ÉÉN KIND, ÉÉN OVERHEID Het kind verstrikt in het netwerk van de jeugdzorg IML 17 GROEP C. Eric Bezem - Helen Gonzales - Debie Kamphuis

IML 17 GROEP C

ÉÉN KIND, ÉÉN OVERHEID Het kind verstrikt in het netwerk van de jeugdzorg

Eric Bezem - Helen Gonzales - Debie Kamphuis Vincent van der Ploeg - Karola Rentenaar

Juni 2008

We beginnen bij zomaar een kind…. Dit rapport schetst een beeld van de wijze waarop we in Nederland proberen om de 15% van de kinderen die in Nederland enige vorm van jeugdzorg behoeven, adequaat van hulp te voorzien. Daarbij richten we ons op de rol van de (rijks)overheid. Maar om wie gaat het nou eigenlijk? Om een eerste indruk te geven beschrijven we een ‘gemiddelde’ casus. Casus: meisje S geboren op 25 februari 1990 Een drugsbaron in Noord-Holland krijgt twee dochters A en C. De meiden bereiken de dating leeftijd. Zij komen door het milieu waarbinnen de familie leeft in aanraking met drugs, i.t.t. wat vader altijd beoogde te voorkomen. Dochter C raakt op 18-jarige leeftijd zwanger van een allochtone man, er wordt een zoon H geboren, vader verdwijnt van het toneel. In het uitgaansleven ontmoet zij M, zoon uit een heel gewoon gezin met 7 zonen. M is makkelijk beïnvloedbaar, ook hij gaat gebruiken. C raakt opnieuw zwanger. Er moet geld op de plank komen. Niet lang daarna worden beide ouders opgepakt voor overval met geweldpleging, gevangenisstraf wacht. M raakt psychotisch en uiteindelijk is de diagnose schizofrenie. In dit milieu wordt meisje S geboren en beleeft zij haar eerste levensjaren. Door bemoeienis en zorg van opa en oma (vz), en haar drugsverslaafde tante A (zusje van moeder) die inmiddels zelf ook moeder is geworden, wordt S op de been gehouden. De eerste aangifte bij de kinderbescherming leidt tot onderzoek zonder verdere maatregelen. De kinderen blijven bij moeder C, inmiddels met nieuwe partner en opnieuw zwanger. Er is regelmatig sprake van geweld in de nieuwe relatie, er is nog steeds drugsgebruik en de inmiddels 3 kinderen worden verwaarloosd. Er wordt opnieuw aangifte gedaan bij de Kinderbescherming: Onder Toezicht Stelling en Uithuisplaatsing zijn aan de orde. De Stichting Jeugd & Gezin NH (SJG) komt in beeld, Moeder C gaat naar een Blijf-van-m’n lijf huis. S en H gaan naar Medisch Kindertehuis in Santpoort en de jongste L. in overleg met vader naar een pleeggezin in Weesp. Dan worden kinderen uit het tehuis door moeder ontvoerd. S. moet dan nog 4 jaar worden en helpt moeder onbewust met stelen terwijl ze nog in de buggy zit. Haar anderhalf jaar oudere halfbroer voelt zich medeverantwoordelijk Als moeder niet tot zorg in staat is neemt zoon H van 6 de zorg voor moeder en zus op zich. SJG doet aangifte van de ontvoering, moeder brengt de kinderen terug naar het Medisch Kindertehuis. Er vindt ontheffing van ouderlijk gezag plaats. SJG krijgt definitief de voogdij. Er volgt nader onderzoek naar de toekomstperspectieven van de twee oudste kinderen (H & S ). Zij komen in een Gezinsvervangend Tehuis in Diemen. Er wordt ingeschat dat er nog sprake kan zijn van herstel in hechting. De Therapeutische Gezinsverpleging gaat op zoek naar een pleeggezin voor zware gevallen. S (nu 6 jaar oud) wordt met haar halfbroer in een pleeggezin geplaatst, Maatschappij Zandbergen (een ‘voorziening’) zorgt voor verdere begeleiding. Er zijn inmiddels 4 pleegzorgwerkers, 2 voogden en een orthopedagoog in het gezin ‘voorbijgetrokken’. Pleegouders krijgen begeleiding van een ouderbegeleider van Zandbergen. Gemiddelde leeftijd van de gezinsbegeleiders tot op heden 22 jaar. Met halfbroer gaat het in het pleeggezin niet goed, na een half jaar gaat hij terug naar zijn, naar verluidt cleane, moeder. S kiest voor het eerst zelf bewust om in het pleeggezin te blijven. Zij is dan nog steeds pas 6 jaar oud. S functioneert in groep 5 niet goed op school en in het pleeggezin. Het Pedologisch Instituut wordt ingeschakeld. Er volgt onderzoek, therapie en –bij uitblijven van voldoende resultaat en 2 therapeuten verder, een onderzoek in het Wilhelmina Kinderziekenhuis. Uiteindelijk resultaat: anderhalf jaar dagbehandeling in het Pedologisch Instituut (PI). S zit dan in groep 7/8. De verwijzingscommissie zorgt voor verwijzing naar Voortgezet Speciaal Onderwijs. Er dient zich nieuwe school- en gezinsbegeleiding aan via Zandbergen. Therapie wordt ambulant voortgezet via de Symphora groep (dezelfde organisatie als vroeger het PI maar na fusie weer net iets anders). S gaat na 1 jaar VSO over naar het regulier VMBO-T. Daar wordt ze matig begeleid, verprutst ze het op school qua cijfers en heeft met haar gedrag onvoldoende krediet opgebouwd om op clementie te kunnen rekenen. S wordt uiteindelijk wegens slecht resultaat en slecht gedrag na 3 VMBO van school gestuurd. Ze gaat naar het MBO niveau 2. Inmiddels heeft zij op MBO sport & bewegen haar draai gevonden. S is dan 17 jaar oud. Door alle perikelen is onder haar niveau terechtgekomen. Ze haalt goede cijfers maar past niet bij haar klasgenoten. School wil dat ze na twee jaar doorstroomt naar de 2e CIOS klas op niveau ¾ zodat ze een deel van de achterstand kan inhalen. Dat wil ze graag! Er is weer een nieuwe gezinsbegeleider, die hoeft niet meer te komen, ze gaat als een speer. Tot het moment dat ze 18 jaar wordt, de buffer van haar voogd wegvalt en moeder opeens ten tonele verschijnt en druk begint uit te oefenen. Ook blijkt dat ze niet langer is verzekerd en tenminste 2 maanden geen studiefinanciering of andere inkomsten krijgt. Om in aanmerking te komen voor een uitwonende beurs moet ze bovendien beargumenteren waarom haar ouders geen bijdrage kunnen leveren en zij geen contact met hen onderhoudt. Haar vader is in dagbehandeling en niet echt aanspreekbaar voor dit soort zaken. Haar moeder is boven water, stalkt haar zo’n beetje en wil of kan niet begrijpen dat S hier niet op in wil gaan. S heeft een terugval en komt opnieuw op school in problemen. Op het moment van het verschijnen van dit IML-rapport zet ze alle zeilen bij om uit moeders invloedsfeer te blijven en de schoolachterstand in te halen. De studiefinanciering is nog steeds niet goed geregeld…

Pag. 2

Inhoudsopgave - Eén Kind, één overheid 1. INLEIDING .................................................................................................................................................. 4 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2.1 2.2

AANLEIDING ............................................................................................................................................ 4 PROBLEEMSTELLING ................................................................................................................................... 5 DOELSTELLING & ONDERZOEKSVRAGEN ....................................................................................................... 5 AFBAKENING ............................................................................................................................................ 6 AANPAK .................................................................................................................................................. 6 EÉN KIND, ÉÉN OVERHEID ........................................................................................................................... 7 WAT WIL HET KIND ? .................................................................................................................................. 8 EN .. WAT WIL DE PROFESSIONAL? ............................................................................................................... 9

3. SCHETS VAN DE HUIDIGE SITUATIE ......................................................................................................... 11 3.1 BETROKKEN ORGANISATIES EN HUN TAKEN................................................................................................... 11 3.2 INTERNATIONALE KADERS, NATIONAAL BELEID EN WETGEVING ........................................................................ 13 3.2.2 Nationaal beleid en wetgeving .............................................................................................. 15 3.3 ONTWIKKELINGEN RONDOM HET JEUGDBELEID............................................................................................. 16 3.3.1 De commissaris Jeugd- en Jongerenbeleid .......................................................................... 16 3.3.2 Alle kansen voor alle kinderen ................................................................................................ 16 3.3.3 Inrichting programmaministerie voor Jeugd en Gezin......................................................... 17 3.4 FINANCIERING & GELDSTROMEN ............................................................................................................... 19 3.5 WAT ANDEREN ERVAN VINDEN .................................................................................................................. 21 3.6 WERKING VAN DE JEUGDZORG GEZIEN VANUIT HET KIND............................................................................... 25 4. BEVINDINGEN EN ANALYSE.................................................................................................................... 26 4.1 BEVINDINGEN......................................................................................................................................... 26 4.1.1 Kind staat niet centraal............................................................................................................ 26 4.1.2 Complex speelveld en regelgeving ....................................................................................... 26 4.1.3 Beleidsdrift en regelzucht......................................................................................................... 27 4.1.4 Organisatievraagstukken......................................................................................................... 27 4.2 WAT WIJ ERVAN VINDEN: ONZE ANALYSE .................................................................................................... 28 5. LEREN VAN HET BUITENLAND: ................................................................................................................. 31 5.1 RELEVANT BUITENLAND: NEDERLAND VERGELEKEN MET ENGELAND EN ZWEDEN ................................................ 31 5.1.1 Engeland.................................................................................................................................... 31 5.1.2 Zweden ...................................................................................................................................... 33 5.2 GLUREN NAAR DE BUREN: WAT KUNNEN WE LEREN VAN ENGELAND EN ZWEDEN? ............................................. 34 6. WAT STAAT ONS TE DOEN: AANBEVELINGEN........................................................................................ 35 6.1 KIND ECHT CENTRAAL STELLEN ................................................................................................................... 35 6.2 VOORKOMEN IS BETER DAN GENEZEN......................................................................................................... 37 6.3 TEN SLOTTE ............................................................................................................................................ 37 EPILOOG ....................................................................................................................................................... 39 Woord van dank.......................................................................................................................................... 40 Bijlage 1: Betrokken organisaties en hun taken. ..................................................................................... 41 Bijlage 2: Internationale kaders, nationaal beleid en wetgeving ........................................................ 43 Bijlage 3: Indicatieve berekening van kosten totale jeugdzorg per kind en besparing bij terugdringing aantal zorgbehoeftigen..................................................................................................... 45 Bijlage 4: Gesprekspartners ....................................................................................................................... 46 Bijlage 5: Geraadpleegde literatuur & documentatie .......................................................................... 47 De opstellers van dit rapport: werkgroep C............................................................................................. 49

Pag. 3

1. INLEIDING 1.1 Aanleiding In het kader van de Interdepartementale Management Leergang (IML) van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur heeft het College van SecretarissenGeneraal (SG’s) zoals afgesproken, de onderwerpen voor de eindopdracht aangedragen. De onderwerpen zijn ontleend aan de strategie van het kabinet Balkende IV en de rijksbrede bezuinigingen. Deze strategie van het huidig kabinet is er op gericht om de structuur van de rijksoverheid zo aan te pakken dat er met een kleine, ontkokerde en slagvaardige rijksoverheid voor de burger zichtbare resultaten kunnen worden behaald. Hiertoe zijn onder andere twee programmaministers aangesteld, doelstellingen geformuleerd in beleidsprogramma’s en heeft het kabinet actief contact gezocht met burgers, bedrijven, uitvoeringsorganisatie etc. De eindopdracht van onze leergroep is om voor het domein “Jeugd en Welzijn” te onderzoeken tot welke resultaten de aanpak van het kabinet heeft geleid en te adviseren over verdergaande verbeteringen van het organisatiemodel (structuur, sturing en werkwijze). Dit met als doel om de effectiviteit en efficiency van het beleid te verbeteren. Gezien de omvang van het domein “jeugd en welzijn” is in overleg met de opdrachtgever besloten om de opdracht te beperken tot de jeugdzorg. Dit deelterrein is al vele jaren object van onderzoek en wordt geplaagd door incidenten en wachtlijsten. Bovendien geeft de jeugdzorg steeds weer aanleiding tot maatschappelijke en politieke discussies over taken en verantwoordelijkheden van de (rijks)overheid en de wijze waarop de jeugdzorg is ingericht. Ter illustratie een paar feiten over jeugdigen die de overheid zorgen baren en aanleiding geven tot (re)actie: •

Uit de recente studies naar de aard en omvang van kindermishandeling in Nederland blijkt dat in 2005 naar schatting tenminste 107.200 kinderen thuis werden mishandeld1.

•

Bij meer dan de helft van de meldingen die bij een AMK, duurde de mishandeling op het moment van melding al langer dan een jaar. Tweederde van de kinderen, is op het moment van daadwerkelijk hulp ontvangen al langer dan een jaar mishandeld2.

•

Van 1998 tot 2006 is het aantal kinderen dat onder toezicht is gesteld gestegen van 19.445 naar 26.379 (bron: website CBS).

1

Van IJzendoorn, M. H. e.a. (2007) Kindermishandeling in Nederland Anno 2005. De Nationale Prevalentiestudie Mishandeling van Kinderen en Jeugdigen (NPM-2005) Lamers -Winkelman, F. e.a. (2007) Scholieren over Mishandeling. Resultaten van een landelijk onderzoek naar de omvang van kindermishandeling onder leerlingen van het voortgezet onderwijs. 2

"Met recht van spreken", Cees Hoefnagels, 2001

Pag. 4

•

900.000 kinderen onder de 12 jaar groeien op in een gezin waarvan een ouder psychische problemen of verslavingsproblemen heeft. Datzelfde geldt voor nog eens een half miljoen jongeren tot 22 jaar3.

1.2 Probleemstelling Uit vele onderzoeken en verkenningen 4 blijkt dat de organisatie van de jeugdzorg complex, ondoorzichtig en onvoldoende effectief is. Deze problemen spelen al tientallen jaren en ze lijken maar niet opgelost te kunnen worden.

1.3 Doelstelling & onderzoeksvragen Het kabinet Balkenende IV heeft als antwoord op deze problemen een nieuw organisatiemodel op rijksniveau, het programmaministerie voor Jeugd en Gezin, geïntroduceerd, dat komende jaren uitvoering gaat geven aan diverse maatregelen. Beoogd wordt de effectiviteit van jeugdzorg te vergroten waarbij het kind centraal staat. Het is nu nog te vroeg om vast te stellen of deze maatregelen het gewenste effect opleveren. Wel kan worden onderzocht of de voorgenomen maatregelen en eerste (zichtbare) resultaten een adequate oplossing lijken te bieden. Doelstelling Het doen van aanbevelingen voor het vergroten van de effectiviteit van de jeugdzorg door het verbeteren van de structuur, sturing en werkwijze van de overheid. Onderzoeksvraag Waarom is de huidige organisatie van de jeugdzorg niet in staat om alle kinderen tijdig de juiste zorg te bieden? De concrete deelonderzoeksvragen hierbij zijn: •

Hoe zit het huidige stelsel in elkaar?

•

Wat is er allemaal al bekend uit eerder onderzoek met betrekking tot de werking en effectiviteit van het stelsel?

•

Wat zijn de relaties tussen de verschillende te onderscheiden bestuurslagen?

•

Hoe ver moet de bemoeienis van de (rijks)overheid met de jeugdzorg gaan? Hoe kan de overheid haar rol ten aanzien van de jeugdzorg het meest effectief vormgeven qua organisatie en afstemming?

•

In welke mate levert de organisatorische keuze voor het programmaministerie voor Jeugd en Gezin hieraan een bijdrage?

3

"Psychiatric disorders in adult children of parents with a history of psychopathology", Rob V.Bijl, Pim Cuijpers, Filip Smit, Trimbos Instituut 2002 4 Operatie Jong, beleidsprogramma kabinet

Pag. 5

•

Wat zijn de grootste obstakels die goede zorg voor kinderen in de weg staan en hoe kunnen we die wegnemen?

•

Wat kunnen we leren van andere landen?

1.4 Afbakening De opdracht hebben wij beperkt tot het domein jeugdzorg. Gezien de omvang daarvan is nog een nadere inperking noodzakelijk: •

De doelgroep: Deze is beperkt tot kinderen die een probleem hebben waarvoor professionele hulp noodzakelijk is. Deze problemen kunnen zeer divers van aard zijn: ontwikkelingsachterstand, licht verstandelijk gehandicapt, huiselijk geweld, plegen van misdrijven etc. In onderzoeken wordt gesteld dat ca. 75% van de kinderen geen problemen heeft, zij vallen derhalve buiten onze scope. Van de resterende 25% is indicatief 10% ‘risicovol’ en bij 15 % is daadwerkelijk ‘wat aan de hand’ en zorg in enige vorm gewenst.

