Zdravotní stav populace bezdomovců v ČR a jeho determinanty I

Zdravotní stav populace bezdomovců v ČR a jeho determinanty I. (Bezdomovství v zrcadle veřejné politiky)

Zdravotní politika a ekonomika - sborník č. 7/2004

Institut zdravotní politiky a ekonomiky Kostelec nad Černými lesy Prosinec 2004

Autoři projektu:

Miroslav Barták

Technická redakce: Kamila Tomášková Luděk Šišák

Jazyková korektura: Pavlína Horáková Vratislava Postlová

© IZPE - Institut zdravotní politiky a ekonomiky Vydávání povoleno MK ČR: MK ČR E 13528 Vydáno v rámci grantu IGA MZ ČR č. NR 8119-3/2004 - Zdravotní stav bezdomovců v ČR a jeho determinanty Kostelec nad Černými lesy, prosinec 2004 ISSN 1213-8096 Tisk: SV, s.r.o. 2

Obsah: 1. Úvod.................................................................................................................................................................. 5 2. Cíle práce ......................................................................................................................................................... 6 2.1 Širší diskuse cílů práce............................................................................................................................................... 6

3. Metody řešení................................................................................................................................................... 8 4. Souhrn teoretických poznatků v oblasti studia bezdomovství jako východisko analýzy a tvorby politiky v oblasti řešení bezdomovství .............................................................................................................................. 9 4.1 Bezdomovství jako veřejně-politický problém a předmět veřejného zájmu ......................................................... 9 4.1.1 Veřejná politika jako vědní disciplína.............................................................................................................. 9 4.1.2 Veřejný zájem .................................................................................................................................................. 9 4.1.3 Společenský problém a společenské příležitosti jako předmět studia veřejné politiky.................................. 10 4.1.4 Proces (cyklus) veřejné politiky..................................................................................................................... 10 4.1.5 Aktéři a instituce veřejné politiky.................................................................................................................. 11 4.2 Bezdomovství jako sociální problém....................................................................................................................... 11 4.3 Definice bezdomovství a měření rozsahu bezdomovství ....................................................................................... 12 4.3.1 Definice bezdomovství .................................................................................................................................. 13 4.3.2 Měření bezdomovství..................................................................................................................................... 16 4.4 Koncepty chudoby a sociálního vyloučení.............................................................................................................. 18 4.5 Chudoba .................................................................................................................................................................... 18 4.5.1 Absolutní chudoba ......................................................................................................................................... 19 4.5.2 Relativní chudoba .......................................................................................................................................... 19 4.6 Socialní vyloučení ..................................................................................................................................................... 20 4.6.1 Hlavní příčiny sociálního vyloučení .............................................................................................................. 22 4.6.2 Dimenze studia sociálního vyloučení............................................................................................................. 22 4.7 Determinanty bezdomovství .................................................................................................................................... 25 4.8 Faktory přispívající k bezdomovství....................................................................................................................... 26 4.9 Rizikové faktory ....................................................................................................................................................... 26 4.10 Spouštěcí mechanismy...................................................................................................................................... 26 4.11 Integrovaný přístup ke studiu vzniku sociální situace bezdomovství .......................................................... 27 4.12 Širší aspekty života bezdomovců- duševní zdraví.......................................................................................... 27 4.13 Kariéra bezdomovství ...................................................................................................................................... 28 4.14 Bezdomovství a sociální soudržnost ................................................................................................................ 29 4.15 Bezdomovství jako sociální deviace ................................................................................................................ 31

5. Analýza problému bezdomovství v ČR ....................................................................................................... 32 5.1 Změny po roce 1989.................................................................................................................................................. 32 5.2 Trendy v oblasti bydlení – dostupnost bydlení ...................................................................................................... 32 5.3 Trendy v oblasti bydlení – bytová politika ............................................................................................................. 33 5.4 Chudoba a nezaměstnanost ..................................................................................................................................... 34 5.5 Změny na trhu práce................................................................................................................................................ 35 5.6 Systém sociálního zabezpečení ................................................................................................................................ 36 5.7 Změny v oblasti rodinného života ........................................................................................................................... 36 5.8 Věk ............................................................................................................................................................................. 37 5.9 Pohlaví ....................................................................................................................................................................... 37 5.10 Etnický a národnostní původ........................................................................................................................... 38 5.11 Místo bydliště (pobytu) .................................................................................................................................... 38 5.12 Aktéři politiky bezdomovství........................................................................................................................... 38 5.12.1 Veřejná správa........................................................................................................................................... 38 5.12.2 Neziskové organizace................................................................................................................................ 40 5.12.3 Samotní bezdomovci................................................................................................................................. 41 5.12.4 Občané a jejich mínění.............................................................................................................................. 41 5.13 Časový vývoj vybraných společenských souvislostí....................................................................................... 43 5.14 Bezdomovství a vstup České republiky do EU............................................................................................... 44 5.14.1 Společné memorandum o sociálním začleňování Česká republika........................................................... 44 5.14.2 Společné memorandum o sociálním začleňování ČR a problematika bezdomovství ............................... 44 5.14.3 Národní akční plán sociálního začleňování............................................................................................... 45 5.14.4 Národní akční plán sociálního začleňování a problematika bezdomovství............................................... 45 5.14.5 Analýza Společného memoranda o sociálním začleňování a Národního akčního plánu sociálního začleňování na léta 2004 – 2006 v ČR s ohledem na problematiku bezdomovství ..................................................... 46

6. Analýza událostí politiky EU s ohledem na řešení a prevenci problematiky bezdomovství................... 47 6.1 Sociální politika EU jako východisko tvorby a implementace politiky boje proti bezdomovství v ČR ............ 47 6.1.1 Agenda 2000 .................................................................................................................................................. 47 3

6.1.2 Zasedání Evropské rady v Lisabonu -Lisabonská strategie pro ekonomickou a sociální obnovu a obnovu životního prostředí ......................................................................................................................................................48 6.1.3 Zasedání Evropské rady v Santa Maria da Feira – červen 2000.....................................................................49 6.1.4 Zasedání Evropské rady v Nice – prosinec 2000............................................................................................50 6.1.5 Zasedání Evropské rady ve Stockholmu – březen 2001 .................................................................................51 6.1.6 Zasedání Evropské rady v Göteborgu - červen 2001......................................................................................52 6.1.7 Zasedání Evropské rady v Leakenu – prosinec 2001 .....................................................................................52 6.1.8 Zasedání Evropské rady v Barceloně – březen 2002 ......................................................................................53 6.1.9 Zasedání Evropské rady v Seville – červen 2002 ...........................................................................................53 6.1.10 Zasedání Evropské rady v Bruselu – březen 2003.....................................................................................53 6.1.11 Zasedání Evropské rady v Thessaloniki (Soluni) – červen 2003 ...............................................................54 6.1.12 Zasedání Evropské rady v Bruselu – říjen 2003 ........................................................................................54 6.1.13 Zasedání Evropské rady v Bruselu – březen 2004.....................................................................................54 6.2 Metoda otevřené koordinace v oblasti sociálního začleňování..............................................................................54 6.2.1 Výbor pro sociální ochranu ............................................................................................................................55 6.2.2 Společné cíle v oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení ...............................................................55 6.2.3 Národní akční plány sociální začleňování ......................................................................................................55 6.2.4 Problematika bezdomovství v národních akčních plánech sociálního začleňování 2001 – 2003...................55 6.2.5 Problematika bezdomovství v národních akčních plánech sociálního začleňování 2003 – 2005...................56 6.2.6 Společná memoranda o sociálním začleňování ..............................................................................................57 6.2.7 Společné zprávy o sociálním začleňování ......................................................................................................57 6.2.8 Společné memorandum o sociálním začleňování z roku 2001 a bezdomovství .............................................57 6.2.9 Společné memorandum o sociálním začleňování z roku 2003 a bezdomovství .............................................59 6.2.10 Společné indikátory v oblasti chudoby a sociálního vyloučení .................................................................60 6.2.11 Komunitární akční program pro podporu spolupráce členských států v boji s chudobou a sociálním vyloučením...................................................................................................................................................................61 6.2.12 Studie nevládních organizací v oblasti Národních akčních plánů sociálního začleňování ........................61 6.3 FEANTSA a její postoje k politice EU v oblasti bezdomovství.............................................................................61 6.4 Diskuse přístupu Evropské unie k problematice sociálního vyloučení.................................................................62

7. Případová studie Velká Británie .................................................................................................................. 64 7.1 Konzervativní vlády a bezdomovství.......................................................................................................................64 7.2 Labouristická vláda a bezdomovství .......................................................................................................................65 7.3 Bezdomovství v britských zákonech........................................................................................................................66 7.3.1 Strategie v oblasti bezdomovství na místní úrovni .........................................................................................66

8. Případová studie Kanada.............................................................................................................................. 67 9. Scénáře vývoje bezdomovství v České republice do roku 2015................................................................. 74 9.1 Metoda otevřené koordinace....................................................................................................................................75 9.2 Bezdomovství a občanská společnost.......................................................................................................................77 9.3 Mrazivý únor 2006 ....................................................................................................................................................79

10. Diskuse přístupů k tvorbě a implementaci politiky v ČR .......................................................................... 80 10.1 SWOT analýza možností řešení problematiky bezdomovství .......................................................................80 10.2 Domácí zkušenosti a jejich využití při další tvorbě a realizaci politiky v této oblasti .................................81 10.3 Diskuse zahraničních zkušeností a možnost jejich využití v ČR...................................................................81 10.3.1 Zkušenost Kanady .....................................................................................................................................81 10.3.2 Zkušenost Velké Británie ..........................................................................................................................82 10.4 Vybrané náměty pro tvůrce politiky ...............................................................................................................82

11. Závěr............................................................................................................................................................... 83 12. Souhrn ............................................................................................................................................................ 84 13. Summary ........................................................................................................................................................ 84 14. Seznam literatury .......................................................................................................................................... 85 15. Informační zdroje.......................................................................................................................................... 88 16. Přílohy ............................................................................................................................................................ 89 16.1 Příloha č. 1 Cíle „Memoranda a Národního akčního plánu“ v oblasti bezdomovství.................................89 16.2 Příloha č. 2: Housing Act, část 7, články 175 až 184. .....................................................................................89 16.3 Příloha č. 3 Zákon o bezdomovství z roku 2002 (Homelessness Act 2002). Část 1. – 3................................93 16.4 Příloha č. 4 Vybrané události kanadské veřejné politiky od začátku 18. století do vzniku Národní iniciativy pro bezdomovství ...........................................................................................................................................95 16.5 Příloha č. 5 Vybrané události kanadské veřejné politiky po roce 1999 vztahující se k problematice bezdomovství...................................................................................................................................................................96 16.6 Příloha č. 6 Zdravotní stav populace bezdomovců a jeho determinanty – článek z časopisu Zdravotnictví v ČR, č. 2/2004, s 76-81...................................................................................................................................................97 4

1. Úvod Někdy v polovině března roku 2004 se v rezidenční části Prahy Jinonic – U Kříže objevil člověk, který se od obyvatel a běžných návštěvníků této čtvrti (v areálu je situována část Univerzity Karlovy) výrazně lišil. Nepřijel, jak je v této části Prahy obvyklé, autem, nezaparkoval v podzemních garážích. Účelem jeho cesty nebyla ani návštěva přednášek či semináře na některé z fakult univerzity, i když stejně jako většina studentů přijel pravděpodobně metrem nebo autobusem. V čem byl jiný, v čem se odlišoval? Onen člověk spal, to není samozřejmě nic zvláštního, o mnoho zajímavější je fakt, že spal u vjezdu do podzemních garáží, kde parkují obyvatelé přilehlých bytů a pracovníci Univerzity Karlovy. Také jeho oblečení se od oblečení lidí, kteří ho míjeli, lišilo. Bylo špinavé a roztrhané. Celý jeho zevnějšek do této čtvrti nějak nezapadal. Také když se probudil, působil na místní poměry tak nějak nepatřičně. Halekal, častoval kolemjdoucí nadávkami, prohledal několik popelnic, potom prošel celý areál a opět při tom halekal a klel. Nakonec odešel neznámo kam. Kdo to byl? S pravděpodobností blížící se jistotě bezdomovec. Bezdomovství je charakteristické nemožností uspokojovat adekvátním způsobem potřebu bydlení. Podle nejužší definice se jedná o lidi „bez střechy nad hlavou“, širší definice považuje za bezdomovce i ty, kteří žijí v různých ubytovnách a azylových zařízeních. Nejširší definice zahrnuje také ty, jejichž bydlení je nejisté. Bezdomovství ovšem není problémem pouze nedostatku vhodného bydlení. Je výrazem psychosociálního selhání jedince. Jeho existence je zároveň selháním veřejné a sociální politiky a jeho existence a současný způsob řešení je de facto v rozporu s již existujícím právním rámcem. Fenomén bezdomovství se ve své zjevné formě objevil v tehdejším Československu v důsledku politických a společenských změn po roce 1989. Bezdomovství ovšem není ani v ČR problémem zcela neznámým. Bylo tu již před několika tisíci let. Když vznikla první města, objevili se první bezdomovci. Historické kroniky a spisy, ale také básně a celá literární díla problematiku bezdomovství zmiňují. Zdá se, že bezdomovství k lidským společnostem patří. V posledních několika desetiletích se však tvář bezdomovství změnila a ztratila mnoho na „romantice“ z minulých století. Neproměnil se pouze význam slova bezdomovství. Změnila se také populace bezdomovců. V různých částech světa je chápáno odlišně. Mezi bezdomovci se stále více setkáváme s dětmi, ženami, ale také lidmi nemocnými a postiženými. Dnes se bezdomovství týká nejen starších mužů, ale celých rodin s dětmi. Tato situace nás nutí klást si otázky o příčinách bezdomovství. Je svobodnou volbou jedince a jeho životním stylem? Nebo je zapříčiněno nezaměstnaností a chudobou? Proč, když se jeho řešení věnuje více lidí, než je samotný počet bezdomovců, stále existuje a počet bezdomovců stoupá? Má veřejná politika, která je často příčinou bezdomovství, možnosti a nástroje na jeho řešení a prevenci? Jaké jsou zkušenosti s bezdomovstvím a jeho řešením v zahraničí a jsou využívány u nás? Tyto a další otázky si klade předkládaná práce. Ústava ČR je založena na premise lidské důstojnosti. Existence bezdomovství je tedy prakticky proti duchu naší ústavy. Řešení a prevenci bezdomovství bychom měli věnovat v současnosti a následujících letech rostoucí pozornost. Jeho existence totiž podkopává základy těch hodnot, na kterých je naše společnost v současné době založena.

5

2. Cíle práce Odpovědná tvorba a realizace veřejných a sociálních politik v oblasti sociálního vyloučení vyžaduje celou řadu poznatků a informací. V návaznosti na to si předkládaná práce stanovuje několik cílů, respektive několik cílových okruhů. První oblastí je vymezení sociálního jevu bezdomovství jako závažného společenského problému. Veřejná politika se ve svém předmětném vymezení zabývá společenskými problémy a příležitostmi. Pokud problém není adekvátně vymezen, nelze počítat s jeho adekvátním řešením. Pro vymezení problému je zapotřebí seznámit se s celou řadou dostupných teoretických východisek a analytických poznatků v oblasti příčin a následků bezdomovství. Sociální realita je značně komplexní a komplikovaná. Z tohoto důvodu se práce zabývá tvorbou vlastních modelů postihujících kauzální vztahy v oblasti individuálních a společenských determinant vzniku a průběhu bezdomovství v současných podmínkách České republiky. ČR není izolovaný stát, na jeho politiku včetně politiky v oblasti sociálního vyloučení působí celá řada vnitřních a vnějších faktorů. V další části se proto práce zabývá analýzou politik „boje“ proti bezdomovství a politik sociálního začleňování v ČR a v mezinárodním kontextu a syntézou těchto analytických poznatků ve formě modelu „vyvíjející se politiky“ v ČR v kontextu EU. Metoda psaní scénářů je pro účely tvorby a realizaci veřejných a sociálních politik často používanou metodou, a to zejména v zahraničí. Práce v tomto ohledu přináší několik scénářů vývoje bezdomovství v ČR do roku 2015. Zvolené přístupy k problematice bezdomovství jsou pak z hlediska úspěšnosti, případně neúspěšnosti navrhované a realizované politiky klíčové. Na základě zahraničních a domácích zkušeností práce diskuje přístupy k tvorbě a implementaci politiky boje proti bezdomovství v ČR.

2.1 Širší diskuse cílů práce Vymezení sociálního jevu bezdomovství v ČR jako společenského problému Po roce 1989 se v České republice znovu objevil fenomén zjevného bezdomovství, ač ve své latentní podobě existoval i před rokem 1989. Příčiny a důsledky bezdomovství ovšem nejsou v ČR v současnosti dostatečně objektivizovány, tj. neexistuje dostatek využitelných teoretických poznatků a poznatků empiricky ověřených, podle kterých by bylo možno určit významnost jednotlivých determinant na vznik a průběh bezdomovství. Nedostatečné informace jsou také o rozsahu bezdomovství. Samo bezdomovství není v ČR definováno zákonem a neexistuje ani žádná obecněji uznávaná definice. S informacemi o bezdomovcích, které jsou v současné době k dispozici, se často nepracuje v potřebném kontextu, což se také následně projevuje v jeho (ne) řešení. Bezdomovství již také bylo uznáno za závažný sociální problém v dokumentech připravovaných v gesci MPSV ČR v rámci politiky sociálního začleňování EU. Mnohými aktéry je tento stav - na jedné straně faktické nutnosti tvorby politiky a poskytování sociálních a dalších služeb bezdomovcům a na straně druhé nízké míry objektivizace - považován za problémový. Ne zcela nevýznamná část aktérů v této oblasti v ČR stále ještě vyjadřuje určité pochybnosti o tom, zda je vhodné a nutné se řešením zabývat, případně se odvolává na mezery v poznání a prosazuje spíše zmírňování následků než odstraňování příčin bezdomovství a jeho prevenci. Souhrn dostupných teoretických východisek a analytických poznatků v oblasti příčin a následků bezdomovství V rámci studia a výzkumu bezdomovství a jejich následného využití pro tvorbu a implementaci politiky je v současné době mnohými aktéry v ČR pociťována mezera v poznání. Otázkou tedy je, kde jsou možné zdroje poznání, které by přispěli k vyplnění této mezery. V rovině teoretických východisek nám toto poznání nabízí obory sociologie, antropologie, psychologie, sociální psychologie, psychopatologie, veřejné a sociální politiky, ale také ekonomie, práva nebo sociálního lékařství. V oblasti analytických poznatků je možné využít jak práce vzniklé v ČR (těch není mnoho), tak zejména studie a další relevantní zdroje informací ze zahraničí. Zahraniční poznání představuje důležitý zdroj poznání v oblastech jako je např.: definice bezdomovství a možné způsoby měření jeho rozsahu, příčiny bezdomovství a váha vlivu jednotlivých determinant na jeho vznik a průběh, veřejná a sociální politika jako možnost řešení bezdomovství, ale také příčiny bezdomovství, 6

hodnocení existujících veřejných politik ve vztahu k jejich cílům a efektivitě, životní osudy jednotlivých bezdomovců, potřeby bezdomovců a možnosti jejich uspokojování, organizace služeb pro bezdomovce, jejich financování a dostupnost, trendy v oblasti bezdomovství, včetně naléhavých problémů, které souvisí s jeho příčinami a důsledky. Tvorba vlastních modelů postihujících kauzální vztahy v oblasti individuálních a společenských determinant bezdomovství v ČR Tvorba modelů kauzálních vztahů v oblasti individuálních a společenských determinant bezdomovství je jedním ze základních východisek výzkumu, a tím i objektivizace bezdomovství, ale představuje i významnou pomůcku pro úvahy o volbách možných nástrojů veřejných a sociálních politik, případně sociální práce při řešení jeho individuálních i společenských příčin a důsledků. Často se lze setkat se zjednodušenými soudy o vlivu některých determinant, které se zakládají spíše na obecně rozšířených stereotypech než na skutečné evidenci. Téma individuálních a společenských příčin a jejich váhy je jedním z často diskutovaných problémů, a to jak v rovině koncepční a odborné, tak i praktické. Analýza politik „boje“ proti bezdomovství a politik sociálního začleňování v ČR a v mezinárodním kontextu a syntéza těchto analytických poznatků ve formě modelu „vyvíjející se politiky“ v ČR v kontextu EU Řešení příčin bezdomovství dlouhou dobu nebylo implicitně předmětem veřejných a sociálních politik ani v ČR, ale ani v zahraničí. V oblasti zmírňování důsledků bezdomovství ve značné míře převzaly roli veřejného sektoru organizace občanské společnosti jako charity a další neziskové organizace. Obrat nastává až v posledních několika letech, kdy na základě společenského vývoje v ČR, dalších zemích EU, ale také v USA, Kanadě nebo Austrálii vznikla relativně naléhavá nutnost věnovat se intenzivněji v rámci veřejné politiky „sociálním“ tématům, které mají značný význam pro budoucí vývoj lidských společenství a byly často podceněny. Jedním ze „zanedbaných“ témat, které vystoupilo do popředí zájmu, je také téma bezdomovství. Začalo se hovořit o politikách boje proti sociálnímu vyloučení nebo později o politikách sociálního začleňování. Roste také potřeba jednotlivé sektorové politiky koordinovat a provazovat. O jaké „nové“ politiky se jedná, na jakých hodnotách jsou vytvářeny? Jaká jsou jejich omezení a jaké příležitosti nabízejí pro řešení bezdomovství? Jaké jsou efekty těchto politik? Jsou účinné nebo představují spíše ztrátu příležitostí v oblasti řešení sociálních problémů? Je nesporné, že na bezdomovství, jeho příčiny, ale také na řešení jeho následků má vliv celá řada veřejných politik. Nejedná se pouze o politiku sociální (příjmy, chudoba, sociální služby), bytovou, trhu práce, nezaměstnanosti a vzdělávací politiku, ale také o politiku hospodářskou, politiku v oblasti pracovně právních vztahů apod. Scénáře vývoje bezdomovství v ČR do roku 2015 Současný stav sociálního problému bezdomovství zneklidňuje instituce veřejného a občanského sektoru v ČR již natolik, že se ho snaží řešit pomocí institucionalizovaných zásahů, a je tedy na místě otázka, jak se bude stav vyvíjet v budoucnosti. Budoucnost ani v případě vývoje bezdomovství nelze předpovědět. Lze však vytvářet věrohodné scénáře dalšího vývoje bezdomovství v ČR, včetně modelování určitých krizových momentů, které ač nejsou příliš pravděpodobné, nelze zcela vyloučit ze spektra možných úvah o budoucím vývoji. Diskuse přístupů k tvorbě a implementaci politiky v oblasti boje proti bezdomovství v ČR na základě domácích a zahraničních zkušeností Zejména zahraniční zkušenosti dokazují, že daleko přínosnější činností než řešit následky bezdomovství je, v co možná nejvyšší míře eliminovat jeho příčiny a rizikové faktory, a tím bezdomovství předcházet. Diskuse se v České republice však často váže pouze k otázce možného rozšiřování ubytovacích kapacit pro bezdomovce namísto snahy o jeho prevenci. Právě v oblasti tvorby politiky se ukazuje potřeba, aby politická reprezentace, ale samozřejmě i další aktéři, měli k dispozici dostatek relevantních poznatků, bez kterých nejsou opatření v oblasti bezdomovství příliš smysluplná. Nejedná se pouze o problematiku příčin a důsledků bezdomovství, ale také způsoby jeho řešení, osvědčené v zahraničí, včetně prevence bezdomovství na individuální a strukturální úrovni. Zahraniční zkušenosti (viz. např. Velká Británie, ale i další státy EU) ukazují význam strategického a koncepčního přístupu v této oblasti na úrovni místní správy a samosprávy. To bude do budoucna klást stále vyšší nároky na koncepční a strategické dovednosti tvůrců politiky na regionální úrovni, a to jak v rámci veřejného, tak i občanského sektoru v ČR. 7

3. Metody řešení Využívání metod analýz a tvorby veřejných politik, na kterých je tato práce založena, lze tedy chápat jako přístup relativně inovativní. V ČR se s ním setkáváme až díky přípravě České republiky na členství v EU a participaci na naplňování cílů tzv. Lisabonské strategie. Pro využití metod veřejné a sociální politiky ovšem hovoří celá řada skutečností, v našem právním rámci jsou vyjádřeny např. v § 22, ale také 25 zákona 2/1969 Sb.1 Předmětem veřejné politiky jsou existující společenské problémy a rozvojové příležitosti. Veřejné politiky vytváří rámec řešení závažných sociálních problémů, tedy také bezdomovství. Na druhou stranu jsou nezamýšlené důsledky veřejných politik a jejich nastavení příčinou celé řady společenských problémů. Využití metod analýzy a tvorby politiky při psaní této práce si klade za cíl lépe porozumět společenským procesům v oblasti veřejných a sociálních politik, které mají často až překvapující vliv na existující společenské problémy, v našem případě bezdomovství, co se jejich řešení a prevenci, ale bohužel také jisté míry „zapříčinění“ , týče. Při tvorbě této práce bylo využito následujících metod analýzy veřejných a sociálních politik: • Analýza dokumentů veřejné politiky (řídící praxe) – v případě této práce především analýza Společného memoranda o sociálním začleňování (MPSV) a dokumentu řídící praxe Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 – 2006. • Analýza událostí veřejné politiky – zejména pak vývoje politiky sociálního začleňování EU po roce 2000, kdy byla koncipována strategie EU pro další desetiletí a kde byla problematice sociálního začleňování věnována „relativně velká“ pozornost. Události veřejné politiky ve vztahu k bezdomovství jsou analyzovány také na příkladu Kanady. • Sekundární analýza statistických dat a existujících výzkumů bezdomovství v ČR a zahraničí – jedná se zejména o údaje mezinárodních organizací, které se problematikou zabývají. V ČR pak údaje nevládních neziskových organizací a MPSV. Dále bylo využito údajů z přehledových prací z Velké Británie a Kanady. • Analýza právního rámce – právní úprava v ČR - otázka lidských a sociální práv, sociálního zabezpečení apod. Překlady zákonů v oblasti bezdomovství z Velké Británie jako jedna z možných inspirací tvorby právního rámce v ČR. • Zúčastněné pozorování tvorby politik a programů v oblasti sociálního začleňování a bezdomovství. Zejména příprava dokumentů MPSV, reakce neziskových organizací, participace na přípravě a realizaci výzkumného úkolu Zdravotní stav populace bezdomovců v ČR a jeho determinanty (příprava a realizace Focus group, komunikace s lidmi, kteří s bezdomovci pracují). • Tvorba modelů kauzálních vztahů a veřejných politik – na základě vlastního přístupu (kariéra bezdomovství) a na zákadě dostupné zahraniční literatury: omezení veřejných politik v reakci na sociální problémy, chudoba v současné české společnosti, výkladový rámec sociálního vyloučení a sociální soudržnosti, model aplikovaného řešení problémů apod. • Typologie aktérů veřejných politik a jejich jednání – na základě teoretických modelů a neformálních rozhovorů s aktéry z oblasti státní správy, samosprávy a nevládního neziskového sektoru. • Případové studie – v této práci jsou z hlediska možné inspirace uvedeny případové studie týkající se veřejných politik ve vztahu k bezdomovství ve Velké Británii a Kanadě. • Metoda psaní scénářů – metoda psaní scénářů, kterou v našich podmínkách rozvíjí Centrum pro sociální a ekonomické strategie FSV UK nabízí možnost určitého pohledu na různé varianty vývoje problematiky bezdomovství v ČR. • SWOT analýza – zde využitá pro diskusi přístupů k tvorbě a realizaci politiky boje proti bezdomovství. Další použité metody: • Rešerše domácí a zahraniční literatury • Rešerše článků v odborných domácích a zahraničních časopisech • Monitorování domácích médií • Překlady zahraničních dokumentů a materiálů • Vyhledávání v elektronických databázích a síti www • Konzultace s aktéry v oblasti sociálního začleňování Využité metody jsou popsány v četných zahraničních publikacích (Parsons 1995; Howlett, Ramesch 1995; Hills et al. 2002; Potůček (eds.) 2004; Nagel 2002; Patton, Sawicky 1993). Jejich aplikací v oblasti bezdomovství se v zahraniční zabývají koncepční a analytické materiály (Golden el al. 1999), ale také celé monografie (Fitzpatrick et al., 2000; Redburn, Buss 1986). 1

8

Ústava, str. 173

4. Souhrn teoretických poznatků v oblasti studia bezdomovství jako východisko analýzy a tvorby politiky v oblasti řešení bezdomovství Následující kapitola diskutuje teoretické poznatky, které jsou relevantní z hlediska studia bezdomovství, a které jsou využitelné pro tvorbu a realizaci veřejných politik v ČR.

4.1 Bezdomovství jako veřejně-politický problém a předmět veřejného zájmu Jak je výše uvedeno, bezdomovství naplňuje definiční vymezení sociálního problému. Je ovšem řešení bezdomovství v ČR veřejným zájmem a problémem veřejně - politickým? Pokud je, jak je potom možné, že počet lidí bez domova nevykazuje klesající trend? Pokud tomu tak není, jak je možné, že veřejný zájem není naplňován? Pro zodpovězení těchto otázek je ovšem nutné blíže vymezit veřejnou politiku jako vědní disciplínu, ale zejména dynamicky se vyvíjející společenskou praxi a pojmy, jako jsou veřejný zájem a veřejně – politický problém. Dalším významným pojmem, se kterým se musíme seznámit, je pojem aktéři a instituce ve veřejné politice. Dávat do souvislosti veřejnou politiku a problematiku bezdomovství může na mnoho aktérů působit jako nepatřičné a nekoherentní. Bezdomovství je chápáno spíše jako doména sociální práce, a pokud hovoříme o politice, pak tedy bezdomovství patří spíše do oblasti zájmu sociální politiky než politiky veřejné. Cílem této kapitoly je nejen dokázat, že řešení bezdomovství je veřejným zájmem, ale také poukázat na to, že využívání poznatků veřejné politiky je pro řešení bezdomovství přinejmenším stejně významné jako znalost technik sociální práce (zejména individuální a komunitní) a sociální politiky. 4.1.1

Veřejná politika jako vědní disciplína Jaké je zaměření veřejné politiky? Veřejná politika zkoumá to, co Dewey (1927) definoval jako veřejnost a její

problémy. Toto vymezení se zaměřuje na to, v jaké oblasti se nacházejí vymezená témata a problémy, jak jsou tato témata a problémy brány do úvahy a jaké místo mají v politické agendě. Je to ovšem také studium toho, jak, proč a s jakým výsledkem vlády vykonávají určitou činnost nebo naopak, jak jsou nečinné (Heidenheimer et al., 1990: 3) nebo, jak uvádí Dye, zabývá se tím, co vlády dělají, proč to dělají a co to přináší (Dye, 1976: 1). Toto studium podstaty, souvislostí a efektů veřejné politiky (Nagel, 1990: 440) vyžaduje, abychom se vyhnuli využívání pouze úzkého okruhu metod a používali co možná nejširší metodologickou a poznatkovou podporu dalších vědních disciplín.2 Harold Lasswell uvádí, že veřejná politika je jako vědní disciplína charakterizována tím, že je orientována:

4.1.2

•

„multi-metodologicky;

•

multidisciplinárně;

•

na problémy;

•

na mapování souvislostí politického procesu, politické volby a výsledky politiky;

•

a jejím cílem je integrovat poznatky různých vědních disciplín pro analýzu veřejných voleb a procesů rozhodování v oblasti veřejného zájmu, čímž přispívá k rozvoji demokracie a modernizaci společnosti.3

Veřejný zájem Definovat veřejný zájem není jednoduché a tento počin v sobě často obsahuje riziko. „Přikláníme se k názoru,

že veřejný zájem je takový druh orientace politiky (a také občanů, jsou-li dostatečně informování), který podporuje rozvoj společnosti a řešení jejích reálných problémů“4. „Pojem veřejný zájem tedy vyjadřuje: •

Potřeby, jež se týkají větších společenských kategorií (skupin či celé společnosti).

•

Hodnoty, na jejichž uskutečnění společnost aspiruje (např. národní společenství, kulturní obec).

•

Obranu před ohrožením těchto potřeb a hodnot.

2

PARSONS, W. str. 15 PARSONS, W., 1995 str. 16 4 POTŮČEK 1996, str. 78 3

9

Veřejný zájem je velmi často formulován v různých oblastech (sociální, ekonomický, kulturní, environmentální), je strukturován co do místa, času objektu i zdroje vzniku, předmětem veřejné politiky se stávají veřejné zájmy jen tehdy, jsouli jako veřejné zájmy uznány, veřejné zájmy nejsou jen záležitostí veřejných institucí, ale také společenských skupin a jednotlivců.“5 Společenský problém a společenské příležitosti jako předmět studia veřejné politiky

4.1.3

Společenským problémem je sociální stav nebo situace, o níž si určité skupiny nebo sami zúčastnění myslí, že vyžaduje řešení. Toto řešení je často zásahem vnější instituce (viz výše). V oblasti veřejné politiky je užíván pojem veřejně–politický problém, což je takový problém, který se dotýká života významného počtu příslušníků daného společenství, i když některých více a/nebo přímo a jiných méně a/nebo nepřímo, nelze ho vyřešit snadno a rychle, k jeho řešení lze přistupovat různými způsoby a není vždy předem jasné, který z nich je lepší či horší než jiný (Potůček, 1996). Veřejná politika může být tedy reaktivní, když reaguje na určité problémy, ale může být také aktivní, když se jejím prostřednictvím naplňuje příležitost, kterou může společnost využívat (např. vstup České republiky do EU a nutnost vytvářet Národní akční plány sociálního začleňování). Proces (cyklus) veřejné politiky

4.1.4

S určitou mírou zjednodušení lze říci, že tvorba a implementace veřejné politiky vytváří určitý cyklus na sebe navazujících kroků. V literatuře se setkáváme s mnoha vymezeními politického cyklu a jeho jednotlivých kroků. Následující vymezení je pouze jedním z možných pohledů. Politický cyklus zahrnuje v širokém slova smyslu: •

Společenské problémy a příležitosti;

•

Formování veřejného zájmu – (analýza společenské reality, vyjádřené postoje veřejnosti – vliv médií);

•

Rozhodnutí, zda zájem či problém bude předmětem rozhodování – (ne každý společenský problém je řešen, ne každý veřejný zájem je naplňován, ne všechny příležitosti jsou využity);

•

Vymezení žádoucího stavu (vyřešení společenského problému např. bezdomovství, využití příležitosti např. Národního akčního plánu sociálního začleňování);

•

Různé varianty řešení, navazující kroky pro dosažení žádoucího stavu (zřízení ubytovny pro bezdomovce, podpora sociálního bydlení obcí, finanční pomoc);

•

Výběr řešení (nalézt nejlepší řešení je složité, často rozhodujeme bez dostatečných informací o tom, co naše rozhodnutí v praxi přinese);

•

Vytvoření nástroje řešení (např. formou vyhlášky, dotace, poskytnutí kapacity apod.);

•

Implementace (realizace v praxi), ta často naráží na překážky, které nebyly brány do úvahy – např. neochota podílet se na uskutečňování programu, když nebylo možné podílet se na jeho přípravě);

•

Hodnocení průběhu implementace (zda je naše řešení v praxi naplňováno);

•

Hodnocení výsledků – změna stavu před a po implementaci (např. statistika, rozhovory s aktéry apod. – objektivní a subjektivní hodnocení).

Schéma č. 1: Omezení veřejných politik při reakci na problémy a výzvy

Zdroj: Parsons 1995 s. 138 – upraveno. 5

Podle POTŮČEK 1996, str. 79

10

Aktéři a instituce veřejné politiky

4.1.5

Pokud se zabýváme oblastí bezdomovství, setkáváme se s celou řadou aktérů a institucí. Znalosti aktérů a institucí nám mohou pomoci řešit společenské problémy, ale také využívat společenské šance. Oblast sociálního začleňování byla a často stále je poznamenána nekoordinací jednotlivých aktérů a institucí, což ve svém důsledku znamená, že společenské problémy nejsou řešeny nebo nejsou zcela využívány nabízené šance (např. možnost průřezové spolupráce všech ministerstev na řešení problematiky sociálního vyloučení). Aktérů a institucí je ve veřejně – politickém procesu celá řada. Aktéři mohou být jednotlivci nebo skupiny. Aktéři zahrnutí v určité politice (programu) mohou být souhrnně označeni jako „politický subsystém.“ Hlavní aktéry lze při jisté míře zjednodušení rozdělit do pěti základních kategorií. •

Volení zástupci (politici)

•

Jmenovaní zástupci (úředníci)

•

Zájmové skupiny (tedy i neziskové organizace)

•

Výzkumné organizace

•

Masová média.6

Instituce je nutné chápat obecně, ne pouze ve smyslu organizací a úřadů. Instituce mohou mít podobu právní normy (tzv. formální instituce), ale také podobu zvyků, tradic, zažitých způsobů chování (tzv. neformální instituce). Význam znalostí institucionálního rámce, jeho změn a vývoje je vzhledem k řešení společenských problémů a společenských šancí klíčový. Aktéři a instituce se dostávají při řešení společenských problémů a využívání společenských šancí do vzájemných vztahů a vazeb. V některých případech jsou výraznější instituce jindy aktéři. To platí také pro námi sledovanou oblast sociálního začleňování/vyloučení.

4.2 Bezdomovství jako sociální problém Ve společném memorandu o sociálním začleňování, které zástupci České republiky podepsali se zástupci EU v prosinci 2003, je uvedeno, že bezdomovství je sociální problém.7 Také zástupci neziskových organizací hovoří o bezdomovství jako sociálním problému. Jaké je však definiční vymezení sociálního problému? Naplňuje bezdomovství jeho definici? Sociální problém je definován následovně: „sociální stav nebo situace, o níž se určitá relevantní skupina lidí nebo sami zúčastnění domnívají, že vyžaduje řešení, obvykle prostředky vnějšího institucionalizovaného zásahu (výchovného, politického, přesvědčovacího, ekonomického). Je možné stanovit 3 odlišné přístupy k vymezení a pojetí sociálních problémů: 1.

2.

3.

pojetí objektivní, které za sociální problémy pokládá takové stavy nebo takové druhy chování, které komplikují dosahování společenských cílů, poškozují plynulé fungování společnosti a narušují sociální rovnováhu (R. K. Merton, R. A. Nisbet aj.); pojetí subjektivní, podle něhož je sociální problém to, co je za sociální problém pokládáno, co je takto pojmenováno a označeno, protože neexistují inherentně patologické soc. stavy na straně jedné a na druhé straně nemusí být problémová, jakkoliv dramatickým a šokujícím způsobem a nemusí na vnějšího pozorovatele působit, jako problémová, pokud není definována samotnými aktéry (poprvé sociální problémy takto formuloval již v roce 1938 J. H. S. Bossard); pojetí, které oba pohledy kombinuje a které sociální problémy vymezuje jako takový sociální stav, který značná část společnosti pokládá za narušení norem nebo zásah do hodnot, jimž je přisuzován obzvláštní význam (R. Fuller, R. Myers aj.).

6

podle Howlett, Ramesh 1995, str. 52 - 75 Společné memorandum o sociálním začleňování – Česká republika, Praha: MPSV ČR, 2003. Dostupné z http://www.mpsv.cz/files/ clanky/5151/jim.pdf [citováno 9. 3 2004] 7

11

Každý z těchto přístupů má své problematické aspekty. U funkcionalistického pojetí vzniká oprávněná otázka, jak a zda je možno vymezit objektivní společenské cíle a jak objektivně definovat stav rovnováhy (toto pojetí má dnes již velmi málo stoupenců), u pojetí kompromisního lze klást otázku, jak velké množství lidí musí situaci posuzovat jako problémovou (J. Robertson vtipně poznamenal, že tu musí být buď významné množství lidí, nebo množství významných lidí). U pojetí subjektivního vzniká samozřejmě nebezpečí formulace umělých problémů, jestliže je nějaká situace jako problémová definována, ačkoliv proto nejsou objektivní důvody (např. politicky utilitárně motivovaná dramatizace určitých situací a napětí).“8 Tato akademická definice sociálního problému se sice může na první pohled zdát poněkud odtažitá a tudíž pro účely ověření hypotézy o tom, zda je či není bezdomovství sociální problém a zda naplňuje jeho definici nevhodná. Při využití metod analýzy politiky, zde konkrétně např.: analýzy dokumentů řídící praxe, rozhovorů s aktéry, zúčastněného pozorování, můžeme však naši hypotézu testovat na základě tohoto vymezení sociálního problému relativně dobře. Ze zúčastněné pozorování autora v této oblasti letech 2001 – 2004, kdy měl možnost pracovat v ubytovně pro bezdomovce tehdejšího OÚ Kolín a diskutovat tuto otázku s četnými akademickými pracovníky i úředníky na různých stupních státní správy a samosprávy v ČR i zahraničí, v komunikaci s Občanským sdružením Naděje, Armádou spásy a při spolupráci na projektu SMES EUROPE (projekt zaměřen na duševní zdraví bezdomovců a jeho determinanty), participací na přípravě zprávy o plnění cílů Millenniové deklarace OSN v ČR a expertních rozhovorech, pořádaných Radou Evropy, v rámci přípravy Průvodce sociální soudržností i na základě analýzy Společného memoranda o sociálním začleňování ČR a dalších v ČR dostupných materiálů, studia oficiálních materiálů EU i dalších zemí z této oblasti či analýzou právního rámce v ČR, lze učinit následující závěr. Bezdomovství je sociální problém, protože narušuje dosahování společenských cílů (viz výše). Lze totiž pochybovat o tom, že realita bezdomovství je v duchu preambule Ústavy ČR o rozvoji České republiky v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody jako vlast rovnoprávných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku. Tuto část ústavy lze uplatnit pro odůvodnění toho, proč je bezdomovství sociální problém i při vědomí, že jak uvádí Hendrych a Svoboda: „Mezi základní charakteristické znaky ČR Ústava neuvádí sociální atribut státu. Pojem sociální stát ve spojení s přívlastky demokratický a právní neodpovídá hodnotovému směřování Ústavy, jak je podrobněji vyjádřeno v čl. 5, 6 a 9 a nezapadal by ideologickypolitickým zabarvením do koncepce omezené neutrality Ústavy. Absence pojmu sociální stát však neznamená, že sociální práva občanů mají být opomíjena. Nemohou však mít přednost před právy a svobodami ostatními.“9 Ve světle této úvahy bezdomovství naplňuje objektivní definici sociálního problému. Bezdomovství je za sociální problém považováno nejen samotnými bezdomovci a neziskovými organizacemi, ale také je tak označeno ve Společném memorandu o sociálním začleňování – Česká republika, což je oficiální dokument zpracovaný v gesci MPSV ČR. Bezdomovství tedy odpovídá i subjektivní definici sociálního problému. Co se týče kombinace obou těchto pohledů, lze i zde vyslovit tvrzení, že bezdomovství je sociální problém, protože je pokládán za narušení společenských norem (99,97 % populace je populace bydlící) a v souvislosti s tím i za narušení hodnot, protože bydlení je důležitou hodnotou (opět 99, 97% podíl populace je populace bydlící), a kdyby bydlení nepředstavovalo důležitou hodnotu, byl by podíl lidí bydlících jistě menší.

