VISIES OP ONDERHOUDSPLANNING VAN SCHOOLGEBOUWEN
Redactie: prof. dr. ir. H. Priemus I. Smid
dr. ir. G.A.M. Vijverberg
e lllill a llllil BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER
4 Delftse Universitaire Pers
\':f-H ~9 5 ' r'J O. I\. c\."
VISIES OP ONDERHOUDSPLANNING VAN
SCHOOLGEBOUWEN
Bibliotheek TU Delft
L
11 "1111111 1969340
BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005
4
VISIES OP ONDERHOUDSPLANNING VAN SCHOOLGEBOUWEN
Redactie: prof. dr. ir. H. Priemus I. Smid dr. ir. G.AM. Vijverberg
Bijdragen: drs. C.AM. Tetteroo prof. ir. H. de Jonge H.M. Davids dr. ir. G.AM. Vijverberg T. Jansen C. Stravers ing. AAJ. Damen ir. C.W.J. Bos
Delftse Universitaire Pers, 1992
De serie 'Bouwmanagement en Technisch Beheer' wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
elP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Visies Visies op onderhoudsplanning van schoolgebouwen/red. Hugo Priemus, Iris Smid, Geert Vijverberg. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill. - (Bouwmanagement en technisch beheer, ISSN 0925-6466 ; 4) Inleidingen op een studiedag gehouden op 17 januari 1992, georganiseerd door het Onderzoeksinstituut OTB TU-Delft i.s.m. het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-782-0 NUGI655 Trefw.: schoolgebouwen; Nederland; onderhoudsplanning Copyright 1992 by l.S. Smid en G.A.M. Vijverberg No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permis sion from the publisher, Delft University Pre ss, Delft, The Netherlands.
INHOUD
1 INLEIDING .......... . ... . .. .. .... .. .. . . ... .. . . .. .. . .... . . 2 BEKOSTIGING VAN HET ONDERHOUD EN ON1WIKKELINGEN IN DE MATERIËLE BEKOSTIGINGSSTELSELS . .............. . .. drs. C.A.M. Tetteroo 2.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.2 Hoofdlijnen van het Londo-stelsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.3 Doorkijk VO/MBO .. .. ..... .. . .. .. . .. . ......... . ....... 2.4 Beheer en onderhoud ...................... . .. . .. . . . ... . . 2.5 Autonomie scholen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.6 Vereenvoudigen ... .. .. ...... . . .. . .......... . . ..........
3 ZIN EN ONZIN VAN ONDERHOUDSBELEID: ONDERHOUD IN HET LICHT VAN FACILITAIR BEHEER .. . ... . ............. prof. ir. H. de Jonge 3.1 Plaats van het onderhoud ...................... . .... . ... . . 3.2 Onderhoud en huisvestingsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3 Onderhoudsbenaderingen ................... . .. . . .. . .. .. . . 3.4 Stellingen ........................... . ... .. . . .... .. .... 4 VISIE VAN EEN BIJZONDERE BESTURENORGANISATIE OP HET ONDERHOUDEN VAN SCHOOLGEBOUWEN ........... . H.M. Davids 4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.2 Motivatie voor Planmatig Onderhoudsbeheer (POB) vanuit de bekostiging ............................................ 4.3 Motivatie voor POB vanuit de onderwijsorganisatie .............. 4.4 Het ontwikkelen van het POB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.5 POB is een regionale aangelegenheid . ...... .. ............... 4.6 Afsluiting ............. . .. .. .......... .. ............. . .
1
7 7 8 13 14 16 17
19 19 21 22 23
25 25 26 27 28 30 31
5 RESULTATEN UIT EEN PROEFSCHRIFf: MODELAANPAK ONDERHOUDSPLANNING, SAMENWERKING EN ORGANISATIE VAN HET ONDERHOUD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. dr. ir. G.AM. Vijverberg 5.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.2 Vlucht die onderhoudsplanning heeft genomen ................. 5.3 Aanleiding voor onderhoudsplanning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.4 Stappenplan op weg naar een onderhoudsplan . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.5 Partijen vanuit de onderwijsinstellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.6 Problemen en knelpunten ................................. 5.7 Inhuren van kennis en/of capaciteit bij externe adviesinstanties 5.8 Mogelijkheden voor samenwerking in (of delegatie van) het onderhoud ............................................
33 33
34 35 38 40 41 42
44
6 DE PLANNING VAN BOUWKUNDIG ONDERHOUD AAN SCHOLEN
(IN GORINCHEM) ................................. . ...... T. Jansen
47
7 MOGELIJKHEDEN VOOR DE SAMENWERKING TUSSEN GEMEENTE EN SCHOLEN OP HET TERREIN VAN ONDERHOUDSBEHEER: DE PRAKTIJK IN GORINCHEM ......... C. Stravers 7.1 Hoe is de aanpak in Gorinchem tot stand gekomen? ............. 7.2 Het ontstaan van de werkgroep "Onderhoudsbeheer schoolgebouwen" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7.3 Het werken met de planningen .............................
51
51
53 54
8 OVER ONDERHOUDSPLANNING EN ONDERHOUDSADVISEURS . ..
57
ing. AAJ. Damen 8.1 Wisselende belangstelling voor het onderhoudsvraagstuk .......... 8.2 Onderhoudsplanning als beheerinstrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 8.3 COMOG: Professionele onderhoudsadviseurs ..................
57 59 61
9 ONDERHOUDSPLANNING IN EIGEN HAND . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ir. C.W.J. Bos 9.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.2 Voordelen meerjaren onderhoudsplanning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.3 Automatisering ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.4 Handboek "Onderhoudsplanning in eigen hand" . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.5 Rationele levensduur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.6 Advies derden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 9.7 Conclusie .............................................
63
LITERATUUR ..............................................
79
63 64 65 66 70 75 77
BIJLAGE 1 Enquêteformulier studiedag 'Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
85
BIJLAGE 2 Enquête evaluatie studiedag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
89
1 INLEIDING
Jaarlijks worden enkele honderden miljoenen guldens gespendeerd aan het bouwkundig onderhoud van schoolgebouwen in het basis- en voortgezet onderwijs. De middelen voor (met name) het kort-cyclisch onderhoud worden nogal adhoc besteed. Met de introductie van het Londo-stelsel in het basis- en voortgezet (speciaal) onderwijs is getracht om de verdeling van gelden meer onderbouwd te doen plaatsvinden. Tevens is het principe van kostendekkendheid van de vergoeding voor de gemiddelde school in de bekostiging centraal gesteld. Belangrijke gebouwgebonden indicatoren spelen een rol. Uit onderzoek blijkt dat er een stimulans is uitgegaan van het Londo-stelsel om nu ook meer inhoudelijk met onderhoudsvraagstukken om te gaan. Onderhoudsplanning en -begroting worden op grote schaal geïntroduceerd. Scholen in het voortgezet onderwijs blijven tot op dit moment duidelijk achter. Problemen van formaat vormen de fondsvorming en de deskundigheid van het bevoegd gezag op het terrein van het onderhoud. Scholen zijn veelal aangewezen op de adviesdiensten van derden. Een probleem daarbij is dat nogal wat verschillen kunnen worden geconstateerd in de planningen en begrotingen die door adviesinstanties worden opgezet. Voor een belangrijk deel zijn die verschillen te ondervangen door gericht eisen te stellen. Voor een ander deel zijn de verschillen nog niet of nauwelijks te ondervangen omdat onderhoud als vakgebied nog sterk in ontwikkeling is. Op 17 januari 1992 heeft het Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft daarom in samenwerking met het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen de studiedag "Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen" georganiseerd. De studiedag was gericht op een ieder die te maken heeft met het beheer en onderhoud van schoolgebouwen in het basis- en voortgezet onderwijs. Vanzelfsprekend zijn dat in eerste instantie de (school- en gemeente-)besturen en directies van scholen. Daarnaast kunnen ook besturenbonden, administratiekantoren, externe adviesbureaus e.a. bij het beheer en onderhoud betrokken zijn. Dat het onderwerp belangrijk wordt gevonden, bleek uit de grote belangstelling
1
voor de studiedag. Maar liefst ruim 500 deelnemers hebben de studiedag, in de Aula van de TU-Delft, bijgewoond. Aan adviesbureaus is op de studiedag de mogelijkheid geboden om zich te presenteren. Daarvoor bleek eveneens ruime belangstelling te bestaan. In verband met de beschikbare ruimte konden niet meer dan 18 bureaus worden toegelaten. De volgende bureaus/instellingen hebben zich gepresenteerd: Kraan, Bouwcentrum, Alphaplan, Bureau Bollen, Oranjewoud, Nibag-onderhoudsconsulting, Nederlands Inkoop Centrum, DHV, Vereniging Consultants Onderhouds Management Onroerend Goed, Ahorne, Misset, Centraal Bureau Bouwtoezicht, Stichting Dienstverlening Christelijk Onderwijs, Informatie- en adviesCentrum Schoolaccommodaties, Tiesing Nederlandse Dakdekkers Associatie, Onderzoeksinstituut OTB, Damen, Gorter en van Rooij en adviesbureau Brink.
In dit boek zijn de bijdragen van de verschillende sprekers op de studiedag gebundeld. De bijdragen zijn opgenomen in de volgorde zoals ze op de studiedag zelf aan de orde zijn gekomen. In hoofdstuk 2 is de inleiding van Tetteroo (Voorzitter van de adviesgroep programma's van eisen Basis- en Speciaal onderwijs en voorzitter ad-interim van het College van Bestuur van de Hogeschool 's-Hertogenbosch) opgenomen. Door Tetteroo wordt ingegaan op de huidige bekostigingsstelsels. De hoofdlijnen van het Londo-stelsel worden neergezet, gevolgd door een beperkte doorkijk naar het stelsel voor het Voortgezet Onderwijs en Middelbaar Beroepsonderwijs. Tot slot wordt bekeken wat de functionele en territoriale decentralisatie van rijkstaken betekent voor de autonome school. In hoofdstuk 3 wordt door De Jonge (hoogleraar Vastgoedbeheer en Ontwikkeling aan de faculteit Bouwkunde van de TU-Delft) ingegaan op de zin en onzin van het voeren van een beleid met betrekking tot het bouwkundig onderhoud. De Jonge belicht het onderhoud vanuit het raamwerk van facilitair beheer. In hoofdstuk 4 is de bijdrage opgenomen van Davids (Vereniging van Besturenorganisaties voor Katholieke Onderwijsinstellingen - VBKO). Davids schetst de visie van de VBKO op het onderhouden van schoolgebouwen. Hij gaat daarbij ondermeer in op de door de VBKO in samenwerking met de VNG ontwikkelde Planmatig Onderhoudsbeheer (POB)-aanpak. Zijn bijdrage is toegespitst op het basis- en speciaal onderwijs. In hoofstuk 5 gaat Vijverberg (medewerker Onderzoeksinstituut OTB - TUDelft) in op de resultaten van zijn proefschrift 'Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen'. Het proefschrift maakte onderdeel uit van het documentatiemateriaal dat aan alle deelnemers van de studiedag is verstrekt. Door Vijverberg wordt ondermeer ingegaan op de enorme vlucht die onderhoudsplanning heeft genomen. Ook wordt aandacht besteed aan een stappenplan op weg naar een onderhoudsplan en de problemen en knelpunten die men kan tegenkomen. Tot slot worden de partijen die betrokken kunnen zijn, en de mogelijkheden van samenwerking tussen die partijen door hem aan de orde gesteld.
2
lansen en Stravers (Gemeente Gorinchem) gaan in de hoofdstukken 6 en 7 in op de praktijk van de planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen in de gemeente Gorinchem. lansen richt zich daarbij met name op de aanleiding voor Gorinchem om te komen tot een meer planmatige benadering van het onderhoud. Stravers legt de nadruk op de uitgangspunten en de technische aanpak. De situatie in het bijzonder onderwijs en de samenwerking van de gemeente met de schoolbesturen in het bijzonder onderwijs staan in de inleidingen centraal. In hoofdstuk 8 wordt door Damen (bestuurslid van de Consultants Onderhouds Management Onroerend Goed - COMOG en directeur van adviesbureau Damen, Gorter en van Rooy) ingegaan op de rol van de onderhoudsadviseurs bij het opstellen van planningen van het bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen. In hoofdstuk 9 is de inleiding van Bos (Coördinerende Eenheid Huisvestingsbeleid - CEH van het Ministerie van 0&W) opgenomen. Bos geeft een toelichting op het handboek 'Onderhoudsplanning in eigen hand'. Dit handboek is door het Ministerie van 0&W ontwikkeld om het mogelijk te maken dat 'leken' toch een soort praktische onderhoudsplanning kunnen opstellen. Ook wordt door Bos aangegeven voor welke aspecten het inhuren van deskundigheid is te overwegen. Aan de hand van voorbeelden wordt het gebruik van het handboek toegelicht. Op de studiedag is ook een enquête gehouden onder de deelnemers. De vragenlijst is in bijlage 1 van dit rapport opgenomen. In het eerste deel van de vragenlijst staan de ervaringen van de deelnemers met de studiedag centraal. Deze ervaringen zullen in bijlage 2 aan de orde worden gesteld. In het tweede deel van de vragenlijst wordt de deelnemers om een mening gevraagd over onderhoudsplanning en aanverwante aangelegenheden. In deze inleiding zullen (voor zover interessant) de antwoorden van de respondenten aan de orde worden gesteld. Aan de deelnemers is gevraagd om de enquête in te vullen. Aan die oproep is massaal gehoor gegeven. Door 264 personen, d.W.z. ongeveer 53% van de deelnemers, zijn de lijsten ingevuld geretourneerd. Uit tabel B.2.1 in bijlage 2 blijkt dat iets minder dan de helft van de respondenten (48.5%) afkomstig is van de scholen zelf. De respondenten van de gemeente nemen een tweede plaats in met 27,7%. Op de vraag: 'Is het opstellen van een meerjaren onderhoudsplanning en onderhoudsbegroting voor schoolgebouwen zinvol?' antwoorden bijna alle respondenten (97%) bevestigend. Gezien de grote belangstelling voor de studiedag van 17 januari jl. was dit nagenoeg unanieme antwoord wel te verwachten. Volgens 80% van de respondenten vormen de bekostigingsstelsels een stimulans om met onderhoudsplanning . te starten. Respondenten van gemeenten zijn hierover iets positiever dan gemiddeld (89%). De respondenten van scholen zijn wat minder positief (72%). In de beantwoording is er nagenoeg geen verschil tussen openbare en bijzondere scholen en het basis- en voortgezet onderwijs.
3
Geconcludeerd kan daarom worden dat de bekostigingsstelsels als een stimulans worden ervaren om met onderhoudsplanning te starten. De vergoedingen die beschikbaar worden gesteld om de gebouwen, lokalen en terreinen adequaat te onderhouden, worden door maar liefst 65% van de respondenten ontoereikend geacht. De scholen zijn hieromtrent wat negatiever dan gemiddeld. Met name in het basisonderwijs is dit het geval: 73% van de scholen in het basisonderwijs acht de vergoedingen ontoereikend. Op de vraag: 'Is het verstandig om de verantwoordelijkheden voor het totale onderhoud in het basis- en speciaal onderwijs in één hand te leggen' antwoordt zo'n 53% van de respondenten bevestigend. Ruim 27% van de respondenten heeft over dit onderwerp geen mening. Wanneer naar de beantwoording van de direct betrokkenen (bijzondere en openbare basisscholen en gemeenten) wordt gekeken, ontstaat een gedifferentieerd beeld. Ongeveer 62% van de 124 respondenten antwoordt bevestigend. Met name de gemeenten blijken voorstander (67%). Aan alle respondenten die op deze vraag bevestigend hebben geantwoord, is tevens de vraag voorgelegd welke partij dit dan zou moeten zijn. Gekozen kon worden uit de school, de gemeente of overig. De mening van alle categorieën gezamenlijk is dat 41 % van de respondenten het totale onderhoud bij de scholen wil leggen, 37% kiest voor de gemeente en 22% voor de categorie overig (genoemd worden administratiekantoren, samenwerkingsverbanden e.d.). De meningen van direct betrokken categorieën (scholen in het basisonderwijs en gemeenten) lopen op een voorspelbare wijze nogal uiteen. 60% van de scholen in het basisonderwijs vindt dat de verantwoordelijkheid voor het totale onderhoud bij de scholen moet liggen (slechts 15% kiest voor de gemeente). Daarentegen vindt 83% van de gemeenten dat dit een gemeentelijke verantwoordelijkheid zou moeten zijn. Volgens 36% van de respondenten is de onderhoudsplanning zelfstandig door de scholen op te zetten, 10% van de respondenten heeft geen mening en volgens 54% is de planning niet zelfstandig door de school op te zetten. Wanneer wat nader wordt ingezoomd op de verschillende direct betrokken partijen, blijkt dat de scholen een stuk positiever denken over de mogelijkheid om een onderhoudsplanning zelfstandig op te zetten. Volgens maar liefst 56% van de scholen moet dit mogelijk zijn. Gemeenten hebben hierin minder vertrouwen. Slechts 15% van de gemeenten is van mening dat scholen dit zelfstandig kunnen. De vraag: 'Is het zinvol om assistentie in te huren voor het opstellen van de planning en begroting' wordt door 83% bevestigend beantwoord (alle categorieen scoren hoog). Tevens is gevraagd welke instantie daarvoor in aanmerking komt. Er kon worden gekozen uit: onderhoudsadviesbureaus, architectenbureaus, specialistische bureaus en een categorie 'overig' (aannemers e.a.). De voorkeur van de respondenten (die bevestigend hebben geantwoord) gaat uit naar ondersteuning door onderhoudsadviesbureaus (58%). Op ruime achterstand van de onderhoudsadviesbureaus volgen de specialistische bureaus met 19%. De architectenbureaus worden door 7% van de respondenten genoemd. Wanneer de voorkeur van de scholen wordt geanalyseerd, blijkt dat scholen in het basis onder4
wijs meer vertrouwen hebben in onderhoudsadviesbureaus dan scholen in het voortgezet onderwijs (63% versus 40%). Scholen in het voortgezet onderwijs kiezen wat vaker dan gemiddeld voor specialistische ondersteuning. De architectenbureaus scoren bij alle categorieën respondenten laag. Opvallend is dat 63% van de gemeenten vindt dat de school het beste assistentie kan inhuren bij een onderhoudsadviesbureau. Maar liefst 82% van alle respondenten vindt het zinvol dat een school een vorm van samenwerking nastreeft op het terrein van het onderhoudsbeheer. Wanneer wordt ingezoomd op de scholen, blijkt dat 70% hiervan een voorstander is. Tevens is gevraagd welke partner daarvoor het meest in aanmerking komt. Daarbij is onderscheid gemaakt in partners in het bijzonder onderwijs en het openbaar onderwijs. In het bijzonder onderwijs kon worden gekozen uit een samenwerkingsverband van onderwijsinstellingen, een administratiekantoor en de gemeente. In het openbaar onderwijs: een gemeentelijk woningbedrijf, een commissie ex-artikel 61 van de Gemeentewet en een samenwerkingsverband van gemeenten. Wanneer de antwoorden van respondenten die een vorm van samenwerking in het bijzonder onderwijs als positief beoordelen worden geanalyseerd, blijkt dat 50% een voorstander is van een samenwerkingsverband van onderwijsinstellingen. 30% is voorstander van samenwerking met de gemeente en 20% kiest voor samenwerking met administratiekantoren. De beantwoording door scholen in het bijzonder basisonderwijs is vergelijkbaar met het algemene beeld. Opvallend is dat scholen in het voortgezet onderwijs veel negatiever zijn over samenwerking met de gemeente. Slechts 7% van de scholen in het (bijzonder) voortgezet onderwijs geeft de voorkeur aan samenwerking met de gemeente. De voorkeur van 77% van deze scholen gaat uit naar een samenwerkingsverband van onderwijsinstellingen. Zoals was te verwachten, is een meerderheid van de gemeenten (66%) een voorstander van samenwerking van de scholen met de gemeente. Toch is ook een kwart van de gemeenten voorstander van samenwerkingsverbanden van onderwijsinstellingen (onderling). Wanneer de respondenten die een vorm van samenwerking in het openbaar onderwijs voorstaan nader worden beschouwd, blijkt dat 47% een voorstander is van samenwerking in de vorm van een commissie ex-artikel 61 van de Gemeentewet; 33% is voorstander van een samenwerkingsverband van gemeenten en 20% kiest voor samenwerking met een gemeentelijk woningbedrijf. Wanneer de respondenten van de direct betrokken categorieën (gemeenten en scholen in het openbaar onderwijs) nader worden beschouwd, blijkt dat de gemeenten iets frequenter dan gemiddeld kiezen voor een samenwerkingsverband van gemeenten (41 %). De scholen in het openbaar onderwijs blijken juist in meerderheid een voorstander van samenwerking in de vorm van een commissie ex-artikel 61 (67%). In de enquête is ook een vraag gesteld over de noodzaak van het al of niet automatiseren van de onderhoudsplanning en -begroting. De mening van de respondenten loopt fors uiteen: 45% van de respondenten is een voorstander van automatisering, 40% vindt dit niet nodig en de resterende 15% heeft geen 5
mening. Wanneer wordt gekeken naar de scholen, blijkt dat 37% een voorstander is van automatisering van de onderhoudsplanning en -begroting. Dit percentage geldt zowel voor het basis- als het voortgezet onderwijs. Gemeenten, adviesbureaus, administratiekantoren, architectenbureaus en onderhoudsadviesbureaus vinden de noodzaak van automatiseren wat groter. Meer dan 50% van de respondenten van de genoemde categorieën is hiervan een voorstander. Aan de respondenten is gevraagd of men aansluiting zou wensen van de onderhoudsplanning en -begroting van de school op andere terreinen waarvoor dient te worden gepland en gereserveerd (zoals meubilair, leermiddelen, schoonmaken e.d.). 65% van de respondenten is hiervan een voorstander, 21% is hierop tegen en 15% heeft geen mening. Wanneer nader wordt ingezoomd op de scholen, blijkt dat de wens van aansluiting op andere terreinen wat groter is in het voortgezet onderwijs dan in het basisonderwijs (71% versus 55%). Tot slot is de vraag: 'Ziet U iets in de toepassing van Facility Management in het beheer van scholen' aan de deelnemers van de studiedag voorgelegd. Door 63% van de respondenten wordt op deze vraag bevestigend geantwoord, 25% had geen mening en 11 % antwoordt ontkennend. De scholen en gemeenten voldoen ongeveer aan de genoemde gemiddelden. Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de scholen in het basis- en het voortgezet onderwijs. Maar liefst 68% van de respondenten van scholen in het voortgezet onderwijs ziet wel wat in de toepassing. Zoals was te verwachten, is de belangstelling van de scholen in het basisonderwijs wat geringer. Hier geeft 49% te kennen wel wat te zien in de toepassing van Facility Management op scholen. Tot zover de verslaglegging van de enquête onder deelnemers aan de studiedag van 17 januari 1992. In de volgende hoofdstukken zijn de inleidingen, gehouden op de studiedag, (nagenoeg) integraal opgenomen. Het Onderzoeksinstituut OTB en het Ministerie van O&W hopen met het organiseren van deze studiedag (en de verslaglegging in dit boek) een bijdrage te hebben geleverd aan de discussie met betrekking tot een meer planmatige benadering van het bouwkundig onderhoud van schoolgebouwen.
6
2 BEKOSTIGING VAN HET ONDERHOUD EN
ONTWIKKELINGEN IN DE MATERIËLE BEKOSTIGINGSSTELSELS
2.1 Inleiding Een studiedag over de planmatige aanpak van het bouwkundig onderhoud van schoolgebouwen is anno 1992 erg voor de hand liggend. Efficiënt en effectief met de beschikbare financiële middelen omgaan is een bijna onuitgesproken vanzelfsprekendheid in het bestuurlijk handelen van gemeente- en schoolbesturen. Bij het voorbereiden van deze inleiding speelde bij mij de vraag: "was die nadruk op doeltreffendheid en doelmatigheid, pakweg 10 jaar geleden, 66k zo dominant aanwezig?" Ik kom op een dubbel-antwoord, dat ik u wil voorhouden: ja en nee! "Ja": omdat in die periode juist in het openbaar bestuur met harde bezuinigingshand duidelijk werd gemaakt, dat "de bomen niet meer tot de hemel groeiden". En dat gold ook in het onderwijs. Men moest met minder geld méér taken oppakken. "Nee": omdat het instrumentarium ontbrak om met minder geld meer te doen! Begin jaren '80 wilden vele bestuurders wel, maar het kader en de instrumenten waren er niet, of niet voldoende. Mijn stelling is, dat het Londo-stelsel daar onder meer 66k voor heeft gezorgd. Er heeft de afgelopen jaren een forse discussie plaatsgevonden over dit bekostigingsstelsel voor het basis- en speciaalonderwijs. En u kent de kritiek: het is te ingewikkeld, het is te duur, het is onbeheersbaar, de kosten vliegen de pan uit!
drs. C.A.M. Tetteroo (Voorzitter van de adviesgroep programma's van eisen Basis- en Speciaal onderwijs en voorzitter ad-interim van het College van Bestuur van de Hogeschool 's-Hertogenbosch)
7
Kortom: het kan allemaal veel 'simpeler en goedkoper, denkt men! Nadere beschouwing leert, dat die kritiek niet zozeer slaat op het Londo-stelsel zelf, maar méér op de wijze waarop men in de eerste jaren op rijksniveau, het departement én de Kamer, ermee is omgegaan: onzorgvuldig, onhandig en ondoordacht! Mijn conclusie uit de hele discussie is: dit is heilzame zelfkritiek! En vanuit die invalshoek valt er best het een en ander bij te stellen. Maar wat mij toch opvalt is, dat slechts hier en daar wordt opgetekend, dat het Londo-stelsel, als bekostigingsstelsel, 66k in de praktijk wordt gehanteerd als beleids- en bestuursinstrument. Juist daardoor hebben gemeente- en schoolbesturen in het basis- en speciaal-onderwijs de afgelopen jaren goed werk verzet in termen van: 'meer doen met minder geld'. Planmatig onderhoudsbeheer is daar een belangrijk facet van. Dat belang kan - ondanks alle ongemakken die ook gemeente- en schoolbesturen van de huidige onvolkomen uitvoeringspraktijk ondervinden - niet genoeg worden benadrukt: het Londo-stelsel is zowel naar de inkomstenkant (de inhoudelijke onderbouwing) als naar de uitgavenkant (planmatige aanpak) op hoofdlijnen een prima stelsel! Het is het verdedigen waard, en dat doe ik dan ook.
