Eén bankrekeningnummer per BSN

Eén bankrekeningnummer per BSN Maatschappelijke kosten-batenanalyse

1.

VAN:

SBoorsma

STATUS:

Concept

VERSIENR:

0.3

NOTITIE

11 april 2014

Inleiding De Belastingdienst hanteert sinds december 2013 één bankrekeningnummer per BSN voor uitgaande geldstromen aan burgers (op het gebied van inkomstenbelasting, toeslagen en omzetbelasting). Daartoe heeft de Belastingdienst het beheer van rekeninggegevens aangepast en voor genoemde regelingen gecentraliseerd. De Belastingdienst heeft vooraf een businesscase opgesteld, waarin de Belastingdienst stelt voordelen te kunnen realiseren met deze nieuwe werkwijze, vooral op het gebied van efficiency en vermeden fraude. Evaluatie door de Belastingdienst van de effecten van de maatregel vindt naar verwachting een jaar na invoering plaats. Andere overheidsorganisaties met grote uitgaande geldstromen zouden mogelijk ook voordelen kunnen realiseren door samen met de Belastingdienst een centraal register te gebruiken waarin per BSN de bijbehorende bankrekeningnummers geregistreerd staan. Ter voorbereiding op eventuele besluitvorming hiertoe is het de vraag welke effecten te verwachten zijn van het invoeren van een dergelijk centraal register. Deze notitie tracht antwoord te geven op deze vraag, mede op basis van recente inzichten van de Belastingdienst opgedaan na de invoering. Specifiek gaat het om de effecten van verbreding van de maatregel buiten de Belastingdienst naar UWV, SVB, DUO en gemeenten.

1

Deze notitie is tot stand gekomen door documentanalyse en interviews met betrokkenen. Eerst is vastgesteld welke overheidsorganisaties grote uitgaande geldstromen hebben en daarom betrokken dienen te worden. Dit zijn de Belastingdienst, UWV, DUO, SVB en de gemeenten.

2,3

Genoemde

rijksuitvoeringsorganisaties hebben ieder een businesscase vanuit hun eigen perspectief opgesteld, waarvan in deze notitie gebruik is gemaakt. Daarnaast heeft met ieder van deze organisaties een toelichtend gesprek plaatsgevonden. Voor de gemeenten is contact gelegd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), NVVK (vereniging voor schuldhulpverlening en sociale kredietverlening), DIVOSA (vereniging van managers van sociale diensten) en de gemeenten

1

Dat brengt met zich mee dat effecten bij de Belastingdienst van de reeds ingevoerde maatregel Eén

bankrekeningnummer niet meegenomen worden in deze businesscase (althans niet in de afweging). 2

Er is een aantal (circa 10) zelfstandige bestuursorganen met een uitgaande geldstroom tot enkele tientallen

miljoenen euro. Deze zijn in omvang veel kleiner dan Belastingdienst, UWV, DUO en SVB en daarom niet meegenomen in deze notitie. 3

Het CAK heeft momenteel ook een grote uitgaande geldstroom, maar de verwachting van het CAK is dat deze

functie door aankomende wet- en regelgeving binnen enkele jaren vervalt.

Copyright © 2014 Verdonck, Klooster & Associates B.V.

1/17

Concept Eén bankrekeningnummer per BSN

Amsterdam, Den Haag, Tilburg, Groningen en Waddinxveen. Zie bijlage A voor geraadpleegde documenten en betrokken organisaties. Deze notitie richt zich op concrete effecten. Dat wil zeggen dat van alle benoemde effecten aannemelijk is dat deze zullen optreden, niet in betekenende mate aan andere maatregelen toe te wijzen zijn (causaal verband), objectief waarneembaar zijn en niet verwaarloosbaar klein zijn. In deze businesscase onderscheiden we, conform opdracht, één projectalternatief.

2.

Centraal register Eén bankrekeningnummer per BSN Uitgangspunt is de opdracht van de stuurgroep SGO-3 om een businesscase op te stellen voor een centraal register dat faciliteert om betalingen van de overheid via één bankrekeningnummer per BSN plaats te laten vinden. Recente ervaringen van de Belastingdienst met dit onderwerp, hebben gaandeweg dit onderzoek geleid tot nieuwe ideeën voor de werking van het register. We beperken ons in deze notitie tot de oorspronkelijke opdracht en benoemen de nieuwe ideeën over de werking in een separaat kader hieronder. Voor de inventarisatie van de effecten gaan we uit van de invoering en het gebruik van een centraal register met de volgende kenmerken. Dit is het projectalternatief in de businesscase.

2.1.

Bruikbaarheid van het register Het register heeft tot doel processen van overheden te ondersteunen op het gebied van betalingen.

4

Overheden kunnen afwijken van het register op basis van een door de betreffende overheidsorganisatie zelf gevoerde bankrekeningnummeradministratie of een eventueel gevoerde 5

derdenadministratie. Aanleiding tot afwijken kan zijn de in het register aanwezige aanduiding dat bij een burger sprake is van schuldhulpverlening, een rechterlijke beschikking tot beslaglegging of een andere bijzondere situatie. 2.2.

Opbouw, vulling en beheer van het register: alleen gevalideerde bankrekeningnummers Het register bevat alleen bankrekeningnummers waarvan de tenaamstelling gevalideerd is. Vaste afspraken met betrekking tot opbouw, vulling en het beheer van het register – na verbreding buiten de Belastingdienst – zijn nog niet gemaakt. We doen daarom een aanname. We nemen in deze notitie

4

Andere toepassingen zijn mogelijk, zoals gebruik bij incasso. Deze blijven in de kwantificering in deze notitie

buiten beschouwing. 5

Een derdenadministratie betreft het beheer van rekeningnummers die niet toebehoren aan de begunstigden. Dit

komt bijvoorbeeld voor bij schuldhulpverlening en beschermingsbewind. In een dergelijk geval houdt de schuldhulpverlener een rekening aan voor degene die schuldhulpverlening krijgt.