4.3 Definice bezdomovství a měření rozsahu bezdomovství Objektivně měřitelná a na důkazech založená definice bezdomovství je nutným předpokladem pro tvorbu a implementaci veřejných a sociálních politik, které jsou zaměřeny na řešení bezdomovství. Pokud by byla definice vymezena např. příliš obecně, mohlo by se jednoduše stát, že by zahrnula i osoby, které bezdomovci nejsou, protože se u nich např. neprojevuje nemožnost uspokojování potřeby ubytování a bezdomovství je jejich svobodnou volbou. To by 8

Velký sociologický slovník, str. 846

9

HENDRYCH, D., SVOBODA, C., str. 2

12

se pak nutně muselo projevit ve snížené efektivitě těchto politik a místo řešení společenského problému by náklady na tuto politiku představovaly spíš náklady ztracené příležitosti. Počet bezdomovců, který publikují mezinárodní organizace, je alarmující10. Tato skutečnost vyvolává četné otázky, které souvisejí s definováním bezdomovství a hledáním možností, jak měřit jeho rozsah, jak určit podstatu bezdomovství a váhu jednotlivých determinant, které při vzniku bezdomovství působí. Otázky se týkají také veřejných a sociálních politik, které bezdomovství na jedné straně mohou způsobovat a na straně druhé disponují nástroji pro jeho řešení. Týkají se také životních osudů jednotlivých bezdomovců; potřeb bezdomovců; organizací a financováním, stejně jako dostupností sociálních služeb pro tuto skupinu populace. Pozornost je věnována také individuálním a společenským důsledkům bezdomovství a vztahu bezdomovství s dalšími sociálními problémy jako je např. chudoba. Při využívání existujících poznatků o bezdomovství bychom měli brát do úvahy, že jeho studiem se zabývá celá řada aktérů, jejichž cíle mohou být často různé. Jedná se zejména o tyto aktéry:

4.3.1

•

charitativní a dobrovolnické organizace (NGOs);

•

veřejná správa a samospráva;

•

akademičtí pracovníci a nezávislí výzkumníci;

•

média, např. v podobě tzv. „investigativních“ reportáží pro televizi, rozhlas nebo tištěná média11. Definice bezdomovství

Obecně přijatelná definice bezdomovství, která by umožnila zjišťovat rozsah bezdomovství, identifikovala jeho příčiny a možné důsledky, stejně jako jeho souvislost s vývojem současných společností doposud chybí, z čehož vyplývá celá řada problémů jak pro sociální práci, která se zabývá přímo prací s bezdomovci, tak zejména pro veřejné a sociální politiky, které vytváří rámec a podmínky pro realizaci sociální práce s touto skupinou klientů. Otázkou zůstává, zda je možné dlouhodobě využitelnou definici bezdomovství vůbec vytvořit. Jakákoliv definice bude popisovat pouze část sociální reality a bude nutné ji dále upravovat a rozšiřovat. Ještě dříve, než se budeme zabývat existujícími definicemi, které jsou k dispozici v ČR a zahraničí, dovolme si malou odbočku v podobě krátkého exkurzu do historie pojmu bezdomovec. Slovo bezdomovec se skládá ze dvou slov – bez (poukazující na absenci čehosi) a domov (jedna z důležitých aspektů bydlení, nikoliv však bydlení samotné). Jak se vlastně dostalo do našeho slovníku toto slovo? Vysvětlení je možná paradoxní.12 „Ještě před dvěma generacemi si většina lidí pod pojmem domov představovala rodinné prostředí a za bezdomovce byli považováni ti, kdo obývali laciné ubytovny nebo svobodárny, Říkalo se jim bezdomovci (homeless), protože žili sami a málokdy se vídali se svou rodinou nebo příbuznými. V průběhu posledních dvou nebo tří desetiletí se situace změnila. Stále totiž přibývá lidí, kteří žijí osaměle z vlastního svobodného rozhodnutí. Pojem bezdomovec byl proto přenesen na rostoucí kategorii těch, kdo vůbec nemají kde spát – buď nacházejí dočasné útočiště v charitativních útulcích, anebo přespávají na ulici, v parcích, na nádražích nebo ve zchátralých, opuštěných budovách.“ V současné době má tedy pojem bezdomovství význam, který mu byl dán až v posledních několika desítkách let a představuje, jak uvádí např. funkční definice bezdomovství FEANTSA13, souhrnné označení pro heterogenní populační skupinu zahrnující viditelné bezdomovce, tj.osoby, které spí venku, tzv. rooflessness, osoby, které v důsledku nemožnosti zajistit si jiné bydlení žijí v ubytovacích kapacitách pro bezdomovce, tzv. houselessness, ale také osoby, jejichž bydlení je

10

Begin at al. 1999, str. 1. Doherty, Edgar, Meert, 2002, str. 3 12 Giddens 1999, str. 284 13 Edgar, Doherty, Meert, 2002, str. 13 11

13

nejisté, tzv. people living in insecure housing a také osoby, které žijí v podmínkách, které neodpovídají minimálním standardům bydlení v daném kulturním a sociálním prostředí, tzv. people living in inadequate accomodation. Jako bezdomovci jsou označováni také ti, kteří obývají karavany nebo obytné lodě. Tato definice je používána nejen organizacemi, které jsou členskými organizacemi FEANTSA14 (Fédération Européenne ď Associations Nationales Travailant avec les Sans Abri), ale také institucemi Evropské unie v dokumentech unitární politiky sociálního začleňování. Definice popisuje sociální situaci určité skupiny lidí, ale již nezachycuje příčiny vzniku, případně následky této situace. Vzniká tedy otázka, jak je možné, že tuto definici používají mimo organizací, které jsou členy FEANTSA, také instituce Evropské unie a její jednotlivé členské státy při tvorbě politik sociálního začleňování, když neidentifikuje klíčové příčiny a následky bezdomovství, které by bylo možné ovlivnit právě prostřednictvím výše zmíněných politik sociálního začleňování. Suzane Fitzpatrick, z univerzity v anglickém Yorku shrnuje diskuse o definici bezdomovství následovně: Podle nejužší definice bezdomovství se jedná o životní situace lidí, kteří se ocitnou „bez střechy nad hlavou“. V tomto případě, kdy se osoby ocitnou bez jakéhokoliv přístřeší, jsou považováni za bezdomovce. Příkladem jsou lidé spící na ulicích, ale mohou to být také imigranti nebo oběti živelných pohrom. Označení „bez domova“ je širší termín, který zahrnuje i ty, kteří žijí v nouzových a přechodných ubytovnách pro bezdomovce, jako jsou noclehárny, ubytovny a azylové domy. Jinou skupinu v této kategorii tvoří jedinci, kteří žijí v místech nevhodných pro stálé ubytování. Třetí možná definice zahrnuje i lidi žijící v nejistých podmínkách, přechodných podnájmech, dočasně bydlící u přátel či příbuzných nebo bydlící pod hrozbou vystěhování, případně ve squatech apod. Mezi bezdomovce mohou být zahrnuti i lidé žijící v neadekvátních bytových podmínkách. Rodiny, které jsou společně nedobrovolně dlouhodobě ubytovány, protože si nedokážou zajistit oddělené ubytování, mohou být také považovány za „skryté“ a tudíž bezdomovce. Považujeme-li za formu bezdomovství jakoukoliv potřebnost v oblasti bydlení, je zde nebezpečí, že se skutečné ohrožení a strádání bezdomovců jaksi vytratí. Přeplněné bydlení, špatné bytové podmínky a nejisté pronájmy jsou všechno velmi významné problémy postihující stovky a možná i tisíce lidí, jejich problémy jsou však vzdálené od těch nejextrémnějších projevů bezdomovství a všichni tak nemohou být označeni za bezdomovce. Jednoduše řečeno, bydlet „nevalně“ je jedna věc, nemít kde bydlet věc druhá.15 V českém prostředí se mimo výše uvedené definice FEANTSA, jejíž používání propaguje např. občanské sdružení Naděje, setkáváme také s následujícími definicemi: „Obecně řečeno, bezdomovství je více než nedostatkem přístřeší a více než chudobou. Je součástí širšího procesu marginalizace založeného na neschopnosti bezdomovců participovat na způsobu života, který je standardní pro většinu populace.“16 „Bezdomovec může být osobou bez trvalého bydliště nebo je tzv. osobou bez přístřeší, která sice oficiálně trvalé bydliště má, ale z nějakého důvodu jej nechce nebo nemůže užívat. Takový člověk obvykle nemá ani zaměstnání a rodinu, resp. jeho vztahy s příbuznými jsou natolik narušené, že zcela ztratily svou funkci. Nemá téměř žádné vazby ke společnosti, zůstává izolován na jejím okraji. Bezdomovectví je výsledkem generalizovaného psychosociálního selhání, spojeného se ztrátou komplexu běžných rolí. Takovým způsobem bývají obvykle postiženi lidé s dysfunkční osobností, s nedostatečnými kompetencemi a s negativními návyky.“17 Snahy definovat bezdomovství vystihuje také následující úvaha: „Každá definice bezdomovství bude vlastně ve svém obsahu vágní a posunovatelná. Výrok, že bezdomovec je někdo, kdo ztratil nebo opustil svůj domov, svůj byt, své ubytování,

14

Mezinárodní sdružení organizací pracujících s bezdomovci sídlící v Bruselu Fitzpatrick, 2000, str. 18. 16 Mareš, 1999, str. 58 17 Vágnerová, 2000, str. 400 15

14

kdo neumí vyřešit komplikované problémy a hledá nebo přijímá pomoc od sociálních pracovníků, města, dobrovolných organizací, je nepřesný a nedostatečný. Definice by byla oboustranně riskantní: a) vyloučí někoho, kdo je jakkoliv marginální, b) zahrne všechny služby na sociálním poli. Navíc definice by pracovala pouze s bezdomovci zjevnými a naprosto by opomenula bezdomovce skryté a potenciální. Na jedné straně jsou lidé bez střechy nad hlavou snad spící na ulici, v parku nebo jiných veřejných místech, nebo v „nabouraných“ bytech, sklepích, výměnících. Na druhé straně lidé, jejichž ubytování je nejisté, možná kvůli neplacení nájemného, či kvůli určení budovy k demolici. A mezi těmi dvěma krajnostmi existují lidé v rozličných životních situacích: ti, kteří mají nouzové ubytování na kratší nebo delší období, lidé kteří mají sice samostatné bydlení, ale nedostává se jim základního zdravotního standardu, nedostává se jim cenově dostupných bytů a hlavně není dostatečná nabídka bytů. Výčet okolností: a) absence střechy nad hlavou (spaní na ulici či jiných veřejných místech), b) absence domova (život v instituci nebo v dlouhodobém či krátkodobém podnájmu nebo ubytovnách různého typu), c) bydlení nejisté (squat, bydlení bez smlouvy).18 Toto zamyšlení manželů Hradeckých v knize Bezdomovství – extrémní vyloučení do značné míry kopíruje definici FEANTSA (viz výše). Již vymezuje různé okruhy lidí bez domova, navíc ovšem nastiňuje i možné problémy a situace, které by měly být řešeny. Definice bezdomovství je ovšem frekventovaným tématem také v zahraničí. Mimo tzv. funkční definice FEANTSA se lze setkat také s následujícím definičním vymezením bezdomovství a bezdomovců: „Bezdomovec je osoba, která postrádá stálé, obvyklé a adekvátní noční ubytování nebo osoba, která přechodně žije v ubytovně, azylovém domě, v zařízeních, které poskytují přechodné sociální programy, nebo spí v prostředí, které není pro spaní obvyklé (ulice, auto, kina, budovy určené k demolici).“19 Ve Velké Británii jsou podle „Housing Act z roku 1996 jako bezdomovci označeni jednotlivci, kteří nemají ubytování ani ve Velké Británii ani mimo ni. Za bezdomovce jsou rovněž považovány osoby, které sice ubytování mají, ale existuje ospravedlnitelný důvod, proč do něho nemohou bezpečně vstupovat, nebo pokud je jejich bydlištěm karavan nebo hausbót, ale nemají ho kam umístit.“20 (překlad zákona viz. kapitola 7.). „Bezdomovci nejsou pouze jedinci, kteří žijí na ulicích nebo v ubytovnách pro bezdomovce, ale také lidé, u nichž je vysoká pravděpodobnost, že se z nich stanou bezdomovci.“21 „…bezdomovci jsou ti, kteří žijí absolutně, opakovaně nebo příležitostně mimo ubytovny, stejně jako ti, kteří jsou v stálém ohrožení, že v blízké budoucnosti skončí na ulici.“22 Další definici nabízí Organizace spojených národů, bezdomovství popisuje jako: absolutní bezdomovství jako podmínky, kdy lidé žijí bez fyzického ubytování, spí venku, v autech případně v domech určených k demolici. Relativní bezdomovství je definováno jako podmínky, kdy jedinci sice mají fyzicky ubytování, ale toto ubytování nevyhovuje základním hygienickým a bezpečnostním standardům. … podle tohoto vymezení jsou pak bezdomovci lidé, kteří spí v ubytovnách pro bezdomovce, a osoby, jejichž situace odpovídá vymezení absolutního bezdomovství.“23

18

Hradecká, V, Hradecký I.,1996, str. 36 Title 1 of the Stewart B. Mc Kinney Homeless Assistence Act [42 USC 11302], dostupné z http://www.huduser.org/ publications/alpha/alpha_r.html [citováno 1. 8. 2004] 20 citováno podle článků 175 až 178 Housing Act, dostupné z www.hmso.gov.uk/acts/acts1996/1996052.htm [citováno 1. 8. 2004] 21 Breaking the Cycle of Homelessness, 1998, str. 2, dostupné z http://www.dhcs.act.gov.au/hcs/Services/Homelessness/ BreakingCycleHomelessness.pdf [citováno 1. 8. 2004] 22 Sekond Report of the European Observatory on Homelessness, dostupné z http://www.feantsa.org [citováno 1. 8. 2004] 23 citováno podle Hwang 2001 str. 1. 19

15

Měření bezdomovství

4.3.2

Bezdomovství lze měřit několika způsoby. V literatuře je rozlišováno měření přímé a nepřímé.24 Předmětem měření je zpravidla25: •

počet bezdomovců v určitém časovému okamžiku;

•

pohyb bezdomovců, tj. počet bezdomovců, kteří se stali bezdomovci ve vymezeném časovém období;

•

prevalence bezdomovství, tj. počet jednotlivců, kteří mají zkušenost s bezdomovstvím během určitého časového období.

Přímé měření zahrnuje zjišťování počtu bezdomovců na ulicích, počtu bezdomovců, kteří se v daném čase vyskytují na ubytovnách pro bezdomovce, a sčítání počtu poskytnutých služeb. Nepřímé měření zahrnuje např. expertní šetření, šetření reprezentativního vzorku populace, práci se statistikami bydlící populace. Například EUROSTAT nemá v současné době zpracované metodiky, podle kterých by byl rozsah bezdomovství měřen. Přesto existují více či méně kvalifikované odhady o počtu bezdomovců (závisející také na použité definici) v mnoha státech. Údaje o počtu bezdomovců ve státech EU zachycuje následující tabulka na této a další stránce. Tabulka č. 1: Počet bezdomovců na 1000 obyvatel ve státech EU 15 Podíl větší než 4 bezdomovci na 1000 Podíl v rozmezí 1-2 bezdomovců na Podíl nižší než 1 bezdomovec na obyvatel 1000 obyvatel 1000 obyvatel Německo Itálie Belgie Velká Británie Švédsko Dánsko Francie Rakousko Řecko Finsko Lucembursko Irsko Nizozemsko Norsko Portugalsko Španělsko Zdroj: Herttig, N. – Strategie to Combat Homelessness in Western and Eastern Europe, Trends and traditions in statistics and public policy, report prepared for FEANTSA, 1999, dostupné z http://www.feantsa.org O vypovídací hodnotě ukazatele počtu bezdomovců na 1000 obyvatel lze diskutovat. Větší vypovídací hodnotu, a to pro celou škálu aktérů, mají spíše odhady absolutních počtů bezdomovců v té či oné zemi. Zajímavé může být srovnání počtu bezdomovců jako procentuálního podílu na celkové populaci. Tento přístup ovšem v sobě nese riziko (s tím, že bezdomovci v současné době nejsou příliš velkou sociální skupinou), které lze spatřovat v bagatelizování problému bezdomovství, jeho příčin i následků. Také o dalších státech jsou k dispozici údaje o počtu bezdomovců. Jedná se např. o Kanadu, kde je v největším městě Toronto počet bezdomovců, kteří využívali služby přechodných ubytoven mezi lety 1988 a 1996, vyčíslen na 170 000 osob. V roce 1996 využívalo služeb ubytoven pro bezdomovce 26000 osob.26 Odhady uvádějí, že v USA spí na ulici každý den 700 000 až 800 000 bezdomovců.27

24

Just the Facts, 2000 str. 1 Fitzpatrick et al, 2001, citováno podle Edgar at al 2002, str. 4 26 Golden at al. 2000 27 A Plan: Not a Dream: How to End Homelessness in Ten Years. Dostupné z 25

16

Tabulka č. 2: Počet bezdomovců ve státech EU (bez Španělska) Stát

Zdroj dat

Typ dat

Rok měření

Měřený ukazatel

Rakousko

BAWO

Výzkum

1998

Belgie

Brusel: n/k, Flandry: SAW, Vlámsko: AMA

Výzkum

n/k , 1998, 1999

Dánsko

Den Sociale Akestyrelse

Registrace uživatelů služeb

2000 (každoročně)

Počet

Německo

BAGW

Odhad

2000 (každoročně)

Prevalence

Finsko

Housing Market Survey

Výzkum (každoroční)

2001

Počet

Řecko

FEANTSA Research Correspondent

Výzkum služeb a uživatelů

2002

Prevalence

Francie

INSEE National Survey

Výzkum

2001

Počet

Výzkum

1999

Počet

Výzkum a odhad

2000

Počet

Irsko Itálie

Department of the Environment and Local Goverment/Poskytovatelé služeb Commissione di indagine sull exclusione sociale

Prevalence

Švédsko

National Board of Health and Welfare

Výzkum a sčítání

1999, 2001

Počet

Lucembursko

a)CEPS, b)Ministry of Advacement of Women

Výkum

1996, 2000

Počet

Velká Británie

Místní úřady

Počet žadatelů podle Homelessness Act

2000, 2001

Prevalence

Nizozemsko

Federative Opvang

Národní registr klientů

2002

Prevalence

Portugalsko

Statistika poskytovatelů služeb

Výzkum

2000

Počet

CELKEM

Výsledek měření Celkem 21 000 uživatelů služeb pro bezdomovce Celkem 18 880 bezdomovců Celkem 7 365 uživatelů služeb Celkem 500 000 bezdomovců Celkem 10 000 bezdomovců Celkem 10 000 bezdomovců Celkem 201 000 bezdomovců Celkem 5 234 bezdomovců Celkem 17 000 bezdomovců Celkem 8 440 bezdomovců Celkem a)305 (1996) b) 727 (2000) Celkem UK 292 195 bezdomovců Celkem 26 175 bezdomovců Celkem 2 300 bezdoomovců 1 120 541

Zdroj: EDGAR, B., DOHRTY, J., MEERT, H Review of Statistics on Homelessness in Europe. Brussels: FEANTSA, 2002. str. 15 – 17.

Poznámka 2000 bezdomovců žije na ulici. Flandry: 12 680 Vlámsko 5000, Brusel 1200. Nejsou započítány ubytovny pro oběti domácího násilí a akutní služby Neexistuje národní zdroj infomací. 800 rodin bez domova. 350 bezdomovců žije na ulici. 5100 bezdomovců žije na ulici. Téměř 70 % bezdomovců žije v Dublinu. Odhad počtu bezdomovců. 1200 bezdomovců žije na ulici. 365 dětí bez domova. Podle nejširší definice bezdomovství. Sčítání během noci + poskytovatelé služeb.

V České republice většina autorů pracovala s údaji, které byly uvedeny v knize manželů Hradeckých, Bezdomovství extrémní vyloučení. Autoři uváděli údaj o počtu bezdomovců kolem 35 000.28 Toto číslo ovšem nemusí být přesné a ani tak nebylo nikdy prezentováno. Ze sčítání bezdomovců, které proběhlo na začátku roku 2004 v Praze jsou k dispozici v době tvorby této práce první výsledky, které hovoří o počtu kolem 3 100 bezdomovců v Praze.29 Při jejich sčítání bylo využito metody přímého sčítání, která má sice své kritiky, ale je běžně využíváno také v zahraničí. Jak je, z výše uvedeného, zřejmé, měření rozsahu bezdomovství představuje ve většině států problém a jedná se spíše o kvalifikované odhady založené na statistikách služeb a sčítání bezdomovců k určitému časovému okamžiku. Z hlediska sčítání se ukazuje jako pravděpodobně nejvýhodnější metoda sčítání žadatelů o pomoc, kteří jsou jako bezdomovci vymezeni zákonem (viz např. Velká Británie). Lze se domnívat, že ve Velké Británii se daří s bezdomovstvím účinně bojovat právě proto, že existuje jednoznačné vymezení jedince, kterého lze za bezdomovce považovat, a tak existují relativně přesná data o počtu bezdomovců.

4.4 Koncepty chudoby a sociálního vyloučení Pokud se snažíme najít výkladový rámec, který by nám umožnil studium bezdomovství v souvislostech vývoje současných společností, jeví se jako nejvhodnější využít dva koncepty, chudobu a sociální vyloučení. Koncept sociálního vyloučení, za jehož nejzávažnější formu je bezdomovství považováno, je relativně nový, ale pro pochopení bezdomovství a jeho řešení koordinovanými veřejnými a sociálními politikami klíčový. V rámci studia bezdomovství se v literatuře často setkáváme s termíny chudoba a sociální vyloučení. Chudoba je uváděna zpravidla jako jeden ze strukturálních faktorů bezdomovství a bezdomovství je považováno za nejzávažnější formu sociálního vyloučení. V následující kapitole bude věnována pozornost vysvětlení těchto termínů, jejichž pochopení představuje jeden z klíčových momentů pro tvorbu a implementaci úspěšné politiky prevence a řešení bezdomovství v ČR, ale také v dalších zemích. Od roku 1990 se v ČR setkáváme s jevy jako je nezaměstnanost, příjmová nerovnost a chudoba. V posledních letech se také v České republice setkáváme v souvislosti s bezdomovstvím s konceptem sociálního vyloučení, který bývá často považován za jiné označení chudoby. Oba koncepty spolu sice úzce souvisí, ale jejich zaměňování není možné, protože každý popisuje poněkud odlišnou sociální situaci.

4.5 Chudoba Jako prvnímu se budeme věnovat konceptu chudoby. Spojení chudoby s životní situací obyvatel České republiky se může zdát poněkud paradoxní, protože Česká republika je státem s rozvinutým systémem sociálního zabezpečení a na sociální účely plyne nemalá část veřejných financí. Chudoba je přesto v ČR reálným problemém a ohrožením dalšího vývoje země. Samotný pojem chudoba nemá díky své mnohovstevnatosti žádnou obecně přijímanou definici. Pojetí toho, co je chudoba, kdo je chudý, se také v České republice odvíjí od veřejné, politické a odborné diskuse. Chudoba může být samozřejmě definována různými způsoby a její definice dodnes vyvolávají mezi odborníky vzrušené diskuse. O chudobě v našich podmínkách však lze obecně konstatovat že:

28

•

chudoba v České republice není chudobou absolutní, ale chudobou relativní. Jinými slovy chudoba není v ČR zpravidla otázkou fyzického přežití, ale otázkou důstojného života. Chudoba je v ČR charakterizována jako sociokulturní existenční minimum, nikoliv pouze jako existenční minimum fyzického přežití,

•

chudoba je v závislosti na kultuře a historickém období relativní pojem (chudobu “první republiky” lze jen složitě srovnávat se situací ČR na začátku 21. století). Rada Evropy charakterizuje jako chudé ty jedince, rodiny a celé sociální skupiny, které mají k dispozici výrazně omezené množství materiálních, kulturních a sociálních prostředků a jsou tím vyloučeni ze společenských aktivit, které jsou charakteristické pro většinu společnosti daného státu, která má k dispozici alespoň minimální prostředky: Co je v té či oné společnosti považováno za nezbytné minimum, se samozřejmě společnost od společnosti liší také v závislosti na čase (viz. např. změna částky životního minima),

Hradecká, Hradecký, 1996, str. 95 Proběhlo sčítání pražských bezdomovců, na světě jsou předběžné výsledky, dostupné z http://zpravodajstvi.ecn.cz/index.stm? apc=zzsx1--&x=167492 29

4.5.1

•

chudoba je multidimenzionálním fenoménem. Není pouze fenoménem ekonomickým, ale také sociálním a psychologickým. Nedostatek ekonomický a materiální souvisí s nedostatkem životních šancí v podstatných oblastech lidského bytí, což vede k vylučování z aktivit v rámci ekonomického, společenského, politického a kulturního života,

•

chudobu je složité pochopit v celé její šíři: není totiž pouze otázkou peněžního příjmu (minimálního příjmu, respektive životního minima), je také otázkou nedostatku v dalších podstatných dimenzích života jako je zdraví, vzdělání, postavení na trhu práce apod. Chudoba je také otázkou omezených šancí, které vyplývají z rámcových podmínek společnosti. Tento koncept chudoby je již bližší konceptu sociálního vyloučení, kterému se budeme dále podrobně věnovat. Z výše uvedeného je patrné, že chudoba označuje nedostatek. Tento nedostatek pak může nabývat absolutní, relativní, objektivní nebo subjektivní dimenze. Absolutní chudoba

Nejstarším, vědci v oblasti sociálních věd užívaným konceptem, je koncept absolutní chudoby, který je orientován na existenční minimum jednotlivců, rodin a dalších sociálních skupin. Podstata konceptu absolutní chudoby spočívá v tom, že za chudého je považován ten jednotlivec, který má k dispozici pouze prostředky (potraviny, oblečení, přístřeší, zdravotnickou péči), které jsou nutné k pouhému přežití nebo tuto hranici pouze nevýrazně přesahují. Pokud žije jedinec v těchto podmínkách po delší dobu, může to vést k jeho smrti v důsledku hladu nebo např. neléčených onemocnění. Jako hrubý indikátor absolutní chudoby se někdy uvádí částka jednoho amerického dolaru (1$) na den, přepočteného na paritu kupní síly v daném státě, kterou má jedinec k dispozici pro uspokojení všech svých potřeb. V těchto podmínkách žije ve světě více než jedna miliarda lidí. V České republice se tento druh chudoby díky existujícímu systému sociálního zabezpečení v současné době příliš nevyskytuje, respektive podle zákonů ČR de jure ani vyskytovat nemůže, protože každý občan má nárok na sociální pomoc. 4.5.2

Relativní chudoba Relativní chudobu lze měřit pouze na základě národních měřítek (v ČR toto měřítko představuje částka životního

minima). V rámci EU se často používá definice relativní chudoby, která za chudého označuje toho, kdo má příjem nižší než 50 % průměrného příjmu v daném státě. Ukazatele relativní chudoby mají velkou vypovídající schopnost co se rozdělení přjmu a příjmové nerovnosti týče, ale pouze malou vypovídající hodnotu, pokud se zajímáme o reálnou životní situaci jedinců nebo společenských skupin. Tabulka č. 3: Míra ohrožení chudobou podle věku a pohlaví* (v %) Celkem Muži Věk ČR EU 15 EU 10 ČR EU 15 EU 10 Celkem 8 15 13 7 14 13 0-15 15 19 17 16-24 9 19 16 8 19 16 25-49 8 12 13 7 11 13 50-64 5 12 9 5 12 10 65+ 4 19 8 1 16 5

9

Ženy EU 15 17

EU 10 13

10 9 4 6

20 14 13 21

16 13 9 11

ČR

16+ 7 6 8 16-64 7 6 8 0-64 9 8 9 Zdroj: Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 – 2006 Česká republika, str. 73 * podíl osob (mužů, žen) ohrožených chudobou v příslušných věkových skupinách z celkového počtu osob (mužů, žen) v příslušných věkových skupinách Osoby ohrožené chudobou;osoby s ročním vyrovnaným disponsibilním příjmem (po zahrnutí všech sociálních transferů) nižším než 60 % ročního národního vyrovnaného mediánového příjmu na spotřební jednotku

19

Tabulka č. 4: Míra ohrožení chudobou pro rozdílně definované úrovně hranice příjmové chudoby podle věku a pohlaví* (v %) Celkem Muži Ženy ČR EU 15 EU 10 ČR ČR 40% 1 5 4 1 1 50% 4 9 7 4 4 60% 8 15 13 7 9 70% 16 23 21 14 18 Zdroj: Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 – 2006 Česká republika, str. 74 * podíl osob (mužů, žen) ohrožených chudobou (na základě rozdílně definovaných hranic příjmové chudoby) z celkového počtu osob (mužů, žen) Stará a nová chudoba Na začátku devadesátých let představovala chudoba v ČR jev, který se týkal pouze okrajových skupin obyvatelstva. Od počátku devadesátých let se však počet chudých v ČR rapidně zvýšil, a to zejména díky rostoucí nezaměstnanosti. Zatímco stará chudoba souvisí se životním cyklem a za typické skupiny staré chudoby jsou označováni např. bezdomovci. Chudoba nová souvisí s postavením na trhu práce, respektive nezaměstnaností. Hlavní ohroženou skupinou jsou nezaměstnaní, zadlužené domácnosti a příslušníci etnických minorit. Schéma č. 2: Chudoba v České republice ve společenských souvislostech

Zdroj: Schmolling, P. Armut in Deutschlad: Sozialräumliche Analyse und Entwicklung seit 1945, str. 220. upraveno

4.6 Socialní vyloučení Bezdomovství je považováno za nejzávažnější formu sociálního vyloučení, případně je označováno za příklad extrémního vyloučení ze společnosti. Tyto deklarace jsou v oblasti bezdomovství zcela běžné. Již méně se setkáváme v souvislosti s bezdomovstvím s definicí toho, co je vlastně sociální vyloučení. V následující kapitole se konceptu sociálního vyloučení budeme věnovat. Zdá se však, že právě koncept sociálního vyloučení je nejvhodnějším výkladovým rámcem studia bezdomovství v České republice. Sociální vyloučení je problematicky definovatelný koncept stejně jako koncept chudoby. Poprvé se s pojmem sociálního vyloučení setkáváme u sociologa Webera, který sociální vyloučení používá jako termín pro jednu z forem sociálního uzavírání určitých společenských skupin. Sociální vyloučení v tomto slova smyslu znamená uzavírání se a vyčleňování se určitých sociálních skupin před dalšími sociálními skupinami pro zachování svých privilegií. Podobně Jorda (1996) označuje jako sociální vyloučení dobrovolné a záměrné aktivní stranění se jedné sociální skupiny od druhé. Extrémním případem sociálního vyloučení je pak uzavřená komunita, která požívá zvláště vysoký sociální status související se spotřebou vysoce kvalitních statků a služeb a snaží se předcházet tomu, aby tyto statky a služby mohly využívat také členové dalších sociálních skupin. Jako méně, ale zato častěji se vyskytující případ tohoto druhu sociálního 20

vyloučení lze uvést vědomou či nevědomou rasovou diskriminaci, omezení přístupu k vyššímu stupni vzdělání a využívání tzv. „starých přátelství“ pro rozdělování zakázek a významných postů. Význam pojmu sociálního vyloučení, který je dnes užíván, má svůj původ ve Francii a v prvé řadě označuje ty, kteří propadli systémem sociálního zabezpečení. Sociálně vyloučení jsou pak ti, kteří jsou vyloučeni administrativně státem (Lenoir 1974, Duffy 1997). Sociálně vyloučení jsou tedy ti, kteří propadnou záchrannou sociální sítí (tedy také bezdomovci). V 70. letech byly hlavní skupiny ohrožené sociálním vyloučením v kapitalistických zemích zejména handicapovaní občané, osamělí rodiče a nezaměstnaní bez sociálního pojištění, zejména mladí dospělí. Kumulace neřešených veřejných a sociálních problémů vedla k tomu, že definice sociálního vyloučení byla rozšířena také na odcizené mladé lidi a jedince sociálně izolované. Důležité je zdůraznit, že tento fenomén začal být pozorován a dáván do souvislosti s vývojem velkých měst a velkoměstského způsobu života. Koncept se zpočátku využíval zejména ve státech, které mají stejně jako Francie republikánskou tradici, ve kterých představuje sociální soudržnost (viz. níže) základní nepsanou společenskou smlouvu, na jejímž základě celá společnost funguje. Tam, kde představuje solidarita významnou společenskou hodnotu, tam existence skupin sociálně vyloučených (včetně bezdomovců) představuje závažné ohrožení hodnot, na kterých je společnost budována. Později začalo být sociální vyloučení dáváno do souvislosti s nezaměstnaností, zejména pak dlouhodobou, a tato souvislost byla převzata státy kontinentální Evropy a společně s rostoucími dopady globalizace na národní a reginální úrovni vedlo k vytvoření Evropské observatoře sociálního vyloučení a v oblasti veřejné a sociální politiky k přijetí mnoha programů, jejichž cílem je sociální začlenění ohrožených a vyloučených skupin obyvatelstva. 30 Myšlenka, že sociální vyloučení je nutnou a nevyhnutelnou charakteristikou postindustriálních kapitalistických společností, které jsou založeny na flexibilním trhu práce, je rozpracována např. Byrnem.31 Ten uvádí, že: Kritickým elementem pro pochopení podstaty a různých aspektů sociálního vyloučení je pochopení významu dynamiky společenského vývoje v postindustriálních kapitalistických společnostech. Tato dynamika se liší od dynamiky, kterou byl charakterizován např. Fordismus, a liší se také od dynamiky vývoje rozvinutých kapitalistických společností mezi lety 1860 a 1970. Během tohoto období většina členů těchto společností žila lépe, než žili jejich rodiče. …Zlatá éra keynesiánské politiky, která byla v západním světě charakterizována plnou zaměstnaností a podstatným růstem příjmů jedinců a domácností, umožnila naprosté většině populace přístup k relativně vysokému životnímu standardu. Širokým společenským vrstvám tak byla zpřístupněna cesta k vzestupné sociální mobilitě. Nelze říci, že by chudí v tomto období neexistovali, ač vlády většinou považovaly problém chudoby za vyřešený. Na okraji velkých průmyslových měst, kde se soustřeďovalo stále více obyvatelstva, bezdomovci žili, jejich počet nebyl tak vysoký a bezdomovství nepředstavovalo takový problém jako představuje od 80. let. Byrne dále uvádí, že: Sociální mobilita je dnes zcela jiná. Nyní se setkáváme se vzestupnou sociální mobilitou spojenou se vzděláním a klesající sociální mobilitou v souvislosti s příjmem. Postindustriální společnost je charakterizována změnou charakteru výroby. Hlavním potenciálem a příležitostí se stávají znalosti. Je bohužel zřejmé, že tato společnost není společností pro všechny v tom smyslu, že ne všichni jsou díky svým schopnostem schopni přizpůsobit se těmto změnám. Není také zcela náhodou, že bezdomovství je stále více problémem velkých měst. Procesy modernizace se soustřeďují do velkých megalopolí, kde dochází v důsledku modernizace a přechodu ke společnosti vědění k vylidnění celých městských čtvrtí a v neposlední řadě také k vypráznění věřejného prostoru. Megalopole lze označit za jakési “laboratoře moderny”, kdy na jedné straně jsou místem technického rozvoje, místem kudy denně protéká po komunikačních superdálnicích obrovské množství dat, kde se kumuluje nevídané množství kapitálu, ale také znalostí a příležitostí. Na druhé straně se ve velkých městech stále více koncentrují jevy jako je kriminalita, chudoba, bezdomovství. Města mění svou podobu což sebou nese celou řadu negativních sociálních jevů jako je bezdomovství. V realitě ČR, kde se bezdomovství koncentruje zejména v Praze je to proto, že v Praze hledá většina bezdomovců příznivější podmínky pro život a také sociální služby, které nejsou v místech jejich bydliště často dostupné. Anonymita velkých měst pak nechává žit bezdomovce v relativním klidu a nezájmu většinové společnosti. Růst bezdomovství v posledních letech je také nutno dávat do souvislosti se změnami, které prodělává sociální stát, vytvořený po druhé světové válce. Ten nyní prochází ve své historii nevídanými přeměnami.

30 31

Hills, J., Le Grand, J., Piachaud, D.,2002. Byrne, D., 1999.

21

V zemích bývalého „Východního bloku“ je situace bezdomovství ještě specifičtější, protože do roku 1989 v nich bezdomovství prakticky neexistovalo. To neznamená, že někteří jedinci nežili na okraji společnosti, jejich počet však dosahoval pouze zlomku dnešního počtu. Totalitní režimy byly ze své podstaty schopné chránit obyvatelstvo před mnohými sociálními problémy jako např. nezaměstnanost nebo právě bezdomovství. To, že se tak dělo pouze za drastického omezení lidských práv, je jiná otázka. Dynamický rozvoj trhu a jeho liberalizace zasahují dnes již také do oblastí, které byly dříve výsadně v kompetenci národních států. Liberální tržní prostředí, které na jedné straně umožňuje akumulaci velkého množství kapitálu, na straně druhé vede k marginalizaci některých skupin obyvatelstva, jako jsou např. bezdomovci. S bezdomovstvím se potýkají dnes i státy, které v minulosti vyvinuly “velkorysé” systémy sociálního zabezpečení, jako je např. Švédsko nebo Německo. V některých zemích se bezdomovství v důsledku modernizace a přes ekonomický růst stává závažným problémem, viz např. Kanada. Trh není jednoduše spravedlivým systémem, bohužel v současné době i vlády největších zemí světa jsou na trhu víceméně závislé. Pro trh nepředstavují bezdomovci zajímavou cílovou skupinu, protože nemají dostatek zdrojů, a pro politiky nepředstavují bezdomovci zajímavou skupinu voličů, protože tato společenská skupina je v porovnání např. se skupinou starších občanů nesrovnatelně menší. Jaké jsou tedy definice sociálního vyloučení? Autoři knihy Undestanding Social Exclusion32 navrhují následující pracovní definici sociálního vyloučení: Jedinec je sociálně vyloučený, jestliže nemůže participovat na klíčových aktivitách společnosti, ve které žije. Sami však uvádí, že tato definice je charakterizována následujícími rysy: •

Omezuje se pouze na ty, kteří žijí v současnosti, přestože je známým faktem, že sociální vyloučení je relativním konceptem, relativním v tom smyslu, že je specifikována časově i prostorově.

•

Neomezuje se na občany určitého státu, přestože nemožnost naplňovat svá základní občanská práva je jednou z významných dimenzí sociálního vyloučení.

•

Definice hovoří o participaci, jako o centrální otázce konceptu sociálního vyloučení, ale ponechává otevřenou otázku, které aktivity jsou z hlediska sociálního začleňování klíčové.

Autoři uvádí čtyři dimenze participace:33 Konzum = schopnost nakupovat zboží a služby; Produkce = participace na vyznamných ekonomických a sociálních aktivitách; Politická angažovanost = ovlivňování místního a národního procesu politického rozhodování; Sociální interakce = integrace s rodinou, přáteli a komunitou. Hlavní příčiny sociálního vyloučení

4.6.1

Názory na to, jaké jsou hlavní příčiny sociálního vyloučení, se často liší, v literatuře se setkáváme s následujícími třemi názorovými proudy:34 1. 2.

3. 4.6.2

Hlavní příčinou sociálního vyloučení jsou individuální vlastnosti jedince, tj. individuální chování a morální hodnoty každého jednotlivce (viz debata o underclass); Hlavní příčinou sociálního vyloučení jsou instituce a společenský systém, který je charakterizován ustupováním od státu sociálních služeb, ekonomickou globalizací a změnou společenských hodnot v souvislosti s přechodem společnosti ke společnosti vědění a postindustriální společnosti. Hlavní příčinou sociálního vyloučení je diskriminace určitých společenských skupin a problémy s implementací existujícího práva, stejně jako vytváření nových právních norem.

Dimenze studia sociálního vyloučení Většina studií, které se zabývají problematikou sociálního vyloučení odráží jisté omezení sociálních věd. Výzkumníci

v oblasti sociologie se zabývají rozdíly v jednání mezi jednotlivými sociálními skupinami, případně sociálními vrstvami. Ekonomové se zpravidla soustřeďují na vliv chudoby na trh, výzkumníci v oblasti veřejné politiky se věnují politikám v oblasti řešení a prevence sociálního vyloučení a jejich výsledkům, výzkumníci v oblasti sociálního lékařství se věnují 32

Hills, J., Le Grand, J., Piachaud, D.: Understanding Social Exclusion, str. 31 – 32. Srovnej např. Byrne, 1999, str. 2 – 3. 34 Srovnej např. Byrne, 1999, str. 3 – 4. 33

22

zdravotnímu stavu sociálně vyloučených apod. Všechny tyto přístupy mají své opodstatnění, ale pokrývají zpravidla pouze část sociálního vyloučení. Co se týče sociálního vyloučení, je přístup, který není založen na multidisciplinárním základě naprosto nevhodný, protože nemůže zachytit sociální vyloučení ve všech jeho souvislostech. Ideální rámec studia sociálního vyloučení a tedy i bezdomovství by měl:35 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Kombinovat nejvýznamnější příčiny sociálního vyloučení jednoduchým a srozumitelným způsobem; Být schopen zachytit interakci mezi jednotlivými příčinami a vlivy; Umožnit dynamickou analýzu (aplikovatelný v čase); Být schopný zachytit různé aspekty sociálního vyloučení; Být použitelný na různých úrovních (individuální i komunitní, národní); Být aplikovatelný ve společenostech s rozdílnou úrovní ekonomického a sociálního vývoje.

Pro studium sociálního vyloučení a tedy i bezdomovství bychom měli brát do úvahy následující dimenze:36 •

Individuální: jako např. věk, pohlaví, etnickou příslušnost, postižení, handicapy, zdraví, preference, očekávání, hodnoty.

•

Rodinné prostředí: jako např. partnerské vztahy, děti, vyživovací povinnost apod.

•

Komunitní prostředí (obec): tj. bezprostřední sociální a fyzické okolí, školy, zařízení zdravotnické a sociální péče.