2.2 Hoofdlijnen van het Londo-stelsel
In het navolgende zal ik ingaan op het Londo-stelsel. U zal begrijpen dat in deze korte inleiding slechts de hoofdlijnen kunnen worden behandeld (de algemene kenmerken van het stelsel voor de vergoeding van de materiële kosten; zowel investerings- als exploitatiekosten). Veel tijd voor het aanbieden, uitdiepen en bespreken van nieuwe zaken is er niet. Het stelsel gaat uit van drie 'soorten' materiële voorzieningen (zie afbeelding 2.1), namelijk: a. de voorzieningen in de huisvesting; b. de zgn. 'andere voorzieningen', en c. de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van de school als gebouwen als instituut. Elk van deze voorzieningen omvat een aantal programma's van eisen (zie afbeelding 2.2). In het navolgende zal worden ingegaan op de verschillende 'soorten' materiële voorzieningen. ad. a. De voorzieningen in de huisvesting gaan over de vergoeding van kosten/uitgaven aan schoolgebouwen en eerste inrichting. Naast 'nieuwbouw' en 'uitbreiding' gaat het om activiteiten, die in de regel eens in de 40 of 60 jaar voorkomen.
8
Afbeelding 2.1 Materiële vergoedingsstromen in het BO en (V)SO I.
11.
lIl.
Voorzieningen in huisvesting
Andere voorzieningen
Materiële voorzieningen t.b.v. de instandhouding gebouw atbankelijk
niet-gebouw atbankelijk
vergoeding op aanvraag
jaarlijkse normvergoeding
jaarlijkse normvergoeding
jaarlijkse normvergoeding
Rijk
Rijk
Rijk
Rijk
gemeente
gemeente
juridisch eigenaar
juridisch eigenaar
van via
juridisch eigenaar
bevoegd gezag
naar
Bron: Ministerie van 0& W
Of een school daarop aanspraak maakt, is gebaseerd op een planningsprocedure, waarin het Ministerie van 0&W beslist en de gemeente een coördinerende taak heeft voor zowel het bijzonder als het openbaar onderwijs. Het 'OverZicht Vermeerdering Huisvestingsvoorzieningen' (OVH) is daarbij een bekend gegeven. De 'rijksvergoeding gaat naar de gemeente op basis van rente en aflossing (meestal gebaseerd op een afschrijvingstermijn van 40 jaar, recent verlengd naar 60 jaar). De gemeente heeft tot taak die door het Ministerie van 0&W goedgekeurde voorzieningen à fonds perdu voor te financieren voor het openbaar en het bijzonder onderwijs. Het is duidelijk, dat deze vergoedingensoort voor meer dan 8.400 instituten en meer dan 11.000 gebouwen een goede inzichtelijke verplichtingenadministratie vraagt. Dat is bij gemeenten in de regel wel in orde. Eén van de problemen met Londo was, dat bij het Ministerie van 0& W zo'n verplichtingenadministratie (als geheel van afgegeven beschikkingen met de daarmee gemoeide jaarlast) tot voor kort, niet echt betrouwbaar genoemd kon worden. En dan vraag je om moeilijkheden, en die heeft men dan ook gekregen: zelfs in overvloed. ad. b. De 'andere' voorzieningen, namelijk: technisch onderhoud technische en functie-verbeterende aanpassingen vervanging en aanpassing meubilair
9
herstel van constructiefouten aan het gebouwen bijzondere omstandigheden overige andere voorzieningen onroerend-goedbelastingen De bovenstaande voorzieningen hebben betrekking op kosten die vastzitten aan de gebouwen en de inventaris, die niet tot voorziening in de huisvesting kunnen worden gerekend en ook niet tot de materiële voorzieningen ten behoeve van de 'instandhouding'. Het gaat om kosten, die in de regel tussen de 11 en 39 jaar voorkomen. Vanwege de spreiding van kosten, de schoolgrootte én de hoeveelheid mutaties in het gebouwenbestand, is het niet doelmatig die kosten (direct) aan de eigenaar/gebruiker van het gebouw te vergoeden. De rijksvergoeding gaat, op basis van een genormeerde vergoeding vastgelegd in PvE's, naar de gemeente. De gemeente stelt - via een stelsel van beoordelingscriteria - op aanvraag 'andere voorzieningen' beschikbaar voor bijzondere en openbare scholen. Voor het bijzonder onderwijs is 'artikel 74 WBO' al even vertrouwd als het oude artikel 72 LO-wet.
Afbeelding 2.2 Programma's van eisen binnen de vergoedingsstromen in het BO en (V)SO I. Voorzieningen huisvesting
11. Andere voorzieningen
lIl. Materiële voorzieningen t.b.v. de instandhouding
gebouwatbankelijk
niet -gebouw atbankelijk
nieuwbouw
technisch onderhoud
preventief onderh.
medezeggenschap
eerste inrichting
technische en functieverbeterende aanpassingen
tuinonderhoud
onderwijsleerpakket en meubilair
uitbreiding
vervanging en aanpassing meubilair
electriciteit
administratie, beheer en bestuur
algehele aanpassing
schadeverzekering
verwarming
WA-verzekering
partiële aanpassing
onroerendgoedbelasting
waterverbruik
overige voorzieningen
ingrijpend onderhoud
overige andere voorzieningen
schoonmaakonderhoud heffmgen
10
ad. c. De materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding hebben betrekking op de zg. kortcyclische kosten en vallen uiteen in twee typen PvE's, namelijk de gebouw-afhankelijke en de niet-gebouwafhankelijke PvE's: - De gebouw-afhankelijke PvE's (waarbij de vergoedingen sterk worden bepaald aan de hand van de kenmerken van het schoolgebouw): - preventief onderhoud; - tuinonderhoud; - electriciteit; - verwarming; - waterverbruik; - schoonmaakonderhoud; - overige publiekrechtelijke heffingen, zoals zuiveringslasten, waterschapslasten, rioolrecht en reinigingsrechten. - De niet gebouw-afhankelijke PvE's: - medezeggenschap; - onderhoud, vervanging en vernieuwing onderwijsleerpakket en onderhoud meubilair; - kosten van administratie/beheer en bestuur; - WA-verzekering; - overige voorzieningen ter verzekering van de goede gang van het onderwijs (culturele vorming en overige uitgaven). Het verloop van deze kosten wordt niet zo zeer bepaald door de kenmerken van het gebouw, maar van de opbouw van de school als instituut (aantal leerlingen, aantal docenten en bijzondere kenmerken). De rijksvergoeding voor beide categorieën PvE's gaat rechtstreeks naar het bevoegd gezag van de bijzondere school en naar het bevoegd gezag van de openbare school (de gemeente).
Voordat ik verder ga richting 'planmatig onderhoud', eerst nog een paar opmerkingen over de uitgangspunten van het stelsel: 1) Het stelsel is gebaseerd op taakstellende normvergoedingen. In de PvE's zijn de inhoudelijke onderbouwing en de vergoedingsformules opgenomen; 2) De vergoedingen zijn kostendekkend: de (zg. onvermijdbare) kosten worden door het Rijk vergoed; 3) De vergoeding 'volgt' de kosten: naar omvang en spreiding. Dat uitgangspunt betekent, dat bij een fijnmazig stelsel van instituten, die in grootte flink kunnen verschillen (de kleinste basisscholen tellen circa 20 leerlingen en de grootste zitten ruim boven de 600 leerlingen), er dient te worden gewerkt met een stelsel van indicatoren om objectief te kunnen
11
toedelen. De rijksvergoeding is daardoor in hoge mate toegesneden op de schoolspecifieke situatie; 4) Het stelsel moet flexibel zijn: nieuwe ontwikkelingen in het onderwijs mogen niet worden belemmerd; 5) Het stelsel moet beleidsvrijheid geven aan gemeente- en schoolbesturen; Daartegenover staat, dat het stelsel de Minister van O&W (overigens waarschijnlijk tot zijn eigen ergernis) aan handen en voeten bindt; 6) De programma's van eisen moeten jaarlijks worden geëvalueerd. Het hart van het Londo-stelsel wordt gevormd door het beginsel, dat de onvermijdbare kosten door het rijk moeten worden vergoed. En 'onvermijdbaar' is gebaseerd op de 'sobere vergoeding voor de redelijke behoeften van een in normale omstandigheden verkerende school'. Een programma van eisen is altijd opgebouwd uit een 'hoeveelheidsaspect' en een 'prijsaspect'. In zo'n PvE geeft de minister inhoudelijk aan, welke activiteiten hij onvermijdbaar vindt. Bijvoorbeeld: de vloerbedekking eens in de 20 jaar vervangen. Dan zal hij wel het kwaliteitsniveau en daarmee ook het prijsniveau hebben aangegeven. Er zit dus in elk PvE een inhoudelijke normstelling opgesloten. De jaarlijkse evaluatie heeft in elk geval betrekking op de prijscomponent (bijvoorbeeld vloerbedekking wordt duurder), maar kan ook betrekking hebben op de hoeveelheidscomponent (vervangingstermijnen e.d.). Op deze manier wordt helder wat de inhoud is van het normatieve pakket, welke vooronderstellingen er zijn gemaakt bij de inhoud en de prijsbepaling. Onder het oude KO- en LO-systeem was dat in het geheel niet duidelijk, evenals voor de rijksvergoeding in het AVO/VWO-stelsel. Een niet te onderschatten winstpunt van het stelsel is dus de inhoudelijke onderbouwing. Opeenvolgende ministers hebben Londo een lastig stelsel gevonden. Je kunt er niet zomaar mee bezuinigen en je moet de prijsstijgingen volgen, ook al compenseert de minister van Financiën geen prijsontwikkeling in het departementale budget. Vanaf 1987 is er toch fors bezuinigd op Londo: dat is steeds gebeurd door aan de hoeveelheid te sleutelen. De nachttemperatuur is teruggebracht, vervangingstermijnen zijn verlengd, etc. Het zijn op zicht vervelende zaken, die tot een hoop beroering hebben geleid in het primair onderwijs. Maar nog steeds is klip en klaar duidelijk, hoe de rijksvergoeding is opgebouwd. De discussie gaat steeds over de mate waarin onvermijdbare kosten worden vergoed. Hoe anders is dat in andere onderwijssoorten, bijvoorbeeld het hoger beroepsonderwijs. Ook daar wordt gewerkt met een zg. genormeerd stelsel. Er wordt een bedrag per student vastgesteld, zonder dat er overigens een echte inhoudelijke onderbouwing aanwezig is. Voor de exploitatiekosten wordt al twee jaar géén prijscompensatie vergoed. Tevens is het zo dat wanneer het totale O&W-budget voor het HBO niet toereikend blijkt, bijvoorbeeld door een niet geraamde 12
stijging van de studentenaantallen, er heel eenvoudig een korting op de vergoeding volgt. Het Londo-stelsel is voor gemeente- en schoolbesturen een belangrijke waarborg tegen onverhoedse bezuinigingen. Steeds is een uitdrukkelijke parlementaire discussie nodig. Daarnaast is het stelsel 66k een instrument om effectief en efficiënt met de middelen om te springen. Dat kan vooral gebeuren door de en, die ten grondslag liggen aan elk PvE, als richtsnoer te nemen voor de dagelijkse praktijk van het lesgeven en het beheren en onderhouden van scholen en schoolgebouwen. Zo wordt ervan uitgegaan dat besturen reserveren voor latere uitgaven en hun uitgaven over een langere perï'ode plannen, met een effectieve budgetbewaking. Hierop zal in deze inleiding nog nader worden ingegaan.
2.3 Doorkijk VO/MBO
De inspanningen voor een nieuw bekostigingsstelsel in het voortgezet onderwijs zagen er aanvankelijk zonnig uit. In de zg. Normeringscommissie voor de vergoeding van de materiële kosten in het voortgezet onderwijs is (onder leiding van de heer Kolthoft) hieraan gewerkt. De Normeringscommissie wenste (evenals in het Londo-stelsel) uit te gaan van een inhoudelijke onderbouwing van de rijksvergoedingen op basis van PvE's. Er is een wat andere werkwijze gevolgd dan in het Londo-stelsel. Er is een genormeerd (onderbouwd) stelsel voorgesteld met minder indicatoren. Hierbij is dezelfde denkwijze gevolgd als in het Londostelsel. Men kon volstaan met een grofmaziger benadering omdat de 'eenheden' (de te bekostigen scholen), vele malen groter zijn dan in het primaire onderwijs. Toen werd uitgerekend wat dat stelsel zou moeten kosten, bleek dat er - in vergelijking met huidige rijksbudgetten - een paar honderd miljoen tekort was. Dat verbaasde niemand, want Sedert de invoering van de Mammoetwet werd er al geklaagd over de rijksvergoedingen. In het totaal van de begrotingsafweging is de politiek tot de conclusie gekomen, dat de extra middelen niet konden worden gevonden. Oneerbiedig gezegd volgde men de pragmatische lijn van: vroeger kon men kennelijk uitkomen, dus met dat historisch gegroeide budget moet het in de toekomst ook lukken. Het recent ingevoerde vergoedingstelsel voor het VO (en MBO) kent twee parameters, namelijk: het aantal m2 en het aantal leerlingen. Op de keper beschouwd kent dat stelsel géén inhoudelijke onderbouwing meer. De relatie met de PvE's, ontwikkeld door de Normeringscommissie, is losgelaten. Lettend op de PvE's die handelden over onderhoud (in Kolthoffs termen: 'eigenaarskosten' en 'gebruikerskosten'), wordt thans ongeveer 60% vergoed van de oorspronkelijke, inhoudelijk onderbouwde normering. Dat neemt de noodzaak tot een planmatige aanpak van het onderhoud niet weg. Maar, anders dan bij Londo, zijn er géén inhoudelijke en die in de beheerspraktijk kunnen worden gevolgd. 13
2.4 Beheer en onderhoud Terug naar het Londo-stelsel en het planmatig onderhoud. Een belangrijke karakteristiek is, dat de PvE's op elkaar zijn afgestemd. Zo zijn de normen voor nieuwbouw zodanig geformuleerd, dat zij verspilling tegengaan en tot een ontwerp- en materiaalkeuze stimuleren, waardoor de som van de investeringslasten en de latere exploitatiekosten zo laag mogelijk wordt gehouden. Met name voor de scholen, gebouwd na 1 januari 1987, geldt dat de PvE's voor preventief onderhoud, technisch onderhoud, elektriciteitsverbruik en verwarming zijn gebaseerd op het vastgelegde voorzieningenniveau in het PvE nieuwbouw. Men volgt heel strak de levenscyclus van een gebouw. Wil men dus met de rijksvergoeding uitkomen, dan doet men er goed aan om de nieuwbouw en de inrichting, het beheer (ook het dagelijks beheer) en het onderhoud te plannen en uit te voeren op basis van de uitgangspunten die aan die PvE's ten grondslag liggen. Dat vraagt zowel van de schoolleiding als van het bestuur en de technische adviseurs een grondige kennis van het Londo-stelsel. We zien dan ook de laatste jaren op tal van plaatsen, dat langs die insteek de activiteiten in het basis- en speciaal onderwijs worden benaderd. Vaak is er een goed samenspel tussen schoolleiding, bestuur en adviseurs. Soms is er ook sprake van een zekere mate van afstemming tussen gemeente- en schoolbesturen. Die laatste vorm van samenwerking is het meest profijtelijk als het gaat om planmatig onderhoud. De relatie van de PvE's met het PvE nieuwbouw is dus erg sterk. Voor gebouwen van vóór 1987 ligt dit anders. Maar ook voor die gebouwen kan gesteld worden dat de PvE's, die betrekking hebben op het beheer en onderhoud, in zekere zin met elkaar samenhangen. Het gaat· om de volgende PvE's (afbeelding 2.3): + Algehele aanpassingen: Dit PvE slaat op het aanpassen van een bestaand oud schoolgebouw aan de huidige, zowel bouwkundige als onderwijskundige, eisen. Het gaat om gebouwen, die zo'n 40 of 60 jaar oud zijn. Zo'n schoolgebouw moet dan wel nog minimaal 15 jaar gebruikt kunnen worden als schoolgebouw; + Ingrijpend onderhoud:' . Het betreft onderhoudsactiviteiten aan de gebouwen, die (volgens de theoretische levensduurverwachting) om de 40 of 60 jaar moeten plaatsvinden; + Partiële aanpassingen: Het gaat om die aanpassingen aan het gebouw, die voor de goede gang van het onderwijs noodzakelijk zijn en die niet kunnen wachten tot algehele aanpassing (bijvoorbeeld: vervanging van een oliestook-installatie door gasgestookte installatie); + Technisch onderhoud: Het betreft bouwkundige en installatie-technische werkzaamheden, die voorkomen in het lle t/m 3ge levensjaar van een gebouw. Het gaat met name om herstel, repareren en ook wel vervangen; 14
+ Technische en functieverbeterende aanpassingen: Dit PvE regelt dat eens in de 40 jaar bepaalde aanpassingen van de gebouwen kunnen plaatsvinden. Er is een limitatieve lijst met aanpassingen opgesteld. Evenals het PvÈ partiële aanpassing betreft het activiteiten die niet kunnen wachten op het PvE algehele aanpassing. Het verschil met het PvE partiële aanpassing is dat de voorzieningen een kortere cyclus hebben, minder omvattend zijn, en in een andere vergoedingstroom vallen (namelijk: Andere voorzieningen); + Preventief onderhoud: Het betreft onderhoudsactiviteiten met cyclus van 1 tot circa 10-20 jaar. Het gaat in de praktijk om klein herstelonderhoud, klachtenonderhoud en onderhoud met een (kort) periodiek karakter, zoals het schilderen en het schoonmaken van daken en goten. Het lijkt mij evident, dat school- en gemeentebesturen het onderhoud van de gebouwen planmatig aanpakken. Dit is alleen al noodzakelijk vanuit de afstemming van middelen en activiteiten vanuit de verschillende PvE's. Het is immers zonde van het geld om bijvoorbeeld in 1992 de binnen- en buitenboel te gaan schilderen om in 1994 'algehele aanpassing' en 'ingrijpend onderhoud' te gaan toepassen. Maar ook andersom geldt dat wanneer goten en daken niet regelmatig worden schoongemaakt en kleine reparaties aan de dakbedekking niet tijdig en vakkundig worden gedaan, er te vroeg een beroep wordt gedaan op het PvE technisch onderhoud. Afstemming en een planmatige benadering is dus noodzakelijk.
Afbeelding 2.3 PvE's die direct samenhangen met bouwkundig onderhoud J.
11.
Voorzieningen huisvesting
Andere voorzieningen
lIl. Materiële voorzieningen t.b.v. de instandhouding
gebouwathanke1ijk algehele aanpassing
technisch onderhoud
partiële aanpassing
technische en functieverbeterende aanpassingen
niet-gebouw athankelijk
preventief onderhoud
ingrijpend onderhoud
15
Het geheel van PvE's, dat betrekking heeft op onderhoud van gebouwen, lijkt ingewikkeld. Bedacht moet echter worden dat het Londo-stelsel uitgaat van het volgen van de onvermijdbare kosten én: op tijd het geld daar brengen waar het nodig is. Ook geldt, dat de vergoeding niet te weinig of teveel mag zijn. Dat vraagt, gelet op het (fijnmazige) scholenbestand, om maatconfectie. En dat is anders dan in mijn tijd bij de Koninklijke Marine; daar waren maar twee maten: te groot of te klein. Het stelsel van PvE's, de vooronderstellingen en de samenhang die bij de onderbouwing zijn gemaakt, vragen om twee beleidsuitgangspunten voor de praktijk van alledag: a. planmatige aanpak van de uitgaven om wensen/noden binnen de rijksvergoedingen te houden; en b. voor grotere uitgaven over een reeks van jaren moet worden gereserveerd: 'fondsvorming' . Juist omdat het om drie (of meer) aparte geldstromen gaat, die met deze 6 PvE's zijn gemoeid, vraagt een 'planmatige aanpak' een goed samenspel op het lokale niveau. Alleen op die manier kunnen gemeente- en schoolbesturen, meerjarig gezien, binnen de rijksvergoedingen blijven. Als gemeente- en schoolbesturen daarbij samenwerken, op basis van de in de Wet neergelegde uitgangspunten, dan kan dat voor beide partijen op termijn alleen maar profijtelijk zijn.
2.S
Autonomie scholen
Territoriale en functionele decentralisatie zijn hele serieuze bestuurlijke uitgangspunten. In het onderwijsbeleid heeft het er echter alle schijn van, dat men met die uitgangspunten wat anders omgaat, want tot voor kort kwam er weinig garen op de klos. De jaren '80 kenden twee beperkte onderwerpen van de territoriale decentralisatie in het onderwijs: de regeling voor het schoolvervoer en de overdracht van het bevoegd gezag van de rijksscholen. Functionele decentralisatie in termen van: meer autonomie van de schoolbesturen, door minder rijksregels, zit in de pen; overigens al een hele tijd. Maar toch: recente beleidsdebatten geven aan, dat het er toch van gaat komen. Het budgetformatiesysteem is daar een voorbeeld van. Ook bij het Londo-stelsel wordt over decentralisatie gesproken, deels territoriaal, deels functioneel. Naar mijn smaak is dat een zaak, die het onderwijs ten goede kan komen, mits het zorgvuldig wordt voorbereid en men de tijd neemt voor een verantwoorde invoering. Tot mijn spijt kan ik geen concrete voorbeelden noemen, want alles ligt nog in de schoot van het overleg, dat het Ministerie van 0& W met de partijen voert.
16
Ik zou nog één punt willen noemen, dat onder het Londo-stelsel nadrukkelijk is verbeterd: dat is namelijk de mogelijkheid om te budgetteren per school. De directeur van de school heeft in het stelsel nadrukkelijk budgetverantwoordelijkheid gekregen (dit geldt met name voor het bijzonder onderwijs). In het openbaar onderwijs kan zo'n beweging van boven naar beneden ook heel vruchtbaar werken. Dan moet het natuurlijk wel zo zijn dat het gemeentebestuur de betrokken openbare scholen in de gelegenheid stelt om een meer zelfstandig budgetbeheer te voeren. Ook op dit punt is het van belang om aan fondsvorming te doen. Naast elektriciteit, verwarming en het onderwijsleerpakket wil ik met name noemen: tuinonderhoud en preventief onderhoud. Prikkels voor doelmatig en doeltreffend budgetbeheer kunnen worden gerealiseerd door budget-decentralisatie van gemeentehuis naar school. Dan wordt ook duidelijk, dat 66k de school, d.w.z. 66k de schooldirecteur, een serieus te nemen partner moet zijn bij het opzetten en uitvoeren van planmatig onderhoudsbeheer.
2.6
Vereenvoudigen
Tot slot: het Londo-stelsel heeft politiek onder vuur gelegen; ik heb daar in het begin van mijn inleiding over gesproken. Het rapport van de Rekenkamer heeft aangegeven waar het zoal aan schort. De Tweede Kamer moet de discussie daarover nog afronden en voor conclusies is het nog te vroeg. Bovendien: die conclusies hoeven wij vandaag hier niet te trekken. Er moet echter wel met nadruk op worden gewezen, dat de budgetoverschrijdingen van vele honderden miljoenen niet aan het Londo-stelsel zelf te wijten zijn, maar aan de uitvoeringspraktijk. Daarin zijn - laat ik het maar eenvoudig zeggen - nogal wat onvolkomenheden naar voren gekomen. Voorts is het stelsel wat de uitvoering betreft, 66k voor verbetering vatbaar. Drie invalshoeken noem ik dan: - beheersing van de mutatiegraad in de indicatoren (minder formulieren); - beperking van het aantal indicatoren; - beperking van de bewerkelijkheid. De adviesgroep, waar ik voorzitter van mag zijn, moet proberen met zijn adviezen bij te dragen aan een subtiele vereenvoudiging van het stelsel. De inzichtelijkheid en de financiële beheersbaarheid kan daarmee worden bevorderd, de beheerskant kan worden beperkt en de uitgangspunten kunnen intact worden gelaten. Er ligt een politieke verwachting op ons bord, géén bezuinigingsopdracht. Het zal de kunst worden die verwachting in te vullen en tevens de functie van het stelsel ten behoeve van beleid en bestuur voor school- en gemeentebesturen
17
overeind te houden. Dat betekent ook, dat het 'maatconfectie-karakter' niet verloren mag gaan. Ik denk, dat ons dat lukt, wanneer we genoeg voorbereidingstijd krijgen. In onze adviezen over de PvE's 1992 hebben we (naast een aantal wetswijzigingen), een eerste voorzet gedaan, die de mutatiegraad aanmerkelijk terugbrengt. Voor 1993 en 1994 kunnen nadere adviezen worden verwacht. Als laatste opmerking vraag ik nog uw aandacht voor het volgende. Het Londostelsel functioneert nu een jaar of zes. Maar door alle onvolkomenheden in de uitvoeringspraktijk van O&W heeft het stelsel eigenlijk zijn nut voor gemeenteen schoolbesturen als instrument voor beleid en bestuur nog niet ten volle kunnen bewijzen. Het werk van de adviesgroep moet er ook op gericht zijn om dát effect de komende vijf jaren tot volle wasdom te laten komen. En tot slot ben ik van mening, dat het Londo-stelsel moet blijven. Maar dat had u al begrepen.
