A TELJESÍTMÉNYELVŰ ÖNKORMÁNYZATI PÉNZÜGYI MENEDZSMENT
2. kötet
Dr. Szegvári Péter A helyi önkormányzatok gazdálkodása Tréning kézikönyv
. Budapest, 2014.
A sorozat szerkesztői: Benedek István Dr. Kovács Róbert
A sorozat szerzői (zárójelben a vonatkozó kötet sorszámok) Dr. Barati Izabella
(9.)
Dr. Bánhegyi Gabriella
(10.)
Dr. Kovács Róbert
(5., 6., 7., 8.)
Ongjerth Richárd
(8.)
Dr. Szegvári Péter
(1., 2., 3., 4.)
Dr. Szuper József
(7., 8.)
Dr. Szuchy Róbert
(7., 8.)
Kiadói információ:
HELYI OBSZERVATÓRIUM
készült a
projekt keretében
2
2.
A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK
GAZDÁLKODÁSA
3
TARTALOMJEGYZÉK
2.1
Erősödő közpolitikai szerepek a helyi gazdaságban – az államháztartás felértékelődése 5
2.2
Önkormányzati gazdálkodás és pénzügyi stratégiai tervezés .................................... 14
2.3
Az önkormányzatok gazdálkodása ............................................................................ 22
2.4
Az önkormányzatok gazdálkodásának forrásai ......................................................... 27
Tanulási segédlet .............................................................................................................. 35 Felhasznált források és jogszabályok ................................................................................... 37
4
2.1 ERŐSÖDŐ KÖZPOLITIKAI SZEREPEK A HELYI GAZDASÁGBAN – AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS FELÉRTÉKELŐDÉSE
A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helyét, szerepét elsősorban a következő tényezők határozzák meg: -
Az országok mérete, történelmi hagyományai.
-
Az ország állammodellje.
-
A politikai és közigazgatási kultúra, a meghatározó politikai erők preferenciái.
-
Az ország gazdasági ereje, helyzete, a közszektor nemzetgazdasági súlya, a pénzügypolitika mozgástere.
A történelmi fejlődés különböző történelmi útjai, az országok méretkülönbségei az államberendezkedés a kormányzati szintek különböző variációit hozta létre, amelyek három nagy európai önkormányzati modellben összegezhetők:
- a rajnai modell - mediterrán modell - skandináv modell1 Lényeges különbséget mutat ugyanis a rajnai modell az államszerkezet szempontjából föderális berendezkedésű önkormányzati rendszer, az unitárius államszerkezetre épülő és település-
1 Az államháztartási rendszerek bemutatásánál alapvetően a helyi önkormányzatok feladat-ellátási rendszerének tipizálásából indultunk ki. /Vö.: Lóránt – Varga, 2010./
5
orientált „napóleoni”, más néven mediterrán modell, vagy az északi típusú, integrált önkormányzati rendszert alkalmazó skandináv modell, amely számos megoldásában hasonlít az angolszász rendszerre. Általános tendenciának tekinthető az l960-as évektől a helyi feladatellátás integrálódása. Ez részben a kötelező társulási formák elterjedésével (tipikus példája Franciaország), vagy az önkormányzatok méretének növelésével (rajnai modell, skandináv modell) valósult meg. Az állami feladatellátással kapcsolatos, az 1970-es években bekövetkezett váltás eredményeként elkezdődött a közfeladatok erős decentralizációja. Ez egyfelől erősítette a már elindult helyi integrációt, másfelől pedig az állami szerepvállalás visszafogásából adódó konfliktusok decentralizálását valósította meg. Az Európai Közösség (később Európai Unió) keretei között speciális fejlődési útként bontakozott ki az 1980-as évek végétől a regionalizáció. Ez az unitárius állam modell átalakulásával kvázi háromszintű kormányzati rendszer kialakulását jelenti, amelyben a központi és helyi szint között fiskális autonómiával rendelkező regionális szint jött lére. Tipikus példája ennek Spanyolország, de hasonló folyamatok láthatók Belgiumban, Franciaországban és Lengyelországban. A rajnai modellt követő országokban a föderális berendezkedés következtében a többszintű igazgatási rendszerhez igazodó, meglehetősen hierarchizált kormányzati feladatellátásirendszer és ehhez igazodó államháztartási szisztéma jött létre. Bevételeik saját díj- és adójellegű bevételekből, valamint a kormányzat magasabb szintjeiről érkező felhasználási célhoz kötött transzferekből, valamint vagyonuk hasznosításából származó bevételekből tevődnek össze. A mediterrán modell országait általánosságban a centralizált (unitárius) államberendezkedés és az elaprózott településszerkezet jellemzi. A centralizáltság az államháztartási rendszerben a helyi önkormányzatok különböző szintjeinek központosított finanszírozásában, a működés előzetes, folyamatos és utólagos pénzügyi ellenőrzésében ölt testet. A legmarkánsabb példa Franciaország, de idesorolható a dél-európai országok csaknem mindegyike. A már említett elaprózódottság és meglehetősen centralizált finanszírozási rendszer mellett a települési önkormányzatok viszonylag szűk feladatellátási felelőssége jellemző.
6
A skandináv modellben az önkormányzati alapegységek viszonylag nagyok, feladatellátásuk széles körű, és az előzőeknél nagyobb gazdálkodási önállóságuk van. Ezen országokban az önkormányzati szektor az államháztartás második legnagyobb alrendszere. E modellben a helyi bevételek döntő szerepet játszanak a feladatellátás finanszírozásában. A központi kormányzat feladatai, a központi közjavak biztosításán túl, a különböző területi különbségek kezelésére szorítkozik, s főként ehhez igazodó állami támogatásokban jelenik meg. A rendszerváltás során Magyarországon az integráció irányába fejlődő és bajor mintákat követő megreformált tanácsi rendszert a település-orientált, politikai és jogi értelemben erősen decentralizált modell váltotta fel, amely pénzügyi értelemben ténylegesen a korábbi rendszernél centralizáltabbá vált. A „magyar modell” az elaprózottság tekintetében a mediterrán modellre, széles feladatkörét tekintve pedig a skandináv modellre emlékeztetett. 1990-től fokozott problémát jelentett a közfeladat-ellátás optimálishoz közeli kereteinek megtalálása. 1999 után a hazai közpolitika alakítói körében is megfogalmazódott az integráció iránti igény, de ennek a lehetősége közjogi szervezeti intézkedésekkel megoldhatatlannak bizonyult, ezért a korrekció kizárólag fiskális eszközökkel (és ezért sokszor diszfunkcionálisan) történhetett. A XXI. század elején, a gazdasági válságok, terrorizmus, és a katasztrófák időszakában nyilvánvalóvá vált, hogy az állam a polgárait csak úgy tudja megvédeni, ha erős közpolitikai szerepeket vindikál magának és a közigazgatási rendszerben megjelenő önkormányzatoknak, és ennek megfelelően hatékony államháztartási rendszert működtet. Így adódik, hogy hazánkban, Magyarországon is meg kellett erősíteni a közpolitikai intézményrendszer (a központi kormányzat és az önkormányzatok) szerepét a gazdaságban. A ránk tört válság a reálszféra és az egyre kevésbé szabályozott és ellenőrzött spekulatív pénzügyi
piacok
egymástól
való
ésszerűtlen
elszakadásának
következményeként,
beigazolódott, hogy a piaci szereplők túlzott önállósága, tevékenységük ellenőrizetlenül hagyása nem vezethet a tartós piaci egyensúly kialakulásához. Az önállósult, autonóm piaci szereplők nem képesek arra, hogy önszabályozónak vélt mechanizmusaik révén a válságból kivezető utat megtalálják. A gazdaság, és a társadalom reorganizációjához hatékony
7
közpolitikai szabályozásra, keresletélénkítő, tudatos kormányzati és önkormányzati befolyásra van szükség. Egyidejűleg felértékelődnek a központi kormányzat és a helyi önkormányzati rendszer közhatalmi funkciói, szociális-társadalompolitikai intézkedései, és főleg a dekonjunktúra ciklus hatásait tompítani hivatott gazdasági beavatkozások. A gazdasági értelemben aktív közszektor képes arra, hogy a válság hatásainak mérséklése után a további piaci kudarcok elkerülése érdekében szabályozza a piacokat, társadalmilag elfogadható, méltányos jövedelemelosztást valósítson meg, és lehetővé tegye a társadalom tagjai számára a tulajdonszerzést, a tisztességesen megszerzett vagyon és jövedelem megtartásához pedig hatékony, a központi és a helyi adóztatás eszközeivel betartható közteherviselést és piaci teret működtessen. A cél érdekében erősítse az állami és önkormányzati ellenőrzést, és kikényszerítse a piaci versenyt, mérsékelje ezzel a gazdasági monopóliumok versenyt korlátozó lehetőségeit. Az aktív állami és önkormányzati rendszer kijelöli a hazai kis- és középvállalkozások, nemzetközi vállalatok, pénz- és tőkepiaci szereplők mozgásterét. A társadalom, a fenntartható fejlődés érdekében újra szabja működésük határait, közteherviselésük módját, mértékét. Környezeti szempontból is fenntartható fejlődésre törekszik, a vállalkozások társadalomra, élővilágra gyakorolt elfogadható terhelését megszabja, működésüket környezetvédelmi szempontból is ellenőrzi. A 2007 tavaszán kirobbant válsággal kezdődően az állami és önkormányzati szerepvállalás újragondolása, és cselekvő alkalmazása folyamatosan jelen van a fejlett piacgazdaságok kormányzásában, illetve a közbeszédben. 2010 nyaráig a magyar kormány részére is adott volt a fizetőképes kereslet mesterséges növelésének lehetősége, akár költségvetési hiány terhére történő finanszírozással is, azonban hazánkban az előző időszak kormányai változatlan módon restrikciós, megszorításos gazdaságpolitikát alkalmaztak.