•

Regionální prostředí: tj. místní trh práce, dopravní možnosti apod.

•

Národní úroveň: tj. kulturní vlivy, systém sociálního zabezpečení, legislativní rámec apod.

•

Globální úroveň: mezinárodní trh, globalizace, přechod ke společnosti vědění a postindustriální společnosti, mezinárodní migrace, klimatické změny, životní prostředí apod.

Níže uvedené schéma nabízí zajímavou pomůcku pro studium sociální vyloučení, jeho cílem je zachytit, že jedinec je ovlivněn bezprostředně rodinou a komunitou (obcí), ve které žije. Současně také kontextem společenského vývoje ve své zemi, ale také globálním vývojem. Je ovlivněn také komunitou, která je ovlivněna nejen širšími souvislostmi národního a mezinárodního vývoje, ale především, jednotlivci a rodinami, které v nich žijí. Schéma č. 3: Integrovaný přístup k sociálnímu vyloučení

Zdroj: Hills, J., Le Grand, J., Piachaud, D., str. 7.

35 36

Srovnej Hills, J., Le Grand, J., Piachaud, D.: Understanding Social Exclusion, str. 6 – 9. Srovnej Hills, J., Le Grand, J., Piachaud, D.: Understanding Social Exclusion, str. 7 – 8.

23

Pro analýzu sociálního vyloučení může být užitečné rozdělit vlivy, které na něj působí na minulé a současné. V souvislosti s minulými vlivy se nevyhneme pojmu kapitál. V souvislosti se sociálním vyloučením můžeme rozlišit: •

Lidský kapitál – závisí na genetických předpokladech, dětství, rodinných souvislostech, zdraví, bydlení, chudobě, sociálním okolí, ale také na vzdělání a kvalifikaci.

•

Fyzický kapitál – (ne)vlastnictví bydlení, půdy, hmotných statků.

•

Finanční kapitál – (ne)vlastnictví finančního kapitálu.

Pokud přijmeme tuto logiku, pak všechny současné příčiny sociálního vyloučení mají svůj původ v minulosti. Pokud ovšem v současnosti přijmeme nějaké rozhodnutí, které ovlivní život v budoucnu, pak je vhodnější z analytického hlediska zabývat se současnými vlivy, ačkoliv jedinec toto rozhodnutí určil na základě svých minulých zkušeností. Současné vlivy můžeme rozlišit na: •

Externí vlivy – současná omezení, kterým jedinec nebo komunita čelí;

•

Interní vlivy – rozhodnutí jedince nebo komunity.

Pokud spojíme schéma předchozí s těmito “současnými a minulými příčinami”, můžeme výsledné schéma použít jako nástroj studia sociálního vyloučení a tím také bezdomovství. Schéma č. 4: Rámec analýzy sociálního vyloučení

Zdroj: Hills, J., Le Grand, J., Piachaud, D., str. 9. Cílem tohoto schématu je spojit integrovaný rámec pochopení sociálního vyloučení s individuem ve svém středu (viz předchozí schéma) a minulých a současných příčin sociálního vyloučení. Příčiny mohou samozřejmě ovlivňovat všechny úrovně od úrovně jednotlivce až po úroveň globální. Jednotlivé úrovně se samozřejmě také ovlivňují. Rodina ovlivňuje školu, školy trh práce apod. Prstencem Interakce úrovní můžeme vést pomyslný řez, a to mnoha způsoby.Vertikální řez je klasickou dynamickou analýzou sociálního vyloučení. Horizontální řez nám zase umožňuje zkoumat interakci různých úrovní (interakce mezi individuem a rodinou, rodinou a komunitou). Pokud se zaměříme na minulé příčiny, můžeme analyzovat úspěchy či neúspěchy různých strategií boje proti sociálnímu vyloučení, analýza výstupů může naopak sloužit pro stanovení politik, které jsou nutné pro řešení sociálního vyloučení. V posledních letech se v České republice setkáváme v souvislosti s bezdomovstvím s konceptem sociálního vyloučení, který bývá někdy používán jako synonymum chudoby, což není zcela správné. Ač mezi sociálním vyloučením a chudobou existuje úzká spojitost, je z hlediska analytického pro studium bezdomovství vhodnější využít spíše konceptu sociálního vyloučení. Zatímco studium chudoby se zaměřuje především na problematiku chybějících materiálních statků, 24

např. měření příjmu, klasický výzkum v oblasti chudoby se zaměřuje např. na měření výše příjmu a chudí jsou ti, jejichž příjem nedosahuje určité částky (životního minima). V souvislosti se vstupem ČR do EU se také stále více diskutuje a využívá metoda, kdy za chudého je označen ten, jehož příjem je nižší než např. 50 % průměrného příjmu v dané společnosti. Sociální vyloučení se oproti tomu zaměřuje na možnost jednotlivce a skupin využívat svá sociální práva a participovat na společenských aktivitách. Koncept sociálního vyloučení je ve své podstatě vícedimenzionální a počítá s tím, že znevýhodnění v jedné oblasti (např. vzdělání) posiluje znevýhodnění v jiných oblastech (např. trh práce). Přesouvá tedy svou pozornost od nedostatku prostředků na nedostatek možností participovat, což lze považovat za jeho největší přínos. Koncept sociálního vyloučení je postaven na premise, že příjem není jediným indikátorem nepříznivé životní situace, a dává větší důraz na analýzu dynamické a multidimensionální podstaty nepříznivé životní situace jedinců a sociálních skupin, tedy i bezdomovců.

4.7 Determinanty bezdomovství Pro tvorbu veřejných a sociálních politik, které řeší problém bezdomovství, je nezbytná znalost nejen následků bezdomovství a počtu bezdomovců, ale především znalost příčin bezdomovství. Působení na příčiny bezdomovství představuje totiž efektivnější způsob řešení bezdomovství, než je odstraňování jeho příčin. Jednotlivým determinantám bezdomovství a jejich vlivu na vznik bezdomovství je věnována v dostupné literatuře značná pozornost. Znalost těchto determinant je pro tvorbu a implementaci jakékoliv veřejné a sociální politiky, která má za cíl bezdomovství předcházet a řešit, klíčová. V zásadě lze determinanty dělit na objektivní a subjektivní37, v zahraničí je pro základní rozdělení determinant používána klasifikace na strukturální a individuální.38 Dělení ovšem často ještě pokračuje na sociální, ekonomické, psychologické apod. Problémem je, že lze jen obtížně určit, co je determinantou strukturální a co individuální. Takto můžeme příčiny zaměnit za následky a naopak. Co je příčinou bezdomovství a co je již jeho následkem? Tato otázka často vede k úvahám a znázornění bezdomovství jako cyklu. V dostupné literatuře se setkáváme s výčtem následujících faktorů, které působí na vznik bezdomovství. Zajímavý souhrn v rámci této diskuse nabízí studie výzkumu v oblasti bezdomovství ve Velké Británii:39 Příčiny bezdomovství jsou v širším slova smyslu nejčastěji děleny na strukturální a individuální (Johnson et al. 1991). Přístup zaměřený na individuální příčiny bezdomovství je zaměřen nejčastěji na osobnostní charakteristiky a modely chování lidí bez domova. Na druhé straně je strukturální přístup zaměřen na zkoumání příčin bezdomovství v širších sociálních a ekonomických souvislostech, jako jsou trh práce a trh s byty. Dělení příčin bezdomovství na individuální a strukturální se často stává díky zjednodušení celé problematiky terčem kritiky. Je zřejmé, že strukturální a individuální faktory od sebe nelze striktně oddělovat. Nezaměstnanost může vést k závislosti na alkoholu, stejně jako alkoholismus může vést k nezaměstnanosti. Většina odborníků, která se touto problematikou zabývá, vnímá zaměření na širší strukturální podmínky jako dobrý výchozí bod pro další úvahy o příčinách bezdomovství. Výzkumníci obecně tíhnou k vysvětlování bezdomovství jako následku působení strukturálních faktorů. Za hlavní faktory, které přispívají ke vzniku bezdomovství jsou považovány nepříznivý vývoj na trhu práce a trhu s byty, krácení sociálních dávek, rostoucí míra chudoby a změny v oblasti rodinného života. Tyto faktory budou ještě dále diskutovány. Je jasné, že ne každý, kdo čelí výše zmíněným faktorům, se stane bezdomovcem, stejně jako je jasné, že bezdomovcem se lidé nestanou náhodou. Většina výzkumníků se shoduje v tom, že existují určité osobní problémy a okolnosti, které významným způsobem zvyšují „individuální riziko“ pro vznik bezdomovství. Většina výzkumných zpráv bere do úvahy jak strukturální, tak i individuální příčiny, které na bezdomovství působí. Názor, že bezdomovství je svobodně zvoleným životním stylem určité skupiny lidí a že významná část bezdomovců je ve své situaci na základě svého svobodného rozhodnutí, je všeobecně odmítána.

37

Hradecká, Hradecký, 1996, str. 43 viz např. Lee, Price – Spratkem, Kanan,, 2003, p. 351 39 Fitzpatrick et al., 2000, str. 19 – 29. 38

25

4.8 Faktory přispívající k bezdomovství Předchozí kapitola se zaměřila na strukturální příčiny bezdomovství. V následující kapitole se budeme věnovat otázce charakteristik bezdomovců, rizikových faktorů, které vedou k bezdomovství, a spouštěcím mechanismům, což jsou události, které představují „bezprostřední“ příčinu bezdomovství. Kdo se nejpravděpodobněji stane bezdomovcem a které populační skupiny jsou v ohrožení? Abychom byli schopni na tyto otázky odpovědět, můžeme si odpověď rozdělit do tří částí40: •

charakteristiky, což je demografický profil bezdomovců v nejširším slova smyslu;

•

rizikové faktory, tzn. okolnosti a zkušenosti, které již ohrožené lidi vedou k bezdomovství;

•

spouštěcí mechanismy, za které můžeme označit specifické události tvořící „bezprostřední příčiny“ bezdomovství.

4.9 Rizikové faktory Existuje celá řada rizikových faktorů, které jsou spjaty s bezdomovstvím. Ne každý, kdo zažije dále popsané situace, se musí stát bezdomovcem, ale ony mohou výraznou měrou k bezdomovství přispět, zvláště pokud se navzájem kombinují (Randall a Brown, 1999a, ve Fitzpatrick 2000). Rizikový faktor, který potenciálně spojuje všechny bezdomovce, je chudoba – lidé, kteří nejsou chudí, se mohou bezdomovství vyhnout, i když budou vystavěni osobním krizím. Další rizikový faktor společný pro drtivou většinu bezdomovců je nezaměstnanost. Toto reprezentuje důležitou změnu za posledních několik desetiletí: zhruba do 70. let bylo bezdomovství spojováno s málo placenou prací; nyní je pouze velmi málo bezdomovců zaměstnaných (Greve, 1991 in Fitzpatrcik 2000).41 Rozpětí dalších rizikových faktorů je zachyceno relativně novými výzkumy (viz například Anderson et al, 1993; Jones 1993; Evans, 1996; Randall a Brown, 1996, 1999a ve Fitzpatrick 2001).42 Ty mezi rizikové faktory zahrnují: •

sexuální a psychické zneužívání v dětství nebo dospívání;

•

dluhy, nezaplacené nájemné nebo hypotéky;

•

•

neshody v sousedství;

rodinné konflikty a rozvraty;

•

•

zneužívání drog a alkoholu;

pozadí péče místních autorit;

•

vyloučení ze školy a nedostatek kvalifikace;

delikventní chování či zkušenost s vězením;

•

•

•

problémy s duševním zdravím;

předchozí služba u armády;

•

•

špatné psychické zdraví.

nedostatek sociálně podpůrných sítí;

Stejně jako mohou být tyto faktory determinanty bezdomovství, tak může naopak bezdomovství tyto situace evokovat, například delikventní chování nebo zneužívání drog a alkoholu.

4.10 Spouštěcí mechanismy Škála specifických událostí nebo „krizových bodů“ může odstartovat bezdomovství a konkrétně i ztrátu přístřeší (viz Anderson et al, 1993; Evans, 1996; Randall a Brown, 1996; Randall, 1998; SEU, 1998; Randall a Brown, 1999a)43. Mezi tyto události můžeme zahrnout:

40

•

odchod z domu rodičů po hádce;

•

manželský nebo partnerský kolaps;

•

ovdovění;

•

odchod z armádních složek;

•

opuštění institucionální péče;

•

opuštění vězení;

Fitzpatrick, 2000 str. 26 Fitzpatrick, 2000 str. 28 42 Fitzpatrick 2000, str. 28 43 Fitzpatrick 2000, str. 28 41

26

•

ostré zhoršení duševního zdraví nebo zvýšení zneužívání alkoholu a drog;

•

finanční krize spojená s růstem dluhů;

•

vyklizení z nájemného nebo vlastněného bytu.

4.11 Integrovaný přístup ke studiu vzniku sociální situace bezdomovství Strukturální faktory

Charakteristiky

Chudoba

Věk

Situace na trhu práce

Pohlaví

Rizikové faktory Sexuální a psychické zneužívání v dětství nebo dospívání Rodinné konflikty a rozvraty

Veřejné a sociální politiky a jejich selhání

Společenský status

Změny v oblasti rodinného života

Etnická příslušnost

Typ domácnosti

Delikventní chování či zkušenost s vězením

Spouštěcí mechanismy Odchod z domu rodičů po hádce Manželský nebo partnerský kolaps Ovdovění Opuštění institucionální péče

Nedostatek sociálně podpůrných sítí

Opuštění vězení

Místo bydliště/pobytu Dluhy, nezaplacené nájemné nebo hypotéky Neshody v sousedství; zneužívání drog a alkoholu Vyloučení ze školy a nedostatek kvalifikace Problémy s duševním zdravím Fitzpatrick 2000. str. 19 – 25, doplněno, upraveno.

Ostré zhoršení duševního zdraví nebo zvýšení zneužívání alkoholu a drog Finanční krize spojená s růstem dluhů Vyklizení z nájemného (podnájmu) nebo vlastněného bytu

4.12 Širší aspekty života bezdomovců- duševní zdraví Duševní zdraví bezdomovců je velice často diskutované téma. Prakticky žádná práce, která je věnována bezdomovství, ho nevynechává, byť se mu věnuje například velmi okrajově. Ze zahraničních prací vyplývá, že počet uživatelů azylových domů, kteří trpí duševní poruchou, je osminásobný oproti bydlící populaci, u bezdomovců, kteří spí na ulicích je to dokonce jedenáctkrát více. Jedná se o poruchy jako deprese, úzkostné stavy nebo nadměrná nervozita. Také výskyt schizofrenie je u populace bezdomovců vyšší než u bydlící populace (Fitzpatrick, 2000). Následující schéma představuje grafické znázornění dynamického modelu sociálního stresu. Levá kolonka uvádí dynamické zdroje stresu (stresová rizika), střední kolonka pak inventář životních podmínek, které určují „pružnost“ zvládnutí stresujících vlivů, resp. odolnost vůči nim, v té se kromě jiného uplatňují „fatalistické atribuce“ vycházející z opakovaných životních neúspěchů, které souvisejí se sebehodnocením, ale také např. se socioekonomickým statusem a s takovými faktory, jako jsou např. naučená bezmocnost, vědomí kontroly situace a další. Obecně vzato, stresující vlivy vystupují v určitém sociálním kontextu. Působení sociálního stresu na bezdomovce může být jednou z příčin zhoršování jejich zdravotního stavu.

27

Schéma č. 5: Dynamický model sociálního stresu

Zdroj: Nekonečný 2004, str. 273 Další informace o zdravotním stavu bezdomovců: Barták, M.: Zdravotní stav populace bezdomovců a jeho determinanty, in Zdravotnictví v České republice, říjen 2004, str. 76 – 81, viz příloha.

4.13 Kariéra bezdomovství Na bezdomovství je nutno pohlížet jako na dynamický proces, kdy determinanty, které působí na vznik bezdomovství, zapřičiňují nejen to, že se jedinec stane bezdomovcem, ale působí i v době, kdy je bezdomovcem. Druhé schéma - Kariéra bezdomovství se snaží postihnout skutečnost, že bezdomovství je dynamický sociální proces nikoliv „strnulý“ stav. Bezdomovství je fenomén, který má své příčiny, svůj průběh i určitý „výsledek“ v podobě důsledků pro jedince i společnost jako celek. Další schémata zachycují vybrané potřeby bezdomovců. Oba modely jsou samozřejmě omezené ve svém popisu sociální reality, respektive lidských potřeb.

28

Schéma č. 6: Potřeby bezdomovců

Zdroj: Ending Chronic Homelessness: Strategies for Action, dostupné z http://aspe.hhs.gov/hsp/homelessness/strategies03/index.htm [citováno 2. 9. 2004] Schéma č. 7: Kariéra bezdomovství

4.14 Bezdomovství a sociální soudržnost O sociální soudržnosti lze uvažovat jako o ideálu sociální soudržnosti, tedy ideálnímu stavu, který v případě, že ho bude plně dosaženo, zajistí víceméně ideální podmínky proto, aby společnost (jednotlivci, společenské skupiny i společnost jako celek, ale také její instituce) mohla rozvíjet kooperativní jednání, které vede k uspokojování sociálních, ekonomických, environmentálních a kulturních zájmů jedinců, sociálních skupin i společnosti jako celku. Pokud by existoval stav ideální sociální soudržnosti, lze předpokládat, že kooperativní jednání ve společnosti by dokázalo předcházet stavům, kdy určitá a v případě bezdomovství malá skupina členů společnosti nemůže kooperativní jednání rozvíjet, a tak snižuje možnost kooperativního jednání společnosti jako celku. Zde je třeba vyjít z mnohokrát ověřeného předpokladu, že celek je více než jen součet částí a vytváří zcela novou hodnotu, zde v podobě schopnosti společnosti jednat kooperativně, tedy spolupracovat a spolupodílet se na uspokojování potřeb jedinců, sociálních skupin i společnosti jako celku. O sociální soudržnosti lze také uvažovat jako o nezbytné podmínce proto, aby jednotlivci, sociální skupiny, instituce byly schopny kooperativního jednání, tedy sociální soudržnost můžeme chápat jako dynamicky se vyvíjející proces. 29

Sociální soudržnost jako proces je ovlivňována celou řadou vstupů, které dnes a denně působí na jedince, společenské skupiny i instituce. Vnímání těchto vstupů jednotlivci, skupinami a institucemi později ovlivňuje ochotu těchto objektů a zároveň subjektů sociální soudržnosti tuto soudržnost dále rozvíjet nebo také nerozvíjet. Musíme si položit otázku, jak bezdomovství působí na proces vytváření sociální soudržnosti ve společnosti? Bezdomovství lze považovat za velice citlivý kompozitní indikátor sociální soudržnosti, protože schopnost společnosti jednat kooperativně lze měřit také podle toho, jak se dokáže postarat o ty nejslabší jedince a jak dokáže řešit složité multifaktoriální a multikauzální problémy. Existence bezdomovství upozorňuje nejen na problémy v oblasti bytové politiky, ale také na problémy jako jsou nezaměstnanost, chudoba, kvalita mezilidských vztahů, funkce výchovných a nápravných institucí apod. Z procesu vývoje sociální soudržnosti nelze vyloučit nikoho, ač je třeba společensky vyloučen, což je případ bezdomovců. Protože mnoho vstupů, které na sociální soudržnost působí lze ovlivňovat prostřednictvím veřejných politik (sociální politika, normy, instituce, usnadnění možnosti participace), lze usuzovat, že problém bezdomovství by mohl být ve značné míře vyřešen vhodným zaměřením těch veřejně politických aktivit, které vedou k růstu sociální soudržnosti, která představuje opak sociálního vyloučení. Vysoká míra sociální soudržnosti, která je založena na tom, že jedinci jsou přesvědčeni, že ve společnosti se nepohybují izolovaně a pro uspokojování svých potřeb je výhodnější kooperativní jednání s dalšími jednotlivci, sociálními skupinami a institucemi, by zcela jistě vedla ke změně pohledu na bezdomovství, které je smutným příkladem nízkého kooperativního jednání ve společnosti a ve své podstatě nastavuje zrcadlo veřejným politikám, které evidentně ve snaze podporovat růst sociální soudržnosti připouští existenci bezdomovství, které je v příkrém rozporu s deklarovanými cíly těchto politik. Pro úvahy na téma bezdomovství a sociální soudržnost lze dobře využít následující schéma, které je výsledkem práce týmu kanadských výzkumníků44 , a ač je velmi obecné a např. otázka bydlení se v něm vůbec nevyskytuje, poskytuje základ pro pochopení faktu, že na sociální soudržnost působí, jak již bylo uvedeno výše celá řada faktorů, které pak zpětně sociální soudržnost reprodukují či nereprodukují. Byť jen samotná existence fenoménu bezdomovství (natož důsledky, které bezdomovství má na jedince i celou společnost) vyvolává vážné úvahy o tom, že sociální soudržnost je nízká, respektive, že není dostatečně vysoká na to, aby vyřešila problém relativně malé společenské skupiny. Schéma č. 8: Cyklus sociální soudržnosti

Zdroj: JEANOTTE, S. at al. Social Cohesion: Insight from Canadian Research, str. 9 – upraveno. Sociální soudržnost a snaha o její zvyšování je jednou z největších výzev budoucnosti, a to jak v krátkodobém, tak zejména střednědobém a dlouhodobém horizontu. Vysoká míra sociální soudržnosti by alespoň za modelových

44

JEANNOTTE, S. at al. 2003

30

podmínek umožnila další rozvoj kooperativního jednání a výrazně napomohla řešení celé řady negativních sociálních fenoménů včetně bezdomovství.

4.15 Bezdomovství jako sociální deviace Bezdomovství je sociální deviací, neboť sociální deviace je definována jako: porušení nebo podstatná odchylka od některé sociální normy chování nebo od skupiny norem; nerespektování požadavků, které na individuum nebo skupinu klade určitá norma nebo soubor norem; alternativní forma chování k předepsané, popř. všeobecně akceptované normě. Sociologické pojetí deviace je podstatně širší než pojetí právní nebo etické. Sociální deviace je totiž narušením kterékoliv sociální normy, nejen normy sankcionované právně, nábožensky nebo morálně. Sociální deviaci nelze ztotožňovat s trestnou činností, která je pouze jednou z jejích forem, ani s proti-společenským chováním, i když většina forem sociálního chování pokládaných za deviantní tuto povahu obvykle má. Bezdomovství vyhovuje zcela této definici, protože se jedná o: •

podstatnou odchylku od normy (normou je bydlet, většina populace je populace bydlící);

•

realita bezdomovství neumožňuje dodržování některých dalších norem (např. hygienických);

•

v případech, kdy je bezdomovství považováno za projev alternativního chování jedince (a tyto názory se stále objevují), se stále jedná o chování deviantní.

Bezdomovství naplňuje také požadavek na opakovatelnost, bezdomovci jsou někteří lidé kontinuálně i mnoho let, objevuje se ve většině kulturních i náboženských prostředích, postihuje ne zcela bezvýznamnou populační skupinu, příčiny stavu bezdomovství jsou u bezdomovců podobné. Bezdomovství jako forma sociální deviace vzniká obvykle působení celé řady determinujících faktorů s tím, že pro jeho řešení je nutné brát šíři těchto faktorů do úvahy a pamatovat také na skutečnost, že bezdomovství má nejen své následky, ale také své příčiny a že se jedná o proces a nikoliv neměnný stav. Velice inspirativní je pro studium bezdomovství teorie labellingu, protože se zabývá studiem toho, „do jaké míry se na sociálních deviací podílí instituce, když např. přisuzují deviantním skupinám falešné rysy. Zabývá se také rolí hromadných sdělovacích prostředků, které mohou iniciovat procesy, které tvoří sebenapňující se proroctví a mohou prezentovat senzacionalistické zacházení s informacemi.“45 Jak vyplynulo z výzkumu AMASIA, s. r. o. a občanského sdružení Naděje, které ukázalo, že 48% podíl respondentů se domnívá, že hlavní příčinou nepříznivé situace bezdomovců je nechuť pracovat, pohodlnost a lenost z jejich strany, resp. příčiny vyplývající z osobních vlastností bezdomovců.46 Což je sice možný pohled, ale je otázkou, jak obstojí v konfrontaci s existujícím problémem nezaměstnanosti, kdy práci nemohou najít často ani ti, kteří by pracovat chtěli a aktivně práci hledají. „S bezdomovci bývá ve veřejném mínění často zaměňována jiná skupina cizinců. Jsou to občané států se kterými má Česká republika bezvízový styk, zejména lidé z Balkánu. Ti pobývají na našem území legálně, jako turisté, obživu si však zaopatřují kapesními krádežemi nebo drobnými krádežemi v obchodech, či žebrotou. Přitom zpravidla žebrají děti nebo ženy s dítětem na rukou, konečným příjemcem je však muž. Skupiny těchto „turistů“ tráví většinu času na veřejných prostranstvích, zejména okolo nádraží, proto mnoha občanům s bezdomovci splývají.“47 Dalším důkazem o existujícím problému labellingu bezdomovců je také projev médií. V posledních několika letech se sice situace výrazně zlepšila, média začala upozorňovat na existující problém, převládá ovšem zájem o témata, jako je počet bezdomovců, kteří v zimních měsících umrznou, nebo kolik bezdomovců má TBC. Méně se již zabývají příčinami bezdomovství či způsobem financování neziskových organizací, které poskytují bezdomovcům sociální služby, reflexí

45

podle MUNKOVÁ, G. Sociální deviace, str. 86.

46

HRADECKÁ, V. HRADECKÝ, I. Bezdomovství-extrémní vyloučení. Praha: Naděje, 1996. str. 14

47

HRADECKÁ, V. HRADECKÝ, I. Bezdomovství-extrémní vyloučení. Praha: Naděje, 1996. str. 26.

31

oficiálních dokumentů jakými je např. Společné memorandum o sociálním začleňování, či hledání odpovědi na otázku, kdo je za řešení problému bezdomovství odpovědný. Jistou výjimku představuje časopis Nový prostor, který prodávají samotní bezdomovci. Zajímavý je také postoj, kdy DP-Kontakt č. 3/2004, přináší článek Josefa Hocka, vedoucího odboru přepravní kontroly DP Praha, který uvádí ve svém článku tabulku, která dokládá, že bylo uloženo 484 postihů (pravděpodobně za jízdu bez řádného jízdního dokladu), ale také zvláštní řádek na kterém se uvádí, kolik bezdomovců bylo vyloučeno z přepravy. Jistě lze souhlasit s autorem článku, když uvádí, že přeprava osob se řídí určitými pravidly. Méně vhodná je již následující pasáž: „To, že bezdomovci většinou nemají žádné jízdní doklady ani doklady totožnosti, nemusíme ani zdůrazňovat. Vymáhat pohledávky za nezaplacené jízdné a přirážku u této skupiny cestujících nemá smysl. Byly by to zbytečně vynaložené peníze, které nemají nejmenší naději na vymožení. A tak můžeme v poslední době zaznamenat zvýšenou aktivitu revizorů v nočních hodinách v tramvajích a autobusech, kteří se ve spolupráci s městskou policií a dopravním dozorem, soustřeďují na bezdomovce a maximálně se jim snaží jejich pobyt v dopravních prostředcích znepříjemnit.“48 Může se tak vytvořit dojem, že lidé bez domova většinou nemají jízdní doklady, což je možné, ale již se neuvádí, že jízdní doklady často nemají ani lidé, kteří bezdomovci nejsou, nebo že vymáhání pokut nemá u některých skupin cestujících bez jízdního dokladu smysl a u jiných ano. Přitom přepravní řád platí pro všechny účastníky veřejné dopravy v Praze a povinnost vymáhat pokutu má smysl u každého kdo cestuje bez jízdního dokladu, nebo výrazným způsobem snižuje kulturu cestování a to nemusí být vždy jen bezdomovec.

5. Analýza problému bezdomovství v ČR Na bezdomovství působí celá řada faktorů a to jak strukturálních, tak i individuálních. Následující kapitola se věnuje jednotlivým determinantám bezdomovství v ČR v české, případně mezinárodním kontextu.

5.1 Změny po roce 1989 Jednou z příčin opětovného objevení zjevného bezdomovství jsou události konce roku 1989 jako takové. V životě jedinců i celé společnosti představovaly tyto události zásadní přelom. V určitém časovém úseku přestaly platit staré normy a regulační mechanismy a nové nebyly ještě vytvořeny. Určitá část společnosti se nacházela v situaci anomie.49 Zatímco určité populační skupiny využily nově se koncipující společenské uspořádání k vlastnímu rozvoji a přispěly a přispívají tak také ke společenskému rozvoji a další, díky pocitu, že znovunabytá svoboda znamená neomezené možnosti k vlastnímu obohacení, ztráceli zábrany k osobnímu obohacování na úkor společnosti, objevily se také skupiny, pro které tato společenská změna představovala přelom, se kterým se nedokázaly vyrovnat a určitá, ač malá část, populace se ocitla bez přístřeší na ulicích velkých měst jako bezdomovci.

5.2 Trendy v oblasti bydlení – dostupnost bydlení „Vybavenost obyvatelstva bytovým fondem se postupně zlepšuje a zvyšuje se rovněž kvalita bydlení. Podle sčítání lidu k 1. březnu 2001 zahrnoval bytový fond ČR celkem 3 828 tis. trvale obydlených bytů (tj. 374 na 1000 obyvatel). Lze tedy konstatovat, že v průměru plošný bytový deficit neexistuje. Struktura bytového fondu zhruba odpovídá struktuře v členských zemích EU: 47 v % bytů je ve vlastnictví jejich uživatelů, 17 % je vlastněno bytovými družstvy, 29 % všech bytů tvoří nájemní byty, z nichž většina je ve vlastnictví obcí. Ukazatel podílu výdajů na bydlení z celkové konečné spotřeby všech domácností činil v roce 2001 celkem 22,8 %. Zvyšující se zátěž domácností výdaji na bydlení (zejména v domácnostech důchodců a domácnostech s minimálními příjmy a dětmi) je důsledkem deregulace nájemného, cen energií 48

Článek dostupný z http://www.dp-praha.cz/cz/index.htm [citováno 14. 3. 2004]

49

Rabusic, L., Mares, P.http://www.soc.cas.cz/casopisy/sreview/upl/archiv/files/305_175RAMAR.pdf [citováno 17.11.2004]

32

a komunálních služeb, přičemž vliv má též zmenšování průměrné velikosti domácnosti. Podíl spotřebních výdajů na bydlení na celkových čistých peněžních příjmech průměrné domácnosti se zvýšil z 15 % v roce 1998 na 17 % v roce 2003. Podíl spotřebních výdajů na bydlení těchto domácností na čistých spotřebních peněžních vydáních se ve stejném období zvýšil z 16,9 % na 19,7 %, přičemž pro domácnosti důchodců tento ukazatel dosáhl v roce 2003 27,8 % a pro domácnosti s minimálními příjmy a dětmi 24,8 %. V nájemních bytech pak tento ukazatel dosahuje hodnot vyšších: u průměrné domácnosti 22 %, u domácnosti důchodců 29 % a u rodin s minimálními příjmy a dětmi 30,8 %. Mezi hlavní problémy i nadále patří: nedostatečná finanční dostupnost bytů (obzvláště pro mladé rodiny), nerovnoměrné územní rozložení bytů s ohledem na nabídku pracovních míst a celková zanedbanost bytového fondu. Existence cenových a právních deformací především v oblasti nájemního bydlení a nedostatečná výstavba cenově dostupných bytů zejména v atraktivních lokalitách představují hlavní překážky fungujícího trhu s byty. Dalším problémem je nejednoznačné vyjasnění role existujícího obecního bytového fondu, zejména z pohledu jeho sociálního určení.“50

5.3 Trendy v oblasti bydlení – bytová politika Co se týče analýzy bytové politiky, pravděpodobně nejucelenějí analýzu nabízí práce Luxe a kol. - Standardy bydlení 2002/03 - Finanční dostupnost a postoje občanů. Autoři studie shrnují nástroje bytové (veřejné) politiky a diskutují jejich využívání.51 Ministerstvo pro místní rozvoj vypracovalo v posledních letech dvě koncepce bytové politiky. Jedná se o koncepci bytové politiky z října roku 1999 a její aktualizovanou verzi z listopadu 2001.52 Ministerská koncepce zmiňuje problematiku bezdomovství pouze jednou, a to v souvislosti s odkazem na Evropskou sociální chartu. Může se tedy zdát, že bezdomovství z pohledu bytové politiky nepředstavuje problém, kterému je nutné věnovat hlubší pozornost. Jako nástroje bytové politiky pro omezování bezdomovství můžeme uvést následující. Jejich uplatnění a výsledky v ČR budou diskutovány níže. •

Regulace nájemného.

•

Mířená alokační a nájemní politika v sociálním bydlení.

•

Podpora výstavby nových sociálních bytů.

•

Příspěvek na bydlení.

Co se týče regulace nájemného, je podle výše citované literatury zřejmé, že tento nástroj není zcela evidentně zacílen na skutečnou potřebu české populace. Jak dále citovaná literatura uvádí, existují sociálně potřebné skupiny domácností, které jsou z důvodu pokračujících dysfunkcí na trhu s byty fakticky vyloučeny z možnosti získat zvýhodněné nájemní bydlení, jelikož uvolněných nájemních bytů s výší nájemného pod úrovní jeho tržní hodnoty je nedostatek. Tento stav má celou řadu příčin. Jedná se o problémy týkající se obsazení regulovaných nájemních bytů příjmově silnými domácnostmi, rozsáhlého černého trhu s byty s regulovaným nájemným, pokračující privatizace nájemných bytů. Při přidělování bytů je využíváno různých „nesociálních“ kritérií. Dalším výrazným problémem je nedostatečná (zcela chybějící) legislativa, která by se týkala sociálního bydlení. Sociální bydlení de facto v ČR neexistuje, a to prakticky ani v koncepční rovině. Pouze některé obce při přidělování uvolněných obecních bytů zohledňují principy sociálního bydlení, tj. příjem domácnosti, časově omezené nájemní smlouvy, pravidelné zkoumání příjmů. Je neradostným zjištěním, že jen složitě bychom mohli nějaký sektor bydlení v ČR nazvat sektorem sociálního bydlení ve smyslu standardů, které jsou vytvořeny v mnoha členských zemích EU. Také co se týče podpory výstavby nových sociálních bytů, jsou v ČR partné četné problémy. V některých případech se tak stalo, že ze státního programu byly postaveny relativně velké a luxusní byty, které mají nikoliv charakter nájemní, 50

Lux M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák 2003 - Standardy bydlení 2002/03 - Finanční dostupnost a postoje občanů http://seb.soc.cas.cz/publikace_download/publikace/standardy2003_a34.pdf , str. 74 – 77. 51 Lux M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák 2003 - Standardy bydlení 2002/03 - Finanční dostupnost a postoje občanů http://seb.soc.cas.cz/publikace_download/publikace/standardy2003_a34.pdf , str. 74 – 77. 52 Koncepce bytové politiky (aktualizovaná koncepce bytové politiky z října 1999). Dostupná z http://www.mmr.cz/index.php? show=001026046001 [citováno 6. 5. 2005]

33

ale kvazivlastnický, a které byly alokovány často i mezi domácnosti příjmově nejsilnější (žádná obec zpravidla neužívá žádné dodatečné příjmové omezení pro oprávnění stát se družstevníkem/nájemcem v těchto nově postavených bytech).53 Posledním zde citovaným nástrojem je příspěvek na bydlení. Podle analýzy Luxe a kol.: Současný model příspěvku na bydlení již dnes, za situace plošné regulace nájemného, ukazuje své meze i nevhodné zacílení. Ačkoliv hlavními příjemci jsou domácnosti příjmově nejslabší, neznamená to automaticky, že jsou to domácnosti dosahující nejvyšší míry zatížení výdaji na bydlení. Tento fakt je zřejmě hlavním faktorem nízkého podílu žadatelů z úhrnu oprávněných domácností a špatné zacílení příspěvku v situaci, kdy by si všechny oprávněné domácnosti o příspěvek požádaly, ukázala i simulační analýza na datech SRÚ 2001. Mimo to, existují zcela zřetelně i potřebné domácnosti, které jsou z důvodu špatného nastavení modelu zcela vyloučeny z jakékoliv efektivní pomoci v podobě příspěvku (lidé žijící v tržním nájemním bydlení). Jeho špatné zacílení, neefektivní pomoc tam, kde je jí třeba, a naopak zbytečná pomoc tam, kde o ní není zájem, a zejména úplná nevhodnost modelu v případě zásadnější deregulace nájemného (větší regionální diferenciace nájemného) výrazným způsobem snižují efektivnost této formy státní intervence. Pro hodnocení efektivity programu do značné míry chybí analýzy vlivu příspěvku na ceny bydlení, tj. hodnocení intenzity, s jakou stávající příspěvek vyvolává inflační tlaky zvyšující výši nájemného i ceny bydlení. Vzhledem k jeho současné podobě je však možné očekávat, že tento vliv je, na rozdíl od větší dostupnosti hypotečních úvěrů, spíše zanedbatelný. Neexistuje rovněž žádný důkaz o tom, že by stávající příspěvek vedl k efektu nazývanému „past chudoby", tj. výraznějším způsobem snižoval motivaci lidí k nalezení levnějšího bydlení či zvýšení svého příjmu.54

5.4 Chudoba a nezaměstnanost Bezdomovství má významnou souvislost s rostoucí mírou chudoby. Chudoba se začala v EU šířit počátkem 70. let a v České republice, respektive v tehdejším Československu se objevila znovu v souvislosti se společenskými změnami po roce 1989. Následující data a zjištění vycházejí z analýzy údajů z výsledků šetření Mikrocenzus 2002, které bylo provedeno Českým statistickým úřadem. Při tomto šetření byly zjišťovány příjmy domácností a osob za rok 2002. Hranice ohrožení chudobou (hranice příjmové chudoby) představuje podle metodiky EU 60 % národního vyrovnaného mediánového příjmu na spotřební jednotku. Podle výsledků tohoto šetření se jednalo o částku 73,9 tis. ročně. Příjem pod touto hranicí mělo 8 % osob v ČR. Chudoba v ČR se mírně prohloubila – (indikátor relativního propadu příjmů9 v roce 2002 činil 15 % oproti 13 % v roce 1996), přesto však byla pod průměrem za EU-25.55 Z hlediska pohlaví jsou chudobou více ohroženy ženy (9 %) než muži (7 %). Rozdíl mezi pohlavími se prohlubuje s rostoucím věkem. V kategorii nad 65 let byl podíl žen pod hranicí chudoby 6 % a podíl mužů 1 %. Významnou měrou ovlivňuje chudobu zaměstnanost. Z osob nad 16 let věku byla ohrožena chudobou 2 % zaměstnanců a 7 % osob samostatně výdělečně činných (sebezaměstnaných). Naproti tomu vysoký podíl chudých byl mezi nezaměstnanými - 36 % a ostatními ekonomicky neaktivními osobami kromě důchodců - 13 %. Relativně malý 4% podíl důchodců je důsledkem pravidelných valorizací důchodů, které většinou přesahují stanovenou hranici relativní chudoby podle metodiky EU. Pokud jde o jednotlivé typy domácností, více chudých domácností je mezi rodinami s dětmi než mezi domácnostmi bezdětnými. V chudých domácnostech žilo 15 % dětí do 15 let. Tzv. „dětská chudoba“ je nejvýraznější u neúplných rodin s nejméně 1 nezaopatřeným dítětem. V roce 2002 bylo 30 % osob z těchto domácností chudých, v převážné míře osamělých, rozvedených či svobodných žen s dětmi. Pod hranicí chudoby bylo 9 % venkovského obyvatelstva, ve městech činil podíl chudých 8 %. Příjmová diferenciace je stále poměrně nízká. Úhrn objemu příjmů pro skupinu 20 % nejbohatších osob byl 3,4krát vyšší než objem příjmů pro skupinu 20 % nejchudších osob. Ve skupině 10 %

53

Lux M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák 2003 - Standardy bydlení 2002/03 - Finanční dostupnost a postoje občanů http://seb.soc.cas.cz/publikace_download/publikace/standardy2003_a34.pdf , str. 74 – 77. 54 LUX a kol. 2003, str. 76 Národní akční plán socialního začleňování na léta 2004 – 200655, str. 10 - 11, dostupné z http://www.mpsv.cz/files/clanky/5473/ napsi.pdf, [citovano 9. 8. 2004].