•

Bestuurslaag: De opdracht richt zich op de organisatie van de jeugdzorg op rijksniveau. Deze is echter onlosmakelijk verbonden met bestuurslagen op provinciaal- en gemeentelijk niveau. Dit komt tot uiting komt bij het beschrijven van de huidige en gewenste situatie.

•

Jeugdbeleid: Het jeugdbeleid van het huidig kabinet vormt, behoudens het organisatorische vraagstuk, géén object van onderzoek. Het beleid wordt als gegeven beschouwd.

•

Buitenland: Er is een vergelijking gemaakt met twee relevante landen met een herkenbaar stelsel: Engeland en Zweden.

1.5 Aanpak Het rapport is als volgt tot stand gekomen: •

Allereerst is door bestudering van relevante (beleids)documenten en (onderzoeks)rapporten het huidige systeem vanuit twee perspectieven (gezien vanuit de overheid en gezien vanuit het kind) beschreven. Hierbij pretenderen we niet volledig te zijn.

•

Interviews met de deskundigen en belanghebbenden, variërend van wetenschap tot uitvoering, gericht op het verkrijgen van meer inzicht in het huidige systeem, de beleidsvoornemens, de knelpunten en de mogelijke ideeën voor verbetering van de organisatie.

•

Literatuurstudie.

•

Casusbeschrijvingen: er is gesproken met de doelgroep: waar loop je als kind en ouders tegenaan als hulpverlening noodzakelijk is? Pag. 6

Opzet en werking van het ‘systeem’ vanuit twee zijden benaderen

‘SYSTEEM’ BELEIDSDOELSTELLINGEN

Rijk, Prov, Gemeente, (hulp)organisaties. ‘professionals’

KIND

1.6 Eén kind, één overheid Dit rapport beoogt u allereerst een kijkje te bieden in het netwerk waarin kinderen, verzorgers en professionals verstrikt zitten: ons stelsel van -zonder enige twijfel goedbedoelde- maatregelen, geldstromen en instanties. Wat ervaren zij? Vervolgens willen we inzicht bieden in de wijze waarop we in Nederland beleid en organisatie geregeld hebben en wat onderzoeksresultaten ons laten zien over de effecten daarvan. Hierbij houden we rekening met internationale kaders en de rechten van het kind. We geven een overzicht van onze bevindingen en analyse in hoofdstuk 4. We gaan ook in op de Europese context waarin we ons bevinden: welke eisen worden er vanuit internationale regelgeving aan Nederland gesteld en wat kunnen we leren van andere lidstaten zoals Engeland en Zweden? Mede geïnspireerd door de ervaringen in Engeland en Zweden geven we een aantal aanbevelingen, die u kunt lezen in hoofdstuk 6. Gezien de complexiteit van het vraagstuk, maar ook gezien het feit dat het gaat om zo’n belangrijke onderwerp dat ons allen na aan het hart ligt: ‘onze’ jeugd, willen we u tot slot onze eigen worsteling met dilemma’s in het kader van de totstandkoming van dit rapport niet onthouden.

Pag. 7

2. HET KIND CENTRAAL 2.1 Wat wil het kind? Wanneer je meisje S, inmiddels 18 jaar oud, vraagt of ze zich door alle hulpverleners en beslissers in haar leven tot nu toe goed behandeld voelt, is haar eerste reactie: ‘Ze zeggen wel dat ze in Den Haag de jeugd de toekomst vinden, maar ze maken zich drukker om de film van Wilders’ en ‘er zijn véél te veel hulpverleners! Ze komen 2x per jaar met een rapport waaraan ze tijd en papier verspillen over dingen die ik zelf ècht ook wel weet. Voor mijn pleegbroertje moesten ze zelfs 10 jaar lang ieder jaar opnieuw naar de rechter! Als ik ze nodig heb zijn ze niet bereikbaar. En nu ik 18 ben kan ik vanaf de dag na mijn verjaardag verrekken!’.

Na wat doorpraten komt er een rustiger overzicht van een 18-jarige die terugkijkt op haar jeugdzorgloopbaan. Wat de boventoon voert is de boosheid over de slechte manier waarop ze na haar 18e verjaardag een paar maanden geleden ineens aan haar lot werd overgelaten. Een terugblik op haar jeugd biedt een opeenvolging van verschillende plekken en hulpverleners, en een selectie van wel en niet geslaagde therapievormen die soms als niet-beantwoordend aan haar hulpvraag zijn ervaren. Het heen en weer slepen van S van haar verslaafde, soms gewelddadige ouders naar tijdelijke plekken bij familie, via een tehuis en tijdelijke opvang naar uiteindelijk een pleeggezin, veroorzaakte stevige hechtingsproblematiek, die op latere leeftijd en in een stabiele omgeving juist weer opnieuw aanleiding is voor veel problemen. Daarnaast de steeds wisselende hulpverleners waarvan niet altijd helder is wiens belang ze dienen en de moeizame afhandeling van financiën en andere papieren rompslomp van paspoort tot zorgverzekering en IB-groep. Ze voelt zich van permanent betuttelt tot ineens ‘los’:

“Niks kunnen regelen voor jezelf of evt. door je pleegouders voor je laten regelen zonder dat daar een zorgwerker een plasje over moet doen tot precies de dag dat je 18 wordt. Dan houdt ineens alles op, er valt een rapport over je verleden op de deurmat en je bent niet meer verzekerd, krijgt geen pleegzorgvergoeding, kinderbijslag of studiefinanciering….. Dat is Nederland, lekker dan!”

Wanneer je haar voogd spreekt herkent hij de vraagstukken. Hij beroept zich op het oerwoud aan regels en procedures die de voogden belasten en verhinderen dat ze echte kindtijd te besteden hebben. En als het dan misgaat zitten zij op het strafbankje. Er is te weinig geld, dus is er geen fonds voor de overbrugging van ziektekostenverzekering van einde pleegzorgperiode tot eerste studiefinanciering en weet hij eigenlijk ook niet waarvan ze leven moet of haar school moet betalen. Het MO is een koepel waarin weliswaar veel afspraken worden gemaakt, maar uiteindelijk gaat iedere directeur terug naar zijn eigen organisatie, en door op eigen wijze. Hij denkt dat Minister Rouvoet hem inmiddels door zijn kritische opmerkingen niet meer aardig zal vinden en ziet de provincies eigenlijk alleen als een extra schakel, als doorgeefloket! Pleegouders krijgen nog steeds geen echte vergoeding Pag. 8

waardoor er te weinig mensen tot pleegouderschap bereid zijn, terwijl instellingsplekken (€ 100-120k) veel duurder zijn. Er zijn er bovendien te weinig en in de mensen die daar werken wordt onvoldoende geïnvesteerd. “ Kortom: alle bevindingen in onderzoeken bestaan in de praktijk, al jaren. Vele kabinetten beloofden oplossingen, er kwam ad hoc geld en beleid, er volgden meer maatregelen en procedures, structureel veranderde er echter niks. Ook nu niet, met een programmaministerie voor Jeugd en Gezin. En vervolgens de vraag over het kind centraal: wat had S wel gewild? Natuurlijk ‘een gewoon kind in een gewoon gezin zijn’! Maar als dat niet kon graag sneller op een vaste plek, in een gezin waar je zo gewoon mogelijk kan zijn. En met hulpverleners die komen als jij ze nodig hebt of je ouders dat nodig vinden, niet met papier, maar om te praten. Met geld voor een therapie die bij je past wanneer je die nodig hebt, niet zo lang op de wachtlijst hoeven staan dat je alsnog in dagbehandeling moet en school mist. Niet steeds een nieuwe pleegzorgwerker of voogd. En een fatsoenlijke overgang naar zelfstandigheid, zowel qua zorg als financieel. ‘Ik ken ook pleegkinderen die niet kunnen worden wat ze graag willen of krijgen wat ze nodig hebben omdat hun pleegouders minder verdienen, dat is toch niet eerlijk? ‘

Wat S wil lijkt zo eenvoudig. Kinderlijk eenvoudig?

2.2 En wat wil de professional? We interviewen behalve de voogd van S een tweede professional. We noemen hem voor ’t gemak maar Jan. Jan constateert blijmoedig dat er bij hem in de regio drie Bureaus Jeugdzorg (BJZ) zijn: Haaglanden, Holland en Rotterdam. “Als er geen gedoe in de top over posities was geweest, had dit natuurlijk ook één BJZ kunnen zijn”. Jan is werkzaam bij de jeugdbescherming die ook onder BJZ valt en is een ervaren gezinsvoogd. Op zich is dat een uitzondering, de meeste collega’s zijn jong en blijven niet lang. Hij houdt van de afwisseling in het vak. Hij heeft nu over 11 kinderen langdurig de voogdij. Dat valt qua aantal nog mee, het is wel eens anders! Het gaat hierbij om achterliggende problematiek van psychiatrie, verslaving en criminaliteit. Jan stelt ook adviezen op met betrekking tot de te nemen maatregelen en stelt verzoekschriften op. Dit gebeurt in het multidisciplinair team (MDT). Een MDT bestaat uit maatschappelijk werkers, staf (ortho psycholoog, psychiater), teamleider, sociaal psychiatrisch verpleegkundige (gevaar inschatting, GGZ). Het werken met MDT’s is prima! Casus In het gesprek passeren diverse casus de revue. Zij geven een beeld van de vaak ernstige problematiek in de (gebroken of halve) gezinnen. In de ogen van Jan is de gezinssituatie erg bepalend voor de ontwikkeling van kinderen; ‘ kinderen en ouders worden niet slecht geboren ‘. Enkele korte voorbeelden van situaties waar Jan zelf mee te maken heeft: •

Verstandelijk gehandicapt kind (IQ van 49) met zwakke moeder. Scheiding. Bindingsprobleem met het kind. Pag. 9

•

Twee jongens op het politiebureau in Loosduinen die weer eens zijn opgepakt; dat moet via standaard document aan de Raad voor de Kinderbescherming (RvK) gerapporteerd worden.

•

Gezin met 3 kinderen, destijds in de leeftijd van 9 maanden, 3, en 5 jaar met forse problematiek met de ouders. Nu vijf jaar later is het jongste kind rustiger geworden. Er zijn nog steeds hechtingsproblemen. De impact op kinderen kan ook bij jonger kinderen zeer groot zijn.

•

Kinderen boven 12 jaar in pleeggezinnen plaatsen is vaak er moeilijk vanwege (gedrags-) ontwikkeling van de kinderen zelf. Door de vele ervaringen komt hechtingsproblematiek vaak voor.

Belang van het kind voorop Uitgangspunt voor de professional is dat het belang van het kind voorop staat. Het blijkt in praktijk soms toch lastig om het belang van het kind te laten prevaleren boven het belang van ouders en gezin. Dat het over ‘echte’ kinderen gaat, lijkt wel eens te worden vergeten. Er wordt weliswaar -ook door de politiek- veel gesproken over de wachtlijsten, maar het lijkt niet goed door te dringen dat op die wachtlijsten echte kinderen staan, die juist belang hebben bij snelle en adequate hulp. Punt van zorg is ook het gebrek aan continuïteit en ervaren hulpverleners. In deze sector zijn vooral veel net afgestudeerde jonge vrouwen werkzaam. Na 3 tot 4 jaar vertrekken zij bij gebrek aan doorgroeimogelijkheden, vanwege het tegenvallende grote aandeel administratieve werkzaamheden van de functie of wegens de zwaarte van de problematiek binnen gezinnen. De wetgeving per vakgebied is redelijk goed op orde. Er is goed geregeld dat er altijd iemand verantwoordelijk is voor kinderen tot 18 jaar. Daar stopt de zorgketen en dat blijkt in praktijk niet altijd lang genoeg. Het ‘controle apparaat’ gaat er van uit dat het kind dan alles zelf kan doen. Bij langdurige voogdijpupillen (ong. 5000 per jaar in Nederland) en ‘traditionele’ weeskinderen is zelfstandigheid of zelfredzaamheid dan nog niet altijd voldoende ontwikkeld. Langdurige voogdij kinderen “met 18 jaar niet in de kou laten staan !”. Het gaat hierbij om kinderen te maken hebben met criminaliteit, psychiatrische aspecten, dreiging van eerwraak en dergelijke. Ook Jeugdzorg stopt (noodgedwongen) met begeleiding zodra een kind de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Uit oogpunt van ontwikkeling is zo’n harde grens van 18 jaar onwenselijk, indien nodig zou een 18 jarige nog langer begeleiding moeten kunnen krijgen. ” Wat hulpverleners vragen van de (rijks)overheid: •

Investeer in mensen die in deze sector willen werken en vooral in hun intrinsieke motivatie.

•

Leg meer nadruk op levenservaring en eigen invulling van het werk in plaats van ‘voorschrijven’ hoe gewerkt moet worden. Vertrouw op de professional.

•

Zorgvuldige besluitvorming is prima, daarna wel snel uitvoeren !

Pag. 10

3. SCHETS VAN DE HUIDIGE SITUATIE Dit hoofdstuk schetst een algemeen beeld van huidige situatie en werking van het systeem. Na een overzicht van de betrokken organisaties gaan wij in op de internationale kaders en schetsen vervolgens het nationale beleid en de wettelijke kaders. We geven een korte beschrijving van de ontwikkelingen rondom het jeugdbeleid waarna we in gaan op wat anderen daar van vinden en wat er allemaal tot op heden al onderzocht is. We sluiten af met een blik vanuit het kind op deze kaders en (beleids)ontwikkelingen. Wij baseren ons in dit hoofdstuk voornamelijk op (beleids)documenten, onderzoeksrapporten, diverse artikelen en websites5. Daarnaast hebben wij interviews gehouden met zoveel mogelijk verschillende stakeholders op het terrein van de Jeugd6.

3.1 Betrokken organisaties en hun taken. Er zijn vele organisaties en mensen (bijvoorbeeld pleegouders) betrokken bij de zorg voor kinderen en jeugdigen. In het overzichtschema op de volgende pagina zijn de belangrijkste actoren en hun samenhang weergegeven. Dit schema is opgesteld op basis van interviews en de eindrapportage van de werkgroep IBO Financiering jeugdbeleid7. Gezien complexiteit en vele betrokken actoren zijn de onderlinge afhankelijkheid, sturings- en verantwoordingsrelaties op hoofdlijnen weergegeven. In bijlage 1 is een korte omschrijving gegeven van een aantal in het schema genoemde organisaties: •

De ministeries & hun toezichthouders

•

Raad voor de Kinderbescherming (RvK)

•

Provincies en grootstedelijke regio’s

•

Bureau Jeugdzorg

•

Jeugdreclassering

•

Justitiële Jeugdinrichtingen (JJI’s)

•

Gemeenten (en leerplichtambtenaren)

•

(Speciale) Onderwijsinstellingen

•

Zorgverzekeraars

•

Consultatiebureaus en GGD’s

5

Zie bijlage: literatuuroverzicht Zie bijlage: lijst met geïnterviewde personen. 7 Het kind en de rekening, Interdepartementaal beleidsonderzoek, 2005-2006, nr2 6

Pag. 11

LEGENA: Inhoudelijke sturings en/of informatie relatie : Financiele stroom :

Gezien vanuit het kind: Kind met vader en/of moeder en/of verzorger

Kind: - in kinderopvang - op school - met leerplichtambtenaar

Kinderopvang

Private sector

Kind / Gezin - niveau

Onderwijs-instellingen / scholen

Kind: - op straat - speelt met vriendjes - leeft thuis - op de (sport)vereniging - etc.

Branche organistatie oa: - Zorgwerkers - Kinderopvang - GGD-artsen - MO (bel.vereniging Maats. Onderst.), etc

Inspectie-organisaties van diverse ministeries.

ministerie OCW

(Semi) Overheid

Overheid

Gemeentelijk niveau

Overheid

Provinciaal niveau

Branche organisaties

Private sector

Overheid

Rijksniveau / Landelijk niveau

Kind: - op speciale school of inrichting

Speciale instellingen (bv LVG Licht verstandelijk gehandicapten)

Kind: - bij maats.werker

Pleegouders

Zorgaanbieders (velen op diverse niveau's)

Zorgaanbieders (velen op diverse niveau's)

Zorgverzekeraars

en …..: ministeries: SZW, EZ, Financiën.

Kind: - op consultatiebureau - bij de GGD arts - bij logopedist - bij huisarts - in ziekenhuis, etc

Gezondheidzorg: - huisarts - ziekenhuis

GGZ - Jeugd, geestelijke gezondheidzorg

en GGD's

Consultatie-bureau

ministerie VWS

OVERZICHTSCHEMA VAN HUIDIGE ACTOREN EN ONDERLINGE SAMENHANG M.B.T. DE ZORG VOOR KINDEREN

Deze weergave pretendeert niet volledig te zijn en geeft alleen de belangrijkste actoren aan.

