kwalitatieve analyse van de EU-besluitvorming op zoek naar antwoorden. Eerst wordt kort de monetaire geschiedenis van de EU weergegeven. Daarna komt de aard van de EU als besluitvormingsmodel aan bod (multi- level governance), waarbij de verschilpunten tussen monetair beleid en hogeronderwijsbeleid worden aangegeven. Verder wordt de ontwikkeling van besluitvorming over hoger onderwijs op EUniveau geschetst, samen met de algemene evolutie van het hoger onderwijs in de EU-lidstaten. Tenslotte worden de elementen aangeduid die wijzen op een reële autonome invloed (of mogelijkheid daartoe) van de EU op het hoger onderwijs, dus los van of boven op de aanspraken van de afzonderlijke lidstaten. De paper is gebaseerd op onderzoek dat ik verricht ter voorbereiding van mijn doctoraal proefschrift "Universiteiten in Europa in de 21e eeuw. Netwerken in een veranderende samenleving". In het proefschrift wil ik nagaan hoe de structuur, organisatie en werking van universiteiten beïnvloed worden door actuele veranderingen in de samenleving, die M. Castells aanduidt als 'de komst van de netwerksamenleving' (Castells, 1996). Naast het identificeren van factoren van verandering zullen casestudies van universiteiten moeten uitwijzen of en hoe universiteiten daarmee omgaan. In deze paper beperk ik mij echter tot het verduidelijken van de Europese integratie als één factor van verandering die mogelijk een impact heeft op het hoger onderwijs.
1
2. EÉN MUNT VOOR EUROPA
Het oorspronkelijke idee achter het oprichten van de Europese Unie was het stichten van vrede in Europa. Als landen op economisch vlak met elkaar verbonden zijn, zo dachten de stichters van de EU, zal dit ook leiden tot stabiliteit in de internationale politieke relaties. Of dit moest leiden tot politieke samenwerking, bleef lange tijd een punt van discussie, maar werd zeker in de beginjaren van de EU negatief beantwoord. De reikwijdte van de economische samenwerking was evenmin van in het begin duidelijk. De opstellers van het Verdrag van Rome (EEG-verdrag, 1957) stelden in ieder geval een economische en monetaire unie niet als doel voorop. Niettemin werd reeds een jaar later, in 1958, een monetair comité opgericht in de schoot van de EEG. Op dat moment regelde het systeem van Bretton Woods nog de stabiliteit tussen de Europese valuta's. Dit systeem van pariteit tussen de munten, gekoppeld aan de goud-dollarstandaard, kon dit doel echter steeds minder waarmaken, zeker toen de VS in 1971 de goud-dollarstandaard ophieven.
De Europese Raad (de staatshoofden en regeringsleiders van de (toen zes) lidstaten van de EEG) had in 1969 beslist om economische en monetaire unie (EMU) tot officiële doelstelling van de EEG te maken. Een eerste voorstel om in drie stappen EMU te bereiken (het plan Werner) werd in 1970 gelanc eerd. Met de dollar nog steeds als standaard, werd in 1972 de 'slang in de tunnel' gecreëerd: de munten van de EEG- landen werden gezamenlijk gekoppeld aan de dollar en deze 'slang' mocht slechts licht fluctueren ten opzichte van de dollar. Maar de slang hield amper twee jaar stand, onder meer door de oliecrises, maar ook door de nog te grote verschillen in economisch beleid van de EEG- lidstaten.
Een nieuwe poging om monetaire stabiliteit tot stand te brengen, werd gelanceerd in 1979: het Europees Monetair Stelsel (EMS). Dit stelsel ging uit van vaste wisselkoersen, die wel konden aangepast worden, maar pas na een gezamenlijke beslissing van de EMS-leden. De koersen werden vastgelegd tegenover het gewogen gemiddelde van de deelnemende landen, European Currency Unit (ECU) genoemd. Hoewel het EMS een grotere monetaire stabiliteit bracht, bleef een zekere onzekerheid bestaan (in 1992 moesten Italië en Groot-Brittannië zelfs uit het systeem stappen) en bleven ook de transactiekosten bij muntomwisselingen bestaan. Dit werd onverenigbaar geacht met de doelstelling uit de Europese Eenheidsakte (1986) om het vrij verkeer van kapitaal (maar ook van goederen, diensten en personen) te bewerkstelligen vanaf 1 januari 1993. Een Comité voor de bestudering van de Economische 2
en Monetaire Unie werd ingericht, dat in 1989 een rapport afleverde (het rapport Delors) met als kernidee het totstandbrengen van EMU in drie fasen. In opeenvolgende momenten van besluitvorming (de Europese Raad, de intergouvernementele conferentie over institutionele hervormingen, het Verdrag betreffende Europese Unie - Verdrag van Maastricht) werd deze gefaseerde invoering van EMU aanvaard en verder uitgewerkt.
Wat houden de drie fasen van de EMU in? In de eerste fase, vanaf 1 juli 1990, wordt het kapitaalverkeer tussen de 12 lidstaten vrijgemaakt en wordt een begin gemaakt met het op elkaar afstemmen van economisch en monetair beleid (versterkte samenwerking tussen de nationale centrale banken). De tweede fase gaat automatisch in op 1 januari 1994. Er komen niet-afdwingbare, maar wel door de Europese Commissie gecontroleerde regels voor de financiering van de overheidsbegrotingen en met name de begrotingstekorten. De samenwerking tussen de centrale banken wordt geïnstitutionaliseerd door de oprichting van het Europees Monetair Instituut (EMI), de voorloper van de Europese Centrale Bank (ECB). De derde fase heeft geen vooropgestelde begindatum en kan pas van start gaan na een formeel besluit van de Europese Raad en op voorwaarde dat de convergentiecriteria bepaald in het Verdrag van Maastricht door de lidstaten gehaald worden. Deze criteria zijn 'objectieve' maatstaven waarmee de convergentie tussen het economisch en monetair beleid van de lidstaten gemeten kan worden. Zo mag het overheidstekort in het referentiejaar (1997) niet meer bedragen dan 3% van het BBP, moet de overheidsschuld kleiner zijn dan 60% van het BBP en moet de munt zich gedurende minstens twee jaar stabiel in het EMS gedragen hebben. De derde fase houdt de oprichting van de ECB in en het instellen van vaste wisselkoersen; de begrotingsregels worden afdwingbaar; en de Euro vervangt de ECU, eerst als giraal geld maar vanaf 1 januari 2002 ook als munt in omloop. In mei 1998 neemt de Europese Raad het politieke besluit (het ging met andere woorden niet om een zuiver objectief besluit) dat elf lidstaten (België, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal en Finland ) vanaf 1 januari 1999 deel zullen uitmaken van de Eurozone. Op 1 januari 2001 treedt ook Griekenland toe. Twaalf van de nu vijftien EU- lidstaten realiseren dus EMU en een eenheidsmunt, meer dan dertig jaar nadat dit officieel een doelstelling van de Europese integratie werd.
3
3. ONDERWIJSSAMENWERKING IN DE EUROPESE BELEIDSRUIMTE
Hoewel het realiseren van EMU een lang en moeizaam proces was, is het belang ervan groot, uiteraard op economisch vlak maar zeker ook op politiek vlak. Onafhankelijke staten deden vrijwillig en doelbewust afstand van (economische) beslissingsmacht én van een natio naal symbool.
