V Brně dne 7. července 2011 Sp. zn.: 898/2011/VOP/DS
Zpráva o šetření veřejného ochránce práv o postupu Obecního úřadu Velké Přílepy a Krajského úřadu Středočeského kraje v řízení o odstranění stavby rekonstrukce provedené na garáži u č.p. … v H.
A. Obsah podnětu Podnětem se na veřejného ochránce práv dne 11. 2. 2011 obrátil Mgr. V. S., bytem D. …, H., a žádal o prošetření postupu Obecního úřadu Velké Přílepy (dále jen „stavební úřad“) a Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) v řízení o odstranění stavby, kterou lze prozatímně definovat jako provedení rekonstrukce garáže u domu č.p. … umístěné na pozemku st.p.č. … v k.ú. H. (dále jen „předmětná garáž“). Stavba garáže zasahuje přesahem střechy do pozemku stěžovatele st.p.č. … v k.ú. H.. Stavební úřad ve věci vedl (resp. vede) dvě správní řízení o odstranění stavby (obě v odvolací fázi), jejichž průběh bude podrobně popsán níže. Krajský úřad ve věci prozatím zasahoval pouze v rámci řešení nečinnosti podřízeného stavebního úřadu. JUDr. Pavel Varvařovský mě jako svoji zástupkyni pověřil vyřízením podnětu stěžovatele, přičemž mám při jeho vyřizování všechna oprávnění, která náleží jemu, jako veřejnému ochránci práv.
B. Skutková zjištění Po posouzení podnětu z hlediska věcné působnosti jsem se rozhodla v souladu s ustanovením § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), ve věci zahájit šetření, v jehož rámci jsem o stanoviska požádala stavební úřad i krajský úřad. Na základě podkladů zaslaných stěžovatelem a úřady lze skutkový stav rekonstruovat takto. Dne 20. 11. 2009 oznámili stěžovatel a paní J. S. (jako spoluvlastníci dotčeného pozemku st.p.č. …) stavebnímu úřadu provádění stavebních prací spočívajících v rekonstrukci předmětné garáže jejich sousedky. Těmito pracemi měla stavebnice zasáhnout přesahem střechy do jejich pozemku st.p.č. … (a také do pozemku p. č. …, který je však ve vlastnictví obce, a proto jej ponechávám stranou
tohoto šetření). Pro nečinnost stavebního úřadu způsobenou personálními změnami na úřadě se oznamovatelé obrátili dne 20. 1. 2010 na krajský úřad. Dne 24. 2. 2010 vydal krajský úřad jako opatření proti nečinnosti příkaz, aby stavební úřad zahájil řízení ve věci přesahu střechy předmětné garáže nebo podnět stěžovatele a jeho manželky odložil jako nedůvodný. V mezidobí ovšem již dne 9. 2. 2010 vyzval stavební úřad dotčené osoby (oznamovatele i stavebnici) k účasti na kontrolní prohlídce stavby, která proběhla dne 25. 2. 2010 (pořízena fotodokumentace). Dne 24. 3. 2010 zahájil stavební úřad řízení o odstranění stavby „Přesahu střechy na pozemek č.p. (neuvedeno) rekonstrukce garáže u č.p. …, H. č.p. …“ V tomto řízení se stavební úřad poněkud zmatečně označil za speciální stavební úřad pro pozemní komunikace. Účastníky tohoto řízení jsou stavebnice a také oba oznamovatelé údajné černé stavby. Následně však byl stavební úřad opět nečinný, a proto se oznamovatelé dne 23. 8. 2010 obrací znovu na krajský úřad, který si dne 31. 8. 2010 vyžádal stanovisko stavebního úřadu. Stavební úřad vydává dne 1. 9. 2010 usnesení sp. zn. …/…/2009-…, kterým uvedené, výše specifikované správní řízení o odstranění stavby zastavuje dle nesprávného zákonného odkazu na § 66 odst. 1 písm. c) pro neodstranění vad žádosti, ve skutečnosti však dle svého výslovného odůvodnění kvůli nesprávnému označení sebe sama v jím vedeném řízení jako speciální stavební úřadu (resp. silniční správní úřad) namísto řádného označení stavební úřad. Stěžovatel se proti tomuto usnesení odvolal odvoláním ze dne 9. 10. 