2010 nyarára a költségvetési hiány terhére történő állami beavatkozás, a fiskális expanzió lehetőségei azonban kimerültek, így a kormány a megváltozott nemzetközi helyzetben a fiskális élénkítés lehetőségével már nem tudott élni. 2010 nyarától az új kormány a költségvetés bevételi
8
oldalának megerősítésével, válságadók kivetésével, a közteherviselés alapjainak, körének, és mértékének kiszélesítésével próbálja a magyar gazdaság védekező erejét növelni. Aktív állami és önkormányzati gazdaságpolitikai befolyáson keresztül egyidejűleg kell az ország elmúlt nyolc évben megroppant pénzügyi stabilitását, és a gazdasági növekedési pályát megteremteni. A közhatalmi rendszer újjászervezése, az állam és az önkormányzatok gazdaságszervező szerepeinek kiterjesztésén keresztül több területen, több fázisban zajlik. Az Új Széchenyi Terv hazánk fejlesztéséhez nyújt stratégiát és biztosít anyagi forrásokat. A Széll Kálmán Terv az ésszerűtlen és adósság növelő, éppen ezért fenntarthatatlan tercier ágazati rendszert formálja át. A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program a közigazgatás megújításának ad keretet, meghatározza a célokat, és a célok eléréséhez szükséges beavatkozási területeket és intézkedéseket. A Magyary Program eredményes végrehajtása szempontjából fontos, hogy illeszkedjen az Új Alaptörvényhez. A Kormány a jó állam megteremtése érdekében három jelentős igazgatási programot indított el 2011-ben. Az önkormányzati reform a Magyary Program területi államigazgatási részével áll a legszorosabb összefüggésben, hiszen átszabásra került az államigazgatási feladatok elintézésének szervezeti és eljárási rendje, és ezzel összefüggésben átértékelésre került a helyi közügyek rendszere. Az önkormányzati reform ezen túl a szolgáltatási feladatellátás és az egészségügyi, oktatási, szociális, kulturális, környezetvédelmi intézményfenntartás kérdéseit rendezte a Széll Kálmán Terv által kijelölt módon. A reformok megvalósításához szükséges önkormányzati fejlesztési terveknek pedig elsősorban az Új Széchenyi Terv ad keretet. Magyarország valamennyi versenyképességi területen súlyos krízisbe került, így a változások iránti igény elemi erővel tört a felszínre 2010 tavaszára. A 2010 előtti időszakban már jól látszottak azok a prioritási szempontok, melyek mentén a gazdaságpolitikai irányvonal korrekciója
elvégezhető lesz. Magyarország gazdasági
felzárkózása és
társadalmi
felemelkedése akkor sikerülhet, ha megtalálja a XXI. századi modelljét. Ez azonban nem lehet azonos az angolszász szabadpiaci modellel, de az európai szociális piacgazdaság tiszta modelljével sem. Ennek nyilvánvaló oka: a szabad versenyes piaci modell az állami és önkormányzati szabályozás gyengeségei miatt rendre válságokhoz vezet, míg a szociális
9
piacgazdasági modell a túlzott állami szabályozás miatt veszít a versenyképességéből. Az egyik túl kevés, a másik túl sok állami szabályozást alkalmaz. Új közgazdasági koalícióra van szükség a piac és a közszektor, verseny és szolidaritás, tőke és munka, profit és társadalmi haszon között. Új koalícióra van szükség a gazdasági versenyképesség és a társadalmi igazságosság között. Az aktív közszektor szerepvállalása jegyében az 1998-2002 között működő Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv a gazdaságban kijelölte a fejlesztések irányait, ehhez állami eszközökkel pénz, forrás rendelődött, és a belső fizetőképes kereslet állami eszközökkel történő, részben a beruházások kivitelezéséből, részben a minimálbér-emelések, és a velük járó bérkorrekciók hatására jelentősen megemelkedett. Ez a megoldás egy a növekedés céljaihoz alternatív exporthelyettesítő, mondhatni, belső erőforrás vezérelt gazdaságpolitika mintájául szolgált. Az Új Széchenyi Terv – az aktív közszektor szerepvállalása jegyében folytatott gazdaságpolitika integráns részeként – új munkahelyek létesítésére épít, amely növekedési fordulaton keresztül a vállalkozók a nemzeti jólét megteremtői lehetnek. A növekedéspárti gazdaságpolitika megvalósításához dinamikus, fenntartható gazdasági növekedés kell, amelynek indikátorait a közszektor tartja kézben. Az Új Széchenyi Fejlesztési Tervnek az alappillérei: Gyógyító Magyarország – Egészségipar, Megújuló Magyarország – Zöld gazdaságfejlesztés, Otthonteremtés – Lakásprogram, Vállalkozásfejlesztés – Üzleti környezet fejlesztése, Tudomány – Innováció – Növekedés, Közlekedés – Tranzitgazdaság, amely programelemek új, és kiszámítható jövedelmet garantáló munkahelyekben öltenek testet. Az önkormányzatok gazdasági programja és fejlesztési projektjei is ezekhez az alappillérekhez illeszkedve játszanak szerepet a helyi gazdaság fejlesztésében, amelyekhez állami támogatási rendszer párosulhat. A 2010 nyarára rosszabbodó európai uniós, és nemzetközi pénzügyi helyzet a kormány gazdaságpolitikáját a növekedés orientáltság mellett a pénzügyi egyensúly helyreállítása felé is terelte. A költségvetés stabilitását szolgáló terv jelenti az egészségügyi és oktatási intézmények racionalizálását, párhuzamos kapacitások felszámolását. Az államháztartás konszolidációja és az adósságteher fokozatos leküzdése nem teszi lehetővé az állami forrásokból folyó látványos kapacitásbővítés folytatását. Mindezek a tényezők az önkormányzatok közfeladat ellátásában
10
és költségvetési gazdálkodásában is hasonló kihívást jelentenek a pénzügyi menedzsmenttervezés számára. 2010 után a gazdasági növekedést orientáló intézkedések, a szolgáltatási kapacitások ésszerű szűkítésével előálló költségvetési egyenlegjavulás, továbbá a közteherviselés körének, szereplőinek szélesítése a közszektor tudatos, aktív gazdaságpolitikai mozgásterének kiemelt hármas követelménye, amelyhez a helyi önkormányzatok gazdasági programjának és pénzügyi stratégiai tervezésének is igazodni kell. Az államháztartás – és az annak részeként működő helyi önkormányzati alrendszer – ezzel a gazdaságpolitikai iránnyal összhangban történő finanszírozásának megszervezése ugyancsak az állam és az önkormányzatok feladata. A gazdaságpolitikai irány kijelölése, és pénzügyi hátterének szervezése, a gazdasági folyamatok ellenőrzése, szabályozása a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok új típusú gazdaságpolitikáját jelenti. Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia kapta. Kiépült egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, széles felelősségre épülő rendszer, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást, mint az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültséget, amely később működési zavarokhoz vezetett. A kialakított nagyfokú politikai és jogi önállóság ellenére szűkült az önkormányzatok gazdasági mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt. Az önkormányzati rendszer belső ellentmondásainak, működési zavarainak feloldása, valamint a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai miatt az állam szerepvállalásának tisztázása, továbbá a gazdasági stabilitás folyamatos biztosítása érdekében az önkormányzati rendszer átfogó megújítása indult el 2011-től, mely jelentősen megváltoztatta az önkormányzatok gazdálkodási rendjét. Az önkormányzati rendszer megújításának az önkormányzati gazdálkodásra is kiható legfontosabb alapelvei: az alapjogok érvényesülésének biztosítása Európai Önkormányzati Charta szerint;