Een
grotere
integratie
werd
dus
duidelijk
belangrijker
geacht
dan
beleidsonafhankelijkheid: de kosten en risico's verbonden aan het invoeren van een nieuwe munt werden aanvaard. In vergelijking daarmee lijken de realisaties op het gebied van hoger onderwijs (en onderwijs tout court) in de EU veeleer een bevestiging van de onafhankelijkheid en beslissingsmacht van de lidstaten. Hoger onderwijs is nog steeds sterk ingebed in de natie-staat. Europese programma's blijven een marginaal gegeven. Zo zal bijvoorbeeld het programma 'Erasmus' nog bij heel wat mensen een belletje doen rinkelen, maar wie kent er Lingua of Tempus? En wie weet wat het programma Atlas inhoudt? Toch mag het belang van de EU voor het hoger onderwijs mijns inziens niet onderschat worden. Enerzijds zijn er goede redenen waarom het hogeronderwijsbeleid een andere ontwikkeling kent dan het economisch en monetair beleid. Anderzijds is die ontwikkeling om verschillende redenen op zichzelf belangrijk (zie paragraaf 4). Dat de EU op verschillende beleidsdomeinen verschillende ontwikkelingen kent, hoeft op zich overigens niet te verbazen. De EU vertoont een grote fragmentatie tussen beleidsdomeinen, ondanks het gezamenlijke overkoepelende institutioneel kader (Falkner, 1999: 13; Peterson & Bomberg, 2000: 27). Om het hogeronderwijsbeleid goed te kunnen begrijpen, moeten we dus zicht krijgen op zowel dit overkoepelende kader als op wat specifiek is aan het hogeronderwijsbeleid.
3.1. DE EUROPESE BELEIDSRUIMTE
De 'multi- level governance' benadering van de EU als beleidsruimte (Hooghe en Marks, 1997, 2001) beklemtoont de autonomie van de Europese instituties en stelt dat beleid gevormd wordt in een veelheid van beslissingscentra op meerdere onderling verweven niveau's. Nationale staten hebben niet het monopolie op de besluitvorming in de EU. De Europese instellingen (met name de Europese Commissie, het Europees Hof van Justitie en steeds meer ook het Europees Parlement) hebben een zelfstandige impact op die besluitvorming, zijn geen loutere uitvoerders van internationale overeenkomsten. Het resultaat van internationale 4
onderhandelingen kan dus meer zijn dan de kleinste gemeenschappelijke deler van hoe ver elk van de lidstaten bereid is te gaan in de (economische) integratie, gegeven hun onderlinge machtsverhoudingen,
in
tegenstelling
tot
wat
de
theorie
van
het
liberaal
intergouvernementalisme (Moravcsik, 1993, 1995; Milward, 1992) stelt.
Wat wordt hier bedoeld met Europese instellingen? De belangrijkste is de Europese Commissie. Zij heeft wetgevend initiatief en managet en implementeert het EU-beleid. Haar leden worden voorgedragen door de regeringen van de lidstaten, benoemd door de Raad van Ministers en goedgekeurd door het Europees Parlement (EP). De Europese Commissie opereert onafhankelijk van de nationale regeringen, in het belang van de EU. Het Europees Parlement bestaat uit 626 rechtstreeks verkozen leden en heeft wetgevende bevoegdheid en budgettaire (controle)bevoegdheid samen met Raad van Ministers; ook superviseert het EP de uitvoerende macht. Het EP krijgt door opeenvolgende verdragswijzigingen in steeds meer aangelegenheden een belangrijke stem. In de door het Verdrag van Maastricht geïntroduceerde medebeslissingsprocedure heeft het zelfs een vetorecht ten aanzien van beslissingen van de Raad van Ministers. De recente verdragswijzigingen goedgekeurd in Amsterdam (1997) en Nice (2001) houden onder meer door
de
uitbreiding
in
van
het
toepassingsgebied
van
de
(vereenvoudigde)
medebeslissingsprocedure. Het Europees Hof van Justitie is het hoogste gerechtshof van de EU en bewaakt de toepassing van de Europese verdragen en de afgeleide wetgeving. Naast deze 'echt' Europese (dat wil zeggen supranationale) instellingen staan de 'internationale' instellingen, de Raad van Ministers en de Europese Raad. De Raad van Ministers is samen met het EP het wetgevend orgaan van de EU. De Raad van Ministers wordt samengesteld uit één minister uit elke lidstaat, met een wisselende samenstelling al naargelang het beleidsonderwerp, en vertegenwoordigt op die manier de (regeringen van de) lidstaten. De Raad van Ministers mag niet verward worden met de Europese Raad, de tweejaarlijkse bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders, waarop in grote lijnen de verdere ontwikkeling van de Europese integratie wordt uitgezet. Vermelden we tenslotte nog het Onderwijscomité, dat van 1974 tot 1988 een bijzondere plaats in de Europese besluitvorming innam. Het Onderwijscomité bestond uit vertegenwoordigers van de Ministers van Onderwijs van de lidstaten en van de Commissie. Het had als belangrijkste taken het voorbereiden van de beleidsvoering en besluitvorming van de Raad van Ministers en het uitvoeren van de beslissingen ervan, dit in samenwerking met de 5
Europese Commissie, omdat deze op het vlak van hoger onderwijs een bijzondere bevoegdheid kreeg toegewezen (zie paragraaf 4.1). Voor de volledigheid: de besluitvormingsprocedure vereist adviezen van het Economisch en Sociaal Comité en van het Comité van de Regio's.
Natie-staten verliezen niet alleen hun autonomie, maar boeten ook aan macht in wanneer zij collectief beslissingen moeten nemen. Steeds meer stemmingen in de Raad van Ministers - bij uitstek het orgaan dat de natie-staten vertegenwoordigt - gebeuren bij gekwalificeerde meerderheid en niet bij unanimiteit. De vertegenwoordiging van de lidstaten in de Commissie wordt teruggeschroefd. Vanaf 2005 zal elk land nog slechts één commissaris hebben (nu hebben de grote landen er nog twee) en wanneer de EU 27 lidstaten zal tellen, is ook dat niet meer gegarandeerd. Ook worden de bevoegdheden van de voorzitter van de Commissie versterkt.
Verder zijn politieke arena's niet hiërarchisch gerangschikt maar onderling verweven. In een meerlagig model van onderling gerelateerde beleidsniveau's zijn beslissingen niet enkel afhankelijk van eerder genomen beslissingen, maar ook van beslissingen genomen op andere beleidsniveau's (Beyers & Kerremans, 2001). De Europese Commissie heeft weliswaar een monopolie op het recht om besluitvorming te initiëren. Maar de Commissie opereert niet in een vacuum: heel wat actoren beïnvloeden de beleidsinitiatie, net als de implementatie van het beleid. Dat zien we bijvoorbeeld in de praktijk van de 'comitologie', dat is het toevertrouwen van de implementatie aan technische comités bestaande uit vertegenwoordigers van belangengroepen, nationale ambtenaren en (wetenschappelijke) experts (Hix, 1999: 42).
3.2. KENMERKEN VAN DE SAMENWERKING OP HET GEBIED VAN HOGER ONDERWIJS
Het feit dat de EU opgebouwd is als een meerlagige beleidsruimte heeft dus op zich al een effect op de uitkomsten van het EU-beleid. De uitkomsten met betrekking tot hoger onderwijs worden bovendien bepaald door kenmerken specifiek aan het beleidsdomein hoger onderwijs2 . Vooral de juridische basis en politieke wil voor supranationale samenwerking zijn wat dit betreft belangrijke elementen. Beide elementen evolueerden samen in drie fasen.