34

nejchudších domácností žilo 14 % obyvatel ČR. Nízkému stupni nerovnosti příjmů odpovídala i hodnota Giniho koeficientu – 25. Sociální transfery významně ovlivnily celkovou míru chudoby v ČR. Bez důchodů a ostatních sociálních transferů by žilo pod hranicí ohrožení chudobou 39 % osob ČR. Vyplacené důchody snížily tuto míru na 21 % a ostatní sociální transfery na konečných 8 %. Všechny tyto míry jsou pod průměrem EU–25. Sociální transfery míru chudoby snížily o 31 procentních bodů. Největší vliv měly důchody, ostatní dávky vyplacené podle zákona o státní sociální podpoře, dávky nemocenského pojištění, podpora v nezaměstnanosti. Po zahrnutí důchodů do příjmů ostatní sociální transfery snížily chudobu o 13 %. V ČR se jako hranice chudoby používá životní minimum. Podle metodiky EU je v ČR podíl chudých domácností vyšší, než je jejich podíl pod životním minimem. V roce 2002 mělo příjmy nižší než životní minimum 3,3 % domácností (133,2 tis.) tj. 391,9 tis. osob (3,9 % z celkového počtu osob).56

5.5 Změny na trhu práce57 Transformace ekonomiky spojená s privatizací, restrukturalizací a mobilitou pracovních sil mezi sektory měla vliv na změny v sektorové zaměstnanosti. Došlo k poklesu zaměstnanosti v průmyslu a zemědělství ve prospěch sektoru služeb. Ve srovnání s rokem 2002 se zaměstnanost v sektorech národního hospodářství vyvíjela následovně: zaměstnanost klesla v primárním sektoru a blíží se hranici 200 tis. osob, dále v sekundárním sektoru především vlivem úbytku zaměstnanců ve zpracovatelském průmyslu (na 1 863,4 tis.). V terciérním sektoru se zaměstnanost zvýšila na 2 656,7 tis. osob. Nezaměstnanost se výrazně liší podle regionů; výrazné rozdíly lze sledovat mezi jednotlivými kraji. Nejnižší míra nezaměstnanosti je dlouhodobě v Praze (4,0 % v roce 2003) a nejvyšší v Moravskoslezském (16,8 %) a Ústeckém kraji (17,9 %). Zdejší nezaměstnanost má strukturální charakter, neboť souvisí s restrukturalizací průmyslu a útlumem těžby nerostných surovin. Nejvyšší nárůst nezaměstnanosti ve srovnání s rokem 2002 byl v Moravskoslezském, Královéhradeckém a Libereckém kraji. Počet nezaměstnaných se zvýšil i ve většině ostatních krajů a rostl rychleji v Čechách než na Moravě. Znevýhodněnými skupinami na trhu práce jsou zejména ženy s malými dětmi, osoby s nízkou kvalifikací, příslušníci romské menšiny, osoby se zdravotním postižením, osoby nad 50 let a osoby do 25 let, které tvoří 23,9 % z celkového počtu uchazečů (podíl absolventů a mladistvých na celkovém počtu uchazečů je 10,0 %), dále i dlouhodobě legálně usídlení cizinci. Nejvíce jsou ohroženy skupiny, které trpí kumulací několika znevýhodňujících faktorů, např. nekvalifikovaní Romové, mladiství s nízkou úrovní kvalifikace. Dalšími zvláště ohroženými skupinami na trhu práce jsou osoby navracející se z výkonu trestu odnětí svobody a osoby závislé na návykových látkách. Zcela odtrženi od trhu práce jsou pak bezdomovci. Společným faktorem je u většiny znevýhodněných skupin úroveň dosaženého vzdělání a dosažené kvalifikace. Dále také nesoulad struktur stávající a požadované kvalifikace (jak uchazečů, tak absolventů škol) a nedostatečná motivace občanů k rekvalifikaci a k profesní mobilitě. Vedle strukturální nezaměstnanosti je hlavním problémem dlouhodobá nezaměstnanost (více než 6 respektive 12 měsíců), která úzce souvisí s dosaženým vzděláním. K 31. 12. 2003 tvořili dlouhodobě nezaměstnaní 58,7 % celkové nezaměstnanosti, což představuje meziroční nárůst o 2,3 procentního bodu. Z nich 68,6 % tvořili ti, kteří jsou bez práce déle než 1 rok, což je meziročně o 2,6 procentního bodu více, z celkového počtu nezaměstnaných představuje jejich podíl 40,3 %. Zároveň se prodloužila průměrná délka evidence, která vzrostla z 484 dní v roce 2002 na 530 dní na konci roku 2003. Průměrná délka evidence žen je vyšší (551 dní). Uplatnění nezaměstnaných se s narůstající délkou evidence stává téměř nemožné. Dlouhodobě nezaměstnaní, zejména ti s nízkou úrovní kvalifikace, tvoří skupinu osob nejvíce ohrožených chudobou a sociálním vyloučením. Dlouhodobou nezaměstnaností jsou ohroženi především nekvalifikovaní, mladiství (bez kvalifikace), osoby se zdravotním postižením, ženy s malými dětmi a osoby po návratu z výkonu trestu. Z hlediska

Národní akční plán socialního začleňování na léta 2004 – 200656, str. 10 -11, dostupné z http://www.mpsv.cz/files/clanky/5473/ napsi.pdf, [citovano 9. 8. 2004]. 57 Citovano z: Národní akční plán socialního začleňování na léta 2004 – 2006, str.9 - 10, dostupné z http://www.mpsv.cz/files/ clanky/5473/napsi.pdf, [citovano 9. 8. 2004].

35

národnosti jsou často dlouhodobě nezaměstnaní příslušníci romské komunity. Dlouhodobě je bez práce více žen než mužů. Riziko narůstá také u vyšších věkových kategorií a občanů se změněnou pracovní schopností.

5.6 Systém sociálního zabezpečení Systém sociálního zabezpečení oddaluje skupiny obyvatelstva od pádu pod hranici chudoby a skládá se ze tří částí sociálního pojištění, státní sociální podpory a sociální péče (pomoci). Důchodový systém v ČR je univerzální a zabezpečuje v zásadě všechny ekonomicky aktivní osoby. V současné době není v bezprostředním nebezpečí větší chudoby žádná velká skupina osob v seniorském věku. Kritériem pro poskytování dávek sociální péče a dávek státní sociální podpory je životní minimum. Prostřednictvím státní sociální podpory stát přispívá především rodinám s nezaopatřenými dětmi v případě uznané sociální situace, na jejíž řešení rodiny vlastními prostředky nestačí. Dávky státní sociální podpory se týkají cca 1,6 mil. rodin. Dávky zamezují propadu většího počtu rodin s nezaopatřenými dětmi do chudoby. Sociální péčí zajišťuje veřejná správa a další organizace zejména z oblasti neziskového nestátního sektoru pomoc občanům, jejichž životní potřeby nejsou dostatečně zabezpečeny příjmy z pracovní činnosti, dávkami důchodového nebo nemocenského pojištění, popř. jinými příjmy, a občanům, kteří ji potřebují vzhledem ke svému zdravotnímu stavu nebo věku, anebo kteří bez pomoci společnosti nemohou překonat obtížnou životní situaci nebo nepříznivé životní poměry. Sociální péče (pomoc) je realizována především prostřednictvím dávek sociální péče a sociálních služeb. Podle údajů Ministerstva práce a sociálních věcí bylo v ČR v prosinci 2003 celkem 243,9 tis. příjemců opakujících se dávek sociální péče podmíněných sociální potřebností. Tento počet zahrnoval zejména bezdětné příjemce (64,0 %), z nichž převážnou část (97,9 %) tvořili nezaměstnaní v evidenci úřadu práce. Starých a těžce zdravotně postižených občanů se v této skupině vyskytovalo pouze 2,1 %. Mezi bezdětnými příjemci bylo téměř 90 % samostatně posuzovaných osob. Rodiny s nezaopatřenými dětmi představovaly 36,0 % z celkového počtu příjemců uvedených dávek. V rámci rodin s dětmi byly nejčastějšími příjemci dávek neúplné rodiny (64,3 %). V těchto rodinách nepracovalo 90,8 % rodičů. Také pro úplné rodiny s dětmi, které pobírají uvedené dávky, je typické, že rodiče nejsou ekonomicky aktivní (rodiče z 81,2 % těchto domácností). V této oblasti se problémem stává kategorie populace žijící dlouhodobě ze sociálních dávek. Základní příčinou pro vznik závislosti na sociální ochraně je nezaměstnanost, a to zejména dlouhodobá, protože po vypršení podpůrčí doby hmotného zabezpečení uchazečů o zaměstnání klienti přecházejí do systému sociální péče. Podle údajů Ministerstva práce a sociálních věcí bylo v ČR v prosinci 2003 171,9 tis. příjemců pobírajících opakující se dávky sociální péče podmíněné sociální potřebností déle než 6 měsíců, což představovalo 70,5 % z celkového počtu příjemců v daném měsíci. Téměř 80 % zastoupení příjemců pobírajících dávky po dobu delší 6 měsíců bylo u rodin s nezaopatřenými dětmi a ve skupině starých a těžce postižených občanů.58

5.7 Změny v oblasti rodinného života Proces rozpadu rodiny hraje v rámci bezdomovství důležitou roli, a to zejména díky vysoké míře rozvodovosti. Rozpad rodiny představuje závažné riziko bezdomovství pro ty, kteří jsou chudí nebo jiným způsobem znevýhodnění. Rozpad vztahů je úzce spjat s bezdomovstvím nejen u rodin s jedním rodičem, ale také u jednotlivců, kde sociální izolace představuje hlavní rizikový faktor pro bezdomovství. Dalším faktorem, který může vést k bezdomovství, jsou časté konflikty mladých lidí s nevlastními rodiči.59 V 90. letech došlo k významným změnám demografických procesů odrážejícím současné proměny české rodiny. Z hlediska počátku rodinného života došlo ke snížení intenzity sňatečnosti, a to jak sňatečnosti svobodných, tak sňatečnosti opakované. Vstup do manželství je mladými generacemi odkládán do vyššího věku a je také částečně nahrazen rozšiřujícím se fenoménem nesezdaného soužití. V roce 2003 bylo uzavřeno zatím historicky nejméně sňatků (necelých 49 tisíc), podle údajů z roku 2002 by do manželství vstupovalo pouze 66 % mužů a 72 % žen, a to v průměru ve věku 29,7 let, resp. 58 59

Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 – 2006 Česká republika, str. 10 – 11. Fitzpatrick, 2000

36

27,2 let. Podle údajů z počátku 90. let by však při dané intenzitě sňatečnosti vstupovalo do manželství až 90 % mužů a 95 % žen, a to v průměru ve věku 24 a 22 let. Tyto změny sňatečnosti mladých lidí se projevují jednak ve vyšším zastoupení svobodných osob ve věku mladším 30 let, jednak jsou ve vzájemném vztahu s reprodukčním chováním, neboť narození dítěte je tak jako sňatek odkládáno do vyššího věku. V 90. letech pokračoval vzestupný trend rozvodovosti započatý již za 2. světové války. Novela zákona o rodině z roku 1998 tento trend v roce 1999 přechodně přerušila, ale jednalo se spíše o pozdržení rozvodů z důvodu nových právních postupů než o projev zpřísnění podmínek pro rozvod. V roce 2003 bylo rozvedeno 32 824 manželství, čemuž odpovídá intenzita rozvodovosti 48 %, tj. při zachování této úrovně rozvodovosti by rozvodem skončila téměř polovina manželství. Mezi hlavní příčiny rozvratu manželství patří zejména rozdílnost povah, názorů a zájmů. Nový zákon však umožňuje tzv. smluvený rozvod, tj. pokud se manželé dohodnou, není příčina zjišťována. Podíl rozvádějících se manželství s nezletilými dětmi se v 90. letech snižoval (1990: 72 %, 2002: 64 %). Pokud mají rozvádějící se manželé nezletilé děti, ve většině případů mají jedno dítě (2002: 37 % všech manželství, tj. 58 % rozvádějících se manželství s dětmi), dvě děti má přibližně každé čtvrté rozvádějící se manželství. V 90. letech přišlo rozvodem o jednoho rodiče více než 340 tisíc dětí.60

5.8 Věk Co se týče věkové struktury bezdomovců v ČR, vycházejí dostupné údaje ze statistik poskytovatelů služeb a realizovaných výzkumů. Podle údajů ze zimního sčítání bezdomovců v roce 2004 v Praze je nejvíce lidí bez domova ve věkové skupině 25 – 60 let (tedy v produktivním věku), v rámci tohoto výzkumu to bylo 72, 8 %. Druhou nejpočetnější kategorii představují lidé ve věku do 25 let (14, 2 %), relativně nejméně byla zastoupena věková skupina ve věku nad 60 let (8, 5 %).61 Také statistiky MCSSP v Praze ukazují, že nejvíce je lidí bez domova v produktivním věku (Kosová 2004). Stejně jako v dalších státech počet bezdomovců ve vyšších věkových skupinách klesá, což lze interpretovat jako důsledek působení negativních determinant zdraví, které vedou k předčasným úmrtím lidí bez domova. Dále je možné vzít do úvahy existující rozsah služeb pro starší občany, který na počet bezdomovců v této skupině může také působit.

5.9 Pohlaví Obecně lze konstatovat, že bezdomovců mužů je více než žen bez domova. Zahraniční zkušenosti (např. Fitzpatrick 2000) naznačují, že bezdomovství u žen je rostoucím problémem, resp. že je zaznamenáván nárůst počtu žen bez domova. Podle zimního sčítání bezdomovců v Praze počátkem roku 2004 je zřejmé, že mužů bez domova je v ČR mnohem více než žen. Muži představují podle tohoto výzkumu podíl 86 % na celkové populaci bezdomovců, ženy pak 14 %. Tyto údaje však nemusí být zcela přesné, protože existuje poměrně rozsáhlá evidence o tom, že bezdomovství žen má na rozdíl od bezdomovství mužů spíše latentní charakter. Tento výzkum se nijak zásadním způsobem nevymyká ani dalším výzkumům a údajům, které jsou v ČR k dispozici (viz např. Hradecká, Hradecký 1996). Na rozdíl od některých vyspělých států (Kanada, USA) není v ČR podle informací lidí, kteří s bezdomovci pracují, prakticky zaznamenáváno bezdomovství rodin. Je tedy otázkou, zda se tento v zahraničích bohužel rostoucí trend projeví také v ČR. Co se rodinného stavu týče, zajímavé informace nabízí statistika Armády spásy (Azylový dům Petra Bureše v Praze). Tabulka č. 5: Relativní počty bezdomovců podle rodinného stavu muži ženatý 11 % vdaná rozvedený 41 % rozvedená vdovec 2% vdova svobodný 46 % svobodná Zdroj: Kosová, 2004, str. 77.

60 61

ženy 20 % 38 % 6% 37 %

Národní zpráva o rodině Sčítání bezdomovců Praha 2004 – zpráva o projektu, str. 12

37

5.10 Etnický a národnostní původ Co se týče této problematiky, nepředstavuje bezdomovství etnických skupin v ČR zatím závažný problém. Otázkou zůstává, jak se budou v této oblasti projevovat trendy v migraci, zejména po vstupu ČR do EU. Zahraniční zkušenosti (Kanada, USA, Velká Británie) naznačují, že bezdomovství etnických menšin může představovat závažný problém (Kanada), jiné práce (Fitzpatrick 2000) dokládají, že ve Velké Británii není počet příslušníků etnických minorit na ulicích příliš velký. Údaje však ukazují na velkých počet příslušníků etnických minorit, kteří využívají různá azylová zařízení a to jak co se týče mužů, tak i žen.

5.11 Místo bydliště (pobytu) Bezdomovství je problémem zejména velkých měst, to dokazuje nejen realita ČR, ale také četné zahraniční zkušenosti (Kanada, USA, SRN, Rakousko apod.). Ač je bezdomovství v ČR spojováno především s hlavním městem Praha, nelze říci, že by většina bezdomovců z Prahy pocházela. Do Prahy však přichází z jiných částí republiky, často spíše s cílem najít zde lepší životní podmínky, než být zde dále bezdomovci. Praha je tak nucena řešit existující problémy, které mají svůj původ v dalších regionech ČR. Do budoucna by tedy měla být věnována daleko větší pozornost informacím o původu bezdomovců tak, aby byla problematika řešena tam, kde vzniká.

5.12 Aktéři politiky bezdomovství Aktérů, kteří přímo i nepřímo ovlivňují problematiku bezdomovství, je celá řada, následující kapitola není v žádném případě vyčerpávající, snaží se pouze zachytit vybrané aktéry a analyzovat jejich povinnosti a jednání. 5.12.1

Veřejná správa

Pod pojmem veřejný správa rozumíme jak správu státní, tak i územní samosprávu. Povinnosti veřejné správy a samosprávy vyplývají v nejširším slova smyslu z Ústavy České republiky a Listiny základních práv a svobod stejně jako 62

z dalších právních norem. Velký význam má zák. č. 2/1969 Sb. , který vymezuje práva a povinnosti jednotlivých resortních ministerstev a ve své obecné části (§22) vymezuje jejich povinnost zkoumat společenskou problematiku v oblasti jejich působnosti, navrhovat a příjímat vhodná řešení, vytvářet koncepce svěřených odvětví a přiměřeným způsobem informovat veřejnost. Také orgány samosprávy mají obecně povinnost pečovat o všestranný rozvoj občanů (kraje, obce) a hájit stejně jako orgány státní správy veřejné zájmy. Pokud tak nečiní (nečinily), což je v případě bezdomovství zjevné, dostávají se do rozporu s tímto zákonem. Řešení problematiky bezdomovství je klasickým přikladem, kdy nestačí pouze účast jednoho sektoru. Tuto skutečnost si uvědomilo také MPSV, kdy zpracování Společného memoranda o sociálním začleňování a Národního akčního plánu (viz níže) bylo konzultováno s ministerstvy dalšími. Výsledky této spolupráce však svědčí, spíše než o meziresortní spolupráci, o symetrii ignorance orgánů státní správy (viz níže).

62

Ústava, str.173

38

63

Vybraní aktéři veřejného sektoru se vztahem k bezdomovství – státní správa Vláda ČR Řídí a koordinuje činnost ministerstev, jsou ji podřízeny některé další orgány ústřední státní správy (pokud nejsou podřízeny resortním ministerstvům), případně parlamentu. Je nejvyšším orgánem výkonné moci ve státě. Ministerstvo práce a sociálních věcí je ústředním orgánem státní správy pro pracovněprávní vztahy, bezpečnost práce, zaměstnanost a rekvalifikaci, kolektivní vyjednávání, civilní službu, mzdy a jiné odměny za práci, důchodové zabezpečení, nemocenské pojištění, nemocenské zabezpečení, sociální péči, péči o pracovní podmínky žen a mladistvých, právní ochranu mateřství, péči o rodinu a děti, péči o občany, kteří potřebují zvláštní pomoc, a pro další otázky mzdové a sociální politiky. Ministerstvo zdravotnictví je ústředním orgánem státní správy pro zdravotní péči, ochranu veřejného zdraví, zdravotnickou vědeckovýzkumnou činnost, zdravotnická zařízení v přímé řídící působnosti, vyhledávání, ochranu a využívání přírodních léčivých zdrojů, přírodních léčebných lázní a zdrojů přírodních minerálních vod, léčiva a prostředky zdravotnické techniky pro prevenci, diagnostiku a léčení lidí, zdravotní pojištění a zdravotnický informační systém. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy je ústředním orgánem státní správy pro předškolní zařízení, školská zařízení, základní školy, střední školy a vysoké školy, pro vědní politiku, výzkum a vývoj, včetně mezinárodní spolupráce v této oblasti, a pro vědecké hodnosti, pro státní péči o děti, mládež, tělesnou výchovu, sport, turistiku a sportovní reprezentaci státu. Ministerstvo vnitraje ústředním orgánem státní správy pro veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném rozsahu, včetně dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu, jména a příjmení, matriky, státní občanství, občanské průkazy, hlášení pobytu a evidenci obyvatel, sdružovací a shromažďovací právo a povolování organizací s mezinárodním prvkem, veřejné sbírky, archivnictví, zbraně a střelivo, požární ochranu, cestovní doklady, povolování pobytu cizinců a postavení uprchlíků, územní členění státu, státní hranice, jejich vyměřování, udržování a vedení dokumentárního díla, státní symboly, volby do zastupitelstev územní samosprávy, do Parlamentu České republiky a volby do Evropského parlamentu konané na území České republiky, krizové řízení, civilní nouzové plánování, ochranu obyvatelstva a integrovaný záchranný systém. Ministerstvo pro místní rozvoj je ústředním orgánem státní správy ve věcech regionální politiky, politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu bytů a nebytových prostor, územního plánování a stavebního řádu, investiční politiky, cestovního ruchu a pohřebnictví. Spravuje finanční prostředky určené k zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, koordinuje činnosti ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, včetně koordinace financování těchto činností, pokud tyto prostředky přímo nespravuje. Ministerstvo pro místní rozvoj zabezpečuje informační metodickou pomoc vyšším územním samosprávným celkům, městům, obcím a jejich sdružením. Ministerstvo pro místní rozvoj zajišťuje činnosti spojené s procesem zapojování územních samosprávných celků do evropských regionálních struktur. Vybraní aktéři veřejného sektoru se vztahem k bezdomovství – územní samospráva Obce Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů;tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech. Kraje Kraj je územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Kraj při výkonu samostatné působnosti a přenesené působnosti chrání veřejný zájem. Regiony soudržnosti Jedním z důvodů jejich zřízení je koordinace politik EU v ČR, včetně politiky ve vztahu k ohroženým skupinám obyvatelstva a jedincům a skupinám sociálně vyloučeným. Svazky měst a obcí Koordinují svou činnost v různých oblastech s cílem upokojování potřeb svých občanů. Jednou z významných oblastí je oblast sociální. 63

Ústava, str. 170 - 117

39

5.12.2

Neziskové organizace

V České republice existuje relativě rozvinutá síť neziskových zařízení, která poskytují sociální služby bezdomovcům, problémem je jejich nízká kapacita, často omezené možnosti veřejných rozpočtů tyto organizace financovat. To pak vede k určité nejistotě, která není z hlediska náročnosti práce s touto sociální skupinou žádoucí. Typologie neziskových organizací poskytující služby bezdomovcům Občanská sdružení (např. Naděje) Obecně prospěšné společnosti (např. Člověk v tísni) Příspěvkové organizace (např. MCSSP Praha)

Církve a náboženské organizace (např. Armáda Charity (např. Česká katolická charita) Mezinárodní organizace (např. FEANTSA)

Nevládní neziskové organizace mají za sebou více než desetileté zkušenosti s péčí o osoby bez přístřeší. Jejich problémy jsou však často stejné jako před deseti lety. Jedná se především o jejich vnímání veřejnou správou, se kterou souvisí systém financování, který neposkytuje většině neziskových organizací možnost dlouhodobého plánování. Na nevládní neziskové organizace jsou často kladeny úkoly, které jsou zjevně přísluší orgánům státní správy (viz zákon č. 2/1969 Sb.), kdy neziskové organizace nezřídka, podle svých možností, vyplňují její selhání. Služby poskytují v mnoha oblastech. Následující schéma zachycuje možné služby NNO v oblasti bydlení a jejich návaznost. Schéma č. 9: Řetězec ubytovacích možností pro bezdomovce

Zdroj: Příklady nejlepší praxe v boji proti bezdomovství 2003, str. 28 Přehled azylových služeb, které jsou v současné době lidem bez domova k dispozici uvádí následující tabulky. Tabulka č. 6: Kapacita azylových služeb podle typů klientů a krajů Zaměření služby Kraj M Ž MD Ž, MD* M, Ž* Jihočeský 50 12 8 Jihomoravský 59 7 50 118 Karlovarský 42 14 71 20 Královehradecký 46 Liberecký 25 15 Moravskoslezský 623 29 91 25 53 Olomoucký 156 7 6 Pardubický 53 10 68 Plzeňský 73 43 4 Praha 106 4 17 170 Středočeský 17 7 Ústecký 76 16 12 Vysočina 40 32 Zlínský 84 60 Celkem 1 387 66 423 159 384 Legenda: M – muži, Ž – ženy, MD – matky s dětmi, R - rodiny * zaměření služby nerozlišeno Zdroj: Adresář členů SAD k lednu 2004.citováno podle Kosová, str. 90. 40

M, Ž, MD, R* 17

12 85 47 119

280

Celkem 87 234 147 46 52 906 169 178 120 416 24 104 72 144 2 699

Tabulka č. 7: Typy zřizovatelů azylových služeb v jednotlivých krajích Městský úřad, Občanské sdružení, Církevní a příspěvková obecně prospěšná Kraj charitativní organizace společnost organizace Zlínský 5 2 1 Vysočina 4 1 1 Ústecký 4 1 1 Středočeský 2 0 1 Praha 6 3 2 Plzeňský 6 0 0 Pardubický 3 1 1 Olomoucký 3 0 3 Moravskoslezský 20 2 2 Liberecký 1 1 2 Královehradecký 1 1 Karlovarský 5 1 1 Jihomoravský 7 1 1 Jihočeský 2 2 Celkem 69 13 19 Zdroj: Adresář členů SAD k lednu 2004.citováno podle Kosová, str. 91.

Celkem 8 6 6 3 11 6 5 6 24 4 2 7 9 4 101

Jistým překvapením může být zjištění, že největší kapacita i počet zařízení azylových služeb je v kraji Moravskoslezském, když je v ČR bezdomovství spojováno zejména s hlavním městem Praha. Dalším zjištěním je fakt, že počet bezdomovců v samotné Praze převyšuje počet ubytovacích kapacit azylových zařízení v celé ČR. Tato data také ukazují na to, že poskytovatelé jsou z větší části organizace občanské společnosti, veřejný sektor je zřizovatelem výrazně menšího podílu azylových zařízení pro bezdomovce. Mezi významný počin neziskových organizací patří v posledních letech provedení zimního sčítání bezdomovců a vytvoření publikace Příklady nejlepší praxe v boji proti bezdomovectví, kde do značné míry suplují úlohu výše zmíněné veřejné správy. 5.12.3

Samotní bezdomovci

Životní situace bezdomovství nezbavuje jedince odpovědnosti, svéprávnosti. Nezbavuje je také lidské důstojnosti a nároků, které mohou mít vůči veřejnému sektoru (systém sociálního zabezpečení apod.). Bezdomovství ovšem zásadním způsobem mění vnímání, jednání, stejně jako aspirace, potřeby a hodnoty lidí, kteří ho zakouší. Vždy když se pokoušíme vytvářet politiku a různé programy v oblasti bezdomovství, měli bychom mít výše uvedené na paměti. Bezdomovci představují v ČR značně heterogenní skupinu. Jejich zájmy hájí spíše další aktéři než bezdomovci samotní. 5.12.4

Občané a jejich mínění

Následující tabulky přináší výsledky sociologických šetření týkajících se názorů na bezdomovství a bezdomovce. Výsledky sociologického šetření jsou citovány podle Kosová, 2004. V jednotlivých tabulkách můžeme sledovat vývoj názorů od roku 1995. Pro oblast veřejné politiky jsou zajímavé odpovědi na otázky „Kdo by měl bezdomovcům pomoci?“ a „Proč jsou lidé bez domova?“ Výzkum ukazuje, že bezdomovcům by podle názorů občanů měly pomoci v první řadě primární skupiny jako je rodina, případně přátelé a známí. Zdůrazňují však také významnou roli veřejné správy na regionální i celostátní úrovni a její odpovědnost za řešení problematiky bezdomovství. Významnost rodiny a jejího fungování v této oblasti je nesporná, musíme však vzít do úvahy, že ne každý žije ve funkční rodině, případně rodinu vůbec má. Ukazuje se tedy, že investice do rodiny a jejího fungování by měla být z hlediska tvorby rámcových podmínek i konkrétních programů ze strany státu a veřejné správy jednou z hlavních priorit. Výrazný je také názor, že by bezdomovcům měly pomáhat neziskové organizace. Lze si položit otázku do jaké míry si toto uvědomují zodpovědní veřejní činitelé, např. pokud se jedná o financování těchto organizací, které poskytují služby lidem bez domova. Četné praktické příklady hovoří postojích spíše negativních, což na druhou stranu není možné generalizovat. V této oblasti bude nutné provést ještě celou řadu analýz i konkrétních opatření pro stanovení odpovídajících roli, práv a povinností aktérů ze strany veřejného a neziskového sektoru. 41

Dalšími zajímavými údaji jsou názory na příčiny bezdomovstí. Zdá se, že společnost je do jisté míry rozdělena, což odpovídá i četným zahraničním zkušenostem. Nejméně třetina populace považuje bezdomovce za neschopné jedince, kteří si za svou situaci mohou sami nebo jsou bezdomovci dobrovolně díky svému svobodnému rozhodnutí. Nejméně další třetí je však toho názoru, že bezdomovství způsobují faktory, které nelze z pohledu jedince ovlivnit, případně je možné je ovlivnit pouze částečně. Vyskytuje se také názor, že na vznik bezdomovství působí celá řada faktorů (11 % dotázaných), což odpovídá nejlépe sociální realitě. Tabulka č. 8: Vídáte ve svém okolí lidi, kteří se toulají, jsou bezdomovci? Rok 1995 1997 Ano 37% 40% Ne Nedokázalo posoudit Zdroj: CVVM SoÚ AV ČR, 2001, citováno podle Kosová, str. 92. Tabulka č. 9: Za jak naléhavý je pokládaný problém bezdomovců (v %) Velmi Dosti Naléhavý Nenaléhavý naléhavý naléhavý V místě bydliště 3 14 32 20 V rámci společnosti 12 41 27 7 Zdroj CVVM SoÚ AV ČR, 2001, citováno podle Kosová, str. 93.

2001 54% 36% 10%

Neví 10 13

Nejsou v místě bydliště 21 0

Tabulka č. 10: Postavení bezdomovců představuje v místě bydliště problém (v %) 1995 1997 4 3 Velmi naléhavý 11 12 Dost naléhavý 19 23 Málo naléhavý 10 16 Naléhavý Velikost náhodné statistické chyby je +/-3 procentní body. Dopočet do 100% v každém sloupci představují odpovědi neví. Zdroj: CVVM SoÚ AV ČR, 2001, citováno podle Kosová, str. 93. Tabulka č. 11: Postavení bezdomovců představuje ve společnosti problém (v %) 1995 1997 14 18 Velmi naléhavý 42 42 Dosti naléhavý 23 27 Málo naléhavý 4 4 Nenaléhavý Velikost náhodné statistické chyby je +/- 3procentí body. Dopočet do 100 % v každém sloupci představují odpovědi neví. Zdroj: CVVM SoÚ AV ČR, 2001, citováno podle Kosová, str. 94 Tabulka č. 12: Bezdomovcům by měli pomoci (v %) Rozhodně Spíše ano ano 45 40 Jejich příbuzní 32 53 Nestátní organizace, humanitární, církevní 57 25 Sami bezdomovci 20 50 Místní, obecní úřady 14 40 Stát formou sociální pomoci Zdroj: CVVM SoÚ AV ČR, 2001, citováno podle Kosová, str.94 Tabulka č. 13: Názory na to, kdo má pomoci bezdomovcům (v %) Rozhodně, spíše ano 1995 86 Příbuzní 89 Nestátní organizace 84 Sami bezdomovci 74 Místní úřady 69 Stát Velikost náhodné statistické chyby je +/- 3procentí body. Dopočet do 100 % v každém políčku představují ostatní odpovědi. Zdroj: CVVM SoÚ AV ČR, 2001, citováno podle Kosová, str. 95 42

Spíše ne 6 8 5 18 26

Rozhodně ne 2 2 3 6 12

1997 87 86 86 69 48

2001 3 14 32 20

2001 12 41 27 7

Neví 7 5 10 6 8

2001 85 85 82 70 54

Tabulka č. 14: Proč jsou lidé bez domova? 25% Z vlastního rozhodnutí, protože to chtějí, na základě vlastní neschopnosti, z vlastní viny. 13% V důsledku ztráty zaměstnání. 12% Kvůli nezájmu, nechuti pracovat. 12% Kvůli finanční, bytové tísni, nemoci, nemožnosti „začít znovu“. 9% Z rodinných důvodů. 6% Kvůli alkoholu, drogám, gamblerství. 11% Z více důvodů. 4% Vinou společnosti, nezájmu státu. 1% Jiná odpověď, např. vinou osudu. 7% Neví Zdroj: CVVM SoÚ AV ČR, 2001, citováno podle Kosová, str.95

5.13 Časový vývoj vybraných společenských souvislostí Období Stát Ekonomika Zahraniční politika

1948 – 1989 Totalitní centrálně řízená Orientovaná na východ (komunistický blok) - uzavření hranic směrem na západ Paternalistická „Bezdomovství nepřipouštějící“. potlačení bezdomovectví skrze: umělou přezaměstnanost přenesení individuální zodpovědnosti na stát zavírání nepřizpůsobivých do institucionálních zařízení - nízká nerovnost

1989 2000Demokratický Smíšená ekonomika orientovaná na západ (EU, USA) - otevření hranic

Tranzitivní „Bezdomovství ignorující“ - uvolnění státních zásahů - obecné zvýšení chudoby - migrace - nezaměstnanost - zvýšení nerovností - přenesení větší odpovědnosti na občana Faktory působící na - nedostatečná bytová bezdomovství politika - eskalace drogové problematiky - nedostatečné řešení situace osob navracejících se z ústavních zařízení činnost o. s. o. s. postupně rozvíjena, potlačena či obnovována (církve) rozvoj NNO v oblasti služeb pro bezdomovce Občanská společnost Diferenciace veřejného a bezdomovství mínění v otázce bezdomovství a jeho příčin. Zdroj: Pintová, Potužníková, Wimmer, L., str. 54 – upraveno, rozšířeno

Charakter sociální politiky

2000-2004 Demokratický Smíšená ekonomika Od 1..5. 2004 členský stát EU -volný pohyb osob, kapitálu a zboží. občané ČR jsou občané EU.

Tranzitivní „Bezdomovství uznávající“ -příprava na členství v EU v oblasti sociální politiky -reforma veřejných financí - vstup do EU - reforma veřejné správy -modernizace ústředí státní správy - reforma územní samosprávy - modernice veřejné správy jako celku -absence reálných koncepcí vývoje mnoha klíčových sociálních a veřejných politik -bezdomovství se stává poprvé předmětem politické agendy (2003). -rozšiřující se diskuse problematiky sociálního vyloučení Kooperace neziskových organizací, spolupráce s veřejným sektorem. Pokračující neřešení četných problémů v oblasti financování apod. Spor o úlohu občaské společnosti jako regulátoru společenského dění.

Společenský vývoj i vnímání problému bezdomovství prošel v posledních desítkách let zásadní změny. Změny týkající se událostí roku 1989 jsou diskutovány výše, v této části je zajímavé sledovat změny ve vnímání bezdomovství před a po roce 2000. Příprava na vstup a členství v EU představují z hlediska bezdomovství relativně zásadní změny. Zatímco před rokem 2000 lze sledovat spíše apatii a ignorování problematiky bezdomovství po roce 2000 se bezdomovství těší v rámci diskuse problematiky sociálního vyloučení rostoucí pozornosti. V ČR se v současné době vede spor o úloze občanské společnosti, respektive o její úloze jako regulátora společenského vývoje. Výsledek této debaty se jistě v budoucnu projeví také v oblasti bezdomovství. Následující tabulka si nečiní nárok na všeobsažnost, nabízí pouze pohled na vybrané charakteristiky, které jsou pro ČR z hlediska problematiky bezdomovství relevantní. 43

5.14 Bezdomovství a vstup České republiky do EU K 1. 5. 2004 se stala Česká republika členským státem Evropské unie. Bezdomovství se de facto poprvé stalo otázkou veřejné politiky resp. strategických dokumentů v ČR. V následující kapitole se budeme věnovat Společnému memorandu o sociálním začleňování a následně Národnímu akčnímu plánu sociálního začleňování na léta 2004 až 2006. 5.14.1

Společné memorandum o sociálním začleňování Česká republika

Společné memorandum o sociálním začleňování Česká republika, které bylo podepsáno v Bruselu 18. prosince 2003, připravila Česká vláda (v gesci MPSV) ve spolupráci s Evropskou komisí, Generálním ředitelstvím pro zaměstnanost a sociální věci v rámci přípravy ČR na plné zapojení do metody otevřené koordinace v rámci sociálního začleňování po vstupu do EU. V tomto memorandu nastiňuje ČR zásadní výzvy týkající se boje s chudobou a sociálním vyloučením, seznamuje s nejvýznamnějšími politickými opatřeními, která byla přijala na základě dohody o zahájení přenosu společných cílů EU do národních politik, a specifikuje hlavní politické problémy pro budoucí monitorování nebo přezkoumávání. Pokrok při provádění takových politik má být vyhodnocován v kontextu procesu sociálního začleňování EU, jehož cílem je dosažení významných výsledků na poli vymýcení chudoby do roku 2010. 5.14.2

Společné memorandum o sociálním začleňování ČR a problematika bezdomovství

Bezdomovství se memorandum věnuje v kapitole 2.4 (Vzdělání, zdravotní péče, bydlení, sociálně patologické jevy, doprava), kde se uvádí, že „v souvislosti s politickým a ekonomickým uspořádáním po roce 1989 se objevil nový společenský problém – bezdomovectví. Bezdomovci jsou koncentrováni především ve velkých městech, která poskytují dostatečné zdroje umožňující přežití na okraji společnosti. Charakteristická pro tuto skupinu je častá migrace a také to, že v ní převažují muži. V roce 2001 bylo v ČR celkem 214 azylových domů (z toho 140 nestátních). Tato zařízení poskytují ubytování také např. matkám s dětmi v přechodné nouzi. Počet bezdomovců není sledován a neexistuje ani oficiální odhad.“64 Následně jsou formulovány cíle v oblasti bytové politiky, kde se uvádí, že je nutné: •

odstranit ekonomické a legislativní překážky bránící vzniku fungujícího trhu s byty a v návaznosti na to postupně vyčlenit sektor sociálního bydlení;

•

zajistit přístup ke kvalitnímu bydlení a zvýšit jeho celkovou a finanční dostupnost;

•

výrazněji podporovat ohrožené skupiny osob, které se ocitly mimo dosah standardních podpůrných nástrojů bytové politiky, jako jsou osoby se zdravotním postižením a sníženou soběstačností, mladí lidé odcházející z ústavů či osoby, které přišly o byt v důsledku nepříznivých životních okolností, dále příslušníci národnostních menšin a zejména Romové;

•

motivovat obce k tomu, aby se problémy osob, které jsou ohroženy sociálním vyloučením a prostorovou segregací v sídlech, začaly seriozně zabývat a řešily je věcně účelně a ekonomicky efektivně.

Na základě Koncepce bytové politiky, jejímž cílem je zvyšování celkové a finanční dostupnosti bydlení pro obyvatelstvo, byly přijaty zvláštní nástroje zaměřené na podporu výstavby nájemních bytů. Podpora státu bude spočívat v poskytování účelových investičních dotací na pořízení (výstavbu či rekonstrukci) bytu. Příjemcem dotace bude obec či svazek obcí. Jedná se o Program podpory výstavby nájemních bytů pro příjmově vymezené osoby a o Program výstavby podporovaných bytů, který je zaměřen na osoby, které jsou znevýhodněny v přístupu k bydlení. Toto znevýhodnění může být z hlediska příjmové situace, ale i z dalších důvodů, např. zdravotního stavu či věku a nepříznivé životní okolnosti. Do cílové skupiny Programu patří i ti, kteří se nalézají v nepříznivé sociální situaci zapříčiněné konfliktním způsobem života nebo rizikovým prostředím, ve kterém žijí. Patří mezi ně mladí dospělí opouštějící ústavní výchovu, propuštění z výkonu trestu, bezdomovci, nebydlící osoby žijící v komunitách, osoby neschopné plnit povinnosti spojené s užíváním bytu, klienti protidrogových a krizových center apod. Program je dále zacílen na příslušníky národnostních či etnických menšin. Pro bezdomovce, ale např. i matky s dětmi v přechodné nouzi, jsou určeny azylové domy jako jeden z typů sociálních služeb.

64

Společné memorandum, str. 14

44

Podstatou služby je poskytnutí přechodného ubytování za současné motivace k aktivitě a pomoc s navržením a realizací způsobů, jak si zajistit vlastní bydlení.65 Zhodnocení současné situace tvůrci „Memoranda“ je následující: Uvedené podpůrné nástroje státní bytové politiky začaly obce motivovat k tomu, aby se problémy ohrožených osob začaly zodpovědně zabývat. Poskytování účelových investičních dotací a stanovení podmínek pro jejich poskytování by v prostředí fungujícího trhu s byty mělo vést k účinnému a ekonomicky efektivnímu řešení situace ohrožených osob v oblasti bydlení ve střednědobém období. V současné době ještě neexistují komplexní strategie pro prevenci a boj s bezdomovectvím, ani nejsou k dispozici relevantní informace o tomto problému a počtu bezdomovců.66 V bezprostředně navazující části „Co je třeba udělat“ navrhují tvůrci v oblasti bydlení následující doporučení: •

odstranit ekonomické a legislativní překážky bránící vzniku fungujícího trhu s byty,

•

zavést speciální sektor sociálního bydlení,

•

finančně a metodicky pomáhat obcím s tím, že perspektivně bude podpora nasměrována i na další subjekty (neziskové organizace),

•

zajistit dostatek kvalitních statistických informací o vybavenosti jednotlivých lokalit byty určenými pro zranitelné skupiny osob,

•

vytvářet podmínky pro předcházení prostorové segregace v oblasti bydlení znevýhodněných skupin obyvatelstva

•

lépe porozumět rozsahu a povaze bezdomovectví a vytvořit integrovanou a komplexní strategii pro prevenci a boj s tímto fenoménem.

5.14.3

Národní akční plán sociálního začleňování67

Národní akční plán sociálního začleňování České republiky vychází ze Společného memoranda o sociálním začleňování, které bylo podepsáno českým ministrem práce a sociálních věcí a evropskou komisařkou pro zaměstnanost a sociální věci v Bruselu dne 18. prosince 2003. Plán shrnuje nejdůležitější problémy, kterým Česká republika čelí v oblasti chudoby a sociálního vyloučení, a zároveň zveřejňuje cíle, úkoly a opatření vedoucí k jejich odstranění. Národní akční plán je především národní strategií, jejímž cílem je zajistit problémům chudoby a sociálního vyloučení náležitou pozornost a přispět k jejich řešení. Politiku sociálního začleňování promítá do ostatních relevantních oblastí, jako jsou zaměstnanost, sociální ochrana, zdravotní péče, vzdělávání, bydlení, prevence sociálně negativních jevů aj. Je zpracováván všemi členskými státy a je využíván i jako nástroj společné výměny informací a zkušeností dobré praxe na úrovni Evropské unie. Plán vychází ze Společných cílů boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení EU, tak jak byly schváleny v prosinci 2000 na zasedání Evropské rady v Nice a následně upraveny Výborem pro sociální ochranu. Jedná se o tyto globální cíle: •

usnadňovat účast na zaměstnání a přístup ke všem zdrojům, právům, zboží a službám;

•

předcházet rizikům sociálního vyloučení;

•

pomáhat nejvíce zranitelným;

•

mobilizovat všechny relevantní aktéry.

5.14.4

Národní akční plán sociálního začleňování a problematika bezdomovství

Problematice bezdomovství se v tomto strategickém dokumentu řídící praxe věnují kapitoly 1.8.5 a 2.5.5, dále 3.5.5. Bezdomovství je v akčním plánu jako nový fenomén, který se v ČR objevil po roce 1989, který je výrazem extrémní chudoby a sociálního vyloučení. V kapitole 1.8.5 se dále uvádí, že problematika bezdomovství je zejména v posledních letech na vzestupu. Pod pojmem bezdomovec pak rozumí ty, kteří nemají žádnou střechu nad hlavou a dočasné útočiště

65

Společné memorandum, str. 29 Společné memorandum, str. 29. 67 Národní akční plán sociálního začleňování 66

45

nachází v charitativních organizacích. Kapitola se také věnuje výčtu možných příčin bezdomovství a sociálních situací, které působí jako spouštěcí mechanismy při vzniku bezdomovství. Kapitola se odvolává na výsledky dvou výzkumů. První z nich se týká výsledků Sčítání lidu, domů a bytů (2001), kdy bylo zjištěno, že počet lidí, kteří obývají nouzová obydlí, tj. nejrůznější chatrče, kůlny, boudy postavené z lepenkových krabic, staré a nepojízdné maringotky je v ČR asi 45 tisíc, když v roce 1991 to bylo 6 tisíc občanů. Druhý výzkum, na který se akční plán odvolává, je výsledek sčítání bezdomovců na území hl. města Prahy, kdy bylo spočteno 3 096 bezdomovců. Analýza také ukázala, že počet lůžek v ubytovnách je nedostatečný. Kapitola 2.5.5 vymezuje cíle v oblasti bezdomovství, doslova se v ní uvádí, že bezdomovství je výrazem extrémní chudoby a sociálního vyloučení. Prioritou je proto především předcházet bezdomovectví, a to prevencí tohoto jevu v rámci celkové strategie boje proti chudobě a podporou zaměstnanosti. Pro zlepšení životních podmínek bezdomovců je nezbytné zejména vytvořit síť sociálních služeb, jejichž prostřednictvím bude možné předcházet vzniku situace bezdomovectví a zároveň podporovat vlastní potenciál osob – bezdomovců ke zlepšení jejich situace, a síť azylových domů, bytů na půl cesty. Dalšími cíli jsou: •

Přijetí funkční definice bezdomovectví a pojmenování objektivizace fenoménu;

•

Kvantifikace bezdomovců a osob bezdomovectvím ohrožených;

•

Podpora prevence, kladení důrazu na systematickou terénní práci pro osoby ohrožené bezdomovectvím (dlužníci ještě nevystěhovaní) s důrazem na aktivaci vlastních potenciálů těchto osob;

•

Prevence ztráty bydlení – podpora ohrožených skupin k udržení si bydlení (placení, ochrana, údržba), důraz na používání splátkových kalendářů před soudním vystěhováním.