Kind: - met de voogd

Uitvoerende locatie van Bureau Jeugdzorg; o.a. indicering, OTS (onder toezichtstelling), gezinsvoorgden etc.

Bureaus Jeugdzorg (NL in 15 regio's: 12 provincies + R'dam, A'dam, Den Haag)

Provincies met voor jeugdzorg verantwoordlijke gedeputeerden (NL in 12 provincies)

programma-minister Jeugd & Gezin

Kind: - doet mee aan locale projecten in de buurt

De gemeenten (NL: 443 gemeenten)

ministerie BZK

Kind: - in contact met de politie - bij bureau HALT - doet taakstraf

Bureau HALT

Politie regiokorpsen (NL in 25, regiokorpsen)

DLPK Korps landelijke politiediensten

Kind: - bij RVK (Kinderbes.) - bij de rechter - doet taakstraf - in j-detentiecentrum

(ook enkele private jeugd detentie centra)

Pag. 12

JJI's (Jeugd detentiecentra)

Rechtbanken (Regio's )

OM - Openbaar ministerie Officieren van Justitie

RVK Raad voor de kinderbescherming

ministerie Justitie

Een andere manier om de huidige situatie te beschrijven is om de diverse beleidsterreinen te beschouwen. Procesmatig gezien kan de ‘keten van de jeugdzorg’ als volgt weergegeven worden: Algemene voorzieningen

Zorgaanbod

Huisarts

Bureau Jeugdzorg

Jeugdgezondheidszorg

Toegang

Scholen

Indicering

Algemeen Maatschappelijk Werk

Jeugdbescherming Jeugdreclassering

Provinciaal gefinancierde jeugdzorg (Wjz) Jeugd-GGZ (AWBZ) Jeugd-LVG (AWBZ) JJI’s (BJI)

AMK

Raad voor de Kinderbescherming

3.2 Internationale kaders, nationaal beleid en wetgeving De rechten van het kind zijn wereldwijd erkend: "De jeugd heeft de toekomst" luidt het cliché, maar niet alle kinderen groeien op in een veilige en beschermde omgeving, genieten een zorgeloze jeugd en hebben het vooruitzicht van een mooie toekomst. De Verenigde Naties en de Europese Unie hebben eraan bijgedragen dat in internationaal verband is erkend dat kinderen vanwege hun kwetsbaarheid behoefte hebben aan speciale zorg en bescherming. Verschillende internationale verdragen stellen het belang en de rechten van het kind centraal. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) beschermt het recht van de ouders tegen ongefundeerd ingrijpen van de overheid. Als uitgangspunt geldt dat ouders primair verantwoordelijk zijn voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen. Zij hebben het recht en de plicht dat te doen op een wijze die hen goeddunkt. Het Verdrag inzake de rechten van het kind stelt dat alle kinderen gelijk zijn en het recht hebben op overleven, op ontwikkeling, deelneming (respect) en bescherming. Primaire verantwoordelijkheid daarvoor rust op naaste familie. De overheid heeft een ondersteunende plicht wanneer ouders problemen ondervinden bij de verzorging en opvoeding van hun kinderen. Dit verdrag bevat het beginsel dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het kind de eerste overweging vormen. Ook wordt juridische en andere bescherming van kinderen zowel vóór als nà hun geboorte en respect voor de culturele waarden van de gemeenschap waarin het kind opgroeit noodzakelijk geacht.

Pag. 13

De beschermde rechten van het kind zijn: •

Voorrang voor het belang van het kind

•

Recht op leven, een naam en nationaliteit, gepaste vrije mening, privacy en een thuis, band met de ouders, aangepaste informatie, onderwijs, de grootst mogelijke geneeskundige verzorging, sociale zekerheid, een toereikende levensstandaard, vrije tijd, spel e.d.

•

Bijzondere bescherming is vereist van: pleegkinderen, adoptiekinderen, vluchtelingen, gehandicapte kinderen, minderheden, kinderen tijdens gewapende conflicten, verwaarloosde of misbruikte kinderen, kinderen die vervolgd worden voor een strafbaar feit.

•

Kinderen moeten worden beschermd tegen: discriminatie, wederrechtelijk overbrengen naar ander land, geweld, misbruik, verwaarlozing, economische uitbuiting, verdovende middelen, seksuele exploitatie en –misbruik, ontvoering en kinderhandel, foltering, doodstraf, levenslange gevangenisstraf, willekeurige vrijheidsberoving.

Ondertekenaars van dit Verdrag moeten alle nodige maatregelen nemen om de rechten van het kind, zoals vastgelegd in het verdrag, te verwezenlijken. Alle EUlidstaten hebben het Verdrag geratificeerd. De Europese Unie (EU) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD) bieden een kader voor benchmarking. De EU beschikt niet over rechtstreekse bevoegdheden op het gebied van jeugdzorg en kinderbescherming. Ten algemene geldt dat de EU een primair economische invalshoek kent waar het gaat om bevoegdheden en beleid. In dat verband zijn m.n. de sociaaleconomische aspecten van kinderopvang, ouderschapsverlof, arbeidsmarktparticipatie van vrouwen en onderwijs voorwerp van vergelijking tussen EU-lidstaten en eventuele ‘open methode van coördinatie’ en niet de inhoud of kwaliteit. Op het gebied van onderwijs, opleiding, jeugd en sport/vrije tijd zijn het de EU-lidstaten die beleid maken en vervult de EU slechts een beperkte rol. Onder auspiciën van de OECD worden regelmatig evaluaties en beleidsanalyses verricht op het gebied van o.a. kinderopvang, scholing, arbeidsparticipatie, jeugdzorg. De aldus verkregen en verspreide informatie beoogt een bijdrage te leveren aan beleidsverbetering8. Meer concreet betekent dit dat het aan de lidstaten is om in eigen land er zorg voor te dragen dat de rechten van het kind worden geëerbiedigd en verwezenlijkt. De ook door Nederland ondertekende verdragen stellen de belangen en rechten van het kind centraal, de zorgplicht van ouders en naaste familie voorop, en verplichten de overheid tot ondersteuning waar primair verantwoordelijke verzorgers tekortschieten bij de verzorging en opvoeding van het kind. Deze uitgangspunten moeten in het Nederlandse jeugdbeleid tot uitdrukking komen.

8

Zie: The OECD thematic review of Early Childhood Education and Care Policy, OECD, 1999; Education at a glance, OECD, 2007

Pag. 14

3.2.2 Nationaal beleid en wetgeving Preventief jeugdbeleid Het doel is om vroegtijdig bij kinderen en in hun omgeving problemen te ontdekken. Gemeenten hebben op grond van de Welzijnswet concrete verantwoordelijkheden toegewezen gekregen. Concreet benoemde taken zijn vanaf 2006 per ondergebracht in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Zorgleerlingen & VSV (Voortijdig schoolverlaten) Scholen en externe instanties werken steeds vaker samen in zorgadviesteams (ZAT) om kinderen met problemen te signaleren, hulp te versnellen en te verbeteren. Hieraan nemen verschillende organisaties deel. Vanaf 2006 is vanuit de rijksoverheid (OCW) volle aandacht voor het verminderen van voortijdig schoolverlaten. Jeugdgezondheidszorg (preventief) Rijksoverheid en lokale overheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk om de volksgezondheid te bevorderen en beschermen. De verantwoordelijkheid van gemeenten is verankerd in de Gemeentewet en in de Wet collectieve preventie volksgezondheid (WCPV). Sinds 1 januari 2003 vallen alle taken als gevolg van de WCPV onder de Kwaliteitswet zorginstellingen (KZI). Op grond van deze wet moeten GGD- en thuiszorginstellingen met jeugdgezondheidszorgtaken verantwoorde zorg bieden en de kwaliteit van zorg binnen de instelling systematisch bewaken. Jeugdzorg Wanneer ondanks de preventieve jeugdzorg en de jeugdgezondheidszorg ernstige opgroei- en opvoedproblemen bij jeugdigen tot en met 18 jaar optreden, is jeugdzorg aan de orde. De zorg kan in het gezin of elders, bijvoorbeeld bij een zorgaanbieder (jeugdzorginstelling) geboden worden. De zorg kan variëren van enkele uren per week gedurende een paar maanden tot verblijf in een instelling of een pleeggezin. Dit brede scala van gespecialiseerde hulp wordt vanuit verschillende wettelijke kaders betaald, dus niet alleen vanuit de 1 januari 2005 ingevoerde Wet op de jeugdzorg (WJZ) . Jeugdzorg omvat: •

provinciaal gefinancierde zorg, voorheen ‘jeugdhulpverlening’ (WJZ)

•

jeugd geestelijke gezondheidszorg (AWBZ)

•

zorg voor licht gehandicapte jeugdigen (LVG) (AWBZ)

•

civiele plaatsingen in justitiële jeugdinrichtingen (Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen).

Pag. 15

3.3 Ontwikkelingen rondom het jeugdbeleid

3.3.1 De commissaris Jeugd- en Jongerenbeleid Steven van Eijck heeft als commissaris Jeugd- en Jongerenbeleid in het vorige kabinet de problemen rondom de jeugd en jeugdzorg op de politieke agenda geplaatst en het nieuwe kabinet o.a. geadviseerd om meer samenhang en samenwerking in het jeugdbeleid te creëren. Dit resulteerde in de jeugdagenda 2004-20079 van de Operatie Jong waarbij twaalf thema's worden benoemd en kabinetsdoelstellingen worden geformuleerd. De jeugdagenda moet leiden tot: • • • • •

Betere samenwerking tussen beleidsterreinen, ontkokering, modernisering van de overheid. Samenhang in beleid van VWS, OCW, SZW, Justitie en BZK en evt. andere departementen. Zelf verbetering. Algemeen kader dat handvat biedt voor nieuwe beleidsinitiatieven. Ondersteuning aan bestaande programma’s en aanvullen, aan de bel trekken als samenwerking niet tot stand komt. Geen dictaat. Resultante van gesprekken met het veld.

In februari 2007 komt er een nieuw kabinet. De noodzaak tot meer samenhang en samenwerking leidt in combinatie met allerlei (nieuwe) ideeën over de vernieuwing van de Rijksdienst zoals vastgelegd in interne10 en externe11 beleidsdocumenten tot een programmaminister voor Jeugd en Gezin. De programmaminister André Rouvoet komt in juni 2007 met zijn programma voor Jeugd en Gezin 2007-2001 "Alle kansen voor alle kinderen"12.

3.3.2 Alle kansen voor alle kinderen Met het nieuwe programma "Alle kansen voor alle kinderen" verandert het beleid inhoudelijk nauwelijks ten opzichte van de Jeugdagenda uit 2004. De ambities worden groter, bij het vorige kabinet lag de focus vooral op de risico jeugd en met het nieuwe kabinet is er aandacht voor alle gezinnen (gezin als hoeksteen van de samenleving) en "er vroeg bij zijn". Ook hier gaat het vooral om samenhang en samenwerking waarbij een integrale aanpak voorgestaan wordt. De vernieuwing zit hem vooral in het benoemen van een programmaminister. De politieke verhoudingen bij de formatie maakten dit door de sterke positie van de

9

Jeugdagenda, kamerstuk 29 284 no 5 d.d. 22 november 2004 bijvoorbeeld: in dienst van het Rijk, verslag van een overleg van SG's maart-juli 2006 11 bijvoorbeeld: Nota vernieuwing Rijksdienst september 2007 12 Programma Jeugd en Gezin, kamerstuk 31 001 no. 5 d.d. 28 juni 2007 10

Pag. 16

Christen Unie ook mogelijk13. Dit leidt uiteindelijk tot wisselingen in het mandaat van bestaande ministeries en functionarissen daarbinnen14 en tot een eigen begroting ingaande begrotingsjaar 200815. Er komt als het ware een speler bij. In onze opdracht hebben wij het beleidsprogramma als een gegeven beschouwd.

3.3.3 Inrichting programmaministerie voor Jeugd en Gezin Op woensdag 21 mei 2008 is het rapport Inrichting Programmaministerie voor Jeugd en Gezin van de Algemene Rekenkamer uitgebracht16. In dit onderzoek stond onder meer de vraag centraal of de verantwoordelijkheden van de minister voor Jeugd en Gezin duidelijk zijn afgebakend. De Algemene Rekenkamer constateert dat er in korte tijd veel werk is verzet om dit programmaministerie in te richten. Ook signaleert zij dat er door de in het totaal vijf betrokken ministeries stappen vooruit zijn gezet in interdepartementaal en interdisciplinair werken. Door vaststelling van de begroting door de Tweede Kamer krijgen verantwoordelijkheden kracht bij wet. In de begroting 2008 van Jeugd en Gezin zijn een aantal verantwoordelijkheden niet in alle gevallen sluitend geregeld volgens de Rekenkamer. Ook zijn de verantwoordelijkheden voor vier beleidsterreinen niet duidelijk afgebakend in de begroting 2008. De minister voor jeugd en gezin heeft voor de helft van de beleidsterreinen gedeelde verantwoordelijkheden en de medebetrokkenheid bij andere beleidsterreinen is verder niet in de begroting geëxpliciteerd, ingevuld en uitgewerkt. Voorts zijn er (groepen) jongeren zoals tienermoeders en jeugdigen met een handicap die op grond van politieke afwegingen niet onder het beleid van de programmaminister vallen. De AR concludeert verder dat de meerwaarde van het programmaministerie onduidelijk is en adviseert de minister om hier een evaluatie naar uit te laten voeren. De SG de heer van Maanen reageert hierop17 via de opiniepagina van het NRC waarbij hij aangeeft deze kritiek onterecht te vinden. Van Maanen geeft aan dat deze innovatieve werkwijze als experiment zeker de ruimte moet krijgen omdat dit kan bijdragen tot vernieuwing van de Rijksdienst. Volgens hem zijn de eerste ervaringen goed en moeten we pas aan het eind van de kabinetsperiode de balans opmaken. Uit de verschillende interviews kwam daarnaast nog naar voren dat er zeker in het eerste half jaar nogal wat praktische aanloopproblemen zijn geweest. Zo blijkt het op het gebeid van ICT lange tijd te duren voordat medewerkers van verschillende departementen gebruik konden maken van gezamenlijke voorzieningen. Medewerkers die nu opeens voor twee ministers moeten werken hebben zelf bottom-up daartoe nieuwe procedures moeten uitwerken. Sturing en aandacht vanuit hogere echelons hiervoor ontbraken soms. Daarnaast heeft iedere bewindspersoon een eigen (politieke) focus waardoor de aandacht meer op eigen 13

Wallage; ‘Lang leve de ambtenaar’ waarin aangegeven wordt dat in het proces van de kabinetsformatie politieke partijen die op elkaar aangewezen zijn zo goed mogelijke positie trachten te verwerven. 14 Regeling mandaat, volmacht en machtiging Jeugd en Gezin d.d. 20-9-2007 nr DWJZ/BWJP-2787256 15 Rijksbegroting 2008, Jeugd en Gezin, begroting XVII d.d. 18 september 2007 16 AR rapport "Inrichting programmaministerie voor Jeugd en gezin d.d. 21 mei 2008 17 NRC Handelsblad 28 mei 2008 “Kritiek op Jeugd en Gezin is onterecht”, Geert van Maanen (SG VWS)

Pag. 17

stokpaardjes gericht is. Voor ambtenaren is dat soms lastig werken, maar geeft het tevens de mogelijkheid om het éne thema bij de éne of juist de andere minister aan te snijden. Diverse ervaringen van het programmaministerie voor Jeugd en Gezin zijn in een handzaam logboek gepresenteerd18. Wat betreft sturing wordt -om de samenwerking tussen verschillende ministeries te realiseren- vooral gelet op het vormen van een gedeeld beeld van te bereiken doelen. Dit past prima bij dit soort veranderingsprocessen waarbij de exacte invulling op voorhand niet te geven is. Boonstra duidt deze veranderingen aan als 2e orde veranderingsprocessen19. Tevens worden aparte programmadirecties ingericht zoals Jeugd en Onderwijszorg bij OCW om bij te dragen aan de verbinding met de programmaminister Jeugd en Gezin. De directeur van deze directie neemt namens OCW deel aan de ministerstaf van Jeugd en Gezin. De programmaminister heeft nog te weinig zeggenschap over het dossier dat hem is toevertrouwd en hij is te veel afhankelijk van de collegiale medewerking van andere vakministers. De beschikbare middelen voor zijn missie zijn beperkt. De aan de minister toegewezen middelen (zoals de kinderbijslag) zijn voor het overgrote deel reeds geoormerkt en kunnen derhalve niet voor andere doelen worden bestemd.