In de eerste fase, die ruwweg duurde tot het begin van de jaren '80, is er - in tegenstelling tot wat het geval is voor het economisch en monetair beleid - noch een juridische basis, noch de 6
politieke wil om op het vlak van (hoger) onderwijs samen te werken. De oprichtingsverdragen spreken niet over onderwijs (enkel beroepsopleiding voor specifieke categorieën komt in enkele verdragsartikelen aan bod). De doelstelling van de Europese verdragen was het totstandbrengen van een gemeenschappelijke economische markt. De soevereine natie-staten wilden slechts toestemmen met integratie inzoverre dit nodig was om die markt tot stand te brengen. Het was niet de bedoeling om op een 'sociaal' domein als het hoger onderwijs supranationaal beleid te ontwikkelen (ook nu nog wordt overigens in officiële teksten nergens gesproken van 'beleid' inzake onderwijs; er is enkel sprake van 'samenwerking op onderwijsgebied'). Door onderwijs niet in de verdragen op te nemen, kon het niet in de Raad van Ministers besproken worden. Maar eind jaren '60, begin jaren '70 werd steeds meer de nood gevoeld om toch op Europees niveau het onderwijs ter sprake te brengen, vanuit de idee dat een goed werkende economische markt behoefte heeft aan (hoog)geschoolde arbeidskrachten. Aangezien dit niet kon in officiële besprekingen, werd een speciale structuur gecreëerd. De ministers van onderwijs van de lidstaten kwamen in 1971 formeel bijeen als Raad van Ministers, maar tegelijkertijd was deze bijeenkomst een diplomatieke conferentie. Zo ontstond de formule van de Raad en de ministers van onderwijs, in het kader van de Raad bijeen. Omdat de bijeenkomsten van de ministers van onderwijs op die manier zowel (intergouvernementele) diplomatieke bijeenkomsten als (supranationale) Raadsvergaderingen waren, waren meer flexibele besluitvormingsprocedures mogelijk dan diegene die in dit verband aan de Raad waren opgelegd (De Witte, 1993: 194). De ministers van onderwijs konden nu alle onderwerpen bespreken en zelfs resoluties uitvaardigen, zonder dat hun besluiten daarom noodzakelijk juridisch bindend zouden zijn voor de lidstaten. Het ‘gevaar’ van supranationale besluitvorming werd daarmee vermeden - maar het debat erover was onherroepelijk van start gegaan.
In de jaren '80 wordt de dominantie van de individuele lidstaten in de Europese besluitvorming doorbroken. De lidstaten zelf kwamen in deze tweede fase positiever te staan tegenover versterkte samenwerking op het vlak van hoger onderwijs, die werd gezien als een middel ter bevordering van het vrij verkeer en de mobiliteit van docenten, studenten en onderzoekers, in overeenstemming met de doelstellingen van de Europese Eenheidsakte (zie paragraaf 2). Die Europese Eenheidsakte introduceerde een nieuwe besluitvormingsprocedure, de samenwerkingsprocedure, die het Europees Parlement het recht van een tweede lezing van 7
voorgestelde besluitvorming gaf. Daardoor kon het zijn pro- Europese standpunten beter vertolken. De Raad van Ministers behield evenwel het laatste woord in de procedure. De Europese Commissie heeft in de Europese besluitvormingsprocedures het initiatiefrecht. Dat betekent dat er zonder een initieel voorstel van de Commissie geen besluitvorming mogelijk is. Aangezien Europese besluitvorming steeds een onderhandelinsproces is, heeft diegene die de teksten kan opstellen een zekere manoeuvreerruimte. Bovendien wordt de Commissie net gewaardeerd voor haar rol als neutrale scheidsrechter in gevallen waar de verdragen geen duidelijk antwoord geven (Smith, 2000). De verdragen zelf stellen dat de Commissie het belang van de EU moet verdedigen. Onder het voorzitterschap van Jacques Delors (van 1985 tot 1995) maakte de Commissie ten volle gebruik van haar initiatiefrecht om een duidelijk supranationale visie op Europa te promoten. Ze heeft zo een eigen, autonome agenda uit kunnen voeren, door beleidsvoorstellen en voorstellen voor wetgeving te doen, door de implementatie ervan op te volgen, en door nationale overheden voor het Europees Hof van Justitite te brengen als ze zich niet aan de regels hielden (Hantrais, 2000: 238). De jurisprudentie die het Europees Hof van Justitie ontwikkelde, was overduidelijk proEuropees. In disputen tussen de Europese Commissie en individuele lidstaten werd vaak de argumentatie van de Europese Commissie gevolgd. Ook wanneer individuele burgers een lidstaat aanklaagden, opteerde het Hof in een aantal belangrijke gevallen voor een oplossing die in de richting van ‘meer Europa’ ging. Het gaf bijvoorbeeld een zodanige interpretatie aan het begrip 'beroepsonderwijs' uit het EEG-Verdrag, dat ook het hoger onderwijs volledig onder de definitie van beroepsonderwijs viel. Het Hof creëerde met andere woorden een hiërarchie tussen de EU-wetgeving en de nationale wetgeving, waarbij de EU-wetgeving voorrang krijgt (Shaw & Wiener, 2000: 81).
Het samenspel van initiatieven van de Europese Commissie, steun vanuit het EP en juridische onderbouwing door het Europees Hof van Justitie, leidde tot een aantal Europese programma's voor samenwerking op het vlak van hoger onderwijs (zie paragraaf 4), ondanks het ontbreken van onderwijs in de Verdragen en de aarzelende houding van de lidstaten. Bij het begin van de jaren '90 was het duidelijk dat die onderwijsprogramma's niet meer konden genegeerd worden. Bovendien hadden de onenigheden over de actieprogramma's tot een hele reeks uitspraken van het Europees Hof van Justitie geleid, die de weg openden om dergelijke programma's verder te ontwikkelen, maar in feite geen voldoeninggevende juridische basis boden. In het EU-verdrag werden daarom onder de hoofding 'Onderwijs, beroepsopleiding en jeugd' twee artikelen opgenomen over onderwijs en beroepsopleiding, artikelen 149 en 150 8
(ex 126 en 127). Deze artikelen bevestigden het ‘acquis communautaire’ (de facto verworvenheden) op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding en het recht van de EU om op dit gebied acties te ondernemen. Maar tegelijkertijd werd de bevoegdheid van de EU (min of meer strikt) afgebakend, als resultaat van onderhandelingen tussen de lidstaten om zowel de bevoegdheid van de EU te beperken als een verdere uitbreiding van die bevoegdheid door het Europees Hof van Justitie te voorkomen. Op de eerste plaats werden zowel de verantwoordelijkhe id van de lidstaten als de onwenselijkheid van harmonisatie beklemtoond. Samenwerking op onderwijsgebied kan enkel plaatsvinden als de tradities van elk land en de diversiteit in onderwijsbeleid en onderwijsstructuren gerespecteerd worden (Brouwer, 1996: 88). Ten tweede werden de bevoegdheidsdomeinen van de EU strikt afgebakend, tot onder meer het bevorderen van mobiliteit van studenten en docenten en van samenwerking tussen onderwijsinstellingen. Deze beperkingen zijn echter niet volledig sluitend (De Groof, 1994: 92-94). Artikel 149 stelt dat de EU maatregelen van de lidstaten kan aanvullen indien noodzakelijk en dat de Raad stimuleringsmaatregelen kan aannemen. Maar hoe moeten 'noodzakelijk' en 'stimulering' gedefinieerd worden? Bovendien is de reikwijdte van twee van de doelstellingen bepaald door artikel 149 al evenzeer rekbaar. Domeinen als het bevorderen van mobiliteit, van uitwisselingen of van afstandsonderwijs, verwijzen naar bestaande programma's en zijn daardoor relatief afgebakend. De bevoegdheid van de EU op domeinen als 'de Europese dimensie in het onderwijs' en 'kwaliteitsonderwijs' zijn moeilijker vast te pinnen. Ook hier rijst de vraag naar hoe die termen gedefinieerd moeten worden. Voor de EU en zeker voor een krachtige Commissie vormen zij dus potentieel een middel om het actieterrein verder uit te breiden. In ieder geval erkende het Verdrag van Maastricht een beperkte autonome werking van de 'echt' Europese instellingen en kreeg supranationale besluitvorming in deze fase een voet aan de grond. De Europese Commissie kan vanaf nu beroep doen op het budget van de EU. Voorheen moesten de budgetten voor de onderwijsprogramma's door de afzonderlijke lidstaten ter beschikking worden gesteld. Een situatie waarbij zij dit weigeren te doen en zo de continuering van de lopende acties (en a fortiori het opstarten van nieuwe acties) in het gedrang brengen, kan dus niet meer voorkomen.