18
3
ZIN EN ONZIN VAN ONDERHOUDSBELEID: ONDERHOUD IN HET LICHT VAN FACILITAIR BEHEER
3.1 Plaats van het onderhoud Onderwijs wordt primair gegeven om jonge mensen gereed te maken voor de maatschappij van morgen. Door kennis, inzicht en vaardigheid bij te brengen in een inspirerende omgeving worden ontplooiingskansen geboden. De huisvesting kan daarbij helpen of hinderen, maar is naar mijn inzicht nooit de meest vitale factor in dit proces. Van huisvesting gaat wel een "vetowerking" uit: als het niet geregeld is, kan er geen onderwijs gegeven worden, maar als het er wel is hoor je er vaak niet veel over. De relatie tussen goed opgeleide leerlingen en goede huisvesting is moeilijk te leggen. Voor onderhoud aan gebouwen (als onderdeel van de huisvesting) ligt dit nog verder weg. Enige bescheidenheid is dus op zijn plaats. Wanneer de kosten worden beschouwd, dan is het zo dat de salaris component veelal het meervoudige bedraagt van de facilitaire component (de optelsom van alle facilitaire kosten: huisvesting, middelen en diensten). Van de facilitaire kosten wordt gemiddeld ongeveer de helft uitgegeven aan huisvesting. Met een zijstap naar de kantorensector kan dit worden geïllustreerd. In tabel 3.1 zijn de facilitaire kosten weergegeven zoals die uit een onderzoek naar een zestigtal kantoren zijn gedestilleerd. Deze kosten bewegen zich tussen de f 15.000,- en f 30.000,- per werkplek bij een gemiddelde salariscomponent van f 70.000,-.
prof. ir. H. de Jonge (hoogleraar Vastgoedbeheer en Ontwikkeling, faculteit Bouwkunde, TU-Delft) 19
Opvallend is dat de onderhoudskosten in dit plaatje slechts 4% uitmaken van de jaarlijkse kosten. In de onderwijssector liggen deze cijfers iets anders, maar het aandeel van de onderhoudslasten in de jaarlijkse kosten per leerling is eveneens zeer bescheiden. Wanneer we onderhoudsbeleid willen formuleren is het goed deze verhoudingen in het oog te houden. Daar bouwkundig onderhoud een eigen specialisme is, heeft men nogal eens de neiging om teveel vanuit de eigen technische optiek te opereren en daarbij te vergeten dat het in eerste instantie gaat om het zg. primaire proces (het gebouw als middel en niet als doel) In de vastgoedwereld bestaan grofweg drie benaderingen om naar gebouwen te kijken: - vanuit de gebruikersoptiek; - vanuit de beheerders optie; - vanuit de beleggersoptiek. Dit leidt tot de volgende begrippen en definities: Facility Management (facilitair beheer): "Integraal management van huisvesting, diensten en middelen voor een optimale ondersteuning van het primaire bedrijfsproces van een organisatie" (optiek: gebruiker). Real estate management (vastgoed beheer): "Het commercieel, technisch en administratief beheer van een voorraad vastgoed met als doel rendement op het geïnvesteerde kapitaal te verkrijgen" (optiek: belegger, ontwikkelaar, beheerder)
Tabel 3.1 Componenten
Integrale kosten (per werkplek in gld. excl. B1W) Gemid. kosten
1. Vaste kosten 2. Energiekosten 3. Onderhoudskosten 4. Schoonmaakkosten 5. Bewakings- en receptiekosten 6. Cateringskosten 7. Beheerskosten (huisvesting apparaat) 8. Kosten repro en interne post 9. Kantoorbehoefte 10. Inrichtingskosten 11. P1T-kosten (telefoon/post) 12. Datacommunicatievoorzieningen (excl. gebruik)
20
Percentage
6.500,825,800,500,950,1.500,2.600,1.900,800,950,900,-
32,5%
1.750,-
8,8%
19.975,-
100,0%
4,1% 4,0% 2,5% 4,8%
7,5% 13,0% 9,5% 4,0% 4,8%
4,5%
Portfolio management (portefeuille beheer): "Het commercieel beheer van een vastgoed portefeuille in relatie tot andere beleggingsactiviteiten. In het onderwijs zal op dit moment voornamelijk de eerste benadering maatgevend zijn. Bedacht moet wel worden dat met de verzelfstandigingsoperaties de tweede benadering in het onderwijs snel terrein wint. Dit heeft gevolgen voor het onderhoudsbeleid. Onderhoudsbeleid wordt niet alleen technisch bepaald, maar dient verankerd te zijn in het onderwijsproces. Allereerst dient vanuit dat proces een huisvestingsbeleid te worden geformuleerd dat kaders aanreikt voor het onderhoudsbeleid.
3.2 Onderboud en buisvestingsbeleid De functionele levensduur van een onderwijsgebouw valt moeilijk te schatten. Belangrijke handicaps zijn de dynamiek in de onderwijsvormen, wisselende leerlingaantallen, fusiebewegingen, verzelfstandigingsoperaties e.d. Deze zorgen voor een hoge mate van onvoorspelbaarheid van de toekomst. Zo is in een periode van enorme groei van leerlingaantallen door het Ministerie van 0& W een zg. volumebeleid gevoerd, om zoveel mogelijk scholen aan huisvesting te helpen. Daarbij is soms ingeschat dat een schoolgebouw slechts 20 jaar zou meegaan. In werkelijkheid is gebleken dat "semi-permanent" meestal "permanent-semi" betekende, waardoor onderhoudsproblemen zijn opgetreden. Het is overigens ook niet eenvoudig om met relatief statische en kapitaal-intensieve gebouwen te reageren op veranderingen. Toch zijn daarvoor strategieën ontwikkeld. Enkele strategieën zullen hier worden genoemd: * organisatorisch: - een ander gebruik van de ruimte (roostering, gebruikstijden, gebruik derden e.d.). * voorraad technisch: - het sluiten van huurcontracten voor een beperkte termijn, waarna het gebouw eventueel een andere functie kan krijgen; - het samenbrengen van gebouwen van verschillende onderwijsinstellingen in één portefeuille; - het kiezen van een locatie die een tweede gebruik van het gebouw mogelijk maakt; - het verlenen van meer bestemmingsmogelijkheden aan de locatie dan alleen onderwijsdoeleinden (bestemmingsplan).
* technisch: - systeembenadering naar levensduur hanteren - flexibilteit inbouwen (niet teveel functiespecifiek maken).
21
In de praktijk worden de genoemde strategieën veelal afgedaan met de opmerking dat het tot onverantwoorde kostenverhogingen leidt. De werkelijkheid is anders. Onderzoek van de TU-Delft onder 15 scholen heeft aangetoond dat er geen direct verband bestaat tussen de hoogte van de investeringskosten en de hoogte van de exploitatiekosten. Blijkbaar spelen veel overwegingen mee die geen rationele achtergrond hebben. Op grond hiervan meen ik dat het onderhoudsbeleid direct gekoppeld moet worden aan het huisvestingsbeleid. Bij gebouwen waarin op korte termijn grote veranderingen voor de deur staan, wordt een andere onderhoudsbenadering gevolgd dan bij de gebouwen die net zijn neergezet in een groeikern.
3.3 Onderhoudsbenaderingen
De verschillende onderhoudsbenaderingen zijn door Vijverberg in zijn proefschrift (in hoofdstuk 6) overzichtelijk in kaart gebracht. Daarbij is het onderscheid tussen planbaar en niet planbaar evident. Bij het planbare onderhoud is het correctief onderhoud goed mogelijk aan de hand van klachtenregistratie. Al het correctief onderhoud is per definitie niet anticiperend. Willen we preventief opereren dan staan grofweg twee wegen open: toestandsafhankelijk onderhoud: Via inspecties worden wijzigingen in de technische prestaties van het gebouw gevolgd. Aan de hand daarvan wordt de onderhoudsaanpak vastgesteld. tijdsafhankelijk onderhoud: Hierbij wordt op basis van een inventarisatie, een onderhoudsplanning opgesteld aan de hand van hoeveelheden, soorten materialen, cyclustijden en normkosten. Aan de hand van gedetailleerde uitdraaien wordt een aanpak V vastgesteld. i
/
De benaderingswijzen worden vaak in de praktijk gebracht zonder een bijbehorende vraagstelling met betrekking tot de onderhoudsnormering, namelijk welk niveau van onderhoud is gewenst met het oog op verstoring/disfunctioneren van het primaire proces. De gevolgen van het niet voldoende onderkennen van deze vraagstelling is dat zeer gedetailleerde en complexe overzichten worden verzameld en aangeleverd die onvoldoende koppeling hebben met het huisvestingsbeleid. De zin en onzin van de prognose-modellen is moeilijk vast te stellen, omdat het allemaal professioneel oogt. De zin van dergelijke modellen ligt in het feit dat ze handige hulprniddellen kunnen zijn bij het nemen van beslissingen. De onzin ligt in de volgende punten: - over veroudering van materialen is soms nog erg weinig bekend. Zeker in het tempo waarin materialen verschijnen en verdwijnen op de markt is het moeilijk om goede basisgegevens te verkrijgen;
22
vaak worden tijdsvensters van 20 jaar of langer gehanteerd. Dit is niet erg zinnig met het oog op de functionele slijtage van gebouwen en de onzekerheid over rentevoet en inflatie; - een te gedetailleerde planning leidt tot onoverzichtelijkheid. Om een onderhoudsbenadering te schetsen die wel hout snijdt, dienen een paar stappen te worden gezet: - het bepalen van het huisvestingsbeleid; - het vaststellen van een norm voor het te voeren onderhoudsbeleid - het zoveel als mogelijk uitvoeren van onderhoud volgens de toestandsafhankelijke benadering.
3.4 Stellingen
In het kader van mijn inleiding, zou ik het voorgaande willen samenvatten in drie stellingen: - onderhoudsbeleid is alleen zinvol wanneer het wordt afgeleid van de primaire bedrijfsdoelen; - onderhoudsprognoses worden al gauw onzin; toestandsafhankelijk onderhoud is de enige zinnige vorm van preventief onderhoud.
23
24
4 VISIE VAN EEN BUZONDERE BESTURENORGANISATIE OP HET ONDERHOUDEN VAN SCHOOLGEBOUWEN
4.1 Inleiding Vooraf een opmerking van huishoudelijke aard. Op 1 juli 1990 is het CBKO uiteen gegaan in twee nieuwe instellingen. Eén daarvan is de VBKO, wat staat voor Vereniging van Besturenorganisaties voor Katholieke Onderwijsinstellingen. De VBKO is van en voor de katholieke schoolbesturen. Aan mij is gevraagd de visie te geven van de VBKO op het onderhoud van schoolgebouwen. Ik wil dan ook benadrukken dat de beleidsvisie die ik in het vervolg zal weergeven niet de enige en juiste visie is. Het is ~ visie. Het is wel de visie die medio 1986, door de VBKO is ontwikkeld en sindsdien wordt uitgedragen. Ik zal mij in deze bijdrage in hoofdzaak richten op het basis- en speciaal onderwijs. Dat is eenvoudig verklaarbaar omdat in deze sector door de invoering van het Londo-bekostigingsstelsel als eerste systematisch nagedacht moest worden over de gevolgen van dit nieuwe stelsel in de dagelijkse praktijk van het instandhouden van de school. Voor het voortgezet- en beroepsonderwijs (VBO) kunnen in grote lijnen dezelfde activiteiten worden aangehouden, zij het dat in het VO het Londostelsel uiteindelijk niet is ingevoerd en gewerkt gaat worden met een lump-sum vergoeding waaraan iedere onderbouwing ontbreekt.
H.M. Davids (Vereniging van Besturenorganisaties voor Katholieke Onderwijsinstellingen - VBKO)
25
Tenslotte wil ik opmerken dat mijn inleiding zich beperkt tot een beschrijving van de beweegredenen om tot Planmatig Onderhoudsbeheer (POB) over te gaan, de hoofdlijnen van het beleid en de uitvoering ervan.
4.2 Motivatie voor Planmatig Onderhoudsbeheer (POR) vanuit de bekostiging Bij de totstandkoming van het nieuwe financieringsstelsel voor het basis- en speciaal onderwijs heeft de wetgever bij het bouwkundig onderhoud van schoolgebouwen een gedeelde verantwoordelijkheid van schoolbestuur en gemeente als uitgangspunt gehanteerd. Daarnaast wordt ervan uitgegaan dat de diverse schoolbesturen niet alleen planmatig te werk gaan bij de uitvoering van bouwkundig onderhoud, maar ook de uitbesteding van onderhoudswerkzaamheden in grotere verbanden bundelen. Dit is de kern van het POB bezien vanuit het bekostigingsstelsel. De achtergrond van het POB is gelegen in het planmatig karakter van de programma's van eisen voor het basis- en (voortgezet) speciaal onderwijs. Uitgangspunt voor de rijksvergoeding is de planmatige aanpak van het onderhoud aan schoolgebouwen. De bekostiging van de onderhoudsvoorzieningen geschiedt via de PvE's inzake preventief, technisch en ingrijpend onderhoud die voor elke te bekostigen post uitgaan van bepaalde indicatoren. Deze PvE's gaan voor de berekening van de vergoedingen uit van bepaalde vooronderstellingen (zie ook hoofdstuk 2). Zo heeft men voor elke te bekostigen onderhoudsactiviteit (bijv. deuren, kozijnen, dakbedekking etc.) onderhoudstermijnen en een levensduur verondersteld (onderhouds- en levensduurcycli). Deze cycli zijn van belang voor de vaststelling van de vergoedingen voor onderhoud en vervanging. Deze vooronderstelde (theoretische) cycli vormen géén uitgangspunt voor de planning van daadwerkelijke onderhoudsmaatregelen in het POB. In het POB wordt de werkelijkheid weergegeven. In het PvE, administratie, beheer en bestuur wordt bij het bouwkundig onderhoud van schoolgebouwen ervan uitgegaan, dat bevoegde gezagsorganen ook op dit terrein planmatig te werk gaan en door samenwerking schaalvoordelen realiseren. Enerzijds is in dit PvE dan ook een vergoeding opgenomen ter bestrijding van de kosten van planmatig onderhoudsbeheer, terwijl anderzijds in de PvE's preventief onderhoud en technisch onderhoud de relevante vergoedingen zijn afgestemd op de vooronderstelde efficiencyvoordelen als gevolg van samenwerking en planning. Het een en ander heeft tot gevolg dat schoolbesturen vroeg of laat geconfronteerd worden met de noodzaak tot samenwerking en planning op het terrein van onderhoud ter voorkoming van financiële tekorten. Of anders geformuleerd, schoolbesturen die geen geprofessionaliseerd planmatig onderhoudsbeheer ontplooien, zullen gezien de bestaande vergoedingen voor het bestrijden van de kosten van onderhoud, op den duur niet uitkomen met deze vergoedingen.
26
4.3 Motivatie voor POB vanuit. de onderwijsorganisatie
Hoe heeft de VBKO, uitgaande van de hiervoor beschreven achtergronden van het POB, dit POB nu beleidsmatig opgepakt? Allereerst was het voor de VBKO de vraag of het instrument POB ook daadwerkelijk door een schoolbestuur gehanteerd kon worden. Immers, bij de voorbereiding van het Londo-stelsel bleek dat POB zoals hiervoor aangegeven, zéér sporadisch voorkwam en een vergoeding moeilijk was vast te stellen. In 1986 is door de VBKO een onderzoek uitgevoerd bij onderhoudsadviesbureaus en software-bedrijven om te zien of een POB-instrumentarium concreet voorhanden was en of de methoden die aangeboden werden, geschikt waren voor schoolgebouwen. Duidelijk werd dat er behoorlijk wat toepassingen waren ontwikkeld, die echter voornamelijk waren toegespitst op het woningbeheer, ziekenhuizen e.d. Voorts waren er Londo-achtige programma's die sterk boekhoudkundig, statisch van aard waren. Het planningsaspect ontbrak. Conclusie nr. 15 uit het proefschrift van Vijverberg (Vijverberg, 1991, pag. 222) bevestigt nog eens ons resultaat van onderzoek. De VBKO stond voor de opgave een planningsinstrumentarium voor schoolgebouwen te ontwikkelen. Na verdere oriëntatie in het onderwijsveld bleek ook de VNG bereid om mee te doen bij de ontwikkeling van een POB-instrumentarium. Op de uitvoeringsaspecten kom ik later terug. Een tweede reden om tot POB over te gaan was dat hiermee in het katholiek onderwijs, de eerste stap werd gezet op weg naar een meer volwaardige benadering van facility management (FM) en facilitair beheer. Zoals u weet, bestaat FM uit een groot aantal componenten, waaronder: - planmatig onderhoudsbeheer; - energiebeheer; - schoonmaken; - catering; - tuinonderhoud; - beveiliging; - en inventarissen en inrichting. FM regelt de afstemming van deze deelterreinen, vanuit het beleid en de doelstellingen van de school en de wensen en verlangens van het schoolbestuur. Het gaat daarbij om het aanreiken van een beleidsinstrument aan het schoolbestuur, zodat deze zich tot besluitvorming kan beperken en de aandacht kan komen te liggen waar die behoort te liggen: namelijk bij het onderwijs. Er is nog een derde belangrijke reden voor POB. Als we kijken naar de kostensoorten welke direct beïnvloedbaar zijn door het schoolbestuur (en dan doel ik op de vergoedingen voor de materiële instandhouding welke naar de eigenaar/gebruiker gaan), dan zien we dat deze kosten een aanzienlijk deel uitma-
27
ken van deze vergoedingenstroom. Maken wij een verdeling volgens de methode van FM, dan ontstaat het volgende plaatje: - bouwkundig gebouwonderhoud 18%; - huishoudelijk gebouwonderhoud 17%; - onderhoud, vervanging onderwijsleerpakket en meubilair 27% en - energiebeheer 19%. Ik wil overigens vermelden dat in de genoemde percentages ook het (PvE) technisch onderhoud dat bij de gemeente berust, is meegenomen. Het belang voor een schoolbestuur om serieus te kijken naar FM is het grote aandeel van de direct beïnvloedbare vergoedingen in de exploitatiesfeer. De kosten die een schoolbestuur maakt voor de desbetreffende activiteiten zijn te manipuleren, d.w.z. omlaag te brengen. Het principe van de 'economies of scale' kan een belangrijke rol spelen. Samenwerking (bijvoorbeeld het gemeenschappelijk inkopen van diensten) vormt het sleutelbegrip. 4.4 Het ontwikkelen van het POB
Ik noemde al het voornemen van de VBKO om in samenwerking met de VNG een POB-instrumentarium te ontwikkelen. Beide organisaties hebben met enige steun van het Ministerie van 0& W, de Brinkgroep opdracht gegeven een onderhoudsbeheerssysteem voor schoolgebouwen te ontwikkelen. Het resultaat is het onderhoudsplanningsprogramma IBIS-MAINjLondo en de ermee verbonden schouwprocedure voor schoolgebouwen. IBIS-MAINjLondo is een specifiek voor schoolgebouwen ontwikkeld onderhoudsprogramma, waarmee het onderhoud actief gepland kan worden. mISMAIN jLondo is opgebouwd uit een aantal werkgedeelten dat een geïntegreerd geheel vormt om de coördinatie mogelijk te maken tussen: - initiële schouw van schoolgebouwen; - invoer van de gegevens van de schouw; - verwerken van deze gegevens; - automatische eerste planning van te plegen onderhoudsactiviteiten; - planning bijstellen naar het gewenste beleid van het bevoegd gezag; - jaarlijks actualiseren van de onderhoudsbehoefte door middel van invoer van gegevens van de vervolginspectie en; - het maken van onderhoudsbegrotingen. Ik heb zojuist de elementen genoemd waaruit POB is opgebouwd, maar vooral gezien door de automatiseringsbril. Hoe ziet POB er nu in gewoon Nederlands uit? Allereerst wil ik nog eens benadrukken dat door middel van POB afstemming plaatsvindt tussen de werkelij~e onderhoudsbehoefte en de beschikbare middelen die vrijkomen. POB is géén toverdoos! Er zal altijd een confrontatie van behoefte en beschikbare middelen moeten plaatsvinden met als gevolg dat 28
keuzes onvermijdelijk zijn. POB zorgt ervoor dat die keuzes zo verantwoord mogelijk plaatsvinden. Voor het onderwijs wil ik daaraan toevoegen dat POB tevens een "verantwoording" respectievelijk legitimatie vormt voor het handelen door het schoolbestuur naar de economische eigenaar van het schoolgebouw. Te weten de gemeente danwel het Rijk. De meerjaren onderhoudsplanning ziet er nu in grote lijnen als volgt uit: a. Programma van eisen Allereerst niet verwarren met het begrip Programma van Eisen (PvE) uit het bekostigingsstelsel. In het hierbedoelde programma van eisen zijn ondermeer de volgende stappen te onderscheiden: - welk kwaliteitsniveau wordt verlangd?; - wat zijn de plannen voor de toekomst van het gebouwenbestand?; - welke budgetten zijn beschikbaar en hoe worden zij verkregen?, en; - hoe wordt de onderhoudsorganisatie ingericht? b. Inventarisatie Het volledige gebouwenbestand moet geïnventariseerd worden. Deze inventarisatie heeft betrekking op een aantal aspecten: - feitelijke gegevens betreffende het ontwerp en de uitvoering van de gebouwen; - gegevens over energieverbruik, schoonmaakonderhoud e.d. in verband met mogelijke partiële aanpassingen en; - gegevens met betrekking tot het onderhoud. c. Inspectie Het hoofddoel van de inspectie is, dat inzicht wordt verkregen in de huidige onderhoudstoestand van alle onderdelen. Tevens moet de inspectie door vergelijking van de feitelijke staat van onderhoud en het programma van eisen een beeld geven van de priöriteiten bij de uitvoering. Aandachtspunten bij de inspectie-fase zijn: - hoe wordt de inspectie verricht, en; - door wie wordt een inspectie verricht. d. Opstellen van jaarplan Door het beschikbare budget en de meerjaren onderhoudsplanning op elkaar af te stemmen, kunnen jaarplannen worden opgesteld. Deze afstemming is werk voor terzake deskundigen, waarbij bijvoorbeeld de extra kosten in verband met uitstel van onderhoud tevens in beeld gebracht kunnen worden. Een jaarplan is een taakstellend programma, direct afgeleid van de meerjarenplanning. Door middel van planmatige herinspecties dienen de meerjarenplanning en de meerjarenbegroting te worden geactualiseerd.
29
Met de oplevering van IBIS-MAINjLondo en de bijbehorende schouwprocedure kon het schoolbestuur (eind jaren '80) in principe beschikken over een beleidsinstrumentarium inzake POB. Wat ontbrak, was de noodzakelijke infrastructuur om POB ook daadwerkelijk te realiseren. Immers om POB uit te voeren, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan, zoals: - de aanwezigheid van voldoende technische deskundigheid; - continuïteit in het POB-proces; - een voldoende aantal scholen (tenminste 10.000 m 2 vloeroppervlakte) en - de noodzakelijke apparatuur. De keuze die door de VBKO is gemaakt (namelijk om de schoolbesturen op aanvraag te ondersteunen met POB), komt enerzijds direct voort uit het bekostigingsstelsel en anderzijds uit de feitelijke aanwezigheid van een dekkend netwerk van regionale onderwijsbureaus. 4.5 POB is een regionale aangelegenheid
Hoe kunnen schoolbesturen nu in de praktijk van het 'economies of scaleprincipe' gaan profiteren? De meest eenvoudige oplossing zou zijn dat schoolbesturen spontaan met elkaar gaan samenwerken. Deze spontaniteit is in de praktijk niet altijd aanwezig door een veelvoud van factoren waarop ik in deze inleiding niet verder zal ingaan. Samenwerking is natuurlijk minder noodzakelijk voor schoolbesturen die zelf al een flink aantal m 2 vloeroppervlak moeten beheren. Deze situatie zal zich voordoen in met name het voortgezet en het beroepsonderwijs. De vraag naar de professionalisering van het onderhoud geldt echter ook voor deze schoolbesturen, al was het alleen maar vanuit het oogpunt van de continuïteit van deze dienstverlening. Of deze deskundigheid op dit moment~altijd aanwezig is, betwijfel ik. De grootte van de school biedt nog geen garantie op dit punt. De tweede meer voor de hand liggende oplossing is te gaan opereren binnen het reeds bestaande netwerk in het katholiek onderwijs. De bedoelde 'economies of scale' zijn op een goede manier te realiseren door de coördinatie van de samenwerking van de schoolbesturen te laten plaatsvinden op het niveau waar reeds activiteiten ten behoeve van de schoolbesturen worden gebundeld, te weten het regionaalonderwijsbureau. POB is in eerste instantie een regionale aangelegenheid. Voor de goede orde merk ik op dat dit netwerk vooral functioneert in het primair onderwijs. Een duidelijke ondersteuningsstructuur voor het VO lijkt op dit moment te ontbreken (althans voor mij niet herkenbaar in de praktijk aanwezig). Binnen het bestaande samenwerkingsverband tussen schoolbesturen en onderwijsbureaus ligt het voor de hand dat het onderwijsbureau de beschikbare
30
technische know-how over onderhoudsbeheer inzet voor de aangesloten schoolbesturen. Het onderwijsbureau heeft een belangrijke verantwoordelijkheid voor de verstrekte adviezen aan het schoolbestuur. Het schoolbestuur neemt op basis van de deskundige adviezen van het onderwijsbureau beslissingen over het het plannen en uitvoeren van onderhoud. .
4.6 Afsluiting In het begin van mijn inleiding heb ik aangegeven niet te zullen ingaan op de diverse technische aspecten die aan POB zijn verbonden. Ik heb mij bewust gericht op het schetsen van een beleidsopvatting van een besturenorganisatie. Interessant is de vraag of het bovengeschetste model heeft gewerkt, wat de resultaten zijn. Door de VBKO is, volgens goede katholieke traditie, gekozen voor een sterke sturing vanuit de landelijke organisatie. Hoe men hierover ook moge denken, bedacht moet worden dat in het onderwijs de eigendomsverhoudingen m.b.t. de schoolgebouwen over verschillende partijen zijn verdeeld. Het Rijk danwel de gemeente beschikt over het economisch eigendom, terwijl het schoolbestuur over het juridisch eigendom beschikt. Er rust in deze dan ook een verantwoording op de schouders van het schoolbestuur. Overigens altijd binnen de lijnen van de van overheidswege verkregen middelen en voorzieningen! Helaas heeft POB op dat punt voor de Rijksoverheid géén hoge prioriteit meer. Voor de goede orde merk ik op dat schoolbesturen nooit door de VBKO verplicht kunnen worden een bepaalde handelswijze te volgen. We moeten het van argumenten, scholing en redelijk inzicht hebben. Vast staat dat de VBKO op haar manier een serieuze bijdrage heeft willen leveren in het bewust maken van scholen en schoolbesturen, dat planmatig handelen niet alleen in de onderwijspraktijk, maar ook bij het beheer van onze scholen noodzakelijk is.