2010, které však nesprávně podal krajskému úřadu, který jej proto opatřením ze dne 15. 9. 2010 postoupil stavebnímu úřadu (doručeno dne 16. 9. 2010). Dle vyjádření stavebního úřadu ochránci bylo nadále pokračováno v jiném správním řízení a z vyjádření lze dovodit, že právě uvedené odvolání nebylo dále řešeno. Týž den, kdy stavební úřad prvé řízení o odstranění stavby zastavil, zahajuje druhé správní řízení o odstranění téže stavby tentokrát označené jako „Rekonstrukce garáže u č.p. …, H. č.p. …“ umístěné na st.p.č. … v k.ú. H.. Také v tomto řízení jsou oba oznamovatelé účastníky řízení. Dne 30. 9. 2010 proběhlo ve věci ústní jednání, kde právní zástupce stavebnice do protokolu uvádí skutečnost tvrzenou již dříve, že přesah střechy ve skutečnosti existoval již dříve a současnou opravou střechy došlo ke zlepšení stavu, tzn. přesah se zmenšil oproti původnímu stavu. Dne 1. 12. 2010 vydává stavební úřad usnesení o zastavení řízení sp. zn. …/2010-… bez konkrétnějšího zákonného odkazu na správní řád. (Obecně je v usnesení uvedeno pouze „§ 66 odst. 1 správního řádu“, který však obsahuje řadu důvodů pro zastavení řízení.) Z odůvodnění je patrno, že stavební úřad nevidí prostor pro nařízení odstranění stavby, neboť provedené práce nevyžadovaly povolení ani ohlášení. K otázce přesahu pak stavební úřad z tvrzení stavebníka
2
a z jím doložené fotodokumentace zjistil, že přesah (nespecifikované délky) existoval již v minulosti a opravou střechy byl dokonce zkrácen. Na tomto místě je vhodné poznamenat, že o zkrácení již dříve existujícího přesahu (vzniklého patrně počátkem 90. let 20. stol.) nepanují rozpory. Stavební činností v roce 2009, jíž se stavební úřad nyní zabývá, došlo skutečně ke zkrácení již existujícího přesahu, což připouští i stěžovatel (oznamovatel). Dle jeho tvrzení byl původní přesah 55 cm, dnešní přesah po rekonstrukci je 30 cm. Stěžovatel se dne 26. 12. 2010 odvolal také proti tomuto druhému usnesení o zastavení řízení. Stavební úřad oznámil podání odvolání ostatním účastníkům písemností ze dne 20. 1. 2011. Dne 4. 2. 2011 se ještě znovu vyjádřil stěžovatel, dne 9. 2. 2011 se vyjádřila stavebnice. Stavební úřad však následně spis nepředal krajskému úřadu (postup dle § 88 správního řádu) a tuto svoji prodlevu odstranil ihned po zahájení šetření veřejného ochránce práv. Stavební úřad dopisem ze dne 11. 5. 2011 ochránci vysvětluje své opakované prodlevy nikoliv nevůlí řešit konkrétní šetřenou kauzu, nýbrž přetížeností úřadu, který s třemi pracovníky řeší více než 800 případů ročně. Přednost pak dle jeho praxe mají kupříkladu ohlášky staveb nebo oznámení o záměru v území, při nichž může dojít k nevratnému propadnutí krátkých zákonných lhůt. Stavební úřad v témže dopisu k žádosti ochránce přesněji popisuje předmětnou stavbu jako: „výměnu střešní krytiny, laťování, podbití, výměnu svodů a okapů a opravu omítek“. Najisto je tak postaveno, že předmětem obou správních řízení o odstranění stavby bylo provedení rekonstrukčních prací na předmětné garáži, nikoliv garáž jako celek. Stavební úřad původně při zahájení řízení měl za to, že může jít o nepovolenou změnu stavby, v současné době se domnívá, že šlo pouze o udržovací práce ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, které nevyžadovaly žádné opatření ani rozhodnutí stavebního úřadu. Z tohoto důvodu úřad řízení ukončil. Krajský úřad přípisem ze dne 20. 5. 2011 popsal stručně historii kauzy a uvedl, že odvolací řízení (míněno druhé správní řízení o odstranění stavby) stále probíhá. Konstatoval nesprávný procesní postup stavebního úřadu, který bude přezkoumán.
C. Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V této části zprávy o šetření proto zhodnotím postup správních orgánů v šetřeném řízení z hlediska dodržení právních předpisů a principů dobré správy.
3
K celé věci si úvodem dovoluji konstatovat, že lze pozitivně hodnotit, že se stavební úřad navzdory své přetíženosti došlým podáním zabýval a pokoušel se stavební činnost spojenou s rekonstrukcí garáže řešit jak nejlépe uměl. Tato skutečnost však bohužel neomlouvá následnou sérii prodlev a jiných procesních pochybení popsaných dále, která se všechna vážou ke stavebnímu úřadu. U krajského úřadu jsem pochybení neshledala. 1) Procesní aspekty Bylo by patrně nadbytečné rozepisovat v této zprávě podrobně průtahy (nečinnost), jichž se stavební úřad dopouštěl. Z vylíčeného skutkového stavu je zřejmé, že k nečinnosti úřadu docházelo jak zpočátku při prověřování došlého podnětu, tak také později po zahájení prvého správního řízení o odstranění stavby (březen až září roku 2010), a konečně též existuje významná prodleva s předáním spisu týkajícího se druhého správního řízení o odstranění stavby odvolacímu orgánu (únor až květen 2011). Přestože lidsky mohu pochopit konkrétní přetížení a s tím spojenou frustraci pracovnic stavebního úřadu, který je patrně v nedostatečném personálním obsazení, je povinností úřadu jako celku, resp. vedení obce Velké Přílepy, zabezpečit výkon jí svěřené přenesené působnosti. Z pohledu občana - klienta veřejné moci totiž nejsou vnitřní problémy veřejné správy relevantní, a byť mohou zaznamenané prodlevy vysvětlovat, nemohou je omlouvat. Taktéž skutečnost, že stavební úřad nejprve nevhodně označil předmět svého řízení a také sebe sama (v prvém správním řízení o odstranění) je z vylíčených skutečností zřejmá. Toto prvé řízení bylo zastaveno usnesením ze dne 1. 9. 2010. Přes podané odvolání stěžovatele doručené na stavební úřad oklikou dne 16. 9. 2010 však v prvém řízení nebylo pokračováno odvolací fází, což vnímám jako procesní pochybení (byť chápu poněkud zjednodušenou a nesprávnou představu úřadu, že zahájení nového – druhého řízení věcně o tomtéž postačuje). Stavební úřad měl postupovat dle § 86 – 88 správního řádu, shromáždit podklady a předat věc na krajský úřad. Této povinnosti ho nezbavilo ani jiné správní řízení zahájené v téže věci. Z procesněprávního hlediska tak prvé řízení o odstranění stavby stále běží a o odvolání má rozhodovat krajský úřad. Vzhledem k tomu, že se však následně ihned rozeběhlo druhé správní řízení o odstranění téže stavby, nepovažuji důsledky právě popsané chyby za fatální. Druhé správní řízení o odstranění stavby bylo rovněž zastaveno usnesením ze dne 1. 12. 2010. Důvodem tentokrát bylo již hmotněprávní posouzení celé záležitosti, o jehož správnosti bude pojednáno v samostatném oddíle níže. Stavební úřad dospěl k názoru, že řízení o odstranění stavby nemělo být vůbec vedeno, neboť stavební práce provedené v roce 2009 nevyžadovaly ani ohlášení, a nemohlo se tedy jednat o „nepovolenou stavbu“ z hlediska stavebního práva. Protože patrně nenalezl ustanovení, o něž by opřel zastavení řízení z tohoto důvodu, uvedl pouze obecný odkaz na § 66 odst. 1 správního řádu, který vymezuje 8 důvodů pro zastavení řízení (převážně pro řízení vedená na žádost, nikoliv z úřední povinnosti).