11
a közszolgáltatások színvonalának emelése; a hatékony működést biztosító, költségtakarékos, feladat-orientált rendszer kiépítése; az öngondoskodás, az önfenntartó képesség erősítése. A fenti alapelvek figyelembe vételével az önkormányzatok gazdálkodását érintő követelmények: a helyi közfeladatok ellátásának pénzügyi megalapozása; az önkormányzati bevételek, valamint a kötelező és az önként vállalt közérdekű feladatokkal kapcsolatos kiadások összehangolása; az önkormányzati költségvetés egyensúlyban tartása. Az önkormányzati rendszer megújításának önkormányzati gazdálkodást és a pénzügyeket is érintő legfontosabb céljai: az állami és önkormányzati feladatok újraszabályozása; az önkormányzati feladatok differenciáltabb meghatározása; a működőképesség fenntartása és az ehhez kapcsolódó kiegészítő állami támogatási rendszer átalakítása; az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági helyzetének megszilárdítása; a normatív alapú finanszírozás helyett a feladat-finanszírozási rendszer kialakítása; az önként vállalt feladatokhoz kapcsolódó állami támogatási rendszer átalakítása; az állami támogatások célhoz kötött felhasználásának garanciális biztosítása; a meglévő adósságállomány kezelése és a növekedésének megállítása;
12
a törvényességi felügyelet és gazdasági ellenőrzés eszközrendszerének megújítása.
13
2.2 ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁS ÉS PÉNZÜGYI STRATÉGIAI TERVEZÉS
A helyi gazdaságban betöltött szerepét, az önkormányzat gazdasági felelősségét a gazdasági programban kell rögzíteni. Az önkormányzatok kötelesek gazdasági programot készíteni a képviselő-testület megbízatásának idejére vagy az azt meghaladó időszakra. A gazdasági program az önkormányzatok részére helyi szinten meghatározza mindazon célkitűzéseket, feladatokat, amelyek a költségvetési lehetőségekkel összhangban, a helyi társadalmi, környezeti, gazdasági adottságok átfogó figyelembevételével – a térségi területfejlesztési koncepciókhoz illeszkedve – az önkormányzatok által nyújtandó kötelező és önként vállalt feladatok biztosítását, fejlesztését szolgálják. A gazdasági program tartalmazza különösen: a fejlesztési elképzeléseket; a munkahelyteremtés feltételeinek elősegítését; a településfejlesztési politika céljait; az adópolitika célkitűzéseit; az egyes közszolgáltatások biztosítására, színvonalának javítására vonatkozó megoldásokat; a befektetés-ösztönzés eszközeit és módjait; a helyi szociális támogatás-politika elveit; a település-üzemeltetés módszereit és eszközeit.
A helyi önkormányzat gazdasági programja ugyanakkor figyelemmel kell, hogy legyen az államháztartási követelményekre. Az önkormányzatok gazdálkodása akkor tekinthető
14
kiegyensúlyozottnak, ha összhang van a bevételei és a kiadásai között. A gazdasági program kialakításában és megtartásában elsődleges felelőssége van a képviselő-testületeknek és a választott tisztségviselőknek, akik felelősek a gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntésekért.2 A kiegyensúlyozott önkormányzati gazdálkodásban a pénzügyi stratégiai tervezés és a pénzügyi menedzsment összefüggése nem csak az egyes részterületeken áll fenn: ez az összefüggés alapvető meghatározó kerete, minőségi determinánsa az önkormányzati tevékenység egészére irányuló tervezésnek, stratégiaalkotásnak.3 A pénzügyi stratégiai tervezés forrásfedezetének a bekapcsolása a tervezésbe nem lehet utólagos. „Légvártervezésnek” nevezhető lényegében minden olyan megközelítés, amely egyfelől az egyes részterületeken alkot meg koncepciókat, dolgoz ki a szakmai tartalomra, megoldásokra nézve terveket, majd ezeket egymás mellé sorakoztatva elégedetten állapítja meg, hogy „programot”, „stratégiát” alkotott, mintegy a részekből rakva össze az egészet. Ez a pénzügyi stratégiai tervezési megoldás a tartalmilag kész részterületi vagy szakpolitikai önkormányzati programhoz igyekszik azután a forrásokat előteremteni. Az igazi problémát az ilyen típusú pénzügyi stratégiai tervezésben a rendszerelvű megközelítés alapvető hiánya okozza, amikor az önmagukban racionálisnak tetsző megoldások a kezeletlen összefüggések hálójában csupán időleges érvényűnek bizonyulnak, vagy éppen kioltják egymást. E fő követelmény érvényesítése nélkül az önkormányzatok működését jobbára a sodródás jellemzi. Az önkormányzati kiegyensúlyozott gazdálkodás szempontjából az önkormányzati pénzügyi stratégiai tervezésnek három fő funkciót kell teljesíteni: • Tükör/reflektor funkció; • Érték-vezérelt feladatmeghatározás funkció;
2 A gazdasági program készítésének metodikájáról lásd részletesebben: Sabján, 2010: 21-26. 3 A kiegyensúlyozott önkormányzati gazdálkodás pénzügyi stratégiai tervezésének követelményeinél alapvetően Atkári János gondolatmenetét vettük alapul. /Vö.: Atkári, 2010: 9-16./
15