Poslední kapitolou, která se věnuje přímo bezdomovství, je kapitola 3.5.5. V té se konstatuje, že „v současné době ještě neexistuje komplexní strategie pro prevenci a boj s bezdomovectvím ani nejsou k dispozici relevantní informace o tomto problému a počtu bezdomovců (existuje pouze výsledek sčítání bezdomovců z února 2004). V roce 2004 byl vyhlášen inovativní program Podpora procesu zavádění a rozvoje nových forem sociálních služeb umožňující život v přirozeném prostředí pro podporu sociálních služeb zaměřených na nepříznivou sociální situaci včetně bezdomovectví. 5.14.5

Analýza Společného memoranda o sociálním začleňování a Národního akčního plánu sociálního začleňování na léta 2004 – 2006 v ČR s ohledem na problematiku bezdomovství

Pokud chceme analyzovat tyto dva významné řídící dokumenty, můžeme k analýze přistoupit několika způsoby. Protože Národní akčí plán sociálního začleňování na léta 2004 - 06 vychází ze Společného memoranda o sociálním začleňování z roku 2003, nabízí se sledovat vývoj cílů a úkolů v oblasti bezdomovství (viz příloha č. 1.) Pokud oba dokumenty srovnáme, vidíme, že ve formulaci cílů došlo k určitým změnám. Jako pozitivní lze vnímat cíl „Prevence bezdomovectví“, který v Memorandu chybí. Memorandum také uvádí cíl „lépe porozumět rozsahu a povaze bezdomovectví a vytvořit integrovanou a komplexní strategii pro prevenci a boj s tímto fenoménem“. Národní akční plán stanovuje jako jednu z priorit objektivizaci bezdomovství (viz příloha č. 1.), ale v části cíle se problematikou integrované a komplexní strategie pro boj s bezdomovství explicitně nezabývá. Důvodem je pravděpodobně nedostatek objektivních informací, který, co se týče bezdomovství, existuje, a proto se tvůrci ubírají raději cestou objektivizace, na jejímž základě bude teprve možné vytvářet komplexní strategii. Oba dokumenty přiznávají nedostatek relevantních informací o problematice a navrhují tyto mezery v poznání zaplňovat. Otázkou zůstává, jaká je současná situace v souladu s § 22 zákona 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy v České republice. Ten stanoví, že Ministerstva zkoumají společenskou problematiku v okruhu své působnosti, analyzují dosahované výsledky a činí opatření k řešení aktuálních otázek. Zpracovávají koncepce rozvoje svěřených odvětví a řešení stěžejních otázek, které předkládají vládě České republiky. O návrzích závažných opatření přiměřeným způsobem informují veřejnost. Pokud je tedy uvedeno v oficiálním

46

dokumentu z roku 2003 a 2004, že o bezdomovství je na jedné straně závažný společenský problém, ale na straně druhé o něm neexistují dostatečné informace, potom je možné o naplnění tohoto paragrafu diskutovat. Zatímco „Memorandum“ nastiňuje výzvy a shrnuje již podniknutá opatření, „Akční plán“ má již obsahovat cíle, úkoly a opatření vedoucí k naplnění těchto cílů. Předložený a usnesením vlády ze dne 21. července 2004 č. 730 schválený „Akční plán“ sice obsahuje cíle a úkoly a opatření, postrádá však časový harmonogram jejich naplňování, který je nutný např. pro plán legislativní činnosti a možnost kontroly. Obecně se lze domnívat, že všechny úkoly musí být splněny do konce roku 2006, kdy by měl být vypracován plán na další období. Také odpovědnost jednotlivých aktérů není dostatečně vymezena. Opět pouze obecně se lze domnívat, že odpovědnost nesou všichni aktéři, kteří jsou uvedeni v „Akčním plánu“ na str. 53 – 56. Konkrétní odpovědnost za plnění cílů v oblasti bezdomovství nelze ovšem vyvodit, což jejich naplňování ztěžuje, až znemožňuje. „Akční plán“ byl schválen vládou ČR, odpovědnost za případné úspěchy nebo neúspěchy by tedy podle dokumentu měla náležet jí. Lze tedy vyslovit doměnku, že Národní akční plán sociálního začleňování nelze nazývat plánem v pravém slova smyslu, protože mu chybí některé podstatné náležitosti plánu, alespoň v oblasti bezdomovství. Zcela chybí např. finanční rámec, který má být vyčleněn na dosažení cílů v oblasti bezdomovství, což nutně musí všechny relevantní aktéry naplňovat určitou dávkou nejistoty a ve svém důsledku jim plánování znesnadnit.

6. Analýza událostí politiky EU s ohledem na řešení a prevenci problematiky bezdomovství Následující kapitola analyzuje historický vývoj politiky EU v této oblasti. V ČR zpracované dokumenty jsou v interpretaci této agendy nedůsledné. To pak vede k nežádoucím deformacím tvorby a realizace politiky.

6.1 Sociální politika EU jako východisko tvorby a implementace politiky boje proti bezdomovství v ČR Sociální politika Evropské unie je jedním z nejdůležitějších východisek tvorby implementace politiky boje proti bezdomovství v České republice. Bezdomovství se díky zapojení ČR do unijních strategií stalo vůbec poprvé od začátku 90. let předmětem oficiálních vládních dokumentů68. Následující kapitola představuje analýzu vývoje sociální politiky EU od roku 2000. Dává nám tím příležitost seznámit se s touto dynamicky se vyvíjející oblastí politiky Evropské unie. Pozornost je věnována zejména vývoji tzv. Lisabonské strategie. 6.1.1

Agenda 200069 Na zasedání Evropské rady 26. března 1999 v Berlíně dosáhli zástupci tehdejších členských států EU shody ohledně

Agendy 2000. Název Agenda 2000 je označením akčního programu, jehož cílem je dosáhnout větší účinnosti unijní politiky v různých oblastech a vytvoření nového finančního rámce pro časové období let 2000 – 2006 tak, aby EU byla připravena na přijetí nových členských států. Základ Agendy 2000 tvoří kolem dvaceti právních textů, které se týkají nejrůznějších oblastí. Od reformy zemědělské politiky po ustanovení týkajících se rozšíření EU. Pro řešení bezdomovství jsou významné části věnované růstu sociální soudržnosti. Jedná se především o ustanovení č. 1784/1999 Evropského parlamentu a Evropské rady z 12. července 199970, které se týká priorit Evropského sociálního fondu (dále ESF) v letech 2000 – 2006. Z hlediska řešení bezdomovství je důležité, že prioritou ESF je boj proti nezaměstnanosti (zejména dlouhodobé), která představuje z hlediska vzniku bezdomovství významný rizikový faktor.

68

Memorandum o sociálním začleňování Česká republika, Národní akční plán sociálního začleňování 2004 - 2006 http://europa.eu.int/comm/agenda2000/index_de.htm [citováno 2. 7. 2004] 70 http://europa.eu.nit/scadplus/leg/de/lvb/60016.htm [citováno 2. 7. 2004] 69

47

Mezi hlavní strategické cíle v letech 2000 – 200571 Evropské komise patří v rámci tohoto akčního programu:

6.1.2

•

podpora nových forem evropské vlády (jejích rozhodovacích struktur);

•

vytvoření stabilní Evropy se silnějším hlasem ve světě (jedním z cílů v rámci tohoto bodu je dosažení vedoucí role EU v rámci globální ekonomiky);

•

tvorba nové hospodářské a sociálně politické agendy (zde se jedná především o využití dynamiky hospodářského růstu k zajištění jeho udržitelnosti, dalším důležitým cílem je reforma sociálního zabezpečení, zdravotnictví a důchodového pojištění a dále opatření vedoucí ke snížení nezaměstnanosti);

•

zlepšení kvality života obyvatel EU (zde se ve vztahu k bezdomovství jedná především o cíl rozvíjet spolupráci členských států v oblasti sociálního začleňování, ale také o cíle v rámci boje proti diskriminaci apod.). Zasedání Evropské rady v Lisabonu -Lisabonská strategie pro ekonomickou a sociální obnovu a obnovu životního prostředí 72

Tzv. Lisabonská strategie pro ekonomickou a sociální obnovu a obnovu životního prostředí je významnou strategií EU na období let 2000 – 2010. Jejím cílem je přeměna EU na nejdynamičtější a nejkonkurenceschopnější ekonomiku světa. V rámci této strategie je silná ekonomika motorem tvorby nových pracovních míst, sociálních politik a politik v oblasti životního prostředí. Ty pak zajistí udržitelný rozvoj a sociální začlenění. Schéma č. 10: Strategické cíle Evropské unie 2000 – 2010

V rámci sociálního začleňování a řešení problematiky bezdomovství je velice významný článek 32. a 33. závěrů předsednictva ze zasedání Evropské rady v Lisabonu ve dnech 23. a 24. března 2000.73 V článku 32. se konstatuje, že počet lidí, kteří žijí pod hranicí chudoby a sociálně vyloučených v Evropské unii je neakceptovatelný. Dále uvádí, že pro řešení chudoby je nutno do konce roku 2000 stanovit odpovídající cíle, které bude moci Evropská rada schválit. V článku se dále hovoří o tom, že na znalostech založená společnost na jedné straně riziko sociálního vyloučení snižuje, na straně druhé je však konstatováno, že právě na znalostech založená společnost může sociální vyloučení generovat. Ochrana před tímto rizikem a podpora co možná největšího využití nabízejících se příležitostí je možná prostřednictvím zlepšení dovedností, přístupností vzdělání a bojem proti nezaměstnanosti. Jako nejdůležitější faktor zabraňující sociálnímu vyloučení je identifikována zaměstnanost. Článek 32. dále uvádí, že boj se sociálním vyloučením by měl být založen na Metodě otevřené koordinace kombinující národní akční plány a iniciativy Evropské komise.

71

http://europa.eu.int/comm/dgs/employment_social/agenda2000/objectives_de.htm [citováno 2. 7. 2004] http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/intro_en.html [citováno 2. 7. 2004] 73 http://eu.eu.int/ueDocs/cms_data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm [citováno 2. 7. 2004] 72

48

Článek 33. navrhuje, že Evropská rada a Evropská komise by se měly zaměřit na: •

podporu lepšího porozumění sociálnímu vyloučení prostřednictvím výměny informací a příkladů dobré praxe na základě společně přijatých indikátorů;

•

usměrňování vývoje sociální soudržnosti v členských státech EU v oblasti zaměstnanosti, vzdělávání a výchovy, zdraví a bydlení tak, aby byly komplementární na úrovni celé EU;

•

vývoj prioritních akcí směřovaných ke specifickým populačním skupinám. (Členské státy jsou vyzvány k tomu, aby tyto akce stanovily podle svých aktuálních potřeb a následně informovaly o jejich implementaci.)

Článek 37. se týká implementace Metody otevřené koordinace. Je v něm vysvětlena podstata této metody. Byla vytvořena, aby pomohla členským státům EU rozvíjet jejich vlastní politiky, které se týkají: •

zavádění směrnic EU kombinovaných se specifickými časovými harmonogramy pro dosahování cílů strategie v krátkodobém, střednědobém a dlouhodobém období;

•

tam kde je třeba, vytvoření vhodných kvantitativních a kvalitativních ukazatelů a vypracovávání příkladů dobré praxe pro možnost mezinárodního srovnávání;

•

transformování směrnic do národních a regionálních politik prostřednictvím stanovení specifických cílů a přijetí opatření, které berou do úvahy národní a regionální odlišnosti;

•

periodického monitorování a vyhodnocování a vytváření studií s cílem pomoci vzájemnému učení se mezi jednotlivými členskými státy.

Metoda otevřené koordinace je dále založena na principu decentralizace a subsidiarity a to jak na úrovni EU, tak i v jednotlivých členských státech. Zdůrazňuje význam sociálních partnerů a neziskových organizací a vzájemné spolupráce všech relevantních aktérů. V článku 41. je věnována pozornost finančnímu zabezpečení strategie. Následující část kapitoly je věnována zasedáním Evropské rady k Lisabonskému procesu. 6.1.3

Zasedání Evropské rady v Santa Maria da Feira – červen 2000 Na zasedání Rady EU v Santa Maria da Feira ve dnech 19. a 20. června 2000 byly v oblasti sociálního začleňování

přijaty závěry, které jsou obsaženy v druhé části závěrů předsednictva tohoto zasedání.74 V této části se konstatuje, že Lisabonská strategie byla úspěšně odstartována jako základ komunitárních akcí v oblasti trhu práce, inovační politiky, ekonomických reforem a politiky sociální soudržnosti. Konstatuje se také, že strategie zaznamenala již určité dílčí výsledky. Co se týče Lisabonské strategie, panuje mezi všemi relevantními aktéry vysoká míra shody o její relevantnosti. Vzhledem k řešení problematiky bezdomovství je významná část B - Modernizace evropského sociálního modelu prostřednictvím investování do lidí a vytvářením aktivního sociálního státu. Jedním z cílů (článek 35.) je podpora sociálního začleňování prostřednictvím vytvoření rámce vhodných cílů a hodnocení vlivu sociálních politik prostřednictvím relevantních ukazatelů v oblasti chudoby a boje proti sociálnímu vyloučení. Článek 36. obsahuje závěry týkající se systematického rozvíjení monitoringu tohoto procesu na úrovni EU prostřednictvím zřízení Výboru pro sociální ochranu, která se bude touto oblastí zabývat a bude také významnou institucí pro podporu komunikace mezi jednotlivými členskými státy v této oblasti prostřednictvím Metody otevřené koordinace, která kombinuje národní akční plány s programem komunitárním v oblasti boje proti sociálnímu vyloučení. Dále se v závěrech předsednictva hovoří o Evropské sociální agendě, která bude vytvářet základní rámec komunitárních akcí v oblasti sociálních věcí. V části C je pak věnována pozornost nutnosti zlepšení pracovních metod v rámci implementace a hodnocení dosahování cílů Lisabonské strategie v rámci existujícího institucionálního rámce. Tyto pracovní metody zahrnují zlepšení koordinace mezi různými částmi Komise EU, dalšího vývoje a zlepšování metodologie Metody otevřené koordinace a vytvoření indikátorů pro hodnocení dosažených výsledků do konce září 2000.

74

http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r.1.en0.htm [citováno 2. 7. 2004]

49

Zasedání Evropské rady v Nice – prosinec 200075

6.1.4

Zasedání Evropské rady v Nice ve dnech 7. – 9. prosince 2000 bylo z hlediska politiky sociálního začleňování velmi významné. Jedná se zejména o ustanovení tzv. Evropské sociální agendy v souladu s cíli Lisabonské strategie. Cílem této agendy je vytvoření hlavních kroků v rámci modernizace evropského sociálního modelu, který je charakterizován propojeností ekonomického vývoje a sociálního zabezpečení. Co se týče vztahu k sociálnímu vyloučení, agenda se v článku 23. věnuje problematice posilování sociální soudržnosti. Za hlavní nástroj pro zvýšení sociální soudržnosti je považována zaměstnanost. Článek dále konstatuje, že nejdůležitější roli v boji proti sociálnímu vyloučení hraje zaměstnanost a sociální zabezpečení. Upozorňuje však také na to, že je nutné věnovat pozornost faktorům, jakými jsou bydlení, vzdělání a výchova, zdraví, informace a komunikace, mobilita, bezpečnost, spravedlnost, volný čas a kultura. Evropská rada na zasedání v Nice odsouhlasila společné cíle v oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení, které zpracoval pro její potřeby Výbor pro záležitosti zaměstnanosti a sociální politiky, viz dokument Boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení = stanovení vhodných cílů.76 (Brusel 30. listopadu 2000). Tento dokument shrnuje Evropskou radou stanovený politický rámec politiky sociálního začleňování, která je založena na modernizaci evropského sociálního modelu a krocích stanovených na zasedání Evropské rady v Lisabonu a Santa Maria da Feira. Upozorňuje na to, že chudoba a sociální vyloučení mají mnoho podob a v rámci globální strategie vyžadují koordinaci celé řady sektorových politik. Jak je patrné ze závěrů předsednictva ze zasedání Evropské rady v Nice (viz výše), předsednictvo převzalo konstatování uvedené v tomto dokumentu, tedy že nejdůležitějšími nástroji boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení jsou politika zaměstnanosti a sociální zabezpečení. Důležitá role je ovšem připisována také politikám v oblasti bydlení, vzdělávání, zdraví, informatiky a komunikace, mobility, bezpečnosti, spravedlnosti, volného času a kultury. Výbor navrhl Evropské radě ke schválení se zohledněním závěrů ze zasedání Evropské rady v Lisabonu a Santa Maria da Feira následující cíle: •

Podporu účasti v pracovním procesu a přístup ke všem zdrojům, právům, statkům a službám;

•

Zabraňování rizikům vyloučení;

•

Opatření směřovaná k sociálně nejvíce ohroženým osobám;

•

Mobilizaci všech relevantních aktérů.

Obsah těchto globálních cílů je pak následující: V oblasti podpory účasti na pracovním procesu a přístupu ke všem zdrojům, právům, statkům a službám je tento cíl rozdělen na opatření a) Podpora účasti v pracovním procesu a za b) Podpora přístupu ke všem zdrojům, právům, statkům a službám. Bod a) je zaměřen především na podporu přístupu k dlouhodobé a kvalifikované práci pro všechny muže a ženy (genderový aspekt je součástí celé Lisabonské strategie). Dále na vytváření programů pro sociálně slabé populační skupiny. Důraz je zde kladen na zlepšení možností jejich vzdělávání. Důležité je také zaměření této politiky na podporu opatření pro sladění pracovního a rodinného života, k čemuž patří také oblast péče o děti a nemohoucí. V rámci tohoto dílčího cíle je pozornost zaměřena také na zlepšování možností zaměstnatelnosti, organizaci práce a řízení lidských zdrojů. Bod b) se věnuje organizaci systému sociálního zabezpečení, který by měl umožnit, aby každý měl k dispozici takové množství prostředků, které je nutné pro zachování lidské důstojnosti. Dále také doporučuje, že by pracovní příjem měl být vyšší než příjem ze systému sociálního zabezpečení a občané by tak upřednostňovali práci před závislostí na sociálních dávkách. Toto dílčí opatření obsahuje také doporučení přijímat taková opatření, aby každý měl přístup k řádnému, zdraví neohrožujícímu bydlení, které je předpokladem normálního života, a aby toto bydlení odpovídalo základním standardům (voda, elektřina apod.). Pozornost se v rámci tohoto opatření věnuje také zajištění přístupu k nezbytné zdravotnické péči

75 76

http://ue.eu.int/euDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00400-r1.%20ann.en0.htm [citováno 2. 7. 2004] http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/soc-incl/approb_de.pdf [citováno 3. 7. 2004]

50

a dalším službám, zejména pak v oblasti vzdělávání, spravedlnosti a soukromých službeb jako jsou kultura, sport a trávení volného času. V oblasti naplňování cíle Zabránění riziku vyloučení je pozornost věnována zejména následujícím oblastem: Optimálnímu využití potenciálu společnosti vědění a nových informačních a komunikačních technologií, přičemž důraz má být kladen především na to, aby z jejich využívání nebyl nikdo vyloučen a byly zohledněny potřeby postižených spoluobčanů. b) Politickým opatřením v situacích náhlých změn vedoucích k sociálnímu vyloučení. Důraz je zde kladen na oblast vyloučení ze školy nebo na ztrátu bydlení. c) Poslední bod je věnován opatřením směřujícím k udržení rodinné solidarity ve všech jejích formách. a)

Cílem Opatření směřovaných k sociálně nejvíce ohroženým osobám se rozumí: Podpora sociálního začleňování žen a mužů, zejména na základě jejich postižení nebo jejich příslušnosti k určité sociální skupině se zvláštními potížemi v oblasti sociálního začleňování a ohrožených dlouhodobou chudobou. b) Opatření vedoucí k zamezení sociálního vyloučení dětí a jejich opětovného začlenění do společnosti. c) Vytvoření opatření vztahujících se k oblastem, které jsou s problémem sociálního vyloučení konfrontovány.

a)

Dále se doporučuje, aby tyto cíle byly buď zahrnuty do všech dalších cílů nebo byly v této oblasti vyvinuty specifické politiky a opatření. Cílem Mobilizace všech relevantních aktérů se rozumí: V závislosti na podmínkách v jednotlivých členských státech zajištění participace vyloučených osob na opatřeních a politikách vytvořených pro účely jejich začlenění a podpora jejich práva se k těmto opatřením a politikám vyjadřovat. b) Začlenění politik sociální integrace do všech politických opatření, zejména pak pomocí mobilizace národních, regionálních a lokálních úřadů v rámci jejich kompetencí, prostřednictvím zpracování koordinačních mechanismů a struktur a také pomocí správy a sociálních služeb přizpůsobených potřebám vyloučených lidí a pomocí růstu citlivosti aktérů na místní úrovni pro potřeby sociálně vyloučených. c) Podpora dialogu a partnerství mezi všemi relevantními veřejnými a soukromými organizacemi, zejména pak pomocí účasti sociálních partnerů a nevládních organizací a organizací, které poskytují sociální služby v této oblasti, dále podpora růstu odpovědnosti a jednání všech občanů při boji proti chudobě a sociálnímu vyloučení a pomocí prosazování větší sociální odpovědnosti podniků a korporací. a)

Tyto cíle pak byly Výborem pro sociální ochranu upraveny pro potřeby druhého kola Národních akčních plánů sociálního začleňování (viz níže). Dalším důležitým závěrem ze zasedání v Nice je, že členské státy Evropské unie byly vyzvány, aby zpracovaly v rámci společných unijních cílů v oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení, a to podle svých priorit a do června roku 2001, národní akční plány v této oblasti, které budou pokrývat období dvou let a budou zahrnovat indikátory, které umožní hodnocení naplňování stanovených cílů (viz článek 20. závěrů předsednictva). 6.1.5

Zasedání Evropské rady ve Stockholmu – březen 2001 Zasedání Evropské rady ve Stockholmu ve dnech 23. a 24. března 200177 se věnovalo v oblasti Lisabonské strategie

především otázkám zaměstnanosti a vytvoření podmínek pro nový evropský trh práce. Mimo jiné se věnovalo podmínkám sociálního zabezpečení zahraničních pracovníků v členských státech EU, tématice jednotnějšího, transparentního a flexibilního režimu uznávání vzdělávání a dosažené profesní kvalifikace. Na tomto zasedání byl přijat návrh Akčního plánu nového evropského trhu práce, který měl být schválen do března 2002. Dále byla pozornost věnována tématu stárnutí populace EU. Prioritou zasedání tzv. Stockholmské priority bylo zajištění plné zaměstnanosti a konkurenceschopnosti EU. Článek 26. závěrů předsednictva zdůrazňuje velký význam boje proti sociálnímu vyloučení. Velký důraz v rámci politiky sociálního začleňování je kladen na Národní akční plány sociálního začleňování během roku 2001 (plány všech členských zemí byly předloženy do července 2001 – viz níže). 77

http://ue.eu.int/ueDosc/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html [citováno 3. 7. 2004]

51

Zasedání Evropské rady v Göteborgu - červen 2001

6.1.6

Zasedání Rady Evropské unie v Göteborgu ve dnech 15. a 16. června 200178 bylo, co se Lisabonské strategie týká velice významné. Lisabonská strategie byla rozšířena o dimenzi životního prostředí, protože na tomto zasedání byla přijata Strategie udržitelného rozvoje. Pro Českou republiku bylo významné, že na základě článku 11. závěrů předsednictva zasedání Rady Evropské unie v Göteborgu byla společně s dalšími kandidátskými státy vyzvána, aby začlenila cíle unijní politiky v oblasti ekonomické, sociální a v oblasti životního prostřední do své národní politiky. Tedy i do politiky sociálního začleňování (vývoj tohoto procesu v ČR viz níže). 6.1.7

Zasedání Evropské rady v Leakenu – prosinec 2001 Zasedání Rady Evropské unie v Leakenu ve dnech 14. a 15. prosince 200179 je z hlediska vývoje Lisabonské strategie

a řešení problému sociálního vyloučení významné ve dvou ohledech. Na tomto zasedání byla předložena první Společná správa o sociálním začleňování a byly stanoveny společné indikátory, které představují důležitou součást politiky definované na zasedání rady v Lisabonu v oblasti boje proti chudobě a zvyšování míry sociální soudržnosti včetně oblastí bydlení a zdraví. Rada Evropské unie vyzvala kandidátské státy, aby se také ony zapojily do procesu sběru stanovených dat (viz Článek 28. závěrů předsednictva). Indikátory pro měření úspěchů cílů Lisabonské strategie v oblasti sociálního začleňování, stanovené na zasedání Rady Evropské unie v Leakenu, se dělí na primární a sekundární. Výbor pro sociální ochranu doporučil v říjnu 200180 pro přijetí v Leakenu následující metodologické principy indikátorů: •

indikátory by měly vystihnout podstatu problému a být jasně a přijatelně interpretovatelné;

•

indikátory by měly být robustní a statisticky validní;

•

indikátory by měly být ovlivňovány politikou, ale neměly by být předmětem politické manipulace;

•

indikátory by měly být měřitelné a srovnatelné v rámci všech členských zemí EU a porovnatelné, pokud je to možné, s mezinárodními standardy;

•

indikátory by měly být sledovány v průběhu času a mělo by být možné je revidovat;

•

měření těchto indikátorů by pro členské státy EU nemělo představovat příliš vysokou zátěž či náklady, stejně tak pro občany EU;

•

složení indikátorů by mělo být vyvážené, co se jednotlivých oblastí týče;

•

indikátory by měly být konzistentní a váha jednotlivých indikátorů by měla být vyvážená;

•

složení indikátorů by mělo být transparentní a přístupné, v co nejvyšší míře, občanům Evropské unie.

Primární indikátory tvoří omezený počet tzv. hlavních indikátorů, které se týkají nejvýznamnějších ukazatelů sociálního vyloučení. Indikátory sekundární pak rozšiřují pohled na problematiku, která je postižena indikátory primárními. Třetí rovinu indikátorů tvoří indikátory, které jsou obsaženy v Národních akčních plánech sociálního začleňování a stanovují je jednotlivé členské státy v závislosti na sociální situaci v konkrétním státě. Tyto indikátory pak nejsou předmětem harmonizace na území celé EU. Na základě těchto principů navrhl výbor pro sociální ochranu následujících 18 primárních a sekundárních indikátorů sociálního vyloučení: Primární indikátory: 1.

2. 3. 78

podíl obyvatelstva s nízkým příjem (relativní chudoba) – nízká úroveň příjmu po odvodech s hranicí nízkého příjmu stanoveného jako 60 % průměrného příjmu v daném státě (s detailním přehledem podle pohlaví, věku, aktivity, typu domácnosti, majetku – jako ilustrativních příkladů hodnot pro typickou domácnost); rozdělení příjmů v populaci; přetrvávání nízkého příjmu;

http://ue.eu.int/EuDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en1.pdf [citováno 3. 7. 2004] http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/pressData/en/ec/68827.pdf [citováno 3. 7. 2004] 80 http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/jan/report_ind_en.pdf. [citováno 3. 7. 2004] 79

52

4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

průměrný rozdíl nízkých příjmů a příjmů průměrných; regionální soudržnost; míra dlouhodobé nezaměstnanosti; procento obyvatelstva žijícího v domácnosti, kde jsou všichni ekonomicky aktivní členové nezaměstnaní; počet osob, které předčasně ukončily vzdělávání a nepokračují v něm; střední délka života při narození; subjektivně vnímaný zdravotní stav.

Sekundární indikátory: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

rozptyl kolem mediánu 60% hranice nízkého příjmu; hodnota ukazatele nízkého příjmu v určitém časovém bodě; hodnota ukazatele nízkého příjmu před sociálními transfery; rozdělení příjmů (Gini koeficient); míra přetrvávání nízkého příjmu (založena na 50 % průměrného příjmu); podíl dlouhodobé nezaměstnanosti na celkové nezaměstnanosti; míra velmi dlouhodobé nezaměstnanosti; počet osob s velmi nízkým docíleným vzděláním.

Výbor pro sociální ochranu dále doporučuje, aby v Národních akčních plánech sociálního začleňování byly obsaženy informace, které pokrývají následující tři oblasti: •

úroveň bydlení;

•

náklady na bydlení;

•

rozsah bezdomovství a dalších problémů souvisejících s bydlením.

Výbor uvádí, že není v současné době schopen indikátory v této oblasti stanovit. Jedním z možných důvodů je např. neexistence obecně uznávané definice bezdomovství. Tato situace tudíž vyvolává její naléhavou potřebu. Zasedání Evropské rady v Barceloně – březen 2002

6.1.8

Co se zasedání Rady Evropské unie v Barceloně ve dnech 15. a 16. března 200281 týče, bylo v oblasti sociálního začleňování prostřednictvím závěrů předsednictva konstatováno, že strategie přináší za dva roky své existence určité zlepšení v oblastech cílů, které si vytýčila. Konstatuje však také, že pokrok v jejich naplňování je příliš pomalý. Uvádí, že je nutné vytvořit komplexní zprávu, která se bude zabývat pokrokem v dosahování jednotlivých cílů. Těchto cílů může být dosaženo pouze pokud budou provázány ekonomické a sociální cíle. Článek 30 závěrů předsednictva pak uvádí, že je třeba posílit zejména politiky týkající se zvyšování zaměstnanosti. Zasedání Evropské rady v Seville – červen 2002

6.1.9

Další zasedání Rady Evropské unie, které se věnovalo Lisabonské strategii, se konalo ve dnech 21. a 22. června 82

2002

v Seville. V rámci Lisabonské strategie se věnovalo především otázkám souvisejícím s cílem dosažení plné

zaměstnanosti. Velmi důležitou část jednání představovala také problematika nelegální migrace do členských států Evropské unie. 6.1.10

Zasedání Evropské rady v Bruselu – březen 2003

Závěry předsednictva zasedání Rady Evropské unie v Bruselu ve dnech 20. a 21. března 200383 uvádí, že v oblasti dosažení plné zaměstnanosti a sociální soudržnosti bylo sice dosaženo určitých výsledků, ale dosažení cílů Lisabonské strategie do roku 2010 bude vyžadovat dlouhodobé strukturální reformy.

81

http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/71025.pdf [citováno 3. 7. 2004] http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/72638.pdf [citováno 3. 7. 2004] 83 http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/03/2format=HTMLaged=language=en [citováno 3. 7. 2004] 82

53

6.1.11

Zasedání Evropské rady v Thessaloniki (Soluni) – červen 2003

Závěry předsednictva Evropské rady ze zasedání Evropské rady ve dnech 19. až 20. června 200384 v Soluni se, co se týče problematiky sociální soudržnosti, zabývaly tématy jako je boj proti HIV/AIDS, tuberkulóze a malárii. To je z hlediska námi zkoumané problematiky bezdomovství velice významné, protože zdravotní stav bezdomovců představuje závažný problém, zejména ve vztahu k tuberkulóze. Dále byla pozornost věnována také problematice nelegální migrace a azylové politiky. V této souvislosti rada žádá evropskou komisi, aby vypracovala zprávu o migraci a integraci v EU. 6.1.12

Zasedání Evropské rady v Bruselu – říjen 2003

Závěry předsednictva Evropské rady ze zasedání Evropské rady ve dnech 16. až 17. října 2003 v Bruselu 85 ve vztahu k problematice sociálního začleňování zdůrazňují, že ekonomický růst musí jít ruku v ruce s efektivními sociálními politikami. Zároveň zdůrazňují nutnost posílení existujících koordinačních procesů v oblasti sociálního zabezpečení, které přispějí k potřebné modernizaci těchto systémů. Velká pozornost je věnována také stárnutí populace a udržitelnosti důchodových systémů. Na zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 12. a 13. prosince roku 200386 byl předložen dokument věnující se souhrnu dosavadní výsledků v rámci dosahování Lisabonské strategie.87 V něm se konstatuje, že EU je konfrontována s celou řadou nových výzev a problémů, které vyplývají z procesu globalizace a přeměny ekonomik na ekonomiky znalostní. Cíle Lisabonské strategie jsou podle tohoto dokumentu relevantní i pro další tisíciletí. Významné z hlediska dalšího vývoje je, že (nová) Metoda otevřené koordinace má být stále ve větším rozsahu doplňována směrnicemi Evropské rady, aby byla zajištěna větší koherentnost politik a možnost lepšího sledování jejich vývoje. V oblasti sociálního začleňování shrnuje vývoj této politiky. 6.1.13

Zasedání Evropské rady v Bruselu – březen 2004

Další zasedání Evropské rady v Bruselu, které se věnovalo problematice Lisabonské strategie, se konalo ve dnech 25. a 26. března 2004.88 V závěrech předsednictva se konstatuje, že sociální soudržnost je ústředním tématem. Závěry předsednictva jsou následující: vysoká míra sociální soudržnosti je ústředním cílem Lisabonské strategie. Strategie, které se snaží řešit problematiku sociálního vyloučení a přispívají k řešení problému chudoby, je nutné posílit. Ochrana nejvíce ohrožených jedinců a populačních skupin je základním aspektem této politiky. Klíčovou roli hraje modernizace systémů sociálního zabezpečení, zejména v oblasti důchodového pojištění, zdravotního pojištění a zapojování sociálně vyloučených opět do společnosti. Politika genderové rovnosti je nástrojem růstu zvyšování sociální soudržnosti stejně jako ekonomického růstu.

6.2 Metoda otevřené koordinace v oblasti sociálního začleňování Předchozí kapitola se věnovala vývoji Lisabonské strategie jako celku. Je z ní možné vyčíst prakticky všechny podstatné kroky, které orgány EU v oblasti politik sociálního začleňování podnikly. Nyní se zaměříme na Metodu otevřené koordinace v oblasti sociální začleňování, a zejména pak na existující aktivity v oblasti řešení a prevence bezdomovství. Jak již bylo řečeno výše, bylo na zasedání Evropské rady v Bruselu v březnu roku 2000 uznáno, že rozsah chudoby a sociálního vyloučení v EU není dále akceptovatelný, protože představuje překážku pro dosahování jejích strategických cílů. Cílem Lisabonské strategie ani v jejím rámci vytvořené Metody otevřené koordinace není harmonizování národních sociálních politik. Představují pouze program pro kooperaci v dosahování unitárních cílů v této oblasti. 84

http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/76279.pdf [citováno 3. 7. 2004] http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/77679.pdf [citováno 3. 7. 2004] 86 http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/78364.pdf [citováno 3. 7. 2004] 87 http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/pdf/thematic_lisbon_conclusions_1203_en.pdf [citováno 3. 7. 2004] 88 http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/04/1format=eged=0language=enguilLanguage=en [citováno 3.7.2004] 85

54

Ač bylo možné učinit si o Metodě otevřené koordinace představu již v předchozí kapitole, budeme se nyní věnovat více jejímu vztahu k řešení a prevenci problematiky bezdomovství. Hlavními součástmi Metody otevřené koordinace jsou v současné době: 6.2.1

Výbor pro sociální ochranu Výbor pro sociální ochranu, který byl vytvořen v roce 2000, má za cíl zajistit kooperaci mezi Evropskou komisí

a členskými státy EU v oblasti modernizace a úprav systémů sociálního zabezpečení. Výbor byl zřízen rozhodnutím Rady Evropské unie 2000/436/EG z 29. června 2000.89 Podle článku 1 odstavce 2 tohoto rozhodnutí je hlavním úkolem výboru: a) monitorovat vývoj politik sociálního zabezpečení v členských státech a v EU jako celku; b) podporovat výměnu informací, zkušeností a příkladů dobré praxe mezi členskými státy EU a Komisí EU; c) podle článku 207 smlouvy o EU vytvářet ročně zprávu o sociálním zabezpečení, která bude zdrojem informací o pokroku, kterého bylo dosaženo v rámci cílů stanovených Radou; d) podle článku 4 může Výbor vytvářet studie věnované specifickým tématům v rámci jednotlivých členských států a může za tímto účelem vytvářet pracovní skupiny. Společné cíle v oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení

6.2.2

Jedná se o cíle stanovené na zasedání Evropské Rady v Nice a konkrétně následující cíle: •

Podpora účasti v pracovním procesu a přístup ke všem zdrojům, právům, statkům a službám.

•

Zabraňování rizikům vyloučení.

•

Opatření směrovaná k sociálně nejvíce ohroženým osobám.

•

Mobilizace všech relevantních aktérů. Národní akční plány sociální začleňování

6.2.3

Jednotlivé členské státy Evropské unie jako odpověď na přijetí společných cílů v boji proti chudobě a sociálnímu vyloučení předložily Národní akční plány sociálního začleňování. V těchto plánech uvádějí své priority a programy ve vztahu k politikám sociálního začleňování a boji proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Tyto plány byly předloženy na summitu EU ve Stockholmu v červnu roku 2001. Národní akční plány jsou vytvářeny pro období dvou let. Nyní jsou po Akčních plánech na léta 2001 – 2003 plány na období let 2003 – 2005. Významným posunem v akčních plánech 2003 - 2005 je to, že jsou definovány pozitivně, tedy jako plány sociálního začleňování, nikoliv jako plány boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Ač existuje doporučená struktura Národních akčních plánů, každá země definuje svůj národní akční plán poněkud odlišně, tj. Národní akční plány nemají zcela jednotnou strukturu. Společné znaky všech Národních akčních plánů jsou:

6.2.4

•

popis hlavních problémů členské země v této oblasti,

•

strategický přístup ke společným cílům – přijatých v Nice,

•

jaká politická opatření existují vzhledem k těmto cílům,

•

vymezení indikátorů sociální soudržnosti,

•

příklady dobré praxe. Problematika bezdomovství v národních akčních plánech sociálního začleňování 2001 – 2003

V Národních akčních plánech sociálního začleňování 2001 – 2003 se objevilo téma bezdomovství, ale jak je zmíněno ve Společné zprávě o sociálním začleňování z roku 2001 (viz níže), nebylo toto téma ve všech akčních plánech dostatečně propracováno. Při studiu těchto akčních plánů jsou patrné rozdíly v přístupu jednotlivých členských k této problematice. Toto tvrzení je doloženo v následujících odstavcích, kde jsou shrnuty hlavní teze týkající se bezdomovství a jeho řešení ve vybraných státech EU.

89

http://www.europa,eu.int/comm/employment_social/social_protection_commitee/decision_2000_de.pdf [citováno 4. 7. 2004]

55

V akčním plánu Velké Británie se objevil cíl přiblížit počet bezdomovců ve Velké Británii k roku 2002 téměř k nule, byly také uvedeny konkrétní částky, které budou na tento účel vynaloženy. Důraz byl kladen na bezprostřední pomoc bezdomovcům, sociální pomoc lidem, kteří mají s bezdomovstvím zkušenost, a v neposlední řadě na prevenci bezdomovství. V Irském akčním plánu je vyjádřeno stanovisko, že je nutné bezdomovství neodkladně řešit. Plán poukazoval na existující vládní strategii boje proti bezdomovství a na to, že Irové přistupují k řešení bezdomovství jak na národní, tak i lokální úrovni. V Rakouském plánu je jako hlavní nástroj v boji proti bezdomovství identifikována pomoc při začleňování lidí bez domova do pracovního procesu. Dánský plán obsahuje mimo odvolání se na Národní strategii boje proti bezdomovství také podkapitolu o rodinách bez domova. Je zde stanovena povinnost lokálních úřadů poskytnout rodinám bez domova přechodné ubytování s určitou spoluúčastí postižených rodin. Německý plán se o bezdomovcích zmiňuje, ale nástroje, jakými by mělo být řešeno uvádí pouze v obecné rovině. Ve finském plánu se setkáváme s konstatováním, že bude zřízeno 1000 – 1200 nových bytů pro populaci bezdomovců. Zajímavý je přístup v nizozemském plánu, který navrhuje různá opatření v závislosti na věku bezdomovců. Ve švédském akčním plánu je problematika bezdomovství ve Švédsku shrnuta do konstatování, že počet bezdomovců se od počátku devadesátých let výrazně nezvýšil, ale také se výrazně nesnížil. Upozorňuje rovněž na skutečnost, že ve Švédsku mírně roste procento žen bez domova. Další, možná ještě závažnější fakt je podle švédského akčního plánu rostoucí podíl duševně nemocných mezi bezdomovci. 6.2.5

Problematika bezdomovství v národních akčních plánech sociálního začleňování 2003 – 2005 Také tzv. „druhé kolo“ Národních akčních plánů sociálního začleňování na léta 2003 – 2005 lze považovat za pokrok,

co se oblasti bezdomovství týče. Cíle a priority v oblasti boje proti bezdomovství lze charakterizovat jako propracovanější a více založené na poznatcích o tomto fenoménu. Jaké jsou tedy změny oproti předchozím NAP/s ? Jaké trendy jsou patrné v této oblasti? Rozsah změn je dobře patrný například v dánském plánu, kde jsou stanoveny následující priority v oblasti řešení bezdomovství: jedná se např. o pomoc při zajišťování trvalého bydlení osobám bez domova, nabídku dostatečného množství ubytovací kapacity pro naléhavě potřebné, speciální služby pro mladé lidi bez domova. Lze tedy konstatovat, že druhý dánský plán sociálního začleňování je v oblasti bezdomovství orientován podstatně více na problém bezdomovství a možnosti jeho řešení než na pouhé konstatování počtu lidí bez domova. Také Velká Británie zaměřila část memoranda věnovanou oblasti bydlení více problémově a ve svém Národním akčním plánu vyzdvihuje nutnost nejen zlepšovat služby pro bezdomovce. Objevuje se také otázka bydlení komunity „new traveller“. Zde je důležité, že tato komunita je oddělena od populace bezdomovců, protože často nejsou tyto dvě odlišné populační skupiny posuzovány samostatně. V Irsku počet bezdomovců mírně vrostl, ale růst je tak malý, že ho lze považovat spíše za statistickou odchylku než za trend bezdomovství v Irsku. Jedná se konkrétně o 3 773 domácností v roce 2002 oproti 3 743 domácnostem v roce 1999. 56 % těchto domácností tvořily domácnosti s jediným členem – mužem. Jako cíl na další léta je vytyčeno zlepšování stávajících služeb a také získání přesnějších dat o počtu bezdomovců v Irsku. Finský akční plán zdůrazňuje, že rozhodující na řešení problému bezdomovství je práce neziskových organizací a úřadů na lokální úrovni, což se sice může zdát samozřejmé, ale v jiných akčních plánech se neziskové organizace podobné pozornosti netěší. Italský akční plán zdůrazňuje nutnost učinit z bezdomovství sociálně viditelný problém, tedy o něm otevřeně diskutovat a hledat jeho řešení. Španělsko ve svém akčním plánu uvádí, že na řešení problematiky bezdomovství vyčlení 8 milionů € z veřejných rozpočtů. Rakouský akční plán se zabývá podobně jako např. finský plán nutností řešit bezdomovství jak na úrovni celého státu, tak v oblasti spolupráce neziskových organizací a veřejné správy (samosprávy) na lokální úrovni. Ve Švédském plánu je konstatován pozitivní trend snižování počtu bezdomovců, což ovšem není prezentováno tak, že by již nebylo třeba se bezdomovstvím zabývat. Naopak je konstatováno, že bezdomovství je stále závažným sociálním problémem. 56

Společná memoranda o sociálním začleňování

6.2.6

Tyto dokumenty připravily všechny přistupující státy EU (členské státy od 1. 5. 2004) společně s Evropskou komisí a jejich účelem bylo připravit nové členské státy na plnou participaci v rámci Metody otevřené koordinace v oblasti sociální soudržnosti po 1. 5. 2004. Společná memoranda identifikují hlavní výzvy v oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení, představují hlavní politická opatření, která byla v této oblasti učiněna. Představují také nástroj pro transformaci cílů do národních politik nových členských zemí EU a stanovují také politické priority v oblasti monitorování a hodnocení výsledků v této oblasti. Představují důležité východisko Národních akčních plánů sociálního začleňování nových členů EU sestavovaných do srpna roku 2004. Memoranda o sociálním začleňování byla formálně přijata Komisí EU 18. prosince 2003 v Bruselu. Kromě Společných memorand všech nových členských států EU (Kypr, Česká republika, Estonsko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko) jsou k dispozici také Společná memoranda Bulharska a Rumunska. Společné zprávy o sociálním začleňování

6.2.7

Jak již bylo zmíněno výše, přijaté politiky v oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení jsou průběžně sledovány a hodnoceny. Pro shrnutí a možnost hodnocení jsou vydávány tzv. Společné zprávy o sociálním začleňování. První byla prezentována v roce 2001 v Leakenu, v současné době je k dispozici již druhé Společné memorandum o sociálním začleňování z roku 2003, které přináší pohled nejen na pokrok, který byl učiněn od roku 2000, ale také nástin trendů dalšího vývoje. Jaká je struktura těchto memorand (zpráv)? Obsah zpráv se dělí do tří částí: •

situace v Evropské unii jako celku,

•

situace v jednotlivých členských státech,

•

přílohy obsahující indikátory sociálního začleňování.