31
5 RESULTATEN UIT EEN PROEFSCHRIFT: MODELAANPAK ONDERHOUDSPLANNING, SAMENWERKING EN ORGANISATIE VAN HET
ONDERHOUD
5.1 Inleiding Binnen het Onderzoeksinstituut OTB werk ik als medewerker bij de onderzoekssectie Bouwmanagement en Technisch Beheer van gebouwen. Onze onderzoeksgroep voert onderzoek uit voor onder meer ministeries, gemeenten, programmerende instellingen zoals de Stichting Bouw Research, woningbouwverenigingen e.d. Mijn veld van specialisatie heeft de afgelopen jaren sterk gelegen in de hoek van beheer en onderhoud van onroerend goed. Ik ben gestart in de woningbouw (de sociale-huurwoningvoorraad). De laatste jaren ben ik ook op het terrein van de utiliteitsbouw actief geweest. Zo ook met het beheer en onderhoud van schoolgebouwen. Eén grote opdracht van de Coördinerende Eenheid Huisvestingsbeleid van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen vormde de aanleiding. De resultaten van het onderzoek vormden de basis voor een proefschrift getiteld: 'Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen'. In september 1991 heb ik het mogen verdedigen aan de TU Delft. Op deze studiedag staat het bouwkundig onderhoud van scholen (in het basis- en voortgezet onderwijs) centraal. Aan de hand van cijfers van onderwijsdirecties voor 1990 blijkt dat voor het bouwkundig onderhoud (met een cyclus tot 40 jaar) ongeveer 350 miljoen gulden werd uitgetrokken. In die cijfers is overigens het MBO niet opgenomen.
dr. ir. G.A.M. Vijverberg (medewerker Onderzoeksinstituut OTB - TU-Delft) 33
Aan de hand van cijfers voor het BO en (V)SO kan geschat worden dat ongeveer 60% van dit bedrag (210 miljoen gulden) is uitgetrokken voor het onderhoud met een cyclus tot circa 10 jaar (het zgn. PvE Preventief onderhoud). Via verdeelsleutels komt dit bedrag direct bij het bevoegd gezag van de scholen terecht. In het BO en (V)SO speelt de gemeente daarnaast in het lang-cyclische onderhoud een belangrijke rol. Bouwkundig onderhoud vergt slechts een onderdeel van de totale kosten van een schoolgebouw. Zaken als: energie, schoonmaak en andere kostenposten spelen eveneens een grote rol. Bouwkundig onderhoud is dus geen zelfstandig vraagstuk. Het dient te worden afgeleid van een stukje huisvestingsbeleid. Huisvestingsbeleid hangt sterk samen met vraagstukken als: welke gebouwen heeft de school op dit moment in beheer, voldoen die gebouwen aan onderwijskundige, bouwkundige, energetische en andere eisen. Ook dient gekeken te worden naar het leerlingaanbod op dit moment en de nabije toekomst, de demografische ontwikkelingen, richtlijnen en normen van gemeenten en rijksoverheid (aanscherping opheffingsnormen), de herschikkingsoperaties van de overheid, de financiële mogelijkheden voor verschillende huisvestingsalternatieven e.d. Aan die problematiek die het bouwkundig onderhoud overstijgt wordt, in het proefschrift ook aandacht besteed. In mijn bijdrage ga ik ervan uit dat een school redelijk in zijn 'jas' zit en geen exceptionele ingrepen of aanpassingen nodig heeft en dus in eerste instantie kan volstaan met 'normaal' bouwkundig onderhoud. De volgende onderwerpen zal ik aan de orde stellen: 1. ik ga allereerst kort in op de enorme vlucht die onderhoudsplanning heeft genomen; 2. vervolgens zal nader worden ingegaan op de ontwikkelingen die mijns inziens de aanleiding vormen voor de interesse voor het instrument meerjaren onderhoudsplanning; 3. als derde onderdeel zal worden verwezen naar een stappenplan: hoe een onderhoudsplanning kan worden opgezet; 4. vervolgens wordt ingegaan op de betrokken partijen vanuit de onderwijsinstellingen; 5. als vijfde zullen de belangrijkste problemen en knelpunten die kunnen worden geconstateerd, aan de orde worden gesteld; 6. vervolgens zal worden ingegaan op het inhuren van kennis bij externe adviesinstanties; 7. en tot slot de mogelijkheden voor samenwerking in het onderhoud.
5.2 Vlucht die onderhoudsplanning heeft genomen Meerjaren onderhoudsplanning staat reeds zo'n 15 jaar in de belangstelling. Als eerste werden meerjaren onderhoudsplanningen en begrotingen opgesteld voor de meer commerciële segmenten in de utiliteitsbouw (denk aan bedrijfshuisves34
ting) en woningbouw (profit huurwoningsector in handen van pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen). Vervolgens werd het belang ook voorzichtig onderkend door de minder commerciële en non-profit segmenten. Uit enquêteonderzoek in mijn proefschrift blijkt dat scholen en gemeenten pas relatief recent met een dergelijk beheerinstrument aan de slag zijn gegaan. Een belangrijke aanleiding vormde de introductie van het Londo-stelsel in het basisonderwijs in 1985. Activiteiten werden gedetailleerd benoemd en bekostigd. Belangrijke gebouwgebonden indicatoren spelen een rol. Er is een enorme stimulans uitgegaan van het Londo-stelsel om nu ook meer inhoudelijk met onderhoudsvraagstukken om te gaan. Enkele duizenden scholen in het BO en (V)SO zijn nu reeds voorzien van een meerjaren onderhoudsplanning en -begroting. Opvallend is dat het voortgezet onderwijs op dit moment duidelijk achter blijft. Mogelijk zal een nieuw stelsel in het VO de initiatieven op dit terrein kunnen vergroten.
5.3 Aanleiding voor onderhoudsplanning Wat vormt nou de aanleiding voor onderhoudsplanning? De interesse bij scholen en gemeenten voor onderhoudsplanning c.q. onderhoudsbehoefteramingen moet in verband gezien met de volgende zaken: a. Achterstallig onderhoud Het is in het verleden niet goed mogelijk gebleken om de voorraad schoolgebouwen kwalitatief op peil te houden. Een ieder die om zich heen kijkt, ziet achterstallig onderhoud aan scholen. In de brochure 'Scholenbouw uit het slop' uit 1988, opgesteld door onder meer de VNG en de besturenorganisaties, wordt hierop reeds gewezen. Een grote handicap is echter dat er landelijk gezien geen cijfers voorhanden zijn over de hoeveelheid achterstallig onderhoud aan scholen. Dit is bijvoorbeeld wel het geval voor de woningvoorraad in Nederland. Het Ministerie van VROM voert hiernaar periodiek, d.w.z. ongeveer 1 keer in de 5 jaar, onderzoek uit. Dit is de zg. Kwalitatieve Woning Registratie. Bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen ontbreekt dergelijk periodiek onderzoek naar de voorraad schoolgebouwen. b. Juridisch belang van het onderhoud Een tweede aanleiding wordt gevormd door het feit dat een inhoudelijk verantwoord onderhoudsbeleid juridisch relevant is. In artikel 79 van de Wet op het Basisonderwijs en artikel 87 van de Interim Wet op het Speciaal en Voortgezet Speciaal Onderwijs is bepaald dat (ik citeer): "het bevoegd gezag verplicht is het gebouwen terrein, alsmede de roerende zaken waarvoor een vergoeding wordt genoten, behoorlijk te gebruiken en te onderhouden". Op het moment dat een bevoegd gezag zich niet voldoende houdt aan het bovenstaande, zijn er ook sanctiemogelijkheden. In artikel 111 WBO en resp. artikel 107 van het speciaal onderwijs zijn die sancties opgenomen. Ook in het voortgezet onderwijs wordt hieraan aandacht besteed. In artikel 100 van de Wet
35
op het Voortgezet Onderwijs is namelijk bepaald dat (ik citeer): "Indien de gebouwen, terreinen of roerende zaken ten behoeve waarvan een vergoeding wordt genoten niet behoorlijk worden onderhouden, de minister kan bepalen dat de vergoeding van de exploitatiekosten geheel of gedeeltelijk wordt ingehouden, totdat het bevoegd gezag terzake de nodige voorzieningen zal hebben getroffen". c. Toezicht/eindafrekening Een derde aanleiding wordt gevormd door de splitsing in juridisch en economisch eigendom. Onderwijsinstellingen geven de scholen aan het eind van een gebruiksperiode terug aan de economisch eigenaar (de gemeente of het rijk). Er wordt dan een schouwrapport opgemaakt en het achterstallig onderhoud behoort te worden afgerekend. d. Beperkte financiële middelen Een vierde motivatie ligt in het feit dat de financiële middelen voor het onderhouden van scholen krap zijn. Het is dus noodzakelijk om prioriteiten te kunnen stellen in de bestedingen. Een meerjaren onderhoudsplanning en -begroting kan dit proces ondersteunen. e. Verschillende betrokken partijen Een vijfde aanleiding is (en dan met name in het basis- en voortgezet speciaal onderwijs) dat het bouwkundig onderhoud in verschillende Programma's van Eisen is ondergebracht (namelijk de PvE's preventief, technisch en ingrijpend onderhoud) waarbij verschillende partijen (namelijk het bevoegd gezag en de gemeente) betrokken zijn. Het opstellen van een meerjarenonderhoudsplanning kan het communicatieproces tussen de verschillende betrokken partijen verbeteren. Op dit punt kom ik nog terug. f. Fondsvorming Een zesde reden om met het instrument onderhoudsplanning en -begroting te starten is het feit dat voor onderhoudsactiviteiten met een cyclus langer dan 1 jaar dient te worden gespaard. Een groot aantal activiteiten in de PvE's preventief en technisch onderhoud heeft een dergelijk karakter. Het bevoegd gezag dient reserveringen voor het preventief onderhoud te maken; de gemeente voor het zg. technisch onderhoud. Een onderhoudsplanning en -begroting kan hierbij wederom een belangrijk hulpmiddel zijn. g. Aanvragen voor huisvestingsinvesteringen (zeg maar: algehele of partiële aanpassing of ingrijpend onderhoud) Een zevende aanleiding is, dat aan de hand van een meerjarenonderhoudsplanning de aanvragen voor zg. huisvestingsinvesteringen sneller en beter onderbouwd zijn op te stellen.
36
h. Specifieke voordelen
Tot slot kunnen enkele specifieke voordelen worden genoemd die met een meerjaren onderhoudsplanning' en begroting te behalen zijn, namelijk: - het uitbesteden van werkzaamheden kan op een meer efficiënte wijze gebeuren door middel van tijdige werkvoorbereiding. Daarmee wordt het mogelijk om een offerte-aanvraag of aanbesteding bij verschillende aannemers te doen; - werkzaamheden kunnen beter in de tijd worden gespreid, zodat ieder jaar een ongeveer gelijk onderhoudsprogramma ontstaat. Anderzijds is het mogelijk activiteiten die in verschillende jaren staan gepland, juist te bundelen tot één werkpakket. Met een meerjaren onderhoudsplanning en -begroting wordt de kans op gevolgschade verkleind. Er wordt inzicht verkregen in de onderhoudsbehoefte in de tijd, zodat het verloop van de dekkingsmiddelen kan worden gevolgd. Andere voordelen, die alleen van toepassing zijn op grotere onderwijsinstellingen of samenwerkingsverbanden met een eigen uitvoerende onderhoudsdienst, zijn dat de inzet van de eigen uitvoerende dienst vooraf kan worden gepland op basis van de aanwezige capaciteit en deskundigheid. En tot slot dat er meer flexibel kan worden omgegaan met het vraagstuk uitbesteden of door de eigen dienst verrichten van het geprognostiseerde onderhoud. Vanzelfsprekend zijn er ook nadelen verbonden aan de meer planmatige onderhoudsbenadering. Allereerst dienen de kosten te worden genoemd. Met name de initiële opzet van de planning en begroting vergt de nodige financiële middelen. Daarnaast dient een planning en begroting periodiek te worden bijgesteld (actualiseren en herinspecteren). Voorts dient te worden gemeld dat er nog de nodige onduidelijkheid bestaat over bijvoorbeeld het inspecteren van de bouw- en installatiedelen. Indien verschillende adviesbureaus voor hetzelfde gebouw (vanuit hetzelfde eisenpakket) een planning moeten opstellen, zullen er aanzienlijke verschillen optreden (in noodzakelijke activiteiten, het tijdstip waarop die activiteiten moeten worden uitgevoerd en de kostenconsequenties van die activiteiten). Mijns inziens zullen de voordelen voor de meeste scholen zwaarder wegen dan de nadelen. In feite is het voor een goed begrip van meerjaren onderhoudsplanning noodzakelijk om het e.e.a. te vertellen over de theorievorming rond onderhoud en de verschillende invalshoeken van waaruit het onderhoud kan worden benaderd. Essentieel bij het opstellen van, een onderhoudSplanning is het begrip 'planbaar'. Bijna alle onderhoudsactiviteiten zijn op de een of andere manier planbaar. Bij de planbaarheid kan gedacht worden aan de 1llil, de ~ en de benodigde werkcapaciteit die met de onderhoudsactiviteiten zijn gemoeid en ook de ~ waar de onderhoudsactiviteiten dienen te worden uitgevoerd. Zelfs het correctief (ofwel klachten)onderhoud is veelal redelijk planbaar: bijvoorbeeld op basis van
37
de ervaringen in voorgaande jaren, kunnen de benodigde kosten worden ingeschat voor het correctief onderhoud in de komende jaren. Bij de meerjaren onderhoudsplanning en -begroting kan in hoofdlijn onderscheid worden gemaakt in activiteiten die preventief van aard zijn en activiteiten die correctief zijn. Activiteiten die preventief van aard zijn, worden uitgevoerd voordat een storing optreedt in het functioneren van het bouw- of installatiedeel. Een voorbeeld daarvan is het onderhoud aan een verwarmingsketel om te voorkomen dat één of meer ketels uitvallen. Activiteiten die preventief van aard zijn, dienen ook uitgevoerd te worden om te voorkomen dat gevolgschade optreedt. Een voorbeeld hiervan is het dak. Een lekkage van een plat of hellend dak kan, indien hieraan niet snel wat wordt gedaan, leiden tot enorme schade aan de dakconstructie en plafonds. Het traditionele onderhoudsbeleid van scholen wordt gekarakteriseerd door een afwachtende houding. Het reageren op storingen en klachten stond voorop. Daarnaast werd om de zoveel jaar een gebouw volledig opgeknapt of aangepast. Bij onderhoudsplanning wordt gekozen voor een meer actieve, anticiperende benadering van het onderhoud. Dit wil zeggen dat onderhoud (verzorging, herstel of vervanging) van bouwdelen gedaan dient te worden op het moment dat dit noodzakelijk is, liefst niet veel te vroeg (want dat is kapitaalvernietiging), en niet te laat (want dan heb je een storing en mogelijk gevolgschade). Het periodiek schoonmaken en nakijken van de installaties om klachten te voorkomen, het inspecteren van de dakbedekking, schilderwerk e.d. zijn voor de hand liggende activiteiten. Op basis van het voorgaande kan een definitie van meerjaren onderhoudsplanning en -begroting worden gegeven. De definitie luidt als volgt: "Het op basis van een gebouwopname en kennis van het onderhoudsgedrag van onderdelen van een gebouw (inclusief installaties), prognostiseren van de benodigde onderhoudsactiviteiten en -kosten over een bepaalde termijn in de toekomst".
5.4 Stappenplan op weg naar een onderhoudsplan Op basis van een uitgebreide literatuurstudie en de praktijk van een groot aantal adviesinstanties is in mijn proefschrift een modelaanpak uitgewerkt. In de aanpak worden alle stappen op weg naar een meerjaren onderhoudsplan aan de orde gesteld (afbeelding 5.1). Het betreft een ideaal-typische benadering. Een opdrachtgever (een school of voor het openbaar onderwijs: de gemeente) kan zelf prioriteiten stellen. Bepaalde stappen kunnen desgewenst worden overgeslagen. Belangrijk is dan wel dat een opdrachtgever zich bewust is dat bepaalde concessies worden gedaan.
38
Afbeelding 5.1 Stappenplan meerjaren onderhoudsplanning en -begroting
.--
UITGANGSPUNTEN
1.
2. 3. 4.
.--
DOEL VAN DE PLANNING EN BEGROTING RANDVOORW AARDEN KWALITEITSNIVEAU ONDERHOUDSSTRATEGIE EN BOUWCLASSIFICATIE
.--
.-I NORMBESTANDEN
iNVENTARISATIE VAN HET BESTAND OPBOUWEN VAN EEN KARTOTHEEK
INSPECTIE VAN HET BESTAND
•
~
I I -
CALCULEREN I Concept onderhoudsplanning en -begroting
I VASTSTELLEN ONDERHOUDSPLAN EN ONDERHOUDSBEGROTING
I BIJHOUDEN EN VERWERKEN
I AUTOMA TISERING
• •--
39
5.5 Partijen vanuit de onderwijsinstellingen In het bijzonder onderwijs bestaat het schoolbestuur uit vrijwilligers. De begeleiding van het onderhoud wordt vaak verzorgd door het schoolbestuur en in enkele gevallen door een aparte beheercommissie. In het openbaar onderwijs fungeert de gemeente als het schoolbestuur. Het gemeentebestuur wordt veelal ondersteund door een professioneel ambtenarenapparaat. Bij het onderhoud van scholen zijn vaak verschillende diensten betrokken. Daarbij kan gedacht worden aan de diensten gemeentewerken, onderwijs en financiën. De openbare school zelf heeft in de praktijk in het algemeen weinig tot geen invloed op het door de gemeente gevoerde onderhoudsbeleid. In het bijzonder onderwijs is voor het BO, (V)SO en VO het aantal te beheren scholen per schoolbestuur veelal klein. In het algemeen beheert een schoolbestuur in het bijzonder onderwijs (slechts) één school. Bij het openbaar onderwijs is dit vanzelfsprekend anders. Het gemeentebestuur is hier verantwoordelijk. Een bijzondere plaats in het onderhoud wordt soms ingenomen door de schooIdirectie (in het basisonderwijs de directeur ofwel het schoolhoofd en bij het voortgezet onderwijs de rector en conrectoren). Het takenpakket van de schooldirectie vergt, onder invloed van de autonomievergroting, kennis op een groot aantal terreinen. De schooldirectie vormt de schakel tussen de gebruikers en het schoolbestuur. Eisen en wensen van de gebruikers worden vaak via de directie doorgegeven aan het schoolbestuur of de beheercommissie. Indien sprake is van een beheercommissie, zal de directie hierin veelal vertegenwoordigd zijn. In het bijzonder onderwijs heeft de schooldirectie daarnaast, bij het uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden, een taak als opdrachtgever. Vaak is de directie in het bijzonder onderwijs gemandateerd om tot een bepaald bedrag opdrachten aan derden te verstrekken, zonder dat het schoolbestuur hierin (vooraf) moet worden gekend. In het openbaar onderwijs is de rol van de schooldirectie in het onderhoud veelal minder groot. Voor het klachtenonderhoud dient de directie in het openbaar onderwijs meestal de dienst gemeentewerken (of openbare werken) te informeren, waarna deze dienst verder actie onderneemt. Slechts in een enkel geval is het de directie toegestaan om zelf opdrachten (voor klachtenonderhoud) te verstrekken. Bijna nooit is er sprake van een opdrachtgevende rol van de schooldirectie in het geplande onderhoud. Daarnaast is soms een categorie onderwijs-ondersteunend of niet-onderwijzend personeel bij het onderhoud betrokken. Bij onderwijs-ondersteunend personeel kan gedacht worden aan een conciërge of een amanuensis. Bij niet-onderwijzend personeel kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een technisch onderhoudsmedewerker. De mogelijkheden voor dergelijk personeel in het BO en (V)SO zijn, zoals vermeld, nihil. In het VO speelt de conciërge bij veel scholen een rol. In
40
het VO kan tevens de amanuensis worden genoemd en (wanneer een groter aantal gebouwen in beheer is of wordt samengewerkt met andere scholen), zijn soms ook technische onderhoudsmedewerkers actief. De rol van de conciërge en de amanuensis kan betrekking hebben op het uitvoeren van kleine onderhoudswerkzaamheden van zowel preventieve als correctieve aard. De taakverdeling is daarbij veelal zodanig dat de conciërge de werkzaamheden met een bouwkundige inslag en de amanuensis de installatietechnische werkzaamheden uitvoert.
5.6 Problemen en knelpunten In de organisatie van het onderhoud speelt de eigendornsstructuur een nogal dominante complicerende rol. In het BO en (V)SO en VO is sprake van een splitsing in juridisch en economisch eigendom. In het BO en (V)SO heeft de gemeente het economisch eigendom (Ie claimrecht). Het bevoegd gezag is juridisch eigenaar. Bij openbare scholen ligt het eigendom dus in één hand. Bij bijzondere scholen niet. In het VO is het Rijk de economisch eigenaar en het bevoegd gezag de juridisch eigenaar (behoudens van de Rijksscholen). Naast de gesplitste eigendornssituatie is vanuit de vergoedingsstructuur ook de betrokkenheid van verschillende partijen bij het onderhoud een complicerende factor. Gedacht kan daarbij worden aan de scheiding tussen de PvE's preventief en technisch onderhoud in BO en (V)SO en het onderscheid tussen de juridisch eigenaar en de gebruiker in het BO, (V)SO en VOo De eigendomsstructuur en de vergoedingsstructuur zijn van invloed op de organisatie van het onderhoud. Vraagstukken als wie stelt de planning op, wie is verantwoordelijk voor de uitvoering van bepaalde activiteiten aan bepaalde elementen, wie houdt de planning in stand e.d., worden door de eigendornsstructuur en de vergoedingsstructuur beïnvloed. De taken en volmachten van de schooldirectie in het onderhoud zijn in het bijzonder onderwijs vaak groter dan in het openbaar onderwijs. Uit literatuur en aan de hand van praktijkonderzoek blijkt dat de rol van de (openbare-) schooldirectie zelfs in het klachtenonderhoud vaak beperkt is. Een ander belangrijk knelpunt is dat het bevoegd gezag in het bijzonder onder- : j wijs veelal te weinig kennis (en capaciteit) heeft om zelfstandig een meer professioneelonderhoudsbeleid vorm te geven. De mogelijkheden voor een zekere mate van professionalisering van de onderhoudsaanpak bij de school zélf, zijn in het algemeen beperkt. Een van de oorzaken is de omstandigheid dat het schoolbestuur bestaat uit onbetaalde vrijwilligers. In het bijzonder onderwijs zou de kennis kunnen worden vergroot door te letten op de specifieke taken van de school in het onderhoud. Bij de selectie van nieuwe bestuursleden kan hiermee rekening worden gehouden. In het VO is een positieve ontwikkeling dat bij de selectie van conciërges nu veelal aandacht wordt besteed aan de inzet in onderhoudswerkzaamheden. In' het openbaar onderwijs ligt het bevoegd gezag bij
41
de gemeente. De kans op een zekere mate van professionaliteit is bij gemeenten wat hoger. Een andere oorzaak is dat het bevoegd gezag veelal slechts één of hooguit enkele scholen in beheer heeft. Het gaat daarbij om een gering aantal schoolgebouwen en m2 vloeroppervlakte en dus om een geringe vergoeding voor het onderhoudsbeheer. Die overigens voor ook nog weer eens regelmatig neerwaarts wordt bijgesteld. Een derde probleem kan de fondsvorming zijn. In de bekostigingsstelsels wordt ervan uitgegaan dat wordt gereserveerd voor de cyclische uitgaven. De mogelijkheden voor een individueel bevoegd gezag in het bijzonder onderwijs zijn veelal beperkt. In het openbaar onderwijs zijn de mogelijkheden (voor de gemeente) in het algemeen beter. Er zijn enkele mogelijkheden om aan de genoemde knelpunten tegemoet te komen, namelijk: - het inhuren van kennis bij externe adviesinstanties en - zoeken naar een vorm van samenwerking in (of delegatie van) het onderhoud. Indien een bevoegd gezag niet (of nauwelijks) met de genoemde problemen wordt geconfronteerd, kan worden besloten om zelf het onderhoudsbeleid vorm \ l e geven en een onderhoudsplanning op te stellen. Getracht moet worden om de l. gebruikers van de gebouwen bij het opstellen van de planning te betrekken. In eerste instantie kan daarbij gedacht worden aan het eigen (onderwijs-ondersteunend en niet-onderwijzend) personeel. Aan het personeel kan een mening worden gevraagd over de bouwkundige staat van de gebouwen, de onderhoudsgevoelige bouwdelen etc. De ervaringen van het personeel blijken in de praktijk van zeer grote waarde voor de prioriteitsstelling in de uit te voeren onderhoudswerkzaamheden. Naast technische aanwijzingen kunnen op deze wijze ook signalen over het functioneel gebruik van lokalen en andere ruimten worden opgevangen. In geval van medegebruik of verhuur dienen afspraken te worden gemaakt over de onderhoudstaken en de vergoedingen die voor die taken beschikbaar worden gesteld.