4
Podívejme se nejprve na platnou právní úpravu. Ustanovení § 129 odst. 3 stavebního zákona hovoří takto: „U stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, stavební úřad zahájí řízení o jejím odstranění. Pokud půjde o stavbu uvedenou v odstavci 2, stavebník nebo vlastník požádá o její dodatečné povolení a předloží podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti; v tomto řízení postupuje podle § 111 až 115. Bude-li stavba dodatečně povolena, řízení o odstranění stavby zastaví.“ Je evidentní, že poslední větu citovaného ustanovení nelze využít, neboť to zakotvuje důvod pro zastavení řízení v případě dodatečného povolení stavby. Stavební úřad proto musí prozkoumat také správní řád, konkrétně § 66: „(1) Řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže a) žadatel vzal svou žádost zpět; jestliže je žadatelů více, musí se zpětvzetím souhlasit všichni žadatelé; ve sporném řízení správní orgán řízení nezastaví, pokud se zpětvzetím odpůrce z vážných důvodů nesouhlasí, b) byla podána žádost zjevně právně nepřípustná, c) žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení, d) žadatel ve stanovené lhůtě nezaplatil správní poplatek, k jehož zaplacení byl v řízení povinen, e) zjistí překážku řízení podle § 48 odst. 1, f) žadatel zemřel nebo zanikl, pokud v řízení nepokračují právní nástupci nebo pokud není více žadatelů, anebo zanikla-li věc nebo právo, kterého se řízení týká; řízení je zastaveno dnem, kdy se správní orgán o úmrtí nebo zániku žadatele nebo o zániku věci nebo práva dozvěděl, g) žádost se stala zjevně bezpředmětnou, h) z dalších důvodů stanovených zákonem. (2) Řízení vedené z moci úřední správní orgán usnesením zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní nástupci, odpadl jeho důvod, zejména jestliže účastník zemřel nebo zanikl, anebo zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká. Toto usnesení se pouze poznamená do spisu.“ Vzhledem ke skutečnosti, že žádný z důvodů uvedených v odstavci 1 není dle mého názoru využitelný, připadá do úvahy jedině důvod uvedený v odstavci 2 (výše podtrženo). Znamenalo by tak to však poněkud volnější a širší výklad předmětné právní normy s důrazem na slova: „odpadl jeho důvod“. V každém případě se však domnívám, že procesně nejčistějším řešením není v případě řízení, o němž se zjistí nedůvodnost jeho původně zamýšleného cíle, jeho zastavení, nýbrž meritorní rozhodnutí ve věci opřené přímo o § 129 odst. 1 stavebního zákona, jehož výrok bude v případech pouze domnělých nepovolených staveb znít: „odstranění stavby se nenařizuje“, přičemž ve výroku bude poctivě popsáno, proč bylo řízení původně zahájeno (důvodná domněnka nepovolené stavby) a proč nebylo nařízeno její odstranění (domněnka byla vyvrácena, nejde o nepovolenou stavbu).
5
Procesní postupy Obecního úřadu Velké Přílepy tedy hodnotím jako chybné, a to ze všech výše popsaných důvodů. Vzhledem k tomu, že však procesní normy ukazují pouze cestu jak se dobrat ke správným hmotněprávním výsledkům, je daleko důležitější samotné posouzení merita věci, tedy možnost či nemožnost nařízení odstranění provedené rekonstrukce předmětné garáže. Tomuto hmotněprávnímu aspektu se budu věnovat nyní. 2) Hmotněprávní aspekt Dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) stavebního zákona nevyžadují stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu: „udržovací práce, jejichž provedení nemůže negativně ovlivnit zdraví osob, požární bezpečnost, stabilitu a vzhled stavby, životní prostředí a bezpečnost při užívání a nejde o udržovací práce na stavbě, která je kulturní památkou“. Stavební úřad po nasbírání všech podkladů (fotografie, vyjádření účastníků, apod.) vyhodnotil provedené rekonstrukční práce tak, že je lze podřadit pod právě citované ustanovení stavebního zákona a označit je za udržovací práce. Vzhledem k tomu, že podstatou provedené stavební činnosti (výměny střechy, okapů a svodů, oprava omítky) bylo zabezpečení dobrého stavebního stavu garáže, zabránění budoucímu znehodnocování stavby (které lze laicky označit jako zachování dosavadního