18 19

Logboek Programmaministerie voor Jeugd en Gezin 2007 (maart 2008), Boonstra, zie o.a. Lopen over water (2000)

Pag. 18

3.4 Financiering & geldstromen Voor de WJZ (Wet op de jeugdzorg) wordt ieder jaar € 1 miljard aan beschikkingen voor de specifieke uitkering voor het zorgaanbod en voor de bureaus jeugdzorg aan de provincies verstuurd, die de verdeelsleutel bepalen tussen uitgaven aan zorgaanbod en bureaus jeugdzorg. Volgens ramingen wordt er in totaal ongeveer € 320 miljoen aan de bureaus jeugdzorg besteed, waarvan ongeveer € 170 miljoen aan justitietaken. De overige € 700 miljoen wordt besteed aan het zorgaanbod. De RvK wordt gefinancierd door Justitie. Het budget voor de RvK beloopt ongeveer € 100 miljoen en het budget voor taakstraffen € 20 miljoen per jaar. Hoeveel middelen er jaarlijks vanuit de AWBZ worden besteed aan jeugd-GGZ en LVG-jeugdigen is niet concreet afzonderlijk zichtbaar te maken. De financiering van de uitvoering van het jeugdbeleid door de gemeenten loopt via het Gemeentefonds. In bijlage 3 is een grove berekening gemaakt ten aanzien van de kosten die per kind gemaakt worden met betrekking tot de jeugdzorg. Uitgaande van ongeveer 3,6 miljoen jeugdigen (0-18 jaar) en totale kosten in de orde van grootte van 3,7 miljard euro bedragen de kosten per ‘zorgkind’ (ongeveer 15% van alle kinderen die extra zorg nodig hebben) gemiddeld 125.000 euro per kind in de levensfase van 0 – 18 jaar. De kosten per kind kunnen enorm verschillen aangezien het in ongeveer 5% van de gevallen om zware probleemkinderen gaat. Vaak veroorzaakt door een ongunstige opvoedingssituatie. Uit recent onderzoek in Rotterdam20 bleek dat 3,5% van de kinderen intensieve jeugdzorg ontvangt. Deze groep ‘verbruikt’ een onevenredig groot deel van de beschikbare middelen. Effecten van preventie Ter illustratie is de kostenbesparing berekend indien 30% minder kinderen (van bovengenoemde 15%) extra zorg nodig hebben. De besparing aan kosten komt dan op minimaal 1 miljard euro per jaar. Deze berekening is zeer conservatief; aan de lage kant omdat andere maatschappelijke opbrengsten zoals een betere bijdrage aan de economie en andere maatschappelijke kosten veroorzaakt door wangedrag in de veiligheidsketen niet worden meegerekend. In ’t Veld geeft ook een inschatting ten aanzien van de kosten en opbrengsten bij inzet van andere op preventie gerichte maatregelen. Op basis van een systematische kosten-batenanalyse voorspelt In ’t Veld 21 rendementen van 36% voor de intensivering van zorg op school en 17% voor de introductie van onder andere leerling-coaches. Zeer hoge opbrengsten, zeker in vergelijking met de ondergrens van 7% die men in de commerciële wereld wel hanteert bij de beoordeling van de rendabiliteit van investeringen. Uiteraard zijn deze voorspellingen met onzekerheid omgeven maar maken wel duidelijk dat investeren in preventie een fors potentieel biedt.

20 21

NRC Handelsblad, 5 juni 2005, Liever hulp aan ouders dan probleemkinderen Veld, RJ in ’t e.a., Kosten en baten van voortijdig schoolverlaten, Rebelgroup, Rotterdam 2006

Pag. 19

Overzicht van belangrijkste financieringstromen in de Jeugdzorg. (genoemde bedragen zijn indicatief)

Scholen

Ministerie van Onderwijs € 1,5 mrd. naar scholen voor zorgleerlingen

€ 100 mln. civiel + € 25 mln. straf RvdK

RvdK

Ministerie van Justitie € 300 mln. JJI’s (civiel + straf)

JJI’s Bijdrage Justitie voor taken Bjz € 170 mln.

Doeluitkering Bjz € 320 mln.

Bjz € 320 mln. + eigen middelen

Bjz

Doeluitkering zorgaanbod € 700 mln.

Ministerie van VWS

Provincies

Zorgaanbod € 700 mln. + eigen middelen

Jeugdzorg aanbieders

AWBZ Jeugd GGZ € 420 mln.

Jeugd-GGZ

AWBZ Jeugd LVG € 210 mln.

Jeugd-LVG

In totaal circa € 2 mrd. Welzijnswet (incl. Jeugd) via Gf + SU jeugdgezondheidszorg € 185 mln.

Gemeenten

Pag. 20

3.5 Wat anderen ervan vinden De laatste jaren zijn er onderzoeken en rapporten te over op het gebied van jeugdbeleid en vooral over wat daarbij allemaal niet goed gaat. Een aantal opvallende bevindingen komen in veel van deze rapporten en in de gehouden interviews steeds terug: •

Er is onvoldoende bekend over welke aantallen we nu eigenlijk praten als wij het over (probleem)jeugd hebben. Betrouwbare gegevens over de omvang van groepen zoals zwerfjongeren, jeugdigen met een licht verstandelijke handicap of met psychiatrische of psychische problemen, mishandelde kinderen e.a. ontbreken22. Slechts op enkele specifieke onderdelen zijn gegevens beschikbaar op rijksniveau, zoals ten aanzien van obesitas23.Dat maakt de uitvoering van beleid en vooral de inschatting van de daarvoor benodigde gelden erg lastig, er is geen inzicht is in de vraag. Dit wordt verder gecompliceerd door het ontbreken van streef- en meetgegevens.

Rapport Opvang zwerfjongeren 2007 d.d. 17 januari 2008 Al zes jaar doet de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de omvang van de groep zwerfjongeren en nog steeds is er zonder dit onderzoek geen landelijk beeld over aantal zwerfjongeren, samenstelling van de groep en voorzieningen.

Rapport Ketenbesef op de werkvloer d.d. 27 maart 2008 De signalering en melding van kindermishandeling verloopt niet optimaal. Voor zover er betrouwbare cijfers bekend zijn duiden deze op veel meer gevallen dan officieel gemeld.

•

Niet de vraag naar jeugdzorg maar de financieringsstromen zijn bepalend voor de schotten tussen de diverse organisaties24. Deze verschillende financieringsstromen leiden onder meer tot groot tijdbeslag voor verantwoordingen door stapeling van controle op controle.

•

De belangrijkste geldstromen lopen via twee kanalen: de preventieve en de ‘care & cure’ kant waarbij de preventieve kant het onderspit delft omdat het effect van preventie in euro’s niet meetbaar is. “Wat kost een mislukt kind?” zou hierbij een belangrijk criterium kunnen zijn.

22

uit diverse AR rapporten Landelijke jeugdmonitor 24 Uit diverse interviews 23

Pag. 21

•

In het huidige systeem kan hulp uitsluitend gegeven worden na indicatiestelling. Immers dan komen pas financiële middelen via de zorgverzekeraar of AWBZ beschikbaar. De indicatiestelling als voorwaarde is een logisch gevolg van het streven naar gelijke behandeling van alle burgers bij de toegang tot de zorg25.

•

Het betreft een zeer opgeknipt veld met allerlei projecten, dat vanuit diverse kanten aangestuurd wordt (Rijk, provincie en gemeenten) waarbij de samenhang ver te zoeken is.

•

In de keten is sprake van onvoldoende en onduidelijke regie. Er is niet één organisatie of persoon die de regie heeft met als gevolg dat de aansluiting van preventie op lichte en zwaardere hulpverlening slecht geregeld is. Hierdoor blijven kinderen soms te lang in een verkeerd (te licht of te zwaar) netwerk. Een centrale regie ontbreekt niet alleen op organisatieniveau maar ook op het niveau van individuele gevallen, hoewel de complexiteit van de keten wel noopt tot een centrale regiefunctie. Het grote aantal hulpverleners (stress aan de voordeur), de gebrekkige informatie uitwisseling tussen instellingen en de wisselende rol van instellingen in de diverse stadia van de hulpverlening maken het voor kind en ouders niet bepaald makkelijk om te weten waar ze aan toe zijn en welke keuzes ze kunnen maken. De keten is voor hen niet te overzien en niemand borgt gedurende het gehele traject dat het kind de juiste hulp krijgt. In het gemeentelijke traject is voor het casemanagement niemand in het bijzonder verantwoordelijk. Een gezinsaanpak ontbreekt veelal. Er komen ieder jaar organisaties bij (wildgroei) waardoor verschillende organisaties meer dan één project kunnen starten over dezelfde thema's.

•

Gemeenten voeren lokaal jeugdbeleid uit waarvan de effectiviteit nog niet is aangetoond. De beleidsinitiatieven op met name het rijksniveau overstijgen het absorptievermogen van de uitvoerende organisaties en medewerkers. Goed bedoelde initiatieven die een grote inzet vragen van de betrokken organisaties komen daardoor uiteindelijk niet van de grond26. Uit verschillende interviews komt dan ook de behoefte aan rust in het (uitvoerende) veld naar voren.

•

In het programma "Alle kansen voor alle kinderen" en in concrete uitwerkingen van deelplannen daarvan worden allerlei aanpakken voorgestaan waarvan (nog) niet door middel van wetenschappelijk onderzoek is vastgesteld dat deze ook feitelijk effectief zijn27.

25

Frissen benadrukt dat gelijke behandeling onvermijdelijk ook normstelling en kaders met zich meebrengt. Zie ook ‘De staat van verschil – Een kritiek van de Gelijkheid’, P.H.A. Frissen (2007). 26 Promotieonderzoek Rob Gilsing, ""Bestuur aan banden, lokaal beleid in de greep van nationaal beleid" 27 AR rapport Ketenbesef op de werkvloer d.d. 27 maart 2008:"Ook is niet (wetenschappelijk) bekend of gehanteerde methoden echt helpen. Het aantal bewezen effectieve methoden is beperkt.

Pag. 22

Casus vechtsporten Om lastige allochtone jongeren in het gareel te houden subsidieert de overheid tot 2011 vechtsporten. Het ministerie van Volksgezondheid trekt daar ruim 12 miljoen voor uit. De gedachte hierachter is dat vechtsporten een louterende werking hebben op risicojongeren. Niets is minder waar, zo blijkt uit het eerste lange termijn onderzoek hiernaar. Noorse onderzoekers concludeerden dat jongeren die geleerd hebben te vechten- bijvoorbeeld op kickboksles - buiten de sportschool juist veel eerder op de vuist gaan en vernielingen aanrichten. Hun gedrag is antisocialer en eerder gewelddadig. Het subsidiëren van vechtsporten is een van de talloze voorbeelden van willekeurige jeugdhulpverlening. Nederland staat bol van de jeugdprogramma's waarvan niemand weet of ze wel aanslaan. [Bron: NRC Next 15-11-2007 artikel: "eerst bewijzen dat het werkt, dan geld"]

•

Het aantrekken en behouden van gekwalificeerd personeel verloopt moeizaam. Rechtzaken tegen gezinsvoogden, de hoge werkdruk, de veronderstelde bureaucratie, de maatschappelijke kritiek op jeugdzorg en de goede alternatieven op de arbeidsmarkt zijn veelgenoemde oorzaken28.

•

Een grote ergernis in het veld is het oerwoud van voorschriften, die niet alleen tussen provincies maar ook nog eens per departement en regeling verschillen. Zelfs de bureaus jeugdzorg blijken niet op dezelfde manier te werk te gaan.

Meisje S verhuist. Bij een verhuizing van een gezin met pleegkinderen blijkt dat dit ook een "verhuizing" naar een ander Bureau Jeugdzorg tot gevolg heeft. De nieuwe woonplaats is weliswaar maar 15 kilometer verderop, maar wel net over de provinciegrens. In eerste instantie lijkt het onvermijdelijk om voor de 2 pleegkinderen in het zelfde zorgcircuit te blijven opereren. Omdat één van beiden binnen 2 jaar 18 wordt en een erg gecompliceerde voorgeschiedenis heeft met nog minstens 4 halfbroertjes en –zusjes in de oude provincie wordt voortzetting van bestaande hulpverlening getolereerd. Voor het andere kind blijkt enkel het behouden van de ‘eigen’ kinderpsychiater mogelijk, alle andere hulpverlening wordt aangepast. Op zich zelf niet zo'n ramp maar al snel blijkt dat dit Bureau Jeugdzorg heel anders te werk gaat en er ook andere (financiële) regelingen op na houdt. Een nieuwe groep hulpverleners gaat aan ’t werk….

•

28 29

De regie in de jeugdzorg in den brede (AWBZ en WJZ) is niet duidelijk toebedeeld aan één partij per regio, waarbij bovendien geldt dat de regionale grenzen verschillen per instelling. Ook bemoeilijken verschillen in wettelijke kaders op het gebied van indicatie, termijnen, tarieven en arbeidsvoorwaarden gezamenlijke sectoroverschrijdende initiatieven en afstemming29. Mede als gevolg hiervan ontstaat een spanningsveld tussen hetgeen waartoe hulpverleners (wettelijk) verplicht zijn en de concrete problemen die zij in de praktijk moeten oplossen. Volgens de Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid (WCPV) is het bijvoorbeeld verplicht dat àlle

uit interviews en uit inspectierapport "Veiligheid in justitiële jeugdinrichtingen: opdracht met risico's voorbeeld uit: AR rapport Kopzorgen d.d. 16-10-2007

Pag. 23

kinderen worden ‘gezien’, hetgeen in de weg staat aan risicogerichte prioriteitstelling bij het (laten) verlenen van hulp. •

De jeugdhulpverlening wordt overspoeld met aanvragen voor hulp, de wachtlijsten voor kinderen in nood zijn overvol30 met als gevolg dat veel jeugdigen niet (op tijd) de zorg krijgen die ze nodig hebben.

Rapport Ketenbesef op de werkvloer Eind 2006 waren de wachtlijsten bij bureaus jeugdzorg met behulp van extra geld vrijwel weggewerkt. In de loop van 2007 zijn deze echter weer flink gegroeid. Normtijden bedragen alles bij elkaar 314 dagen van eerste melding tot het moment dat er een gezinsvoogd is en een plan van aanpak. Afhankelijk van de situatie komen daar ook nog wachttijden bij alvorens dat plan uitgevoerd kan worden. [Bron: AR dd 27 maart 2008]

•

Ook zorgt de gebrekkige wijze waarop de (Europese) aanbestedingsregelgeving in praktijk wordt toegepast voor tegenslagen. Voorbeelden daarvan zijn vertragingen rondom het Elektronisch kinddossier (EKD) maar ook jaarlijkse wisselingen van hulpverleners31 (bijv schoolmaatschappelijk werk en sociaal jongerenwerk).

•

Er zijn veel verschillende organisaties betrokken in het ‘voortraject’ dat tot indicatiestelling leidt en (private) organisaties die de feitelijke zorg leveren. Bij diverse beleidswijzigingen en het beter organiseren van werkprocessen -in het belang van het kind- , komen vaak belangen van afzonderlijke organisaties in het geding. In de praktijk wordt dan ook regelmatig geconstateerd dat het belang van het kind niet voorop staat, maar het belang van (afzonderlijke) organisaties32. Dit verschijnsel laat zich mede verklaren uit de verschillende doelstellingen die de afzonderlijke organisaties ieder voor zich nastreven. Deze zijn vaak niet geheel in lijn met de doelstellingen die voor de gehele keten gelden, gericht op het kind33.

•

De privacy wetgeving wordt in praktijk terughoudender toegepast dan nodig is, hetgeen ertoe leidt dat jeugdinstellingen geen terugkoppeling geven aan bijvoorbeeld scholen, waardoor de scholen op hun beurt geen inzicht hebben in wat er speelt bij bepaalde jongeren34.

•

In het huidige stelsel lijken de autonomie en het gezag van de ouders zwaarder te wegen dan het belang van het kind, zelfs wanneer het risico aanwezig wordt geacht dat het kind tot de probleemkinderen gaat behoren.

30

O.a. uit AR rapport Kopzorgen d.d. 16-10-2007, AR rapport Detentie, behandeling en nazorg criminele jongeren d.d. 4 oktober 2007 over rapportages van de jeugdinrichtingen en AR rapport Ketenbesef op de werkvloer d.d. 27 maart 2008. 31 Interview 32 Interview met ervaren Jeugdwerker 33 Boonstra benoemt dit verschijnsel herhaaldelijk tijdens gehouden IML-College 34 Interview

Pag. 24

3.6 Werking van de jeugdzorg gezien vanuit het kind. Onderaan in het eerder genoemde overzichtschema (in paragraaf 3.1) is een reeks concrete situaties aangegeven waarin een kind terecht kan komen. Uit het schema blijkt in één oogopslag hoe "opgeknipt" het kind zelf in het huidige stelsel gevangen zit. Welk kind wil weet hebben van de achterliggende organisatorische en beleidsmatige structuren, de financiering en de regelgeving? Een kind wil gewoon goed geholpen worden en het liefst ook op het moment dat het nodig is.