Část věnovaná Evropské unii má následující osnovu: •

hlavní trendy a problémy,

•

přijaté strategie a politická opatření,

•

identifikace tzv. příkladů dobré praxe a inovativních přístupů – např. v otázce bezdomovství apod.,

•

Analýza naplňování strategických cílů (Nice, 2000).

Část věnovaná jednotlivým členským státům má následující osnovu: •

hlavní trendy a problémy,

•

strategické přístupy a hlavní cíle politických opatření,

•

situace a opatření v oblasti genderové rovnosti,

•

role strukturálních fondů při tvorbě a implementaci politik sociálního začleňování.

Část přílohy obsahuje: •

6.2.8

seznam indikátorů použitý v národních programech,

•

příklady dobré praxe z různých oblastí politiky sociálního začleňování,

•

indikátory sociálního začleňování. Společné memorandum o sociálním začleňování z roku 2001 a bezdomovství

Hlavní teze Národních akčních plánů sociálního začleňování 2001 – 2003 v jednotlivých členských státech EU jsou shrnuty do Společného memoranda o sociálním začleňování z roku 2001. To umožňuje ucelenější pohled jak na Národní akční plány sociálního začleňování jako na celek, ale také možnost získat rychlou informaci o problémové oblasti, která je ve středu našeho zájmu – bezdomovství.

57

Ve Společném memorandu o sociálním začleňování z roku 2001 je problematice bezdomovství věnována pozornost v kapitole 3.2.2 Prevence nadměrné zadluženosti a bezdomovství. Bezdomovství je v tomto dokumentu chápáno jako pravděpodobně nejextrémnější forma sociálního vyloučení90. Přes toto závažné tvrzení je konstatováno, že v národních akčních plánech sociálního začleňování91 je tomuto společenskému problému věnována malá pozornost. Pokud nějaké indikátory bezdomovství existují, často svědčí o administrativním zájmu o výstupy - namísto zaměření se na výsledky – tj. zmírnění, případně eliminaci bezdomovství v těchto státech. Společným znakem členských států Evropské unie je shoda na tom, že jim problém bezdomovství není neznámý, ale že ve skutečnosti mají velmi málo informací jak o jeho rozměru, tak i o podstatě tohoto společenského problému. Shoda také panuje v tom, že by měla být hledána opatření strategické povahy, která by umožnila tento problém objektivizovat, ale také ho řešit a předcházet mu. Několik členských států Evropské unie uvádí odhady počtu bezdomovců, kteří žijí na jejich území. Je to například Dánsko, o kterém bude řeč i dále, které odhaduje počet bezdomovců na 4 500, Rakousko uvádí odhad 20 000 bezdomovců, ze kterých 3 000 spí na ulicích a zbytek žije v podporovaném bydlení. Finsko uvádí odhad 10 000 jednotlivců a 800 rodin (to ukazuje na velice závažný jev, možná ještě závažnější než bezdomovství jednotlivců, kterým je bezdomovství celých rodin!!!). Nizozemsko odhaduje počet bezdomovců na 20 000 – 30 000, Itálie uvádí odhad 17 000 bezdomovců. Velká Británie tvrdí, že za posledních několik let se počet lidí, kteří spí na ulicích, výrazně snížil. Některé státy Evropské unie (Lucembursko, Irsko, Španělsko, Francie, Dánsko, Belgie) připouští, že bezdomovství by mohl být rostoucí problém, ale toto tvrzení není sdíleno všemi zeměmi, a jak víme ze zkušeností v České republice, ani v jednom státě, není, co se tohoto problému týče, postoj všech relevantních aktérů stejný. Jedna skupina aktérů zastává názor, že bezdomovství je vážným problémem, další jsou ochotni o tomto tvrzení diskutovat a další tvrdí, že bezdomovství problémem není a že je mnoho jiných, vážnějších problémů v oblasti sociálního začleňování, kterým by měla být věnována větší pozornost. Zde vždy záleží na postavení toho či onoho aktéra, na hodnotových orientacích, které ovlivňují jeho jednání a chování. Tato situace ukazuje na to, že bezdomovství není stále vnímáno v dostatečném rozsahu jako veřejný problém a jeho odstranění, zmírňování a prevence jako jedny z prioritních veřejných zájmů, a to ani v zemích „staré“ EU. Jak již bylo řečeno indikátorů bezdomovství není mnoho. Ty existující signalizují rostoucí podíly žen, mladých lidí, cizinců, jedinců majících zdravotní potíže zejména duševního charakteru a osob, které žijí v závislosti. Pět členských států Evropské unie (Belgie, Francie, Nizozemsko, Velká Británie a Finsko) dává najevo ve svých národních plánech sociálního začleňování, že zlepší indikátory bezdomovství a své informační systémy o populaci bezdomovců. Jako velmi relevantní je přijímán návrh Belgie, která navrhuje zlepšit metodologii zkoumání fenoménu bezdomovství stejně jako harmonizaci sběru dat. Tento návrh je skutečně velice přínosný, protože na jedné straně by umožnil mezinárodní srovnání, na straně druhé by oficiální data přispěla k hodnocení úspěšnosti implementovaných politik v této oblasti a zlepšení politik, které budou navrhovány a implementovány v budoucnu. Nejzajímavější hlavní rysy národních politik, které jsou obsaženy v národních akčních plánech sociálního začleňování, je možné podle Společného memoranda o sociálním začleňování charakterizovat následujícím způsobem92:

90

•

V Rakousku jsou zajišťovány speciální ubytovny a jsou přijímána opatření v rámci bytové politiky na lokální úrovni, tj. komplexní přístup (bydlení + poradenství + další služby).

•

Dánsko přijalo v roce 2000 Národní plán lokální a regionální správy a provádí preventivní opatření v oblasti dluhů na nájemném, aktivity zahrnují také vytvoření kompletního balíčku sociálních služeb, který zahrnuje sociální služby v oblasti bydlení + sociální a zdravotní služby, vzdělávání. Existuje povinnost poskytovat dočasné ubytování potřebným rodinám. Mezi lety 2000 – 2003 byl k dispozici rozpočet 200 milionů DKK na řešení problematiky bezdomovství a ITC. Mezi lety 1999 – 2003 bylo vynaloženo 60 milionů DKK na projekt úpravy budov pro potřeby bydlení bezdomovců.

srovnej Hradecká, Hradecký, I. Bezdomovství: extrémní vyloučení, Praha: Naděje 1996. European Commission: Joint report on social inclusion, Office for publications of the European Communities, Luxembourg, p 59 3 European Commission: Joint report on social inclusion, Office for publications of the European Communities, Luxembourg, p 59 91

58

6.2.9

•

Ve Finsku existuje speciální program pro zmírnění bezdomovství, který si klade za cíl do roku 2004 vybudování 1000 – 1200 nových bytů pro bezdomovce (přidělované podle priority potřeby), podpůrné služby, partnerský přístup aktérů.

•

Ve Francii byly zlepšeny služby tísňového volání na číslo 115, výrazně se investovalo do vytvoření partnerského vztahu veřejného a občanského sektoru s cílem zvýšit kapacitu ubytoven a zlepšit kvalitu ubytování, které je nabízeno v současné době, byly také vytvořeny politiky, které se zabývají postupem u případů dluhů na nájemném.

•

Německo se zaměřuje na prevenci dluhů na nájemném (což je hlavní důvod pro vystěhování). Opatření jsou přijímána na úrovni jednotlivých zemí.

•

V Řecku byly poskytovány komplexní sociální služby pro občany, kteří přišli o bydlení v důsledku zemětřesení.

•

V Irsku byla představena strategie pro řešení problematiky bezdomovství (květen 2000), která je kombinací celkového přístupu k řešení současných problémů a preventivními opatřeními pro zamezení budoucích problémů. Strategie je financována z rozpočtových prostředků. Rozvíjí se partnerství neziskových organizací a správy na místní úrovni, zvyšování kapacity ubytoven, speciální sociální služby pro závislé na alkoholu a drogách. Speciální agentura pro bezdomovce se připravuje v Dublinu. Připravují se strategie boje proti bezdomovství na lokální úrovni na příští tři roky.

•

Lucembursko posílilo již exitující služby, podporuje poradenské služby a ubytovny pro bezdomovce a vyvinulo návrhy pro zlepšení přístupu bezdomovců ke garantovanému minimálnímu příjmu.

•

V Nizozemsku byla vytvořena celková strategie a přístup s cílem prevence vyhánění z bytu a vzniku dluhů na nájemném, integrovaný přístup na lokální úrovni. Celková registrace a databáze pro všechny bezdomovce v centrech bude hotova do roku 2006.

•

V Portugalsku bude zřízena národní tísňová linka pro pomoc při řešení akutních sociálních problémů.

•

Ve Švédsku se parlament účastnil na přípravě speciálního balíku opatření pro boj s bezdomovstvím od roku 1999. Existuje speciální rozpočet pro boj s bezdomovstvím, tento rozpočet je dotován částkou 10 milionů švédských korun ročně v období let 2002 – 2004.

•

Ve Velké Británii byl přijat strategický přístup a zároveň závazek snížit počet lidí spících na ulicích nejméně o 2/3 do roku 2002 (Anglie) a na nulu ve Skotsku a Walesu do roku 2003. Existuje pracoviště, které připravuje a dohlíží nad vykonáváním opatření v této oblasti. Významná je snaha o poznání a monitorování fenoménu bezdomovství. Společné memorandum o sociálním začleňování z roku 2003 a bezdomovství

Stejně jako v roce 2001 byly jednotlivé Národní akční plány shrnuty do v pořadí již druhého Společného memoranda o sociálním začleňování. Problematice bezdomovství je věnována pozornost v kapitole 6.3 Prevence a zabraňování bezdomovství. Kapitola začíná jakousi úvahou o bezdomovství, kde je uvedeno, že být bezdomovcem, bez střechy nad hlavou nebo nemít bydliště (v závislosti na terminologii užívané v jednotlivých státech EU), je pravděpodobně nejextrémnější formou sociálního vyloučení a chudoby v Evropě. Důsledky bezdomovství jsou velice závažné zejména v oblasti zdraví, trhu práce (získání a udržení pracovního místa), přístupu dětí ke vzdělání, rodinného života. Společné memorandum také uvádí definici bezdomovství z finského Národního akčního plánu, která definuje bezdomovce jako osoby, které spí venku nebo v dočasných ubytovnách, osoby bydlící v ubytovnách, protože již nemají vlastní bydlení, osoby které se vracejí z výkonu trestu a nemají kde bydlet , osoby, které dočasně žijí u svých příbuzných a přátel protože nemají vlastní bydlení, rodiny, které žijí odděleně případně v dočasném ubytování, protože nemají společné bydlení, matky bez domova, které žijí v domech pro svobodné matky, nesezdané páry, které čekají přírůstek do rodiny a nemají společný domov. Tato definice je podle memoranda nejúplnější a je konstatováno, že je kladně přijímána většinou aktérů, kteří se problematikou bezdomovství zabývají. Za důležité je považován fakt, že tuto definici přijímá také European Observatory on Homelessness (European Observatory on Homelessness je aktivitou mezinárodní neziskové organizace FEANTSA sdružující organizace, které poskytují sociální služby lidem bez domova. Tato aktivita je zaměřena na zpracovávání a publikování odborných prací týkajících se bezdomovství). Společné memorandum potvrzuje, že bezdomovství má nejen mnoho následků ale také mnoho příčin. Za nejvýznamnější faktory vzniku bezdomovství jsou považovány: předluženost (stav, kdy si musí osoba půjčovat peníze na splácení předchozích dluhů), rozpad rodiny (často doprovázen násilím v rodinách), nezaměstnanost, drogová závislost, alkoholismus, návrat z vězení a duševní onemocnění. 59

V memorandu se konstatuje, že ti, kteří žijí dlouhodobě na ulici, již nejsou společensky marginalizovanou skupinou v původním slova smyslu. V nové generaci bezdomovců se více objevují ženy a mladí lidé, jsou mezi nimi často lidé duševně nemocní, drogově závislí, tradičně alkoholici, bývalí vězni a další osoby, které se díky strukturálním nebo osobním důvodům sami cítí jako jedinci odříznuti od možnosti participovat na dění ve společnosti, chybí jim pravidla a rutinní činnost, dochází u nich k sebemarginalizaci, estrangementu z práce, ke snížení kognitivní aktivity, jak je uvedeno v portugalském akčním plánu. Absence jasného definičního vymezení a potíže, které vznikají při zjišťování počtu lidí bez domova, jsou podle Společného memoranda příčinou dalších problémů, zejména pokud bychom chtěli porovnávat jednotlivé státy mezi sebou. Další problém vyplývající z této situace je ten, že EUROSTAT nemá jednotnou metodiku, podle které by byla populace lidí bez domova „statisticky uchopitelná.“ Počty bezdomovců jsou odhadovány spíše podle administrativních údajů získaných součtem počtu lidí bez domova, kteří využívají sociální služby, než podle statisticky vyčerpávajících šetření, která by pokryla i populaci bezdomovců, která žádné sociální služby nevyužívá. Problémem se také začíná stávat problematika uprchlíků a emigrantů, kteří do členských zemí EU přicházejí. Bezdomovství je podle Společného memoranda multidimenzionálním problémem, pro jehož uchopení je nezbytný celostní pohled na sociální realitu a její determinanty. Společné memorandum také upozorňuje, že vedle bytové politiky je pro jeho řešení nutné zabývat se také problematikou zdraví (zejména duševní poruchy a nemoci), trhem práce, vzdělávací soustavou, právním rámcem a soudnictvím a v neposlední řadě sociálním zabezpečením. Zatímco všechny členské státy EU popsaly ve svých Národních akčních plánech sociálního začleňování zlepšující se situaci v oblasti dočasného ubytování, již méně států se v Národních akčních plánech zabývá otázkou prevence bezdomovství, což nelze chápat jako pozitivní trend. Pouze čtyři členské státy EU již vytvořily komplexní strategii pro boj s bezdomovstvím, konkrétně se jedná o Rakousko, Finsko, Irsko a Velkou Británii. Další tři státy v současné době takovou strategii připravují, jedná se o Belgii, Francii a Portugalsko. Pozitivním faktem je to, že výše zmíněné strategie nejsou založeny pouze na zvyšování citlivosti a kapacity záchranné sociální sítě, ale na pochopení, že řešení bezdomovství vyžaduje především celostní přístup orientovaný na odstraňování příčin bezdomovství a spolupráci celého spektra aktérů. Velká úloha je v memorandu připisována spolupráci veřejného a občanského sektoru. 6.2.10

Společné indikátory v oblasti chudoby a sociálního vyloučení

Jedná se o následující primární a sekundární indikátory přijaté na zasedání Evropské rady v Leakenu: Primární indikátory: •

podíl obyvatelstva s nízkým příjem (relativní chudoba) – nízká úroveň příjmu po odvodech s hranicí nízkého příjmu stanoveného jako 60 % průměrného příjmu v daném státě (s detailním přehledem podle pohlaví, věku, aktivity, typu domácnosti, majetku – jako ilustrativních příkladů hodnot pro typickou domácnost);

•

rozdělení příjmů v populaci;

•

přetrvávání nízkého příjmu;

•

průměrný rozdíl nízkých příjmů a příjmů průměrných;

•

regionální soudržnost;

•

míra dlouhodobé nezaměstnanosti;

•

procento obyvatelstva žijícího v domácnosti, kde jsou všichni ekonomicky aktivní členové nezaměstnaní;

•

počet osob, které předčasně ukončily vzdělávání a již v něm nepokračují;

•

střední délka života při narození;

•

subjektivně vnímaný zdravotní stav

Sekundární indikátory: •

60

rozptyl kolem mediánu 60% hranice nízkého příjmu;

•

hodnota ukazatele nízkého příjmu v určitém časovém bodě;

•

hodnota ukazatele nízkého příjmu před sociálními transfery;

•

rozdělení příjmů (Gini koeficient);

•

míra přetrvávání nízkého příjmu (založena na 50 % průměrného příjmu);

•

podíl dlouhodobé nezaměstnanosti na celkové nezaměstnanosti;

•

míra velmi dlouhodobé nezaměstnanosti;

•

počet osob s velmi nízkým docíleným vzděláním.

6.2.11

Komunitární akční program pro podporu spolupráce členských států v boji s chudobou a sociálním vyloučením.

Tento program byl vytvořen na základě rozhodnutí č. 50/2002/EG Evropského parlamentu a Rady ze 7. prosince 93

2001

a na základě závěrů Rady ze zasedání v Lisabonu v březnu 2000, kdy byla vytvořena nová Metoda otevřené

koordinace v oblasti sociálního začleňování založená na dosahování společných cílů a národních akčních plánech. Zároveň vyzvala Komisi, aby vytvořila nástroje pro spolupráci mezi jednotlivými členskými státy EU. Komise pak prezentovala svůj návrh komunitárního akčního programu v červnu 2000. Program byl oficiálně přijat Evropským parlamentem 15. listopadu a Komisí 22. listopadu a je v platnosti od 1. ledna 2002. Jeho rozpočet byl stanoven na 75 milionů € na období let 2002 – 2006. 6.2.12

Studie nevládních organizací v oblasti Národních akčních plánů sociálního začleňování

Cílem těchto studií je hodnotit národní akční plány sociálního začleňování z hlediska naplňování jejich cílů. Tvoří tak velice důležitou zpětnou vazbu jak pro orgány EU, tak i pro odpovědné aktéry v jednotlivých členských zemích. V současné době jsou k dispozici studie, které se zabývají hodnocením prvních Národních akčních plánů sociálního začleňování z roku 2001, a tudíž pokrývají období od června roku 2001 do června roku 2003 a zaměřují se, jak již bylo řečeno výše, na hodnocení existujících politik, mobilizaci aktérů a na změny, které by měly nastat v politických prioritách.

6.3 FEANTSA a její postoje k politice EU v oblasti bezdomovství FEANTSA je mezinárodní nevládní nezisková organizace, která sdružuje více než 90 nevládních neziskových organizací z 25 zemí Evropy. Představuje institucionální zastřešení nevládních neziskových organizací ze členských států EU i kandidátských zemí, které poskytují sociální služby bezdomovcům. FEANTSA rozvíjí poznání fenoménu bezdomovství, v roce 1991 začala provozovat EUROPEAN OBSERVATORY ON HOMELESSNESS, což je platforma zaměřená na tvorbu a publikování odborných textů týkajících se bezdomovství a jeho determinant. Poskytuje tak poznatkovou podporu v oblasti politiky sociálního začleňování v EU i dalších evropských státech. Jednou z její základních tezí je konstatování, že v rámci prosperující EU je neakceptovatelné, že ne zcela zanedbatelná část občanů tohoto společenství žije v nevyhovujících bytových podmínkách a tisíce lidí žijí na ulici jako bezdomovci. FEANTSA opakovaně upozorňuje na to, že ač je v oficiálních dokumentech EU pro oblast sociálního začleňování často zmiňováno, že bezdomovství je nejzávažnější formou sociálnímu vyloučení, není mu věnována dostatečná pozornost. Její zástupci jsou dokonce toho názoru, že se problematika bezdomovství a sociálního vyloučení v oblasti bydlení dostává na pokraj zájmu v rámci strategie EU v oblasti sociálního začleňování. Podle oficiálních materiálů této organizace lze usuzovat, že se nesnaží o kritiku destruktivní, ale o kritiku věcnou, která je založena na znalosti problematiky bezdomovství a snaze pomoci lidem bez domova. FEANTSA podporuje jak rozšiřování Evropské unie, tak i pokračování procesu, který byl zahájen v roce 2000 v Lisabonu. Jednou z důležitých součástí tohoto procesu je tvorba a implementace Národních akčních plánů sociálního začleňování. FEANTSA, jak již bylo uvedeno výše, sdružuje organizace, které poskytují sociální služby bezdomovcům, vydává zprávy, kde hodnotí ze svého pohledu přínosy a slabé stránky těchto strategických dokumentů. Za slabé stránky tzv. „prvního kola“ Národních akčních plánů sociálního začleňování považovala konstatování ve Společném memorandu o sociálním začleňování z roku 2002 o tom, že o fenoménu bezdomovství není k dispozici mnoho relevantních poznatků, a tím pádem bylo bezdomovství v „prvním kole“ Národních akčních plánů 93

http://www.eupropa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/jan/03650_de.pdf [citováno 4. 7. 2004]

61

sociálního začleňování pojato spíše popisně a byl spíše vytvořen prostor pro další diskusi než pro řešení této problematiky. Co se týče „druhého kola“, FEANTSA konstatovala, že došlo ke zlepšení přístupu, ale stále upozorňuje, že problematika bytové politiky a bezdomovství se netěší takové pozornosti, jakou by podle mínění této organizace mělo bydlení jako základní podmínka sociálního vývoje mít. Znovu upozorňuje na to, že bezdomovství je multifaktoriální problém s celou řadou závažných důsledků pro jedince i celou společnost a apeluje na zodpovědné orgány v EU, aby vzaly tyto skutečnosti do úvahy při tvorbě rozhodnutí v oblasti politiky sociálního začleňování EU.

6.4 Diskuse přístupu Evropské unie k problematice sociálního vyloučení Na úrovni EU jako celku lze identifikovat tři hlavní přístupy k sociálnímu vyloučení a sociálnímu zabezpečení. Tyto přístupy shrnuje následující tabulka. •

Programy EU (principiálně Strukturální fondy);

•

Regulace, zejména prostřednictvím „sociálního rozměru“, týká se oblastí jako je např. rovnost mužů a žen;

• Koncentrované akce – otevřená koordinace politik. Zdroj: Mayes, Bergman, Calais (2001), str. 18. V průběhu 90. let se ve státech EU profilovaly politiky zaměřené na boj proti sociálnímu vyloučení. Ani dnes však nelze říci, že by existovala jednotná strategie EU v oblasti sociálního vyloučení a bezdomovství. Přes snahy Evropské komise pro podporu aktivit v této oblasti je její role omezená.94 Lze říci, že politika EU v podstatě pouze podporuje politiky jednotlivých členských států. V rámci pokračující integrace EU je nutné klást si otázky, jak bude problematika sociálního vyloučení a bezdomovství řešena v budoucnu. Někteří autoři (Mayes, Bergman, Calais, 2001) dokonce hovoří o problematice sociálního vyloučení jako testu schopnosti integrace EU. Jejich názory přináší následující tabulka. Tabulka č. 15: Reakce na sociální vyloučení v procesu integrace EU Stupeň integrace Témata o kterých je nutné rozhodovat „Demontáž“ EU nebo status quo Žádná – Evropa národních států Důsledky v oblasti sociálního vyloučení ve státech EU Národní strategie v oblasti sociálního vyloučení EU jako přispěvatel k sociálnímu vyloučení Spojení mezi EU a globální úrovní a EU a národními úrovněmi „Určitý stupeň“ budoucí integrace EU Politiky EU proti sociálnímu vyloučení: (reforma smlouvy, dimenze veřejné politiky) Konstituční a vládní struktury EU Superstrát EU Dimenze politických stran Vládní program EU Zdroj: Mayes, Bergman, Calais (2001), str. 76 - upraveno Argumenty pro budoucí angažovanost EU vychází především z nutnosti sociálních reforem ve státech EU vzhledem ke třem hlavním problémům, kterými jsou ekonomická nezávislost, integrace EU a sociální změny populace EU.95 Trendem ve vývoji sociální politiky Evropské unie od roku 2000 je zaměření se na politiky sociálního začleňování. Boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení v členských státech se stal důležitým bodem naplňování strategického cíle EU do roku 2010. Tedy do roku 2010 být nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější, na vědění založenou ekonomiku světa, schopnou trvalého ekonomického růstu s více a lepšími pracovními místy a vyšší mírou sociální soudržnosti. Na summitu EU v Nice byly přijaty čtyři základní cíle (usnadnění účasti v zaměstnání, usnadnění přístupu ke zdrojům, právům, zboží a službám, prevence sociálního vyloučení, pomoc nejvíce ohroženým jednotlivcům a skupinám, 94 95

Mayes, Bergman, Calais (2001), str. 72. Mayes, Bergman, Calais (2001), str. 77.

62

zapojení všech relevantních aktérů do tvorby a implementace této politiky). V reakci na stanovení těchto cílů byly v rámci Metody otevřené koordinace představeny Národní akční plány sociálního začleňování, kde byl jako jeden z hlavních problémů identifikován problém bezdomovství. „První kolo“ těchto plánů je charakterizováno větší mírou popisnosti a nižší úrovní zaměření se na řešení problémů. Z těchto plánů vyšlo najevo, že mnohé členské státy Evropské unie nemají o bezdomovství dostatek relevantních informací pro možnost intervence a řešení problému bezdomovství. Na tuto skutečnost a její neudržitelnost upozornila mezinárodní nevládní nezisková organizace FEANTSA a ve svých dokumentech navrhla četné úpravy. FEATSA také díky aktivitě EUROPEAN OBSERVATORY ON HOMELESSNESS poskytuje poznatkovou podporu v oblasti řešení problematiky bezdomovství, a to již od roku 1991. Otázkou zůstává proč nebyly poznatky obsažené v těchto materiálech intenzivněji diskutovány na úrovni jednotlivých členských států EU a nebylo jich ve větším množství využito při tvorbě Národních akčních plánů. Tzv. „druhé kolo“ Národních akčních plánů“ přineslo větší zaměření se na problematiku bezdomovství, která vycházela již více než tzv. „první kolo“ plánů z poznatků o bezdomovství, jeho příčinách a možnostech jeho řešení. Bezdomovství bylo v tomto „druhém kole“ plánů označeno na úrovni celé EU za nejzávažnější formu sociálního vyloučení. V některých členských státech EU bylo dosaženo i úspěchů v řešení problematiky bezdomovství. Úspěšné zvládání problematiky bezdomovství je založeno na kombinaci dostatečného množství poznatků o tomto fenoménu, vypracování a veřejné diskusi strategie bezdomovství na národní úrovni a jejím rozpracování na regionální a lokální úrovni. Důležitou podmínkou je také uvolnění nutného objemu finančních prostředků. Mezi většinou aktérů politiky sociálního začleňování v rámci EU panuje shoda na tom, že trend v sociální politice EU po roce 2000 je směrem správným a naplnění deklarovaných cílů má klíčový význam pro další vývoj Evropské unie v oblasti ekonomické, sociální, environmentální i kulturní. Bezdomovství je v podstatě modelovým sociálním jevem, který poukázal na nízkou míru poznání některých sociálních problémů v rámci EU. Nízká míra poznání pak často nutí aktéry v této oblasti rozhodovat za podmínek nejistoty a může zásadním způsobem ovlivnit kvalitu přijímaných rozhodnutí týkajících se otázky bezdomovství na úrovni jednotlivých členských států EU i unie jako celku. Nízká míra poznání je situací, kdy nutně ztrácejí jak tvůrci veřejných a sociálních politik, tak především sami bezdomovci. Nízká míra poznání může dokonce vést k tomu, že problematika bezdomovství může být bagatelizována, což by řešení nepomohlo. Rozvoj poznání se tedy v tomto světle jeví jako velice důležitý aspekt tvorby politiky sociálního začleňování v oblasti bezdomovství. Na poznání pak musí ovšem logicky a plynule navázat tvorba politiky na národní, regionální i lokální úrovni a její implementace, včetně hodnocení efektů a účinnosti takovéto politiky. Nejdůležitějším poznatkem této analýzy je ovšem fakt, že bezdomovství je orgány EU vnímáno jako závažný sociální problém, který musí být řešen. Pozitivním zjištěním je také fakt, že bezdomovství je chápáno orgány EU jako problém veřejně-politický a jeho řešení jako veřejný zájem. Tento zájem je vyjádřen v dokumentech Evropské Unie i důležitých koncepčních a strategických dokumentech jednotlivých členských států. Naplňování veřejného zájmu v oblasti bezdomovství bude nutno věnovat patřičnou pozornost, protože identifikace veřejného zájmu ještě automaticky neznamená jeho naplnění.

63

7. Případová studie Velká Británie „Je skandální, že na začátku 21. století nemají všichni lidé střechu nad hlavou a spí na ulicích. Tento stav nelze v moderní občanské společnosti tolerovat. …Vláda poskytne metodologické nástroje a finance. Dobře si však uvědomuje, že přístup k řešení bezdomovství bude úspěšný jedině, pokud vytvoří partnerství mezi vládou, místní samosprávou, dobrovolnickými organizacemi, statutárními orgány, ziskovým sektorem a samotnými bezdomovci.“96 Tony Blair – britský premiér Následující kapitola se věnuje bezdomovství ve Velké Británii, zejména však jeho řešení v rámci britské legislativy a v dokumentech strategické povahy. Velká Británie není zvolena náhodně. Z hlediska tvorby a realizace domácích politik v této oblasti mohou být britské zkušenosti velice cenné a inspirativní pro celou škálu aktérů v ČR, kteří se bezdomovstvím zabývají. „Historicky byla reakce ústřední a místní správy na problematiku bezdomovství dána chudinským zákonem „Poor Law“, který byl k bezdomovcům a tulákům velmi tvrdý. Zákon z roku 1948 „National Assistance Act“, kterým byl původní chudinský zákon zrušen, se pokusil o humánnější přístup. Tento nový zákon ukládal místní správě sociálního zabezpečení povinnost zabezpečit ty, kteří se ocitli v nečekané situaci bez domova, a poskytovat dočasné ubytování lidem, kteří potřebují okamžitou pomoc. Ačkoliv byl zákon dobře míněný, nebyl adekvátní odezvou na problematiku bezdomovství. Mnoho správ sociálního zabezpečení si vyložilo svoji povinnost jako pomoc pro rodiny bez domova, konkrétněji pro matky a děti z rodin bezdomovců. Tato skutečnost zapříčinila časté rozpady rodin způsobené vyloučením otců z přechodného ubytování. Nedostatky zákona z roku 1948 se projevily v šedesátých letech současně se vzrůstem počtu bezdomovců. Bezdomovství stále více souviselo s nedostatkem bytů, který byl způsoben vyklízením chudinských slumů a omezováním soukromého pronajímání. Tím se stali bezdomovci v očích veřejnosti obětmi nepředvídatelných okolností. Nátlak na vytvoření opatření centrální vládou v oblasti řešení bezdomovství následoval po odvysílání televizního dramatu Cathy Come Home (1966) a také díky v té době vzniklé „agitační“ skupině Schelter. Množství oficiálních komisí na konci 60. let a na začátku 70. let doporučovalo převést primární odpovědnost za řešení bezdomovství ze státní správy sociálního zabezpečení do kompetence resortu bydlení (Robson and Poustie, 1996). Stále více se však tato debata soustředila na rodiny s nezaopatřenými dětmi než na jednotlivé bezdomovce (Watson with Austerberry, 1986). Rostoucí politický tlak nakonec vyústil v roce 1977 v přijetí zákona „Housing (Homelessness Person) Act“. Návrh byl původně předložen liberálním poslancem Stephenem Rossem a nakonec podpořen i labouristickou vládou. Tento zákon byl hlavním mezníkem v reakci vlády na problematiku bezdomovství.“97

7.1 Konzervativní vlády a bezdomovství98 Výzkumníci se shodují, že hospodářská a bytová politika, i politika v oblasti sociálního zabezpečení, prováděná konzervativní vládou mezi lety 1979 a 1997 vedla neúmyslně ke zhoršení situace v problematice bezdomovství. Tato vláda také zrealizovala mnoho rozpočtových škrtů ve financování místních samospráv, což vedlo k redukci sociálních služeb pro bezdomovce. Rostoucí počet zjevných bezdomovců na konci 80. let však přiměl konzervativní vládu k předložení několika iniciativ usilujících o vypořádání se s tímto problémem. Nejvýznamnější z nich - Rough Sleepers Initiative (RSI) - byla zahájena v Londýně roku 1990. Tento program představoval vynaložení více než 100 miliónů liber na počáteční tříleté období. Finanční podpora se zaměřila zejména na vytváření pracovních míst, zvyšování ubytovacích kapacit, na zajištění 96 Coming in from the cold:the Goverment´s strategy on rough sleeping, dostupné z http://www.odpm.gov.uk/stellent/ group/odpm_homelessness/documents/pdf/odpm_home_pdf_601539.pdf [citováno 10. 7. 2004] 97 Fitzparick, str. 3 - 7 98 Fitzpatrick, str. 6

64

přechodného ubytování a služeb souvisejících se znovuosídlením. Cílem RSI bylo minimalizovat počet lidí přespávajících na ulicích Londýna. Program RSI dosáhl významného snížení počtu zjevných bezdomovců v oblasti centrálního Londýna. Byl však často kritizován za omezený geografický rozsah a za řešení příznaků bezdomovství, nikoliv jeho příčin. Přesto představoval program RSI první pokus ústřední vlády koordinovat reakce na problematiku jedinců bez domova. RSI program pokračoval v Londýně a v roce 1996 byl dále rozšířen do ostatních měst v Anglii; skotský RSI byl zahájen v roce 1997. Vyhodnocení první a druhé fáze RSI v Anglii bylo z velké části příznivé, ačkoliv byla navržena úprava formy programu. Vyhodnocení skotského programu RSI bylo již publikováno a vyhodnocení třetí fáze programu RSI v Anglii má být publikováno v brzké době. Dalším krokem konzervativců byl zákon z roku 1989 „Children´s Act“, který měl poskytnout větší ochranu nezletilým bezdomovcům. Podle tohoto zákona mají oddělení sociálních služeb místních samospráv povinnost poskytnout ubytování dětem, kterým žádný dospělý neposkytuje přiměřené ubytování a péči, anebo je-li jejich zabezpečení jinak vážně ohroženo. Nicméně poslední zjištění naznačují, že mnoho oddělení sociální péče místních samospráv není schopno plnit své povinnosti dané tímto zákonem (Skotský zákon o dětech z roku 1995 ukládá společnou povinnost skotským orgánům místní samosprávy ubytovat děti do 18 let v místě jejich bydliště, jestliže jim žádný dospělý neposkytuje odpovídající ubytování a péči). I zde data z průzkumu naznačují, že ne všechny skotské správní úřady již přijaly tyto dodatečné povinnosti, tento průzkum je však zatím v počátku. Zatímco konzervativní vlády učinily kroky k řešení problému pouličního bezdomovství, byly zřejmě nejisté v otázce práv, které jsou přiznány skupinám ve zvláštní nouzi podle zákona o bezdomovcích. Několik revizí tohoto zákona nakonec vyústilo v přijetí zákona o bydlení v roce 1996, který upravil legislativní rámec v Anglii a Walesu. Zákon z roku 1996 omezil povinnosti místních samospráv vůči domácnostem, kterým byla přiznána maximální pomoc při zajištění dočasného ubytování na omezenou dobu dvou let. Další, novou povinností anglických a waleských místních samospráv bylo určit všechny bezpečné pronájmy v obecním bydlení a vytvořit kandidaturu na sociální ubytování, a to prostřednictvím jednotného ubytovacího registru. Navíc zákon z roku 1996 odstranil rodiny bez domova ze seznamu skupin, které by měly být upřednostněny při přidělování bytů. Bezdomovecké zákonodárství ve Skotsku se nezměnilo.

7.2 Labouristická vláda a bezdomovství99 Bezdomovství resp. přespávání lidí na ulicích, bylo hlavní prioritou “Jednotky pro sociální vyloučení úřadu vlády“ (Cabinet Office Social Exclusion Unit, SEU). Zpráva této jednotky (1998) o životních podmínkách na ulici žijících bezdomovců uveřejnila spektrum opatření zaměřených na snížení počtu těchto lidí o dvě třetiny do roku 2002. Vláda uznala, že RSI dosud nedosáhla svého cíle, a to i díky trvajícímu nedostatku přímého přístupu k lůžkům v londýnských ubytovnách. Nová organizace pro řešení bezdomovství (Rough Sleepers Unit, RSU) byla zřízena, aby převzala a koordinovala všechny vládní programy zaměřené na londýnské bezdomovce (zahrnuje RSI, Iniciativu duševně nemocných bezdomovců - Homeless Mentally Ill Initiative, Speciální grant v oblasti drogové a alkoholové závislosti Drug and Alcohol Specific Grant a program pro znovuosídlování DSS - DSS Resettlement Programme) (DETR, 1999b). V září 1999 RSU převzal odpovědnost za koordinování opatření a akcí týkajících se bezdomovců po celé Anglii a v prosinci 1999 publikoval Národní strategii boje proti zjevnému bezdomovství. Také byl zahájen akční program, který měl pomoci dobrovolnickým organizacím vypořádat se s problémem zjevného bezdomovství i mimo Londýn. V březnu 2002 byla publikována zpráva „More than the roof“ (Více než střecha nad hlavou), které načrtla problém bezdomovství ve Velké Británii, jeho příčiny a možnosti jeho řešení. Tato zpráva společně se zákonem o bezdomovství z roku 2002 představuje základ současné vládní strategie v boji proti bezdomovství. Základní cíle nové vládní strategie jsou: • • • 99

Zintenzivnění pomoci bezdomovcům a jedincům ohroženým bezdomovstvím. Vývoj strategických přístupů k řešení a prevenci bezdomovství. Zlepšení schopnosti reagovat na bezdomovství.

Fitzpatrick, str. 7

65

• • •

Snížit počet rodin s dětmi bez domova využívajících bydlení typu Bead and Breakfast. Snížit počet lidí bez domova o dvě třetiny. Zajistit možnosti přiměřeného bydlení pro všechny obyvatele Velké Británie.

V březnu roku 2003 byl zahájen program pro podporu znevýhodněných jedinců a skupin v oblasti bydlení. Cílem je poskytnout skupinám obyvatelstva jako jsou oběti domácího násilí, starší občané, mladiství rodiče možnost nezávislého bydlení. V lednu 2004 bylo zřízeno při úřadu britského premiéra pracoviště Ředitelství pro bezdomovství a podporovaného bydlení (Homelessness and Housing Support Directorate), v němž splynul referát Bezdomovství, Bytové péče a Podpory. Šest referátů Ředitelství pro bezdomovství a podporované bydlení se zabývá: • • • • •

Prevencí bezdomovství a efektivní implementací zákona o bezdomovství z roku 2002. Snižováním četnosti užívání bydlení typu Bed and Breakfast rodinami s dětmi bez domova. Sestavováním priorit premiéra v oblasti bezdomovství. Vytvářením komplexních politik v oblasti bezdomovství. Programem podpory pro znevýhodněné jedince a skupiny v oblasti bydlení.