2/17


6

aan dat Nederlandse banken periodiek (ten minste halfjaarlijks, idealiter maandelijks) bestanden aanleveren van bankrekeningnummers en bijbehorende BSN’s, die in het register worden opgenomen. Op deze wijze is verzekerd dat de tenaamstelling gevalideerd is (door de bank). De tenaamstelling van buitenlandse rekeningnummers in het register wordt handmatig gevalideerd aan de hand van door de burger geleverde bewijsstukken. 2.3.

Burgers kiezen 7

We nemen in deze notitie aan dat voor zijn ontvangsten van de overheid, de burger in mijnoverheid.nl het gewenste bankrekeningnummer kiest uit de (door banken periodiek aan het register doorgegeven) hem toebehorende bankrekeningnummers.

Figuur 1. 2.4.

Vereenvoudigde weergave van de werking van het register in het projectalternatief.

Aanpassing van het register Het centraal register is een soortgelijk register als het huidige eigen interne register van de Belastingdienst. We verwachten dat voor realisatie van het centraal register slechts zeer beperkt – op ICT-technisch vlak – hergebruik van het huidige register kan plaatsvinden. De toepassing van het centraal register is breder dan het huidige register; er vindt verbreding plaats naar genoemde

6

We zouden ook een andere aanname kunnen doen, bijvoorbeeld dat burgers zelf hun rekeningnummer opgeven

en de relevante bewijsstukken van tenaamstelling toesturen aan de beheerder van het register. In deze businesscase beperken we ons tot één projectalternatief en kiezen voor de genoemde invulling van de opbouw, vulling en het beheer van het register. 7

Zie ook voetnoot 6. We sluiten hier aan bij onze eerdere aanname met betrekking tot de opbouw, vulling en het

beheer van het register.


3/17


organisaties. Het huidige register van de Belastingdienst dient als ‘voorbeeld’. Het centraal register wijkt af ten aanzien van onder andere de functionaliteit, informatiebeveiliging, benaderbaarheid voor de andere organisaties en beschikbaarheid. Voor de realisatiekosten doen we een aanname. Enerzijds kostte de technische ontwikkeling van het interne register bij de Belastingdienst (volgens de businesscase) € 600 duizend. We verwachten dat een herontwikkeling zoals beschreven ten minste een dergelijk bedrag vergt. Anderzijds biedt de landelijke voorziening WOZ een referentie. Deze voorziening dient ter centrale registratie van WOZ-waarden in Nederland en zowel rijksoverheidsorganisaties als gemeenten sluiten aan op deze voorziening. De ontwikkelkosten voor de 8

landelijke voorziening WOZ bedraagt € 2 miljoen. We gaan van dit laatste uit voor de herontwikkeling en verbreding van het centraal register. Omdat vaste afspraken over beheer en doorontwikkeling van het register nog niet gemaakt zijn tussen partijen, wijzen we deze kosten vooralsnog niet toe aan een van de partijen.

Nieuwe inzichten In plaats van het periodiek ontvangen van bestanden met bankrekeningnummers en BSN’s van banken, is voorstelbaar dat een realtime koppeling met banken gemaakt kan worden, wanneer de burger het bij de overheid geregistreerde rekeningnummer wil wijzigen. In dat geval is een register niet meer nodig. Daarbij kan 9

voor authenticatie en autorisatie gebruik gemaakt worden van het toekomstige eID Stelsel . Ook blijkt het voor burgers wenselijk niet beperkt te zijn tot één bankrekeningnummer voor de gehele overheid. Dit geldt bijvoorbeeld in gevallen waar gescheiden ouders wensen de kinderbijslag op een en/of-rekening te ontvangen, maar de huurtoeslag op een andere eigen rekening. Voorstelbaar is dat burgers kunnen kiezen (bijvoorbeeld bij een aanvraag, een aangifte of in mijnoverheid.nl) uit de hen toebehorende bankrekeningnummers.

Deze nieuwe inzichten nemen we verder niet mee in deze businesscase.

8

Ministerie van Financiën, Businesscase LV WOZ (eindversie), 14 december 2010.

9

Kamerstukken II 2013/14, 26 643, nr. 299.


4/17


3.

Uitgangspunt: de businesscases van de grote vier De Belastingdienst, UWV, DUO en SVB hebben ieder een businesscase opgesteld. Deze vormen een uitgangspunt in deze notitie. Hoewel de vier businesscases soortgelijke effecten benoemen, zijn de verschillen groot in zowel opzet als resultaat. De volgende paragrafen bieden een onderlinge vergelijking. Tabel 1 toont de uitkomsten van de financiële businesscases. De kwalitatieve argumenten uit de businesscases komen in de navolgende paragrafen aan bod. Tabel 1. Samenvatting businesscases van de grote vier (bedragen x € 1.000).

Investeringen

Exploitatielasten

Baten

eenmalig

jaarlijks

Jaarlijks

11.950

1.902

3.600 tot 5.100

UWV

3.637

111

200

DUO

6.750

-

100

145

-

253

Belastingdienst

SVB 3.1.

Belastingdienst De businesscase van de Belastingdienst dateert van voor de start van de invoering van de maatregel. 10

Invoering van de maatregel was een gegeven conform het Belastingplan 2012. Het besluit tot invoering was niet afhankelijk van de opgestelde businesscase. De Belastingdienst zal de businesscase dan ook niet herijken. Evaluatie van de effecten van de ingevoerde maatregel vindt naar verwachting eind 2014 plaats. Aan de batenzijde valt op dat meer dan de helft van de baten (€ 2,7 mln) wordt veroorzaakt door het vervallen van geclusterde betaling van de huurtoeslag aan woningcorporaties; deze wordt voortaan direct op de bankrekening van de burger uitbetaald. De overige besparingen bestaan uit besparingen op de uitvoeringskosten (€ 2 mln) en besparingen op oninbare vorderingen (€ 360 duizend, als gevolg van onverschuldigd betaald). Daarnaast ontstaan er baten doordat er minder fraude optreedt. Deze is niet becijferd door de Belastingdienst. 11

Daarnaast valt op dat de uitzonderingspositie van de Kinderopvangtoeslag een aanzienlijk deel van de kosten bij de Belastingdienst veroorzaakt: een kwart van de investeringen en vrijwel de volledige exploitatielasten. De helft van de investeringen bestaat uit kosten voor communicatie met de burger (€ 5,8 mln, via schriftelijke correspondentie en BelastingTelefoon).