Voor meisje S betekent de inrichting van het jeugdzorgveld dat zij in aanraking is geweest met resp. Kinderbescherming, Politie, opnieuw Kinderbescherming, Medisch kindertehuis, Bureau Jeugdzorg, Therapeutische gezinsverpleging, Gezinsvervangend tehuis, Pleeggezin, Voorziening voor pleegzorg maatschappij Zandbergen, een orthopedagoog te Hilversum, Creatief therapeut te Soest (niet vergoed), afd. Psychiatrie van het Wilhelmina kinderziekenhuis, afdeling Dagbehandeling het Pedologisch Instituut, De Symphoragroep (GGZ-jeugd), het REC voor de indicatiestelling VSO, VSO, opnieuw Symphoragroep ….. en….

Het kind wil gewoon één deskundige en een goed bereikbare hulpverlener die tijdig beschikbaar is. Die je zonodig ook meeneemt naar andere hulpverleners en/of instanties, die daarbij in staat is de (gezins-)samenhang te overzien en de regie voert. Vanuit het kind gezien is toch vooral een vlekkeloze en snelle uitvoering van essentieel belang.

Pag. 25

4. BEVINDINGEN EN ANALYSE In de vorige twee hoofdstukken wordt geconstateerd dat de organisatie van de jeugdzorg complex, ondoorzichtig en onvoldoende effectief is. In dit hoofdstuk zetten wij eerst de bevindingen overzichtelijk op een rijtje. Vervolgens proberen wij te analyseren wat dit nu betekent en wat maakt dat deze problemen die al decennia spelen maar niet opgelost kunnen worden.

4.1 Bevindingen De bevindingen zijn geordend naar vier centrale thema’s die als een rode draad door de interviews en studies lopen: het kind staat niet centraal, speelveld en regelgeving zijn complex, beleidsdrift en regelzucht laten zich gelden en bedrijfsvoeringproblemen doen zich voor.

4.1.1 Kind staat niet centraal •

Door gebrekkige informatie-uitwisseling en gebrek aan samenwerking tussen betrokken instanties (variërend van politie tot zorgverleners) ontstaat er veel “stress aan de voordeur”. Bij meervoudig probleemgezinnen kunnen hierdoor verschillende hulpverlenende instanties onafhankelijk van elkaar hun diensten “aanbieden” aan de verschillende familieleden. Een gezinsaanpak ontbreekt veelal. Er wordt geen regie gevoerd, het ontbreekt aan doorzettingsmacht (behoudens de proeven in enkele gemeenten)

•

In de jeugdzorg is het belang van het kind steeds centraler komen te staan, ook in relatie tot het autonome gezag van ouders. Ouders die niet in staat zijn hun kinderen op te voeden kunnen worden gedwongen om hulp te accepteren dan wel (tijdelijk) het ouderlijk gezag kwijtraken over hun kinderen. Niettemin laten incidenten en inspectierapporten zien dat de jeugdzorg niet altijd daadkrachtig ingrijpt en het belang van de ouders laat prevaleren boven het belang van het kind.

•

In Nederland is het bezoek aan consultatiebureaus niet verplicht. Toch bezoekt 95% van de ouders met hun kinderen van 0 tot 4 jaar het consultatiebureau. De 5% die het consultatiebureau echter niet bezoekt komt bijna één op één overeen met de 5% waar de jeugdzorg voor 90% zijn tijd voor nodig heeft 35. De 5% die de consultatiebureaus niet bezoekt, komt pas in beeld als de kinderen naar school gaan. Dan kunnen de problematiek en zorgbehoefte al ernstige vormen hebben aangenomen.

4.1.2 Complex speelveld en regelgeving •

35

Een complex speelveld als gevolg van verschillende bestuurlijke lagen (Rijk, provincie, gemeenten) met daarbij een veelheid aan betrokken organisaties met een grote diversiteit aan wet- en regelgeving en een gedifferentieerde financieringsstructuur. Gevolg is onder meer een versnipperd en ontoereikend hulpverleningsaanbod dat zelfs per leeftijdscategorie van het hulpbehoevend kind verschilt. Het kind staat niet centraal maar veeleer de

Website CHU (Christen Unie)

Pag. 26

(afstemmingsproblemen tussen de) hulpverlenende instanties. Organisaties die aanbodgericht in plaats van vraaggestuurd werken. Het gevolg is dat het hulpverleningsaanbod onvoldoende aansluit bij de problematiek van de jeugdige en/of het gezin. Complexiteit op rijksniveau leidt tot complexiteit in het middenveld. Het gaat daarbij niet alleen om verticale lagen maar ook om horizontale kolommen. •

Met de komst van het programmaministerie voor Jeugd en Gezin en het programma “Alle kansen voor alle kinderen” is een visie neergezet met doelstellingen en te behalen resultaten. Doorvertaling naar gemeentelijk niveau heeft nog onvoldoende plaatsgevonden blijkens de interviews. Er is sprake van een scheiding tussen beleid en uitvoering. Uitvoeringsorganisaties zijn van mening dat zij onvoldoende zijn betrokken bij de kabinetsplannen. Uit de opzet en werking van een vergelijkbaar programma in Engeland36 blijkt dat juist een doorvertaling van visie en doelstellingen van het beleid naar de uitvoering in praktijk veel duidelijkheid kan geven aan de decentrale bestuurslagen en betrokken organisaties over de beoogde ontwikkelingen en van de van hen vereiste inzet daartoe.

•

De provincie is verantwoordelijk voor de jeugdzorg en ontvangt hiervoor middelen van het Rijk. Door het Rijk worden hiertoe beleidskaders vastgesteld die de provincies moeten hanteren bij de sturing en financiering van de jeugdzorg. Uit de bestudeerde stukken en gehouden interviews wordt niet duidelijk wat de toegevoegde waarde is van de provincie op het vlak van beleid en financiering van de jeugdzorg.

4.1.3 Beleidsdrift en regelzucht •

De beleidsinitiatieven op rijksniveau overstijgen het absorptievermogen van de uitvoerende organisaties en medewerkers. Goedbedoelde initiatieven die een grote inzet vragen van de betrokken organisaties komen daardoor uiteindelijk niet van de grond.

•

Gedetailleerde voorschriften en procedures roepen weerstand en onbegrip op bij hulpverleners en de jeugdigen en hun ouders/verzorgers.

4.1.4 Organisatievraagstukken

36

•

Uit verschillende inspectierapporten en interviews blijk dat de beschikbare informatie op casus en beleidsniveau onvoldoende is. Organisaties zijn nog onvoldoende in staat om de beschikbare informatie over de jeugdige met elkaar te delen en te verrijken. Bovendien blijkt de beschikbare informatie niet altijd volledig en betrouwbaar.

•

Het aantrekken en behouden van gekwalificeerd personeel verloopt moeizaam. Rechtzaken tegen gezinsvoogden, de hoge werkdruk, de veronderstelde bureaucratie, de maatschappelijke kritiek op jeugdzorg en de alternatieven op de arbeidsmarkt zijn veelgenoemde oorzaken daarvan.

•

De zogenaamde “controletoren” zorgt er voor dat veel tijd moet worden besteed aan het afleggen van verantwoording. Uiteenlopende verantwoordingseisen van de betrokken departementen en andere bestuurslagen verhogen deze last.

zie hoofdstuk 5

Pag. 27

4.2 Wat wij ervan vinden: onze analyse In de vorige paragraaf hebben wij de bevindingen op een rijtje gezet. In deze paragraaf gaan wij na wat dit nu betekent en wat maakt dat deze problemen, die vaak al jarenlang bekend zijn, zo weerbarstig zijn. Wij beginnen met een korte samenvatting van de naar onze mening belangrijkste bevindingen. Uit alles wat al bekend is over de jeugdzorg blijkt steeds maar weer dat het een zeer complex veld is met veel betrokken partijen die allemaal met de beste bedoelingen maar ook vanuit hun eigen institutionele belangen “hun stukje” van het kind “doen”. Vooral de uitvoering wordt geconfronteerd met veel gedetailleerde voorschriften en procedures. Alle eerdere onderzoeken hebben tot op heden nog niet geleid tot een effectiever en efficiënter aanpak van de jeugdzorg. Door gebrekkige informatie uitwisseling en onvoldoende samenwerking tussen betrokken instanties, variërend van politie tot zorgverleners, ontstaat er veel “stress aan de voordeur”. Bij multi-probleem gezinnen kunnen hierdoor verschillende hulpverlenende instanties onafhankelijk van elkaar hun diensten “aanbieden” aan de verschillende familieleden. Een gezinsaanpak ontbreekt veelal. Er wordt geen regie gevoerd, het ontbreekt regelmatig aan doorzettingsmacht. Uit initiatieven bij verschillende gemeenten blijkt dit één van de belangrijke factoren te zijn om tot verbetering te komen. De beschikbare sturingsinformatie op casus en beleidsniveau is onvoldoende. Informatie is onvoldoende toegankelijk, niet volledig en soms onbetrouwbaar. Daar staat tegenover dat er erg veel verantwoordingsinformatie gevraagd wordt op alle niveaus en ook nog eens afzonderlijk per beleidsterrein. Deze verantwoordingsvragen leggen beslag op de tijd die professionele hulpverleners anders aan een kind kunnen besteden… Hieronder schetsen wij de in onze ogen belangrijkste, onderliggende oorzaken die aan het realiseren van echte verbeteringen in de weg staan.

Ongerechtvaardigd geloof in de maakbaarheid van de samenleving Het jeugdveld staat bij uitstek in de belangstelling omdat eenieder met de beste bedoelingen "Savanna' s " wil voorkomen. Het verleden heeft echter uitgewezen dat interveniëren door de overheid de echte problemen vaak niet oplost37. En als er al goed beleid wordt gemaakt, dan laat de vertaalslag naar en de verbinding met de uitvoering veelal te wensen over38 De maakbaarheidgedachte leidt er toe dat iedere bestuurslaag, dus ook de rijksoverheid, de neiging heeft tot interveniëren. Hierdoor krijgen lokale initiatieven vaak niet voldoende ruimte omdat ze gesmoord worden door goed bedoelde regelgeving die op rijksniveau mede als gevolg van incidenten tot stand is gekomen. Het speelveld Jeugd heeft veel betrokkenen in meer dan één bestuurslaag, zowel beleidsmakers als uitvoerders, die allen het beste met het kind voorhebben. Helaas

37 38

Zie : de staat van verschil van Paul Frissen Zie AR rapport "Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer" 2003

Pag. 28

hebben al die individuele goede voornemens niet geleid tot de beste "geïntegreerde" zorg voor het kind. Het kind laat zich niet opknippen.

Onvoldoende erkenning van de persisterende complexiteit. Het kind en zijn omgeving zijn meervoudig. Een kind heeft zelden slechts één en een eenvoudig probleem. Vaak is er in het gezin of in de omgeving van het kind ook van alles aan de hand. De hulpverlening is over vele bestuurslagen en een breed middenveld verdeeld en daarbinnen veelal specialistisch georganiseerd. Dit doet geen recht aan die meervoudigheid. De erkenning van die complexiteit blijkt niet uit de handelswijze van de overheid. Feitelijk is men er in geslaagd om voor eenvoudige problemen ingewikkelde procedures, structuren en organisaties op te zetten. De uitdaging is juist om zo eenvoudig mogelijke structuren in te zetten voor het aanpakken van ingewikkelde problemen. Kenmerkende reflexen die optreden, zijn dat er bij interventies door de overheid te weinig aandacht is voor samenwerkingrelaties tussen verschillende organisaties. De aandacht gaat doorgaans uit naar nieuw beleid en/of andere organisatorische structuren.Wij geloven niet in een stelselwijziging van boven naar beneden (centraal en top down). De complexiteit die lokaal (verschillend) is, laat zich van bovenaf namelijk niet centraal sturen. Hierbij speelt ook de paradox dat incidenten steeds leiden tot weer nieuwe voorschriften en procedures waardoor het veld steeds complexer wordt.

Doelmatigheid werking systeem Regeldrift en verantwoordingsbehoeften dragen niet bij aan een effectieve en doelmatige jeugdzorg. Het lijkt erop alsof er een zeker wantrouwen bestaat tegen de professional maar ook tussen centraal en lokaal niveau. Mogelijk is hier het VBTB denken te ver doorgeschoten, Een andere oorzaak is gelegen in de verschillende financieringsstromen waarbij iedere stroom, per bestuurslaag, weer om afzonderlijke verantwoordingsinformatie vraagt. Er gaat een verstikkende werking uit van deze verplichte verantwoordingsstromen op de uitvoering. Bij ieder incident vraagt de politiek bovendien om nog meer informatie. Al die controles en de verschillende verantwoordingslagen hebben in het verleden in ieder geval niet tot de gewenste effecten geleid. Na bijna een jaar onderzoek is ons de toegevoegde waarde van een aantal bestuurslagen nog steeds niet duidelijk. Institutionele belangen staan een goede aanpak soms in de weg omdat zij het bestaande systeem in stand houden. Een gezond kind kost geen geld maar levert evenmin geld op. Organisaties hebben ook belang bij continuïteit en bij voldoende inkomen. Institutionele belangen houden zichzelf in stand. Hoewel er in dit kabinet, althans op papier, meer aandacht is voor preventie wordt het (ook economische) belang hiervan onvoldoende onderkend. Het is in de praktijk nog niet doorgedrongen dat preventief investeren in kinderen wel eens véél goedkoper zou kunnen zijn dan het financieren van de probleemgevallen achteraf.

Pag. 29

Het ontbreken van kwalitatief goed personeel . In deze sector is het HRM-beleid achtergebleven gebied omdat diploma's zwaarder wegen dan de in deze sector zo broodnodige levenservaring. Het aantrekken en behouden van gekwalificeerd personeel verloopt moeizaam, hetgeen de continuïteit in en de duurzaamheid van het personeelsbestand niet ten goede komt. Door de complexiteit van het beleid en veld is er niet altijd voldoende oog voor de uitvoerbaarheid van beleid in het veld zelf. Gevolg: soms wordt het onmogelijke verlangd van de mensen die het beleid moeten uitvoeren. De publieke aandacht voor rechtszaken tegen gezinsvoogden, de hoge werkdruk, de bureaucratie, de maatschappelijke kritiek op de jeugdzorg hebben mede geleid tot imagoschade, die zich op de huidige krappe arbeidsmarkt vertaalt in niet te vervullen vacatures.

Korte termijn gedrag politiek versus beperkt verandervermogen De combinatie van de politieke 4-jaarlijkse druk en de impact van een incident bij de jeugd leidt in de jeugdzorg bij uitstek tot incidentgedreven gedrag en daarmee tot veel ad hoc interventies. Deze ad hoc oplossingen leiden vaak tot "papieren" aanpassingen die in de praktijk niet goed landen. Het beeld van de jeugdproblematiek dat politici maar ook (rijks)ambtenaren hebben, sluit niet goed aan bij de feitelijke gebeurtenissen en ontwikkelingen in de samenleving. Een dominant politiek beeld is die van ‘het gezin als hoeksteen van de samenleving’. Gezien het grote aantal andere samenlevingsvormen (al dan niet ontstaan door echtscheidingen) is dit beeld achterhaald, zeker in de praktische situaties waar het om ‘probleemjeugd’ gaat. In Nederland hebben wij een log overheidsapparaat met beperkte verandercapaciteit. Door ons politiek systeem is het lastig om besluitvaardig te zijn zeker als het gaat om echt grote ingrijpende veranderingen. De wil om echt te veranderen ontbreekt vaak vanwege gevestigde institutionele belangen. Deze worden gevoed door de verkokering van beleidsterreinen en financieringsstromen.

Pag. 30

5. LEREN VAN HET BUITENLAND:

5.1 Relevant buitenland: Nederland vergeleken met Engeland en Zweden Een tweetal landen verdienen in dit verband vermelding. In de eerste plaats kan Engeland niet onvermeld blijven omdat het kabinet Balkenende IV zich vergaand heeft laten inspireren door het Engelse hervormingsprogramma ‘Every child matters”. In de tweede plaats biedt Zweden ons interessant vergelijkingsmateriaal omdat dit land al enige decennia een geïntegreerd jeugdbeleid kent waarbij het kind centraal staat. Bovendien kent Zweden een met ons land vergelijkbaar politiek fenomeen van de ‘coalitieregering’. Engeland en Zweden zijn evenals Nederland partij van de VN, lid van de EU en OECD. Zij hebben dezelfde internationale verplichtingen met betrekking tot de rechten van het kind aanvaard.

5.1.1 Engeland Het huidig kabinet Balkenende IV heeft zich bij het programma ‘Alle kansen voor alle kinderen’ laten inspireren door het Engelse voorbeeld ‘Every Child Matters’39 . Overeenkomsten tussen Nederland en Engeland: De vijf opvoedingsdoelen van het programma van het ministerie voor Jeugd en Gezin komen vrijwel overeen met die van het Engelse hervormingsprogramma. Het betreft de volgende doelen die het gezamenlijk richtsnoer zijn voor iedereen die met kinderen te maken heeft: •

gezond opgroeien

•

veilig opgroeien

•

steentje bijdragen aan de maatschappij

•

talenten ontwikkelen en plezier hebben

•

goed voorbereid zijn op de toekomst.