5.7 Inhuren van kennis en/of capaciteit bij externe adviesinstanties Indien alleen een kennis- en/of capaciteitsprobleem wordt geconstateerd, dan kan een beroep worden gedaan op een externe adviesinstantie. Wanneer een bevoegd gezag overweegt zich in het onderhoudsproces te laten bijstaan door een adviseur, zal een zorgvuldige selectie moeten plaatsvinden. De belangrijkste categorieën externe bureaus, die hun diensten op dit terrein aanbieden, zijn (in willekeurige volgorde): - architectenbureaus; - onderhoudsadvies- en ingenieursbureaus; - specialistische adviesbureaus. 42
Op basis van de onderzoeksresultaten kan geconcludeerd worden dat de architectenbureaus het onderhoud van schoolgebouwen niet of nauwelijks als werkterrein zien. Opvallend is dat slechts 17% van alle bij de Stichting Architecten Research Onderwijsgebouwen (STARO) aangesloten architecten, het opstellen van onderhoudsplanningen voor schoolgebouwen tot het pakket van dienstverlening rekent. Specialistische adviesbureaus blijken daarentegen al jaren actief te zijn op deelterreinen van het onderhoud van scholen. De schildersbranche is zelfs al vele tientallen jaren actief met het verstrekken van onderhoudsadviezen en het opstellen van onderhoudsplanningen. Indien een schoolorganisatie voldoende algemene bouwkundige kennis in huis heeft, maar op specialistische terreinen kennis ontbeert, kan hierop een beroep worden gedaan. Voor het all-round advies kan de schoolorganisatie terecht bij de onderhoudsadvies- en ingenieursbureaus. Een groot aantal bureaus blijkt ervaring met onderhoud van scholen te hebben opgebouwd. In totaal zijn er door (18) het OTB geënquêteerde bureaus (in de periode tot 1990) voor meer dan 3.000 schoolgebouwen onderhoudsplanningen opgesteld. Het adviesprodukt dat op dit moment door de externe instanties aan de scholen wordt aangeboden, blijkt vooral standaard te zijn. Er worden confectiepakken aangeboden aan opdrachtgevers en er is nauwelijks sprake van maatcostuums. Een nuancering die hierbij gemaakt moet worden, is dat opdrachtgevers van scholen vaak nauwelijks in staat zijn om eisen te stellen aan de inhoud en de wijze waarop een onderhoudsplanning moet worden opgesteld (een opdrachtgever krijgt in dit geval dus niet meer dan waarom wordt gevraagd). Voorts zijn de vergoedingen in de bekostigingsstelsels voor het inhuren van deskundigheid krap, met als gevolg dat de speelruimte om eventueel in te springen op specifieke eisen van de schoolorganisatie zeer beperkt is (een opdrachtgever krijgt niet meer dan waarvoor wordt betaald). Een nadere selectie van het aanbod aan adviesdiensten kan worden gemaakt aan de hand van de inhoud (van hoofdstuk 7) van het proefschrift. Het opstellen van een lijstje met wensen en eisen kan een handig hulpmiddel zijn. Indien de eisen vooraf helder zijn beschreven, ontstaat hiermee een leidraad voor de inhoud van de onderhoudsplanning en -begroting. In het programma van eisen kunnen zaken als het doel van de planning, de termijn, de bouw- en installatiedelen, te onderscheiden onderhoudssoorten, de inventarisatie, kartotheek, classificatie, normbestanden, inspectie, automatisering e.d. aan de orde worden gesteld. Op basis van het programma van eisen is het dan tevens mogelijk om een onderhoudsadviseur te selecteren. Er kan, al of niet op basis van referenties, informatie worden opgevraagd bij (of gesprekken worden gevoerd met) de bureaus. Hiermee kan inzicht in het adviesprodukt worden verkregen. Daarnaast kan bijvoorbeeld een demonstratie van een (geautomatiseerd) planningssysteem worden aangevraagd. Vervolgens kan aan één of meer bureaus een offerte worden gevraagd. 43
5.8 Mogelijkheden voor samenwerking in (of delegatie van) het onderhoud Wanneer het bevoegd gezag het behalen van schaalvoordeel (kwantumkortingen, efficiency-verhoging e.d.) voldoende zwaarwegend vindt enjof wanneer het bevoegd gezag problemen verwacht in de sfeer van verantwoordelijkheden voor het onderhoud en fondsvorming (eventueel in combinatie met een gebrek aan kennis en capaciteit), kan een vorm van samenwerking in (of delegatie van) het onderhoud worden overwogen. In algemene zin kunnen de volgende voordelen van samenwerking worden genoemd: - het draagvlak voor het onderhoud wordt groter (daarmee ontstaan betere mogelijkheden om scherpere contracten en onderhoudsoffertes te bedingen); - er ontstaan betere mogelijkheden om een professionele onderhoudsorganisatie op te zetten; - er ontstaan betere mogelijkheden om reservefondsen te creëren, en daarmee kan dus een sterker financieel draagvlak (indien wordt besloten om eveneens de financiële kant van het onderhoud in het samenwerkingsverband onder te brengen); - tot slot kan het samenwerkingsverband mogelijk als intermediair fungeren in overlegsituaties met overheden en andere partijen. Naast de voordelen kunnen er voor de school ook nadelen aan een vorm van samenwerking (of delegatie van het beheer) verbonden zijn: - een deel van de autonomie wordt namelijk uit handen gegeven (behoudens voor de directie van openbare scholen); de coördinatie van het onderhoud op afstand kan mogelijk de slagvaardigheid van het onderhoudsbeleid negatief beïnvloeden (afhankelijk van de inhoud van de samenwerking); ten derde kunnen er afstemmingsproblemen ontstaan met de taken die de school nog verzorgt in het onderhoud (bijvoorbeeld klachtenonderhoud); tot slot wordt de dienstverlening (bij grotere samenwerkingsverbanden) veelal eveneens als standaardpakket aangeboden. Samenwerking kan een uiteenlopende 'diepgang' hebben. Er zijn verschillende 'partners' te noemen die voor (een lichte of zware variant van) samenwerking in aanmerking kunnen komen. Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt in het bijzonder en openbaar onderwijs. Bijzonder onderwijs: Er zijn in principe drie 'partners' te noemen die een dergelijke samenwerking aan scholen in het bijzonder onderwijs kunnen aanbieden, namelijk: - een samenwerkingsverband van onderwijsinstellingen, bijvoorbeeld in de vorm van een regionale onderhoudsstichting; - een administratiekantoor; - de gemeente.
44
Openbaar onderwijs: In het openbaar onderwijs kan besloten worden om een vorm van samenwerking (mandatering) tussen de gemeente en de openbare-schooldirectie overeen te komen. Daarnaast is het denkbaar dat de gemeente het onderhoud delegeert aan: - een gemeentelijk woningbedrijf; - een commissie ex artikel 61 van de Gemeentewet; - of een samenwerkingsverband van gemeenten. Wanneer het bevoegd gezag slechts schaalvoordeel wenst te behalen door bijvoorbeeld gezamenlijk met andere school- en/of gemeentebesturen inventarisaties en inspecties te laten veirichten, of te komen tot aanschaffing van geautomatiseerde toepassingen (hard-, software, opleidingen, contracten e.d.), kan mogelijk worden volstaan met een 'lichte' vorm van samenwerking (maken van afspraken of het opstellen van een samenwerkingscontract). Indien wordt besloten om te streven naar een 'zware' vorm van samenwerking (bepaalde verantwoordelijkheden voor het onderhoud en/of fondsen), dan is het verstandig om in ieder geval een overeenkomst af te sluiten. Niet alleen privaatrechtelijke rechtspersonen, maar ook publiekrechtelijke lichamen zoals gemeenten, kunnen overeenkomsten afsluiten. In een overeenkomst dient allereerst vermeld te worden, wie de samenwerkende partijen zijn en wat het doel van de overeenkomst is. Daarnaast dienen bepalingen te worden opgenomen met betrekking tot de uit te voeren werkzaamheden (wie voert wat uit en wanneer?), procedurele afspraken (uitgangspunten, overleg, mandatering e.d.), financiële afspraken, looptijd en verlengen en beëindigen van de overeenkomst en een geschillenregeling. Wanneer naar het bijzonder onderwijs wordt gekeken, dan blijkt dat (regionale) samenwerkingsverbanden van 'onderwijsinstellingen een belangrijke rol kunnen vervullen. Deze regionale samenwerking is op dit moment voornamelijk 'populair' in het voortgezet onderwijs. Een minder sterk punt is dat de know-how moet worden ingehuurd of binnen het kantoor dient te worden opgebouwd en dat het tevens gaat om het 'beheer op afstand'. Overigens behoeft het 'beheer op afstand' geen groot probleem te zijn, wanneer in de overeenkomst duidelijke afspraken worden gemaakt. Ongeveer 85% van de scholen is aangesloten bij een administratiekantoor. Administratiekantoren hebben in korte tijd een relatief groot marktaandeel in het onderhoudsbeheer verworven. Uit enquête-onderzoek van het OTB bleek dat in 1990, één op de drie administratiekantoren onderhoudsplanningen opstellen en taken in het onderhoudsbeheer verrichten. In veel gevallen wordt de inventarisatie en inspectie uitbesteed aan derden. Een sterk punt is dat de onderhoudsadministratie direct bij de schooladministratie (die veelal reeds door het administratiekantoor wordt verricht) kan worden ondergebracht. Evenals bij de regiona-
45
Ie samenwerking zijn de technische know-how en het 'beheer op afstand' minder sterke punten. Samenwerking met de gemeente kan grote voordelen opleveren. De problemen rond gesplitste verantwoordelijkheden en fondsvorming kunnen worden opgelost. De gemeente heeft soms ook know-how in huis. In de praktijk blijkt echter dat de samenwerking op dit terrein, tussen het bijzonder onderwijs en gemeenten, zeker niet altijd soepel verloopt. Naast samenwerking worden in het proefschrift ook enkele andere mogelijkheden aan de orde gesteld om met name de problematiek rond de gesplitste verantwoordelijkheden op te lossen (of in ieder geval te verminderen). Voor de inhoud kan worden verwezen naar het proefschrift. Wanneer het openbaar onderwijs wordt beschouwd, dan blijken de gemeentelijke woningbedrijven nauwelijks een rol van betekenis te spelen. Een commissie ex artikel 61 van de Gemeentewet lijkt goede mogelijkheden te bieden voor gemeenten met een voldoende aantal openbare scholen. In de onderwijsvakbladen wordt hieraan steeds vaker aandacht besteed. Samenwerkingsverbanden tussen gemeenten (bijvoorbeeld in een regionale onderhoudsstichting) worden door de VNG voor de onderhoudsplanning en het onderhoudsbeheer overigens als niet voor de hand liggend bestempeld. Samenvattend kan gesteld worden dat vanuit de invalshoek van een optimale aanwending van financiële middelen, een meer gestructureerd gebouwbeheer noodzakelijk is. Hierbij past een planmatige benadering van het onderhoud. In deze inleiding is een model-aanpak aan de orde gesteld, aan de hand waarvan een onderhoudsplanning en -begroting kan worden opgesteld. De model-aanpak bestaat uit verschillende stappen die door een gebouwbeheerder kan worden doorlopen. Problemen van formaat vormen de fondsvorming en de deskundigheid van het bevoegd gezag op het terrein van het onderhoud. Scholen zijn veelal aangewezen op de adviesdiensten van derden. Tot slot is stilgestaan bij de betrokken partijen en de mogelijkheden voor samenwerking. Wanneer een onderwijsinstelling het behalen van 'schaalvoordeel' voldoende zwaarwegend vindt en/of wanneer problemen worden verwacht in de sfeer van verantwoordelijkheid voor het onderhoud en fondsvorming (eventueel in combinatie met een gebrek ,aan kennis en capaciteit) kan samenwerking met andere partijen worden overwogen.
46
6 DE PLANNING VAN BOUWKUNDIG ONDERHOUD AAN SCHOLEN (IN GORINCHEM)
In deze bijdrage zal worden ingegaan op de praktijk van de planning van het onderhoud aan schoolgebouwen in de gemeente Gorinchem. De aanleiding om tot een inventarisatie, inspectie en planning over te gaan zal daarbij centraal staan. Aandacht zal worden besteed aan de relatie van de gemeente met het bijzonder onderwijs (in Gorinchem). De heer Stravers gaat in de inleiding na mij (redactie: hoofdstuk 7) in op de uitgangspunten en de technische opzet van het geheel. De behoefte aan een inventarisatie, inspectie en planning van het onderhoud aan schoolgebouwen is in Gorinchem niet alleen voortgekomen uit een technische noodzaak. Met name ook andere redenen (waaronder financiële redenen) vormen een aanleiding. Het keer op keer moeten doorvoeren van bezuinigingen maakten het ook politiek gezien noodzakelijk om aan de hand van een "harde" onderhoudsplanning aan te kunnen geven, dat het soms niet meer verantwoord is om op het gebied van onderhoud nog verder te bezuinigen. Er zou dan immers sprake kunnen zijn van ''vervolgschade'', hetgeen in plaats van een bezuiniging zou kunnen leiden tot het tegenovergestelde. Daarnaast maakte de invoering van het zogenaamde Londo-bekostingsstelsel in het basisonderwijs in 1985/1986 een inventarisatie van de verschillende typen onderhoud aan schoolgebouwen wenselijk.
T. Jansen (hoofd afdeling Onderwijs in Gorinchem)
47
Immers, dan zou een goede kosten/baten vergelijking tot de mogelijkheden gaan behoren. Bij de inwerkingtreding van het nieuwe bekostigingsstelsel viel al direct het verschil op tussen de verschillende soorten onderhoud zoals preventief en technisch onderhoud en de Programma's van Eisen als algehele aanpassing en ingrijpend onderhoud. Onderscheid tussen preventief en technisch onderhoud dat niet werd gemaakt onder het begrip "kosten van instandhouding" zoals die werden opgenomen in de gemeentelijke rekening van de Kleuteronderwijswet en de Lager-onderwijswet 1920 (zie afbeelding 6.1). In deze inleiding over de praktijk in de gemeente Gorinchem wordt de samenwerking tussen de gemeente en het bijzonder onderwijs nader belicht. Om samenwerking van de grond te krijgen, is het in ieder geval zaak dat de samenwerking van de verschillende betrokken diensten binnen de gemeente goed geregeld is. Samenwerking met het bijzonder onderwijs is mede afhankelijk van de samenwerking binnen de complexe gemeentelijke organisatie. Gorinchem is met ruim 29.000 inwoners een centrum-gemeente voor het onderwijs binnen een deel van de plattelandsgebieden Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden. Naast een twintigtal scholen voor basisonderwijs zijn er in Gorinchem meerdere scholen gevestigd voor openbaar en bijzonder speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs (LBO, MAVO, VWO). De samenwerking op het gebied van onderhoud van scholen strekt zich in de gemeente Gorinchem uit tot het basis-, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs. Dit, omdat de gemeente in het basis- en speciaal onderwijs een wettelijke taak en bevoegdheid heeft (ook ten aanzien van het bijzonder onderwijs). In het voortgezet onderwijs is dit niet het geval. Naast een negental openbare scholen voor basisonderwijs zijn er nog eens elf bijzondere scholen, ressorterend onder vier besturen. Het protestant-christelijke schoolbestuur vormt met zeven scholen de grootste partner. De schoolbesturen stonden zeer kritisch tegenover de gemeente. In de jaren zeventig heeft dit met betrekking tot het afrekenen van de werkelijke kosten in het basisonderwijs geleid tot een groot aantal beroepszaken. Het betrof zowel beroepszaken bij de provincie als bij de Kroon. Het ging veelal om afgewezen verzoeken van de schoolbesturen voor medewerking van de gemeente aan zg. technisch onderhoud. Er was wantrouwen onstaan bij de scholen over de beoordelingsgrondslagen van de gemeente. Zonder hierop verder inhoudelijk in te gaan, vormde de beroepszaken voor de gemeente de belangrijkste aanleiding om te zoeken naar een vorm van samenwerking met het bijzonder onderwijs. Het gerezen wantrouwen moest worden weggenomen (of in ieder geval worden verminderd).
48
Afbeelding 6.1 Vergoedingsstromen voor verschillende soorten onderhoud
'bouwkundig
Rijk
Gemeente
Bevoegd gezag
• huisvestingsvoorziening • preventief onderhoud • technisch onderhoud
• tuin onderhoud
• ingrijpend onderhoud
• schoonmaakonderhoud
49
Op initiatief van de gemeente zijn er vervolgens besprekingen gevoerd met de besturen van de bijzondere scholen voor basisonderwijs. Dit heeft geresulteerd in een gezamenlijke aanpak. Een onafhankelijk bureau, de Heidemij, heeft op grond van het Londo-stelsel een inventarisatie en inspectie opgesteld van alle onderwijsgebouwen. In de afgelopen twee jaar hebben de opnameresultaten gediend als basis voor het opstellen van de begroting. Daarnaast worden de resultaten gebruikt bij het beoordelen van aanvragen van schoolbesturen om medewerking voor het uitvoeren van technisch onderhoud. Thans worden met de directies en schoolbesturen van scholen in het openbaar onderwijs de mogelijkheden onderzocht van zelfbeheer. Het gaat daarbij om zelfbeheer van de scholen op diverse onderdelen. Daarnaast worden de mogelijkheden onderzocht en besproken om juist vanuit samenwerking gezamenlijk opdracht te verlenen voor het uitvoeren van werkzaamheden. Uiteraard zullen er randvoorwaarden gesteld worden om een werkbaar geheel te realiseren. De planning en begroting van het onderhoud vormen hiervoor een bruikbaar instrument. De planning en begroting van het onderhoud zal ook dienen als een instrument bij het instandhoudingsbeleid. Immers, de staat van het onderhoud, de leeftijd van een gebouwen de achterliggende gebouwgebonden factoren, zullen worden meegewogen bij de beslissing over de instandhouding van scholen. Hieruit blijkt dus, dat een onderhoudsplanning en -begroting van schoolgebouwen meer is dan een administratieve opsomming van die zaken die in het kader van het onderhoudsbeheer uitgevoerd dienen te worden. Het is tevens een beleidsinstrument. Het onderwijs in Nederland kenmerkt zich mede door de speciale organisatorische en beheerstechnische structuur van het bijzonder en het openbaar onderwijs. De bereidheid om samen te werken is van het allergrootste belang. Een gezamenlijke aanpak dient te worden gerealiseerd met het in acht nemen van de specifieke verantwoordelijkheden van de afzonderlijke partijen. De in Gorinchem gehanteerde aanpak is ongetwijfeld geen tovermiddel en ook niet uniek in Nederland, maar kan mogelijk wel bijdragen aan de discussie die op dit moment zo ongeveer in elke gemeente wordt gevoerd.
50
7
MOGELIJKHEDEN VOOR DE SAMENWERKING TUSSEN GEMEENTE EN SCHOLEN OP HET TERREIN VAN ONDERHOUDSBEHEER: DE PRAKTIJK IN GORINCHEM
Uit de bijdrage van mijn collega Jansen (redactie: zie hoofdstuk 6) heeft u al het een en ander vernomen over de samenwerking van de gemeente en de schoolbesturen in het bijzonder onderwijs in Gorinchem. De samenwerking betreft het onderhoudsbeheer van de basisscholen in onze stad. Mijn bijdrage gaat in op de gezamenlijke technische aanpak.
7.1 Hoe is de aanpak in Gorinchem tot stand gekomen?
Door de afdelingen Onderwijs, Financiën en Beheer en Onderhoud van de gemeente Gorinchem is een aantal jaren geleden vastgesteld dat de uitgaven voor de gebouwafhankelijke kosten van de scholen, en dan met name van het schoonmaak, preventief, technisch en ingrijpend onderhoud in verhouding tot de (Londo-)inkomsten een stevige overschrijding te zien gaven. Om deze overschrijdingen tot 'e en aanvaardbaar niveau te kunnen terugdringen en vooral de inkomsten en uitgaven in de nieuwe systematiek van het Londostelsel te kunnen afstemmen, moest er iets gebeuren.
C. Stravers (hoofd afdeling Beheer en Onderhoud in Gorinchem) 51
Al in een eerder stadium hebben we voor het verminderen van de kosten van het schoonmaakonderhoud van alle openbare scholen, dus ook voor het speciaal en voortgezet onderwijs en de gymlokalen, geheel nieuwe herziene schoonmaakbestekken laten opstellen en zijn vervolgens overgegaan tot de aanbesteding van de schoonmaakactiviteiten voor bijna alle genoemde gebouwen. Voor de gebouwen waar de gemeente vaste medewerksters in dienst had kon een en ander uiteraard niet worden doorgevoerd. Met deze herbesteding hebben we bereikt dat het schoonmaakwerk thans aanmerkelijk zuiniger wordt uitgevoerd. Vanwege het feit dat de rijksvergoedingen voor de voorzieningen in de huisvesting, het technisch onderhoud en het ingrijpend onderhoud via de gemeente "binnenstromen" en het bevoegd gezag "de schoolbesturen" alleen rechtstreeks vergoedingen ontvangen voor hun preventief onderhoud, tuinonderhoud en schoonmaakonderhoud, kwamen we al snel tot de conclusie dat er voor de gemeente en de schoolbesturen diverse gezamenlijke belangen waren. We hebben eveneens vastgesteld dat het van essentieel belang was om meer inzicht te krijgen in het op langere termijn noodzakelijke preventief, technisch en ingrijpend onderhoud aan de schoolgebouwen. Een totale inventarisatie van alle schoolgebouwen en het opstellen van onderhoudsplannen zou daarvoor, zo meenden we, een onontbeerlijk instrument moeten worden. We hebben daarbij ook beseft dat het om diverse redenen gewenst was dat dit in nauwe samenwerking met het bijzonder onderwijs zou plaatsvinden. In de Gorinchemse situatie betekende dit dat er contact gelegd diende te worden met een viertal schoolbesturen, namelijk de besturen van de Stichting voor Protestants Christelijk, Rooms Katholiek, Reformatorisch en Jenaplan-onderwijs. Op ambtelijk niveau is vervolgens contact gezocht met de besturen en hun technische mensen. Gezamenlijk met de besturen hebben we ons afgevraagd: a. Wat voor beide partijen op dat moment van belang was? b. Of het enige zin zou kunnen hebben om tot een gemeenschappelijke aanpak van het onderhoud te komen?, en; c. Wat uiteindelijk daarvan het resultaat moest worden? We kwamen tot de conclusie, dat: 1. De (Londo) vergoedingen, zoals deze toen inmiddels al enige jaren werden gehanteerd, voor zowel de besturen als de gemeente geen enkele luxe gedogen; 2. De inkomsten vast staan en het daarom van essentieel belang was en is dat ook de uitgaven duidelijk worden aangegeven en gepland; 3. De inkomsten van nu bestemd worden voor uitgaven in latere jaren. Fondsvorming is daarom beslist noodzakelijk; 4. Er een duidelijke afstemming moest gaan plaatsvinden tussen het preventief, het technisch en het ingrijpend onderhoud, zodat door doelmatige besteding van de zo beperkte middelen een optimaal onderhoudsresultaat bereikt kan worden; 52
5. Er door middel van vastomlijnde plannen ten aanzien van de aanpak en de voortgang van de onderhoudsactiviteiten continuïteit zou komen, zodat de besturen en de gemeente weten waar ze aan toe zijn en hun beleid daarop kunnen afstemmen; 6. Er een goede samenwerking moest komen en in stand moet worden gehouden en dat de te maken afspraken voor alle partijen voldoende duidelijk moeten zijn. Alleen op deze manier, stelden we vast, zou een goede vertrouwensbasis ontstaan en de samenwerking op langere termijn stand kunnen houden.
7.2 Het ontstaan van de werkgroep "Onderhoudsbeheer schoolgebouwen" Uit het overleg bleek dat ook de schoolbesturen, op basis van de hiervoor geformuleerde uitgangspunten, behoefte hadden aan samenwerking. Om de samenwerking vaste vormen te geven is in dit stadium het college van Burgemeester en Wethouders erbij betrokken waardoor een en ander bestuurlijke ondersteuning kreeg. Daarna is overgegaan tot het vormen van een werkgroep waarin alle disciplines, te weten elk schoolbestuur en de gemeente met medewerkers van de afdeling Onderwijs en mijn eigen afdeling Beheer en Onderhoud waren vertegenwoordigd. Deze werkgroep heeft zicht verdiept in het tot stand brengen van een inventarisatie en inspectie en het maken van onderhoudsplanningen voor alle basisscholen in de gemeente Gorinchem. Het doel en de taak van deze werkgroep was: 1. Duidelijke afspraken vastleggen voor de langere termijn; 2. Inzicht te krijgen in inkomsten en uitgaven voor zowel de gemeente als de schoolbesturen; 3. Uniforme beoordeling van het preventief en technisch onderhoud. Een objectief, onafhankelijk oordeel is noodzakelijk. Daarom is gekozen voor de inschakeling van een extern adviesbureau; 4. Vereenvoudigen van de artikel 74-aanvragen. De aanvragen kunnen nu in principe worden afgestemd op de planning; 5. Tekorten door fondsvorming zichtbaar te laten worden, zodat tijdig maatregelen getroffen kunnen worden; 6. Een doelmatige besteding van de beperkte middelen bereiken en een goede afstemming bewerkstelligen tussen preventief, technisch en ingrijpend onderhoud; 7. Bewerkstelligen dat clustering van werkzaamheden mogelijk wordt. Hoe hebben we dit geregeld? Allereerst hebben we afgesproken dat de schoolbesturen hun vergoeding voor het planmatig beheer voor een jaar ter beschikking zouden stellen voor het 53
opstellen van de onderhoudsplannen. De meerkosten zijn door de gemeente gedragen. Door onze afdeling is vervolgens een programma van eisen opgesteld, dat in hoofdlijnen bestond uit omschrijvingen met betrekking tot: a. Wat nou het doel is van het toe te passen onderhoudssysteem? b. Waartoe het onderhoudssysteem moest leiden? c. Om welke soorten onderhoud het moest gaan? d. Hoe het systeem moest zijn 'opgebouwd? e. Wat het systeem moest leveren? f. Wat uit de beschikbare gegevens moest kunnen worden samengesteld? g. Welke overige mogelijkheden het systeem moest kunnen bieden; Met gebruikmaking van deze algemene eisen eisen is bij een viertal adviesbureaus offerte gevraagd. Na afweging van de prijsopgaven ten opzichte van de eisen werd aan het adviesbureau Heidemij te Arnhem de opdracht verstrekt (Heidemij is overigens recent, voor wat betreft de onderhoudsadvisering, samengegaan met adviesbureau Ahome uit Uden). Om het adviesbureau goed te informeren hebben zowel onze afdeling als de schoolbesturen, allerlei basisgegevens van de gebouwen, in de vorm van tekeningen en bestekken, aangeleverd en vragenformulieren ingevuld. Met gebruikmaking van deze gegevens en opname van de gebouwen ter plaatse zijn de inventarisaties en inspecties tot stand gekomen, de onderhoudsplanningen gemaakt en in concept aangeleverd. Daarna zijn deze door ons en de technische mensen van de diverse schoolbesturen gescreend en waar nodig gecorrigeerd. Vervolgens zijn de plannen door het adviesbureau bijgewerkt en met gebruikmaking van het Homerun-prograI'nma van Ahome aan ons in boekvorm (mappen) en op diskette geleverd. Aan de schoolbesturen zijn de plannen alleen in boekvorm geleverd, omdat de scholen niet over de benodigde hard- en software beschikken.