10

Kamerstukken II 2011/12, 33 004, nr. 1 e.v.

11

Organisaties voor kinderopvang kunnen onder strikte voorwaarden de toeslag voor de kinderopvang direct op

hun rekening ontvangen in plaats van via de burger laten verlopen.


5/17


Nieuwe inzichten Vooruitlopend op de evaluatie stelt de Belastingdienst, nu na invoering, meer eenmalige kosten en exploitatielasten te verwachten dan begroot in de businesscase. Het gaat ten eerste om kosten voor het valideren van de tenaamstelling van rekeningnummers, daar waar dit niet geautomatiseerd kan met behulp van gegevens van banken. Dit uitvalpercentage ligt bij door burgers doorgegeven wijzigingen van het rekeningnummer op 30% (in de businesscase was dit geschat op 8%). Ook het valideren van buitenlandse rekeningnummers is kostbaar. Bovendien werd er in de businesscase van uitgegaan dat behandeling van uitval in één keer goed gaat. Echter, veel van de gevraagde bewijsstukken worden foutief of onvolledig ingezonden. Ten tweede zijn de kosten in gevallen van schuldhulpverlening en beschermingsbewind hoger dan verwacht.

Inhoudelijk is een groot verschil met de andere businesscases dat de Belastingdienst de kosten heeft meegenomen voor realisatie en exploitatie van een bankrekeningnummerregister binnen de eigen organisatie. De businesscases van UWV, SVB en DUO betreffen de aansluiting op een centraal register. Dat is dus een ander projectalternatief dan de businesscase van de Belastingdienst. We gaan in deze notitie uit van het aansluiten van genoemde organisaties bij een centraal register en verbreding (aanpassing) van het huidige register van de Belastingdienst zodat genoemde organisaties er gebruik van kunnen maken. Overigens staat niet vast hoe het beheer van het register zal plaatsvinden en bij welke partij dit belegd zal worden.

12

De businesscase van de Belastingdienst bevat de kosten voor een register voor de eigen organisatie. We gaan er daarmee vanuit dat dit toereikend is voor de exploitatiekosten van een centraal register (we nemen geen additionele exploitatiekosten op in deze notitie). Daarentegen dienen kosten gemaakt te worden voor aanpassing van het huidige register, zodat het doorgroeit naar een centraal register en genoemde organisaties daarop kunnen aansluiten. Alle partijen – inclusief de Belastingdienst – zullen kosten maken om aan te sluiten op het centraal register. Die zijn door de overige 3 rijksuitvoeringsorganisaties reeds in beeld gebracht in de eigen businesscases. 3.2.

SVB Indien de SVB aansluit, zal dit plaatsvinden na volledige invoering bij de Belastingdienst. De SVB sluit dan aan op een register met gevalideerde bankrekeningnummers en zal gaan uitbetalen op de uit het register afkomstige bankrekeningnummers. Klanten waarvoor geen bankrekeningnummer in het register bekend is, blijven uitbetaald worden op het bankrekeningnummer dat al bij de SVB bekend was. Daarmee is de transitie bij de SVB van een andere aard dan bij de Belastingdienst. Dit maakt het

12

Dit vergt in een eventuele latere fase uitwerking. Wat betreft eventuele bekostigingsafspraken geldt het

volgende. Of de kosten uit algemene middelen van het Rijk of onderling gedeeld worden uit bestaand budget doet niet ter zake voor een businesscase. Uitgangspunt is altijd dat alle kosten worden meegenomen in een businesscase die toewijsbaar aan het projectalternatief worden gemaakt ter realisatie van de (eveneens aan het projectalternatief toewijsbare) baten.


6/17


tevens mogelijk dat de communicatie met klanten van de SVB meeloopt in bestaande communicatie. Op basis van eerdere ervaringen met wijzigingen verwacht de SVB dat klanten maar mondjesmaat zullen reageren. De baten van vermeden correctieve activiteiten (bij uitbetaling op een verkeerde rekening) ten opzichte van de huidige situatie zijn nihil. Immers, later in deze notitie blijkt dat onverschuldigde betaling bij de SVB zeer weinig voorkomt. 3.3.

UWV De businesscase van UWV valt op door relatief weinig financiële baten (€ 200 duizend jaarlijks) ten opzichte van de investeringen (€ 3,6 miljoen eenmalig). Uit de tekst van de businesscase blijken de baten terughoudend berekend en blijken een aantal kwalitatieve baten niet gekwantificeerd. We gaan ervan uit dat de gekwantificeerde baten een ondergrens vormen. Daarnaast zijn de kosten gedetailleerd uitgewerkt. Voor de kosten geldt – naar onze indruk, mede gebaseerd op de kostenopstelling van de Belastingdienst – dat deze reëel zijn ingeschat. De businesscase lijkt prudent opgesteld.

3.4.

DUO De businesscase van DUO valt eveneens op door relatief weinig financiële baten ten opzichte van de investeringen. Het huidig reeds grote aandeel van digitale aanlevering van rekeningnummerwijzigingen en het lage aantal betalingen op een verkeerd rekeningnummer, zorgen ervoor dat de baten relatief laag zijn. Ten opzichte van de baten in de andere businesscases ontbreken er geen batencategorieën. De kosten zijn gedetailleerd uitgewerkt. De kosten voor realisatie en beheer van het register zijn niet meegenomen in de businesscase, omdat nog niet duidelijk was wat de werking en het beheermodel van het register zou worden.

4.

Gemeenten De maatregel is toepasbaar bij de gemeenten bij de sociale diensten, de Wmo-taak en welzijn. Verreweg het meest omvangrijk (gemeten in uitgekeerd bedrag) zijn de sociale diensten die de Wet werk en bijstand uitvoeren met een jaarlijks uitgekeerd bedrag van € 4,6 miljard. Er zijn circa 400 duizend ontvangers van bijstand in Nederland. Circa 30% daarvan woont in een van de G4-gemeenten; circa 60% woont in een van de G32-gemeenten.