De Engelse visie is dat alle organisaties (nationaal, regionaal en lokaal) en zowel publieke als private partners samenwerken om het leven van kinderen en jongeren te verbeteren. Het “Every child matters” is gericht op omslag van interventie naar preventie door een geïntegreerde benadering (samenwerking tussen alle voorzieningen, geïntegreerde werkprocessen en strategische samenwerking). Directe aanleiding tot het Engelse hervormingsprogramma was het onderzoeksrapport n.a.v. de dood van het meisje Victoria Climbié waaruit bleek dat de samenwerking en communicatie tussen de verschillende betrokken hulpverleners ernstig tekortschoot. 39

“Engelse inspiratie voor Nederlands jeugdbeleid”, Caroline Vink, JeugdenCo, 04-2007

Pag. 31

Onder het motto “dit nooit meer” is het hervormingsprogramma vormgegeven. De vergelijkbaarheid met de Nederlandse reactie van politiek en overheid op de zaak Savanna is evident. De omslag van interventie naar preventie moet worden gerealiseerd door het verleggen van de focus van ‘het bestrijden van de gevolgen van problemen’ naar ‘vroegtijdig ingrijpen en preventie’. Dit komt tot uiting in: •

Meer nadruk op ondersteuning van families en verzorgers.

•

Tijdig ingrijpen voordat een crisissituatie ontstaat (o.a. door betere informatieuitwisseling, het aanstellen van een professional als case-manager, en ontwikkelen van zorg in multidisciplinaire teams, dichtbij het kind, bijv. school of in children’s centers)

•

Integratie van voorzieningen voor jongeren en tegengaan van fragmentatie van verantwoordelijkheden door oprichting van samenwerkingsverbanden (children’s trusts).

•

meer waardering, beloning en training voor mensen die met kinderen werken (om vele vacatures te vullen).

De nationale overheid bepaalt het beleid, de lokale overheden voeren het uit. Lokale overheden hebben regierol opgedragen gekregen bij wet (Children Act 2004). Zij zijn verantwoordelijk voor de uitvoering en het feitelijke aanbod voor hulp. Nationale sturing is ondergebracht bij Ministerie voor kinderen, school en gezin. De ontwikkeling van een geïntegreerd beleid op nationaal niveau maakt het makkelijker om instellingen op lokaal niveau te beoordelen op onderlinge samenwerking.

Verschillen in aanpak tussen Nederland en Engeland: •

Anders dan in Engeland zijn in Nederland de opvoedingsdoelen niet nader uitgewerkt, noch zijn de consequenties duidelijk die daaruit voortvloeien voor het werk van betrokkenen in het veld: vrijwilligers, beroepskrachten, instellingen, gemeenten en provincies.

•

In Engeland is een ‘gedeelde visie’ gecreëerd: allen die met kinderen en gezinnen werken hebben de vijf opvoedingsdoelen helder voor ogen, de veranderingen worden duidelijk opgehangen aan deze doelen en betrokkenen en beleid worden erop afgerekend.

Hoewel er nog geen exacte gegevens bekend zijn zou het wel aanbeveling verdienen te bezien welke ervaringen in Engeland tot dusver zijn opgedaan sinds de start van het nieuwe model in 2005 met: •

het creëren van een gedeelde visie in de hele jeugdzorg en -welzijnsketen,

•

het implementeren van de beleidsplannen

•

de vorming van de Children’s Trusts op lokaal niveau. Pag. 32

5.1.2 Zweden Engeland en Zweden hebben gemeen dat groot belang wordt gehecht aan een positieve benadering (kinderen hebben capaciteiten, de maatschappij wil wat met en voor –alle- jongeren) en een integrale en intersectorale (medische, psychische, sociale, justitiële) aanpak, waarbij samenwerking wordt bevorderd en preventie wordt verbeterd. Specifiek voor Zweden geldt dat de overheid medeverantwoordelijk is voor de opvoeding en veel aandacht geeft aan preventie en universele opvoedingsondersteuning. Het Zweedse sociaal-economische model gaat uit van gelijkheid van man en vrouw en actieve arbeidsparticipatie van beide seksen. Zweden kent een traditie van lokale overheidszorg en –verantwoordelijkheid voor het bieden van opvang aan alle jonge kinderen (niet alleen van werkende maar ook van werkloze en studerende ouders) vanaf hun eerste levensjaar totdat zij leerplichtig zijn (op 6 jarige leeftijd). De positieve benadering weerspiegelt de internationale kaders die het belang van het kind centraal stellen, het belang van ontplooiing en participatie. Voordeel van een positieve benadering van jongeren is dat het een integrale aanpak met zich brengt. Ofschoon ook in Nederland het beleid in principe is gericht op alle kinderen, blijkt in praktijk dat het rijksbeleid afgelopen jaren met name is gericht op een zeer beperkte groep (volgens het RIVM: 5%) kinderen met zware sociale en psychologische problemen40.

Het Zweedse jeugdbeleid is geïntegreerd beleid dat uitgaat van belangen van jongeren. Er is beleid voor kinderen (0-13 jaar) en jongeren (13-25 jaar). Vijf terreinen worden onderscheiden: •

leren en persoonlijke ontwikkeling,

•

gezondheid en kwetsbaarheid,

•

invloed en inspraak,

•

in eigen behoeften kunnen voorzien,

•

cultuur en vrije tijd.

Jeugdbeleid valt onder het ministerie van integratie en gender gelijkheid. Er is een aparte minister voor jeugdzaken die het werk van verschillende ministeries op het gebied van jeugd coördineert. Zweden kent een sterkere mate van decentralisering dan Nederland. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor beleid en uitvoering van zowel jeugdzorg als welzijn. De nationale overheid biedt de wettelijke kaders, maar laat regionale en lokale overheden veel ruimte om het beleid naar eigen inzicht te organiseren en 40

Leren van der buren, RIVM / Bohn Stafleu van Loghum (2007)

Pag. 33

aan te passen aan lokale situatie. Het jeugdbeleid is gebaseerd op een holistische visie en maakt geen onderscheid tussen jeugdzorg en jeugdwelzijn. Jeugdwelzijn, jeugdzorg en jeugdbescherming zijn geïntegreerd in de zgn. Socialjänst: de lokale welzijnsinstellingen, die sociale diensten verzorgen en worden gefinancierd uit gemeentelijke belastingen. In plaats van uithuisplaatsing en opvang in een residentiële instelling geeft Zweden de voorkeur aan opvang in pleeg- of contactgezinnen. Zweden onderkent de noodzaak om coördinatie en samenwerking in hulpverlening te verbeteren en versnippering tegen te gaan. De social secretary is op lokaal niveau in het leven geroepen om de activiteiten van diverse instellingen te coördineren. Hij is tevens verantwoordelijk voor een specifiek kind of familie. Family Welfare Centers worden opgericht door gemeenten, waarin kinderopvang, peuterklassen, kraamklinieken, kindergezondheidszorg (< 6 jaar) en sociale voorzieningen worden gebundeld. Dit biedt een laagdrempelige voorziening en bevordert samenwerking tussen de verschillende organisaties.

5.2 Gluren naar de buren: wat kunnen we leren van Engeland en Zweden? Hoewel niet alles wat in andere landen werkt ook per definitie direct toegepast kan worden in Nederland zijn er wel een aantal zaken die ons tot voorbeeld kunnen zijn: Visie: Eén gedeelde en coherente visie op de onderliggende waarden van het jeugdbeleid lijkt een belangrijke factor om de omslag naar op preventie gericht beleid op alle niveaus en in alle schakels van de keten te begeleiden en realiseren. Inhoudelijke aanpak: Een positieve benadering en integrale en intersectorale aanpak in het jeugdbeleid kan bijdragen aan een verbreding van het blikveld van de Nederlandse overheid (waarbij focus niet steeds op incidenten wordt gericht) en de ontkokering van de aanpak van problemen. Organisatorische aanpak: De Zweedse aanpak getuigt van vertrouwen in de lokale overheid: vanuit de rijksbreed gedragen holistische benadering van de jeugd bepaalt de centrale overheid slechts de kaders en gaat de lokale overheid over de uitvoering. Ook Engeland stelt op centraal niveau slechts de kaders vast en laat de invulling en uitvoering over aan de lokale autoriteiten. Lokale overheden hebben duidelijke verantwoordelijkheden & taken en de middelen om beleid te kunnen uitvoeren.

Pag. 34

6. WAT STAAT ONS TE DOEN: AANBEVELINGEN De wijze waarop de jeugdzorg in Nederland is georganiseerd is gebaseerd op een verticale vertaling (top down) van de goedbedoelde beleidsintenties in ‘het Haagse’. Onze analyse heeft laten zien dat de problematiek van de hulpbehoevende jeugdigen daardoor ondergeschikt is geraakt aan de complexiteit van het jeugdzorgveld. Het kind staat niet echt centraal. De complexiteit ontstaat door de diversiteit aan verticale sturingslijnen vanuit Den Haag (Jeugd en Gezin, BZK, Justitie, OCW, VWS, SoZaWe, VROM, EZ, Fin)de verschillende bestuurslagen met eigen verantwoordelijkheden en de diversiteit aan al dan niet particuliere dienstverleners. Complexiteit is echter ook het gevolg van de vaak meervoudige en ingewikkelde problematiek binnen een gezin. Schizofrenie, ADHD, licht verstandelijk handicaps, verslavings-, huisvestings- en financiële problemen, ze komen helaas vaak in combinatie voor. Dan is ook afstemming van verschillende gespecialiseerde behoeften aan de orde. En daar gaat het vaak mis. Samengevat: de complexiteit van de problematiek bij jeugdigen en het betrokken gezin is een gegeven maar het niet centraal stellen van het belang van het kind is onacceptabel. De foto op de omslag illustreert het netwerk waarin de hulpbehoevende jeugdige verstrikt kan raken. Een tweede conclusie die wij trekken is dat de meeste aandacht uitgaat naar jeugdigen met ernstige problemen terwijl deskundigen, bestuurders en politici aangeven dat vroegtijdig interveniëren effectiever en efficiënter is. Onze aanbevelingen zijn langs deze twee conclusies uitgewerkt.

6.1 Kind echt centraal stellen In de inleiding is geconstateerd dat de problematiek complex is en het kind niet centraal staat. Wil je als overheid de jeugdige en de verzorgers zo goed mogelijk bedienen dan kun je niet anders dan het kind en het gezin centraal te stellen. Zuurmond maakt in deze de mooie vergelijking met het zonnestelsel voordat Copernicus bewees dat de aarde om de zon draait in plaats van omgekeerd. Niet de eigen organisatie vormt de zon die centraal staat maar de klant (de jeugdige en zijn verzorgers) waar verschillende organisaties omheen bewegen. Het maakt ook duidelijk welke rol de uitvoeringsorganisaties moeten spelen. Namelijk het optimaal bedienen van de jeugdige en zijn verzorgers door de onderlinge processen op elkaar af te stemmen. De bediening van de jeugdigen zal dan niet plaatsvinden vanuit verschillende disciplines die onafhankelijk van elkaar opereren maar gecoördineerd door één persoon, de zogenaamde gezinsbegeleider. In dit kader lijkt het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) een wenkend perspectief om een dergelijk coördinerend persoon te positioneren. Het CJG zou dan ook de interface moeten vormen naar de ketens, samenwerkingsverbanden, organisaties buiten haar eigen werkveld zoals de Veiligheidshuizen (Justitie en in toenemende mate de gemeenten) en de Zorg Advies Teams (ZAT: Onderwijs). De gezinsbegeleider zal op basis van een professionele en multidisciplinaire analyse van de problematiek van Pag. 35

de jeugdige en het gezin, zo mogelijk in samenspraak met de ouders/verzorgers, afspraken maken over de aanpak van de problematiek. De jeugdige wordt optimaal bediend zonder dat hij iets merkt van de verschillende organisaties die er bij betrokken zijn. De aanpak mag niet worden belemmerd door leeftijdsgrenzen of veranderingen in de zorgcategorie. De aanpak moet consistent worden voortgezet en daar waar nodig flexibel inspelen op de veranderingen en verbeteringen in de problematiek tot het moment dat het kind niet meer zorgafhankelijk is. Deze begeleider van het gezin beschikt over de organisatorische en financiële mogelijkheden om de afspraken te laten slagen. Met andere woorden deze begeleider hoort niet vast te lopen in de verschillende financieringsstromen en regels vanuit de verschillende disciplines (curatieve en preventieve jeugdzorg, onderwijs, inkomen, huisvesting etc.). Deze regels en stromen zullen zodanig moeten worden geherstructureerd zodat deze begeleiders van het gezinssysteem lokaal in staat worden gesteld hun verantwoordelijkheid waar te maken. 41Lokaal betekent veelal op gemeentelijk niveau maar kan bij kleinere gemeenten ook plaatsvinden in samenwerkingsverbanden. Ons uitgangspunt is hierbij dat de gemeente de volledige verantwoordelijkheid en bevoegdheid moet krijgen voor het jeugdbeleid inclusief de bijbehorende financiële middelen. Voor het Rijk ligt hier de opdracht om via een herstructurering van wet- en regelgeving en financiële middelen de voorwaarden te creëren. Hier lijkt een mooie taak te liggen voor het Programmaministerie voor Jeugd en Gezin of het toekomstige vakministerie voor Jeugd en Gezin. Om de diversiteit aan verantwoordingslijnen en bijbehorende bureaucratie te minimaliseren stellen wij voor dat het College van B&W integraal verantwoording aflegt aan de gemeenteraad over het jeugdbeleid. Het toezicht vanuit het Rijk wordt beperkt tot het bestaande Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ) 42. Er vindt geen aparte verantwoording meer plaats aan provincie of Rijk over het gevoerde beleid. De openbare rapportages van ITJ zullen voor voldoende externe prikkels zorgen om het college van B&W te stimuleren tot een succesvol jeugdbeleid en biedt mogelijkheden tot benchmarking tussen gemeenten en inzicht op rijksniveau in de werking van het jeugdzorgbeleid. Een dergelijke beperkte controle en verantwoordingsstructuur vereist moed en durf van de politiek, bestuurders en ambtenaren. Zij moeten de argwaan jegens professionals en uitvoeringsorganisaties en de alsmaar uitdijende informatiebehoefte van het parlement weerstaan. Het meest overtuigende argument voor het laatste is dat onze “controletoren” incidenten en misstanden niet heeft kunnen voorkomen, integendeel. 41

De proef , waarvoor minister Rouvoet op 5 juni 2008 in Rotterdam toestemming heeft gegeven,om tussen middelen voor de jeugdzorg (provinciale financiering van zware hulp aan kinderen) en jeugdgezondheidszorg (gemeentelijke financiering voor lichtere preventieve hulp) te mogen schuiven betekent hierin een eerste stap. 42 Vanaf 2004 werken vijf inspecties samen in het Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ). Het zijn de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de Inspectie Jeugdzorg, de Inspectie voor het Onderwijs, de Inspectie Werk en Inkomen en de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Bij ITJ zijn de maatschappelijke problemen rond jeugd in een gemeente of een wijk het vertrekpunt voor toezicht. ITJ doet onderzoek op die plaatsen waar problemen rond jeugd spelen of dreigen en kijkt hoe voorzieningen samenwerken om deze problemen op te lossen en te voorkomen. De kwaliteit van de samenwerking wordt bekeken aan de hand van acht kwaliteitsaspecten.De uitkomsten van het onderzoek en een bestuurlijke boodschap worden in een nota van bevindingen voorgelegd aan de gemeente. Hierna is de gemeente aan zet die samen met de voorzieningen een lokaal actieplan opstelt, waarin staat hoe ze met elkaar het probleem in twee jaar aan gaan pakken. Na twee jaar doet ITJ een vervolgonderzoek om te kijken wat de effecten zijn van het actieplan en of de samenwerking tot betere resultaten leidt. In het toezicht staat de levensloop van het kind centraal.