7.3 Het werken met de planningen
Op welke wijze gaan de besturen en de gemeente op dit moment, met betrekking tot het onderhoudsbeheer en de onderhoudsplanningen, met elkaar om? De opzet was en is dat er zowel door de besturen als door het gemeentelijk apparaat met de planningen wordt gewerkt. Bij de schoolbesturen gebeurt dit, voor de gemeente bekend, slechts in beperkte mate. De oorzaak moet naar mijn mening gezocht worden in het feit dat de planningen, zoals ze er thans liggen, nogal gedetailleerd zijn uitgewerkt en daarom met name voor de "leek", zoals de besturen zich graag noemen, wat ingewikkeld lijken. Vanuit met name het Protestants Christelijk schoolbestuur is dan ook het verzoek gekomen om de opzet ervan wat te versimpelen, zodat de planningen voor hen wat gebruiksvriendelijker worden.
54
Omdat het bij ons in gebruik zijnde programma gemakkelijk op een wat eenvoudigere wijze uitgevoerd kan worden, en daaraan ook bij de gemeente wel een zekere behoefte bestaat, is inmiddels afgesproken dat vereenvoudigingen zullen worden doorgevoerd. Vanwege allerlei oorzaken is na het gereedkomen van de planningen tot voor kort weinig overleg meer gevoerd met de schoolbesturen. Sinds kort is het overleg met de grootste beheerder van schoolgebouwen voor het bijzonder onderwijs in onze stad, de Vereniging tot Stichting en Instandhouding van scholen met de Bijbel, echter weer heropend en is besproken hoe we meer eensgezind met de planningen kunnen gaan werken. Er zijn ideeën uitgewisseld, zoals: Het realiseren van de reeds genoemde vereenvoudiging van de planningen. Mgesproken is dat, zodra er meer bekend is over de wijze waarop in de gemeente Gorinchem de schaalvergroting geregeld wordt, de vereenvoudigingen gelijktijdig met de actualisering van de onderhoudsplannen zullen worden uitgevoerd. Een probleem hierbij is wel dat het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen de vergoeding voor beheer en administratie behoorlijk heeft verlaagd. U zult begrijpen dat het voor ons, maar ook voor u, moeilijk wordt om met de nu zo beperkte middelen toch het zo broodnodige opzetten en/of bijhouden van inventarisaties, inspecties en onderhoudsplannen te verwezenlijken. Als de minister dit besluit zou willen herzien zou dat ongetwijfeld de instandhouding van de schoolgebouwen op termijn positief beïnvloeden. - Het gezamenlijk aanpakken van activiteiten en het realiseren van bezuinigingen waaraan zowel de gemeente als de schoolbesturen voordeel kunnen hebben. Gedacht wordt daarbij aan zaken als: - buitenschilderwerken; - verversen van zandbakken; - vernieuwen van dakbedekkingen e.d. Naast het overleg met de genoemde vereniging in het bijzonder onderwijs is de gemeente voornemens ook de andere besturen te gaan benaderen om te bezien op welke wijze, in de naaste toekomst en op langere termijn, voortgang kan worden geboekt. De reeds ontwikkelde aanpak staat daarbij vanzelfsprekend centraal. Verschillende besturen hebben reeds de wens uitgesproken om te komen tot een vorm van intensievere samenwerking. We zullen hieraan met voortvarendheid gaan werken. Naar onze stellige overtuiging is een goede samenwerking tussen de gemeente en de schoolbesturen in het bijzonder onderwijs van het grootst mogelijke belang om te komen tot een efficiënt en verantwoord onderhoudsbeleid.
55
GROOT 0NDERl'l9.lJ!!
_K
SMITS schilders
56
8 OVER ONDERHOUDSPLANNING EN ONDERHOUDSADVISEURS
8.1 Wisselende belangstelling voor het onderhoudsvraagstuk
Lange tijd heeft het onderhoud aan gebouwen in het verdomhoekje gezeten. Er was geen aandacht en geen geld voor. Werken in het onderhoud had geen aantrekkingskracht. Ondanks het feit dat een grotere vakmanschap was vereist, kregen bouwvakkers in het onderhoud minder betaald. Het is de verdienste geweest van de Stuurgroep Bouw van de NVDO (Nederlandse Vereniging voor Doelmatig Onderhoud) om de betekl!nis van het gebouwonderhoud te onderstrepen en de aanpak van het onderhoud op een wetenschappelijke manier te bestuderen. Sinds het midden van de jaren zeventig zijn er talrijke publikaties over onderhoud verschenen, is er veel onderzoek gedaan, zijn er instrumenten ontwikkeld om het onderhoud te rationaliseren en zijn er -last but not least- gespecialiseerde adviesbureaus op de markt verschenen die gebouwbeheerders kunnen bijstaan in het technisch beheer van hun gebouwen. Het lijkt er een beetje op dat de laatste tijd weer een kentering te zien geeft. Nieuwbouw van grote prestigieuze projecten is niet langer iets om je voor te schamen, en zo hoort het ook.
ing. A.A.J. Damen (bestuurslid·van de Consultants Onderhouds Management Onroerend Goed - COMOG en directeur van adviesbureau Damen, Gorter en van Rooy) 57
Wethouders Ruimtelijke Ordening steken elkaar de loef af in het naar Nederland halen van buitenlandse architecten. Dat is op zich zeker niet verkeerd. Wat van ver komt smaakt inderdaad nogal eens lekkerder. Een bijkomend verschijnsel is echter dat onderhoud weer naar de achtergrond wordt geschoven en dat is wel jammer. Wie vraagt naar de duurzaamheid van de bevestigingsconstructie van de imposante spiegelgevel kan rekenen op een meewarige blik, dat is "not done': Ook in de discussie over het beheer van bestaande gebouwen verdwijnt onderhoud uit de picture. Het is tegenwoordig facility management en huisvestingsbeheer dat de klok slaat. Meermalen wordt fijntjes opgemerkt dat de kosten voor bouwkundig onderhoud minder dan 10 procent van de totale huisvestingskosten uitmaken zodat een overtrokken aandacht voor onderhoud misplaatst is. Dit is natuurlijk ook zo. Onderhoud hoort een routine-activiteit te zijn, waarmee niet direct betrokkenen zo weinig mogelijk lastig moeten worden gevallen. Het al maar hameren op het belang van onderhoud roept onontkoombaar als tegenreactie op: "Nu weten we het wel, zet eens een ander plaatje op". Maar om de balans in het midden te houden is het misschien toch goed nog eens op te sommen waarom we onderhoud voldoende aandacht moeten geven. Onderhoud vormt een relatief gering gedeelte van de huisvestingskosten van met name geavanceerde gebouwen met uitgebreide gebouwinstallaties, hoge kapitaallasten en veel bijkomende kosten voor bijvoorbeeld beveiligingsvoorzieningen en -personeel. Meer "doordeweekse" gebouwen zoals scholen hebben lagere huisvestingskosten waarin het onderhoudsaandeel aanzienlijk is. Onderhoud is een betrekkelijk geringe kostenpost zolang het goed gaat. Een gebouw met constructie- en/of materiaalgebreken of een gebouw waarvan het onderhoud lange tijd verwaarloosd is, heeft uiteraard substantieel hogere onderhoudskosten, soms zodanig dat alle andere huisvestingskosten worden overvleugeld. Onderhoud is niet alleen een kostenprobleem. Een slecht onderhouden gebouw met veel functionele gebreken heeft een lagere gebruikswaarde en kan leiden tot discomfort bij de gebruiker met bijgevolg een hoger ziekteverzuim en verminderde arbeidsproduktiviteit. Vooral in schoolgebouwen waar de concentratie zeer belangrijk is voor het leveren van een adequate leerprestatie zou dit argument zwaar moeten wegen.
In Nederland bestaat de helft- van de kapitaalgoederenvoorraad (een ander woord voor de welvaart van ons land) uit onroerend goed. Goed onderhoud helpt de welvaart in stand te houden en verlengt de levensduur (dus de werkelijke afschrijvingsperiode ). Hoe langer we bestaande gebouwen in een goede technische en functionele conditie kunnen houden, des te minder geld hebben we nodig voor het doen van vervangingsinvesteringen. Het geld dat wordt bespaard kan weer goed worden gebruikt voor andere investeringen, zoals 58
bijvoorbeeld in onderwijs en scholing zelf (tegenwoordig als produktiefactor belangrijker dan kapitaal, grondstoffen en kwantitatief arbeidsaanbod). Een lange levensduur van bestaande gebouwen wordt overigens ook steeds belangrijker door de milieuproblematiek die is verbonden aan het beroep op schaarse grondstoffen van nieuwbouw en het vrijkomen van afvalstoffen bij sloop. Zonder te vervallen in het preken voor eigen parochie zijn er al met al voldoende redenen om het belang van goed onderhoud boven tafel te houden. Goed onderhoud is nodig, is technisch gemakkelijk te realiseren en hoeft niet duur te zijn. En een goede adviseur kan u daarbij behulpzaam zijn. Dat is in het kort de boodschap.
8.2 Onderhoudsplanning als beheerinstrument
Planmatig onderhoud wordt algemeen gezien als een voorwaarde om te komen tot beheersing van de instandhoudingskosten. Onderhoudsplanningen voor de korte en lange termijn zijn daarom gemeengoed bij beheerders van schoolgebouwen, niet in de laatste plaats vanwege de stimulerende werking die uitging van de invoering van genormeerde vergoedingssystemen door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Het opstellen van een onderhoudsplanning verloopt in het algemeen als volgt. De eerste stap is het maken van een inventarisatie van bestandgegevens van het schoolgebouw. Dit is een specificatie van het gebouw in bouwdelen, materialen en hoeveelheden. Vervolgens worden de noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden in de tijd gepland. Door deze activiteiten te begroten, ontstaat de meerjarenonderhoudsplanning. Beheerders die inmiddels enige ervaring hebben met het opstellen en het gebruik van onderhoudsplanning, zijn niet zelden teleurgesteld in de resultaten. Hiervoor is een aantal redenen te noemen. In de meeste gevallen wordt gebruik gemaakt van een software programma als hulpmiddel om de onderhoudsplanning te creëren. Nu werken veel programma's op een bijzonder starre en mechanische wijze door vaste kengetallen voor onderhoudswerkzaamheden en gemiddelde levensduren en onderhoudscycli te hanteren bij het opstellen van 'de planning. Dit is een sterke onderschatting van het onderhoudsgedrag van materialen en bouwdelen. Er zijn talloze factoren in het spel, zowel gebouwgebonden als gebouwonafhankelijke factoren, die elkaar beïnvloeden. Het leidt daarom tot grote onnauwkeurigheden door voor individuele gebouwen uit te gaan van statistische gemiddelden (even aangenomen dat men de statistische gemiddelden kent, wat vaak niet zo is). Statistieken over de kans op ziekten zijn handig voor verzekeringsmaatschappijen, maar nauwelijks bruikbaar voor een arts die bij een individuele patiënt een diagnose moet stellen. Onderhoudsplanning is daarom ook alleen zinvol indien
59
de werkzaamheden gebaseerd zijn op een grondige kennis van de bouwkundige staat van het individuele gebouw. Je hebt dus inspecteurs nodig om de gebouwconditie op te nemen. Conditie-atbankelijk onderhoud is voor gebouwen de enige zinvolle onderhoudsbenadering. Dit brengt ons op het volgende probleem. In de praktijk wordt de onderhoudsconditie meestal aangegeven met termen als goed, matig en slecht. Dit is in de eerste plaats een onderverdeling die nogal grof is. Erger is het dat de begrippen niet eenduidig zijn; zij zijn om het eens duur te zeggen niet operationeel gedefinieerd. Dit leidt ertoe dat de inspecteur naast de conditie van het gebouw vooral ook zijn subjectief (voor)oordeel vastlegt. Verschillende inspecteurs komen tot een verschillende conditiebepaling. Hierdoor kunnen voor eenzelfde gebouw soms zeer uiteenlopende onderhoudswerkzaamheden worden aanbevolen. Uiteraard is dit ongewenst doordat nu het instandhoudingsbeleid wordt gebaseerd op een onderhoudsplanning die zo niet onbetrouwbaar dan toch in elk geval tamelijk willekeurig is. Het kernprobleem van het onderhoudsbeheer is het realiseren van een afstemming tussen technische behoefte en beschikbare financiële middelen. Een van de grootste frustraties van beheerders met het instrument onderhoudsplanning is dat de uitkomst niet zelden financieel volstrekt onhaalbaar is. De onderhoudsplanning heeft een signaalfunctie, wordt dan eufemistisch gezegd. Maar dat kun je ook zeggen van kiespijn, dat is ook een signaal maar niemand die erop zit te wachten. Onderhoudsplanning hoort oplossingsgericht te zijn. Concreet betekent dit dat de werkzaamheden die in de planning worden opgevoerd, moeten passen bij het beschikbare onderhoudsbudget, terwijl tegelijkertijd de technische instandhouding van het gebouw moet worden gehandhaafd. Afstemming tussen technische behoefte en beschikbare middelen is te realiseren indien de inspecteur kan aangeven wat de urgentie is van de voorgestelde werkzaamheden. In principe zijn er twee indicatoren die de uitvoeringsurgentie van onderhoudsactiviteiten bepalen. De eerste indicator is het antwoord op de vraag "Wat gebeurt er met toekomstige kosten als de activiteit wordt uitgesteld?". Als de kosten op termijn (sterk) zullen oplopen door het optreden van vervolgschade of het substantieel toenemen van de hoeveelheid klachtenonderhoud, is er voldoende aanleiding om de onderhoudsactiviteit een hoge prioriteit toe te kennen. De tweede indicator om de urgentie vast te stellen is de omvang van het prestatieverlies dat optreedt als de activiteit wordt uitgesteld. Als de veiligheid van de gebruikers in gevaar komt, is het crimineel om de onderhoudsactiviteit niet uit te voeren. Maar wanneer alleen de esthetische prestatie achterblijft, is uitstel minder problematisch. De problemen die er zijn met onderhoudsplanning zijn in pnnClpe allemaal oplosbaar, waardoor onderhoudsplanning inderdaad een effectief instrument is voor technisch gebouwbeheer. Maar dan moet wel aan een aantal voorwaarden
60
worden voldaan. Software systemen die als hulpmiddel gebruikt worden, mogen niet star zijn; de gebruiker moet automatische systeemkeuzen kunnen corrigeren. Er moet een normatieve, geobjectiveerde methode zijn om de conditie van het gebouw vast te leggen. Gebouwinspecteurs moeten getraind zijn in het gebruik van deze methode en moeten voldoende theoretische kennis en praktijkervaring bezitten. Ook moet er een systematiek zijn om tijdens de inspectie de urgentie van gewenst herstel aan te geven. Tot slot moeten de urgentie-indicatoren gebruikt worden om de afstemming tussen technische behoefte en budgettaire ruimte te realiseren. Bovenstaande voorwaarden kan iedere gebouwbeheerder in zijn eigen organisatie op eigen houtje proberen te realiseren. Maar dat is wel een langdurige en kostbare weg, die gepaard gaat met het nodige leren door schade en schande. Een alternatief is het inschakelen van een onderhoudsadviseur. Die onderhoudsadviseur heeft kant en klaar ontwikkelde instrumenten en methoden, en hij heeft getraind, ervaren en deskundig personeel. Is het bezit aan gebouwen beperkt, dan is het zinvol de adviseur opdracht te geven de onderhoudsplanning op te stellen. Bij een groter gebouwenbezit en de aanwezigheid van eigen technisch personeel kan het verstandig zijn de adviseur in te schakelen voor het leveren van software en andere instrumenten/methodieken en voor het verzorgen van de opleiding van het eigen personeel, dat dan vervolgens zelf aan de slag gaat.
8.3 COMOG: Professionele onderhoudsadviseurs
Het kiezen van een goede adviseur is een stuk gemakkelijker geworden sinds de oprichting van de COMOG. COMOG staat voor Consultants Onderhouds Management Onroerend Goed en is een vereniging van een dertigtal adviesbureaus die gespecialiseerd zijn in onderhoudsadvisering. COMOG heeft tot doel de kwaliteit van de aangesloten adViesbureaus te waarborgen en te verhogen, de opdrachtgevers van COMOG-Ieden een kwaliteitsgarantie te bieden en in zijn algemeenheid de kwaliteit van bestaand onroerend goed te bevorderen. U leest drie keer het woord kwaliteit in de vorige zin. Hieruit moge blijken dat het kwaliteitsstreven hoog in COMOG's vaandel staat. COMOG houdt zich bezig met de volgende activiteiten: - Het bevorderen van duidelijke inhoudelijke, administratieve en financiële afspraken tussen opdrachtgever en adviesbureau zodat het zakelijk verkeer ongecompliceerd kan plaatsvinden; - Het ontwikkelen van specialistische opleidingen voor de medewerkers van de aangesloten leden en voor medewerkers van opdrachtgevers; - Het stimuleren van onafhankelijk onderzoek op het vakgebied; - Het geven van voorlichting over onderhoudsbeheersing en het opkomen voor de kwaliteit van bestaand vastgoed in het verkeer met overheden, bedrijven en instellingen. 61
Op dit moment zijn, zoals vermeld, ongeveer dertig adviesbureaus aangesloten bij de COMOG. Deze bureaus voldoen aan de volgende criteria: Professionele deskundigheid. De medewerkers beschikken over specialistische know-how, hebben ervaring met en kennis van de onderhoudsadvisering en zijn in het bezit van adviseurskwaliteiten. Binnen het bureau bestaat een systematische bewaking van de kwaliteit van de dienstverlening; Professionele onafhankelijkheid. De bureaus hebben een onafhankelijke adviesrelatie met hun cliënten, hebben geen financiële belangen bij produkten van derden waarover zij adviseren en zijn economisch zelfstandig, zodat derden geen invloed kunnen uitoefenen op het adviesproces; Professionele dienstverlening. De leden conformeren zich aan de professionele standaarden, codes en gedragsregels, die door de COMOG zijn vastgelegd. De COMOG-bureaus kunnen continuïteit in hun. dienstverlening waarborgen en zijn in staat het adviesterrein integraal te overzien. COMOG-produkten De volgende produkten en diensten worden door COMOG-Ieden geleverd ten behoeve van het bouwkundige en installatietechnische beheer van onroerend goed: - beleidsadvisering; - organisatie-advisering; - onderhoudsplanning en meerjarenbegroting; - technische onderhoudsadvisering; - technisch beheer; - onderzoek; - software; - opleidingen.
Meer informatie over de COMOG, de aangesloten leden en de produktenjdiensten treft u aan in het COMOG jaarboek, dat verkrijgbaar is bij het COMOGsecretariaat (tel.nr: 08385-22728).
62
9 ONDERHOUDSPLANNING IN EIGEN HAND
9.1 Inleiding In opdracht van de Coördinerende Eenheid Huisvestingsbeleid (CEH) van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen is een onderzoek uitgevoerd naar het ontwikkelen van een praktische onderhoudsplanning, zodanig dat ook voor niet-ingewijden de gelegenheid wordt geboden om een dergelijke planning op verantwoorde wijze op te stellen. Dit onderzoek is uitgemond in een handboek "Onderhoudsplanning in eigen hand". Hiervan wordt in deze bijdrage een beeld geschetst. In de afgelopen tien jaar hebben de meerjaren onderhoudsplanning en -begroting een grote vlucht genomen in huisvestingsland. Niet zonder reden, want dergelijke planningen en begrotingen hebben voor een eigenaar of beheerder van een gebouw verscheidene voordelen. De doelstelling van een meerjaren onderhoudsplanning is inzicht te geven in de onderhoudsuitgaven die op langere termijn zijn te verwachten. Aan de hand van de noodzakelijke uitgaven ontstaat een beeld van de reserveringen die jaarlijks moeten worden gedaan om het gebouw in goede staat te houden.
ir. C.W.J. Bos (Coördinerende Eenheid Huisvestingsbeleid CEH van het Ministerie van 0& W)
63
9.2 Voordelen meerjaren onderhoudsplanning Periodieke inspectie Aan een onderhoudsplanning zijn meer voordelen verbonden dan alleen het scheppen van een financieel plaatje. Het opstellen van een onderhoudsplanning dwingt de eigenaar of beheerder tot een periodieke inspectie van het gebouw dat aan zijn verantwoordelijkheid is toevertrouwd. Want door een inspectie wordt de conditie van bouwdelen in kaart gebracht. Daarbij wordt niet alleen verslag gedaan van het kosmetische uiterlijk, maar ook wordt er gerapporteerd over verborgen gebreken die op termijn hadden kunnen leiden tot onverwachte gevolgschade. Een periodieke inspectie die is verweven met een onderhoudsplanning, anticipeert op deze uitgaven. Management instrument Een onderhoudsplanning is voor het management een instrument dat sturing geeft aan het planmatig onderhoud. Dit vraagt allereerst aandacht voor het formuleren van beleidseisen die hun weerslag vinden in de uitkomsten van de onderhoudsplanning. Een sprekend voorbeeld is de teruggang in conditie van de bouwdelen. Helderheid moet worden geschapen omtrent de minimum conditie die beleidsmatig nog acceptabel wordt gevonden, voordat een planning is op te stellen. Daarmee wordt voorkomen dat willekeur in de onderhoudsplanning sluipt, waardoor deze een eigen leven gaat leiden. De gevolgen die bepaalde beslissingen op langere termijn hebben, zijn aan de hand van een onderhoudsplanning te beoordelen op mogelijke haalbaarheid. Door een tijdige bijstelling van de beleidskoers is het ingesloten patroon aan bestedingen in overeenstemming te brengen met de beschikbaarheid van de reserveringen. Kostenbesparingen Tenslotte zijn nog een aantal andere voordelen naar voren te brengen, die inherent zijn aan een onderhoudsplanning. In het geval dat zich chronische gebreken voordoen, is men aan de hand van de planning in staat een afweging te maken tussen incidenteel herstel en integrale vervanging. De planning geeft een overzicht van de activiteiten die de komende jaren voor de deur staan. Dit biedt de gelegenheid tot bundeling en gezamenlijke uitbesteding waardoor kostenbesparingen binnen handbereik liggen. Aan het opstellen van de planning zijn calculaties vooraf gegaan waarbij de kosten zijn begroot van de activiteiten. Het klankbord van deze cijfers maakt het mogelijk de aangevraagde offertes op redelijkheid te beoordelen. Kortom, tegen de achtergrond van deze voordelen kan planning de spil van het onderhoud worden genoemd.
64
9.3 Automatisering Een meerjaren onderhoudsplanning wordt tegenwoordig gauw geïdentificeerd met het begrip automatisering. Een onderhoudsplan opstellen impliceert niet minder dan het in huis halen van een software-pakket, of in de situatie dat de planning wordt uitbesteed, het ontvangen van een rapport dat zo goed als volledig is samengesteld uit spread-sheet overzichten. Terwijl men in het ene geval worstelt met de gebruiksonvriendelijkheid van de computers, wordt men in de andere situatie geconfronteerd met een cryptische cijferbrei. Daardoor zoekt de opdrachtgever of potentiële gebruiker vertwijfeld naar de relatie die de planning pretendeert te leggen met het gebouw. Veelvuldig wordt de dynamiek van de automatisering gesmoord in een keurslijf dat zich wringt rond de invoer van de gegevens en de presentatie van de planning. De beperkte afmetingen van het A4-vel plaatsen de ontwerpers van de planningen in dat opzicht voor een tegenstander van formaat. In principe wordt de inhoudelijke kant van een onderhoudsplanning verward met het proces van de automatisering dat is gericht op een gestroomlijnde verwerking van de gegevens. De software is in dat opzicht niet meer dan een bescheiden hulpmiddel dat niet de boventoon mag voeren in de planning. In de befaamde druk op de knop schuilt het gevaar dat het gezond verstand niet langer zegeviert over de onderhoudsplanning. Rond de cijfers van een onderhoudsplanning hangt vaak een mistgordijn dat het zicht onttrekt op de weg die heeft geleid naar de vermelde resultaten. Dat is niet bevorderlijk voor de interpretatie van de informatie die in de planning staat opgenomen> Dit wreekt zich weer in de vertaalslag die moet worden gemaakt van het plan naar de uitvoering. De werkelijkheid raakt ondergeschikt aan de macht van het getal dat diep weggestopt in de computer huist, of is overgeleverd aan de willekeur van de opstellers die ieder hun eigen belevingswereld hebben. Daarmee is het getal een voedingsbodem voor een autonoom proces dat de planning dreigt te laten verworden tot een karikatuur van de werkelijkheid. Terwijl de planning een afspiegeling van de werkelijkheid zou moeten zijn. Dit mag een verklaring zijn waarom er zoveel onderhoudsplanningen ongebruikt in een lade blijven liggen, in afwachting van het jaarlijkse ritueel van de actualisatie. In vroegere tijden werd de onderhoudsplanning nog op de spreekwoordelijke achterkant van een sigarendoosje gemaakt. Hoewel deze werkwijze nog steeds wordt gepraktiseerd in de (achter)kamers van de eigenaars en beheerders van gebouwen, is de sigarendoos, evenmin als de automatisering, gevrijwaard van "zonden". Een terugkeer naar dit oude medium wordt hier dan ook beslist niet bepleit. De auteurs van het handboek "Onderhoudsplanning in eigen hand" hebben naar een derde weg gezocht die welbewust het aureool moet ontberen dat boven de
65
geautomatiseerde planning zweeft, maar die tevens ook wars is van de zweem van sentimiteit die rond het sigarendoosje hangt. Deze andere benadering is geen geautomatiseerde route, maar bestaat uit een stappenplan waarmee de onervaren lezer zelf zijn weg kan vinden op het vakgebied van de onderhoudsplanning. Vanaf het begin tot het eind wordt de lezer bij de hand genomen, waardoor deze wordt behoed voor uitglijders op het glibberige pad dat leidt naar de bekoring van het uitzicht op de meerjaren onderhoudsplanning. Maar ook de lezer die vertrouwd is met de meerjaren onderhoudsplanning, zal waarschijnlijk plezier beleven aan de handleiding. Dit komt omdat niet alleen tekst en uitleg is gegeven over de platgetreden wegen binnen het vakgebied, maar ook een verdieping van de theorie rond de meerjaren onderhoudsplanning is nagestreefd. Daarmee hebben de auteurs de pretentie gehad het vakgebied van de onderhoudsplanning een stap verder te helpen in haar professionele ontwikkeling.