statusu) a nikoliv stavební úpravy stavby přinášející její nové funkce, mohu souhlasit se stavebním úřadem, že podřazení pod citované ustanovení stavebního zákona je možné. (Tuto věc však bude ještě posuzovat krajský úřad, jehož odborně způsobilé osoby jistě případ zodpovědně posoudí.) Pokud tedy stavební úřad vyhodnotí provedené stavební práce jako nevyžadující žádné rozhodnutí ani opatření stavebního úřadu, není založena jeho pravomoc řešit takovou stavební činnost jako nepovolenou stavbu ve smyslu § 129 odst. 1 písm. b), tedy jako stavbu „prováděnou nebo provedenou bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním“. Případná správní řízení v takové věci zahájená musí být ukončena postupem popsaným v předchozím oddíle. Právě uvedené pak platí i v případech, kdy určitou stavební činností došlo dokonce k rozšíření přesahu (obvykle nepatrnému), a tedy k zásahu do vlastnických práv vlastníků sousedních pozemků. Tím spíše pak toto pravidlo platí v případech, kdy stavební činností došlo ke zmenšení přesahu. Zde uvedené závěry se týkají výhradně pravomocí stavebních úřadů a tématu „stavby nepovolené“, jakožto kategorie práva veřejného. Vychází z logického předpokladu, že stavební úřady hájí vedle veřejných též zájmy soukromé, avšak pouze tehdy, pokud jim věc v souladu se stavebním právem přináleží. V ostatních případech se vlastníci, do jejichž práv bylo stavbou souseda zasaženo, musí obracet na civilní soudy, které jsou primárně povolány k tomu, aby řešily spory související s vlastnickými právy soukromých osob, konkrétně tedy téma „staveb neoprávněných“. Jinými slovy skutečnost, že určitou stavbu nelze označit jako nepovolenou ve smyslu práva stavebního neznamená, že tato nemůže být zároveň
6
stavbou neoprávněnou ve smyslu občanského práva. Toto však přísluší posuzovat výhradně moci soudní. Na okraj této zprávy lze poznamenat, že soud by věc v případném soudním sporu posuzoval dle § 135c občanského zákoníku,1 který dává více možností pro spravedlivé uspořádání vzájemných sousedských vztahů. Výsledkem případné žaloby tedy nemusí být nutně odstranění přesahu a bude záležet na řadě skutkových okolností kauzy a na úvaze soudce. Z mých dosavadních zkušeností mohu oběma stranám (sousedům) jedině doporučit, aby se mimosoudně (byť třeba za asistence advokátů) dohodly na kompromisním řešení (např. zřízení věcného břemene za náhradu). Stavební úřad tento problém nevyřeší a soudní řízení zatíží obě strany zbytečnými výdaji.
D. Závěr Své šetření končím dle ustanovení § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, s tím závěrem, že jsem v postupu správního úřadu, tj. Obecního úřadu Velké Přílepy, shledala určité procesní nedostatky, jež jsou popsány v předcházející části této zprávy, spočívající zejména v nečinnosti a v nesprávném postupu stavebního úřadu po podání odvolání v prvém správním řízení. Výsledné hmotněprávní posouzení stavebního úřadu však považuji za možné a ponechávám na úvaze krajského úřadu, jak celou kauzu posoudí. Šetření ve věci uzavírám touto zprávou, jež shrnuje mé dosavadní poznatky, které budou po vyjádření dotčených správních úřadů podkladem pro mé závěrečné stanovisko ve věci. Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem požádala dotčené úřady, aby se ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy k mým zjištěním vyjádřily a informovaly mě, jaké přijaly kroky ke zjednání nápravy. Zprávu o šetření zasílám na vědomí také stěžovateli.
RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv
1
(1) Zřídí-li někdo stavbu na cizím pozemku, ač na to nemá právo, může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že stavbu je třeba odstranit na náklady toho, kdo stavbu zřídil (dále jen "vlastník stavby"). (2) Pokud by odstranění stavby nebylo účelné, přikáže ji soud za náhradu do vlastnictví vlastníku pozemku, pokud s tím vlastník pozemku souhlasí. (3) Soud může uspořádat poměry mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby i jinak, zejména též zřídit za náhradu věcné břemeno, které je nezbytné k výkonu vlastnického práva ke stavbě.
7