• Gazdálkodási egyensúly fenntarthatóságának a funkciója. A tudatos döntéshozói irányítás meghatározó elemeinek összességét a stratégia fogalma alá rendezhetőnek véljük, ahol a pénzügyi stratégia (gazdasági program) legáltalánosabb meghatározása a tudatos cselekvés vezérfonala. A gazdasági program akkor felel meg a „reáltervezés” követelményének, ha minden elemében az anyagi lehetőségek, a gazdasági mozgástér relációjában, a belátható időtávon belüli gyakorlati megvalósítás igényével fogalmazza meg a helyi önkormányzat pénzügyi stratégiáját. Nézzük egyenként az önkormányzati pénzügyi stratégiai tervezés (gazdasági program) három funkcionális összetevőjét! A tükör/reflektor funkció figyelembe vételével a feladat–forrás egyensúly helyzetét valóságosan bemutatni képes pénzügyi stratégia (gazdasági program) a következő követelményeket kell, hogy érvényesítse: Komplexitás, vagyis az egyensúlyi működés összes releváns tényezőjének egyenrangú megjelenítése. A folyó kiadások mellett mindenekelőtt a valós élettartamoknak megfelelő amortizációs kulcsokkal számított felújítási szükséglet maradéktalan beépítése. Fenntarthatóság, ahol figyelembe veendők az egyensúlyi adaptációs szükségletek, beleértve a fenntarthatósági elemeket is, legyenek azok működési vagy felhalmozási kiadásokat igénylők. E nélkül az önmagában egyensúlyi működést felmutatni képes önkormányzat is a változó környezetben változatlansága miatt versenyhátrányba kerül – ez tehát a dinamikus egyensúly lényegi feltétele a statikus gazdasági egyensúllyal szemben. Magába kell foglalnia továbbá a függő kötelezettségeket, illetve a költségvetésen kívüli tételeket (pl. a kezességvállalásokat), továbbá a releváns kockázatokat megfelelően beárazva. Konszolidáltság,
azaz
az
önkormányzat
gazdasági
társaságokban
való
16
részesedésével összefüggő összes olyan releváns adat beépítése, amelynek közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan kihatása van az önkormányzat költségvetésére, illetve vagyonára (azaz más feladatok ellátására). Homogenitás, a valós ráfordítások homogén alapon értékelhető tényezőkre is kiterjedő megjelenítése. A különböző kedvezményeket, mentességeket pénzbeli támogatásként kell „könyvelni”, illetve költségként (befagyott költségként) kell értékelni a forgalmi értékkel vagy potenciális hozamtermelő képességgel rendelkező vagyonelemek ilyen jellegű hasznosításának elmaradását. Tehát a közvetlen közpénz mellett a közvetett közpénz is számításba veendő. Eredmény-elvűség a pénzforgalmi megközelítés helyett tágabb értelemben. Folyamatszerűség, ahol az időtáv a folyamatszabályozás alapját képező gazdálkodási tükör, amelynek segítségével folyamatként modellezhető a források, a tevékenységek és a hozzájuk kapcsolt finanszírozás alakulása. Ennek egyik leglényegesebb feltétele a középtávú – legalább másfél politikai ciklusra kiterjedő – előretekintés (hasonló időtávú visszatekintéssel, a tényadatok birtokában), ami valós mértékében teszi felmérhetővé az eseti, átmeneti és ciklikus tényezőknek, illetve a tartós, strukturális tényezőknek a folyamatok egészére gyakorolt közvetlen és halmazati hatását – összességében a valós folyamatok, azaz a valóság megragadását.
A fenti követelményeknek megfelelő stratégiai pénzügyi menedzsment-tervezéssel elfogadott gazdasági program alapvető funkcionális elemei:
A folyamatszabályozás elemi feltételét, az időtávos megközelítést tartalmazza.
A működés szinten tartását rendszerszerűen jeleníti meg. A feladatellátáshoz szükséges
vagyonelemek
szinten
tartásának
amortizációs
követelményét
tartalmazza, valódi képet ad arról, hogy egyensúlyban van-e az önkormányzat
17
gazdálkodása a pénzforgalmi mérleg (időleges) egyensúlyán túl is, vagy pedig folyamatos vagyonfelélésben, „programozott ellehetetlenülésben” van, illetve milyen mértékűben.
Rendszerszerűen, kiszámíthatóan tartalmazza az adaptációs szükségletek fedezetét.
Alapvetően eredményszemléletű, ezért a várható helyzet, különösen pedig a feladatellátásban bekövetkezett és végrehajtott, vagy tervezett változtatások anyagi hatásának megítélésére alkalmas.
Konszolidált, azaz
integrálja
a
gazdasági
társaságok keretében
végzett
önkormányzati feladatellátás releváns adatait és követelményeit.
Kockázatelemzéssel dolgozik és beépíti annak számszerűsíthető adatait a gazdasági programba, ezért valós képet ad a gazdasági kilátásokról.
Összességében és az egyes részterületek, projektek, programok tekintetében is alkalmas reális alternatív gazdálkodási forgatókönyvek megalapozására.
Költségként
számol
a
kedvezmények,
mentességek
sokaságával,
a
szektorsemlegesség követelményével, a versenyszférával való korrekt összevetés lehetőségével, és ennek megfelelően a korrekt hatékonyságértékelés alapja.
A stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés keretében a tükör/reflektor funkció figyelembe vételével meghatározható az önkormányzati gazdálkodás modellje, aminek a „nyers” (akár becsléseket is tartalmazó) változatának előállítása néhány hónap alatt elvégezhető, és már ebben az – idővel nyilván finomítható – állapotában is alkalmas a továbbiakban jelzett stratégiai lépések megalapozására. Az érték-vezérelt feladatmeghatározás funkció megmutatja azokat a kereteket, amelyek között a jogszabályokban előírt, valamint az önkormányzat értékrendjét tükröző önként vállalt
18
feladatok reálisan tervezhetők. Ez a stratégiai pénzügyi menedzsment technika a tisztánlátást szolgálja az önkormányzat alapvető feladatellátásához kapcsolódó legfontosabb gazdálkodási feltételeit illetően.
Ez a funkció a feladatok és a források tartós egyensúlyára fókuszál. Az erre alapozott pénzügyi stratégia annak a fő követelménynek a jegyében tűzi ki az értékrendjének megfelelő
célokat, hogy az e célok megvalósítására választott
megoldások összességükben és külön-külön is fenntarthatók legyenek a stratégia időtávján belül. Ezért a fő követelmény a feladatok és források közötti egyensúly megteremtése és fenntartása.
A feladatok és a források közötti egyensúly megteremtése abszolút követelmény a pénzügyi politikával szemben, amit egy politikai ciklusra vonatkozó vagy annál hosszabb időtávon, nem pedig egyetlen költségvetési éven belül kell biztosítania a pénzügyi stratégiai menedzsmentnek a gazdasági program tervezésekor.
A pénzforgalmi egyensúly jogi-formai követelményét betartva az önkormányzat menedzsmentje mindig meghozza azokat a feladatszűkítő döntéseket, amelyekkel a mindenkori forrásokhoz igazítja a tevékenységét. A feladatszűkítés akkor felel meg a stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés funkciójának, amennyiben tudatos, célirányos döntés eredménye, s ennek megfelelően az önkormányzat gazdasági programja áttekinthető, átlátható, a valós szándékokat, a követni kívánt értékeket, a megfogalmazott koncepciókat tükröző. Ha technikailag nem kényszerítően tudatosul, hogy minden pozitív forrásbiztosítási döntés egyben negatív forrásbiztosítási döntés minden más rivális igény szempontjából, akkor a mozgástér a ténylegesnél nagyobbnak látszik, és nem tudatos feladatcsonkítások tömege zajlik le minden „pozitív” döntés folyományaként.