7.3 Bezdomovství v britských zákonech Velká Británie je jednou ze zemí (podobně jako např. USA), kde je bezdomovství předmětem právní normy. Pro řešení bezdomovství lze (jak je již uvedeno výše) pokládat tyto zákony za klíčové, proto je nutné se jimi na tomto místě zabývat podrobněji. Nejdříve se zaměříme na Housing Act z roku 1996100 a následně pak na Homelessness Act z roku 2002, který přinesl v této oblasti některé, z hlediska tvorby a implementace veřejné politiky, zajímavé změny. V rámci Housing Act je bezdomovství předmětem části 7 Bezdomovství, článků 175 až 184. Překlad této části obsahuje příloha č. 2. Dalším významným zákonem, který rozšířil Housing Act z roku 1996, je zákon o bezdomovství z roku 2002 (Homelessness Act 2002)101. Části 1 – 4 tohoto zákona ukládají úřadům vypracovávání zpráv o bezdomovství a strategií pro řešení bezdomovství. První strategie musí být publikována do jednoho roku od vydání tohoto zákona, další pak každých pět let. Část 5 - 6 dává úřadům možnost poskytovat ubytování i těm osobám, které nejsou podle znění zákona považovány za prioritní, co se poskytnutí pomoci týče, a které nejsou bezdomovci úmyslně, a ruší minimální dobu, po kterou je úřad subjektem v rámci řešení bezdomovství. Britská vláda také připravuje rozšíření kategorie osob vyžadujících prioritní poskytnutí pomoci o další zranitelné skupiny, které jsou ohroženy bezdomovstvím. Tyto změny v legislativě umožňují vytvoření lepší záchranné sítě a nabízejí větší možnosti pro uspokojování potřeb rodin bez domova. Orgány místní zprávy musí docenit význam zpráv o bezdomovství a strategií pro jeho řešení stejně jako význam svých strategií v oblasti podpory s tím, že vezmou do úvahy jejich další pracovní náplň a požadavky na ubytování a podpůrné služby. Část 12 – 15 tohoto zákona definuje rámec pro pronajímaní veřejných bytů. Již zde není požadavek na to, aby úřady vytvářely bytové registry, ale jsou povinny vytvářet plány pronajímání. Tento plán musí zahrnovat taková ustanovení, která nabízejí lidem výběr, co se týče jejich ubytování, nebo příležitost pro vyjádření jejich preferencí v oblasti bydlení. Z hlediska tvorby a implementace politiky boje proti bezdomovství jsou obecně velice zajímavé první tři části Zprávy o bezdomovství a strategie jeho řešení. Tyto části (1-3) jsou přeloženy v příloze č. 3. 7.3.1

Strategie v oblasti bezdomovství na místní úrovni Jak je uvedeno výše místní orgány jsou povinny vytvářet strategie boje proti bezdomovství. Úřad britského premiéra

vydal příručku (Homelessness Strategies: a good practice handbook)102, ve které shrnuje hlavní principy tvorby těchto strategií a metodiku jejich vytváření.

100

www.hmso.gov.uk/acts/acts1996/1996052.htm [citováno 10. 8. 2004] www.hmso.gov.uk/acts/acts2002/20020007.htm [citováno 10. 8. 2004] 102 www.odpm.gov.uk/stellent/groups/odpm_homelessness/documents/page/odpm_home_601517.hcsp [citováno 10. 7. 2004] 101

66

Základní etapy vývoje místních strategií podle zákona o bezdomovcích z roku 2002 jsou: • konzultace s relevantními aktéry; •

hodnocení potřeb bezdomovců;

•

hodnocení existujících služeb a finančních zdrojů;

•

harmonogram pro vytvoření a implementaci strategie.

Strategie boje proti bezdomovství nejsou ve Velké Británii jediné strategie, které jsou na místní úrovni vytvářeny, je tudíž nutné strategie boje proti bezdomovství koordinovat s existujícími strategiemi. Zdůrazňována je také nutnost konzultovat tuto strategii (a to již od samého začátku) nejen s organizacemi, které poskytují služby bezdomovcům, ale také se samotnými bezdomovci. Detailní plánování a implementace jsou zpravidla odpovědností malé strategické skupiny. Úkolem této skupiny je pak monitorování implementace této strategie, včetně stanovování vhodných indikátorů a jejich následný sběr a vyhodnocování. Jak již bylo řečeno výše, vytváření a následné implementace strategií jsou předmětem činnosti celé řady aktérů. Pro efektivní koordinaci společné práce je nutné: •

stanovit roli a odpovědnost každého aktéra;

•

zajistit efektivní výměnu informací mezi jednotlivými aktéry;

•

seznámit navzájem jednotlivé aktéry;

•

pověřit určitého pracovníka nebo pracoviště koordinací postupu společných prací.

Důležitou částí místních strategií boje proti bezdomovství je pasáž věnovaná hodnocení potřeb a existujících zdrojů. Jde o to, že strategie by měla zahrnovat údaje o počtu lidí bez domova i o těch, kteří jsou bezdomovstvím ohroženi. Co se hodnocení existujících služeb týče, jedná se zejména o identifikaci služeb pro bezdomovce, které chybí, případně jsou v daném místě zbytečné, případně se vzájemně překrývají. Hodnocení existujících služeb by mělo zahrnovat informace o lidských zdrojích a financování těchto služeb. Pozornost by měla být také věnována majetku, kterým organizace, které o bezdomovce pečují, disponují. Důležitou součástí hodnocení existujících služeb je jejich plán do budoucnosti.

8.

Případová studie Kanada V posledních dvaceti letech se stalo bezdomovství problémem také v Kanadě, což možná může působit trochu

paradoxně, protože Kanada patří mezi nejbohatší státy světa, ale odpovídá to bohužel kanadské realitě. Stejně jako v mnoha dalších zemích se bezdomovství dlouhá léta těšilo pouze okrajovému zájmu veřejného sektoru a bezdomovstvím se zabývaly zpravidla pouze neziskové organizace v rámci občanské společnosti. Organizace poskytující sociální služby odhadovaly, že koncem 80. let 20. století žilo v Kanadě asi 100 000 – 250 000 bezdomovců, když celkový počet obyvatel Kanady byl 28 milionů obyvatel. Počet bezdomovců v největších kanadských městech, jako je např. Toronto, je odhadován až na několik desítek tisíc osob.103 V lednu 1987 provedla Kanadská rada pro sociální rozvoj výběrové sčítání bezdomovců, kteří využívali služeb ubytoven pro bezdomovce. Došla k následujícím závěrům: 7 751 lidí přespává každou noc v ubytovnách pro bezdomovce. Z toho je 61 % mužů, 27 % žen a 12 % představují děti. V té době bylo v Kanadě k dispozici asi 14 000 lůžek pro nouzové ubytování populace bezdomovců pro každou noc. Z výše uvedeného vzorku 7 751 bezdomovců bylo 45 % jedinců zaměstnaných, což znamená, že ne všichni bezdomovci jsou zcela bez finančních prostředků, ale že mnoho jich žije, přestože pracují, v chudobě a jejich pracovní činnost nestačí na pokrytí nákladů souvisejících s bydlením. 50 % bezdomovců bylo příjemcem nějakého druhu sociálních dávek, 33 % bylo možno označit za osoby závislé na alkoholu, 20 % představovali bývalí pacienti psychiatrických léčeben, 15 % bylo možno považovat za osoby závislé na omamných a psychotropních látkách (drogách) a 3 %a představovaly osoby tělesně postižené. Asi 10 % těchto osob bylo násilně vystěhováno ze svého bydliště.104

103 The Toronto Report Card on Homelessness 2000, Anex A, dostupné z http://www.city.toronto.on.ca/homelessness/ 2000/appendixa.htmts citováno 18. 7. 2004. 104 Hargrave, C.: Homelessness in Canada: From housing to shelters to blanke, dostupné z http://www.shareintl.org/archives/ homelessness/hl-ch_Canada.htm citováno 18. 7. 2004.

67

Podle evidence organizací, které pracují s bezdomovci, byly v oblasti bezdomovství, minimálně do roku 1999, sledovatelné následující trendy: •

V osmdesátých letech 20. století se počet bezdomovců v Kanadě zvyšoval a tento trend pokračoval i v letech devadesátých.

•

Nedostatek vhodného ubytování v největších kanadských městech byl důležitým faktorem souvisejícím s růstem počtu bezdomovců.

•

V průběhu posledních dvaceti let se změnil profil bezdomovců, když na začátku byl typickým bezdomovcem starší muž, dnes je typickým bezdomovcem mladý muž, vzrostl počet -náctiletých dětí bez domova, vzrostl také počet žen bez domova.

•

Průměrný věk bezdomovce muže byl 29 let s tím, že 80 % těchto jedinců nebylo možné označit za líné nebo nepřizpůsobené občany, protože neměli ani problémy s alkoholem a drogami ani nebyli duševně nemocni.

•

Rostla skupina bezdomovců, která mimo ubytovaní potřebovala také zdravotní péči a různé sociální služby.

•

Mezi bezdomovci byla disproporčně zastoupena skupina původních obyvatel Kanady, uprchlíků a příslušníků etnických minorit.

•

Začal se měnit kanadský stereotyp, který představoval bezdomovce jako žebráky a opilé indiány.105

Za hlavní příčiny bezdomovství v Kanadě jsou považovány příčiny strukturální. Jedná se zejména o nezaměstnanost, která se často dotýká mladých lidí. Další příčinou je změna ve struktuře rodin a rostoucí problém domácího násilí. K růstu bezdomovství přispělo také uzavíraní velkých psychiatrických léčeben, kdy se někteří pacienti následně stali bezdomovci. Za příčinu rostoucího bezdomovství bylo také možné považovat růst nákladů na bydlení a malou podporu programů sociálního bydlení ze strany vlády. Jak je již uvedeno výše, problematika bezdomovství nebyla dlouho dobu předmětem zájmu kanadské vlády. Pokud pátráme po příčinách, proč se boj proti bezdomovství stal jednou z významných agend kanadské vlády, nelze mimo výše uvedených trendů opomenout závěry Komise pro ekonomická, sociální a kulturní práva OSN z prosince 1998, která v článku 24. závěrečné zprávy uvádí, že: Komise je vážně znepokojena, že v tak bohaté zemi, jako je Kanada, nabyl problém bezdomovství a bydlení neodpovídajícího standardům takových rozměrů, že starostové deseti největších kanadských měst prohlásili bezdomovství za národní katastrofu.106 Jedním z důvodů pro učinění tohoto závěru je zpráva107, která byla pro Výbor zpracována organizací Rupert Rooming House Coalition a která uvádí, že od předchozího upozornění Výboru OSN v roce 1993 nebyla za pět let vláda schopna připravit národní strategii boje proti bezdomovství a prakticky zcela selhala v řešení bezdomovství, které neuznala jako vážný problém. Zprava nekritizovala pouze přístup kanadské vlády, ale také přístup jednotlivých provincií a měst k existujícímu problému bezdomovství. Jako velice smutné zjištění zpráva uvádí, že Kanada má dostatek finančních prostředků, aby problematiku bezdomovství řešila, ale doposud tak nečiní. Prakticky na rok a den po vydání této zprávy OSN, tedy v polovině prosince 1999 byla založena Národní iniciativa pro bezdomovství, která se stala hlavním nástrojem kanadské vlády v boji proti bezdomovství. Národní iniciativě pro bezdomovství se budeme podrobně věnovat v další kapitole. Tato zpráva nebyla jediným impulzem pro vytvoření tohoto programu. Velkou zásluhu na tvorbě politiky boje proti bezdomovství měly také neziskové organizace, které o bezdomovce pečují, a také kanadská města, která nemohla již dále problematiku bezdomovství na svém území ignorovat.

105

Hargrave, C.: Homelessness in Canada: From housing to shelters to blankets, dostupné z http://www.shareintl.org/archives/ homelessness/hl-ch_Canada.htm [citováno 18. 7. 2004] 106 Závěry komise pro ekonomická, sociální a kulturní práva Organizace spojených národů týkající se Kanady z 10. prosince 1998. dostupné z http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/c25e96da11e56431802566d5004ec8ef?Opendocument [citováno 18. 7. 2004] 107 Zprava dostupna z http://www.tdrc.net/2rept24.htm [citovano 18. 7. 2004]

68

Národní iniciativa pro bezdomovství (National Homelessness Initiative)108 16. prosince 1999 bylo kanadskou vládou schváleno vytvoření Národní iniciativy pro bezdomovství (NHI), jejímž hlavním cílem je přispět k řešení a prevenci bezdomovství v Kanadě. Pro období let 1999 – 2003 vyčlenila kanadská vláda částku 753 milionů kanadských dolarů pro zmírnění a prevenci bezdomovství. Národní koordinátorkou této iniciativy byla určena kanadskou vládou kanadská ministryně práce a sociálních věcí, paní Claudette Bredshaw. Základní cíle Národní iniciativy pro bezdomovství jsou: •

Pomáhat městům s podporou kanadské vlády při vytváření programů boje proti bezdomovství a rozšířit spektrum vhodných nástrojů a zdrojů pro boj s bezdomovstvím.

•

Pomáhat vytvářet partnerství relevantních aktérů a vhodné projekty, které jsou směřované do oblasti okamžitých i dlouhodobých diverzifikovaných služeb pro bezdomovce a do programů, které snižují počet lidí bez domova.

•

Vytvářet povědomí o bezdomovství v Kanadě a přispívat k pochopení tohoto multifaktoriálního společenského problému.

Těchto cílů je dosahováno prostřednictvím sedmi hlavních programů a pomocí dalších aktivit Národní iniciativy pro bezdomovství: •

Iniciativa pro podporu komunitních partnerství (SCPI) je programem v kompetenci Národní kanceláře pro bezdomovství (NSH), což je pracoviště zřízené pro potřeby Národní iniciativy pro bezdomovství. Národní kancelář pro bezdomovství je součástí Human Resources Develompment Canada.

•

Program pro řešení bezdomovství původních obyvatel Kanady je propojen s další strategií Urban Aboriginal Strategy, což je program, jehož cílem je řízení pracovní skupiny pro vztahy s původním obyvatelstvem a jehož implementace probíhá prostřednictvím Národní kanceláře pro bezdomovství.

•

Strategický program pro zaměstnávání mladých (YES) je zaměřen na zaměstnávání mladých lidí bez domova. Strategie je v kompetenci Human Resources Develompment Canada.

•

Kanadská hypotéční a bytová společnost získává dodatečné finanční zdroje pro financování existujících renovačních programů, které jsou určeny pro občany s nízkými příjmy, včetně bezdomovců a jedinců ohrožených bezdomovstvím. Jedná se konkrétně o dva programy: Residential Rehabilitation Assistance Program (RRAP) a Shelter Enhancement Program (SEP). Tyto existující programy byly revidovány s tím, že v současné době zahrnují také mladé lidi, kteří se staly obětmi domácího násilí.

•

Surplus Federal Real Property for Homelessness Initiative (SFRPHI), je projektem, který umožňuje jednotlivým komunitám používat nevyužité vládní nemovitosti pro vytváření projektů v oblasti bezdomovství.

•

Národní kancelář pro bezdomovství je v rámci Národní iniciativy pro bezdomovství odpovědná za oblast výzkumu bezdomovství.

Náplň programů Národní iniciativy pro bezdomovství109 •

Iniciativa pro podporu komunitních partnerství (SCPI)

Iniciativa pro podporu komunitních partnerství (SCPI) je největší součástí Národní iniciativy pro bezdomovství s rozpočtem 305 milionů kanadských dolarů (1999 – 2003). Idea, na které je tato iniciativa postavena, je, že komunity jsou nejlepším místem pro implementaci strategií řešení bezdomovství i pro jeho prevenci. Iniciativa vznikla za účelem podpory komunit v oblasti vytváření zdrojů a kapacit pro vytváření a implementaci komplexních strategií boje proti bezdomovství. Hlavní cíle SCPI jsou:

108 109

•

zmírnit těžkosti těch, kteří jsou bez domova, např. zajištěním lůžek v ubytovnách pro bezdomovce (a to nepřímo díky poskytování alternativního bydlení pro současné obyvatele ubytoven nebo přímo zvyšováním kapacity ubytoven);

•

vytvořit přístup k řešení bezdomovství založený na kontinuitě péče;

•

zvýšit kapacitu komunit v rámci poskytování služeb lidem bez domova a snižovat jejich počet, a to jak na individuální úrovni, tak i na makro úrovni;

•

podpořit rozvoj spolupráce mezi relevantními aktéry z oblasti veřejného, veřejně prospěšného i soukromého sektoru v rámci řešení bezdomovství na komunitní úrovni;

•

vytvořit databázi znalostí, expertíz a statistických dat o bezdomovství a zpřístupnit je jak pro všechny relevantní aktéry, tak i pro širokou veřejnost.

www.homelessness.gc.ac citováno 19. 7. 2004 http://www.homelessness.gc.ca/initiative/nhiprograms_e.asp citováno 18. 7. 2004

69

SCPI financuje projekty v 61 městech v Kanadě. 80 % prostředků směřuje do měst, která byla v rámci hodnocení identifikována jako nejhůře zasažená problémem bezdomovství. Konkrétně se jedná o města Vancouver, Calgary, Edmonton, Winnipeg, Toronto, Hamilton, Ottawu, Montreal, Quebeck City a Halifax. Zbylých 20 % připadá na financování projektů ve městech, která vyjádřila potřebu se k programu připojit a řešit problematiku bezdomovství na svém území. Regionální fond pro bezdomovství (Regional Homelessness Found)110 Regionální fond pro bezdomovství byl vytvořen pro potřeby malých měst a komunit, které čelí bezdomovství. Těmto městům často chybí z pochopitelných důvodů kapacity na komplexní řešení problematiky bezdomovství. Mnoho bezdomovců a lidí ohrožených bezdomovstvím se musí za službami pro bezdomovce stěhovat do velkých měst. To pak v důsledku vede k přetížení služeb pro bezdomovce a eskalaci problému bezdomovství ve velkých kanadských městech. Cílem fondu je poskytnout malým městům, která řeší problematiku bezdomovství na svém území, potřebné prostředky pro zřízení potřebných sociálních služeb a pro prevenci bezdomovství jedinců a rodin z těchto měst. Pomáhá také při vytváření místních strategií boje proti bezdomovství a jejich následné implementaci. V období let 1999 – 2003 měl fond k dispozici částku 13 milionu kanadských dolarů. •

Národní výzkumný program bezdomovství111

Pro vytvoření účinných strategií boje proti bezdomovství a pro jeho prevenci jsou nezbytně nutné znalosti o strukturálních příčinách bezdomovství a rizikových faktorech, které k němu přispívají. Právě pro objektivizaci těchto příčin, rizikových faktorů, ale také počtu bezdomovců a dalších charakteristik byl tento výzkumný program založen a podpořen částkou 7 milionů kanadských dolarů (1999 – 2003). Program je významný z hlediska sdílení informací mezi komunitami navzájem i mezi komunitami a centrální vládou. Po svém založení se zaměřil především na identifikování a zaplnění mezery v poznání, která se týkala bezdomovství v Kanadě. Program také podporuje partnerství mezi všemi relevantními aktéry výzkumu bezdomovství v Kanadě a dalšími vládními agenturami a programy. V období let 1999 – 2003 se tento program zabýval následujícími výzkumnými tématy: •

Jaké jsou hlavní strukturální a systémové principy bezdomovství v Kanadě a jak je možné dlouhodobě bezdomovství předcházet a snižovat počet současných bezdomovců.

•

Kdo jsou bezdomovci v Kanadě, jaký je jejich počet a jaké jsou potřeby současných bezdomovců, jaké populační skupiny jsou bezdomovstvím nejvíce ohroženy a jaká prevence je v dlouhodobém časovém horizontu nejvhodnější proto, aby k bezdomovství u těchto skupin nedocházelo.

•

Jaké přístupy a programy centrální vlády vedou ke zvýšení kapacity jednotlivých měst řešit bezdomovství na svém území a zejména mu předcházet.

•

Informační systém o bezdomovcích a rodinách bez domova (Homelessness Individuals and Families Information System)112

Poznání cestou výzkumu je základem pro pochopení problematiky bezdomovství. V současné době však ještě nejsou vyvinuté metodologie a technologie, které by umožnily zjišťování počtu bezdomovců na místní, regionální a národní úrovni. Dokonce neexistují ani zcela přesné informace o poskytovatelích služeb pro populaci bezdomovců a službách, které nabízejí, ani o klientech, které mají. Cílem tohoto informačního programu je nabídnout elektronicky zpracovaná data pro využití k řízení péče o bezdomovce v Kanadě. Systém je tedy pomocným nástrojem technického a informačního charakteru pro řešení problematiky kanadského bezdomovství.

110

http://www.homelessness.gc.ca/initiative/rhf_e.asp citováno 18. 7. 2004 http://www.homelessness.gc.ca/initiative/nrp_e.asp citováno 18. 7. 2004 112 http://www.homelessness.gc.ca/initiative/hifis_e.asp citováno 18. 7. 2004 111

70

•

Program pro řešení bezdomovství původních obyvatel Kanady113

Tento program je určen pro řešení bezdomovství jedné z nejohroženějších skupin kanadského obyvatelstva ve vztahu k bezdomovectví. Touto skupinou jsou původní obyvatelé Kanady. Tato skupina má z celospolečenského hlediska často velice specifické potřeby. Na tento program bylo pro roky 1999 – 2003 vyčleněna částka 45 miliónů kanadských dolarů. V rámci programu je kladen důraz na kulturně citlivé sociální služby, odpovídající potřebám původních obyvatel Kanady, kteří se ocitli bez domova. Do tohoto programu se mohou zapojit všechny komunity v Kanadě, a to i ty, které nepatří do 61 komunit, ve kterých probíhá program CSPI (viz výše). •

Surplus Federal Real Property for Homelessness Initiative (SFRPHI)

Cílem tohoto programu je poskytovat vládní nemovitosti na projekty související s bezdomovstvím. Mezi lety 1999 – 2003 bylo na tyto projekty uvolněno celkem padesát nemovitostí v celkové hodnotě 9 milionů kanadských dolarů. Cílem programu není pouze převod nemovitosti za nominální cenu. Podporuje také financovaní těchto programů a případně rekonstrukce a renovace těchto nemovitostí. Výsledky Národní iniciativy pro bezdomovství jako celku v letech 1999 - 2003 Od roku prosince roku 1999 bylo podpořeno více než 1 800 projektů v oblasti řešení bezdomovství na místní, provincionální i národní úrovni. Obecně tyto projekty, které Národní iniciativa financovala zcela nebo je spolufinancovala, vedly k: •

vytvoření přibližně 8 000 lůžek v ubytovnách pro bezdomovce, v rámci přechodného ubytování a podporovaného bydleni,

•

zřízení, renovaci a rozšíření téměř 1 000 zařízení sloužících pro služby lidem bez domova, jako jsou potravinové banky, jídelny a drop-in centra,

•

převodu 50 nemovitostí ve vlastnictví vlády k účelům úpravy pro bydlení lidí bez domova, čímž bylo vytvořeno 212 bytů pro přechodné bydlení této skupiny obyvatelstva,

•

mimo investice kanadské vlády do řešení bezdomovství bylo na řešení bezdomovství v Kanadě použito dalších asi 500 miliónů kanadských dolarů.

Hodnocení Národní iniciativy pro bezdomovství v letech 1999 – 2003 Národní iniciativa byla předmětem hodnocení. Hodnocení vyznělo celkem příznivě, ale byly formulovány určité problémy, které bude nutné řešit: •

Problémy v koordinaci jednotlivých komponent NHI.

•

Některé komunitní plány ještě zcela neodpovídají původním představám.

•

Problémy při řešení bezdomovství původních obyvatel Kanady.

•

Neprovázání programu pro podporu komunitních partnerství (SCPI) a programu pro integraci mladých bezdomovců.

Hlavní cíle Národní iniciativy pro bezdomovství v letech 2003 – 2006114 Národní iniciativa pro bezdomovství měla mandát a rozpočet na léta 1999 – 2003. Přestože se díky této iniciativě podařilo dosáhnout nezanedbatelných výsledků, bezdomovství není v Kanadě vyřešeným problémem. Kanadská vláda se rozhodla, že podpoří existenci Národní iniciativy pro bezdomovství nejméně do roku 2006. Národní iniciativa bude mít do roku 2006 stejné komponenty, respektive bude pracovat na stejných programech jako do roku 2003 s tím, že pozornost bude věnována především řešení nedostatků, které byly identifikovány (viz. výše).

113 114

http://www.homelessness.government.gv.ca, citovano 20. 7. 2004 http://www.homelessness.gc.ca/publications/businessplan/businessplan_e.pdf citovano 20. 7. 2004

71

V roce 2003 bylo identifikováno pět strategických cílů, které bude Národní iniciativa pro bezdomovství naplňovat: •

Rozvoj a posílení komunitních partnerství – tj. společně se zástupci klíčových aktérů na místní, provincionální a národní úrovni zlepšovat schopnost adekvátně reagovat na témata související s řešením a prevencí bezdomovství. Dále pak financování komunitních projektů, na kterých spolupracuje soukromý neziskový sektor.

•

Podpora komunit při vytváření uceleného rámce služeb pro bezdomovce na lokální úrovni – tj. zajistit fungování služeb na komunitní úrovni i do budoucna, aktivně šířit příklady dobré praxe v oblasti řešení a prevence bezdomovství.

•

Rozvoj znalosti a porozumění problematice bezdomovství pro její řešení a prevenci – tj. podpora výzkumných projektů na lokální úrovni, zvětšit počet výzkumu a analytických prací týkajících se bezdomovství a šířit získané informace všem relevantním aktérům všemi dostupnými cestami, v neposlední řadě pak koordinace výzkumu tak, aby nedocházelo k překrývání různých výzkumů.

•

Prezentace výsledků práce Národní iniciativy pro bezdomovství a jejího vlivu na bezdomovství – tj. poskytnout informace všem rozhodovatelům, relevantním aktérům a veřejnosti tak, aby bylo možné hodnotit, jak Národní iniciativa pro bezdomovství dosahuje zřízena a čerpá veřejné finanční zdroje, pozornost je věnována také zpětné vazbě, která Národní iniciativy pro bezdomovství klíčová.

•

Přispět k vytvoření politické a legislativní agendy týkající se strukturálních příčin bezdomovství s cílem napomoci snížení počtu lidí bez domova – tj. monitorování a hodnocení vývoje v ekonomické i sociální oblasti na všech úrovních od místní až po národní a vliv tohoto vývoje na bezdomovství. Generovat politické otázky pro další centrální instituce kanadské vlády.

řešení a prevenci samozřejmě široké cílů, pro které byla je pro pokračování

Přístup k řešení bezdomovství na lokální úrovni - Toronto (Ontario) Toronto je jedno z největších kanadských měst s počtem obyvatel více než 2,5 miliónů. Toronto je také jedním z kanadských měst, kde žije nejvíce bezdomovců. Odhady se pohybují od 20 000 až do 50 000. Tato čísla se nedají i v takto velkém městě ignorovat. Následující část je tedy věnovaná přístupu k řešení problematiky bezdomovství a jeho prevenci v tomto kanadském městě. Pomoc bezdomovcům v Torontu se datuje již od 90. let 18. století, kdy dobročinné i veřejné organizace poskytovaly pomoc lidem bez domova. Ve dvacátém století byly služby bezdomovcům poskytovány dále zpravidla dobročinnými organizacemi, které na svůj provoz v některých případech získávaly prostředky od různých úrovní veřejné zprávy. Novodobé dějiny veřejné politiky v oblasti bezdomovství se v Torontu datují od roku 1997, kdy organizace United Way of Great Toronto rozhodla, že její prioritou bude prosadit hladovění a bezdomovství mezi jednu z prioritně financovaných oblastí. Zároveň také začala společně s dalšími organizacemi lobovat na torontské radnici, aby se také ta ve větší míře zabývala problematikou bezdomovství a jejich řešením. O rok později (v červenci roku 1998) pracovní skupina pro bezdomovství (Homelessness Action Task Force), která byla zřízena z iniciativy starosty Toronta Lastmana a která měla za úkol předložit jak krátkodobá opatření pro řešení bezdomovství v Torontu, tak i opatření dlouhodobá, která by vedla k účinnému řešení bezdomovství a jeho prevenci, publikovala studii Breaking the Cycle of Homelessness115 (Prolomení koloběhu bezdomovství). Studie se zabývala definováním bezdomovství a jeho rozsahem v Torontu (v roce 1996 to bylo přibližně 26 000 osob), příčinami bezdomovství v místních podmínkách, programy a službami, které pro bezdomovce existovaly. Poslední část se věnovala strategiím řešení bezdomovství. Základním principem koncipování strategií v oblasti bezdomovství bylo zaměření strategií mimo řešení aktuálních problémů bezdomovců a důraz na jeho prevenci. Jako hlavní kriteria pro tvorbu strategií byla určena: •

115

72

Strategie se musí vztahovat na celou komunitu (Toronto).

•

Strategie musí integrovat všechny služby, které jsou poskytovány bezdomovcům,

•

Centrálním cílem strategií je poskytnout nejslabším příslušníkům komunity vhodné bydlení.

•

Strategie musí upřednostňovat prevenci bezdomovství před pouhým zmírňováním jeho následků.

•

Řešení navrhovaná strategií musí být flexibilně přizpůsobitelná potřebám lidí bez domova.

•

Strategie musí být založena na participaci nejen relevantních aktérů (ve smyslu organizaci), ale také na aktivní účasti samotných bezdomovců.

Zpráva dostupná z http://www.city.toronto.on.ca/pdf/homelessness.pdf citováno 20. 7. 2004

•

Strategie musí respektovat důstojnost lidi bez domova, což je základním předpokladem pro úspěch celé strategie.

•

Strategie by měla v co největší míře využívat příkladu dobré praxe v této oblasti,

•

Strategie musí být efektivní, tedy investované peníze se musí zhodnotit ve smyslu dlouhodobého zlepšení životních podmínek lidí bez domova.

Dalším důležitým východiskem pro tvorbu strategií v Torontu byly následující hypotézy: •

bezdomovství je řešitelný sociální problém,

•

na řešení bezdomovství se musí podílet národní, provinční a místní správa,

•

nejdůležitější pro řešení bezdomovství je přístup na místní úrovni,

•

ubytovny pro bezdomovce jsou pouze nouzové řešení a jejich služby by měly být lepší,

•

je nutno vyvinout politiky vztahující se ke skupinám ohroženým bezdomovstvím,

•

potřeby lidí bez domova jsou velmi různorodé, politiky v této oblasti tento fakt musí brát do úvahy,

•

původní obyvatelé Kanady vyžadují zvláštní přístup k řešení jejich bezdomovství,

•

Toronto potřebuje 2 000 – 4 000 vhodných sociálních bytů ročně,

•

vytvoření strategií pro propuštěné pacienty psychiatrických léčeben, pro jejich opětovné začlenění do společnosti,

•

služby poskytované lidem bez domova musí být koordinovány,

•

lidem bez domova musí být umožněn přístup ke zdravotnickým službám, musí být odstraněny bariery jejich přístupu k nim.

Na základě těchto principů a hypotéz bylo vytvořeno devět strategických rysů pro řešení bezdomovství v Torontu: •

Preventivní a podpůrné služby – tj. důraz je kladen na prevenci bezdomovství, resp. jeho příčin, ubytovny pro bezdomovce by se měly stát opět pouze krátkodobým řešením.

•

Centrální koordinace poskytovaných služeb a programu pro bezdomovce.

•

Vytvoření programu podporovaného bydlení pro potřeby populace bezdomovců.

•

Vytváření strategie pro začlenění bezdomovců na trhu práce.

•

Vytvoření strategii pro spravedlivý přístup k podporovanému bydlení.

•

Vyvinutí tlaku na vytvoření národní strategie pro řešení bezdomovství.

•

Vytvoření specifické strategie pro řešení bezdomovství původních obyvatel Kanady.

•

Vytvoření mechanismů pro implementaci, monitorování a hodnocení strategie.

V roce 1999 byla pracovní skupinou pro bezdomovství vedenou Anne Golden publikována strategie pro řešení bezdomovství v Torontu. Strategie Taking Responsibility for Homelessness – An Action Plan for Toronto. Plán má více než 250 stran a tvoří ho 8 hlavních kapitol, které se věnují definici bezdomovství a ohrožených skupin v Torontu, přes analýzu existujících služeb až po 105 doporučení pro řešení bezdomovství a jeho prevenci na úrovni Toronta. Dokument vychází ze studie Broken Cycle of Homelessness, což je pochopitelné už proto, že na obou dokumentech pracovala jedna pracovní skupina. Dokument představuje jednu z prvních (ne-li vůbec první) komplexních strategií řešení a prevence bezdomovství v Kanadě. Národní strategie kanadské vlády vznikla později a není se strategií Toronta v rozporu. Strategie je také předmětem hodnocení. Hodnocení probíhá pomocí tzv. Progress report, což jsou zprávy, které jsou vydávány, v současné době, jednou za dva roky a které shrnují nejvýznamnější úspěchy, ale také problémy související s bezdomovstvím v Torontu. Hodnotící zpráva za rok 2000116 ve svém úvodu konstatuje, že co se bezdomovství týče, situace se nejen nezlepšila, ale dokonce zhoršila. K tomuto stavu přispělo zejména zhoršení strukturálních příčin bezdomovství (růst chudoby a nezaměstnanosti). Zpráva konstatuje, že bylo učiněno mnoho pozitivních kroků, ale řešení bezdomovství by se mělo více zaměřit na odstraňování příčin, nikoliv pouze jeho následků (význam prevence strategie však obsahuje). Je konstatován pozitivní trend komplexnějšího uvažování o bezdomovství na komunální úrovni ze strany radnice Toronta, ale také se konstatuje, že je třeba více koordinovat i další politiky, protože na bezdomovství působí celá řada faktorů a bylo by asi 116 The Toronto Report Card on Homelessness 2000, dostupna z http://www.city.toronto.on.ca/homelessness/2000/current.htm, citováno 21. 7. 2004.

73

nesprávné doufat, že bez koordinace různých veřejných a sociálních politik lze dosáhnout výraznějších úspěchů. Za největší slabinu je paradoxně považováno přenesení odpovědnosti na úroveň jednotlivých městských komunit. Ty jsou sice nejblíže lidem bez domova a nejvíce znají jejich problémy, ale nemohou čelit jevům celospolečenským, jako je např. chudoba a její vývoj v celé Kanadě. Hodnotící zpráva z roku 2001117 konstatuje hned ve svém úvodu, že bezdomovství i přes ekonomický růst v Torontu za poslední dva roky stále roste. Příčinou jsou opět strukturální faktory, např. nedostatek vhodných bytů a pracovních míst s nízkou mzdou. Bezdomovství je podle zprávy rostoucí zejména u rodin s tím, že rodiny a páry jsou nejrychleji rostoucí skupinou bezdomovců. Zpráva upozorňuje také na to, že nelze přijímat unáhlené závěry. Strategie je implementována pouze dva roky, takže na její hodnocení je ještě příliš brzy. Upozorňuje také na to, že iniciativy a programy nelze označit za neefektivní, protože počet bezdomovců neklesá. Většina programů je totiž zaměřena na poskytování služeb těm, kteří už bezdomovci byli a jsou. Další hodnotící zpráva byla publikována v roce 2003.118 Stejně jako předchozí paradoxně konstatuje, že bezdomovství přes ekonomický růst Toronta, snižování nezaměstnanosti a růst přijmů nekleslá. Bezdomovci jsou stále ještě vyloučeni z užívání výhod, které tento růst přináší. Trh bydlení se orientoval spíše na bydlení vlastnické a nájemní bydlení pro příjmové nejslabší skupiny obyvatelstva a jeho podpora de facto poklesla. Tedy i za 4 roky po vydání přijetí první strategie není problém bezdomovství v Torontu vyřešen a stále představuje problém.

9. Scénáře vývoje bezdomovství v České republice do roku 2015 Dva předkládané scénáře jsou jedním z možných nástrojů k uvažování o sociálním problému bezdomovství v české společnosti v následujících jedenácti letech. Metoda psaní scénářů samozřejmě není všeobsažná. Zvláště u takto komplexních sociálních témat, jako je bezdomovství, kdy na jeho vývoj i řešení má vliv celá řada sociálních, ekonomických, kulturních a individuálních událostí a jevů. Je tudíž třeba vzít do úvahy, že zachytit tyto jevy a události v celé jejich šíři a komplexnosti v rámci vývojových perspektiv je úkolem skutečně nesnadným. Nabízené scénáře se snaží postihnout ty aspekty budoucího vývoje, které se jeví jako podstatné. Ve scénářích hrají významnou roli aktéři, kteří mají často odišné hodnotové orientace, představy o cílových stavech a možností jejich dosažení, zároveň jsou vybaveni různou úrovní poznání fenoménu bezdomovství a mají odlišné možnosti vývoj bezdomovství a jeho řešení fakticky ovlivnit. V rámci konstruování těchto dvou scénářů a subscénáře je, jak již samotný název napovídá, zaměřena pozornost na vývoj bezdomovství a jeho řešení v České republice v globálních, zejména však v evropských souvislostech. Při konstruování těchto scénářů bylo v plné míře využito poznatků, které jsou obsaženy v této práci a týkají se jak samotného bezdomovství jako sociálního fenoménu, tak i možných strategií jeho řešení, ale také případně neřešení. Jednotlivé scénáře předpokládají, že: •

V České republice nenastanou naprosto zásadní zvraty v sociálním, ekonomickém, politickém a kulturním vývoji nebo ve vývoji životní prostředí.

•

Nedojde k zásadním změnám sociální politiky EU a Česká republika bude nadále jejím členem.

•

V příštích jedenácti letech může být bezdomovství v České republice konfrontováno s překvapivými společenskými událostmi a jevy, které mohou vývoj tohoto sociálního problému a jeho řešení zásadním způsobem ovlivnit. Mimo hlavních scénářů tvoří tuto kapitolu také jeden subscénař, který se jednu z těchto situací snaží zachytit. Jedná se o ne příliš pravděpodobnou událost, ovšem nelze ji zcela vyloučit z úvah o budoucím vývoji bezdomovství a jeho řešení v ČR v kontextu mezinárodního vývoje.

117 The Toronto Report Card on Homelessness 2001, dostupna z http://www.city.toronto.on.ca/homelessness/ homelessnessreport2001.pdf , citováno 21. 7. 2004. 118 The Toronto Report Card on Housing & Homelessness 2003, dostupna z http://www.city.toronto.on.ca/homelessness/pdf/ reportcard2003.pdf , citovano 21. 7. 2004.

74

Struktura předkládaných alternativních scénářů možného vývoje bezdomovství a jeho řešení je následující: •

Scénář Metoda otevřené koordinace v rámci sociální politiky EU se uplatňuje předpokládá významné úspěchy sociální politiky EU, která tvoří reálné východisko tvorby a následné realizace sociální politiky v ČR zaměřené na boj a prevenci bezdomovství, které představuje nejzávažnější formu sociálního vyloučení. V rámci zapojení ČR do Lisabonské strategie je kladen důraz také na řešení bezdomovství, a to v rámci cíle pomoc nejvíce ohroženým skupinám obyvatelstva s cílem dosáhnout vysoké míry sociální soudržnosti, která představuje klíčovou rozvojovou příležitost společnosti jako celku. Za nejvýznamnější úspěch domácí politiky ve vztahu k problematice bezdomovství je ve scénáři považován zákon o bezdomovství. Ten vymezuje bezdomovství jako sociální situaci, dále práva, povinnosti a odpovědnost jednotlivých institucí a organizací a je zaměřen na řešení a prevenci bezdomovství na národní, regionální a lokální úrovni.

•

Scénář Bezdomovství v režii občanské společnosti a jejích institucí popisuje vývoj, kdy bezdomovství stojí na okraji zájmu politiků a úředníků. Hlavním aktérem ovlivňujícím jeho vývoj a zejména pak jeho řešení je občanská společnost respektive neziskové charitativní a další obecně prospěšné organizace. Scénář vychází z toho, že neziskové organizace na řešení a prevenci bezdomovství přes jejich nezájem nerezignují, protože si na rozdíl od nich uvědomují význam sociální soudržnosti pro další společenský vývoj, a v rámci svých relativně omezených možností se snaží důsledky nezájmu veřejné správy o bezdomovství zmírňovat.

Subscénář: •

Subscénář Mrazivý únor 2006 je popisem dramatického vývoje událostí, kdy během jednoho mrazivého týdne umrzne na ulicích v českých, moravských a slezských měst několik desítek bezdomovců a popisuje reakce jednotlivých aktérů na tuto událost.

9.1 Metoda otevřené koordinace Metoda otevřené koordinace v rámci sociální politiky EU se uplatňuje aneb sociální rozměr evropské integrace v České republice. Tvorba a realizace sociální politiky v České republice se stále více odvíjely od strategických cílů sociální politiky EU. V České republice bylo plně využito možností, které nabízela Lisabonská strategie pro řešení bezdomovství. Nejvýznamnějším nástrojem politiky boje proti bezdomovství se stal zákon o bezdomovství. Zákon vymezil bezdomovství jako sociální situaci a také práva, povinnosti a odpovědnost jednotlivých aktérů ve vztahu k jeho řešení a prevenci. Neřešil sociální situaci všech bezdomovců, přesto představoval výrazný příspěvek ke zvládnutí bezdomovství a začleňování lidí bez domova zpět do většinové společnosti. Česká republika se již před svým vstupem do Evropské unie začala zapojovat do procesu tvorby a realizace unijní sociální politiky a převzala její cíle ve vztahu ke všem relevantním sociálním problémům. Pozornost byla věnována také rostoucímu problému bezdomovství. Společné memorandum o sociálním začleňování Česká republika z roku 2003 a následně pak v roce 2004 první Národní akční plán sociálního začleňování znamenaly uznání problematiky bezdomovství jako závažného sociálního a veřejně-politického problému. To představovalo oproti předcházejícímu období výrazný posun a byl vytvořen dobrý základ pro řešení a prevenci bezdomovství. Jedním z hlavních identifikovaných problémů byl nedostatek poznání strukturálních příčin, rizikových faktorů a spouštěcích mechanismů bezdomovství. Dále se projevovala nedostatečná znalost jeho individuálních a společenských následků. V několika následujících letech byla provedena celá řada výzkumů, která se bezdomovstvím zabývala. Pozornost byla věnována zejména definici bezdomovství a možnostem měření jeho rozsahu, příčinám bezdomovství a vlivu jednotlivých determinant na jeho vznik a průběh, stejně jako pochopení bezdomovství v širších souvislostech vývoje české společnosti. Některé výzkumy se věnovaly problematice sociální práce s bezdomovci, sociálním službám pro tuto skupinu, včetně možností jejich organizace a financování, dostupnosti těchto služeb a zejména možné prevenci bezdomovství a využití nástrojů sociální politiky EU v rámci této prevence a dlouhodobého řešení.

