A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ELNÖKE
Dr. Paczolay Péter elnök úr részére Alkotmánybíróság BUDAPEST II-1/04742-1/2008.
Tisztelt Elnök Úr! Az Országgyűlés 2008. október 20-i ülésnapján fogadta el az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló törvényt. Az Országgyűlés Elnöke a törvényt 2008. október 28-án küldte át hivatalomba kihirdetésre, sürgősségi kérelem nélkül. Az Alkotmány 26. § (4) bekezdése alapján abban az esetben, ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvény valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, a törvényt aláírása előtt a 26. § (1) bekezdésében megjelölt 15 napos (sürgősség esetén 5 napos) határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak. A kihirdetésre megküldött törvény 15. § (3) bekezdés a) pontja megítélésem szerint alkotmányellenes, ezért az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörömnél fogva – tekintettel az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § a) pontjára, 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-ára is – az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló törvényt az előírt határidőn belül, aláírás előtt mellékelten megküldöm a tisztelt Alkotmánybíróságnak. Indítványozom, hogy az Alkotmánybíróság a törvényt az alábbiakban kifejtendő indokok alapján alkotmányossági szempontból vizsgálja meg.
2
Tisztelt Alkotmánybíróság! 1. Az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló törvény (Törvény) a Tanács 1782/2003/EK rendeletében (Rendelet) bevezetett egységes támogatási rendszer magyarországi alkalmazásának a feltételeit állapítja meg. Ennek során a mezőgazdasági termelők számára vagyoni értékű jogként támogatási jogosultság kiosztását írja elő. E támogatási jogosultság jogosít a Törvény 5. §-a értelmében a közösségi jogi aktusban, valamint a jogszabályban foglalt feltételek teljesítése esetén az egységes közösségi mezőgazdasági támogatás igénybe vételére. A jövőben tehát az egységes mezőgazdasági támogatás igénybe vételéhez nem lesz elegendő a ténylegesen végzett mezőgazdasági tevékenység, hanem ahhoz a termelőnek a megfelelő támogatási jogosultságot is fel kell tudni mutatni. A támogatási jogosultság ilyen értelemben önállósodik, és a Törvény 3. §-a szerint forgalomképes is. 2. A Rendeletben meghatározott egységes támogatási rendszer lényege, hogy a mezőgazdasági üzemek által korábban különböző jogcímeken igénybe vett közvetlen támogatásokat egységes támogatásban foglalja össze úgy, hogy az üzem által a referencia időszakban igénybe vett támogatásokat hozzárendeli az ebben az időszakban megművelt földterülethez, és a jövőben az így kapott arányszám és az üzem által ténylegesen művelt terület alapján engedi kifizetni a támogatást. A Rendelet 29. bevezető megfontolása szerint ugyanis annak megállapításához, hogy az új rendszerben milyen összegre jogosult a mezőgazdasági termelő, indokolt azokat az összegeket alapul venni, amelyekben egy adott bázisidőszak során részesült. A 30. bevezető megfontolás szerint pedig a teljes összeget, amelyre egy adott mezőgazdasági üzem jogosult, részekre (támogatási jogosultságokra) kell felosztani, és hozzá kell rendelni egy meghatározandó támogatható hektárszámhoz, a támogatási jogok átruházásának megkönnyítése érdekében. Bázisidőszakként a Rendelet 38. cikke három évet, a 2000-től 2002-ig terjedő időszakot határozza meg. E bázisidőszak jelöli ki a termelő által igénybe vehető támogatási összeg maximumát – a referenciaösszeget –, és a maximálisan támogatható hektárszámot is. A 2004. május 1-én és 2007. január 1-én csatlakozott tagállamok vonatkozásában a Rendelet eltérő szabályokat állapít meg. A Rendelet új tagállamokra vonatkozó III. Cím 6.