A tudatosan kialakított egyensúly hiánya a valódi értelemben vett gazdálkodás lehetetlenségét jelenti. Ugyanis reálisan gazdálkodni csak egyensúlyi viszonyok
19
között lehet, ennek híján a szabályozottság, tervszerűség, a strukturált működés a spontán folyamatok, a voluntarizmus áldozatává válik. A feladatok és források fenti értelemben tudatos összehangolásának hiánya következtében folyamatossá válik az önbecsapás, a túlvállalások tűzoltó jellegű, kézi vezérléses korrekciói, a halasztgatott,
időben
el
nem
végzett
felújítások
jóval
költségesebb
nagyberuházásokkal való végső pótlása, a tényleges lehetőségekhez képest túlméretezett beruházások lassítása.
A pénzügyi stratégia menedzsment tervezés szempontjából egyedül az egyensúly követelménye kényszerítheti ki az egymással versengő szükségletek, érdekek és értékek egyidejű ütköztetésének a kényszerét. Az egyensúlyhiány e kényszer híján nem teszi lehetővé az érdekek, értékek valós, tiszta artikulálódását és nyílt megjelenését, ami a tudatosság hiánya mellett „demokrácia deficithez”, az önkormányzati autonómia eróziójához vezet.4
A gazdaságos és fenntartható működés követelményeihez viszonyított mozgástér ismeretében merülhet fel tehát csupán a tudatos döntéshozói irányítás másik eleme, az érték-vezérelt feladatellátás követelménye, egyszersmind lehetősége. A helyi politikai értékek, a megalapozott feladatvállalás és anyagi mozgástér kizárólag egymás vetületében, mégpedig egyidejű vetítésben, tiszta választási kényszerek mellett képezheti a tudatos döntéshozói irányítás, a reálstratégia alkotóelemét.
A feladatok szűréséhez a döntéshozóknak mérlegelniük kell, hogy az önkormányzat anyagi mozgásterébe milyen jelleggel, milyen mértékben és milyen színvonalon ellátott feladatok férnek bele, illetve a feladatok attribútumai hogyan korlátozandók. Ehhez a döntéshozóknak meg kell határozniuk az önkormányzat által ellátandó feladatok prioritási rendjét, valamilyen módon össze kell mérniük a feladatokat, továbbá a feladatrendszer mozgástérhez igazítására intézkedési csomagot kell kidolgozniuk. Ez szakmailag igényes, politikailag rendkívül kényes feladat.
4 A témával kapcsolatban bővebben lásd Varga-Győri, 2010.
20
A stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés keretében az érték-vezérelt feladatmeghatározás funkció jegyében a feladat nyilvánvalóan ennek az elemnek a kidolgozása és végrehajtása. A feladatszűrés adatszükséglete, illetve zárt eljárásrendben meghozandó politikai döntések sorát is igénylő technikai lebonyolítása az első alkalommal legalább fél évet igényel, de az első költségvetési koncepció megalkotásáig, azaz egy éven belül befejezhető. A továbbiakban az éves költségvetések előkészítése keretében végrehajtandó felülvizsgálat, finomhangolás már nem jelent számottevő többletmunkát. A gazdálkodási egyensúly fenntarthatóságának a funkciója figyelembe vételével a stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés során az önkormányzat gazdasági programjában a feladatok és a források egyensúlyának fenntartása mellett a gazdálkodási tartalékok feltárása, a hatékonyságnövelés szempontjai is számításba veendők. A megválaszolandó kérdés ebből a szempontból az, hogy látunk-e mozgósítható gazdálkodási
tartalékokat
az
önkormányzat
működésében?
Gazdálkodási
tartalékokat feltárni csak az önkormányzati gazdálkodás egyensúlyi működése mellett lehet eredményesen. A szisztematikus, paradigmatikus racionalizálás, a rendszerelvű, a „kézi vezérlés” kényszere nélküli megoldások érvényesítése enélkül valójában ábránd. Az értékprioritási rendben elfoglalt hely, az ennek megfelelő forrás-részesedés
ismeretének
híján
nem
alkotható
reális,
hatékonyan
megvalósítható gazdasági program. A hatékonyság növelése legalább olyan fontos követelmény, mint a döntően feladatszűrésen alapuló azonnali egyensúlyteremtés, az alkalmazkodóképesség, az egyensúly változó körülmények között való fenntarthatósága, a versenyképesség megőrzése, illetve növelése céljából. A hatékonyságnöveléssel, a racionális részmegoldások
(pl.
szervezetfejlesztés)
lehetőségeivel
intenzíven
és
szisztematikusan csak a gazdálkodási egyensúly megteremtését követően javasolt foglalkozni.
21
A fenti funkciókat alapul véve az önkormányzat gazdasági programjában a stratégiai pénzügyi menedzsment-tervezés az alábbi eldöntendő kérdésekre5 kell, hogy választ adjon: -
Melyek a helyi közfeladatok?
-
A közfeladatok és a közszolgáltatások közül mi az, amit az önkormányzat normatív szempontok alapján kötelező feladatként, illetve saját értékvállalása szerint önként vállalt feladatként valósítson meg?
-
Melyeket kell közvetlenül ellátnia, és melyek azok, amelyek esetében azonnal vagy a hiányzó feltételek megteremtésével a közvetett feladatellátás felmerülhet?
-
A közvetett feladatellátás lehetősége esetén, homogén alapon elvégzett normatív összemérés alapján a feladatot a saját szervezetben, illetve a piaci szereplők vagy civil szervezetek bevonásával valósítsa meg?
2.3 AZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA
A modern társadalmak kialakulásával párhuzamosan fokozatosan kiderült, hogy az állam központi szervei egyedül – hatékonyan és racionálisan – nem alkalmasak a közösségi feladatok ellátására. A polgárok helyben jelentkező ilyen igényeinek kielégítésére fokozatosan létrejöttek a legátfogóbb helyi közösségi szervek, az önkormányzatok. Eltérő mértékben és módon ugyan, de minden állam bizonyos helyi feladatok ellátását a helyi önkormányzatokra bízta, források átengedésével.
5 A közszolgáltatások működtetésének ezzel is összefüggő kérdésköréről bővebben lásd: Dicső, 2010.
22
A termelés során létrejött jövedelmek egy részének (állami) elvonása és az önkormányzatok részére történő újraelosztása elvileg két módon történhet. Az egyik esetben kizárólag a központi állam vonja el a jövedelem tulajdonosoktól a jövedelmük egy részét, s ennek teljes újraelosztása (állami támogatások, transzferek) révén juttat forrásokat az önkormányzatoknak. A másik esetben az állam egyrészt már a jövedelem elvonás jogát is megosztja az önkormányzatokkal (helyi adó), másrészt a központi adó egy részét is a – keletkezés – helyén hagyja. Az állami támogatás megállapítása (elvileg mindkét esetben) is kétfajta módon történhet. Az egyik módszer szerint az állam településenként megállapítja a feladatok ellátásához szükséges kiadásokat, az ehhez helyben fellelhető forrásokat, s a különbséget állami támogatásként biztosítja. Ebben az ún. kiadás-orientált rendszerben egyrészt a helyi kiadások felülről történő – teljes körű és részletekbe menő – meghatározása, („tervlebontása”) csak bonyolult elosztási folyamatokban, alkumechanizmusban oldható meg, másrészt a helyi szerveknek nincs bevételi érdekeltségük. Ha ugyanis helyben több bevételt tárnak fel, akkor ez nem az elkölthető kiadásokat növeli, hanem az állami támogatást csökkenti. A másik, ún. forrás-orientált rendszerben az állam „lemond” a helyi kiadások felülről történő egyedi meghatározásáról. Az állami „elosztás” csak az állami támogatásra terjed ki, s az állami támogatás és a helyben „fellelhető” források adják együttesen az elkölthető kiadásokat. Miután az állam nem kívánja magára vállalni a helyi kiadások részletekbe menő meghatározását, ezért az állami támogatás (hozzájárulás) elosztásánál a nyílt, normatív módszerek jobban alkalmazhatóak. S mivel a helyi források (közvetlenül vagy közvetve) a helyi szervek munkájától függnek, a helyi szükségletek kielégítésének (joga és) felelőssége jelentős mértékben a helyi szerveké. Ebben a rendszerben már működik a helyi bevételeknél az érdekeltség, hisz a több helyi forrás nem az állami támogatást csökkenti, hanem az elkölthető összes forrást (kiadást) növeli. Az önkormányzati forrás-orientált szabályozásnak elvileg két lehetséges módja van:
23
1) az un. közszolgáltató típusú pénzügyi szabályozásnál helyi önkormányzatok közszolgáltatásaikat döntően helyi és központi adókból finanszírozzák (ez utóbbi részben közvetlenül, adóátengedés formájában, részben újraelosztással, állami hozzájárulásként jut el az önkormányzatokhoz);
2) az un, vállalkozó típusú pénzügyi szabályozásnál az állam jelentős állami vagyont ad át az önkormányzatoknak, s azok annak hasznából, hozadékából finanszírozzák a kötelező és az önként vállalt feladataikat.
A nemzetgazdasági és államháztartási összefüggések miatt mindkét megoldás összességében hasonló nagyságrendű forrást biztosít, azonban az egyes helyi önkormányzatok közti elosztás (szabályozás) elve és gyakorlati hatása alapvetően eltér egymástól. Az első megoldás esetén – különösen a kötelező feladatoknál – a lakosság részére végzett közszolgáltatás színvonala az egyes önkormányzatok között jelentősen nem szóródik, hiszen az állam mindenhol a feladat-finanszírozás jegyében fajlagosan azonos hozzájárulást biztosít. Az önkormányzatok a feladataik ellátásához szükséges törzsvagyonnal rendelkeznek. A második esetben a lakossági közszolgáltatás színvonala elviselhetetlen mértékben differenciálódik annak függvényében, hogy az egyes önkormányzatok milyen nagyságrendű és mennyi hasznot hozó vállalkozói vagyont kapnak. Ebben a rendszerben egyes településeken, ahol (miután nincs vagyon, vagy alacsony a hozadéka) a lakosság elemi létszükségletei sem biztosíthatók, s bizonyos településeken – az önkormányzatoktól független okok miatt – a többlet-források is maradnak. Ebben a rendszerben hiányzik vagy arányosan csökkentett a központi adók átengedése és az állami hozzájárulások összege. A forrás-orientált rendszer természetesen eleve feltételezi a többcsatornás finanszírozási módszert. Csak a több lábra állított szabályozórendszer képes településenként is – legalább a települések nagy részénél – harmonizálni a kiadási szükségletekkel. Az érdekeltséget jelentő
24
helyi adók és a (részben) átengedett központi adók differenciáló hatását – a szükséges mértékben – a normatív állami hozzájárulás és (főleg) a kiegészítő támogatás ellensúlyozza. Történelmileg a kiadás-orientált rendszer, nálunk a tanácsrendszerrel, a forrás-orientált az önkormányzati rendszerrel kapcsolható össze. Az 1990-ben kialakult magyar önkormányzati rendszerben a két fajta forrás-orientált önkormányzati rendszerből lényegében az ún. közszolgáltató típusú került elfogadásra, s a gazdasági-pénzügyi szabályozás is erre épült, de a pénzügyi szabályozás nem zárta ki – a kötelező feladatok ellátásán túl – az un. vállalkozó típusú önkormányzati gazdálkodás lehetőségét sem.6 A helyi önkormányzat gazdálkodásának alapja a helyi önkormányzat költségvetése, amely az államháztartás része. Az önkormányzati alrendszer költségvetése a központi költségvetéstől elkülönül, ahhoz központi költségvetési támogatásokkal kapcsolódik. Az államháztartásról szóló törvény szerint az államháztartás a központi és az önkormányzati alrendszerből áll. Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik: a helyi (település és területi) önkormányzat; a helyi és az országos nemzetiségi önkormányzat; a jogi személyiségű társulás, a többcélú kistérségi társulás; a térségi fejlesztési tanács; az előbbiek által irányított költségvetési szervek. Az államháztartási mérleghez az önkormányzatok bevételei bruttó módon kapcsolódnak, vagyis az államháztartási mérleg bevételi oldala tartalmazza a helyi önkormányzatok 6 A kiadás-orientált és a forrás-orientált rendszerek összehasonlítására lásd részletesebben: Lóránt – Varga, 2010:21-27.
25
valamennyi bevételi forrását (a halmozódás elkerülése végett természetesen az államháztartás alrendszerei közötti átcsoportosítások kiszűrésével), ugyanakkor az államháztartási mérleg kiadásai tartalmazzák az önkormányzatok valamennyi kiadását. Az önkormányzati költségvetés nettó módon kapcsolódik a központi költségvetéshez, az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal. Az Alaptörvény rögzíti, hogy az önkormányzat kötelező feladat-és hatásköreinek az ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. Az önkormányzat gazdálkodásának következményeit nem vállalhatja és nem is vállalja föl az állam. Az önkormányzati önállóság azt is jelenti, hogy a jogosultsággal azonos területeken a felelősség is az önkormányzaté. Azaz, az anyagi és személyi konzekvenciákat az adott önkormányzatnak kell viselnie. Elsődleges felelőssége van a képviselő-testületnek, amelynek feladata a kiegyensúlyozott gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntések meghozatala. A gazdálkodással összefüggő döntések alapvetően a gazdasági programban, a költségvetési koncepcióban és a költségvetési rendeletben összpontosulnak. A gazdálkodás biztonságáért az önkormányzat képviselő-testülete a felelős, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felel. A szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármesteri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben tehát a legfőbb követelmény az, hogy a pénzügyi menedzsment szerepeket elosztva megfelelően felkészült szakértők irányítsák az önkormányzat gazdálkodását. Ha az önkormányzat gazdálkodása önhibáján kívül álló gazdasági, társadalmi ok következtében egy-egy évben pénzügyileg hiányossá válik, akkor annak terheit a központi költségvetés külön kiegészítő támogatás nyújtásával részben vagy egészben átvállalhatja. A fizetésképtelen állapotba került önkormányzat adósságrendezésére vonatkozó eljárást törvény szabályozza.7
7 Lásd: a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény.
26
2.4 AZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSÁNAK FORRÁSAI
Az önkormányzatok a bevételeikhez több forrásból juthatnak, fő bevételi forrásaik: -
a saját bevételek;
-
az átengedett központi adók;
-
a normatív központi hozzájárulások;
-
az állami támogatások.
E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének bevételi oldalát alkotják. A bevételek többségéről az önkormányzatok szabadon döntenek. Ez a pénzügyi szabadság azonban jelentős felelősséggel jár. Az önkormányzatoknak a feladataik rangsorolásakor elsősorban a kötelező feladatok teljesítéséhez kell a pénzügyi fedezetről gondoskodniuk. Az önként vállalt feladatok teljesíthetőségének az önkormányzatok bevételei szabnak határt. Az önkormányzatok felelőssége a helyi lakosság irányába is fennáll, hiszen év végén minden önkormányzatnak számot kell adnia az éves költségvetés teljesítéséről. A saját bevételek alakulása az önkormányzat és a helyi közösség (lakosság, vállalkozás) közötti kapcsolat mércéje. A saját bevételek alakulását az állam közvetlenül nem befolyásolhatja. Nagysága nem függ a központi hozzájárulástól, a támogatás mértékétől és összegétől. A saját bevételek közé sorolhatók:
a helyi adók; a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj; az illetékek a külön törvényben meghatározottak szerint;
27
az átvett pénzeszközök; a kiszabott környezetvédelmi és műemlékvédelmi bírság jogszabályban megállapított hányada; a vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel; a helyi önkormányzat egyéb bevételei. A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó a szerepük a helyi adóbevételeknek. Törvény8 határozza meg az önkormányzatok által megállapítható adófajtákat, részletezve az adóalanyokat és az adótárgyakat. Tartalmazza továbbá az egyes adókra vonatkozóan az adó mértékét, pontosabban az önkormányzatok által megállapítható adómaximumot. Az önkormányzat nagyfokú szuverenitást élvez – a törvény keretei között - a helyi adók megállapítása (bevezetése) körében. Az önkormányzat adó-megállapítási joga az alábbiakra terjed ki: a törvényben meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa; az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza; az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan megállapítsa; a törvényben meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg
8 Lásd a helyi adókról szóló 1991. évi C. törvény rendelkezéseit.
28
kedvezményeket további kedvezményekkel bővítse. A saját bevételek körében meghatározó jelentősége van a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj bevételeknek, amelyek közül az önkormányzati tulajdonnal összefüggő kérdéseket ismertetjük. Az önkormányzati vagyon alapvetően a lakosság kötelező közszolgáltatásokkal való ellátásának feltételéül szolgál, de egy része vállalkozásba is vihető. Az önkormányzatok tulajdonának alanyai maguk a települések, pontosabban e közösségek választójoggal rendelkező polgárai. A tulajdonosi jogokat pedig vagy közvetlenül, népszavazással, vagy a képviselő-testület útján gyakorolják. A lényeg: az önkormányzat ugyanolyan tulajdonos, mint a gazdasági élet bármelyik szereplője. Az Alaptörvény szerint az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti vagyon. Törvény9 rögzíti az állami és a helyi önkormányzati vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit. Ezen túlmenően meghatározza a törvény az állam és a helyi önkormányzatok kizárólagos tulajdonának körét, a nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog alapvető korlátait és feltételeit, valamint az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeit (az ún. állami, illetve önkormányzati monopóliumokat). A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet. A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja. A törzsvagyon egy része forgalomképtelen, amelynek elidegenítése, megterhelése – éppen abból az okból, mert kötelező önkormányzati feladathoz, vagy hatáskör gyakorlásához közvetlenül kapcsolódó vagyonról van szó – nem lehetséges. Forgalomképtelen törzsvagyonnak minősül az a vagyon, amelyet a nemzeti vagyonról szóló törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít, törvény, vagy a helyi
9 Lásd a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény rendelkezéseit.
29
önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít.
Törvény alapján kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonba tartoznak az alábbiak: a helyi közutak és műtárgyaik; a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok; a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádió navigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt; a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján részére átadott – vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket. Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősül a nemzeti vagyonról szóló törvényben meghatározott, valamint törvényben vagy a helyi önkormányzat rendeletében ekként meghatározott a helyi önkormányzat tulajdonában álló vagyonelem. A törzsvagyon másik csoportját a törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete által korlátozottan forgalomképes törzsvagyon képezi. A forgalomképtelen törzsvagyonba tartozó vagyonelemek törvény, vagy önkormányzati rendelet által meghatározott feltételek mellett elidegeníthetők, illetve megterhelhetők.
30
Az önkormányzatok a vagyonukkal - az előzőek figyelembevételével - teljes önállósággal gazdálkodnak, vagyis azokat értékesíthetik, megterhelhetik, vállalkozásba vihetik. E tevékenységük azonban nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. A vállalkozásba vitt vagyonnal is csak olyan felelősséget vállalhatnak a gazdasági társaságban, amennyi a bevitt vagyon értéke. (Ha nem így lenne, akkor a forgalomképtelen és korlátozottan forgalomképes vagyonnal megalapozott közszolgáltatás veszélybe kerülne a vállalkozás csődbe jutása esetén.) A vagyongazdálkodás, a használat, hasznosítás eredményessége csak úgy biztosítható, ha az önkormányzat tisztában van a tényleges vagyoni helyzetével, folyamatos információkkal rendelkezik ezek változásáról, birtokában van a szükséges piaci információknak, megbízható áttekintése
van
a
vagyonát
terhelő
kötelezettségekről.
A
helyi
önkormányzat
vagyongazdálkodásának - az Alaptörvényben, valamint a nemzeti vagyonról szóló törvényben meghatározott rendeltetése biztosításának céljából - közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet köteles készíteni az önkormányzat gazdasági programjával összhangban. A rendeltetésszerű és hatékony használat – a jogszabályi előírások mellett – szükségessé teszi, hogy a tulajdongyakorlás, a vagyongazdálkodás megfelelően szabályozott legyen. A vagyongazdálkodás szabályozására a szervezeti és működési szabályzatban, alapító okiratban, illetve külön vagyonrendeletben kerülhet sor. Emellett akár népszavazás is korlátozhatja a képviselő-testületet az önkormányzati vagyon elidegenítésében. A költségvetési rendelettervezet előterjesztésekor indokolt tájékoztatást adni arról, hogy a vagyon az éves költségvetés előirányzataiban milyen szerepet játszik, a vagyonról való gondoskodás elmaradása milyen veszteségeket, károkat eredményezhet. Célszerű bemutatni a vagyon hasznosítása hatékonyságának növelésére fordítandó intézkedéseket. A végrehajtás ellenőrzése az önkormányzat ellenőrzési rendszerének keretében végezhető. A zárszámadási rendelettervezet előterjesztésekor a képviselő-testületnek tájékoztatásul be kell mutatni többek között a vagyonkimutatást, és a helyi önkormányzat tulajdonában álló gazdálkodó szervezetek működéséből származó kötelezettségeket, a részesedések alakulását.
31
A saját bevételek körében vehetők számításba az illetékbevételek. Az állambevételként beszedett illetékből az önkormányzatok az éves költségvetési törvény szerinti megosztásban részesednek. Ugyancsak a saját bevételek közé számítanak a vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevételek. Az ide vonatkozó törvény10 szerint a vadászati jog hasznosításából származó bevételeket kell a vadászatra jogosultnak az önkormányzat számára megfizetni. A saját bevételek körében számíthatnak egyéb forrásokra az önkormányzatok pl. a működési, ár- és díjbevételek, valamint a fejlesztési források (ideértve az EU támogatásokat is) dinamikus növekedéséből. Az önkormányzatok intézményei igyekeznek a piacosodó gazdasághoz igazodni, az önkormányzatokat az intézmények többcélú hasznosítására, vállalkozásra a gazdasági környezet készteti, a bevétel-orientált pénzügyi szabályozás pedig rá is kényszeríti őket. Törvényi garancia van azonban arra, hogy ez az ár- és díjbevétel az intézménytől nem vonható el, és a támogatásba sem számítható be. Az önkormányzatok forrás-orientált rendszerében a saját bevételek mellett jelentős bevételként vehetők számításba az önkormányzatoknak átengedett központi adók: -
a magánszemélyek jövedelemadójának helyben maradó része;
-
a gépjárműadó;
-
a termőföld bérbeadásából származó bevétel;
-
az állami hatóságok által kiszabott környezetvédelmi és szabálysértési bírság egy része.
A helyi önkormányzatok forrás-orientált pénzügyi szabályozási rendszerében jelentős szerepet játszanak a gazdálkodás szempontjából fontos állami támogatások. Ezeket a helyi 10 Lásd: A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény.
32
önkormányzatok feladat-finanszírozási rendszere biztosítja, amely 2013-tól került bevezetésre. Az Országgyűlés a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó, törvényben meghatározott feladatok ellátása működési kiadásainak fedezetét a feladat-finanszírozás rendszerén keresztül, feladatalapú támogatással biztosítja. A feladat-finanszírozási rendszer lényege, hogy az állam a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó feladataihoz jogszabályban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít. Az önkormányzati kötelező feladatok ellátásához a központi költségvetés feladat-finanszírozás rendszerén keresztül járul hozzá. A feladat-finanszírozási rendszer célja, hogy az önkormányzatok kötelező feladatainak - szakmai jogszabályok által meghatározott feltételek szerinti - ellátásához szükséges működési kiadások fedezete rendelkezésre álljon. A feladatfinanszírozás rendszerében az állam meghatározza az önkormányzati feladat ellátásának kiadási szükségletét és ennek megfelelően kerül meghatározásra az egyes önkormányzatok költségvetési támogatása. A feladatalapú támogatás megállapítása az alábbi támogatási szempontok figyelembevételével kerül megállapításra: -
a takarékos gazdálkodás;
-
a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele;
-
a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele.
A feladat-finanszírozási rendszernek biztosítania kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását. A feladatalapú támogatás meghatározásához a helyi önkormányzat jogszabályban meghatározott módon adatot szolgáltat. A feladatalapú támogatás összegét a központi költségvetésről szóló törvény határozza meg. A feladatalapú támogatást a helyi önkormányzat kizárólag a kötelezően ellátandó feladatainak fedezetére fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén köteles a támogatás összegét kamatokkal terhelve visszafizetni a központi költségvetésbe.
33
Az egyéb állami támogatások nyújtásának a lehetősége is megmarad. Az állam által prioritásként kezelt, önként vállalt feladatok finanszírozásához is biztosítható állami támogatás, valamint az önkormányzatok működőképességük megőrzése érdekében jogszabályban meghatározott módon kiegészítő támogatásban részesülhetnek. Ez különösen két dolgot jelent a forrás-orientált pénzügyi szabályozás szempontjából: -
a központi költségvetésről szóló törvény megállapítja a helyi önkormányzatokat megillető állami támogatást és hozzájárulást, ami a központi költségvetés egyik kiadási tétele is egyben;
-
a központi költségvetésről szóló törvény meghatározza a központi adókból való részesedés – az átengedés – mértékét. Ez a központi költségvetés bevételi oldalán úgy jelentkezik, hogy az adott bevételi tételnél az önkormányzatokat megillető összeg nélkül jelenik meg az előirányzat. Ez ily módon a magánszemélyek személyi jövedelemadójánál valósul meg.
Az önkormányzatok államháztartáson kívüli pótlólagos forrás-teremtési lehetőségeivel a tananyag külön fejezet foglalkozik.
34
Tanulási segédlet
Választott tisztségviselők
Hivatalvezető
Pénzügyi vezető
Szakterületi vezető
Valamennyi fejezetben ilyen tanulási segédleteket fogunk elhelyezni, annak érdekében, hogy minél jobban elsajátíthassák az ott leírtakat. Az első sorban az a négy önkormányzati szereplő szerepel, akik közül a legtöbb olvasónk kikerül. Ezek a következők: politikusok (választott tisztségviselők), önkormányzati vezető (kiemelt önkormányzati vezető, mint polgármester, jegyző stb.), pénzügyi vezető (a legmagasabb rangú pénzügyi vezető a helyi önkormányzatban), és osztályvezető (azok az egyének, akik felelősek bizonyos helyi önkormányzati osztályokért, mint pl. közmunka, tervezés és emberi erőforrás). Másodszor, jelezni fogjuk azokat a további szereplőket, akik véleményünk szerint a szintén tudnak profitálni a tanulási segédlet kitöltésével. Végül, úgy látjuk, hogy amikor egynél több hivatalnok kerül felsorolásra az egyben lehetőség arra is, hogy összehasonlíthassák a különböző szemszögeket is. Ezeket a tanulási segédleteket módosítani is lehet annak érdekében, hogy tréningfeladatokká váljanak az esetleges csoportos tanuláshoz.
A kiegyensúlyozott önkormányzati gazdálkodás stratégiai tervezésében milyen funkciók érvényesülnek az Ön helyi önkormányzatában, ezek alkalmazása Ön szerint befolyásolják-e az önkormányzata gazdasági programját és pénzügyi helyzetét? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
35
Melyek a gazdasági program szükségszerű tartalmi elemei, s ezeket az Ön önkormányzatának gazdasági programja tartalmazza-e? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
Milyen forrásokkal számolhat az Ön önkormányzata a gazdálkodása során? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
Az önkormányzata saját bevételeinek alakításában van-e Önnek valamilyen szerepe és azt hogyan látja el? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
36
FELHASZNÁLT FORRÁSOK ÉS JOGSZABÁLYOK
Kiadványok: Atkári János (2010): Önkormányzati gazdálkodás. TÖOSZ Polgármester Akadémia, Bp. Botos Katalin - Schlett András (2008): Államháztartástan. Szt. István Társulat, Bp. Dicső László (2010): A helyi közszolgáltatás szervezése. TÖOSZ Polgármester Akadémia, Bp. Horváth M. Tamás (2002): Helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs. Hughes, Owen E. (1994): Public Management & Administration: An Introduction. St. Martin’s Press, New York. Lane, Jan-Erik (1995) The Public Sector: Concepts, Models and Approaches. SAGE, London. László Csaba (1994): Tépett vitorlák – az államháztartásról közgazdasági és jogi szempontból. Aula Kiadó Kft, Budapest. Lóránt Zoltán – Varga Sándor (2010): Önkormányzati (köz)pénzügyek. TÖOSZ Polgármester Akadémia, Bp. Lőrincz Lajos szerk. (2001): Közigazgatás és a gazdaság (tanulmánykötet). Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft, Budapest. Nemzeti Közigazgatási Intézet (2012/a): Gazdasági igazgatás. Bp. Nemzeti Közigazgatási Intézet (2012/b): Önkormányzati közigazgatás. Bp. Péteri Gábor (1995): Önkormányzati gazdálkodás. Új lehetőségek és Önkormányzati gyakorlati módszerek. „Helyi demokrácia és újítások” Alapítvány, Budapest. Péteri Gábor (1996): Piac-verseny-szerződés. Irányítási és pénzügyi módszerek az önkormányzati településüzemeltetésben. "Helyi demokrácia és újítások" Alapítvány, Budapest. Pitti Zoltán – Varga Sándor (1995): Az önkormányzatok vagyonosodási folyamata. KJK,
37
Budapest. Sabján Katalin (2010). Önkormányzati tervezés. TÖOSZ Polgármester Akadémia, Bp. Samuelson, Paul A. – William D. Nordhaus (2000): Közgazdaságtan. KJKKERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft, Budapest. Savas, Emanuel S. (1993): Privatizáció. Hogyan vonuljon ki az állam a gazdaságból? Budapest: Akadémiai Kiadó Varga Kristóf – Győri Gábor (2010): Demokrácia az önkormányzatokban. TÖOSZ Polgármester Akadémia, Bp. Vígvári András (2008): Pénzügyrendszertan. Akadémia Kiadó, Bp.
Jogszabályok:
Magyarország Alaptörvénye A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény Az Államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) számú Kormányrendelet A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Az egyesületekről, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény A közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény.
38
A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény A helyi adókról szóló 1991. évi C. törvény A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. torvény A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény
39
40