Pag. 36

6.2 Voorkomen is beter dan genezen Uit onze analyse blijkt dat provincie en gemeenten het merendeel van hun “jeugdbudget” inzetten voor repressief optreden ten aanzien van een kleine groep probleemjongeren. Dit ondanks studies 43 en adviezen van deskundigen die benadrukken dat vroegtijdig interveniëren bij kinderen die risico’s lopen de voorkeur verdient. Ook minister-president Balkenende betoonde zich in november 2006 bij het in ontvangst nemen van het rapport “Koersen op het Kind” voorstander van preventie: “Allereerst het inzicht dat je met investeren in jeugd niet vroeg genoeg kunt beginnen. Ook bij jeugdbeleid geldt: voorkomen is beter dan genezen. Investeren in preventie is dus mijn devies”. Opmerkelijk is dat hij spreekt over investeren in plaats van kosten, dit in tegenstelling tot wat gangbaar is in de maatschappelijke discussie. Een benadering die wij graag ondersteunen, het betreft immers een investering in de toekomst van het kind en zijn omgeving en een vermindering van de toekomstige lasten voor de maatschappij. Deze omslag om te investeren in de toekomst vraagt durf en moed van bestuurders, politici en ambtenaren, zoals getoond in de (stadsregio) Rotterdam door wethouder Geluk en minister Rouvoet44. Minder focus op korte termijn problemen en oplossingen maar bijdragen aan het creëren van lange termijn oplossingen die de zittingsperiode van een kabinet of college van B&W overstijgen. Meer concreet is een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle preventieve aanpak het vroegtijdig signaleren van risico’s. Het is van belang dat kinderen al op zeer jonge leeftijd kunnen worden gezien door deskundigen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het breed stimuleren van een bezoek aan het consultatiebureau, onderdeel van de toekomstige Centra voor Jeugd en Gezin. Zoals eerder in hoofdstuk 4 is aangegeven blijkt dat de 5% van de kinderen die niet regulier een consultatiebureau bezoekt behoort tot de (risico)groep die later terecht komt in de jeugdzorg. Nu worden deze kinderen pas gezien als ze starten op de basis school en blijkt de problematiek vaak hardnekkig en complex. Een tweede belangrijke voorwaarde is dat de gemeente als verantwoordelijke voor het jeugdbeleid wordt gestimuleerd om te investeren in preventie. Wij zien hier een belangrijke taak weggelegd voor de ITJ zoals beschreven in paragraaf 6.1. De ITJ kan behalve rapporteren in hoeverre een gemeente serieus invulling heeft gegeven aan het preventie beleid en ook een meta-analyse maken van de effecten die optreden bij gemeenten als geïnvesteerd wordt in preventie, een vorm van benchmarking op effect. Bovendien kan het realiseren van een afname van het beroep op (middelen voor ) jeugdzorg voor de gemeente aantrekkelijk worden gemaakt als zij de daarvoor beschikbare middelen mogen inzetten voor alternatieve bestedingen.

6.3 Ten slotte Ten eerste concluderen wij dat met deze aanbevelingen ook belangrijke voorwaarden worden gecreëerd voor het versterken van de positie van de professionals en het verbeteren van de bedrijfsvoering bij de betrokken uitvoerende organisaties. Organisaties en medewerkers zullen als gevolg van vermindering van 43 44

RMO-rapport, Opbrengsten van sociale investeringen, 2007 NRC Handelsblad, Liever hulp aan ouders dan aan probleemkind, 6 juni 2008

Pag. 37

bureaucratische lasten meer tijd kunnen besteden aan hun professie hetgeen de arbeidstevredenheid en de doelmatigheid van de dienstverlening zal verhogen. Voorts zal er door de gemeente beter kunnen worden gestuurd op de kwaliteit en efficiency van deze organisaties omdat zij zelf inkopen. Geen gedwongen winkelnering maar flexibele contracten met de verschillende dienstverleners op het terrein van de jeugdzorg. Wij verwachten ook dat deze ontwikkelingen ten goede komen aan het imago van de sector. Zij kunnen zich profileren als een aantrekkelijke werkgever voor professionals die daadwerkelijk met de problematiek van het kind en de ouders/verzorgers aan de slag gaan. Ten tweede concluderen wij dat een integrale financiering van de gemeente voor het jeugdbeleid, zoals voorgesteld in paragraaf 6.1, een aanpassing in de verticale sturing vanuit het Rijk vereist. Op Rijksniveau dient het stelsel en de financiering vanuit één verantwoordelijke minister plaats te vinden teneinde versnippering en tegenstellingen te voorkomen. Deze minister is verantwoordelijk voor de werking van het stelsel en de integrale financiering van de gemeenten. Zoals in onze analyse geconstateerd, is met het programmaministerie een eerste stap hiertoe gezet. De vraag of het nu een programma of vakminister moet zijn vinden wij minder relevant. Belangrijker is een directe en eenduidige sturing vanuit het Rijk met behulp van flexibele en resultaatgerichte ambtenaren die in staat zijn vanuit het kind en het gezin de werking van het stelsel te beoordelen en zonodig bij te stellen. Het kind behoort niet alleen lokaal centraal te staan, maar ook in Den Haag.

We eindigen met zomaar een kind dat over zes jaar ter wereld komt. We noemen haar S. S wordt in 2014 geboren. Bij haar aanmelding in het gemeentehuis blijkt dat zij het tweede kind is van de dochter van een drugsbaron. De gemeente attendeert het CJG. Vader van het eerste kind is inmiddels vertrokken, beide ouders van S lijken weinig stabiel en met enige regelmaat drugs te gebruiken. De gezinsbegeleider die ook al is betrokken bij het eerste kind zorgt ervoor dat beide kinderen 5 dagen per week naar de kinderopvang gaan. Hier wordt gezorgd voor een gezond dagritme, voeding en kunnen de kinderen kind zijn met andere kinderen. Beide ouders worden begeleid bij het afkicken, ontvangen scholing en begeleiding naar werk. ’s Avonds en in de weekenden verzorgen zij samen de kinderen. De gezinsbegeleider volgt het gezin op enige afstand, maar heeft regelmatig contact. Wanneer vader alsnog psychotisch wordt, wordt hij onmiddellijk opgenomen. Op het moment dat moeder toch weer gaat gebruiken worden de kinderen samen in een pleeggezin geplaatst. Dankzij de goede basis doen zij het na enige aanloopproblemen prima in het pleeggezin. Wanneer later blijkt dat S toch wat hulp nodig heeft, bemiddelt de gezinsbegeleider voor het vinden van de juiste hulpvorm. Ook helpt hij bij het vinden van de juiste school. Met enige regelmaat zien de kinderen onder zijn begeleiding beide ouders . De onkostenvergoeding voor de verzorgers is dekkend voor dagelijks onderhoud, scholing en de nodige therapie en begeleiding van S. Deze financiering loopt door tot S op 21 jarige leeftijd met haar CIOS diploma op zak zelf in haar onderhoud kan voorzien. De begeleiding stopt op het moment dat S aangeeft op eigen benen haar leven vorm te geven en in staat te zijn om zelf de grenzen tussen haarzelf en haar (biologische) familie te bewaken en een zelfstandige rol in de samenleving op te pakken.

Pag. 38

EPILOOG Het was voor ons als IML groep niet eenvoudig om op grond van de aangetroffen rijstebrijberg te komen tot eensluidende conclusies en aanbevelingen. Het betreft een complex vraagstuk, niet alleen door de veelheid van partijen en regels, maar ook omdat het om ‘onze’ kinderen gaat. Hoewel we dus hard hebben gewerkt om alle informatie en onderzoeken boven tafel te krijgen was dat nog relatief eenvoudig. We konden taken verdelen, huiswerk maken, elkaar informeren en dingen bij elkaar brengen. Moeilijker werd het toen we moesten analyseren, concluderen en aanbevelen. Hier hebben we ontdekt dat veel afhangt van ons eigen mens- en maatschappij beeld en daarmee samenhangend onze eigen politieke overtuiging. Wat vinden we nou echt de verantwoordelijkheid van de overheid? Hoe ver mag je achter de voordeur kijken en ingrijpen? Hoe heilig is ons gezin, onze baan? Hoe goed doet ons eigen departement het? Hoe voel ik mij als (pleeg)ouder in dit vraagstuk? Het was boeiend om te werken in een divers gezelschap en goed om te constateren dat het ons niet verdeeld heeft. We zijn eensgezind gekomen tot onze aanbevelingen, die naar onze mening de kern van het vraagstuk raken. Een aantal dilemma’s en vragen zijn gebleven. Allereerst is er de vraag of het beleid van nu en de komende jaren niet sowieso achter de feiten aan zal lopen. Veel is ook nu nog gebaseerd op het traditionele beeld van het gezin als hoeksteen van de samenleving. Maar hier rijst de vraag: leven we nog wel in zo’n samenleving? En werken oude (hoeksteen)oplossingen nog voor kinderen die in een patchwork-samenleving opgroeien? Als uit onderzoek blijkt dat mis- of achterstanden in de eerste 6 levensjaren van kinderen vrijwel altijd de voorbode zijn van problemen op latere leeftijd, kunnen we die dan ook voorkomen? Hoe dan? Wanneer en in hoeverre is ingrijpen nodig en verantwoord? En dan het eerste dilemma: Hoe vind je een evenwicht tussen de autonomie en het gezag van de ouders en het belang van het kind? In het huidige stelsel lijken de autonomie en het gezag van de ouders soms zwaarder te wegen dan het belang van het kind, terwijl het belang van het kind altijd voorop zou moeten staan. Ten tweede de vraag: tot waar gaat die bemoeienis van de overheid dan? Waarom wèl praten over lifestyle van ouders in spé en foliumzuur voorschrijven? Over kinderen onder 12 jaar ’s avonds naar huis brengen, over een jeugdcampus? En waarom nièt praten over verplichte deelname aan kinderopvang voor alle kinderen gedurende tenminste een aantal dagen per week in het belang van de sociale ontwikkeling van de kinderen, de vroeg signalering van eventuele problemen van kinderen alsmede ter ontlasting van meer of minder capabele ouders? Een derde dilemma betreft uiteraard de optie van Programmaministerie versus de mogelijke variant van een vakdepartement voor Jeugd en Gezin met mandaat, bevoegdheden èn een bescheiden rolopvatting. Kunnen we daar wel al wel wat van vinden of moeten we de balans van deze innovatieve werkwijze pas aan het eind van de kabinetsperiode opmaken. En dat is méér dan beleid en uitvoering, dat is politiek. Er zijn dan even zovele voor- als tegenstanders. In ons voorstel om bij het kind te beginnen, de voordeurstress te beperken en niet alleen de uitvoering maar

Pag. 39

ook de invulling van beleid te lokaliseren is de uitkomst in deze (als het goed is) minder relevant. Tot slot: het gaat over unieke kinderen. Unieke kinderen verdienen misschien wel unieke oplossingen die eigenlijk niet in regels te vatten zijn. Als we stellen dat kinderen de toekomst zijn is het bizar om steeds te praten over kosten, en maar zelden over investeringen. Over één ding zijn we het zeer eens: Het vraagt om véél méér moed en terughoudendheid van de rijksoverheid dan zij tot dusver heeft getoond. Moed om over haar eigen schaduw heen te stappen en tot één heldere en coherente visie te komen. Dit betekent meer dan alleen voorzichtig decentraliseren, dit impliceert lokaliseren, invulling overlaten aan lokale partijen en professionals. Terughoudendheid in het (politiek)reageren op incidenten. Dit betekent ook het accepteren van verschillen in beleid, kwaliteit en aanbod van zorg per locatie en vooral van verschillende oplossingen voor gelijkwaardige kinderen èn accepteren van het feit dat niet alle “Savanna’s” kunnen worden voorkomen.

Woord van dank Een woord van dank is zeker op zijn plaats voor allen die bereid waren om ons te woord te staan. Zonder hun medewerking hadden wij dit rapport niet kunnen opstellen. Hun inzichten waren een verrijking voor onze ervaring op dit, voor ons grotendeels nieuwe, onderwerp. Ook danken wij de leden van het responsteam die ons inhoudelijk en helder commentaar hebben gegeven op het conceptrapport. Dat heeft ons geïnspireerd en wederom tot nadenken gestemd. De diverse besprekingen met onze gedelegeerd opdrachtgever hebben we als prettig en stimulerend ervaren. Dank daarvoor!

Pag. 40

Bijlage 1: Betrokken organisaties en hun taken. De ministeries & toezichthouders De ministers van Jeugd & Gezin, VWS, OCW en Justitie zijn eindverantwoordelijk voor het gehele stelsel van jeugdzorg. Het Rijk maakt wetten en regels, de hoofdlijnen voor het beleid en stelt middelen beschikbaar. Daarnaast gaat het Rijk over toezicht. Het toezicht wordt door een vijftal, in het Integraal Toezicht Jeugd (ITJ) samenwerkende inspecties uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de Inspectie Jeugdzorg (IJZ). De IJZ is verantwoordelijk voor het uitvoeren van onafhankelijk toezicht op de jeugdzorg (zowel onafhankelijk in oordeel als in de wijze waarop toezicht wordt uitgevoerd, in het concluderen en oordelen over de kwaliteit van de aangetroffen jeugdzorg en in het doen van aanbevelingen ter verbetering van de jeugdzorg). Tot slot vallen de JJI’s (Jusitiele Jeugdinrichtingen) rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie. Raad voor de Kinderbescherming (RvK) De RvK komt op voor de rechten van het kind, van wie de ontwikkeling en opvoeding worden bedreigd. De RvK schept voorwaarden om die bedreiging op te heffen of te voorkomen dat een kind in een bedreigende situatie terechtkomt. De raad doet beschermingsonderzoek, adviseert in juridische procedures (scheiding en omgang) en kan maatregelen of sancties voorstellen (onderzoek bij strafbare feiten). De adviezen zijn gericht aan de officier van justitie en de rechter. Daarnaast is de RvK ‘casusregisseur’, dat betekent dat de Raad regie voert over het traject dat de individuele jongere doorloopt na melding. Verder coördineert zij de taakstraffen voor kinderen. Provincies en grootstedelijke regio’s Provincies zijn verantwoordelijk voor het bureau jeugdzorg (BJZ) in hun regio (15 in totaal) en de zorg waarop aanspraak bestaat op grond van de WJZ. De provincies ontvangen hiervoor budget van het Rijk in de vorm van twee doeluitkeringen: één voor het zorgaanbod en één voor het BJZ. Aan de laatste voegt het ministerie van Justitie de middelen voor de uitvoering van de jeugdbescherming en de jeugdreclassering toe. De zorgverzekeraars doen dat voor de indicatiestelling voor de jeugd-GGZ. Bureau Jeugdzorg Het Bureau Jeugdzorg voert een door de kinderrechter – op verzoek van de Raad voor de Kinderbescherming – opgelegde kinderbeschermingsmaatregel uit. Het BJZ heeft de taken en bevoegdheden van gezinsvoogdijinstellingen overgenomen. Ondertoezichtstelling (OTS) is de meest voorkomende kinderbeschermingsmaatregel. De gezinsvoogd houdt toezicht op de jeugdige en biedt hulp en steun bij de opvoeding. Soms is een (tijdelijke) uithuisplaatsing beter voor een kind. Wanneer ouders hieraan niet meewerken, geeft de kinderrechter hiertoe een machtiging af. Wanneer de ouders niet verantwoordelijk kunnen blijven voor de opvoeding, kan de kinderrechter (op verzoek van de Raad voor de Kinderbescherming of sporadisch in

Pag. 41

acute gevallen op verzoek van het Openbaar Ministerie) de ouders van het gezag ontheffen of ontzetten. BJZ krijgt dan de voogdij. Jeugdreclassering De jeugdreclassering gaat over begeleiding en toezicht in het kader van het jeugdstrafrecht. Een reclasseringsmedewerker begeleidt en houdt toezicht op jeugdigen bij het afdoen van een strafbaar feit door het Openbaar Ministerie of de rechter. Justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) Het BJZ kan in het indicatiebesluit opnemen dat een jeugdige in een JJI geplaatst moet worden in het kader van ondertoezichtstelling of een voogdijmaatregel (het hoeft in deze gevallen dan niet te gaan om strafbare feiten). Afwijkend van behandeling in een jeugdzorginstelling is het gesloten karakter van plaatsing, waarvoor een machtiging van de Kinderrechter noodzakelijk is. Gemeenten en leerplichtambtenaren De gemeenten hebben de preventieve en signalerende rol. Zij moeten met hulp van de algemene voorzieningen ernstige opgroei- en opvoedproblemen signaleren en zo veel mogelijk voorkomen. Gemeenten voeren de regie op het lokale jeugdbeleid, alhoewel zij niet altijd verantwoordelijk zijn voor de algemene voorzieningen. Iedere gemeente moet leerplichtambtenaar in dienst hebben die toezicht houd op de Leerplichtwet. Hierbij wordt toezicht gehouden op ongeoorloofd schoolverzuim. In het uiterste geval kan de leerplichtambtenaar procesverbaal opmaken waarna het kind en/of verzorger voor de kantonrechter moet verschijnen. (Speciale) onderwijsinstellingen In Nederland zijn er ongeveer 7.500 instellingen voor het Basisonderwijs en 650 voor het Voortgezetonderwijs. Een deel van de onderwijsinstellingen richt zich leerlingen die niet of zeer moeilijk aan het reguliere onderwijs kunnen deelnemen. Daarvoor zijn de zo genaamde ‘Speciale instellingen’ hiervan zijn er ongeveer 310 voor het speciaal-basis onderwijs en 320 voor het speciaal-voortgezet onderwijs. Zorgverzekeraars De jeugd-GGZ en de zorg voor LVG-jeugdigen wordt bekostigd uit de AWBZ. Voor deze vormen van zorg zijn zorgverzekeraars verantwoordelijk. Consultatiebureaus en GGD’s De preventieve zorg voor kinderen van 0 tot 4 jaar wordt uitgevoerd vanuit ongeveer 1450 consultatiebureaus door 62 thuiszorgorganisaties. De preventieve zorg voor kinderen en jeugdigen van 4 tot 19 jaar is in handen van 44 (inter)gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD). De totale zorg voor alle in Nederland woonachtige 0 tot en met 18 jarigen is vastgelegd in het Basistakenpakket JGZ. Het bezoeken van consultatiebureaus met jonge kinderen in niet verplicht voor verzorgers/ouders.

Pag. 42

Bijlage 2: Internationale kaders, nationaal beleid en wetgeving Hieronder worden diverse beleidsthema’s en daaraan gerelateerde wetgeving kort toegelicht.

Europa Handvest van de grondrechten van de Europese Unie •

In (artikel 24 van) het Handvest van de grondrechten van de EU is opgenomen dat kinderen recht hebben op de bescherming en zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Zij mogen vrijelijk hun mening uiten. Aan hun mening wordt in aangelegenheden die hen betreffen passend belang gehecht, in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid.

•

Bij alle handelingen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging. Voorts is bepaald dat ieder kind recht heeft op regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders, tenzij dit tegen zijn belangen indruist.

Nationaal – Nederland Preventief jeugdbeleid Uitgangspunt van beleid is dat ouders primair verantwoordelijk zijn voor de opvoeding van hun kinderen. Zij worden daarbij ondersteund door algemene voorzieningen zoals huisarts, jeugdgezondheidszorg, scholen, kinderopvang, algemeen maatschappelijk werk, etc. Deze algemene voorzieningen hebben de taak om vroegtijdig bij kinderen en in hun omgeving problemen te ontdekken. Gemeenten hebben een preventieve, signalerende rol en voeren de bestuurlijke regie over de algemene voorzieningen en zijn verantwoordelijk voor het aanbod van lokale voorzieningen. Gemeenten hebben hierbij de vrijheid om rekening te houden met de specifieke lokale situatie. Op grond van de Welzijnswet is de gemeente verantwoordelijk voor o.a.: • advies en informatie aan ouders, kinderen en jongeren over opvoeden en ondersteunen; • signalering van problemen door instellingen als jeugdgezondheidszorg, onderwijs, peuterspeelzalen en jeugd- en jongerenwerk; • coördinatie van zorg op lokaal niveau Bovengenoemde taken vormen de basis van het lokale jeugdbeleid . Deze taken (welzijn, onderwijs en zorg) zijn als een concreet prestatieveld, vanaf 2006 ondergebracht in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO).

Pag. 43

Zorgleerlingen & VSV (Voortijdig schoolverlaten) Scholen en externe instanties werken steeds vaker samen in zorgadviesteams (ZAT) om kinderen met problemen te signaleren, hulp te versnellen en te verbeteren. De samenstelling, taken en doel verschillen per team. Deelnemende partijen zijn bijvoorbeeld Bureau Jeugdzorg, Algemeen Maatschappelijk Werk, GGD, Jeugd Geestelijke Gezondheidszorg, wijkagent, leerplichtambtenaar. Meestal zijn deze teams op het niveau van het samenwerkingsverband georganiseerd. Op dit moment heeft ca. 89% van de VO scholen een ZAT. In het PO en BVE is dit percentage fors lager. Vanaf 2006 is vanuit de rijksoverheid (OCW) volle aandacht voor het verminderen van voortijdig schoolverlaten. Jeugdgezondheidszorg (preventief) Rijksoverheid en lokale overheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk om de volksgezondheid te bevorderen en beschermen. De verantwoordelijkheid van gemeenten is verankerd in de Gemeentewet en in de Wet collectieve preventie volksgezondheid (WCPV). Sinds 1 januari 2003 vallen alle taken als gevolg van de WCPV onder de Kwaliteitswet zorginstellingen (KZI). Op grond van deze wet moeten GGD- en thuiszorginstellingen met jeugdgezondheidszorgtaken verantwoorde zorg bieden en de kwaliteit van zorg binnen de instelling systematisch bewaken. Gemeenten moeten het zorgaanbod afstemmen op de zorgbehoeften van groepen kinderen en op de gezondheidssituatie van de kinderen in de gemeentelijke regio. De uitvoering van het (preventieve) Basistakenpakket JGZ is in handen van de thuiszorg en de GGD, maar de regie daarover ligt bij de gemeente. Jeugdzorg Wanneer ondanks de preventieve jeugdzorg en de jeugdgezondheidszorg ernstige opgroei- en opvoedproblemen bij jeugdigen tot en met 18 jaar optreden, is jeugdzorg aan de orde. De zorg kan in het gezin of elders, bijvoorbeeld bij een zorgaanbieder (jeugdzorginstelling) geboden worden. De zorg kan variëren van enkele uren per week gedurende een paar maanden tot verblijf in een instelling of een pleeggezin. Dit brede scala van gespecialiseerde hulp wordt vanuit verschillende wettelijke kaders betaald, dus niet alleen vanuit de 1 januari 2005 ingevoerde Wet op de jeugdzorg (WJZ) . Jeugdzorg omvat: •

provinciaal gefinancierde zorg, voorheen ‘jeugdhulpverlening’ (WJZ)

•

jeugd geestelijke gezondheidszorg (AWBZ)

•

zorg voor licht gehandicapte jeugdigen (AWBZ)

•

civiele plaatsingen in justitiële jeugdinrichtingen (Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen).

Zorgaanbieders en uitvoerende instanties. Er zijn vele private en maatschappelijke organisaties die feitelijke zorg geven. Enkele voorbeelden hiervan zijn consultatiebureaus, GGD’s, medisch kinderdagverblijven, gezinshuizen, psychiatrische inrichtingen, instellingen voor verstandelijke dagzorg, internaten, pleegzorg organisaties, verslavingszorg instellingen en justitiële jeugdinrichtingen. Ook zijn er pleegouders die kinderen in hun gezinnen opnemen. De financiering van deze organisaties loopt (na indicering) vaak via de zorgverzekeraar, AWBZ of directe overheidsfinanciering. Pag. 44

Bijlage 3: Indicatieve berekening van kosten totale jeugdzorg per kind en besparing bij terugdringing aantal zorgbehoeftigen. Aantallen kinderen/jongeren (gebaseerd op Kerncijfers OCW 2003-2007):

In leeftijd van 0 - 4 jaar: Primair onderwijs Voortgezet onderwijs Middelbaar beroeps onderwijs (t/m 18 jaar) Totaal aantal jongeren in Nederland t/m 18 jaar

Aantal 'zorg'-behoeftigen: ongeveer 15% van totaal aantal kinderen/jongeren

800.000 1.660.000 940.000 200.000 3.600.000 15% 540.000

Middelen t.b.v. zorg aan jeugd (getallen in mln euro per jaar)

Onderwijs - zorgleerlingen Raad voor de Kinderbescherming Justitiele Jeugdinrichtingen Bureau Jeugdzorg Jeugdzorg aanbieders AWBZ Jeugd GGZ AWBZ Jeugd LVG (Licht verstandelijke gehandicapten) Jeugdgezondheidzorg Welzijnswet (voor alle leeftijden)

Totale omvang middelen (in mln euro):

1.500 100 300 320 700 420 210 185 buiten 2.000 per jaar beschouwing 3.735 mln euro p jaar

Indicatieve berekening van besteedde middelen per kind

Gezien over alle jeugdigen (t/m 18 jaar) Gezien over de 'zorgkinderen' ong 15% Gezien over de 'zorgkinderen' ong 15% cummulatief over periode van 0 - 18 jaar: gemiddelde besteedde middelen per 'zorgkind' (18x het gemiddelde jaarlijkse bedrag)

Besparing in kosten als door preventie (b.v. betere kinderopvang van 0-4 jaar) een bepaald % minder zorgkinderen ontstaan. NB: economische meer-opbrengsten zijn hier nog niet aan toegevoegd ! Deze berekening is dus zeer conservatief en lage kant !

1.038 euro/kind/jaar 6.917 euro/kind/jaar 124.500 euro/zorgkind over periode 0 - 18 jaar

30% percentage minder zorgkinderen

6.917 euro/zorgkind per jaar 540.000 aantal kinderen met zorgbehoefte (2008) 162.000 aantal kinderen, minder in zorg obv het % Indicatie van besparing in kosten:

1.121 mln euro per jaar

Pag. 45

Bijlage 4: Gesprekspartners Naam Sander Band Donny Brandon Henrique Sachse Bonhof

Marlies Nafzger Marcoen Roelofs Rob Gilsing Marie Louise Van Kleef Gemma Tielen Ton Molenaar

Patrick Lubach Kees van Gelder Helena van Camp Liesbeth Bloemen Jacqueline de Jager Jan (anoniem) Peter Levenkamp

Organisatie Programmaministerie voor Jeugd en Gezin PJ Partners, expertisecentrum voor jeugd, leefbaarheid en participatie GGD Zuid Holland West Vereniging Artsen jeugdgezondheidszorg Nederland (AJN) Sint Bonifatius College te Utrecht Algemene Rekenkamer Gemeente Schiedam Sociaal Cultureel Planbureau Raad voor de Kinderbescherming Programmaministerie voor Jeugd en Gezin Bureau Jeugdzorg Haarlem Belangenvereniging voor werkers in de Jeugdzorg BMJ Algemene Rekenkamer Algemene Rekenkamer Algemene Rekenkamer Gemeente Zouterwoude Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Bureau Jeugdzorg

Irene Albers

Ministerie van Justitie / Programmaministerie voor Jeugd en Gezin Inspectie Jeugdzorg

Koos van der Steenhoven Fons Dingelstad

Ministerie van OC&W Ministerie van OC&W

Response team leden: Jaap Boonstra

Interuniversitair centrum voor organisatie- en veranderkunde (SIOO), Universiteit van Amsterdam, Esade Business School Barcelona

Mark van Twist

Ronald Gerritse Gedelegeerd opdrachtgever: Sandor Gaastra

Berenschot, NSOB (Nederlands School voor het Openbaar Bestuur) Ministerie van Financiën

Ministerie BZK

Functie Beleidscoördinator Directeur Jeugdarts/regiomanager Bestuurslid Conrector Projectleider Raadslid Senior onderzoeker Directeur Directeur Jeugdbeleid Gezinsvoogd Voorzitter Projectleider Senior onderzoeker Senior onderzoeker Burgemeester Hoofd cluster Alcohol, Drugs en Tabak Gezinsvoogd bij Jeugdbescherming Directeur Justitieel Jeugdbeleid

Plaatsvervangend hoofdinspecteur Secretaris Generaal Directeur programmadirectie Jeugd & Onderwijszorg Rector

Hoogleraar Management van veranderingen Professor Organizational Dynamics Directeur Procesmanagement, Decaan. Secretaris Generaal

Directeur van de directie Personeel, Organisatie en Informatie Rijk.

Pag. 46

Bijlage 5: Geraadpleegde Literatuur & documentatie 1. Rapport Detentie, behandeling en nazorg criminele jongeren d.d. 4 oktober 2007, Algemene Rekenkamer 2. Rapport Veiligheid in justitiële jeugdinrichtingen: opdracht met risico's, september 2007 door Inspectie Jeugdzorg, Inspectie van het Onderwijs, Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie voor Sanctietoepassing 3. Rapport Zorg voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen d.d. 16 oktober 2007, Algemene Rekenkamer 4. Rapport Opvang zwerfjongeren 2007 d.d. 17 januari 2008, Algemene Rekenkamer 5. Rapport Ketenbesef op de Werkvloer d.d. 27 maart 2008, Algemene Rekenkamer 6. Rapport Inrichting Programmaministerie voor Jeugd en Gezin d.d. 21 mei 2008, Algemene Rekenkamer 7. Jeugdagenda 2004-2007 (operatie Jong) d.d. 22 november 2004, Tweede kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 284, nr 5 8. Voortgangsrapportage operatie Jong, juni 2006 9. Rapport Het kind en de rekening van de werkgroep IBO financiering jeugdbeleid 2006 10. Programma voor Jeugd en Gezin d.d. 28 juni 2007, Tweede kamer, vergaderjaar 20062007 31 001, nr 5 11. Rijksbegroting Jeugd en Gezin 2008 12. Nota In dienst van het Rijk, verslag van het overleg van Secretarissen-Generaal maartjuli 2006 13. Notitie van het SG-Overleg, de Verkokering voorbij, januari 2007 14. Nota vernieuwing rijksdienst, september 2007 15. Voortgangsrapportage Jeugdzorg 2007, november 2007 16. Rapport Ruimte, Regie en rekenschap van de gemengde commissie (commissie Lodders) decentralisatievoorstellen provincies, maart 2008 17. Regeling mandaat, Volmacht en machtiging Jeugd en Gezin d.d. 20-9-2007 18. 2e kamerstuk 29 815 Nr 97 Jeugdzorg 2005-2008 d.d. 21-12-2006. Brief van staatssecretaris VWS aan 2e kamer over o.a. financiering jeugdzorg. 19. 2e kamerstuk 29 815 Nr 87 Jeugdzorg 2005-2008 d.d. 25-9-2006. Voortgangsrapportage over de voortgang in beleid en uitvoering van de wet op de Jeugdzorg 20. Antwoorden op de kamer vragen over de Jeugd en Gezin begroting 2008 21. Besluit van 16 december 2004, houdende regeling van uitkeringen aan de provincies op grond van de Wet op de Jeugdzorg (Tijdelijk besluit uitkeringen Jeugdzorg 22. Wijziging van de begrotingsstaten van het Ministerie van VWS voor het jaar 2007 (voorjaarsnota) (2e kamer stuk 31 061 no. 2). 23. 2e kamer stuk 31 001 no. 3, Programma voor Jeugd en gezin, brief van Rouvoet aan 2e kamer over beleidsterreinen die onder zijn portefeuille horen d.d. 27-4-2007 met als bijlage een overzicht van de rijksvoorlichtingsdienst van de portefeuille verdeling van het hele kabinet. 24. Wet van 22 april 2004, houdende regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van de jeugdzorg (wet op de Jeugdzorg), publicatie staatsblad. 25. Algemene Rekenkamer rapporten bij het jaarverslagen 2006 van het ministerie van VWS, het ministerie van OCW en van het ministerie van Justitie. 26. Besluit van 16 december 2004, houdende regels ter uitvoering van de Wet op de Jeugdzorg (Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg) no. 703 publicatie staatsblad 27. Regeling bekostiging jeugdzorg (VSW en JU) d.d. 22-12-2004 nr. DJB/JZ-2540278, houdende regels met betrekking tot de uitkeringen jeugdzorg aan de provincies en eisen ten aanzien van het provinciale subsidiebeleid.

Pag. 47

28. Rijkssubsidie Jeugdzorg (VWS en JU), d.d. 22 december 2004 nr. DJB/JZ-2540276, houdende regels met betrekking tot het verlenen van subsidies op het terrein van de jeugdzorg met betrekking tot de steunfunctie, experimenten en het stimuleren van nieuw beleid 29. Besluit van 18 december 2006, houdende wijziging van het Tijdelijk besluit uitkeringen jeugdzorg (no. 721 publicatie staatsblad) 30. Besluit van 11 juni 2007 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg in verband met het vaststellen van de hoogte van het inkomen van de jeugdige waarboven de ouders geen ouderbijdrage zijn verschuldigd en van de categorieën van buiteninvorderingstelling. 31. Diverse artikelen en websites (o.a. Jeugdmonitor) 32. Van IJzendoorn, M. H. e.a. (2007) Kindermishandeling in Nederland Anno 2005. De Nationale Prevalentiestudie Mishandeling van Kinderen en Jeugdigen (NPM-2005) 33. Lamers -Winkelman, F. e.a. (2007) Scholieren over Mishandeling. Resultaten van een landelijk onderzoek naar de omvang van kindermishandeling onder leerlingen van het voortgezet onderwijs 34. Psychiatric disorders in adult children of parents with a history of psychopathology", Rob v.Bijl, Pim Cuijpers, Filip Smit, Trimbos Instituut 2002 35. Met recht van spreken", Cees Hoefnagels, 2001 36. "De staat van verschil – Een kritiek van de Gelijkheid’, P.H.A. Frissen (2007). 37. Logboek Programmaministerie voor Jeugd en Gezin 2007 (maart 2008)

Pag. 48

De opstellers van dit rapport: werkgroep C

De werkgroep C van de IML-17 bestond uit (van links naar rechts): •

Karola Rentenaar – Projectleider, Algemene Rekenkamer

•

Helen Gonzales - Coördinator, Directie Europa, Mededinging, Consumenten, Ministerie van Economische Zaken

•

Debbie Kamphuis – Directeur Bedrijfsvoering, Staatsbosbeheer

•

Erik Bezem - Progammamanager Aanpak Jeugdcriminaliteit, Ministerie van Justitie

•

Vincent van der Ploeg – Hoofd Team Relatiebeheer, Ministerie OCW

Pag. 49