3
fejezete tükrözi azt a felismerést, hogy az új tagállamokban működő mezőgazdasági termelők nem egy régóta működő támogatási rendszerről való átállás keretében jutnak az egységes mezőgazdasági támogatási rendszerhez. Ennek megfelelően a Rendelet III. cím 6. fejezete nem határoz meg az új tagállamok számára bázisidőszakot, és a 71f. cikk (1) bekezdése kifejezetten kimondja, hogy valamennyi olyan mezőgazdasági termelő részére jár jogosultság, akinek mezőgazdasági üzeme az egységes támogatási rendszerrel érintett régióban található. A jogosultság egységértékének kiszámítása pedig a teljes kiosztható támogatási összeg (ez a Rendelet 71c., 71d. és 71e. cikke, illetve VIIIa. melléklete alapján állapítható meg) és a támogatható hektárszám elosztásával történik. Ez azt jelenti, hogy az új tagállamokban a Rendelet nem a múltra tekintve, egy meghatározott bázisidőszakban igénybe vett támogatások alapján állapítja meg az egyes termelőknek kiosztható támogatási jogosultságot, hanem az egységes támogatási rendszer alkalmazásának első évében támogatható hektárszám alapján. Ezt kifejezetten ki is mondja a Rendelet 71f. cikk (2) bekezdése, mely szerint „az egyes mezőgazdasági termelők jogosultságainak száma az általuk az egységes támogatási rendszer alkalmazásának első évében a 44. cikk (2) bekezdésével összhangban bejelentett hektárszámmal egyenlő, a 40. cikk (4) bekezdése szerinti vis maior vagy rendkívüli körülmény esetének kivételével”. A nemzeti tartalék felhasználásának szabályozása is tükrözi ezt az alapvető különbséget a régi és az új tagállamok helyzete között: a 71d. cikk (2) és (3) bekezdése az új tagállamokban a nemzeti tartalékot a különleges helyzetbe került termelők javára engedi felhasználni, és a normaszöveg értelemszerűen nem tesz említést a bázisidőszakot követően piacra lépett termelőkről. 3. Ehhez képest a Törvény 15. § (1) bekezdése a Rendelettel összhangban a támogatási jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor a jogosultságok darabszámát (azaz a jövőben támogatható hektárok számát) a jogosult terület alapján rendeli megállapítani. Ugyanakkor az egyes támogatási jogosultság-egységek egységértékéről a 15. § (2) bekezdése a következőképp rendelkezik: „A támogatási jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor a támogatási jogosultságok egységértékét:
4
a) a támogatási jogosultságok regionális felosztására elkülönített pénzügyi keret – az összes mezőgazdasági termel ő összes jogosult területe figyelembe vételével – egységes felosztásával megállapított mérték, valamint b) az elkülönített nemzeti tartalék pénzügyi keretének a mezőgazdasági termelő által a bázis időszakban közösségi jogi aktusban, illetve jogszabályban meghatározottak szerint termékpályához kapcsolódóan megállapított támogatási összegnek támogatási jogcímenként külön-külön, jogszabályban meghatározottak szerinti mértékben figyelembe vett támogatási adatok alapján egyedileg megállapított mérték szerint összevontan kell megállapítani.” E szabály alapján az egyes támogatási jogosultság-egységek egységértéke (az egy hektárra jutó támogatás mértéke) két tényező alapján számolandó. Az egyik tényező a mezőgazdasági termelő által ténylegesen művelt területhez igazodik, a másik pedig a termelő által korábban, a bázis időszakban igénybe vett támogatásokhoz. A Törvény javaslatának a 15. §-hoz fűzött részletes indokolása ezt – az indokolás által hibridnek nevezett rendszert – a következőképp foglalja össze: „[A] támogatási jogosultságok első alkalommal történő kiosztásakor részben az üzemi szinten meghatározott történeti bázis adatokat, részben pedig a regionális jelleggel, minden mezőgazdasági üzem számára azonosan meghatározott támogatási mértékeket kell alkalmazni. Előre kell bocsátani, hogy a regionális szinten megállapított támogatási mértéket minden olyan mezőgazdasági termelő – függetlenül attól, hogy rendelkezik-e bázis időszakkal, vagy nem – megkapja, aki 2009-ben egységes támogatási kérelmet nyújt be. A nemzeti támogatási felső határ nagyobbik hányada e módszer szerint lesz kiosztva. Nemzetgazdasági szinten az egészhez képest kisebb hányadban, de üzemi szinten eltérő mértékben az ún. történelmi bázis adatok alapján kerül megállapításra az egységérték.” A Törvény a kétfajta jogcímen kiosztható komponens egymáshoz viszonyított arányát nem határozza meg, ez az arány a Törvény 1. § (5) bekezdésére tekintettel az agrárpolitikáért felelős miniszter rendeletéből fog következni. Azonban noha az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer alapvető konstrukciója a közösségi jogból származik, annak konkrét szabályozása a Törvény 15. §-ában nem a közösségi jogból következik, ilyen tartalmú szabály megalkotása nem közösségi jogi
5
kötelezettség, hanem a magyar Országgyűlés önálló, szabad döntése. Indítványom ennek megfelelően csupán e rendelkezést érinti. A Törvény javaslatának indokolása maga is utal rá, hogy a bázis időszakhoz igazodó támogatási jogosultság-megállapítás nem a közösségi jogból következik, sőt, először ezt a lehetőséget nem is ismerte el a Rendelet az új tagállamok számára. A Törvény javaslatának általános indokolása szerint: „Az új tagországok számára a KAP reform a SAPS-hoz való hasonlóság miatt kötelezően a regionális modellt írta elő, és csak későbbi jogszabályváltozással teremtődött meg a hibrid modell kialakításának lehetősége ezekben az országokban.” Emellett a 15. §-hoz fűzött részletes indokolás is leszögezi: „A javasolt szabályozási technika gazdaságpolitikai értékválasztásból, és nem pedig közösségi jogi kötelezettségből ered. A közösségi jog azonban biztosítja a tagállam számára a választás lehetőségét. A modell alkalmazásának közösségi jogi alapját az 1782/2003/EK rendelet 71d. cikk (3 ) bekezdése teremti meg.” A Törvénynek a jelen indítvánnyal érintett 15. § (3) bekezdése azokat a bázisidőszakokat jelöli ki, amelyeket a történelmi bázis alapú támogatási mérték számításánál figyelembe kell venni. Ezen belül főszabályként a 15. § (3) bekezdése a) pontja a 2006. naptári évet jelöli ki bázis időszakként. A normaszöveg szerint: „[15. §] (3) A (2) bekezdés b) pontja alkalmazásában bázis időszaknak a) a b)-d) pontokban foglalt eset kivételével 2006. naptári évet , […] kell tekinteni.” 4. Álláspontom szerint a bázis időszaknak a Törvény 15. § (3) bekezdése a) pontjában foglalt meghatározása ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elvével, és ezért alkotmányellenes. Miután az Országgyűlés saját hatáskörében, nem közösségi jogi kötelezettséget végrehajtva alkotta meg ezeket a szabályokat, az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2/A. §-ára tekintet nélkül vizsgálhatja az alkotmányosság kérdését, ahogyan ezt a 17/2004. (V. 25.) AB határozatban
6
is tette.1 E határozat értelmében az Alkotmánybíróság minden további korlátozás nélkül vizsgálhatja azoknak a magyar jogszabályoknak az alkotmányosságát, melyek ugyan összefüggnek közösségi jogszabályokkal, de amelyeknek konkrét tartalmát a magyar jogalkotó szabad mérlegelési jogkörében határozta meg. 4.1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogalkotó kötelezettségévé teszi azt, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve kiszámíthatóak, előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára.2 A kiszámíthatóság és előreláthatóság követelménye nem öncél: ez teszi lehetővé, hogy a jogalanyok jelentős döntéseiket azok jogi következményeit is mérlegelve tudják meghozni, tehát hogy a jog a jogalanyok számára nem kalkulálhatatlan potenciális veszélyforrás, hanem a döntések megbízható kerete legyen. Ilyen értelemben a jogbiztonság a jog viszonylagos állandóságába vetett bizakodást védi, arra tekintettel, hogy a jogalanyok a helyzetükre vonatkozó jogszabályok alapján döntéseket hoztak vagy hozhattak. A jogbiztonság elve a különböző helyzeteket érintő jogszabályváltozásokkal szemben különféle követelményeket támaszt. E követelmények különbözőségére már az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozata is utalt, hiszen e határozat értelmében „a jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását.”3 A későbbi gyakorlat evvel összhangban abszolút korlátként kezeli a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát: jogszabály a kihirdetését megelőző időre nézve nem állapíthat meg
17/2004. (V. 25.) AB, ABH 2004, 291, 297. 9/1992. (I. 30.) AB, ABH 1992, 59, 65-66; 11/1992. (III. 5.) AB, ABH 1992, 77, 81-82.; 28/1993. (IV. 30.) AB, ABH 1993, 220, 225. 3 11/1992. (III. 5.) AB, ABH 1992, 77, 81. 1 2
7
kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel nem minősíthet jogellenessé.4 A szerzett jogok védelme ugyanakkor nem abszolút szabály: e jogok korlátozásánál mérlegelni kell a korlátozást indokoló közérdek súlyát.5 E mérlegelésben döntő szempont lehet, hogy biztosított-e a jogalkotó kellő felkészülési időt az érintettek számára ahhoz, hogy a megváltozott jogszabályi környezethez – újabb döntésekkel – alkalmazkodjanak.6 A múltban keletkezett jogviszonyok megváltoztatásának alkotmányos korlátozottsága sem jelent abszolút védelmet. A múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztatása esetén az Alkotmánybíróság az érintett jogosultságra és a korábbi jogszabályi környezetre tekintettel különböző eredményre jutott.7 Álláspontom szerint e döntések vezérfonala az volt, hogy az érintett jogalanyoknak a jog viszonylagos állandóságába vetett bizalma párosult-e jelentős, jellemzően anyagi következményekkel járó döntésekkel, és hogy a jogszabályváltozás az érintettekre hátrányosabb körülményeket eredményezett-e, mint ami a döntés idején fennálló szabályokból következett. Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság hasonló megfontolásokból kiindulva hasonló szempontok alapján döntött, akár szerzett jognak minősült az érintett jogosítvány, akár nem. Az Alkotmánybíróság gyakorlatát szem előtt tartva tehát a jogbiztonság a jogszabályok változásával kapcsolatban végeredményben nem más, mint bizalomvédelem: a jog állandóságába vetett bizakodás védelme, mely bizakodásra az érintett jogalanyok jelentős döntése alapult vagy alapulhatott. 4.2. A Törvény 15. § (3) bekezdése egy támogatási rendszer szabályainak megváltozásához kapcsolódik. A Törvény alapjaiban változtatja meg a támogatás rendszerét, és a támogatásban való részvétel feltételeit részben a múltban létrejött jogviszonyokra alapozza, úgy, hogy az érintettek korábbi vagyoni hatású döntéseiknél, jogviszonyaik 25/1992. (IV. 30.) AB, ABH 1992, 131, 131. 43/1995. (VI. 30.) AB, ABH 1995, 188, 192 és köv. old.; vö. 62/1993. (XI. 29.) AB, ABH 1993, 364, 367. 6 7/1992 (I. 30.) AB, ABH 1992, 45, 48; 28/1992. (IV. 30.) AB, ABH 1992, 155, 156-159; 57/1994 (XI. 17.) AB, ABH 1994, 316, 324. 4 5
8
alakításánál értelemszerűen következményekkel.
nem
számolhattak
a
jelen
Törvényből
adódó
Ez különösen hátrányosan érinti azokat a földtulajdonosokat, akik 2006 előtt vagy 2006ban haszonbérbe adták termőföldjüket. Az erre vonatkozó szerződés megkötésekor ugyanis a tulajdonosok nem tudhatták, hogy a haszonbérleti szerződés alapján a haszonbérlő szerzi meg a támogatási jogosultságot. Ez a tulajdonosok számára azért hátrányos, mert a támogatási jog adott haszonbérlőhöz rendelése jelentősen megnehezíti más haszonbérlővel a szerződéskötést, és az ingatlan eladását is. Az új haszonbérlő, vagy az új tulajdonos ugyanis nem szerzi meg automatikusan a területhez tartozó jogosultságot, az a Törvény 13. § (3) bekezdése értelmében még a korábbi haszonbérlő tulajdonában marad, és tőle legfeljebb megvásárolhatja azt az új haszonbérlő vagy tulajdonos. Mindez arra vezet, hogy a haszonbérbe adott termőföldek tényleges forgalomképessége, és így értéke is csökken. Ezt a Törvény Javaslatának indokolása is elismeri azzal, hogy kimondja: „[m]ás ára lesz a földnek, ha azzal együtt támogatási jogosultságot is átruháznak, mint akkor, amikor erre nem kerül sor.” Mindez arra vezet, hogy a termőföldjüket korábban haszonbérbe adó tulajdonosok szerződéseihez a Törvény olyan hátrányos következményt fűz, mely a szerződés megkötésének időpontjában nem volt előre látható. Ez álláspontom szerint – azon túl, hogy a tulajdonhoz való jog sérelmét is felvetheti – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből következő jogbiztonság elve alapján ítélendő meg, és legfeljebb akkor lehetne alkotmányos, ha a szabályozást kellő súlyú közérdek indokolná. Ezen túlmenően a mezőgazdasági termelők körén belül is hátrányos helyzetbe kerülnek azok, akik a Törvény alapján a Törvény 15. § (3) bekezdése a) pontjában meghatározott bázis időszakban – a 2006. naptári évben – nem részesültek releváns támogatásban. Ezzel egyebek mellett mindazok a termelők hátrányt szenvednek, akik vagy a 2007. vagy a 2008. naptári évben kezdték meg tevékenységüket, vagy növelték az általuk megművelt 57/1994. (XI. 17.) AB, ABH 1994, 316, 324; 9/1994. (II. 25.) AB, ABH 1994, 74, 76; 16/1996. (V. 3.) AB, ABH 1996, 61, 67; 66/1995. (XI. 24.) AB, ABH 1995, 333, 342 és köv. old.; 174/B/1999. AB, ABH 2005, 870, 877; 68/2006. (XII. 6.) AB, ABH 2006, 740, 756 és köv. old.; 55/1994. (XI. 10.) AB, ABH 1994, 296, 303 és köv. old.
7
9
támogatásra jogosító területet. A 2006. naptári év bázis évként való kijelölése miatt e termelők tényleges támogatása adott esetben jelentősen csökkenhet (erre a lehetőségre utalnak a Törvény javaslatának általános indokolásában található modellszámítások is). Emellett a 2006. évben támogatást igénybe vevőkhöz képest az eltérő támogatási jogosultság miatt mindenképpen jelentős versenyhátrányba kerülnek az újabban piacra lépett termelők, ami megalapozhatja akár az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét is. Ugyanakkor a 2006 után piacra lépett, vagy a megművelt területet növelő termelők jelentős vagyoni hatású döntéseket és rendelkezéseket hoztak a megművelt területek megvételével vagy haszonbérlésével, mely döntésekben fontos szerepet játszhatott a támogatás igénybe vételét lehetővé tevő jogszabályi környezet. Ily módon a Törvény 15. § (3) bekezdése a) pontja az érintett tulajdonosok és mezőgazdasági termelők jelentős vagyoni hatású döntésekkel alátámasztott, az irányadó jogi környezet viszonylagos állandóságába vetett bizakodását csalja meg. Mindezt úgy, hogy az érintettek a Rendelet szövege alapján a terület alapú támogatási rendszer bevezetésével számolhattak legfeljebb, hiszen a Rendelet az új tagállamok számára a területi alapú támogatást tette főszabályként kötelezővé. Álláspontom szerint ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét. A jogbiztonság szempontjából döntő kérdés az, indokolja-e kellő közérdek, hogy a Törvény főszabályként a 2006. naptári évet jelöli meg bázis időszaknak. E tekintetben mindenekelőtt irányadó, hogy a Rendelet III. cím 6. fejezete nem írja elő, hogy az új tagállamok a különleges helyzetbe került mezőgazdasági termelőket az új szabályozás hatályba lépését megelőző időre eső bázis időszak alapján juttassa többlettámogatási jogosultsághoz. A Rendelet 71d. cikk (2) és (3 ) bekezdése ugyanis csak a különleges helyzetbe került termelőknek juttatható támogatási jogosultságról tesz említést – annak felső határát is megszabva – azt azonban nem írja elő, hogy ez a fajta kompenzáció csak az egységes támogatási rendszer bevezetéséről szóló nemzeti jogszabály hatályba lépését megelőző időszakot figyelembe véve adható. A Rendelettel összhangban lehet olyan nemzeti szabály is, mely csak egy meghatározott felkészülési időszak után rendeli
10
alkalmazni az új támogatási rendszert, és a felkészülési időszak alatt nyújtott támogatásokat veszi alapul a különleges helyzetbe került termelők kompenzálásánál. Függetlenül a fenti aggályoktól, szükséges rámutatni arra is, hogy a közösségi jogi példából mindenképpen egy hosszabb bázis időszak kijelölése következne. Sem a Törvényből, sem annak Javaslatához fűzött indokolásból nem állapítható meg ehhez képest olyan súlyú közérdek, mely a bázis időszaknak a 2006. évre való korlátozását indokolja. Ezen az sem változtat, hogy a Törvény 11. §-a, illetve a Rendelet 71d. cikk (2) és (3) bekezdése alapján a különleges helyzetbe került termelők számára a nemzeti tartalékból adható támogatási jogosultság, hiszen sem a Rendelet, sem a Törvény nem teremt alanyi jogosultságot a nemzeti tartalékból való részesülésre. Mindebből természetesen nem következik, hogy a támogatási jogosultság mint önállósult vagyoni értékű jog megteremtése önmagában alkotmányellenes lenne, már csak azért sem, mert ez a konstrukció a közösségi jogból származik. A jogbiztonság és a bizalomvédelem elve azonban megköveteli, hogy a tulajdonosok és a később piacra lépő haszonbérlők érdekeit ilyen mértékben érintő szabályozás – a közösségi jog által lehetővé tett körben – csak megfelelő felkészülési idő után legyen alkalmazható. Az átmeneti idő tudná csak alkotmányosan biztosítani, hogy az érintettek szerződéses viszonyaikat átgondolják, és azokat a megváltozott körülményekhez igazítsák – adott esetben módosított tartalmú haszonbérleti szerződések megkötésével. Mindezek alapján álláspontom szerint a Törvény 15. § (3) bekezdése a) pontja ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, mert kellő közérdek hiányában hátrányosabb jogi helyzetet teremt azon mezőgazdasági termelők számára, akik 2006-ot követően kezdték meg tevékenységüket, vagy növelték adásvétellel vagy haszonbérléssel az általuk megművelt, támogatásra jogosító területet. Budapest, 2008. november 12. Üdvözlettel: Sólyom László