9.4 Handboek "Onderhoudsplanning in eigen hand"
Met behulp van het handboek -"Onderhoudsplanning in eigen hand" kan men het opstellen en uitvoeren van een meerjaren onderhoudsplanning, zoals de naam al aangeeft, in eigen hand nemen. Deze handleiding is geschreven in de vorm van een werkboek waardoor men direct aan de slag kan gaan. De noodzakelijk geachte theoretische beschouwingen zijn verwerkt in de instructies. Hoewel het werkboek daarmee bovenal een praktische gebruikswaarde heeft, is er tegelijkertijd naar gestreefd de inhoud voldoende diepgang te geven, waardoor niet zuiver de praktische toepassing centraal staat, maar ook het theoretisch inzicht wordt bevorderd in de meerjaren onderhoudsplanning. Het handboek stoelt op een raamwerk van formulieren die door de gebruiker moeten worden ingevuld met informatie die uit een combinatie van objectgegevens, beleidseisen en kengetallen bestaat. Aan dit proces wordt met behulp van een stappenplan richting gegeven. Het geheel resulteert uiteindelijk in het opstellen van een meerjaren onderhoudsplanning. Het handboek bevat de volgende componenten: - stappenplan; - invul-formulieren; - kengetallen. De gebruiker dient de volgende informatie aan te dragen: - objectgegevens; - beleidseisen.
66
Gememoreerd dient te worden dat met betrekking tot het schilderwerk en de platte daken meer informatie in de handleiding is opgenomen, dan van de overige bouwdelen. Het schilderwerk en de platte daken zijn nogal onderhoudsintentief. Tevens is de kans op vervolgschade vrij groot wanneer dit onderhoud niet tijdig en voldoende zorgvuldig wordt uitgevoerd. Gesproken kan worden over zg. "critisch onderhoud". Invul-formulieren De formulieren die moeten worden ingevuld bij het opstellen van de meerjaren onderhoudsplanning, geven een bepaalde structuur aan de planning. In totaal zijn circa tien formulieren ontworpen die in wisselende verbanden moeten worden doorlopen. Bij het invullen van de formulieren wordt gebruik gemaakt van informatie die bestaat uit een combinatie van objectgegevens, beleidseisen en kengetallen. Kolommenstructuur De gangbare presentatie in het geval van onderhoudsplanningen is dat de informatie in regels die van links naar rechts over het papier lopen, wordt uitgeprint. In deze handleiding is echter gekozen voor een andere wijze van presentatie, waarbij de informatie wordt gestructureerd in smalle kolommen. Deze verticale structuur vloeit voort uit de beperkte afmetingen van het A4papier. Wanneer al de gegevens achter elkaar moeten worden geschreven, dan biedt het A4-papier hiervoor in beide richtingen onvoldoende ruimte. Een potentiële uitweg is het overvloedig gebruik maken van afkortingen en codes, en het printen van de resultaten op basis van een klein lettertype. Deze werkwijze gaat echter ten koste van de leesbaarheid van de informatie. In de handleiding is echter gekozen voor een andere optie, zodanig dat de informatie verticaal wordt gestructureerd in zes kolommen per pagina. Deze kolommen hebben ieder een breedte van 12 spaties, dat voldoende is voor het noteren van specificaties, zonder dat men de woorden behoeft af te korten. Overlays Een ander kenmerk van het ontwerp van de onderhoudsplanning is dat naast het originele A4-papier ook een aantal overlays worden toegepast die ieder kleiner van afmeting zijn dan het A4-formaat. Deze overlays worden over de A4pagina's gelegd. Ook wordt in de handleiding gebruik gemaakt van enkele grotere uitklapvellen op A3-formaat die als verzamelstaat dienen. Door middel van de overlays en de uitklapvellen behoort het herhaaldelijk overschrijven van de gegevens tot het verleden, of wordt in ieder geval tot een minimum beperkt. Hierdoor kan de onderhoudsplanning handmatig worden ingevuld (zelfs in geval van grotere objecten en dus grotere hoeveelheden gegevens). In het handboek worden twee versies van de invul-formulieren verstrekt. De ene versie is voorzien van markeringsblokken, terwijl de andere versie uitsluitend een
67
indeling in kolommen kent. De eerste versie is bedoeld voor het geval men de gegevens handmatig inschrijft in de planning. Terwijl de tweede versie kan worden verstrekt indien de gegevens worden ingetypt met behulp van een tekstverwerker. Stappenplan De gebruiksaanwijzing die behoort bij het invullen van de formulieren, is geschreven in de vorm van een stappenplan. Met behulp van ongeveer twintig stappen raakt de lezer wegwijs in de materie van de onderhoudsplanning. Per stap is een instructie gegeven, waarmee een onderdeel van de formulieren op gerichte wijze is in te vullen. Een nieuw begrip wordt op het moment van introductie steeds gedefinieerd, en zonodig voorzien van een aanvullende toelichting. De stappen zijn waar mogelijk geïllustreerd met tabellen en ingevulde voorbeelden. Objectgegevens
Door middel van de opname van objectgegevens wordt informatie verzameld over het gebouw, de installaties en het terrein, waarvoor men een planning wenst op te stellen. Deze inventarisatie is gericht op een beschrijving van de bouwdelen die onderhoud behoeven. Van deze bouwdelen moeten de kenmerken die van belang worden geacht voor het opstellen van een meerjaren planning, worden opgeschreven in de invul-formulieren. De specifieke kenmerken die moeten worden genoteerd, staat vermeld in het stappenplan. De beschikbaarheid van plattegronden van het gebouwen van het terrein is noodzakelijk om de inventarisatie eenvoudig te laten verlopen. Vanaf tekening kunnen reeds veel gegevens worden verzameld. Kengetallen Aan de hand van de objectgegevens die informatie bevatten over de bouwdelen, worden onderhoudsingrepen geselecteerd die deze bouwdelen van tijd tot tijd moeten ondergaan. De informatie wordt in combinatie met de objectgegevens ingevuld op de formulieren. In de handleiding is een uitgebreide lijst opgenomen waarin de levensduren staan vermeld van veel voorkomende bouwdelen, evenals de cycli van ingrepen die vaak zijn verbonden aan de instandhouding van deze bouwdelen. De kosten van vervanging en van andere ingrepen zijn eveneens opgenomen. De kengetallen zijn zo zorgvuldig mogelijk samengesteld, op basis van de informatie die van diverse bronnen afkomstig is. Hoewel de kengetallen hun voorspellende kracht elders hebben bewezen, dient men zich ervan rekenschap te geven dat de cijfers slechts gemiddelde waarden zijn. De projectgebonden omstandigheden, de variatie in beleidseisen, en de lokale marktbewegingen beïnvloeden de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de kengetallen. Bij grote kostenposten wordt aanbevolen om de kengetallen te toetsen aan de werkelijk te verwachten kosten. Dit geldt zeker voor onderhoudsuitgaven die naar verwachting binnen enkele jaren moeten worden gemaakt.
68
Tabel 9.1
Voorbeeld kengetallen BOUWDEEL en bouwstof
a
gedaante
b
specificatie
VLOER
GESLOTEN
dekvloer
gegoten
tapijt/glad
gelijmd
c
materiaal
karwei d
specificatie
e
afmeting
code jaar
W W W W W W W
faam rug
synthetisch tapijt/glad
losliggend
parket tegels
gezet
natuursteen OHG tegels
dekvloer
zandcement
as fa lt carborundum epoxy
platen
natuursteen
toplaag toplaag hard
30 40 70 15 30 2
mm mm mm mm mm mm
zacht tegels
gezet gezet gezet
DHG
gelijmd
keruing
ondervloer
100xlOO mm 400x600 mm 300x300 mm
grind beton spaanplaat
uitvlakken parketvloer
stroken
sportvloer niet verend
verend glad/baan
glad/tegel
tapijtbaan
latex rug
kosten
eenh
BEDEKKING
mozaiek
kambala wenge kambala kurklino urethaan keruing kambala wenge keruing kambala wenge linoleum
gemarmerd
linoleum
effen
linoleum
kurk
linoleum
kurkment
vinyl vinyl
foamrug
vinyl vi nyl
homogeen
spaanplaat
vinyl linoleum
hooggevuld
poly/wol
frise moquette
wol actionback
polyamide
jute rug
pOly/latex
katoen polyamide
bitumen rug
polyamide
9 9 9 6.3
mm mm mm mm
22 22 22 22 22 22 2.0 2.5 3.0 2.0 3.2 3.2 4 .5 6.0 2.0 3.0 6.0 2.0 2.0 300x300 600x600 300x300
mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm mm
boucle moquette boucle velours dessin frise boucle vlak boucle
* bedragen in guldens, inclusiefAX(lS'), W&R(S') en STW(IB,S\) W = weghalen H = herstellen R = recyclen T = toevoegen WT » = levensduur langer dan 40 jaar
T T T T T T T T T T T T T T T T T WT WT T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T T
75 75 75 30 30 20 40 35 20 25 25 30 30 50 50 40 40 12 12 40 40 50 40 40 50 20 25 30 20 30 30 35 40 20 30 40 15 10 10 10 10 20 20 20 15 15 15 15 15 15 15 15 15
vervangen
46 20 8 4 31 119 38
m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2
14 15 21 73 24 56 700 385 139 87 84 25 34 102 106 109 148 94 100 134 141 223 153 157 241 43 48 59 41 50 50 64 84 39 46 63 59 42 41 84 32 52 147 126 158 168 50 56 63 92 83 32 83
m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2
I . inspectie
69
Hiertoe kunnen bijvoorbeeld offertes worden aangevraagd bij plaatselijke aannemers of adviseurs. Voor het overige kan men zich verlaten op de wet van de grote getallen die stelt dat in het geval van een groot aantal kleinere posten de plussen en de minnen elkaar (nagenoeg) zullen opheffen. 8eleidseisen Bij het opstellen van de onderhoudsplanning zult u worden geconfronteerd met enkele vragen die betrekking hebben op het formuleren van beleidseisen. Daartoe kan ondermeer worden gedacht aan de toestand van veroudering die u nog acceptabel vindt, voordat moet worden ingegrepen in de bouwdelen. In de vorm van een minimaal toelaatbaar conditieniveau wordt de toestand beschreven van het bouwdeel waarop onderhoud volgens het gevoerde beleid wenselijk is. Maar ook hebben de beleidseisen betrekking op mogelijke wijzigingen in de bouwdelen die in de komende jaren worden voorgestaan op het moment dat deze bouwdelen aan vervanging toe zijn, of rijp zijn voor ingrijpend onderhoud.
9.5 Rationele levensduur Onder een rationele levensduur wordt verstaan dat de levensduur of cyclus van een bouwdeel wordt bepaald aan de hand van een logisch model dat een weerspiegeling is van de werkelijkheid. De cyclus van het onderhoud aan bouwdelen wordt bepaald door een wisselwerking tussen de volgende drie aspecten: - bouwstof (materialisering); - bouwlast (verouderingsfactoren); - beleidseisen. Het samenspel tussen bouwstof en bouwlast bepaalt de sneiheid waarin de veroudering van het bouwdeel optreedt. Dit is een autonoom proces, dat pas worden onderbroken op het moment dat een onderhoudsingreep aan het bouwdeel plaatsvindt. Het moment van ingrijpen wordt voor een belangrijk deel bepaald door het onderhoudsbeleid. Het onderhoudsbeleid behoort eisen te stellen aan de maximaal toelaatbare veroudering van bouwdelen. In het handboek 'Onderhoudsplanning in eigen hand' is getracht een relatie te leggen tussen de bouwstof, de bouwlast en de beleidseisen. Vooralsnog gaat het om de volgende aspecten: - schilderwerk buitenzijde op hout; - schilderwerk buitenzijde op metaal; - baanvormige dakbedekkingen.
70
Voorbeeld (rationele) levensduur schilderwerk
Tabel 9.2
LEVENSDUUR SCHILDERWERK BUITENZIJDE OP HOUT
vernis dispersie oplos arme of beits acrylaat alkydhars alkydhars alkydhars transpar. dek'/erf beitsverf dekverf dekverf
MATERIAAL
ONDERGROND multiplex naaldhout loofhout
a2 ORIENTATIE Z ,ZW ZO, W 0 ,NW .N ,NO
b1 BESCHUTTING <10 20 30 >45
°
+ 1 + 2 + 4
°1
-
°
+ 1 + 2 + 4
°1 °
+ 1 + 2 + 4
+ 1 + 2 + 4
°
+ 1 + 3
afgeschermde zichthoek in horizontale richting in graden (max. 180 graden)
°
°
gr. 90 gr. 135 gr.
0,5
°
°
+ 2 + 3
°1
-
° barsten of
°1
-
°
+ 2 + 3
-
+ 2 + 3
°1
-
°1
x x x x x x x
0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50
scheuren in de ondergrond
°21
-
ACCEPTATIENIVO
°
+ 2 + 3
+ 1 + 2
-
cl INVALIDITEIT
<5% 10% 25% >40%
°
-
°
geen licht ernstig
licht matig zwaar
°1
-
5 6 7
afgeschermde zichthoek in vertikale richting in graden
b3 KLEUR licht donker
B
°1
5 5 6
+ 2
gr. gr. gr. gr.
b2 BESCHADUWING
A
5 5 6
hellingshoek van bouwdelen
°
geen half driekwart
-
°
gr. 90 gr.*
niet half driekw. geheel
°1
+ 1 + 2 + 3
a3 POSITIE liggend staand
5 5 6
2 2 3
A: glans/kleurverlies, poedervorming B: craquele, kale plekken C: zacht/verweerd hout, houtrot
C 1 2 3 4 5 licht 6 matig 7 zwaar 8 9
x 0,00 0,00 x 0,00 x 0,50 x 0,25 x 0,25 x 0,75 x 0,50 x 0,50 x 1,00 x 0,75 x 0,75 x 1,25 x 1,00 x 1,00 x 1,50 x 1,25 x 1,25 x 1,75 x 1,50 x 1,50 x afhanielijk duurzaamheid lout
x x x x x x x
CYCLUS overschilderen
+
verf vervangen kit vervangen
x 6= x 3=
=
+
=
x 6= x 2=
+
=
x 6= x 2=
x
0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 1,25 1,50
I =
x 6= x 2=
* ook de bovendorpels worden gerekend tot de staande delen.
I
+ =
+
x 6= x 2=
x 6= x 2=
=
Niet alleen wordt aan de hand van een degradatie-model inzicht gegeven in de levensduurverwachting van een bouwdeel, maar ook wordt aandacht besteed aan de relatie die te leggen is tussen de staat van veroudering en de aard van de ingreep. Aan de hand van tabel 9.2 kan (volgens de samenstellers van het handboek) een antwoord worden gegeven op de vraag wat de levensduur is van een bouwdeel in een bepaalde (projectspecifieke) situatie. De tabellen hebben betrekking op de aspecten: materiaal, ondergrond, geografie, oriëntatie, positie, beschutting, beschaduwing, kleur en invaliditeit. In tabel 9.2 is een voorbeeld uitgewerkt van (buiten)schilderwerk op hout. Gedacht kan daarbij bijvoorbeeld worden aan een kozijn van naaldhout dat is voorzien van een afwerksysteem, namelijk een alkydhars dekverf. Het kozijn is geplaatst in een gevel van een gebouw dat geografisch is gesitueerd in het midden van het land. Deze gevel is op het ZoO georiënteerd, waarbij het kozijn vanwege het overstek van een brede dakgoot half beschut is gelegen. Beschaduwing die het gevolg zou zijn van bijvoorbeeld een uitstekende zijmuur of een boomkruin treedt hier niet op. De kleur van de toegepaste verf is bruin. De vraag naar de cyclus van het schilderwerk is toegespitst op de stijlen van dit kozijn. Deze stijlen die een staande positie innemen, vertonen een lichte mate van barstvorming. Het antwoord op de gestelde vraag is af te lezen uit tabel 9.2 die (ook) in het handboek is opgenomen. Op deze manier wordt snel inzicht gegeven in de levensduur van het schilderwerk aan de buitenzijde op hout. In tabel 9.3 is het voorbeeld nog een samenvattend opgenomen. Daaruit volgt dat de verf die is aangebracht op de stijlen van het beschreven kozijn, een levensduur van 10 jaar heeft. In dit antwoord zijn standaard beleidseisen verwerkt die betrekking hebben op een bepaalde maximaal toelaatbare degradatie. In de dagelijkse praktijk is dit acceptatieniveau echter vanzelfsprekend afhankelijk van de individuele beleidseisen.
Tabel 9.3
Uitgewerkt voorbeeld voor naaldhout in projectspecifieke situatie
ASPECT
OBJECT
ondergrond/afwerking geografie oriëntatie positie beschutting beschaduwing kleur invaliditeit
naaldhout/alkydhars dekverf industrie/land zuidoost staand half geen donker licht
CYCLUS 6 0 + 1 + 3 +2 0 - 1 - 1 10
72
Het voorgaande antwoord is te vermenigvuldigen met een correctiefactor Cf die de beleidseisen tot uitdrukking brengt. Dit is alleen nodig voor zover de individuele beleidseisen afwijken van het standaard niveau. Onderaan de levensduurtabellen hangt een module die een relatie legt met de gestelde beleidseisen (zie tabel 9.2). Deze module heeft betrekking op de degradatie die maximaal toelaatbaar is en die wordt aangeduid met het acceptatieniveau. In het beschreven voorbeeld van alkydhars dekverf (tabel 9.3) zijn de standaard eisen uitgedrukt in een maximaal toelaatbare degradatie die correspondeert met een zg. klasse 5. In het geval van standaard beleidseisen wordt de factor Cf altijd gelijk aan 1,00 gesteld.
Tabel 9.4 niveau acceptati e acceptatie
Acceptatieniveau cyclus
klasse
Cf
5
x 1,00
10
6
x 1,25
12,5 jaar
jaar
Wanneer hogere dan wel lagere beleidseisen worden gesteld aan de maximaal toelaatbare degradatie, dan moet de bijbehorende klasse worden opgezocht in de acceptatieniveau module. In het geval dat deze beleidseisen bijvoorbeeld corresponderen met klasse 6, bedraagt de correctiefactor Cf 1,25. Met deze nieuwe beleidseisen verlengt de normatieve cyclus zich naar 12,5 jaar. Hoe lager de eisen die worden gesteld aan het acceptatieniveau, des te langer de cyclustijd is, en omgekeerd (zie tabel 9.4). In bestaande gebouwsituaties verkeren de meeste bouwdelen ergens op een bepaald punt van de normatieve cyclus. In dat geval wil men graag inzicht hebben in het eerstvolgende uitvoeringsjaar dat op de volgende twee wijzen is vast te stellen: - het optellen van de normatieve cyclus bij het vorige uitvoeringsjaar; - het optellen van de resterende cyclus bij het huidige kalenderjaar. De eerste weg spreekt voor zich, terwijl in het geval van de tweede weg eerst antwoord moet worden gegeven op de vraag hoeveel jaren de resterende cyclus telt. De resterende cyclus wordt gedefinieerd als het aantal jaren dat nog moet verstrijken tot aan het eerstvolgende uitvoeringsjaar. Aan de gegeven levensduur-tabellen is niet alleen informatie te ontlenen over de lengte van de normatieve cyclus, maar deze tabellen geven daarnaast inzicht in de resterende cyclus. Daartoe moet de staat van degradatie bekend zijn in het huidige kalenderjaar. Dit is de manifeste conditie. Op basis van deze informatie is uit de levensduur-tabellen de resterende cyclus af te leiden.
73
De procedure gaat als volgt in haar werk. De conditie die overeenkomt met de huidige staat van degradatie wordt opgezocht in de module die verwijst naar het acceptatieniveau. In dit geval ,zal het acceptatieniveau zich laten lezen als het manifeste niveau. De correctiefactor Cf die correspondeert met de conditie wordt vervolgens vermenigvuldigd met de standaard normatieve cyclus. De uitkomst moet worden afgetrokken van het aantal jaren dat de gewenste normatieve cyclus telt, en levert als resultaat de resterende cyclus op. Van deze procedure is in de onderstaande tabel een voorbeeld gegeven dat aansluit op de berekening van de normatieve cyclus die werd voorgeschoteld van het schilderwerk aan een houten kozijn.
Tabel 9.5
Berekening resterende onderhouds-jlevensduurcyclus klasse
Cf
cyclus
acceptatie
5
x 1,00
10,0 jaar
manifest
2
x 0,25
2,5 jaar
niveau
resterende cyclus
7,5,jaar
In dit voorbeeld wordt verondersteld dat de uitslag van de inspectie erop wijst dat de manifeste gebreken aan het schilderwerk corresponderen met een klasse 2 van de conditie. Volgens de acceptatieniveau-module komt klasse 2 overeen met een correctiefactor Cf ter grootte van 0,25. Dit cijfer moet worden vermenigvuldigd met de gewenste normatieve cyclus die in dit geval 10 jaar bedraagt. Wanneer dit resultaat wordt afgetrokken van de normatieve cyclus, leidt dit tot een resterende cyclus van 7,5 jaar (zie tabel 9.5). Door de voortgang van de degradatie zal het duidelijk zijn dat uitstel van een ingreep aan een bouwdeel op een gegeven ogenblik tot hogere kosten van uitvoering kan leiden. Tussen ingreep en degradatie bestaat een relatie die in het handboek is verwerkt in de bouwstofcode tabellen (materialisering). Vooralsnog is van deze relatie alleen een uitwerking gegeven voor het schilderwerk en de bitumineuze dakbedekkingen. Het naar voren halen of het naar achteren schuiven van de ingrepen leidt tot een pakket van handelingen die synchroon loopt met de aard en de ernst van de degradatie. Deze combinaties van handelingen zijn noodzakelijk om het bouwdeel weer in de gewenste conditie te brengen.
74
Tabel 9.6
Berekening kosten van de onderhoudsactiviteit
alkydhars dekverf klasse
bladders
bouws tofcode
kosten I mI
5
10 X
D.l0AKl
ca. f
6
25 X
D.25AKI
ca. f 11,00
8,00
Het schilderwerk aan een houten kozijn wordt weer als voorbeeld gegeven. Indien bij een overschilderbeurt wordt vastgesteld dat het schilderwerk craquelé of bladdervorming vertoont, is het nodig dat de loszittende verf eerst wordt weggeschraapt. Waarna de kale plekken één of tweemaal in de grondverf moeten worden gezet, voordat er kan worden afgeschilderd. De omvang van de loszittende delen en de kale plekken bepalen de hoogte van de J{ ten die zijn gemoeid met deze voorbehandelingen. Onderstaand zijn twee voort !lden gegeven van alkydhars dekverf, waarbij de bladdervorming 10% re~p. _i% bedraagt. In de bouwstofcode-tabel schilderwerk op hout zijn de bijbehorende codes af te lezen. Uit tabel 9.6 volgt dat hier de bouwstofcodes D.IOAKl resp. D.25AKl moeten worden geselecteerd. Uit dit voorbeeld valt op te maken dat de kosten van de ingrepen stijgen met de voortgang van de degradatie. Maar doordat de ingreep tegelijkertijd wordt uitgesteld, treedt een verlenging van de cyclus op. Ondanks de hogere kosten van uitvoering kan daardoor per saldo toch een daling ontstaan in de levensduurkosten. De ingrepen die corresponderen met deze "bouwstofcodes", zijn omschreven in een kengetallen bijlage die is opgenomen in het handboek. Ook de kosten van de ingrepen zijn daar vermeld.
9.6 Advies derden
Het is niet realistisch om te verwachten dat een onderhoudsplanning voor honderd procent kan worden opgesteld door leken. Van tijd tot tijd, en in bepaalde omstandigheden is het verstandig de hulp van derden in te roepen. De kengetallen hebben in principe een globaal karakter. In het algemeen is een zekere mate van vergroting toelaatbaar daar een onderhoudsplanning een termijn van veelal enkele decennia overziet. Per slot van rekening zijn aan de maatschappelijke, onderwijskundige, en technische ontwikkelingen tal van onzekerheden verbonden wanneer deze over een groot aantal jaren worden beschouwd. Daardoor is een marge geoorloofd in de calculatie van de kosten die zijn gepland op langere termijn. In deze benadering is het uitgangspunt dat de plussen en minnen van de kostenposten elkaar zullen opheffen.