13

Het merendeel van de gemeenten houdt bij de toekenning van bijstand altijd een persoonlijke intake, waarbij tevens bankrekeninggegevens worden gecontroleerd. De persoonlijke intake is zeer gewenst. Nadien wordt ook persoonlijk contact onderhouden. Deze maatregel heeft daarop geen invloed (het

13

CBS Statline, WWB-uitkeringen; uitkeringsgrondslag, regio's, 2011-2014.


7/17


persoonlijk contact blijft gewenst). Gemeenten zien een mogelijke kleine besparing in de maatregel, maar kunnen deze niet kwantificeren. Daarnaast is de doelgroep van de gemeentelijke sociale diensten anders dan bij UWV, SVB, DUO en de Belastingdienst. Aangenomen kan worden dat burgers die afhankelijk zijn van de sociale diensten naar verhouding minder digivaardig zijn, vaker in aanraking zijn met schuldhulpverlening en/of betalingsproblemen hebben. Een aantal van de maatschappelijk nadelige effecten van de maatregel, zoals het gedwongen gebruik van één rekening bij schuldhulpverlening, wordt als het ware uitvergroot bij deze doelgroep. De noodzaak van een derdenadministratie is daarbij ook groter, waardoor gebruik van het register de bankrekeningnummeradministratie nauwelijks minder bewerkelijk maakt. We achten daarom de baten voor gemeenten, naar verhouding, gering ten opzichte van de rijksoverheidsorganisaties. Tussen gemeenten bestaan aanzienlijke verschillen op het gebied van de ondersteunende informatievoorziening en digitalisering bij de uitvoering van de processen van de sociale diensten. Een groot aantal gemeenten zal daardoor niet op korte termijn (met een digitale koppeling voor gestructureerde gegevensuitwisseling) kunnen aansluiten op het centraal register. Overigens moet aangenomen worden dat gemeenten vrij zijn om desgevraagd aan te sluiten; een verplichting voor gemeenten ligt – in het kader van hun autonomie en de daarom benodigde wetswijziging bij eventuele een verplichting tot aansluiting – niet voor de hand. In de kwantificering gaan we uit van aansluitkosten voor gemeenten die – naar rato van aantal belanghebbenden – vergelijkbaar zijn met de rijksuitvoeringsorganisaties. Ten opzichte van de door UWV geschatte kosten komen we uit op gemiddeld € 75 duizend per gemeente voor de G4gemeenten, € 10 duizend per gemeente voor de overige G32-gemeenten en € 1 duizend voor alle 14

overige gemeenten (kleiner dan de G32-gemeenten). Totaal bedragen de aansluitkosten dan € 950 duizend. Overigens duidt deze wijze van aansluiten op een geheel andere aanpak dan de rijksuitvoeringsorganisaties volgen. Het aansluiten voor gemeenten dient meer standaard en laagdrempeliger te kunnen gebeuren. Het register dient deze wijze van aansluiten te ondersteunen (dat doet het register van de Belastingdienst op dit moment in ieder geval nog niet), bijvoorbeeld voor kleine gemeenten met een webbased inkijkfunctie of een aansluiting gebaseerd op een reeds

14

Vergelijken we dit met aansluitkosten voor gemeenten met eOverheidsvoorzieningen, dan bevestigt dit de

grootteorde van genoemde schatting. PWC schatte eerder dat aansluiten op het stelsel van basisregistraties voor een gemeente gemiddeld € 40 duizend kost. Zie Pwc, Verfijning en herijking kosten-batenanalyse voor investeringen in gemeenschappelijke voorzieningen in het stelsel van basisregistraties, 23 februari 2010. Voor de invoering van de MijnOverheid berichtenbox voor burgers wordt in het kader van SGO-9 gerekend met gemiddeld € 100 duizend aansluitkosten voor een G32-gemeente en blijken kleinere gemeenten aanzienlijk minder kosten te maken voor een dergelijke aansluiting.


8/17


bestaande verbinding op basis van Digikoppeling (de standaard voor aansluitingen tussen overheden voor intersectorale gegevensuitwisseling en gegevensuitwisseling met basisregistraties). We gaan voor gemeenten niet uit van additionele exploitatielasten (SVB en DUO verwachten deze ook niet). Zie voor de baten van gemeenten paragraaf 5.1.

5.

Batige effecten bij de overheid

5.1.

Minder fraude Fraude, door wijziging van het rekeningnummer in een rekeningnummer dat niet van de begunstigde 15

is, maar van een kwaadwillende, is na invoering van de maatregel sterk teruggebracht. Ook fraude door aanvraag op grond van een regeling met behulp van identiteitsdiefstal en het invullen van een rekeningnummer dat niet van de begunstigde is, kan sterk worden verminderd. Nuance: genoemde vormen van fraude zijn zeer specifiek, waarvan onduidelijk is hoe vaak deze voorkomen. De Belastingdienst geeft aan validatie met het BSN uit te voeren in het kader van bestrijding van fraude. De Belastingdienst heeft deze bate in de business case niet gekwantificeerd. Hoe dit effect uitpakt, moet blijken bij de evaluatie door de Belastingdienst. De baten van voorkoming van fraude worden door UWV, DUO, SVB en gemeenten op voorhand niet hoog ingeschat. Deze vorm van fraude komt bij SVB hoogst zelden voor. Analyse: In 2011 is voor € 153 miljoen sociale zekerheidsfraude geconstateerd, waarvan € 67 miljoen 16

bij gemeenten, € 64 miljoen bij UWV en € 22 miljoen bij de SVB. Daarbij is veelal sprake van fraude door middel van verzwijgen of met opzet verstrekken van onjuiste gegevens op het gebied van inkomen uit werk en/of vermogen of woonfraude. Het rekeningnummer of identiteitsfraude wordt in de Integrale Rapportage Handhaving 2011 niet genoemd als oorzaak van de fraude. Baten van vermeden fraude bij de Belastingdienst vallen buiten de reikwijdte van deze businesscase. Fraude bij DUO bestaat vrijwel volledig uit woonfraude in verband met de uitwonende beurs op grond van de Wet studiefinanciering. Fraude bij DUO rekenen we daarom in het kader van deze maatregel hier niet mee. Enerzijds worden de baten van vermeden fraude door UWV, DUO, SVB en gemeenten niet hoog ingeschat. Anderzijds wordt door de maatregel een aantal vormen van fraude onmogelijk. We concluderen daarom dat het effect groot kan zijn, maar gaan er voorzichtigheidshalve vanuit dat met de maatregel zeker niet meer dan 10% van de fraude vermeden zou kunnen worden (bovengrens in de

15

Zie Outline Business Case Eén bankrekeningnummer , Belastingdienst, december 2012, p. 11. Daar is na

invoering van alle verificatiemaatregelen sprake van 98% zekerheid dat het rekeningnummer toebehoort aan de belanghebbende. 16

Integrale Rapportage Handhaving 2011, Ministerie van SZW, 2011, p. 3.


9/17


kwantificering in deze notitie). Als ondergrens houden we in de kwantificering in deze notitie aan dat de met deze maatregel vermeden fraude nihil zal zijn. De evaluatie bij de Belastingdienst moet afgewacht worden om met meer zekerheid een uitspraak te doen over de grootte van het effect op vermeden fraude. Met bovenstaande komt onze schatting van de jaarlijks vermeden fraude van deze maatregel uit tussen nihil en € 8,6 miljoen (10% van bovengenoemde fraude bij UWV en SVB), met een verwachtingswaarde van € 4,3 miljoen. We rekenen in deze notitie verder met deze verwachtingswaarde. Onduidelijk is, ook bij de Belastingdienst, in welke mate fraude daadwerkelijk voorkomen kan worden met deze maatregel. Daarom nemen we het risico mee dat de vermeden fraude nihil zal blijken te zijn (kans 50%). 5.2.

Minder bewerkelijke rekeningnummerwijzigingen Het merendeel van de gemeenten houdt bij de toekenning van bijstand altijd een persoonlijke intake, waarbij tevens bankrekeninggegevens worden gecontroleerd. Gedurende de periode dat bijstand wordt ontvangen onderhouden de meeste gemeenten de relatie, onder andere met persoonlijk contact. Het persoonlijk contact is zeer gewenst. Deze maatregel heeft daarop geen invloed. Bankrekeningnummerwijziging kunnen in een aantal gevallen online doorgegeven worden. Gemeenten stellen vrijwel geen inzet te plegen op rekeningnummerbeheer. Als gevolg daarvan kunnen vrijwel geen besparingen worden gerealiseerd op deze taak. Bij de 4 grote rijksuitvoeringsorganisaties blijkt het doorvoeren van rekeningnummerwijzigingen een taak te zijn waarop meerdere fte’s worden ingezet. Het gebruik van een rekeningnummer uit een centraal register vermijdt deze activiteiten, behalve in uitzonderingsgevallen. Uitzonderingen zijn personen waar sprake is van beslaglegging (faillissement), schuldhulpverlening, overlijden en eventuele per regeling te bepalen gevallen (zoals de kinderopvangtoeslag). Ook gemeenten wijzen op deze uitzonderingen. Nuance: Voor een aantal regelingen is digitaal doorgeven van een rekeningnummerwijziging door de burger al mogelijk. SVB en DUO zetten alleen personele capaciteit in voor niet-digitaal aangeleverde rekeningnummerwijzigingen. In de situatie van de SVB en DUO brengt verdergaande digitalisering daarom met zich mee dat de baten van minder bewerkelijk rekeningnummerbeheer in de toekomst zullen verdampen. Dit geldt mogelijk ook voor de regelingen van de andere organisaties. We concluderen dat in het licht van de huidige inspanningen op het gebied van verdere digitalisering bij de overheid, dit batig effect in financieel opzicht verdampt, of althans sterk vermindert, over de komende jaren. We nemen het effect niet mee in de kwantificering in deze notitie.

5.3.

Minder correctieve activiteiten door altijd op de rekening van de begunstigde uit te betalen Indien een burger een verkeerd rekeningnummer opgeeft of de overheidsorganisatie het door de burger opgegeven rekeningnummer verkeerd overneemt, vindt betaling plaats op het verkeerde rekeningnummer. Het aantal betalingen waarop correcties nodig zijn verschilt per organisatie. Bij UWV


10/17


is sprake van 10.000 stuks per jaar, bij DUO enkele honderden. Gemeenten en SVB stellen dat onverschuldigde betaling zeer weinig voorkomt, vooral door toepassing van de 11-proef en naam/nummer-controle en sinds invoering van IBAN de 97-proef. De Belastingdienst verwacht € 360 duizend te kunnen besparen op oninbare vorderingen na onverschuldigde betaling. Geen van de organisaties heeft een inschatting gemaakt hoeveel tijd en middelen gespendeerd worden aan correctieve activiteiten (waaronder in ieder geval: terugvorderen, administratieve wijziging doorvoeren en herstelbetaling uitvoeren). Nuance: onverschuldigde betaling is te voorkomen door op het moment van betalen zeker te stellen dat een door de burger opgegeven rekeningnummer op naam van de begunstigde staat. Niet strikt nodig is dat alle overheidsorganisaties voor alle uitbetalingen één bankrekeningnummer hanteren. Naam/nummer-controle vervalt nog in 2014. Een aantal banken heeft dit reeds laten vervallen. Analyse: alleen bij UWV lijkt dit effect substantieel te zijn. Bovendien gaat het effect – na onverschuldigde betaling – mogelijk ook gepaard met oninbare vorderingen. We gaan in de kwantificering in deze notitie uit van een naar rato met de Belastingdienst vergelijkbaar bedrag voor oninbare vorderingen. Belastingdienst/Toeslagen verwacht € 360 duizend te besparen op oninbare 17

vorderingen bij een jaarlijks uitgekeerd bedrag van ca. € 12,5 miljard. UWV keert jaarlijks ca. € 21 18

miljard uit. Naar rato bedraagt de jaarlijkse besparing voor UWV dan € 605 duizend. Daarnaast gaan we voor UWV uit van een besparing in de bedrijfsvoering van gemiddeld 5 minuten herstelwerkzaamheden voor ieder van de 10.000 betalingen waarop momenteel nog correcties nodig 19

zijn. Rekenend met een uurtarief van € 48 bedraagt de jaarlijkse besparing € 40 duizend. 5.4.

Minder rekeningnummerbeheer door centralisatie Een centraal register voor rekeningnummers maakt registraties van rekeningnummers bij de verschillende overheidsorganisaties overbodig (derdenadministraties uitgezonderd, die blijven wel nodig per organisatie). Daardoor zou de registratie eenmalig centraal plaats kunnen vinden, waardoor potentieel bespaard wordt op het gebied van ICT(-beheer). Nuance: een centraal register vereist externe koppelingen tussen de betreffende overheidsorganisatie en het centrale register. Dit brengt complexiteit met zich mee. Daarnaast zijn de huidige rekeningnummerregistraties niet altijd zelfstandige systemen waarvan afscheid genomen kan worden na uitfasering van deze functie uit een groter systeem dat meer functies vervult. Bijvoorbeeld UWV en SVB verwachten geen besparing te kunnen realiseren op dit punt doordat het rekeningnummer uit het centraal register alsnog in bestaande systemen opgenomen zou moeten worden.

17

Kamerstukken II 2012/13, 17 050, nr. 434, p. 10 (peiljaar 2011).

18

Jaarverslag 2012 (publieksversie), UWV, p. 3.

19

Hafir A8.04A, kostendekkend tarief per uur.


11/17


Doordat niet voor de hand liggend is dat dit effect tot besparingen leidt, laten we het buiten beschouwing in de kwantificering in deze notitie. 5.5.

Minder kosten door ambtshalve toekenning De Aow en de Akw (beide uitgevoerd door de SVB) zouden, mits daarvoor in de juridische grondslag wordt voorzien, beide ambtshalve toegekend en uitbetaald kunnen gaan worden (dat wil zeggen zonder aanvraag door de burger). Dit geldt alleen voor de routinegevallen, niet voor uitzonderingen. Momenteel vindt toekenning plaats na aanvraag door de burger. Het – in routinegevallen – feitelijk enig ontbrekende gegeven is momenteel het rekeningnummer. Mogelijk zijn enkele andere regelingen ook in te richten conform het principe van ambtshalve toekenning. Activiteiten ter verwerking van aanvragen zouden in dat geval mogelijk (vrijwel) volledig kunnen vervallen. Deze bate wordt mede mogelijk gemaakt door het centraal register één bankrekeningnummer, maar vereist aanvullende activiteiten. Deze bate is daardoor niet volledig toewijsbaar aan de invoering van het centraal register één bankrekeningnummer. Door de geringe mate van toewijsbaarheid aan deze maatregel (er zijn nog vele andere activiteiten nodig), laten we het buiten beschouwing in de kwantificering in deze notitie.

5.6.

Digitale overheid 2017 Het centraal register sluit het meest aan bij onderstaande twee pijlers in de Visiebrief digitale overheid 20

2017 . ‘Optimaal gebruik van digitale gegevens door de overheid’: onder deze pijler wordt hergebruik van gegevens en verbetering van de kwaliteit van gegevens nagestreefd. Hergebruik van gegevens is vooral gediend door het centrale karakter van het register en gebruik van de gegevens door meerdere overheden. De verbetering van de kwaliteit van gegevens is vooral gelegen in de verificatie van het BSN behorend bij het rekeningnummer. ‘Samen verder bouwen aan een gezamenlijke infrastructuur’: onder deze pijler worden gezamenlijke generieke voorzieningen nagestreefd, vooral door verder bouwen op wat er al is. Hergebruik van een generieke basisinfrastructuur is goedkoper. Realisatie van het centraal register, gebruikmakend van de kennis, ervaring en ontwikkelde toepassing van de Belastingdienst past bij de genoemde doelstelling. Dit effect is niet betrouwbaar financieel te maken en laten we buiten beschouwing van de kwantificering in deze notitie. 5.7.

Minder concrete effecten

20

Kamerstukken II 2012/13, 26 643, nr. 280.


12/17


In de verschillende documenten en interviews zijn nog andere batige effecten benoemd. Van onderstaande effecten is minder aannemelijk dat deze zullen optreden, niet in betekenende mate gevolg zijn (causaal verband), niet objectief waarneembaar zijn of verwaarloosbaar klein zijn. Deze baten zouden – op dit moment – niet meegewogen moeten worden bij een beslissing tot invoering van deze maatregel: 

Basis voor integratie van derdenadministraties per organisatie Uit de interviews blijkt dat een derdenadministratie veelal specifiek wordt ingericht voor een bepaalde regeling (zoals voor kinderopvangtoeslag). Het is daarmee niet voor de hand liggend dat van integratie van derdenadministraties (aanzienlijke) baten te verwachten zijn.



Verbetert de reconciliatie Reconciliatie is de matching van een ontvangen betaling met een openstaande vordering, een activiteit aan de incassozijde. Primair dient daarvoor het betalingskenmerk. Enerzijds zou voor zover rekeningnummers daarbij gebruikt worden, bij een centraal register een BSN opgevraagd kunnen worden bij ontvangen betaling; dit helpt de reconciliatie. Anderzijds zou door het centraal register één bankrekeningnummer niet langer inzicht bestaan in de verschillende rekeningen die bij een BSN behoren; gegevens die nu nog in de verschillende betaalsystemen voorkomen. Het is daarmee niet voor de hand liggend dat het centraal register één bankrekeningnummer (aanzienlijk) voordeel oplevert bij de reconciliatie.



Basis voor vorderingen tegen elkaar wegstrepen Indien de overheid en een burger vorderingen op elkaar hebben, kunnen deze voor zover daarvoor een juridische grondslag is, tegen elkaar weggestreept worden. De sleutel hiervoor is de begunstigde, die binnen de overheid uniek wordt geïdentificeerd aan de hand van het BSN. Op grond van de volgende 2 alternatieve ontwikkelrichtingen, is het niet voor de hand liggend dat (aanzienlijke) baten te verwachten zijn. Wel is aannemelijk dat de complexiteit (en daarmee mogelijk de kosten) aanzienlijk zal zijn, in het nadeel van de uitvoerbaarheid.



Uitbreiding naar het domein van incasso Uit de interviews komt naar voren dat betrokkenen verdeeld zijn op dit punt. DUO stelt dat een centraal register dat alleen strekt ter gebruik voor uitgaande geldstromen voor hen geen goede oplossing is. DUO zal dan rekeningnummerbeheer voor de incassozijde moeten blijven voeren. Overigens heeft DUO recent in het kader van SEPA aanzienlijk geïnvesteerd in incassofunctionaliteit, waardoor geen behoefte bestaat aan het centraal register. De Belastingdienst stelt zich op het standpunt dat aan incassozijde geen behoefte bestaat het rekeningnummer of BSN te controleren. UWV noemt de doorontwikkeling van het centraal register ter gebruik bij incasso als een mogelijk voordeel. Gezien de aard van de verdeeldheid, is niet voor de hand liggend dat partijen eenduidige specificaties, bekostigingsafspraken e.d. zullen kunnen opstellen voor de functionaliteit van het centraal register ten behoeve van incasso.


13/17


6.

Batige effecten bij burgers Geen van de onderstaande baten is betrouwbaar financieel te maken. We nemen geen van onderstaande baten mee in de kwantificering in deze businesscase.

6.1.

Zekerheid dat uitbetaling op tijd ontvangen wordt Door koppeling tussen het rekeningnummer en het BSN, vindt uitbetaling altijd plaats op de (gewenste) rekening van de begunstigde. In de huidige situatie komt het voor dat op een verkeerde rekening uitbetaald wordt. De burger constateert uitblijvende uitbetaling en doet navraag bij de overheid. Volgens schatting van UWV vindt uitbetaling alsnog plaats binnen gemiddeld een week. Vooral personen met recht op Ww of bijstand kunnen daardoor in problemen geraken. De redenen van uitbetaling op een verkeerde rekening kunnen zijn: verkeerd doorgegeven door de burger, verkeerd overgenomen door de overheidsorganisatie of rekeningnummer gewijzigd met behulp van identiteitsfraude (bijvoorbeeld onrechtmatig gebruik van DigiD).

6.2.

Transparantie Burgers zullen onder voorwaarden transparantie ervaren. Het gaat dan om transparantie in de zin van duidelijkheid voor de burger over welke gegevens de overheid beschikt en de zekerheid dat het gegeven door de overheid gebruikt zal worden. Dit leidt tot de volgende relevante randvoorwaarden:  vrijwel alle overheden doen mee en gebruiken alleen het geregistreerde rekeningnummer, bij afwijken treedt juist onduidelijkheid op voor de burger,  het geregistreerde rekeningnummer moet eenvoudig raadpleegbaar zijn.

6.3.

Eenvoudiger wijzigen en bancaire mobiliteit Het rekeningnummer kan voor alle ontvangsten van overheden in één keer gewijzigd worden. Dit vereenvoudigt ook de bancaire mobiliteit voor burgers (overstappen naar een andere bank). Nuance: burgers hebben tevens minder vrijheid voor verschillende ontvangsten een specifieke rekening op te geven. Zo bestaan de volgende veel voorkomende uitzonderingen: 

Aow: wordt soms ontvangen door een ander dan de begunstigde, ten eerste in gevallen waarin de begunstigde geen behoefte heeft aan de uitkering en ten tweede in gevallen waarin de begunstigde opgenomen in verzorgingshuis of handelingsonbekwaam is;



Akw: wordt soms direct ontvangen op de spaarrekening van het kind, terwijl de ouders de begunstigden zijn;



Ww/ bijstand: wordt soms ontvangen op de rekening van een schuldeiser of bekende ter voorkoming dat de uitkering ontvangen wordt op een rekening waar door rood staan, derdenbeslag, incasso of verrekening door de bank het ontvangen bedrag niet besteed kan worden.


14/17


6.4.

Overig Onder de batige effecten bij de overheid zijn enkele effecten genoemd waarvan baten ook bij burgers neerslaan: ambtshalve toekenning (geen aanvraag noodzakelijk, vermindering administratieve lasten) en optimaal hergebruik van gegevens door de overheid (vermindering administratieve lasten).

7.

Kosten, baten en risico’s Onderstaande tabel toont de kosten, baten en risico’s voor de maatregel vanuit het perspectief van de rijksoverheid en alle gemeenten gezamenlijk. Alle bedragen zijn reeds toegelicht in voorgaande hoofdstukken; voor gemeenten volgt hieronder een toelichting, voor zover nog niet eerder aan bod geweest. Bij de baten is rekening gehouden met jaarlijks aflopende besparingsverliezen (25% per jaar). We gaan ervan uit dat realisatie in 2015 plaatsvindt en dat baten vanaf 2016 neerslaan. Tabel 2. Kosten, baten en risico’s (perspectief rijksoverheid). 2015

2016

2017

2018

2019

Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt. Nvt.

€ 3.300 75% € 161 € 138 € 50 € 63 € 25 € 10 € 13 € 3.139 € 1.075 € 800 € 275 € 151 € 1.913

€ 6.599 50% € 322 € 277 € 100 € 127 € 50 € 20 € 25 € 6.277 € 2.150 € 1.600 € 550 € 302 € 3.825

€ 9.900 25% € 483 € 415 € 150 € 190 € 75 € 30 € 38 € 9.417 € 3.225 € 2.400 € 825 € 454 € 5.738

€ 13.198 0% € 643 € 553 € 200 € 253 € 100 € 40 € 50 € 12.555 € 4.300 € 3.200 € 1.100 € 605 € 7.650

Kosten (bedrijfsvoering) Kosten in eerdere eigen businesscases  waarvan UWV  waarvan SVB  waarvan DUO Verbreding huidig register Aansluitkosten gemeenten

€ -13.482 € -10.532 € -3.637 € -145 € -6.750 € -2.000 € -950

€ -111 € -111 € -111 Nihil Nihil Nihil Nihil




Risico’s (grote geldstroom) Vermeden fraude blijkt nihil bij rijksoverheid (kans 50%) Vermeden fraude blijkt nihil bij gemeenten (kans 50%) Resultaat

Nvt. Nvt. Nvt. € -13.482

€ -1.495 € -538 € -957 € 1.694

€ -2.988 € -1.075 € -1.913 € 3.500

€ -4.482 € -1.613 € -2.869 € 5.307

€ -5.975 € -2.150 € -3.825 € 7.112

Alle bedragen x € 1 duizend Baten (bedrijfsvoering en grote geldstroom) Besparingsverliezen Baten bedrijfsvoering Baten in eerdere eigen businesscases rijksoverheid  waarvan UWV  waarvan SVB  waarvan DUO Vermeden correctieve activiteiten (UWV) Efficiency-winst gemeenten Baten grote geldstroom Vermeden fraude rijksoverheid  waarvan UWV  waarvan SVB Besparing oninbare vorderingen (UWV) Vermeden fraude gemeenten

De netto contante waarde in prijzen van 2014, rekenend met een discontovoet van 7% en een looptijd van 15 jaar, bedraagt € 36 miljoen. Dit hangt zeer sterk af van de ingeschatte vermeden fraude, waarvan nog onzeker is in hoeverre dit effect bij de Belastingdienst momenteel daadwerkelijk optreedt. De baten op het gebied van de efficiencywinst wegen in bovenstaande opstelling niet op tegen de kosten (netto contante waarde exclusief effecten op grote geldstromen bedraagt


15/17


€ -9 miljoen). We adviseren de evaluatie van de Belastingdienst af te wachten en op basis daarvan te bepalen of deze maatregel breder ingevoerd zou moeten worden. Gemeenten De mogelijke efficiencywinst voor gemeenten relateren we aan de door SVB, DUO en UWV geraamde efficiencywinst naar rato van aantal belanghebbenden. We rekenen met 1,9 miljoen belanghebbenden bij de SVB (alleen kindregelingen), 1,3 miljoen bij UWV en 1,2 miljoen bij DUO voor totaal efficiencywinst oplopend tot € 553 duizend jaarlijks. De gemeenten hebben gezamenlijk circa 400 duizend belanghebbenden op het gebied van de bijstand, waarmee we de totale efficiencywinst schatten op € 50 duizend voor alle gemeenten gezamenlijk. Voor vermeden fraude zijn we uitgegaan van € 153 miljoen fraude in de sociale zekerheid bij gemeenten (zie paragraaf 5.1) en een vergelijkbare redenering ten aanzien van vermeden fraude door deze maatregel als voor rijksoverheidsorganisaties (eveneens paragraaf 5.1). Daarmee komt de bovengrens voor vermeden fraude bij de gemeenten op potentieel € 15,3 miljoen (10% van € 153 miljoen), de ondergrens op nihil. We rekenen met de mediaan € 7.650 duizend jaarlijks.

8.

Conclusies en aanbevelingen21 De maatregel om een centraal register bankrekeningnummers in te voeren brengt een aanzienlijke inspanning met zich mee voor overheden en burgers en bedrijven om een efficiencywinst te realiseren en een zeer specifieke vorm van systeemfraude te bestrijden. Belangrijkste bate zou vermeden fraude zijn, althans een vermeden zeer specifieke vorm van systeemfraude. We hebben daarvan een schatting gemaakt en een ruime risicomarge meegenomen. De evaluatie van de Belastingdienst eind 2014 zal meer zekerheid moeten bieden over de mate waarin fraude daadwerkelijk vermeden kan worden. Indien uit die evaluatie niet nog verdere meerkosten blijken en daadwerkelijk fraude blijkt te worden tegengegaan, dan zou invoering verantwoord kunnen zijn, mits ook met voldoende flankerende maatregelen begeleid om problemen bij burgers te vermijden. De nieuwe inzichten van de Belastingdienst ten aanzien van inrichting en werking van het register kunnen als eventuele lange termijn opties dan meegenomen worden. De maatregel behoeft de nodige aandacht, met name bij burgers met betalingsproblemen, zoals veel en/of vaak rood staan, schuldhulpverlening, derdenbeslag en verrekening door de bank van een achterstand bij terugbetaling van een lening. Een verantwoorde invoering brengt met zich mee dat zeker gesteld wordt dat burgers ontvangen middelen van de overheid kunnen inzetten waarvoor het bedoeld is.

21

Bij het onderstaande gaan we uit van het beslisschema voor digitale basisinfrastructuur, zie paragraaf 4.3 in

Barink, H. e.a., De cost gaet voor de baet uyt; Rapportage / advies financiering digitale (basis)infrastructuur, Interdepartementale projectgroep DiFi, december 2013.


16/17


Bijlage A.

Bronnen

BIJ HET ONDERZOEK BETROKKEN ORGANISATIES Belastingdienst

Jan de Groot

UWV

André den Hollander, Hans Doodeman, Ron Bos,

SVB

Luc Boss, Jacques van Hoof

DUO

Halbe van Santen

NVVK

Kosta Skliris

DIVOSA

Arjan Kampman

VNG

Jeannette de Ridder

Gemeente Amsterdam

Johan Moojen

Gemeente Den Haag

Peter Scheilen, Jaap Apperloo

Gemeente Tilburg

René Jansen

Gemeente Groningen

Deborah van Duin

Gemeente Waddinxveen

Karin Brookman

GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN Projectbrief 1 rekeningnummer versie 0.4, SVB, 14 januari 2014. Impactanalyse/ business case UWV één bankrekeningnummer per BSN versie 0.7, UWV, 2 december 2013. Rapport consequentiestudie compacte rijksdienst één bankrekeningnummer, DUO, 16 juli 2013. Outline business case één bankrekeningnummer, Belastingdienst, 3 december 2012.


17/17

Eén bankrekeningnummer per BSN

Recommend Documents