9
4. EÉN HOGER ONDERWIJSSYSTEEM VOOR EUROPA?
4.1. EU- ACTIEPROGRAMMA 'S OP HET GEBIED VAN HOGER ONDERWIJS
In de drie fasen van besluitvorming die hierboven werden onderscheiden, komen telkens nieuwe actieprogramma's tot stand die verder gaan dan die van een vorige fase. In de eerste fase is vooral het actieprogramma op het gebied van onderwijs (1976) van belang. Het wilde onder meer de samenwerking op het vlak van het hoger onderwijs op drie gebieden bevorderen: de samenwerking tussen instellingen voor hoger onderwijs; de mobiliteit van studenten en docenten; de academische erkenning van diploma's en studieperioden. Het actieprogramma was slechts een kaderakkoord, maar symbolisch belangrijk was dat het intergouvernementalisme in beperkte mate verlaten werd: de Europese Commissie werd belast met het bevorderen van samenwerking in het hoger onderwijs. Daar staat tegenover dat de rol die de Commissie kon spelen meteen ook weer ingeperkt werd. Bij het concretiseren van het actieprogramma moest de Commissie de autonomie van de instellingen voor hoger onderwijs respecteren (ze mocht dus niet streven naar harmonisatie), ze mocht geen communautaire acties voorstellen buiten de middelen en doelen die in het actieprogramma werden aangegeven en ze kon voor het uitwerken van acties geen beroep doen op het EUbudget (omdat dit beleidsdomein niet in de verdragen was opgenomen). Het uitwerken van concrete acties bleek dan ook niet eenvoudig. De besluitvorming over hoger onderwijs bleef in handen van de lidstaten. Op vele gebieden (toegang tot het hoger onderwijs, academische erkenning van diploma's, …) bleef de ‘actie’ beperkt tot algemene afspraken of de beslissing om verder onderzoek te laten verrichten. Twee initiatieven gingen iets verder en kunnen als pilootprojecten gezien worden voor de grote actieprogramma’s van de jaren tachtig. Het Joint Study Programme Scheme voorzag in financiële ondersteuning voor instellingen voor hoger onderwijs die onderlinge afspraken wilden maken over gezamenlijke studieprogramma’s. Het Short Study Visit Scheme richtte zich op mogelijkheden voor docenten, onderzoekers en administratief personeel van instellingen voor hoger onderwijs om een ander onderwijsstelsel te bestuderen.
De eerste substantiële actieprogramma's kwamen pas in de tweede fase tot stand. In 1986 werd Comett (Community Action Programme for Education and Training in Technology) gelanceerd om de samenwerking tussen instellingen voor hoger onderwijs onderling en tussen deze instellingen en de industrie te bevorderen, vooral dan in het domein van technologische 10
training. Concreet ondersteunde Comett het vormen van netwerken tussen instellingen, uitwisselingen van personeel en het ontwikkelen en uitwisselen van opleidingssystemen. De vraag naar Comett-steun overtrof alle verwachtingen. Slechts 10 tot 15% van de aanvragen kon jaarlijks gehonoreerd worden, ondanks een grote toename van het budget. Dit is reeds een indicatie van de populariteit van Comett, maar men moet voorbij de loutere participatie kijken om het echte belang van het programma te vatten. Het zorgde er namelijk voor dat 'vrij geld' beschikbaar kwam voor heel wat instellingen voor hoger onderwijs. Niet alleen ging het om een nieuwe financieringsbron, maar dit geld diende bovendien vaak als ‘seed money’ om anderen (lokale autoriteiten, bedrijven, …) over de brug te halen om projecten te cofinancieren (Cerych, 1997: 329). Ook voor het tweede grote actieprogramma, het ‘European Action Scheme for the Mobility of University Students’ (Erasmus), geldt dat het voorzag in een nieuwe financieringsbron. Erasmus ondersteunde het vormen van netwerken tussen instellingen voor hoger onderwijs, voorzag beurzen voor studenten die binnen zo’n netwerk een periode in het buitenland wilden studeren en promootte de erkenning van die studieperiode door de thuisinstelling. Voor dit laatste werd het ‘European Credit Transfer System’ (ECTS) ingevoerd, het systeem waarbij elk jaarprogramma onderverdeeld wordt in 60 punten (credits) die de werklast voor elk van de onderdelen van het programma aanduiden en die door studenten kunnen overgedragen worden van de ene instelling naar de andere. Maar de invloed van Erasmus reikte verder dan louter deze financiering. De vereisten waaraan instellingen voor hoger onderwijs moesten voldoen om financiële ondersteuning te krijgen, brachten veranderingen met zich mee doorheen de lidstaten en grotendeels onafhankelijk van nationale interventie. Een zeer duidelijk voorbeeld hier is de oprichting van diensten voor internationale relaties door vele, zoniet alle, instellingen voor hoger onderwijs. Vele instellingen engageerden zich verder ook buiten het kader van Erasmus voor soortgelijke uitwisselingsprogramma's met andere (al dan niet buitenlandse) instellingen. Het Erasmus-programma was tevens het eerste dat een duidelijk effect had op het hoger onderwijsbeleid van de lidstaten. We zien bijvoorbeeld in Vlaanderen dat binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Onderwijs een Erasmus-Agentschap werd opgericht om de EG-beurzen te verdelen en dat in bijkomende financiering werd voorzien vanaf het academiejaar 1990-1991. Ook in andere lidstaten heeft het
Europees
beleid
geleid
tot
administratieve
ondersteuning
van
de
Europese
onderwijsprogramma's en het aanvullen van deze programma's met eigen middelen of met complementaire maatregelen. Daarenboven werden in de regelgeving elementen ingebracht
11
die het hoger onderwijs aan de Europese normen moesten aanpassen (dit gebeurde bijvoorbeeld in een aantal landen naar aanleiding van het ECTS). Naar Erasmus wordt verwezen als het ‘vlaggenschip’ van de Europese actieprogramma’s, ook al werden de ambitieuze doelstellingen (bijvoorbeeld 10 % van alle studenten met de hulp van Erasmus een periode in het buitenland laten studeren) niet bereikt. Het kreeg navolging in twee actieprogramma’s die dezelfde nadruk legden op studentenmobiliteit. Lingua (Actie II voor het hoger onderwijs) richtte zich op het bevorderen van talenkennis door netwerken van instellingen te ondersteunen waarbinnen talenstudenten, docenten en administratief personeel mobiel kunnen zijn. Tempus (‘Trans-European Mobility Programme for University Students’) nam grotendeels de doelstellingen en principes van Erasmus over, maar kaderde ze in de nieuwe samenwerking tussen de EU en Oost-Europa, die na de val van de Berlijnse muur van start ging. Zo werd bijvoorbeeld ook de European Training Foundation opgericht om de hervorming van de beroepsopleidingsstelsels in de landen van Centraal- en Oost-Europa te ondersteunen. Vermelden we tenslotte nog dat de EU zich verder naar buiten profileerde door het sluiten van samenwerkingsverbanden met de Verenigde Staten, Canada, de ACP-landen en de mediterrane landen. De EU nam ook zichzelf als voorwerp van studie met het programma Jean Monnet voor onderwijs en onderzoek over Europese integratie.
Na de beperkte intergouvernementele initiatieven die volgden op het Actieprogramma van 1976 en de reeds ruimer opgevatte programma’s vanaf het midden van de jaren tachtig, werd na het Verdrag van Maastricht een derde generatie actieprogramma’s mogelijk. Voortaan verliep de samenwerking op onderwijsgebied volgens drie grote actielijnen : onderwijs (het Socrates-programma), beroepsopleiding (het Leonardo Da Vinci-programma) en jeugd (het Jeugd voor Europa-programma). De initiatieven met betrekking tot hoger onderwijs werden in Socrates opgenomen, naast nieuwe activiteiten inzake het secundair onderwijs (Come nius), open en afstandonderwijs (Atlas) en volwassenenonderwijs (Grundtvig). In wat volgt, gaan we daarom enkel in op het Socrates-programma. Voor het hoger onderwijs betekent Socrates vooral een verlenging van eerdere programma's (in het bijzonder Erasmus en Lingua), met andere woorden een verderzetting van de drie 'traditionele' soorten onderwijsactiviteiten: mobiliteit, vooral van studenten; het opzetten van netwerken tussen instellingen; en het bevorderen van taalvaardigheid. Daar staat tegenover dat binnen Socrates meer aandacht besteed wordt aan het meegeven van een 'virtuele' Europese ervaring aan niet-mobiele studenten (zij die niet in het buitenland kunnen gaan 12
studeren), door het ondersteunen van activiteiten op het vlak van open en afstandsonderwijs en de gezamenlijke ontwikkeling van ICT en curricula. Het Socrates-programma is sterk intergouvernementeel opgevat. De implementatie van elk van de elementen van het programma wordt op Europees niveau opgevolgd door comités bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten. De nationale coördinatie en implementatie is sterk gedecentraliseerd. In Vlaanderen bijvoorbeeld is er het Socrates-Agentschap om de implementatie van het programma te begeleiden en een Socrates-Comité om de coördinatie en beleidsvoorbereiding te verzorgen. Toch zitten er in Socrates ook communautaire elementen, zoals het 'institutionele contract'. Dit is een contract dat elke individuele onderwijsinstelling kan sluiten met de Commissie en dat een duidelijk Europees engagement van de instelling vraagt, onder meer om de Europese dimensie van projecten te waarborgen en garant te staan voor de blijvende financiering ervan, ook na het verstrijken van de Socrates-steun. Omdat het sluiten van een institutioneel contract noodzakelijk is om no g Europese subsidies voor projecten te kunnen ontvangen, zijn vele instellingen dergelijke verbintenis aangegaan, niet in het minst omdat ze dan lopende activiteiten kunnen verderzetten. Ondanks de aanwezigheid van dergelijke communautaire elementen komen de nieuwe generatie actieprogramma's vooral neer op een verlenging van eerdere programma's. Zij blijven met andere woorden binnen de limieten die door het Verdrag van Maastricht worden aangegeven. De lidstaten, bij monde van de Raad van Ministers, hebben in het debat over de te voeren acties de intergouvernementele en decentrale elementen voorrang gegeven. De Europese Commissie heeft duidelijk haar rol van motor en inspirator verloren. Een andere reden om de regels van het verdrag te respecteren, is de verwachte uitbreiding van de EU, die het hogeronderwijsbeleid van de EU weliswaar zou uitbreiden, maar dan in de breedte in plaats van in de diepte. Een verdere verdieping zou een verbreding in de weg kunnen staan.
Samengevat kunnen we stellen dat het huidige hogeronderwijsbeleid van de EU het hoger onderwijs en het hoger onderwijsbeleid van de lidstaten op verschillende manieren beïnvloedt. Een eerste invloed is er via wetgevende initiatieven die de spelregels waaraan de instellingen en overheden zich moeten houden, wijzigen. De EU kent bijvoorbeeld een aantal individuele rechten aan haar burgers toe, die tegen het nationale beleid of het beleid van een onderwijsinstelling in kunnen gaan, zoals het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit en het recht op professionele erkenning van hogeronderwijsstudies. Verder moeten instellingen die willen participeren aan de actieprogramma’s dit kunnen organiseren, wat betekent dat ze specifieke structuren moeten opzetten (bijvoorbeeld een dienst voor 13
internationale betrekkingen) of bestaande structuren moeten aanpassen (bijvoorbeeld wanneer zij
deelnemen
aan
het
ECTS).
Daarenboven
zijn
de
actieprogramma's
stimuleringsmaatregelen, in de zin dat de Europese Commissie bepaalde bedragen voorziet, die echter nooit voldoende zijn om een substantieel aandeel van de kosten van de activiteiten te financieren3 . Er moet dus – door de lidstaten of door de instellingen – op zoek gegaan worden naar bijkomende financiering. Daarnaast zijn er aan subsidiëring door de Europese Commissie ook voorwaarden gesteld (bijvoorbeeld de studieperioden moeten erkend worden). Deze kunnen indruisen tegen het nationaal gevoerde hogeronderwijsbeleid (bijvoorbeeld strikte regulering van studieperioden). Er wordt met andere woorden een Europese standaard gesteld (benchmarking). Vandaar ook de aandacht die 'good practices' steeds krijgen in de evaluaties van de actieprogramma's. Door het streven om aan de standaard gesteld door 'peers' te voldoen, hebben de actieprogramma's onvermijdelijk een gelijkmakende invloed.
4.2. CONVERGENTIE IN EUROPESE HOGER ONDERWIJSSYSTEMEN
De EU-actieprogramma's hebben dus een reële invloed op het hoger onderwijs in Europa. Die invloed is wel beperkt tot de domeinen waarop de programma's betrekking hebben, zoals mobiliteit van studenten en het opzetten van netwerken voor uitwisseling tussen universiteiten. Bovendien zijn de EU-programma's ook op die gebieden niet altijd de belangrijkste factor. Zo verloopt heel wat studentenmobiliteit via niet-EU-structuren. We mogen met andere woorden niet voorbijgaan aan evoluties in het hoger onderwijs die zich los van de EU-initiatieven voltrekken.
De jaren '80 en '90 vertonen één duidelijke trend: de opkomst van een neo-conservatieve, neoliberale politiek, waarin enerzijds de individuele vrijheid en de vrije markt voorop staan, maar waarin anderzijds een sterke staat die de morele en politieke orde moet bewaken, bepleit wordt (Brown e.a., 1996). De traditionele politieke partijen en ideologieën komen makkelijk tot een consensus over de nieuwe beleidsstijl en de semi-neutrale moderne managementideologie. Met betrekking tot het hoger onderwijs uit zich dit in het tegelijk beklemtonen van autonomie en verantwoording. De besluitvorming is gebaseerd op de principes van de vrije markt. Flexibiliteit en competitie zouden moeten leiden tot een onderwijsaanbod dat tegemoet komt aan de behoeften van de onderwijs- en de arbeidsmarkt. De overheid definieert de rol van het hoger onderwijs in termen van dienstbaarheid aan de samenleving: de taak van het hoger onderwijs is om te voldoen aan de (voorspelde) noden van de arbeidsmarkt (Neave, 1985). 14
Het idee is ook dat hoger onderwijs meer (direct) bruikbare kennis dient te produceren. Dat kan worden bevorderd door de selectie van zwaartepunten in het wetenschappelijke onderzoek. Tegelijk staat het begrip ‘accountability’ of verantwoording centraal. Het onderwijs dient verantwoording af te leggen aan de 'shareholders' (sponsors, financiers) en 'stakeholders' (belanghebbenden). De politieke besluitvormers hebben een reeks van maatregelen genomen waarbij de instellingen voor hoger onderwijs gecontroleerd worden of zij overeenkomstig de regels werken in een competitieve maatschappij. De diversificatie van de financiering van het hoger onderwijs vergroot ook de nood aan 'entrepreneurialism' (ondernemerschap en leiderschap), waardoor in het hoger onderwijs een intermediair managementniveau van nietacademisch personeel groeit (Neave, 1985). Veeleer dan een vermindering van de controle door de overheid, is er sprake van een verschuiving van de controle van procescontrole naar outputcontrole. De relatie tussen overheid en hoger onderwijs is meer conditioneel geworden: er worden expliciete doelen (kostprijs, performantie) gesteld en die worden ook gecontroleerd. Autonomie stelt dus meteen ook grenzen (Neave, 1995). In Clark's 'driehoek van coördinatie', die bestaat uit de staat, de academische oligarchie en de markt (Clark, 1983), is het belang van de 'markt' toegenomen, maar het is de overheid die bepaalt in hoeverre marktmechanismen in het hoger onderwijs mogen, moeten of kunnen spelen. Onder invloed van deze ontwikkelingen, met name het groeiende (politieke) ongenoegen over hoger onderwijs dat zich niet competitief opstelt maar eerder een verlenging van de welvaartsstaat is en de vraag naar alternatieven voor dat model, is het vergelijkend onderzoek over hoger onderwijs sterk toegenomen. Heel wat landen hebben hun aandacht gericht naar hun buurlanden in domeinen als onderzoeksfinanciering, toegang tot het hoger onderwijs, of sturingsmodellen (Neave, 1995). We kunnen dus stellen dat ook los van de EU het meer internationaal denken aan belang heeft gewonnen en dit onder invloed van politieke en economische ontwikkelingen die in vele (Europese) landen dezelfde richting uitgaan.
Een recente, nieuwe evolutie zijn de hervormingen die doorheen Europa plaatsvinden naar aanleiding van de verklaringen van Sorbonne en Bologna 4 . De verklaringen hebben een hervormingsproces op gang gebracht dat de onderwijsstelsels in Europa meer vergelijkbaar moet maken, met de Angelsaksische undergraduate-graduate structuur als basis. Het Bolognaproces zal tot 2010 lopen in alle EU- lidstaten en kandidaat- lidstaten. Het startte buiten het kader van de EU, ging uit van de ministers van onderwijs en werd goedgekeurd door de Europese rectoren. De EU betaalt weliswaar de opvolging van het proces (de tweejaarlijkse bijeenkomsten van de ministers van onderwijs, zoals in 2001 in Praag en in 2003 in Berlijn), 15
maar wordt verder niet betrokken. Meer nog, elke verwijzing naar de EU werd in de betrokken teksten zorgvuldig vermeden. Desondanks staat het Bologna-proces niet los van de EU en hebben beide processen repercussies voor elkaar. Doelstellingen van het Bologna-proces als het versterken van de Europese dimensie van het hoger onderwijs en het stimuleren van de studentenmobiliteit, komen overeen met de doelstellingen die de EU zich op hogeronderwijsgebied stelt. Enkel het aspect van de eigenlijke harmonisatie van de onderwijsstelsels kan niet binnen het kader van de EU gerealiseerd worden. Harmonisatie werd in het kader van de EU van in het begin van de onderwijssamenwerking expliciet afgewezen. De oplossing wordt daarom gezocht buiten dat kader. Een dergelijke optie zagen we ook al in de formule van 'de Raad en de ministers van onderwijs, in het kader van de Raad bijeen'. De gehanteerde methode gelijkt veel op de methode van open coördinatie die in het werkgelegenheidsbeleid van de EU geïntroduceerd werd. Hierbij verbinden de lidstaten zich om individueel en gezamenlijk bepaalde doelen na te streven en hierover verslag uit te brengen aan de Europese Commissie. Dit veronderstelt een zekere bereidheid om het beleid te laten convergeren op basis van een vergelijking van 'best practices'. Die overeenkomst tussen het werkgelegenheidsbeleid en de ontwikkelingen op het gebied van hoger onderwijs is niet toevallig. De Europese Raad van Lissabon (maart 2000) beklemtoonde de belangrijke rol van onderwijs en opleiding in het kader van de werkgelegenheidsstrategie van de EU, met name voor het toegankelijker maken van de arbeidsmarkt en het verbeteren van het aanpassingsvermogen van de werknemers. De Raad van Ministers en de Europese Commissie zullen een "verslag over de concrete doelstellingen van de onderwijs- en opleid ingsstelsels" opstellen. De drie hoofddoelstellingen zijn de verbetering van de kwaliteit en de effectiviteit van de onderwijs- en opleidingsstelsels in de EU; het vergemakkelijken van de toegang voor iedereen tot die stelsels (in het kader van levenslang leren); en het openstellen van de onderwijs- en opleidingsstelsels naar de buitenwereld (met verwijzing naar het beroepsleven en het onderzoek, maar bijvoorbeeld ook naar vreemdetalenonderwijs en meer mobiliteit en uitwisselingen).
De
drie
hoofddoelstellingen
van
het
Bologna-proces
zijn
vrije
mobiliteit,
tewerkstellingsmogelijkheden op de Europese arbeidsmarkt en internationale competitiviteit en aantrekkelijkheid van het Europees hoger onderwijs. Een overzicht van realisaties op deze gebieden wordt gegeve n door de zogenaamde Trends-studies (Haug en Tauch, 2001; Knudsen, Haug en Kirstein, 1999). De studies beginnen met de vaststelling dat heel wat 16
factoren nationaal bepaald blijven: het type, de breedte en de lengte van het secundair onderwijs; de rol en de grootte van subsystemen van hoger onderwijs (als ze bestaan); de toegang tot het hoger onderwijs; de onderwijskalender; de structuur, het aantal en de lengte van diploma's. Een internationale vergelijking wordt daardoor bemoeilijkt. Niettemin tonen de Trends-studies een aantal duidelijke trends van convergentie in de 'Europese hoger onderwijs ruimte'. De trend naar meer autonomie voor de onderwijsinstellingen, gekoppeld aan kwaliteitscontrole en evaluatie, wordt in de studies bevestigd. Het onderscheid tussen de universitaire en niet-universitaire sector vervaagt, onder meer door de groei van de laatste, door nieuwe wetgeving en door het inbouwen van bruggen tussen beide. Die bruggen komen vaak tot stand door de invoering van een creditsysteem dat voor beide sectoren geldt. Meestal is dit creditsysteem het ECTS of compatibel met het ECTS, al blijft er bezorgdheid om inconsistenties in de implementatie ervan, die het gebruik ervan als gedeelde standaard zouden ondermijnen of tenietdoen. Een trend die duidelijk door de Sorbonne- en Bolognaverklaringen in gang is gezet, is de invoering van de tweeledige bachelor- master-structuur. Het zogenaamde 3-5-8-model (een bachelor-diploma na drie jaar, een master-diploma na vijf jaar en een doctoraat na acht jaar) is daarbij de leidraad, maar niet noodzakelijk de uitkomst. Er blijft heel wat diversiteit in de lengte van de studieprogramma's, hoewel de 3-5-structuur dominant is. Ook in het profiel van de opleidingen is er heel wat variatie. Met name de 'relevantie voor de arbeidsmarkt' van bachelor-opleidingen wordt ruim geïnterpreteerd, zodat ook doorstroming naar een masteropleiding eronder valt.
De doelstellingen van de Bologna- verklaring en de nood aan kwaliteit, mobiliteit en diversiteit als hoofdkenmerken van de Europese onderwijsruimte, worden vrij algemeen aanvaard. De instrumenten om die doelstellingen te bereiken, worden aangereikt door de EU (maar nog niet ten volle gebruikt door de nationale staten). Op het vlak van mobiliteit van studenten en jonge onderzoekers zijn deze middelen de mobiliteitsprogramma's, het diplomasupplement, het ECTS, en de directieven over de professionele erkenning van hogeronderwijsdiploma's5 . Op het vlak van de relatie tussen hoger onderwijs en het beroepsleven (employability) wordt verwezen naar de besluiten van de Europese Raad van Lissabon (zie boven). Bovendien worden zowel de mobiliteit als de Europese tewerkstelling gezien als in lijn met nationale prioriteiten en dienen zij als katalysator van geplande of aan de gang zijnde ontwikkelingen of beleidsvoornemens.
17
Een element dat nieuw op de agenda is gezet door de verklaringen is de internationale competitiviteit en attractiviteit van het Europese hoger onderwijs. Europeanisering krijgt in deze optiek een rol als middel om het hoger onderwijs competitiever te maken en meer nietEuropese studenten te lokken of er althans geen te verliezen. Dit houdt onder meer actieve marketing en 'brand ing' van opleidingen in, maar ook initiatieven om diploma's internationaal erkend te krijgen, visa's makkelijker te verlenen, …
De band tussen de EU en het Bologna-proces is dus groter dan op het eerste zicht uitschijnt. De EU financiert de opvolging van het Bologna-proces. Belangrijker is dat de EU middelen aanreikt die de doelen van het Bologna-proces helpen verwezenlijken. De EU tracht dat ook actief te bewerkstellingen, bijvoorbeeld met het Tuning-project (voluit Tuning Educational Structures in Europe). In mei 2001 werd dit project als EU-pilootproject gelanceerd om netwerken op te zetten tussen universiteiten in de EU, IJsland en Noorwegen en de mogelijkheden van een Europese convergentie in de studiegebieden wiskunde, geologie, geschiedenis,
onderwijskunde
en
bedrijfskunde
te
onderzoeken
(zie
http://europa.eu.int/comm/education/tuning.html).
18
5. DE INVLOED VAN DE EU OP HET GEBIED VAN HOGER ONDERWIJS
Uit het voorgaande is gebleken dat de EU op verschillende manieren een reële invloed heeft op het hoger onderwijs. De manier waarop de besluitvorming verloopt in de EU, maakt dat het monopolie van natio naal beleid doorbroken wordt. De supranationale instellingen hebben hun zelfstandige beleidsruimte in opeenvolgende fasen kunnen uitbreiden (vooral in de tweede helft van de jaren '80). Door de verwevenheid van de beleidsniveau's heeft dit supranationale beleid een impact op het nationale en internationale beleid.
nationaal
internationaal
supranationaal
Schema 1. Schematische voorstelling van niveaus van besluitvorming in de EU
Europese Commissie Europees Parlement
Europees Hof van Justitie
Europese Raad
Raad van Ministers
regeringen van de lidstaten
In de drie fasen van ontwikkeling van de besluitvorming zijn actieprogramma's tot stand gekomen die invloed op het hoger onderwijs en het hogeronderwijsbeleid van de lidstaten uitoefenen. Deelname aan de actieprogramma's veronderstelt organisatorische aanpassingen om de uitvoering ervan mogelijk te maken en in goede banen te leiden. De EU- financiering is een stimuleringsfinanciering, die de betrokkenheid van andere financiers zo goed als
19
noodzakelijk maakt. Vanuit de EU worden rechten toegekend, die kunnen ingaan tegen het nationaal hogeronderwijsbeleid. Aan de actieprogramma's zijn voorwaarden verbonden, waarnaar potentiële deelnemers zich moeten schikken vooraleer ze effectief kunnen participeren aan de programma's en ze van de daaraan verbonden voordelen kunnen genieten. Zoals Neave (1995: 381) stelt: "he who commands resources tends largely to command everything else, or, at the very least, has his views listened to with the utmost respect".
Een aantal evoluties in het Europese hoger onderwijs verlopen parallel met de initiatieven van de EU, waardoor een wederzijdse inbreng en versterking plaatsvindt. In het algemeen is er sinds de jaren '70 een grotere gerichtheid op wat in andere landen gebeurt. De EU van haar kant heeft met de nadruk op informatieverstrekking, uitwisseling en netwerkvorming de wederzijdse betrokkenheid bevorderd (het voornaamste resultaat van Erasmus bijvoorbeeld lijkt de positieve houding die een deelname aan het programma bij de betrokkenen teweegbrengt; zie Teichler en Maiworm, 1997). Meer in het bijzonder brengt het Bolognaproces de doelstelling van een Europese hoger onderwijs ruimte dichterbij, waarbij gebruik gemaakt wordt van de middelen die de EU aanreikt.
Zal het dan komen tot één hoger onderwijs voor Europa, zoals er één munt is? De invloed van de EU reikt niet zover. De domeinen waarop de EU belangrijker wordt, zoals mobiliteit en netwerkvorming,
raken
niet
aan
de
kern
van
het
onderwijsbeleid
en
de
onderwijsbevoegdheden van de lidstaten. Zo is bijvoorbeeld de erkenning van diploma's voor professionele doeleinden geregeld door een Europees algemeen stelsel, maar komt de EU inzake de academische erkenning van diploma's niet verder dan het promoten van vrijwillige samenwerking. De kerndomeinen van het hoger onderwijs(beleid) zullen een nationale bevoegdheid blijven. Een internationale consensus om dit te veranderen, is er niet. Van in het begin van de onderwijssamenwerking in de EU werd uitdrukkelijk elke harmonisering afgewezen en werd de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor het hoger onderwijs beklemtoond. Ook nu nog is er in het formele EU-kader geen ruimte voor harmonisering. Sommigen zien weliswaar in de uitbreiding van de onderwijsprogramma's in de jaren '80 een verborgen agenda van de EU om daar toch naar te streven. In die zin zou het Bologna-proces die agenda waarmaken. We mogen echter niet vergeten dat de harmonisering die het Bologna-proces tot doel heeft, betrekking heeft op een grotere vergelijkbaarheid, niet op een grotere gelijkheid. Zoals boven reeds gesteld, blijft er ondanks het gemeenschappelijk kader heel wat variatie in de opbouw 20
van de opleidingen en nog veel meer in de inhoud ervan. Niettegenstaande de consensus over de nood aan een Europese hoger onderwijs ruimte, betekent harmonisering ook buiten het EU-kader niet dat er één hoger onderwijs komt voor Europa.
Het contrast met de monetaire integratie is groot. In tabel 1 wordt de evolutie van de samenwerking op het gebied van hoger onderwijs enerzijds, de evolutie van de monetaire samenwerking anderzijds, beknopt weergegeven.
Tabel 1a. Beknopte schets van de samenwerking op het gebied van hoger onderwijs 1951-1982
1983-1992
1993-2002
juridische situatie
geen juridische basis
jurisprudentie Europees Hof van Justitie
Verdrag van Maastricht
politieke situatie
onderwijs is voorwerp van nationaal beleid
initiatieven van de Europese instellingen (Commissie, EP, Hof)
beperkte aanvaarding supranationaliteit
belangrijkste realisatie
actieprogramma (1976)
Erasmus
Socrates-Erasmus
Tabel 1b. Beknopte schets van de samenwerking op het gebied van monetair beleid 1951-1982
1983-1992
1993-2002
juridische situatie
Verdragen voor economische samenwerking
Europese Eenheidsakte
Verdrag van Maastricht
politieke situatie
EMU in 1958 als doel geformuleerd; internationale samenwerking
internationale en beginnende supranationale samenwerking
supranationaal beleid
belangrijkste realisatie
EMS
1e fase EMU
2e en 3e fase EMU; eenheidsmunt
De startsituatie op beide gebieden was duidelijk verschillend. Economische en monetaire samenwerking was het hoofddoel van de EU, wat zich ook uitte in een duidelijke jurid ische situatie. Het van in het begin sterk internationale karakter van de samenwerking op dit gebied kon daardoor vlot overgaan in supranationale samenwerking. Voor het hoger onderwijs (en bij uitbreiding alle 'sociale' domeinen) ontbrak dergelijke internationale opstelling aanvankelijk
21
volledig. De samenwerking op dit gebied ontwikkelde zich in een juridisch vacuüm, dat slechts langzaam en met veel moeite werd opgevuld met Europese regelgeving. Het verhaal van de ontwikkeling van de samenwerking op het gebied van hoger onderwijs is daardoor ook het verhaal van de EU die zich politiek en juridisch ontwikkelde en (deels) verzelfstandigde van de lidstaten. Dat dit niet zonder problemen verliep, is niet verwonderlijk als je ziet dat ook de economische en monetaire samenwerking zich niet vanzelfsprekend ontwikkelde. In 1958 werd EMU als doel geformuleerd, in 2002 (dus 40 jaar later) werd het gerealiseerd. Samenwerking op het gebied van hoger onderwijs is een doel dat pas sinds 1992 in de verdragen staat. Bovendien is de formulering veel minder vergaand (de gebieden van samenwerking zijn duidelijk afgebakend). Een eengemaakt hoger onderwijs komt er dus niet.
22
6. EPILOOG
De nadruk die in de EU-actieprogramma's wordt gelegd op netwerking, mobiliteit en uitwisseling, zou in de toekomst een bijzonder gewicht kunnen krijgen. In mijn proefschrift komt de opkomst van de netwerksamenleving aan bod. Dit houdt in dat de netwerklogica doordringt in alle domeinen van het sociale handelen. De veronderstelling is dan dat in een netwerkmaatschappij de meest aangewezen vorm voor instellingen voor hoger onderwijs de vorm van de netwerkorganisatie is : een flexibele organisatie waar horizontale (dat wil zeggen niet-hiërarchische) banden bestaan tussen de onderdelen, waar integratie over formele grenzen heen loopt via wederzijdse verplichtingen en onderling vertrouwen, en waarbinnen informatie snel beschikbaar en uitwisselbaar is. Dergelijke organisatie biedt de beste mogelijkheden voor adaptatie en innovatie in een snel veranderende samenleving. Dit betekent dat instellingen voor hoger onderwijs zich zodanig zullen moeten organiseren dat zij in staat zijn om netwerken te bouwen en erin te functioneren, of ze dit nu doen door centrale eenheden op te zetten, door tijd en geld aan individuele personeelsleden te verstrekken, of door nog andere strategieën te volgen (bijvoorbeeld de rol van internationale organisaties als de European University Association vergroten) die hen toelaten aan de nieuwe realiteit tegemoet te komen. Overigens hebben universiteiten al meer dan andere organisaties een traditie om banden te ontwikkelen op basis van disciplines of professies. Verdere stappen in deze richting zijn reeds genomen in de vorm van multilaterale samenwerking, maar dit wordt nog te weinig gebruikt als doelbewust instrument: "European higher education institutions are characterised by a well-developed density of such networks of contacts (…) Only rarely, however, are such networks used strategically to position the ingredient institutions in a more advantageous manner on the international market" (Reichert & Wächter, 2000: 9). Een sleutelvraag voor instellingen voor hoger onderwijs is dan hoe de relatie met andere partners moet gedefinieerd worden. Welke invloed kan en mag elk van de partners in het netwerk hebben? In een netwerksamenleving zal de staat slechts één partner zijn in plaats van de belangrijkste actor die het grootste deel van de mogelijkheden en middelen van het hoger onderwijs bepaalt. Hoger onderwijs zal meer rekening moeten houden met andere stakeholders en andere partners - niet in het minst andere kennisproducenten. De ervaringen die op dit gebied in het kader van de EU-programma's opgedaan wordt, kan met andere woorden in de toekomst van cruciaal belang worden, ook al hebben deze programma's een beperkte reikwijdte. 23
NOTEN
(1)
Delen van deze paper verschenen eerder in: Kurt De Wit (2001), 'Hoger onderwijs en
Europese integratie', Tijdschrift voor Sociologie, 22 (2), 153-174.
(2)
Met het beleidsdomein hoger onderwijs wordt hier verwezen naar de onderwijsfunctie
van het hoger onderwijs. Het onderzoeksbeleid (de EU-kaderprogramma’s voor R&D) komt niet aan bod.
(3)
Het budget dat in 2001 voor het domein 'onderwijs, beroepsopleiding en jeugd' is
vastgelegd, bedraagt ongeveer 491 miljoen euro, of 0,5% van het totale budget van de EU (Raad Begroting: Press 288 - 10930/01).
(4)
Op 25 mei 1998 ondertekenden de ministers van onderwijs van Duitsland, Frankrijk,
Italië en het Verenigd Koninkrijk de 'Joint Declaration on Harmonisation of the Architecture of the European Higher Education System' (Sorbonne- verklaring). Op 19 juni 1999 ondertekenden de ministers van onderwijs van de EU- lidstaten en de kandidaat-lidstaten de Bologna- verklaring, met als titel 'The European Higher Education Area'.
(5)
In twee stappen (OJ 1989 L 19: 16-23; OJ 1992 L 209: 25-45) werd een systeem voor
professionele erkenning van diploma's hoger onderwijs uitgewerkt waarbij iedere EUonderdaan in principe automatisch het recht heeft zijn beroep in de EU uit te oefenen, ongeacht in welke lidstaat het diploma hoger onderwijs behaald werd.
24
REFERENTIES
Beyers, J., B. Kerremans (2001), 'Multi- level governance en de toegang tot de Europese beleidssettings. Een onderzoek naar de manier waarop de 'multi- level' de 'governance' beïnvloedt', Res Publica, 18 (1): 103-126. Brouwer, J. (1996), De Europese Gemeenschap en onderwijs. Geschiedenis van de samenwerking en het communautair beleid op onderwijsgebied (1951-1996). Baarn: BKE. Brown, Ph., A.H. Halsey, H. Lauder, A.S. Wells (1996) 'The transformation of education and society: an introduction', in: A.H. Halsey, H. Lauder, Ph. Brown, A.S. Wells (eds.), Education. Culture, economy, and society. Oxford: Oxford University Press. Castells, M. (1996), The Rise of the Network Society. The Information Age: Economy, Society and Culture. Volume 1. Oxford: Backwell Publishers. Cerych, L. (1997), 'Higher Education and Europe after 1992: The Framework', pp. 5-16 in: Darvas, P. (ed.), Higher Education in Europe. New York / London: Garland Publishing. Clark, B.R. (1983), The Higher Education System. Academic Organization in Cross-National Perspective. Berkeley, California: University of California Press. De Groof, J. (1994), 'The scope of and distinction between articles 126 and 127 of the Treaty on European Union and the implementation of the subsidiarity principle', pp. 77-114 in: De Groof, J. (ed.), Subsidiarity and Education. Aspects of Comparative Educational Law. Leuven / Amersfoort: ACCO. De Witte, B. (1993), 'Higher Education and the Constitution of the European Community', pp. 185-202 in: Gellert, C. (ed.), Higher Education in Europe. London: Jessica Kingsley Publishers. Falkner, G. (1999), Interest Groups in a Multi-level Polity: The Impact of European Integration on National Systems. Florence: European University Institute. Hantrais, L. (2000), Social Policy in the European Union. Houndmills: Macmillan Press Ltd. Haug, G., Ch. Tauch (2001), Trends in Learning Structures in Higher Education (II). Followup report prepared for the Salamanca and Prague Conferences of March/May 2001. Hix, S. (1999), The Political System of the European Union. Houndmills: Macmillan Press. Hooghe, L., G. Marks (1997), 'Contending Models of Governance in the European Union', pp.21-44 in: Cafruny, A.W., C. La nkowski (eds.), Europe's Ambiguous Unity. London: Lynne Rienner. 25
Hooghe, L., G. Marks (2001), Multi-Level Governance and European Integration. Lanham (Maryland): Rowman and Littlefield. Knudsen, I., G. Haug, J. Kirstein (1999), Project Report: Trends in Learning Structures in Higher Education. Milward, A.S. (1992), The European Rescue of the Nation-State. London: Routledge. Moravcsik, A. (1993), 'Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach', Journal of Common Market Studies, 31 (4): 473-524. Moravcsik, A. (1995), 'Liberal Intergovernmentalism and Integration: A Rejoinder', Journal of Common Market Studies, 33 (4): 611-628. Neave, G. (1985), 'Higher Education in a Period of Consolidation: 1975-1985', European Journal of Education, 20 (2-3), 109-124. Neave, G. (1995), 'On Living in Interesting Times: higher education in Western Europe 19851995', European Journal of Education, 30 (4): 377-393. Peterson, J., E. Bomberg (2000), 'The EU after the 1990s: Explaining Continuity and Change', pp. 19-41 in: Cowles, M.G., M. Smith (eds.) The State of the European Union Vol. 5. Risks, Reform, Resistance and Revival. Oxford: Oxford University Press. Reichert, S., B. Wächter (2000), The Globalisation of Education and Training: Recommendations for a Coherent Response of the European Union. Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. Shaw, J., A. Wiener (2000), 'The Paradox of the 'European Polity'', pp. 64-88 in: Cowles, M.G., M. Smith (eds.) The State of the European Union Vol. 5. Risks, Reform, Resistance and Revival. Oxford: Oxford University Press. Smith, M. (2000), 'The European Commission: Diminishing Returns to Entrepreneurship', pp. 207-227 in: Cowles, M.G., M. Smith (eds.) The State of the European Union Vol. 5. Risks, Reform, Resistance and Revival. Oxford: Oxford University Press. Teichler, U., F. Maiworm (1997), The Erasmus experience: major findings of the Erasmus evaluation research project. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.
26