75
Tabel 9.7
Zelf doen of uitbesteden
uitgaven> 5 jaar
kengetallen
ui tgaven < 5 jaar ( grote posten )
specificatie
bijlage adviseur aamemer
Indien volgens de planning grote uitgaven zijn te verwachten binnen een periode van vijf jaar, wordt aangeraden deze kosten nader te specificeren. Aan de hand van de specificatie is een bijstelling mogelijk van de globale raming die in een eerder stadium werd uitgevoerd. Voor het opstellen van de specificatie zijn twee scenario's beschikbaar. In het ene geval neemt de adviseur het voortouw, terwijl in het andere geval het zwaartepunt ligt bij de aannemer Scenario 1 In dit traditionele scenario wordt een adviesbureau in de arm genomen dat bij voorkeur is gespecialiseerd op het betreffende vakgebied. Daartoe kan worden gedacht aan het vakgebied van daken, schilderwerk, CV-installaties e.d. Een dergelijk adviesbureau is in staat om het nut en de noodzaak van de geplande uitgave te beoordelen. De advisering begint in het algemeen met een analyse van het bouwdeel. Op basis hiervan worden enkele voorstellen door het bureau gedaan, waarvan één wordt uitgewerkt tot een bestek en een begroting. Op basis van het bestek worden daarna bij enkele aannemers offertes aangevraagd die vervolgens door de adviseur worden getoetst. Na gunning van de opdracht kan de adviseur het toezicht tijdens de uitvoering op zich nemen. De opdrachtgever mag door de inschakeling van de adviseur zijn verzekerd van een goede prijs en kwaliteit verhouding. Maar aan de inschakeling van de adviseur zijn echter wel kosten verbonden die in het geval van kleinere projecten relatief hoog zijn. Scenario 2 In plaats van de adviseur de leidende rol te geven, ligt in dit scenario de nadruk op de inschakeling van een adviseur en een aannemer. In de eerste fase van dit scenario worden enkele aannemers uitgenodigd om offertes in te dienen voor het onderhoud. Deze aannemers worden vrijgelaten in de keuze van de noodzakelijke ingreep. Aan de hand van een zelfstandige analyse moeten de aannemers ieder naar eigen inzicht een voorstel doen voor het onderhoud. In de tweede fase van dit scenario wordt een adviseur ingeschakeld die de aangevraagde offertes moet toetsen op de verhouding tussen aangeboden prijs en te leveren kwaliteit. Ook de adviseur zal een analyse maken van de staat van onderhoud waarin het bouwdeel verkeert, om de offertes te kunnen beoordelen. 76
De adviseur hoeft volgens deze procedure geen alternatief voorstel in te dienen. Ook is de adviseur ontheven van zijn plicht een eigen bestek of begroting op te stellen. Daarmee wordt gespaard op de advieskosten. Aangezien het bestek en de begroting door de aannemers zelf wordt opgesteld, ligt de verantwoordelijkheid hiervoor dan ook volledig bij de aannemers. Daardoor is de garantie voor goed werk mogelijk beter gewaarborgd dan in het geval dat de adviseur het bestek voor zijn rekening had genomen. Het zwaartepunt van de rol van de adviseur ligt bij de beoordeling van de offertes die sterk uiteen kunnen lopen. De adviseur heeft vooral de functie van klankbord en draagt zorg voor een soort contra-expertise.
9.7 Conclusie Het opstellen van een meerjaren onderhoudsplanning leidt tot een bewustwording van de kosten die zijn verbonden aan het onderhoud van een gebouw op langere termijn. Maar ook wordt de eigenaar of beheerder van het gebouw eerder geconfronteerd met zichtbare schade of verborgen gebreken die tijdig worden getraceerd, dankzij de periodieke inspectie van de bouwdelen. Verder maakt de onderhoudsplanning het mogelijk om bepaalde activiteiten te bundelen waardoor een kostenbesparende werkwijze in het verschiet ligt. Al met al is de onderhoudsplanning een instrument waarmee de rol van goed huisvaderschap professioneler kan worden ingevuld. Aangezien aan het opstellen van een onderhoudsplanning, de inventarisatie van een grote hoeveelheid gegevens voorafgaat, is de automatisering van een planning een voor de hand liggende zaak. De periodieke actualisatie van een planning is daardoor ook eenvoudiger te realiseren. Aan de andere kant wordt de onderhoudsplanning door de automatisering al snel in een keurslijf gedrukt. Niet alleen wordt het proces van de planning in een stroomversnelling gebracht, ook dwingt de automatisering vaak af dat de inhoudelijke gegevens worden gestroomlijnd. Ook de kentallen die worden gehanteerd in de meerjaren onderhoudsplanning leiden te vaak een eigen leven, zonder dat er voldoende inzicht bestaat in de achtergronden van deze gegevens. De referentie van de kentallen in de vorm van objectgebonden omstandigheden, variatie in de beleidseisen, en lokale marktbewegingen beïnvloeden de waarde en de betekenis van deze cijfers. Om deze redenen moet men erop bedacht zijn dat het gevaar op de loer ligt dat een meerjaren onderhoudsplanning geen afspiegeling, maar een karikatuur van de werkelijkheid wordt. De Coördinerende Eenheid Huisvestingsbeleid (CEH) van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen heeft het initiatief genomen tot het ontwikkelen van het handboek "Onderhoudsplanning in eigen hand". In dit handboek wordt
77
een procedure beschreven waarmee een onderhoudsplanning stap voor stap kan worden opgesteld, zonder dat men over veel voorkennis hoeft te beschikken. Deze procedure bestaat uit een handmatige methode, waardoor men zonder de beschikking te hebben over hardware en software, direct aan de slag kan gaan met het opstellen van een onderhoudsplanning. Naast deze praktische benadering is er ook naar gestreefd de theoretische aspecten van de onderhoudsplanning voldoende te belichten, teneinde daarmee het vakmatige inzicht te bevorderen. Binnen het handboek is speciale aandacht besteed aan de beschrijving van de (rationele) levensduur van bouwdelen. Daaronder wordt verstaan dat aan de hand van een modelmatige aanpak de levensduur van een bouwdeel of de cyclus van een activiteit wordt afgeleid. In dit model staan de bouwstof (materialisering), de bouwlast (verouderingsfactoren), en de beleidseisen in wisselwerking met elkaar. De methode is (vooralsnog) operationeel gemaakt voor het buitenschilderwerk op hout en metaal, alsmede de baanvormige dakbedekkingen. Heel eenvoudig gezegd bestaat de methode uit een ''vraag-en-antwoord''-tabel, aan de hand waarvan de levensduur van een bouwdeel in een bepaalde situatie is af te leiden. Ook de resterende levensduur is op deze wijze te bepalen. Tenslotte is in mijn bijdrage "een lans gebroken" voor het ontwikkelen van een model dat op wetenschappelijke leest is geschoeid en dat een afspiegeling van de werkelijkheid geeft. Dit betreft een model naar de degradatie van bouwdelen dat de inspecteur terzijde staat in de registratie en de interpretatie van de gebreken, en in de vertaling naar de noodzakelijke ingrepen. Het handboek "Onderhoudsplanning in eigen hand" is een eerste belangrijke stap in de richting van een meer volwassen vakgebied. Een vakgebied dat op dit moment nog in de kinderschoenen staat.
78
LITERATUUR
In dit literatuuroverzicht zijn artikelen en rapporten opgenomen die instanties, die belast zijn met het beheren en onderhouden van schoolgebouwen, kunnen ondersteunen. ABB, 1990, Facilitair beheer; een handreiking voor onderhoud en beheer van onderwijsvoorzieningen, katern 10, oktober, Woerden. Beukering, c.A.J. van, 1991, Inspecties steunen op eenduidige criteria, Gebouwbeheer, nr. 3, april, pag. 26-27. Bos, C.W.J., 1989a, Nu ook gebouweigenschappen als basis voor vergoedingen in het voortgezet onderwijs, Renovatie en Onderhoud, nr. 7/8, pag. 20-23. Bos, C.WJ., 1989b, Meetoperatie onderwijsgebouwen innovatieve stimulans voor beheer, Renovatie en Onderhoud, nr. 10, pag. 49-51. Bos, C.W.J., 1990a, Huisvestingsbeheer in drie dimensies, Renovatie en Onderhoud, nr. 2, mei, pag. 39-41. Bos, C.WJ., 1990b, Vastgoedbeheerder gebaat bij systeem voor kwaliteitsmeting, Renovatie en Onderhoud, nr. 5, mei, pag. 42-45. Bourdrez, E.H. (interview), 1985, Exploitatiekosten in kaart gebracht, De Bouwadviseur, nr. 4, april, pag. 12-15. Bouwers, T.J., 1990, Londo-normen, bezuinigingen en onderhoudsnormen, Financieeloverheidsmanagement, nr. 5, pag. 4-6. BPCO, 1988a, Onderhoudsbeheer van basisscholen, Bouwstenen voor beleid (1), serie handreikingen voor de praktijk van het schoolbesturen, Voorburg.
79
BPCO, 1988b, Onderhoudsbeheer van scholen voor (voortgezet) basisonderwijs, Bouwstenen voor beleid (2), serie handreikingen voor de praktijk van het schoolbesturen, Voorburg. Brink, 1990, Onderhouds-ABC voor schoolbesturen (brochure), Leidschendam. Camps, J., 1991, Beheerder en adviseur, samen komen wij er wel uit, Gebouwbeheer, nr. 6, augustus/september, pag. 32-33. CIB, 1990, International symposium Building Maintenance & Modernisation Worldwide, volume 1, Singapore, (7-9) maart. CIVOB/ICS, 1988, Planmatig beheer en onderhoud van gebouwen, studiedagen november 1988, Den Haag/Rotterdam. Coopers & Lybrand, 1988, Local management of schools, (a report to the department of education and science), Engeland Coops, R., 1991, Verzelfstandiging scholen vraagt om facility management; vooral rond huisvesting is er steeds meer te plannen en te beheren, NG Magazine, nr. 34/35, augustus, pag. 9. Deinurn, H., Eenvoudige maatregelen leiden tot grote energiebesparingen, Schooldomein, jrg. 2, nr. 2, oktober, pag. 4-6. Doeves, A., 1991, Londo: eenvoudiger naar voorbeeld van de politiesterkteverdeling?, Openbare uitgaven, nr. 2, pag. 62-68 Ekhart, H., 1990, Den Haag ziet niet veel in het loslaten van openbaar onderwijs, Haagsche Courant (6-11-1990). Figee, E., 1989, Onderhoud schoolgebouwen door Londo lucratieve groeimarkt, De Nederlandse Gemeente, nr. 38, september, pag. 925. Gentzbittel, M., 1987, Greater institutional responsibility for educational property management, Organisation for Economie Co-operation and Development (OECD), conclusion of a' seminar (21-25 september 1986) in Cambridge in England, Paris, France. arünhagen, H., 1988, ICS onderzoekt knelpunten in het Londostelsel, SchooIdomein, jrg. 1, nr. 2, november, pag. 9 en 13. HBO-raad, 1989, Technisch onderhoud, brochure nr. 4, Huisvesting Hoge Scholen.
80
Houtsma, E.O., 1987, Overzicht exploitatiekosten basisschool, Misset - Beheer en Onderhoud, nr. 153, EX-2, september. ICS, 1988a, Voorwaarden onderhoudsplanning basisonderwijs, infonummer. 29, Rotterdam.
les,
1988b, Voorbeeld van een onderhoudsplanning voor een basisschool, infonummer 43, Rotterdam.
les,
1988c, Onderhoud schoolgebouwen, infonummer 33, Rotterdam.
ICS, 1989, Schade en scholen, vandalisme- en inbraakpreventie bij scholen, infonummer. 20, Rotterdam.
les,
1990, Advies, onderzoek en voorlichting over onderwijshuisvesting, Schooldomein, jrg. 2, nr. 7, pag 15-17. Israël, F.J., 1988, Een financieel-economisch beslissingsmodel t.b.v. het optimaal beheren van onderwijsgebouwen (EIB), Amsterdam. Israël, FJ., 1990, De bekostiging van investeringen in gebouwen en terreinen in het hoger onderwijs (EIB), Amsterdam.
Jansen, R., 1989, Nieuw bekostigingsstelsel voortgezet onderwijs, Schooldomein, jrg. 2, nr. 1, september, pag. 9-11. Jong, N.G.T. de, 1990, Nadruk op doelmatig beheer van onderwijsinfrastructuur, Schooldomein, jrg. 2, nr. 6, pag 1-4. Kamp, c., 1989, Londo sinds 1985: wat biedt 1990?, Schooldomein, jrg. 2, nr. 2, oktober, pag. 6-7. Kasteren, J. van, 1990, Hoe schoon is schoon? nieuw meetsysteem schoonmaakwerk, FinancieelOverheidsmanagement, nr. 5, pag. 17-21. Keizer, B., 1991, Zelfbeheer door schoolleiders; computerprogramma budget basisonderwijs, Schoolmanagement, nr. 7, juli, pag. 140-142. Kostense, P.AC.J. en P.FJ. Stevens, H., 1990, Planmatig onderhoudsbeheer: theorie en praktijk, inleiding op het VNG-Congres Londo met beleid, beleid met Londo, 15 november, Rotterdam, pag. 61-71. Kroon, L. van der, 1990, Werken met Londo, Schoolmanagement, nr. 8, pag. 151-154.
81
Krykofski, R., 1990a, Facility management en schoolleiders, Schoolmanagement, nr. 6, pag. 115-116. Krykofski, R., 1990b, Londo - Facility Management, inleiding op het VNGCongres Londo met beleid, beleid met Londo, 15 november, Rotterdam, pag. 139-151. Londo, G., 1990, Stelsel in de kern aangetast, NG Gemeentelijk Magazine, nr. 47, november, pag. 9. NVDO, 1977, Onderhoudsbudgettering, rapport nr. 1977/4, Den Haag. NVDO, 1979a, Onderhoud en kwaliteitszorg in het ontwerp en het gebruik van technische hulpmiddelen, verslag van een landelijke bijeenkomst, rapport nr. 1979/4, Den Haag. NVDO, 1979b, Bouwkundig inspecteren in de praktijk, rapport nr. 1979/5, Den Haag. NVDO, 1981, Inspecteren: fundament voor doelmatig onderhoud, rapport nr. 1981/2, Den Haag. NVDO/SICON, 1988, Automatisering in het onderhoudsproces, reader bij een studiedag gehouden op 9 juni in Nieuwegein. OECD, 1986, Maintenance of educational buildings; policies and strategies, conclusion of a seminar (21-25 october 1985) in Han-sur-Lesse in Belgium, Paris, France. Proost, LM.A., 1989, Mantelcontracten goed voor het onderwijs, Schooldomein, jrg. 2, nr. 2, pag. 4-5. Regterschot, LJ., 1988, Facility Management; het professioneel besturen van de kantoorhuisvesting, Deventer, Kluwer. Reuver, C. de, 1991a, De praktijk van de onderhoudsplanning, Schooldomein, nr. 1, september, pag. 4-7. Reuver, C. de, 1991b, Beleidskeuzes voor onderhoudsplanning, Schooldomein, nr. 3, november/december, pag. 6-7. Roosenburg, D.A., 1985, Life time costing, (bijdrage aan een studiedag van de STARO: "Exploitatiekosten en het ontwerp van gebouwen: het schoolgebouw als case" d.d. 11-10-1985), Amsterdam.
82
Rutten, J.J.G.M. 1990, Londo, een lustrum en een déjà-vu, De gemeentestem, 5 oktober, pag. 393-398. SBR, 1989a, Lespakket Onderhoud en beheer van vastgoed, module 1: Beleid, publicatie nr. 201-1, Rotterdam. SBR, 1989b, Lespakket Onderhoud en beheer van vastgoed, module 2: Organisatie, publicatie nr. 201-2, Rotterdam. SBR, 1989c, Lespakket Onderhoud en beheer van vastgoed, module 3: Techniek publicatie nr. 201-3, Rotterdam. SBR, 1990a, Beveiliging van gebouwen, deel 6 scholen, publicatie nr. 215, Rotterdam. SBR, 1990b, Voldoet dit gebouw? Het bepalen van de functionele kwaliteit, publicatie nr. 222, Rotterdam. SBR, 1990c, Een verouderd gebouw; wat nu? Aanpak van een upgradingsproject, publicatie nr. 223, Rotterdam. Scheepers, H.P., 1989, Handboek gebouwbeheersystemen, Uitgeverij de Spil, Woerden. Schoof, H.W.M, 1990, Leasing: een uitkomst voor armlastige schoolbesturen, Schooldomein, jrg. 2, nr. 7, mei, pag. 5-7 (zelfde artikel in Privatisering, nr.3, april 1990). Schut, 1989, Onderzoek knelpunten Londo-stelsel, Schooldomein, jrg. 1, nr. 7, juni, pag. 8-10. Sikkes, R, 1989, Beheren van schoolgebouwen gaat beter met het Londo-stelsel, BB Management, nr. 3, maart, pag. 34-37.
Talboom, E., 1989, Scholen kunnen tien tot vijftien procent op energieverbruik besparen, Schooldomein, jrg. 2, nr. 2, oktober, pag. 14-15. Toussaint, 1., 1989, Scholen letten steeds meer op de energierekening, SchooIdomein, jrg. 1, nr. 5, maart, pag. 1-6. VNG, besturenorganisaties en landelijke organisaties voor vormingswerk, 1988, Scholenbouw uit het slop, naar een verantwoorde huisvesting van het voortgezet onderwijs (brochure), augustus, Den Haag.
83
VNG, 1990, Londo met beleid, beleid met Londo, Theorie en praktijk van het bekostigingsstelsel basisonderwijs, VNG-uitgeverij, Den Haag. VNG/VBKO, 1990, Handleiding planmatig onderhoudsbeheer, voor het openbaar en bijzonder onderwijs, Den Haag. Vijverberg, G., 1991, Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen; oriëntering . modellering . institutionalisering (proefschrift), in de reeks 'Bouwmanagement en Technisch Beheer', deel 3, Delft (DUP).
84
BIJLAGE 1 Enquêteformulier studiedag 'Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen'
Uw ervaringen met de studiedag: U bent werkzaam bij:
School in het BO/(V)SO
o
o
School in het VO
o o
o o o
Administratiekantoor Gemeente Adviesbureau Architectenbureau Anders, namelijk ....................... ..... ......... .
0
o o
Openbaar Bijzonder Openbaar Bijzonder
o
Wat is Uw mening over de (omcirkel het gewenste antwoord): Vooraf verkregen informatie: Zeer Goed / Goed / Matig / Slecht Zeer goed / Goed / Matig / Slecht Bereikbaarheid van de locatie: De zaal (auditorium van de TU): Zeer goed / Goed / Matig / Slecht Inhoud van de documentatiemap: Zeer goed / Goed / Matig / Slecht Zeer goed / Goed / Matig / Slecht Opzet van het programma: Inhoud van de lezingen ochtend: Zeer goed / Goed / Matig / Slecht Inhoud van de lezingen middag: Zeer goed / Goed / Matig / Slecht .............. . ............... . . Toelichting hierop
Wat vond U van de (forum)discussie: Toelichting hierop
Zeer goed / Goed / Matig / Slecht
Lengte van de pauzes: Aantal stands: Informatie in de stands: Kwaliteit van de lunch: Andere op- of aanmerkingen:
Zeer goed Zeer goed Zeer goed Zeer goed
/ / / /
Goed Goed Goed Goed
/ / / /
Te lang / Te kort Te veel/Te weinig Matig / Slecht Matig / Slecht
85
Wat is Uw algemene oordeel over de studiedag?
Goed / Matig / Slecht
Uw mening over onderhoudsplanning Is het opstellen van een meerjaren onderhoudsplanning en -begroting voor schoolgebouwen zinvol?
Ja / Nee / Geen mening
Vormen de bekostigingsstelsel een stimulans om met onderhoudsplanning te starten?
Ja / Nee / Geen mening
Is het mogelijk om met de vergoedingen die beschikbaar worden gesteld de gebouwen, lokalen en terreinen adequaat te onderho\lden?
Ja / Nee / Geen mening
Is het verstandig om de verantwoordelijkheid voor het totale onderhoud in het bijzonder BO en (V)SO en één hand te leggen? Zo ja, Bij welke partij: o School o Gemeente o Ander, n.l. Is een onderhoudsplanning op een goede manier zelfstandig door een school op te zetten?
Ja / Nee / Geen mening
Ja / Nee / Geen mening
Is het zinvol om assistentie in te huren voor het opstellen van de planning en begroting? Ja / Nee / Geen mening Zo ja, Waar kan de school het beste terecht voor assistentie? o Onderhoudsadvies- of ingenieursbureau o Architectenbureau o Specialistische adviesbureaus, bijvoorbeeld op het terrein van: installaties, schilderswerk, e.d. o Anders, n.l. . .................................... . Is het zinvol dat een school een vorm van samenwerking nastreeft op het terrein van de onderhoudsbeheer? Ja / Nee / Geen mening Zo ja, Partners in het bijzonder onderwijs: o Samenwerkingsverband van onderwijsinstellingen o Administratiekantoor o Gemeente Partners in het openbaar onderwijs: o Gemeentelijk woningbedrijf o Commissie ex-artikel 61 van de Gemeentewet o Samenwerkingsverband van gemeenten Is het noodzakelijk om de planning en begroting te automatiseren?
86
Ja / Nee / Geen mening
Wenst U aansluiting van de onderhoudsplanning en -begroting op andere terreinen waarvoor dient te worden gepland en gereserveerd (zoals meubilair, leermiddelen, schoonmaken e.d.)
Ja / Nee / Geen mening
Ziet U iets in de toepassing van Facility Management in het beheer van scholen?
Ja / Nee / Geen mening
87
88
BIJLAGE 2 Enquête evaluatie studiedag
In bijlage 1 zijn de enquête-formulieren opgenomen. De antwoorden op de vragen over onderhoudsplanning (en aanverwante zaken), zijn verwerkt in de inleiding (hoofdstuk 1). Er zijn ook enkele enquête-vragen gewijd aan de ervaringen van de deelnemers met de studiedag. Daarvan zal in deze bijlage verslag worden gedaan. De vragenlijsten zijn, zoals vermeld in de inleiding, door 264 personen (53% van de deelnemers) ingevuld geretourneerd. Uit tabel B.2.1 blijkt dat iets minder dan de helft van de respondenten (48,5%) afkomstig is van de scholen zelf. De respondenten van de gemeente nemen een tweede plaats in met 27,7%. In de enquête is een algemeen oordeel gevraagd over de studiedag. 208 respondenten (80%) beoordelen de dag met 'goed'. Door slechts 1 respondent (0,4%) wordt de studiedag als 'slecht' beoordeeld. De opzet van het gepresenteerde programma van 17 januari jl. wordt door ruim 88% van de respondenten als 'goed' tot 'zeer goed' aangemerkt. De meningen over de lezingen in de ochtend en de lezingen in de middag lopen nogal uiteen. Het ochtendprogramma wordt door ongeveer 85% van de respondenten en het middagprogramma door 53% als 'goed' tot 'zeer goed' beoordeeld. In de enquête zijn vragen gesteld over het aantal stands en de informatie die werd aangeboden in de stand. Ongeveer 81 % van de respondenten is 'tevreden' tot 'zeer tevreden' met het aantal stands. Ongeveer 11 % vindt het aantal stands op de studiedag te gering. Daarentegen vindt 8% van de respondenten dat er teveel stands aanwezig waren. De informatie die door de bureaus werd aangeboden, wordt door ongeveer 70% van de respondenten als 'goed' tot 'zeer goed' gekwalificeerd. Ongeveer 29% vindt de aangeboden informatie matig. Slechts 2 respondenten beoordelen de informatie als 'slecht'. Er zijn ook nog vragen gesteld over de vooraf verkregen informatie, de bereikbaarheid van locatie, de zaalruimte, de lengte van de pauzes, de kwaliteit van de lunch e.d. Met de uitkomsten op die vragen zullen wij U in deze bijlage niet vermoeien. Vanzelfsprekend zal Uw mening hieromtrent wel een rol spelen in
89
onze interne evaluatie. Een volgende studiedag zal daarmee mogelijk nog beter aansluiten op de wensen van de doelgroep.
Tabel B.2.1
Categorieën deelnemers die de enquête-formulieren hebben geretourneerd
Categorieën deelnemers
Geretourneerd absoluut
Geretourneerd percentage
Openbare scholen BO/SO
3
1,1
Bijzondere scholen BO/SO
48
18,2
Openbare scholen VO
15
5,7
Bijzondere scholen VO
62
23,5
Administratiekantoren
17
6,4
Gemeenten
73
27,7
Adviesbureaus
20
7,6
Architectenbureaus
14
5,3
Overig
12
4,5
Totaal
264
100,00
90
1 6 SEP. 1992
Jaarlijks worden enkele honderden miljoenen guldens gespendeerd aan het bouwkundig onderhoud van schoolgebouwen in het basis- en voortgezet onderwijs. De middelen voor (met name) het kort-cyclisch onderhoud worden nogal adhoc besteed. Problemen van formaat vormen de fondsvorming en de deskundigheid van het bevoegd gezag op het terrein van het onderhoud. Dat het anders kan, bleek op de studiedag 'Planning van bouwkundig onderhoud aan schoolgebouwen ' die op 17 januari 1992 door het Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft in samenwerking met het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen is georganiseerd. De bijdragen van de inleiders zijn in dit boekje opgenomen . Volgens de verschillende inleiders moet bij de scholen het gebouwbeheer meer gestructureerd worden aangepakt. Hierbij past een planmatige opzet en afwikkeling van het bouwkundig onderhoud. In de inleidingen wordt onder meer aandacht besteed aan de verschillende stappen die een gebouwbeheerder moet nemen om te komen tot een onderhoudsplan ning . Ook wordt aandacht besteed aan de afweging 'wat kan ik als gebouwbeheerder zelf doen en wanneer moet woren overwogen om werkzaamheden uit te besteden aan een adviesbureau?'. Tevens wordt aandacht besteed aan de verschillende vormen van samenwerking. De studiedag mocht zich verheugen in een groot aantal deelnemers, waarmee de actualiteit van dit thema nog eens is onderstreept.
ot6 ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT
