Dr. Gellérné dr. Lukács Éva
SZEMÉLYEK SZABAD ÁRAMLÁSA AZ EURÓPAI UNIÓBAN PhD dolgozathoz
TÉZISEK Budapest, 2008
Konzulens: Dr. Király Miklós habilitált egyetemi docens, ELTE ÁJK
1
TÉZISEK ............................................................................................................................................................... 1 I. KUTATÁSI FELADAT RÖVID ÖSSZEFOGLALÁSA ................................................................................................. 3 II. ELEMZÉSEK RÖVID LEÍRÁSA, A FELDOLGOZÁS MÓDSZEREI............................................................................. 4 III. TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEK ÖSSZEFOGLALÁSA, HASZNOSÍTÁS LEHETŐSÉGEI ............................................. 4 a. Alap kérdések............................................................................................................................................. 4 b. Jogérvényesítési eszközök .......................................................................................................................... 5 c. Idegenrendészeti jogosultságok ................................................................................................................. 6 c. A munkavállalás feltételrendszere ............................................................................................................. 7 d. A személyek szabad mozgása alóli kivételek.............................................................................................. 8 e. Uniós polgárság......................................................................................................................................... 9 f. Továbbfejlesztés, hasznosítás ................................................................................................................... 10 IV. A MUNKA TÉMAKÖRÉBŐL KÉSZÜLT PUBLIKÁCIÓK JEGYZÉKE ..................................................................... 11
2
I. Kutatási feladat rövid összefoglalása A dolgozat célja, hogy történetileg és jogilag végig kövesse az európai közösségi jog változásának fázisait a személyek szabad mozgása terén 2006 végéig. A dolgozat elsődleges célja, hogy igazolja a kiindulási hipotézist, miszerint az európai közösségi jog döntő változásokon ment keresztül mind az uniós polgároknak, mind egyes harmadik állampolgároknak biztosított jogosultságok terén. A hipotézis igazolására elemzem az európai közösségi jog változásának fázisait a személyek szabad mozgása terén. A dolgozat alapmotívuma, hogy több oldalról bebizonyítsa: az európai közösségi jog túllépett a 60-as években vállalt neoklasszikus makroökonómiai megközelítésén, amely kizárólag a migráció gazdasági aspektusaival foglalkozott, és egyértelműen elmozdult egy pro-migrációs, szociálisan érzékeny migrációs politika irányába. A hipotézisnek az európai közösségi jogban való igazolása mellett másodlagos vizsgálati kérdés a szabályozási technika mibenléte is. Azt vizsgálom, hogy egyrészt mennyiben érvényesül a konszenzusos együttműködésen alapuló megoldás, hogy azáltal születnek előremutató másodlagos jogszabályok, hogy a tagállami képviselők támogatják az Európai Bizottság javaslatait. Másrészt mennyiben írhatóak az eredmények az Európai Bíróság (a továbbiakban: EB) javára; és az EB mennyiben alkalmazott hasonló jogi érvelési technikákat a közösségi munkavállalók, illetve később a gazdaságilag inaktív személyek jogainak megalapításakor és kiterjesztésekor. Az általános folyamat-értékelés mellett számos jogi részletkérdés kerül górcső alá. Egy részükre egyértelmű megoldások adhatóak az európai közösségi jog alapján (jogérvényesítési megoldások), mások egy új irányvonal első állomásait jelentik (uniós polgárság), vagy szabályozásuk egyelőre véget ért a másodlagos jogi szintű kodifikációval, és a további jogfejlődés nyitott a nemzeti átültetések és az EB jövőbeni esetjoga alapján (főként a harmadik állampolgárok jogait szabályozó eszközök). A jelenleg hatályos európai közösségi jogból kiindulva mutatom be az Európai Unió polgáraira és a harmadik államok állampolgáraira érvényes, a belső piacból következő szabályokat. Kitérek az alapkérdésekre, a személyek közösségi jog által kedvezményezett kategóriáira, a közösségi munkavállalók jogai érvényesítésének az eszközeire, továbbá a munkavállalással összefüggő és attól független egyéb jogosultságokra. Foglalkozom a legfontosabb tartózkodási szabályokkal is – nem kitérve a Schengeni szabályrendszerre. A dolgozat egyik kiemelt fejezete az uniós polgárok szabad mozgásával foglalkozó rész, amely markánsan rávilágít az európai közösségi jog egyedi mivoltára. Az eredetileg gazdasági célú szabad mozgás jogából levezethetően ma már a gazdaságilag inaktív uniós polgárok is széleskörű jogosultságokat élveznek. A témaválasztás adott volt, 1998 óta ezzel a témával foglalkozom elméleti szinten mint kutató és a gyakorlatban mint köztisztviselő is. Olyan művet kívántam elkészíteni, amely „eredeti” abban az értelemben, hogy a migráció láncszerű folyamatának minden releváns láncszemét tárgyalja, beleértve a fogadó tagállamban való letelepedés idegenrendészeti részleteit és a más tagállami tartózkodással kapcsolatos jogosultságok és érvényesíthetőségük szinte teljességét. A dolgozat megfogalmaz egy lehetséges új fejlődési irányt is, amely a teljes körűen alkalmazandó szabad mozgási jogok megalapításának logikus következménye lehet.
3
II. Elemzések rövid leírása, a feldolgozás módszerei A személyek szabad áramlása kérdéskör feldolgozását nagyszámú külföldi szakirodalom segítette. A téma közkedvelt kutatási terület mind az angol, mind a német nyelvű szakfolyóiratokban. Dolgozatomban feldolgoztam a legfontosabb elérhető szakkönyveket és a legfontosabb folyóiratokban megjelenő szakcikkeket egyaránt. Támaszkodtam a magyar szakirodalomra is, amely témaspecifikus, tehát részletkérdéseket vizsgáló cikkeket, nem összefoglaló könyveket jelent.1 Tekintettel arra, hogy a területet az EB szintén nagyszámú jogesete érinti, törekedtem arra, hogy a korai időszakból és az uniós polgárságot érintő joggyakorlatból minden jogesetet feldolgozzak és beépítsek. A korai jogesetek fő konklúzióinak magyar fordítását – hivatalos fordítás hiányában – több esetben magam végeztem el – alapul véve az ebből a szempontból alapműnek tekinthető Gátos-Király-Tóth 1999 művet. A 80-as évek végétől kezdődően eldöntött jogesetek nagy száma miatt azonban a feldolgozás már nem lehetett teljes körű, csak az újdonságot megtestesítő jogesetekre volt lehetséges koncentrálni. A feldolgozási módszer komparatív, a korai jogeseteket és a másodlagos jog eredeti forrásait hasonlítom össze a későbbi forrásokkal. Elsőként a két forrás-rendszert vetem mindig össze, és ez az összevetés egészül ki a szakirodalom és a magam kiegészítő meglátásaival. Egyes kérdésekben nem volt semmilyen elérhető eredeti vagy tudományos forrás, ilyenkor tisztázó kérdéseimmel megkerestem az Európai Bizottságot (pl. területi hatály kérdésében). Emellett, ahol erre lehetőség mutatkozik és ez illeszkedik a mű fő csapásirányához, összehasonlítást teszek az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel és az Európai Emberi Jogi Bíróság joggyakorlatával. III. Tudományos eredmények összefoglalása, hasznosítás lehetőségei
a. Alap kérdések Az I. fejezetben bemutatom az alapvető kiindulási pontokat, a személyek szabad áramlása területi hatályát, a kedvezményezett személyi kategóriákat és a nemzetközi szerződéseknek a területen betöltött fontos szerepét. A Szerződés hatályba lépésekor gazdasági motivációkra épült, csak a munkavállalóknak és önálló vállalkozóknak biztosított jogosultságokat, alapját a munkaerő optimális elosztása közgazdaságtani elmélet képezte.2 A II. világháborút követő munkaerőhiány miatt ennek óriási jelentősége volt, viszont a kapcsolódó problémák – a munkavállalók integrációja, egyéb csoportok szabad mozgása, az érintettek politikai és emberi jogai – nem kaptak hangsúlyt, leginkább a neoklasszikus makroökonómiai elméletre alapozva.3 A dolgozat I. fejezete elemzi az európai közösségi jogban beállt kardinális változást, amelynek alapján a munkavállalók jogosultságait részlegesen kiterjesztették a gazdaságilag inaktív uniós polgárokra, illetve nemzetközi szerződések alkalmazásával harmadik országok állampolgáraira is.
1
A témát tematikusan összefoglaló egyetlen szakkönyv az ezen PhD dolgozat alapján 2004-ben a KJK Kerszöv gondozásában megjelent művem. Gellérné Lukács Éva, Munkavállalás az Európai Unióban, KJK Kerszöv, Budapest 2004. 2 Várnay Ernő-Papp Mónika, Az Európai Unió joga, KJK Kerszöv, Budapest, 2002. 3 Hamilton, Kimberly A., The Athens Conference on Managing Migration for the Benefit of Europe, 15-16. 5.2003., Summary, Athens Migration Policy Initiative, Athens, 2003.
4
A 2007. január 1-jei bővítéssel harminckettő állam állampolgárait érinti a Szerződésnek megfelelő vagy a harmadik állampolgárokra egyébként alkalmazandó rezsimnél kedvezőbb munkavállalási lehetőség.4 A 27 tagállamon kívül nemzetközi szerződések - éspedig az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás, illetve a Svájccal és Törökországgal kötött megállapodás - alapján Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc állampolgárai az uniós polgárokéhoz hasonló jogállást kaptak, legalábbis a munkavállalás korlátozásmentessége és a munkavállalással összefüggésben a 1408/71/EGK tanácsi rendelettel érintett szociális biztonsági jogosultságok tekintetében.5 Nincs viszont koherencia az egyéb jogosultságok terén. Egyrészt, nem érthetnek el ezek az állampolgárok az uniós polgárokkal teljesesen azonos jogállást, az uniós polgári státussal járó egyéb jogosultságokat kibontó Európai Bírósági joggyakorlat ugyanis esetükben nem alkalmazható. Svájc esetében még a másodlagos jog elismerését is csak részlegesen tartalmazza a megállapodás, nem érvényesül a felek között a 1612/68/EGK rendelet, a munkavállalói jogok legfőbb forrása. A Törökországgal megkötött Ankara egyezmény a jog további fragmentációjához vezet. Az egyezmény végrehajtása során hozott Társulási Tanácsi határozatok EB általi értelmezésének eredményeképpen a török állampolgárok jelentős munkavállalási jogosultságokat élveznek minden tagállamban, de rájuk sem alkalmazandó a másodlagos jog teljessége és az EB egyéb esetjoga. A nemzetközi megállapodások megkötésének nem szándékolt eredménye az lett, hogy a három megállapodásból három eltérő rendelkezés-csokor fejlődött ki, és a jogosultságok köre nem határozható meg egységesen. A jogosultságok pontos szétválasztása tudományosan sem könnyű feladat és hasonló mondható el a jogalkalmazásról is.6 Az EB törekszik a nemzetközi szerződésekkel érintett állampolgárok számára is jogérvényesítési eszközöket megállapítani, pl. a közvetlen hatály alkalmazásával, illetve azon fontos elven keresztül, hogy esetjoga alkalmazandó akkor, ha az érintett jogi instrumentum kötelezi az államokat. Az EFTA államoktól eltérően Svájc és Törökország esetében ez az elv nem alkalmazandó, esetükben a nemzetközi szerződések nem mondtak ki hatályosnak releváns másodlagos jogszabályokat, így az Európai Bíróság esetjogát sem lehet általános érvénnyel alkalmazni. A közvetlen hatály kimondása és az esetjog bizonyos körben való alkalmazhatósága fontos jogérvényesítési eszközök, de nem elégségesek. A jogosultságok különbözősége miatt nehéz a nemzeti jog szintjén ésszerű, a jogalkalmazó számára is átlátható megoldásokat kifejleszteni. b. Jogérvényesítési eszközök Ez a fejezet a diszkrimináció tilalmával, a fordított diszkriminációval, a diszkrimináció nélküli akadályokkal és a közvetlen hatállyal foglalkozik. Elemzi az európai közösségi jog említett alapvető elveinek a személyek szabad áramlása területén történő érvényesülését. A dolgozat célja annak igazolása, hogy a jogérvényesítési eszközök terén fejlődés volt megfigyelhető a közösségi jogban az elmúlt 50 évben, kifejezetten az Európai Bíróságnak köszönhetően. A fejlődés eredményeképpen a meglévő lehetőségek hatóköre kibővült és új jogérvényesítési eszközök jöttek létre, így a migráns személyek több lehetőség közül választhatják ki a nekik legmegfelelőbbet szabad mozgási jogaik érvényesítése céljából. 4
Lukács Éva, Magyarország európai uniós csatlakozásával összefüggő kérdések, IN Berke Gyula-Gyulavári Tamás-Kiss György (szerk.), Külföldiek foglalkoztatása Magyarországon, KJK Kerszöv, Budapest, 2002. 153169.o. 5 Gellérné Lukács Éva, A munkaerőmozgás kiterjesztése Svájcra. Raabe Tanácsadó és Kiadó Kft. Érdekképviselet felsőfokon, D 1.52 (6 oldal), 2006. június. 6 A jogalkalmazás (nemzetközi szerződések átültetésének) nehézségeire jó példát szolgáltat a Gellérné-Szigeti (2005) szakkönyv egyes tagállami jogokat bemutató fejezeteinek összegzése, amelyekből kiderül, hogy a tagállamok gyakran nem tesznek végrehajtó lépéseket, amely jogi bizonytalanságokhoz vezet.
5
A munkaerőmozgás szabadságának egyediségét az egyenlő bánásmód elvének a kimondása adja. A munkaerőhiány megoldására bevált módszer a külföldiek munkavállalásának engedélyezése a nemzeti munkaerőpiacon, azonban az európai közösségi jog a migráns uniós polgár munkavállalók részére a jog egyéb fontos területeire is kiterjedő diszkriminációmentességet biztosít, amely egyedi jellegzetességnek tekinthető. Jogesetek alapján értelmezem a közvetlen és közvetett diszkrimináció eseteit, és az EB által kifejlesztett új megközelítést, miszerint a mozgásszabadság korlátozásának puszta ténye elegendő a közösségi joggal való összeegyeztethetetlenség kimondásához. Izgalmas jogfejlődést generálhat a horizontális közvetlen hatály kimondása, amely szerint a szabad mozgási jogosultságok immáron nemcsak az állammal, hanem magán személyekkel szemben is érvényesíthetőek. Továbbá, a fordított diszkrimináció kezeléséből kifolyólag a munkavállalási jogosultságok tekintetében a közösségi munkavállalói státus már nem feltétlenül függ a másik tagállami munkavállalástól. Ha a közösségi munkavállaló visszatér és tovább dolgozik a kiindulási tagállamban, akkor megtartja a szerzett jogait (közösségi munkavállalói státusát), amelyből a munkavállaló családtagja ezt követően is profitál. Az érintett személy fordított diszkriminációt kijátszó motivációja jogszerű és elfogadható az EB szerint. A jogérvényesítés megerősített és új formái az EB által generált eredményeket jelentik, amelyek nem jelennek meg a másodlagos jog szintjén. Ebből kifolyólag nem alkotnak szisztematikusan értelmezhető rendszert a polgárok számára, és ezáltal hatásuk nem annyira hatékony. Ezen jogtételek pontos átültetése a nemzeti jogok szintjére alapos megfontolást igénylő feladat. El kellene ui. végezni minden tagállami jogszabály esetében az európai közösségi joggal való összeegyeztethetőség mérlegelését ezen elvek – különösen a diszkrimináció nélküli akadályok – fényében. A jogharmonizációs hatás eltérő lehet az egyes tagállamokban, de lehetséges, hogy nem is következik be szemléletváltás és önkéntes tagállami jogalkotás. Ezen bizonytalanságok fényében a járható út az egyéni jogérvényesítés, és éppen emiatt erősíti ezt a megközelítést az EB. c. Idegenrendészeti jogosultságok Az európai közösségi jog jelenleg hatályos szabályai szerint a tagállamok kötelesek a személyek szabad mozgásával összefüggő idegenrendészeti jogosultságok gyakorlását garantálni. Az említett jogokat biztosító legfontosabb jogforrás – a Szerződés 39. (3) (b)-(d) pontjait implementáló, – az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv.7 Az irányelv egyértelmű bizonyíték az európai közösségi jog migrációt ösztönző fejlődésére. A tartózkodási kérdések szabályozása egyértelműen liberális szemléletet tükröz, a megközelítés uniós polgár-barát, nem pedig az állam migrációs beleszólási-ellenőrzési kompetenciáit helyezi előtérbe. Emellett számos, korábban csak az EB joggyakorlatában létező kérdést is kodifikál, amely jogharmonizáció hozzájárul az európai közösségi jog egyszerűsítéséhez, átláthatóságához. Az irányelv által szabályozott legfontosabb kérdések az alábbiak: személyi hatály, a tagállamból való kilépés joga, a tagállamba való belépés joga, a tartózkodás joga és az irányelvet megelőzően az európai közösségi jogban nem szabályozott huzamos tartózkodás joga. A személyi hatály szabályozása tekintetbe veszi a családi kapcsolatokban az elmúlt évtizedekben beállt változásokat, amikor a regisztrált élettársat is családtagként definiálja, ha 7
HL L 229, 2004.4.29.
6
a fogadó állam jogszabályai a regisztrált élettársi kapcsolatot egyenlőnek ismerik el a házastársi kapcsolattal. A családtag fogalom szélesítése mellett az irányelv erősíti a nem uniós polgár családtagok jogvédelmét. Válás, a házasság megszűntetése vagy a házastárs halála esetén sem vesztik el automatikusan tartózkodási jogaikat, ha teljesíteni tudják a jogszerű tartózkodásra előírt feltételeket. Az európai közösségi jog ilyen irányú fejlesztése egyértelműen az Európai Emberi Jogi Bíróság joggyakorlatával van összhangban, amely már évtizedek óta ösztönözte a családtagok megerősített tartózkodási jogosultságait. Az irányelv erősíti a szabad mozgás alapjogi jellegét azáltal, hogy kilépéskor és belépéskor csak birtokolni kell a személyazonossági dokumentumot és nem kell azt felmutatni. Kifejezetten szabályozza, hogy a tagállamok kérhetik a tartózkodás bejelentését, de ennek ésszerűnek kell lennie és elmulasztását is csak arányosan büntethetik. Fontos üzenete van annak is, hogy megszűnt a „tartózkodási engedély” szó, és azt az enyhébb „bejelentkezésről szóló igazolás” váltotta fel, összhangban azzal, hogy a tartózkodási jogot a dokumentum csak igazolja, nem keletkezteti. Az irányelv fő újdonságát a huzamos tartózkodási jog megalapítása jelenti, amely jogintézmény korábban teljesen hiányzott az európai közösségi jogból. A huzamos tartózkodási jog ötéves folyamatos jogszerű tartózkodást követően biztosít az uniós polgárnak huzamos letelepedési jogosultságot a fogadó tagállamban. Egyrészt a jog mindenki számára nyitva áll, aki teljesíti az 5 éves feltételt. Másrészt a huzamos tartózkodási státus együtt jár egy sor fontos további joggal, például azzal, hogy minden, az irányelv hatálya alá tartozó személy egyenlő bánásmódot élvez a Szerződés hatálya alá tartozó ügyekben, illetve csak fontos közrendi és közbiztonsági okból utasíthatók ki annak a tagállamnak a területéről, amelyben tartózkodnak. Ezáltal túlzás nélkül létrejött egy széleskörű jogosultságokat garantáló jogi státus az európai közösségi jog rendszerében. c. A munkavállalás feltételrendszere Ez a fejezet bemutatja, hogy mind a másodlagos jogalkotás, mind az EB joggyakorlatának nyílt célja az Európai Unión belüli migráció ösztönzése. Az EB minden uniós polgárokra vonatkozó kérdést az érintettek javára bírált el, és a másodlagos jog is a munkavállalási jogok személyi hatályának fokozatos bővítésére törekszik. Az európai közösségi jog továbbá megtette az első lépéseket a harmadik állampolgárok munkához jutási jogainak meghatározása terén is. A harmadik állampolgárokat érintő 2003-2005-ös irányelvekben fontos jogosultságokat fektettek le, noha azok vagy korlátozottak vagy nem eléggé világosan megfogalmazottak.8 Ennek ellenére ezek az irányelvek fontos kiindulópontnak tekinthetőek, amelyeket minden bizonnyal egyre erőteljesebb tartalommal fognak kitölteni a jövőben. Nemcsak a személyi hatály lassú bővítése és a harmadik állampolgárok európai közösségi jog hatókörébe való bevonása mutat azonban a pro-migrációs vonulat erősödéséhez. Erre utal a közösségi jogi értelmű „munka” fogalom kialakítása is. Kezdetben a tagállamok nagy önállósággal értelmezték a „munka” és ebből következően a közösségi értelmű munkavállaló fogalmát saját nemzeti munkajogukban, amelynek gyakran az lett az eredménye, hogy bizonyos nem tipikus munkaviszonyban lévő személyeket kizártak a fogalomból és az ezzel együtt járó előnyökből. Az EB joggyakorlata azonban kimondta, hogy a szabad munkaerő áramlás keretében végzett munka önálló közösségi jogi fogalom, azt a lehető legszélesebben kell értelmezni. Mára elfogadott nézet, hogy közösségi jogi értelmű munkavégzés minden 8
Tóth Judit, The Long-term Resident’s Status in the Directive and in the Hungarian Law, Conference paper Seminar on the Long-term Resident’s Directive, 10 February 2006 - Radboud University, Nijmegen, the Netherlands.
7
olyan munkaviszonyban ellátott tevékenység, amely tényleges és valóságos gazdasági tevékenységet valósít meg –függetlenül a nemzeti jogoktól, időtartamától és díjazásától. A közösségi munkavállalók konkrét jogosultságai az alábbiak: az álláskeresés; egyenlő bánásmód a foglalkoztatási- és munkafeltételek tekintetében (beleértve a munkanélküliek segítését és az átképzést); egyenlő bánásmód a szociális- és adókedvezmények terén; egyenlő bánásmód a szakiskolai képzésben és átképzésben; egyenlő bánásmód a szakszervezeti tagság és azzal kapcsolatos jogok terén; egyenlő bánásmód a lakhatás terén. Van der Mei „funkcionális megközelítés”-nek nevezte a személyek szabad mozgása terén az EB által alkalmazott módszert, miszerint minden ellátást és jogot megadott a közösségi munkavállalónak és családtagjainak az egyenlő bánásmód alapján, amely ösztönözheti a szabad mozgás jogának gyakorlását.9 Ez a funkcionális megközelítés az EB jogeseteiben mindenütt tetten érhető, az EB a jogokat egyrészt megerősítette, másrészt kiterjesztő értelmezést adott nekik, amelyre kiemelt példa az álláskeresési jog és a szociális kedvezmények kérdésköre. Az álláskeresési jog gyakorlását a Szerződés és az EB joggyakorlata időben nem korlátozza. Az ésszerűség és a várható esély függvényében ítéli meg, hogy meddig van összhangban az európai közösségi joggal; a 2004/38/EK irányelv azonban annak időtartamát maximum hat hónapban korlátozza. Az irányelv és az EB jogesetei között nincsen összhang. A szociális kedvezmények és az ehhez kapcsolódó EB joggyakorlat kulcsfontosságú szerepet tölt be a munkavállalók szabad áramlása terén. Ennek kapcsán az EB olyan területeket vont be az európai közösségi jog hatálya alá, amelyek a Szerződés tárgyi hatálya alá eredetileg nem tartozó szociális szférában találhatóak. Kijelenthető, hogy a közösségi munkavállalók és családtagjaik jogai széleskörűvé váltak, egy jogszerűen tartózkodó közösségi munkavállaló a saját állampolgárokkal megegyező munka- és szociális jogi védettséget élvez. d. A személyek szabad mozgása alóli kivételek A dolgozat személyek szabad mozgása alóli kivételeivel foglalkozó fejezete, hasonlóan a korábbi fejezetekhez, azt kívánja bemutatni, hogy a kiindulási állapothoz képest a kivételek megítélése a személyek számára kedvezően változott meg. Amellett érvelek, hogy a kivételek köre folyamatosan szűkül, miközben ezzel párhuzamosan a kivételek alkalmazhatóságának garanciái egyre erősödnek. Ez a folyamat az EB jogeseteiből táplálkozik, de az új 2004/38/EK irányelv szabályai alapján a tagállamok és az EU szervei konszenzusa eredményének is tekinthető. A kivételi esetekben – mivel saját állampolgár nem utasítható ki – az egyenlő bánásmód (diszkrimináció tilalom) fokmérője, hogy a saját és nem saját állampolgárok magatartása és annak szankciója összemérhető legyen. A Szerződés 39(3) cikkében a tagállamok vállalták, hogy a munkavállalók szabad mozgását csak a közrend, közbiztonság és közegészségügy sérelme alapján tilthatják meg, ami a kivételek eredetileg is szűk körre történő korlátozását jelentette. A 2004/38/EK irányelv kardinálisan új elveket fektet le a kiutasítással szembeni védelem területén, különösen a közigazgatási eljárásba beépített garanciák terén. Ez különösen az uniós polgárok családi életének védelme szempontjából jelentős. Utalok arra, hogy az irányelv hatályba lépése előtti másodlagos jog kevesebb garanciát biztosított, mint az emberi jogok európai egyezményének 9
Van der Mei, Anne Pieter, Union Citizenship and the ’De-Nationalisation’ of the Territorial Welfare State, European Journal of Migration and Law (2005) 7: 203-211. 208.
8
8. cikke. A 8. cikkel kapcsolatos esetjog évek óta konzekvensen hangsúlyozta, hogy a huzamos tartózkodás és a családi kapcsolatok fontossága megakadályozhatja a kiutasítást, miközben az európai közösségi jog csak az irányelv elfogadása óta rendelkezik különös hangsúllyal a huzamosan tartózkodók és a családtagok jogosultságairól. Szintén új szabály, hogy a közrendi vagy közbiztonsági okokból kiutasított személyek ésszerű idő elteltével (kiutasítástól számított 3 év után) kérelmezhetik a beutazási és tartózkodási tilalom megszüntetését. Ez a jog eddig nem került expressis verbis kimondásra. A Szerződés 39(4) bekezdése szerint a tagállamok nem kötelesek biztosítani a munkaerő szabad áramlását, ha olyan állásról van szó, amelynek tartalmát közszolgálati munkavégzés alkotja. Az állások besorolása tehát attól függ, hogy a közszolgálat speciális tevékenységére jellemzően tartalmazzák-e a közhatalom közvetett vagy közvetlen gyakorlását és hogy feltételezik-e a posztot betöltő személy speciális viszonyát az államhoz, amelyet esetenként kell vizsgálni. A közszolgálati kivétel terén a jogfejlődés aktuális végpontját az EB azon jogesetei jelentik, amelyekben kimondta, hogy a kivétel felhívásához nem elegendő a közhatalmi jogosítványok léte, az is elengedhetetlen, hogy a közhatalmi jogosítványokat a jogosult rendszeresen, ne csak alárendelten, ritkán gyakorolja. Amennyiben a közhatalmi jogosultságok csak alárendelten jelennek meg, ez nem elegendő alap a közszolgálati kivétel felhívásához, és ebben az esetben a tagállamnak el kell tűrnie, hogy esetenként más tagállami állampolgárok fognak közhatalmi jogosítványokat gyakorolni. Ez a megközelítés egyelőre nehezen implementálható a tagállamok számára, vélhetően a sikeres átültetés még több évet fog igénybe venni. e. Uniós polgárság Az uniós polgársággal foglalkozó fejezet célja, hogy párhuzamokat találjon a közösségi munkavállalók jogainak fejlődése és a gazdaságilag inaktív uniós polgárok jogainak fejlődése között. Az EB – főleg a szociális előny koncepcióján keresztül – a közösségi munkavállalóknak olyan jogosultságokat ítélt meg a munkaviszonnyal összefüggésben vagy attól függetlenül, amelyek eredetüket tekintve a Szerződés tárgyi hatálya alá nem tartozó területet érintettek (pl. szociális segítségnyújtás). Az uniós polgárság bevezetésével pedig az volt várható, hogy a szabad mozgás jogát gyakorló, gazdaságilag inaktív tagállami állampolgárok jogai bővülnek, kérdéses volt azonban, hogy milyen jogi érvelés alapján és milyen irányokban. A dolgozatban amellett érvelek, hogy az EB az uniós polgárságra támaszkodva ugyanazt a funkcionális megközelítést alkalmazta, amelyet a közösségi munkavállalók esetében. A gazdaságilag inaktív személyeknek is minden jogot és ellátást megadott, ami a szabad mozgást ösztönözheti, annak ellenére, hogy sem a Szerződés, sem a másodlagos jog nem biztosította ezeknek a jogoknak a gyakorlását. A jogok bővítésének módja tekintetében az EB minden esetben alapvetően ugyanazt az érvelési logikát követte, öt fő elemet hangsúlyozva: - a tagállami állampolgárok alapvető státusa az uniós polgárság (Szerződés 18. cikke), amely nekik jogosultságokat biztosít; illetve - az a gazdaságilag inaktív uniós polgár, aki jogszerűen tartózkodik egy másik tagállam területén; - a Szerződés tárgyi hatálya (ratione materiae) alá tartozó kérdésben - hivatkozhat a diszkrimináció tilalmára (Szerződés 12. cikke); illetve - a tagállami kivételi lehetőségeket szűken kell értelmezni.
9
Az EB számos esetében ítélt meg jogokat a gazdaságilag inaktív uniós polgárságoknak: oktatási jogokat, tartózkodási jogokat, az adózással, a szociális támogatásokkal és a névadással kapcsolatos jogokat. Dolgozatomban bemutatom az EB érvelésének előremutató voltát, de a kritikai észrevételeket is. Noha a jogok felhívhatósága minden esetben kapcsolódik a jogszerű szabad mozgáshoz, ha az EB következetesen viszi tovább ezt a fejlődési irányt, a gazdaságilag inaktív személyek is elérhetik a közösségi munkavállalókéhoz hasonló státust. Az uniós polgárság által minden tagállami állampolgár megkaphatja a választási lehetőséget, hogy tartózkodási helye alapján mely tagállamhoz jogrendszeréhez kíván elsősorban tartozni, miközben megtartja azokat a jogokat is, amelyek állampolgárságából fakadnak. Az uniós polgárság ezáltal valóban többlet-jogok forrásává válik. f. Továbbfejlesztés, hasznosítás A dolgozat egy korábbi változata 2004-ben publikálásra került, és több esetben hasznosult az Európai Unióhoz történő csatlakozást előkészítő és követő időszakokban. Folyamatos tanulsággal felvet olyan konkrét kérdéseket, amelyek a jogalkotói és kutatói munkához általában meggondolásra javasoltak. Ilyenek: - érvek a migrációs elméletek terén; - a közvetett diszkriminációt vagy diszkriminációmentes, a szabad mozgás akadályát megvalósító nemzeti rendelkezések kiszűrésében támpont nyújtása; - elméleti megalapozás a közösségi munkavállalói státus megléte helyes megítéléséhez; - a nem uniós polgárokat érintő irányelvek munkavállalási aspektusának megfelelő értelmezése (kutatók, huzamos tartózkodók), az irányelvek által nyitva hagyott kérdések megalapozott eldöntése a nemzeti jog fényében; - az álláskeresési jog gyakorlása esetén az EB joggyakorlata és a 2004/38/EK irányelv közti ellentét feloldható-e a magyar jog eszközeivel; - a magyar nyelvtudás megkövetelhetőségének feltételei; - az oktatási szférában szükséges az egyenlő bánásmód biztosítása, meg kell teremteni annak a lehetőségét, hogy a migráns munkavállalók és gyermekeik más államokba szóló külföldi ösztöndíjakat is megpályázhassanak; - a közszolgálati kivétel alkalmazása esetén figyelemmel kell lenni arra, hogy a potenciális közhatalom gyakorlás nem elégséges egy állás saját állampolgárra való korlátozásához, szükséges a közhatalmi jogosítványok rendszeres gyakorlása is; - az uniós polgársággal összefüggő jogesetek értelmezéséhez támpont nyújtása, azok nemzeti jogba való átültetése módjának vizsgálata. A dolgozat rámutatott az EB jogeseteinek jelentőségére, amelyet a nemzeti jog szintjén még mindig hajlamosak vagyunk alábecsülni. Sajnos, nem minden jogeset alkalmazható önmagában, a tagállamok együttműködése nélkül. Ennek ellenére az egyének jogainak erősítésében az EB játssza a kulcsszerepet, a másodlagos EK jog évtizedes késéssel vonja le az esetekben megjelenő jogi konklúziókat. Továbbá, sokat segíthet egyes kérdések megválaszolásában az EB joggyakorlatában megjelenő alapelvi megközelítés, amikor egy újonnan felmerülő jogi kérdést nem lehet meglévő jogeset alapján megválaszolni.
10
IV. A munka témaköréből készült publikációk jegyzéke Idegen nyelvű publikáció 1. Sándor Illés-Éva Lukács Gellérné, Towards Researcher Mobility, Európai Tükör, Selection of Studies Published in the First Half of 2007, Special Issue, August 2007, 139-155. 2. Gellérné Lukács Éva, The principle of reciprocity in Hungarian law p33-38. In Traser Julia (ed): A regional approach to free movement of workers. Labour migration between Hungary and its neighbouring countries. Conference. Szeged, 16-17 June, 2006, Publ. University of Szeged, Faculty of Law, European Studies Centre, Szeged, 2006. 3. Éva Lukács dr., Wanderbewegungen als Folgen eines Beitrittes der MOE-Länder – die Sicht Ungarns, in Rudolf HRBEK (Hrsg.) Die Osterweiterung der Europäischen Union, Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung, Tübingen, „Occasional Papers Nr. 22“, August 2000. 4. Éva Lukács, The Status of Third Country Nationals Under the Free Movement of Persons Rules p123-141 In András Nikodém (ed) International Conference on the Implication of the Enlargement of the European Union, Bibó István Szakkolégium, Budapest, 1999. Magyar nyelvű publikációk 2007: Gellérné Lukács Éva, A magyar és az uniós munkaerőpiac összefüggései. A munkaerőmozgást érintő kérdések. IN Fóti Gábor-Rácz Margit (szerk.), Az Európai Unió előtt álló kihívásokról és a magyar érdekekről, MTA VKI-CEU ENS, Budapest, 2007. Illés Sándor–Gellérné Lukács Éva, A tudományos kutatók migrációjáért. Európai Tükör 4/2007:13-30. 2006: Gellérné Lukács Éva, A munkaerőmozgás kiterjesztése Svájcra. In: Érdekképviselet felsőfokon, Raabe Tanácsadó és Kiadó Kft. 2006. június. J.2. 2005: 1. Gellérné Lukács Éva – Szigeti Borbála, Munkavállalási szabályok az EU tagállamaiban az átmeneti időszak alatt, KJK Kerszöv, Budapest, 2005. 2. Gyulavári Tamás – Gellérné Lukács Éva, A legális és az illegális bevándorlók jogai az Európai Unióban. Európai Tükör 4/2005: 47-75. 3. Illés Sándor – Gellérné Lukács Éva, Migráció és jogharmonizáció, KSH – NTK (Népességtudományi Kutatóintézet), Kutatási Jelentések 74. Budapest, 2005. 2004: 1. Gellérné Lukács Éva, Munkavállalás az Európai Unióban, KJK Kerszöv, Budapest, 2004. 2. Dr. Gellérné dr. Lukács Éva, A munkaerő szabad áramlása, IN Dr. Gyulavári Tamás (szerk.), Az Európai Unió szociális dimenziója (OFA Kht, Budapest, 2004). 4. Dr. Gellérné dr. Lukács Éva, Paradigmaváltás a fejlett országok migrációs politikájában (Kézirat a MEH számára) 2003: 1. dr. Lukács Éva, A migránsok integrációja az EU tagállamokban – felmérő tanulmány, készült a Miniszterelnöki Hivatal részére (2003 szeptember). 2. dr. Lukács Éva, A munkavállalás feltételei az Európai Unióban, Európai Füzetek 6., MeH, Budapest, 2003 február. 3. dr. Hudák Annamária-dr. Lukács Éva, A magyar diplomák értéke az Európai Unióban, Európai Füzetek 25., MeH, Budapest, 2003 február.
11
4. dr. Gellér Balázs-dr. Hudák Annamária-dr. Kiss László-dr. Lukács Éva, A diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerése az Európai Unióban és Magyarországon, Sik Kiadó, Budapest, 2003. 5. dr. Ács Vera-dr. Lukács Éva (szerk.), Egészségügyi, munkajogi és szociális jogi szakkifejezések tára, Sik Kiadó, Budapest, 2003. 6. dr. Lukács, Éva-Illés, Sándor, Szabad-e a személyek áramlása, IN Ekéné, Zamárdi Ilona-Timár, Judit (szerk.), Alföldi tanulmányok, Migráció és az Alföld (2002-2003), Nagyalföld Alapítvány, Békéscsaba, 2003. 18-35. o. 2002: 1. dr. Lukács Éva, A külföldiek foglalkoztatásának európai közösségi jogi vonzatai és Magyarország európai uniós csatlakozásával összefüggő kérdések, In Berke-Gyulavári-Kiss (szerk.) A Külföldiek foglalkoztatás Magyarországon, KJK Kerszöv, Budapest, VIII-IX. fejezet: 131-169.o. 2. dr. Lukács Éva, Ki fizeti a számlát? – a személyek szabad mozgása és az egészségügy kapcsolata az EU tagállamaiban, Magyar Jog 2002/8. 485. o. 3. dr. Illés Sándor-dr. Lukács Éva (szerk.), Migráció és statisztika, NKI Kutatási Jelentések 71., KSHNKI, Budapest, 2002. 2001: 1. Migráció és Európai Unió (AduPrint, Budapest 2001.) című 500 oldalas kötet szerkesztése 2. A migráció szociológiája (AduPrint, Budapest 2001.) című 300 oldalas kötet projektfelelőse 3. dr. Lukács Éva, Az EK által kötött nemzetközi szerződések szerepe a személyek szabad mozgása területén, in Dr. Lukács Éva – Dr. Király Miklós (szerk.) Migráció és Európai Unió, AduPrint, Budapest 2001. 4. dr. Borbély Andrea - dr. Lukács Éva, Munkavállalás és vállalkozás az Európai Unióban, in Dr. Lukács Éva – Dr. Király Miklós (szerk.) Migráció és Európai Unió, AduPrint, Budapest 2001. 5. dr. Hajdú József - dr. Lukács Éva, Népességmozgások és szociális védelem az Európai Unióban (társszerző), in Dr. Lukács Éva – Dr. Király Miklós (szerk.) Migráció és Európai Unió, AduPrint, Budapest 2001. 6. Illés Sándor – Lukács Éva (2001): Személyek szabad áramlása a statisztika látószögéből. Szeged, Magyar Földrajzi Konferencia. CD publikáció. 2000: 1. dr. Lukács Éva, A munkaerő szabad mozgása I.-II., Cégjog folyóirat, 2000/3-4. 2. dr. Lukács Éva, A munkavállalók szabad mozgása, in Dr. Gyulavári Tamás (szerk.) Az Európai Unió szociális dimenziója, AduPrint, Budapest 2000. 55-84. oldal 3. Éva Lukács dr., Wanderbewegungen als Folgen eines Beitrittes der MOE-Länder – die Sicht Ungarns, in Rudolf HRBEK (Hrsg.) Die Osterweiterung der Europäischen Union, Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung, Tübingen, „Occasional Papers Nr. 22“, August 2000. 1999: 1. dr. Lukács Éva, ‘Menni vagy nem menni’ - a magyar munkavállalók és vállalkozók esélyei a Közösség munkaerőpiacán Magyar Jog (1999) 46: 169-177. 2. Éva Lukács, The Status of Third Country Nationals Under the Free Movement of Persons Rules p123-141 In András Nikodém (ed) International Conference on the Implication of the Enlargement of the European Union, Bibó István Szakkolégium, Budapest, 1999. 3. dr. Lukács Éva, Morzsák a személyek szabad mozgása témakörből, Esély - 1999. Különszám.
12