75

Rozsah bezdomovství ovlivnil samozřejmě také hospodářský a politický vývoj. Stále více se začal prosazovat trend privatizace veřejných a sociálních služeb, který začal (oproti mnoha deklaracím) již za koaliční vlády ČSSD. Příklon voličů k liberálním politickým stranám znamenal nejen pokračování privatizace sociálních služeb, ale také změny v rámci systému sociálního zabezpečení, zejména pak v oblasti sociální podpory. Přídavek na bydlení byl přesunut do kategorie sociální pomoci a jeho vyplácení delegováno na obce, které mohly nejlépe posoudit sociální potřebnost svých obyvatel. Nevýhodou se ukázala vazba na trvalé bydliště, protože většina pražských bezdomovců neměla bydliště v Praze a nemohla tudíž o příspěvek žádat. Probíhala deregulace nájemného a byla vytvořena relativně liberální pravidla pro trh s byty. Bytová politika ODS považovala bydlení za soukromou záležitost každého občana, ale na druhou stranu uznala a prosazovala koncept sociálního bydlení. K žádným dramatickým změnám v oblasti bezdomovství v důsledku vytvoření trhu s byty nedošlo. Naopak byla vytvořena, jak je již patrno výše, jasnější pravidla pro oblast sociálního bydlení zejména ve vlastnictví obcí. Obce mohly sociální byty přidělovat těm, kterým příjem neumožňoval zajistit si bydlení na volném trhu s byty. To znamenalo odliv části bezdomovců z Prahy. Rozšiřování přímých plateb a spoluplateb v oblasti sociálních služeb neznamenal díky sociálním klauzulím pro bezdomovce ani pro většinovou společnost závažný problém. V rámci celého období bylo možné sledovat rostoucí vliv obcí na řešení a prevenci bezdomovství. Zatímco první národní akční plán sociálního začleňování identifikoval jako hlavní problém nedostatek poznatků, druhý Národní akční plán za největší slabinu označil stále ještě nízkou míru koordinace jednotlivých aktérů a problémy při financování zejména v některých obcích, kde bezdomovci žádali o sociální bydlení. V roce 2007 byla vytvořena neziskovými organizacemi v čele s Nadějí a Armádou spásy pracovní skupina, jejímž hlavním cílem bylo vytvořit prostor pro vzájemnou komunikaci zainteresovaných organizací a institucí při řešení a prevenci bezdomovství. Skupina se zabývala bezdomovstvím na úrovni ČR, ale také na úrovni jednotlivých krajů a obcí. Mimo zástupců neziskových organizací byli v pracovní skupině činní také úředníci veřejné správy a samosprávy. Úředníci Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) zastávali stanovisko, že nejlepším řešením bezdomovství je politika vlády ODS, která vede k ekonomickému růstu, kombinovaná s naplňováním cílů Lisabonské strategie v oblasti pomoci nejohroženějším skupinám obyvatel, ke které se ČR zavázala. Stále více se však začaly ozývat hlasy, zejména zástupců neziskových organizací, že dosavadní politika sice poskytuje dobrý základ, ale pro skutečně radikální snížení počtu bezdomovců je třeba jít ještě dál. Tedy vyjít z cílů stanovených EU a přizpůsobených situaci v ČR a zajistit jejich naplnění cestou zákonné normy. Velmi významnou roli hrál první náměstek ministra práce a sociálních věcí ODS. Ten měl zkušenosti s řešením bezdomovství v zahraničí. Řešení bezdomovství v ČR bylo jednou z jeho prvořadých pracovních priorit. Počet bezdomovců se pohyboval v roce 2007 kolem šesti tisíc s tím, že díky politice sociálního začleňování se tento počet podařilo stabilizovat, ale nepodařilo se zvrátit nepříznivé trendy ve věkové struktuře bezdomovců, zejména co se týče počtu lidí bez domova do 25 let a bezdomovství žen. Díky pravidelnému zjišťování zdravotního stavu bezdomovců se podařilo zastavit šíření závažných infekčních nemocí jako TBC. Počet případů TBC mezi bezdomovci se do roku 2007 snížil více než o 65 % v porovnání s rokem 2004. Jedním z prvních výsledků výše zmíněné pracovní skupiny bylo vytvoření věcného záměru zákona o bezdomovství, jehož příprava byla provázena často velice ostrými diskusemi. Úředníci MPSV, kteří v pracovní skupině pracovali, označili návrh za politicky neprůchodný. Na druhou stranu ovšem uznali, že bezdomovství žen a mladých lidí je stále výrazným problémem, jehož řešení pomocí unijní strategie a přenesení jejích cílů do národní politiky zatím nepřináší očekávané výsledky. Zákon byl nakonec v důsledku tlaku těchto vývojových trendů a také neziskových organizací, kterým se na svou stranu podařilo získat média, přijat. Přestože nepokrýval potřeby všech bezdomovců, výrazně přispěl k řešení problematiky bezdomovství žen a mladých lidí. Obsahoval ustanovení týkající se vymezení bezdomovství a povinnost krajských a městských úřadů vytvářet strategie boje proti bezdomovství a pravidelně je každé 2 roky aktualizovat, což představovalo důležitý pokrok v naplňování cílů unijní strategie na úrovni krajů a obcí. Dalším velmi významným ustanovením tohoto zákona bylo, že strategie musí být konzultovány se zástupci neziskových organizací a musí být k dispozici široké 76

veřejnosti. Tím se výrazně posílila role neziskových organizací. Zákon dále stanovil povinnost obcí poskytovat přechodné bydlení prioritně matkám s dětmi ohroženým bezdomovstvím a mladým lidem ve věku do 25 let. Relativně menší pozornost byla v zákoně věnována organizaci sociálních služeb pro bezdomovce. Zákon neřešil ani ožehavé téma financování neziskových organizací pečujících o bezdomovce. V těchto oblastech se plně spoléhalo na Národní akční plán sociálního začleňování, ve kterém se vláda zavazovala neziskové organizace finančně podporovat. Zákon o bezdomovcích, stabilní ekonomický růst a s ním související rozvoj charity, dobročinných nadací a fondů umožnily rozvoj širokého spektra sociálních služeb pro bezdomovce, což se projevilo pomalým, ale kolem roku 2010 již viditelným, úbytkem zejména mladých bezdomovců. Podobných výsledků bylo dosaženo i v dalších členských zemích EU, což bylo jednak úspěchem koordinace sociálních politik a zejména využívání příkladů dobré praxe. Po vzoru Velké Británie a Irska mělo mimo České republiky zákon o bezdomovství také dalších 8 členských států EU. V roce 2012 byl odhadován počet lidí bez domova na tři tisíce, to znamenalo snížení počtu bezdomovců během šesti let o polovinu, což bylo vnímáno jako výrazný úspěch, a to jak doma, tak i v zahraničí. Také obavy z růstu bezdomovství v důsledku migrace se nenaplnily. Zahraniční migraci do ČR po jejím vstupu do EU i jejím možným důsledkům byla věnována mimořádná pozornost, takže situaci se i přes výrazný růst uprchlíků podařilo zvládnout a bezdomovství se této skupiny týkalo pouze minimálně. Od roku 2005 také probíhalo v rámci programů EU i MPSV soustavné vzdělávání pracovníků veřejné správy, samosprávy i neziskových organizací. Společná komunikace, která činila v počátku období výrazné problémy, se zejména po přijetí zákona o bezdomovství znatelně zlepšila. Velký podíl na tom mělo vypracování Příručky dobré praxe řešení a prevence bezdomovství, což byl další výrazný úspěch pracovní skupiny, která ač neměla žádné oficiální postavení, přinášela v oblasti řešení a prevence bezdomovství výrazné impulsy a byla uznávána doma i v zahraničí. Na řešení bezdomovství pak neměla žádný podstatný vliv ani změna vlád v roce 2010 (ODS) a 2014 (ČSSD), protože řešení bezdomovství bylo již od roku 2007 výrazně přesunuto zákonem na obce a kraje, a ústřední veřejná správa vytvářela pouze rámcové podmínky, které nové vlády nijak neměnily. V roce 2015 bylo v České republice podle odhadů asi 1000 bezdomovců, což bylo možno považovat za úspěch a plné legitimizování unijní strategie sociálního začleňování v České republice. Nejvíce byl zdůrazňován význam zákona o bezdomovství, k jehož vzniku dala tato strategie výrazný podnět. S rostoucí kvalitou bydlení v České republice však vyvstal do dalšího období nový problém, a to bydlení lidí, které neodpovídalo rostoucím požadavkům na kvalitu bydlení.

9.2 Bezdomovství a občanská společnost Bezdomovství v režii občanské společnosti aneb bezdomovství poznamenané apatií státně - byrokratického komplexu Po vstupu do Evropské unie se ČR musela soustředit přednostně na jiné problémy. Bezdomovství a jeho řešení nebylo ve skutečnosti, přes deklarace v některých dokumentech, politickou prioritou. Odpovědní politici a úředníci neuznali bezdomovství jako vážný veřejně-politický problém. Tato skutečnost znamenala, že se bezdomovstvím a jeho řešením zabývaly v praxi jako v minulosti většinou pouze charitativní a dobrovolnické organizace. Řešení bezdomovství a jeho prevence se neodehrávalo v rovině strategického řízení, ale v rámci možností, které měly organizace občanské společnosti k dispozici. Především pak v oblasti individuální sociální práce a sociální práce s komunitou. Česká republika sice participovala na unijní sociální politice, ale zejména v oblasti růstu zaměstnanosti a rovnosti mužů a žen. Oblasti sociálního vyloučení a pomoci nejohroženějším skupinám obyvatel se netěšily přílišné pozornosti. Veřejná správa a samospráva se prioritně zabývaly řešením jiných problémů a využíváním rozvojových příležitostí v jiných oblastech než byla problematika bezdomovství. Sociální partneři považovali za prioritu řešení problém nezaměstnanosti, 77

zejména však podporu ekonomického rozvoje prostřednictvím omezování regulativní funkce státu. Což bezdomovství v delším časovém horizontu mohlo zmírnit. Krátkodobě se však pozitivní trendy, snižování nezaměstnanosti a ekonomického růstu na situaci lidí bez domova neprojevily. Dále pokračovala privatizace a deregulace v takových oblastech, jako je péče o zdraví nebo sociální služby. Velká pozornost byla věnována také problematice stárnutí populace a důsledkům tohoto vývoje, protože senioři představovali, na rozdíl od bezdomovců, významnou skupinu voličů. Za hlavní nástroj řešení problémů financování sociálních služeb začala být považována spoluúčast a přímé platby. To podle některých neziskových organizací vedlo ke zhoršení dostupnosti zdravotní péče a dalších služeb pro bezdomovce, protože současně se zaváděním spoluplateb nebyla přijata žádná sociální klauzule. Také deregulace nájemného a vytvoření skutečného trhu s byty nepředstavovaly žádný zlom. Docházelo totiž ke spekulacím, které zvyšovaly ceny bytů a sektor sociálního bydlení se nerozvíjel podle očekávání, protože obce díky liberálním pravidlům mohly s byty nakládat prakticky bez omezení. Problematika několika tisíc lidí bez domova, kteří nepředstavovali významnou politickou sílu, byla odsunuta na okraj politického zájmu, a to jak na centrální, tak i regionální a lokální úrovni. Hlavní sociální partneři, tedy vláda, zástupci zaměstnanců a zaměstnavatelů de facto existenci bezdomovství jako sociálního problému neuznali. Podpora z veřejných zdrojů organizacím, které poskytovaly sociální služby bezdomovcům, spíše stagnovala, než aby se zvyšovala. To mělo negativní vliv na kvalitu poskytovaných sociálních služeb, které tyto organizace poskytovaly. Neziskové organizace, které o bezdomovce pečovaly, nebyly uznány jako důležití partneři, se kterými by bylo vhodné komunikovat a vyvíjet společné strategie. Neziskové organizace se dál, ale bez většího úspěchu, snažily zdůrazňovat některé nebezpečné trendy jako růst počtu mladých bezdomovců a také, což nebylo v České republice do této doby zvykem, rodin bez domova. Vždy byly odkazovány na to, že bezdomovství je sociální situací, za kterou si jednotlivec může sám, a úkolem sociální politiky není v žádném případě podpora alkoholiků, za které byla většina bezdomovců pokládána. Pokud by veřejný sektor byl vůbec ochoten se problematikou bezdomovství skutečně zabývat, pak pouze v rovině prohlášení bezdomovství za dobrovolný životní styl a zcela svobodné rozhodnutí každého jedince, na které má každý právo. V oficiálních dokumentech byl význam problému bezdomovství podceněn. V roce 2008 bylo v České republice podle odhadů neziskových organizací (veřejný sektor nezjišťoval informace o rozsahu bezdomovství přes deklaraci v Národním akčním plánu sociálního začleňování) asi osm tisíc bezdomovců, z čehož přibližně 35 % představovali lidé mladší 25 let. Rostl také počet žen bez domova a lidí bez domova závislých na alkoholu nebo drogách. Zejména drogová závislost u mladých bezdomovců představovala závažný problém. Nejen veřejný sektor, ale také větší část veřejnosti se k problematice bezdomovství stavěla krajně zdrženlivě. Bezdomovství bylo na okraji jejich zájmu. Na tom nezměnil nic ani fakt, že každý rok několik bezdomovců na ulicích v zimních měsících umrzlo a neziskové organizace se snažily informovat o negativních trendech jak média, tak i širokou veřejnost. Jako neúčinné se ukazovaly i veškeré pokusy o komunikaci s MPSV a také komunikace s městskými úřady byla i nadále problematická. Neziskové organizace se snažily poskytovat sociální služby a tím pomáhat svým klientům – bezdomovcům, překonávat následky a v omezeném rozsahu také odstraňovat příčiny bezdomovství. Problémem byl chronický nedostatek finančních prostředků, který neumožňoval růst kompetencí pracovníků tohoto sektoru. Neziskové dobrovolnické organizace čerpaly odvahu a sílu pokračovat dál ve své činnosti především z kontaktů s dalšími neziskovými organizacemi a několika dalšími organizacemi a institucemi občanské společnosti. Na stranu neziskových organizací se také stále častěji stavěla výzkumná pracoviště, která se zabývala výzkumem v oblasti sociálních věd. Přesto tlak na odpovědná místa nepřinesl žádné viditelné výsledky.

78

Obce se na řešení problematiky bezdomovství podílely stejně jako od začátku 90. let, tedy velice různě. Magistrát hlavního města Prahy na řešení bezdomovství s neziskovými organizacemi spolupracoval. Dokonce se snažil vytvářet určité strategické dokumenty v této oblasti, bez podpory států však byly jeho možnosti omezené. Přes mnohé problémy se neziskovým organizacím podařilo ve spolupráci s Magistrátem vytvořit několik desítek míst pro ubytování bezdomovců zejména v zimním období. Mnoho dalších měst na řešení bezdomovství rezignovalo. V některých městech byla dokonce opatření v rámci řešení a prevence bezdomovství označena za nadbytečná. Na jaře roku 2009 neziskové organizace společně s výzkumnými institucemi publikovaly strategii boje proti bezdomovství. Ta byla nejen objektivní analýzou determinant a následků bezdomovství, ale také de facto obžalobou tehdejší vlády ODS, které byl odsun problematiky bezdomovství nejčastěji přičítán. Vláda byla kritizována, protože očekávané vyřešení bezdomovství se v důsledku ekonomického růstu nekonalo. Strategie však příliš pozornosti nevzbudila a vláda a ministerstvo ji vzalo na vědomí s tím, že to není dokument závazný a představuje pouze názor jednoho z aktérů, což není pro směrování vládní politiky směrodatné. Strategie byla však oceněna zástupci Evropské unie jako výsledek práce neziskových organizací. Jinak ovšem ani v zahraniční nevzbudila přílišnou pozornost. Ani medializace této strategie nepřinesla průlom v myšlení majoritní společnosti. Ta bezdomovce dále považovala za asociální jedince závislé na alkoholu a drogách, kteří se odmítají začlenit do „normální společnosti“. Bylo tedy třeba vyjít z reálného stavu věci a doufat, že vláda, která vyjde z voleb v roce 2010, bude mít pro problematiku bezdomovství více pochopení. Parlamentní volby opět vyhrála ODS a podle hodnocení některých analytiků se jí podařilo prokázat historickou necitlivost k okrajovým sociálním tématům a zejména bezdomovství. Po zkušenosti s předchozí vládou se přesto neziskové organizace stále pokoušely na problematiku bezdomovství i jeho možné řešení upozorňovat. Především se soustřeďovaly, jako doposud, na poskytování sociálních služeb v rovině individuální sociální práce, což zahrnovalo především: poradenství v oblasti bydlení, sociální služby zaměřené na bezprostřední pomoc a její zprostředkování. Zejména se soustředily na ty služby, které působí preventivně proti sociální izolaci, na podporu a pomoc klientům s duševními poruchami a závislostí na alkoholu nebo drogách. Taktéž podporu lidem, kteří se ocitli v ohrožení ztráty domova v důsledku zhroucených partnerských vztahů nebo díky problémovému chování. Dále se zaměřily na integrační programy pro lidi navracející se z výkonu trestu, rodinné mediační služby mladým lidem, kteří se ocitli v partnerské krizi nebo v neshodě s nevlastním rodičem. Veřejným sektorem uznané standardy těchto služeb do roku 2015 neexistovaly. Neziskovým organizacím se podařilo pouze problematiku bezdomovství „konzervovat“ a zejména v zimních měsících zabránit tomu, aby bezdomovci ve větším počtu umírali na ulici v důsledku podchlazení. Významného poklesu počtu lidí bez domova se jim do roku 2015 nepodařilo dosáhnout, ač vláda ČSSD, která nastoupila v roce 2014, dávala naději, že bezdomovství bude skutečně řešeno. Odhady počtu lidí bez domova se v roce 2015 pohybovaly na úrovni stavu roku 2008, což sice nebylo možné hodnotit jako vývoj pozitivní, nicméně tento odhad nevzbudil větší veřejnou ani politickou pozornost.

9.3 Mrazivý únor 2006 Mrazivý únor 2006 aneb nedostatek lůžek pro bezdomovce v zimních měsících. V únoru 2006 udeřily na území celé České republiky tuhé mrazy. Ačkoliv neziskové organizace upozorňovaly, že na zvládnutí přílivu lidí bez domova nemají dostatečné kapacity, ze strany veřejné správy a samosprávy nebyla podniknuta dostatečná opatření a ubytovací kapacita nebyla rozšířena. Během druhého únorového týdne, kdy se teploty pohybovaly v noci více než 30 stupňů pod bodem mrazu, umrzlo na ulicích několik desítek lidí bez domova. Veřejnost, která se do té doby o bezdomovství zajímala pouze okrajově, začala klást otázky, kdo je za tuto situaci odpovědný… Rok 2006 byl charakterizován mimořádně tuhou zimou. V únoru teplota v noci klesala až k –30 stupňům Celsia. Kapacita azylových domů a ubytoven pro bezdomovce byla nedostačující, ač na tento stav neziskové organizace poukazovaly nejméně tři roky. Tento problém nebyl adekvátně řešen. Všechny existující ubytovny byly plně vytíženy 79

a nemohly nabídnout části bezdomovců ani místo na sezení. Během jediného týdne umrzlo na ulicích zejména v Praze, ale také v dalších městech asi 90 – 100 bezdomovců. Nejhorší situace byla v Praze, kde se soustřeďuje tradičně největší počet bezdomovců. Média tuto událost skandalizovala, takže bezdomovství vyvolalo snad poprvé v historii zájem veřejnosti. Zejména Magistrát hlavního města Prahy byl podroben velice silné kritice, protože nebyl schopen adekvátně reagovat na nedostatek lůžek, ač na tento stav byl upozorňován již od listopadu roku 2004. Na území Prahy zemřelo následkem mrazů asi 50 bezdomovců. Tlak veřejnosti byl tak silný, že primátor nejdříve odvolal několik svých pořízených a následně odstoupil z funkce sám. Bránil se však tím, že hlavním problémem je chronická neochota českých vlád problém řešit jinak než pouze v teoretické rovině, pokud vůbec. Podle bleskového výzkumu veřejného mínění měl primátor pravdu, protože více než 70 % dotazovaných v tomto reprezentativním šetření bylo toho názoru, že hlavním viníkem celé situace je vláda, která nedokázala vytvořit účinný Národní plán sociálního začleňování, ani přijmout žádná jiná opatření, která by vzniku této situaci zabránila. Tlak veřejného mínění, zejména však naléhavost situace vedla k urychlenému otevření několika dalších ubytoven v Praze, které financovalo MPSV, provoz byl zajišťován neziskovými organizacemi zastoupenými ve Sdružení azylových domů. Toto sdružení také vytvořilo dokument, který žádal vládu, aby začala důsledně naplňovat cíle, které jsou obsaženy v Národním plánu sociálního začleňování a dalších rámcových dokumentech. Česká vláda díky této neradostné bilanci čelila kritice nejenom na domácí scéně, ale také ze strany Evropské unie. Situaci v Bruselu vysvětloval dokonce i ministr práce a sociálních věcí. Evropská komise přijala doporučení, ve kterém vyzývala Českou republiku k přijetí účinných opatření v oblasti sociálních služeb pro bezdomovce a naplňování cílů stanovených v Národním akčním programu sociálního začleňování. Situaci kritizovala také Rada Evropy, která ustanovila zvláštního zpravodaje, který se měl vzniklou situací v ČR zabývat. Na základě tohoto tlaku začala již v dubnu 2006 intenzivní spolupráce veřejného a občanského sektoru na řešení a prevenci bezdomovství. Výsledkem aktivní spolupráce veřejného a občanského sektoru bylo lepší pochopení příčin bezdomovství a plánování sociálních služeb s ohledem na potřeby populace bezdomovců. Život několika desítkám lidí bez přístřeší to již bohužel nevrátilo…

10. Diskuse přístupů k tvorbě a implementaci politiky v ČR Následující kapitola diskutuje přístupy k tvorbě a implementaci politiky boje proti bezdomovství v ČR v kontextu domácí praxe a zahraničních zkušeností.

10.1 SWOT analýza možností řešení problematiky bezdomovství Silné stránky Garance základních lidských a občanských práv v právní řádu ČR. Existující právní rámec (viz. např § 22 zák. 2/1969 Sb). Lidské zdroje v oblasti sociálních služeb pro lidi bez domova. Uznání problematiky a nutnosti jejího řešení v rámci četných dokumentů řídící praxe.

80

Slabé stránky Přetrvávající nízká kapacita pro řešení bezdomovství ze strany mnoha odpovědných aktérů. Nízká míra meziresortní koordinace orgánů státní a veřejné správy. Neuvědomování si odpovědnosti vyplývající z platného právního rámce a závazných dokumentů řídící praxe. Problematické hodnocení výsledků.

Ohrožení Komplexnost problematiky bezdomovství. Nedostatečně rozvinutý systém vzdělávání v oblasti sociálního vyloučení. Existence sociálních problémů, vnímaných jako prioritnější. Nedostatek finančních prostředků. Zdroj: vlastní zpracování.

Příležitosti Možnost rozvíjení metody otevřené koordinace sociálních politik EU. Možnost čerpání finančních prostředků z fondů EU. Rozvoj komunitního plánování v oblasti sociálních služeb. Růst kvality života sociálně nejslabších občanů.

10.2 Domácí zkušenosti a jejich využití při další tvorbě a realizaci politiky v této oblasti Česká republika se v současné době nemůže opřít o dostatečnou poznatkovou základnu, která tvoří základ návrhu každé veřejné politiky. K dispozici nejsou ani výzkumné zprávy, ani souhrny teoretických poznatků. Teoretické práce a výsledky výzkumů ze zahraniční nejsou dostupné (výjimku tvoři překlad publikace Bezdomovství ve Velké Británii – přehled výsledků výzkumů – viz příloha). Přesto existuje povinnost problematiku bezdomovství řešit. Na nedostatek informací bylo poukázáno také při svorbě strategických dokumentů (Společné memorandum o sociálním začleňování, Národní akční plán sociálního začleňování 2004-2006). Tato skutečnost musí vést k podpoře teoretického i empirického výzkumu bezdomovství v ČR, z veřejných rozpočtů, a tím jeho objektivizaci, včetně mezinárodního srovnání přístupů v této obalsti. Daleko výrazněji by mělo být využíváno zkušeností nevládních neziskových organizací, které mají s bezdomovci rozsáhlé zkušenosti a úspěšnost jakékoliv navrhované politiky na nich do značné míry závisí.

10.3 Diskuse zahraničních zkušeností a možnost jejich využití v ČR Řešení problematiky bezdomovství není součástní politické agendy pouze v ČR. V následujících odstavcích se budeme zabývat diskusí zkušeností Kanady a Velké Británie, které mohou být pro aktéry politiky boje proti bezdomovství v ČR inspirativní, a to jak z hlediska tvorby, tak i realizace této multisektorální politiky. 10.3.1

Zkušenost Kanady

Kanada je jednou z nejbohatších zemí na světě, která má i v současné době rostoucí ekonomiku. Lze také říci, že má jednu z nejpropracovanějších politik boje a prevence bezdomovství, na kterou je k dispozici relativně velké množství finančních prostředků. Jak je tedy možné, že za poslední čtyři roky nebylo bezdomovství výrazným způsobem redukováno? Tyto a další otázky napadnou jistě každého, kdo se bezdomovstvím a jeho řešením v Kanadě hlubším způsobem zabývá. Odpověď na tyto otázky samozřejmě není jednoduchá a mnoho odpovědí bylo nalezeno v samotné Kanadě, respektive kanadských městech. Při posuzování úspěšnosti nebo neúspěšnosti kanadské politiky v oblasti bezdomovství na místní, provincionální a národní úrovni je nutně vzít do úvahy nejméně tyto tři skutečnosti: •

Po čtyřech letech je pouze obtížné hodnotit zpravidla stále probíhající programy, které jsou zaměřeny nejen na prevenci, ale ve velké míře také na zlepšování životních podmínek lidí bez domova (na příkladě Kanady je vliv strukturálních příčin bezdomovství exemplárně viditelný).

•

Strategie probíhá na úrovni národní, provinciální a lokální současně a jejich koordinace není jednoduchá. Problémem je také koordinace strategie řešení a prevence bezdomovství s ostatními politikami jako např. politiky směrující k odstranění chudoby, politika sociálního zabezpečení apod.

•

Bezdomovství je fenomén, který je v kanadské společnosti možno pozorovat již několik stovek let. Do druhé poloviny 90. let mu byla věnována pouze minimální pozornost. Za toto období se samozřejmě nakumulovaly různé problémy a zapojit bezdomovce do participace na společenských zdrojích a možnostech po několika desítkách či spíše stovkách let není možné během čtyř let. Jeden příklad za všechny: pokud se v Kanadě kladl pouze malý důraz na sociální nájemní bydlení, je prakticky i fyzicky nemožné nedostatek těchto bytů snížit v rozhodujícím množství v průběhu pouhých čtyř let, ve kterých jsou strategie boje proti bezdomovství implementovány.

81

10.3.2

Zkušenost Velké Británie

Bezdomovství je Velké Británii je předmětem zájmu veřejné politiky již relativně dlouhou dobu. Jako nejvýznamnější přínos z britské zkušenosti lze uvést definici bezdomovství v právním rámci v podobě lex specialis. Tato právní úprava poskytuje významný institucionální základ britské politiky boje proti bezdomovství. Představa přijetí zákona o bezdomovcích v dohledné době je v podmínkách ČR relativně diskutabilní. Tvorba zákona o bezdomovcích by však měla být, také v ČR, přinejmenším v dlouhodobém časovém horizontu vzata do úvahy. Další oblastí, kde jsou britské zkušenosti cenné, je agenda bezdomovství na místní (lokální a regionální úrovni). Znovu připomeňme, že důležitou částí britských lokálních strategií boje proti bezdomovství jsou: •

hodnocení potřeb a existujících zdrojů;

•

údaje o počtu lidí bez domova i o těch, kteří jsou bezdomovstvím ohroženi; identifikaci služeb pro bezdomovce, které chybí, případně jsou v daném místě zbytečné, případně se vzájemně překrývají;

•

hodnocení existujících služeb;

•

informace o lidských zdrojích;

•

informace o financování služeb.

Pozornost by měla být také věnována majetku, kterým organizace, které o bezdomovce pečují, disponují. Důležitou součástí hodnocení existujících služeb je jejich plán do budoucnosti.

10.4 Vybrané náměty pro tvůrce politiky Následující schéma „modelu vyvíjející se politiky boje proti bezdomovství“, si klade za cíl syntetizovat získané poznatky a navrhnout model fukčního cyklu veřejné politiky ve vztahu k lidem bez domova. Jedná se o abstraktní model, který zachycuje teoretický postup, který je konfrontován s odlišnou sociální a veřejně-politickou realitou. Jeho cílem není napadat některé aktéry, ale vyvovat diskusi o jejich jednání a využívání příležitostí s cílem řešit bezdomovství, které představuje závažný sociální problém. Schéma č. 11: Model tvorby politiky boje proti bezdomovství

82

11. Závěr Problematika bezdomovství je v České republice poznamenána několikanásobnými poznatkovými deficity, které pak komplikují nebo prakticky znemožňují tvorbu a realizaci veřejných politik zaměřených na její řešení a prevenci. Tyto deficity se týkají mnoha oblastí. V prvé řadě se jedná o teoretické poznatky v oblasti příčin, průběhu a následků bezdomovství a jejich vlivu na samotné bezdomovce i celou společnost. Absence těchto poznatků pak neumožňuje bezdomovství v ČR objektivizovat, co se týče jeho rozsahu, nejvýznamnějších příčin a důsledků. Chybí obecně přijímaná definice bezdomovství a propracované nástroje pro jeho měření. Téměř zcela mimo zájem odpovědných aktérů je analýza veřejných a sociálního politik v oblasti sociálního vyloučení a objektivizace selhání těchto politik. Zahraniční literatura nabízí v této oblasti celou řadu poznatků, jejichž rozšíření v ČR by bylo přínosné. Jedná se zejména o přístup britských autorů, kteří pojímají bezdomovství jako komplexní a multifaktoriální problém. Tito autoři rozlišují strukturální a individuální rizikové faktory a odlišují od nich samotné „spouštěcí mechanismy“, tedy události, které vedou k bezdomovství bezprostředně. Pro analýzu problematiky bezdomovství využívají zahraniční autoři často koncept sociálního vyloučení, jehož širší využití v podmínkách ČR je z hlediska řešení a zejména prevence bezdomovství žádoucí. Zahraniční práce také poskytují návod pro analýzu veřejných a sociálních politik a jejich vlivu na bezdomovství. V této oblasti vynikají vedle britských zejména kanadští výzkumníci. Práce diskutuje několik vlastních modelů, které zachycují kauzální vztahy v oblasti příčin, průběhu a následků bezdomovství v podmínkách ČR. Výše zmíněný poznatkový deficit v oblasti teoretických poznatků se pak v ČR projevuje výrazně v tom, že není znám počet bezdomovců, tj. chybí poznaky empirické. Odhadovaný počet bezdomovců se často výrazně liší v závislosti na vymezení autora, a to od několika set, až po několik desítek tisíc osob. Výsledky empirického šetření, které bylo provedeno počátkem roku 2004 v hl. městě Praze, hovoří o více než 3 500 bezdomovcích. Fakt, že počet bezdomovců není detailněji znám, také znesnadňuje mezinárodní srovnání. Také politika prevence a boje proti bezdomovství v ČR je těmito deficity výrazně determinována. Není budována na objektivizaci existující situace z hlediska jejího rozsahu a společenské závažnosti. Při její tvorbě nebyl v plném rozsahu brán do úvahy ani existující právní rámec a z něho vyplývající povinnosti orgánů státní správy (viz zákon 2/1969 Sb.). Bezdomovství se stalo v ČR předmětem politické agendy (v gesci MPSV) pouze v souvislosti se vstupem ČR do EU. ČR tak pouze pasivním způsobem plnila požadavky, které vyplývaly z její budoucí participace na koordinaci sociální politiky EU. Celou tuto aktivitu lze považovat za výrazný projev deficitu státní správy v oblasti tvorby a následné implementace mezisektorové politiky a tvorby strategických dokumentů. Při přípravě Společného memoranda o sociálním začleňování a Národního akčního plánu boje proti chudobě a sociálním začleňování nebyl odpovědně brán do úvahy vývoj sociální politiky EU po roce 2000, který je základním východiskem aktivit, na kterých chce ČR po vstupu do EU participovat. Dalším problémem, který tvorba a realizace politiky v této oblasti opomíjí, je existující rozsah a složení sociálních a dalších služeb pro lidi bez domova. Odpovědní aktéři nepřicházejí ani s podrobnou analýzou současného stavu a ani s návrhy do budoucna. Organizace, které služby poskytují, však nemohou vedle své náročné činnosti ještě suplovat deficity státní správy v oblasti koncepční, koordinační a řídící. V ČR existuje relativně rozvinutá síť sociálních služeb pro bezdomovce, problémem je její nízká kapacita a způsob financování. Ani tento fakt však není z pohledu mnoha odpovědných aktérů chápán jako problémový. Diskutovaný model veřejné politiky ve vztahu k bezdomovství pak nutně musí zahrnovat vlivy asymetrie informací mezi aktéry, ale také odkaz na vliv symetrické ignorance, co se týče doplnění poznatků aktérů, kteří s bezdomovci přímo nepracují, ale jsou za řešení společenských problémů odpovědní. 83

Práce diskutuje scénáře dalšího vývoje bezdomovství v České republice v následujících deseti letech. Jejich zařazení není samoúčelné. Existence bezdomovství v ČR a současný stav jeho řešení a prevence skutečně vyvolává celou řadu otázek o budoucím vývoji. Pokud se přístup k prevenci a řešení bezdomovství na strukturální úrovni nezmění, nelze naplnění některých dramatických scénářů zcela vyloučit. Další vývoj veřejné a sociální politiky v této oblasti je nutné do budoucna odvozovat od objektivních poznatků a výrazně odpovědnějšího přístupu ze strany aktérů zejména v oblasti státní správy. Pro řešení bezdomovství jsou tito aktéři zmocněni platnou právní úpravou (viz § 22 zákona 2/1969 Sb.). Povinnost zabývat se bezdomovstvím vyplývá také z naplňování Ústavy ČR, která stanovuje principy, které jsou s existencí bezdomovství neslučitelné. Pří tvorbě a realizaci této politiky je možné vycházet z celé řady existujících zahraniční poznatků. Zahraniční zkušenosti ukazují, že bezdomovství představuje ve vyspělých státech pociťovaný a řešený společenský problém. Pro jeho řešení je využívána celá řada standardních nástrojů veřejné a sociální politiky. Tyto nástroje představují zejména tvorba právních norem (viz příklad zákonů, které se vztahují k bezdomovství ve Velké Británii) a tvorba programů (viz příklad přístupu Kanady k problematice bezdomovství v posledních letech). Zahraniční zkušenosti rovněž poukazují na fakt, že bezdomovství není možné řešit v průběhu několika let, a to i za předpokladu, že je mu věnována výrazná pozornost a existuje dostatek finančních prostředků. Bezdomovství je možné řešit spíše ve střednědobém a dlouhodobém časovém horizontu. Cestou k jeho řešení je v zahraničních politikách jeho objektivizace a zapojení všech relevantních aktérů včetně samotných bezdomovců do těchto aktivit.

12. Souhrn Tato práce využívá metod analýzy a tvorby veřejných politik a jejich výkladových rámců pro vymezení sociálního jevu bezdomovství v ČR jako společenského problému. K tomuto účelu shrnuje dostupná teoretická východiska a analytické poznatky v oblasti příčin a následků bezdomovství, a to v poloze využitelné pro veřejně – politickou praxi. Navrhuje vlastní model postihující kauzální vztahy v oblasti individuálních a společenských determinant vzniku a průběhu bezdomovství. Analyzuje politiky „boje“ proti bezdomovství a politiky sociálního začleňování v ČR a v mezinárodním kontextu. Detailně se věnuje vývoji sociální politiky Evropské Unie v této oblasti. Politikám „boje“ proti bezdomovství analyzuje mimo to v případových studiích, které jsou věnované Velké Británii a Kanadě. Poznatky získané touto analýzou syntetizuje do teoretického modelu „vyvíjející se veřejné politiky“ boje proti bezdomovství. Práce předkládá k diskusi scénáře dalšího vývoje bezdomovství v ČR v mezinárodním kontextu a diskutuje expozice případných dramatických událostí a jejich vliv na řešení problematiky bezdomovství. V diskusi upozorňuje na platnou právní úpravu i ústavní principy, které stanoví pro představitele výkonné moci celou řadu povinností a principů. Konstatuje, že současnou situaci v ČR lze považovat za stav, který je s daným právním rámcem v rozporu.

13. Summary This work uses the methods of analysis and public policy making, and their interpretation frameworks, to set out the social phenomenon of homelessness in the Czech Republic, as a social issue. To that end, it summarises the available theoretical bases and analytical knowledge in the field of the causes and consequences of homelessness, presenting them in a manner useful for public-policy practice. It proposes its own model, capturing the causal relations in the sphere of individual and social determinants of the origin and course of homelessness. 84

It analyses policies for “combating“ homelessness and the policy of social inclusion in the Czech Republic, and in an international context. In studies in detail the development of European Union social policy in this sphere. Furthermore, it analyses policies for “combating“ homelessness through case studies focused on the United Kingdom and Canada. It synthesises the knowledge acquired through that analysis into a theoretical model of a “developing public policy” for combating homelessness. The work presents for discussion the possible scenarios of future developments in the Czech Republic (and) in the international context and discusses the exposition of potential dramatic events and their impact on dealing with the issues of homelessness. In its discussion, it notes the current legal regulation and constitutional principles which impose a number of duties and principles on the representatives of executive power, and concludes that the current situation in the Czech Republic may be considered to be in breach of that legal framework.

14. Seznam literatury ATKINSON, R. Občanství a boj proti sociální exkluzi v kontextu reformy sociálního státu. Sborník prací FSS MU. Brno: MU, 2000. BABIDGE, N. C., BUHRICH, N., BUTLER, T. Mortality among homeless people with schizophrenia in Sydney, Australia: a 10-year follow-up. Acta Psychiatrica Scandinavica, 2001, vol. 103, no. 2, p. 105. BARTLEY, M., BLANE, D., MONTGOMERY, S. Socioeconomic determinants of heath: Health and life course: why safety nets matter. British Medical Journal, 1997, vol. 314, no.7088 , p. 1194. BALOGH, J. Šetření zdravotní stavu obyvatelstva přímými zdravotními prohlídkami ve vybrané územní oblasti. Závěrečná zpráva z výzkumu. Praha: ÚSLOZ, 1975. BARRY, B. Social Exclusion, Social Isolation and the Distribution of Income. CASE paper 12. London: London School of Economics, 1998. BARTÁK, M. Fenomén bezdomovství. Bakalářská práce. Ústí nad L.: FSE UJEP, 2002.Vedoucí bakalářské práce Jaroslava Mužíková. BAUMOHL, J. Homelessness in America. Oryx Press, 1996. BECKER, H. S. Outsiders. Free Press, 1963. BEGIN, P. et al. Homelessness. Ottawa: Direction de la Recherche Parlementaire, 1999. BOWLING, A. Research Methods in Health: Investigating Health and Health Services. Maidenhead: Open University Press, 1997. ISBN BLUMER, H. Social problems as collective behaviour. Social Problems, 1971, vol. 18, p. 298-306. BUHRICH, N., HODDER, T., TEESSON, M. Lifetime prevalence of trauma among homeless people in Sydney. Australian and New Zealand Journal of Psychiatry, 2000, vol. 34, no. 6, p. 963. BYRNE, D. Social Exclusion: Issues in Society. Open University Press, 1999. ISBN 0335215947. CAUCE, A. M. The Characteristics and Mental Health of Homeless Adolescents: Age and Gender Differences. Journal of Emotional & Behavioral Disorders, 2000, vol. 8, no. 4, p. 230. CAUCE, A. M. The Characteristics and Mental Health of Homeless Adolescents: Age and Gender Differences. Journal of Emotional & Behavioral Disorders, 2000, vol. 8, no. 4, p. 10. DETELS, R., McEWEN, J., BEAGLEHOLE, R., TANAKA, H. Oxford Textbook of Public Health. Foutrh Edition. Oxford: Oxford University Press, 2002. ISBN 0-19-263041-5. DOHRTY, J., EDGAR, B., MEERT, H. Homelessness research in the EU: A Summary. Brussels: FEANTSA, 2002. Dostupné z http://www.feantsa.org EDGAR, B., DOHRTY, J., MEERT, H Review of Statistics on Homelessness in Europe. Brussels: FEANTSA, 2002. Dostupné z http://www.feantsa.org ENSIGN, J., GITTELSOHN, J. Health and acces to care: Perspective of homeless young in Baltimore City, U. S. A. Social Science and Medicine, 1998, vol. 47, no. 12, p. 2087. FICHTER, M., M., QUADFLIEG, N. Prevalence of mental illness in homeless men in Munich Germany: results from a representative sample. Acta Psychiatrica Scandinavica, 2001, vol. 103, no. 2, p. 94. FITZPATRICK, S., KEMP, P., KLINKER, S. Single Homelessness: an overview of research in Britain. Bristol: The Policy Press, 2000. ISBN 1-86134-255-1. 85

GIDDENS, A. Sociologie. Praha: Argo, 1999. ISBN 80-7203-124-4. GIDDENS, A. Sociology.Cambridge: Polity Press, 1997. ISBN 0-7456-1803-0. GOLDEN, A., CURRIE, W. H., GREAVES, LATIMER E. J. Taking responsibility for Homelessness: An Action Plan for Toronto 1999. Dostupné z http://www.city.toronto.on.ca HARRISON, D., ZIGLIO, E. Social determinants of health: implication for the health profession. WHO, Academia Nazionale di Medica, Genova 18 – 21 April 1998. WHO, 1998. HENDRYCH, D., SVOBODA, C. Ústava České republiky: Komentář. Praha: C. H. Beck, 1997. ISBN 80-7179-084-2. HELVIE, C. O., KUNSTMANN, W. Homelessness in the United States, Europe and Russia: A comparative Perspective. Dostupné z: http://action.web.ca/home/housing/resources.shtml?x=66888&AA_EX_Session=0bb14b4e638a101e92acd1506bdfe5df HENSHEL, R. L. Thinking about Social Problems. Hardcourt Brace Jovanovich, 1977. HILLS, J., LE GRAND, J., PIACHAUD, D. Understanding Social Exclusion. Oxford: Oxford University Press, 2002. ISBN 0-19-925194-0. HOPE, M., YOUNG, J. The Faces of Homelessness. Lexington, MA: Lexington, 1986. HORÁKOVÁ, M. K problematice bezdomovství. Sociální politika, 1995, roč.21 , č.10, s. 6-9. HOWLETT, M., RAMESH, M. Studying public policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press, 1995. ISBN 0-19-540976-0. HRADECKÁ, V., HRADECKÝ, I. Bezdomovství-extrémní vyloučení. Praha: Naděje, 1996. ISBN 80-902292-0-4. HWANG, S. W. Homelessness and health. Canadian Medical Asociation Journal, 2001, vol. 164, no. 2, p. 229. JEANOTTE, S. et al. Social Cohesion: Insights from Canadian Research. Gatineau: Strategic Planning and Policy Coordination Department of Canadian Heritage, 2003. JENCKS, CH. The Homeless. Cambridge: Harvard University Press, 1994. JOHN, P. Analysing Public Policy. Continuum, 1998. ISBN 0-8264-5424-0. Just the Facts: Homelessness in Los Angeles. Dostupné z http://wiengart.org KAMIENIECKI, G. W. Prevalence of psychological distress and psychiatric disorders among homeless youth in Australia: a comparative review. Australian and New Zealand Journal of Psychiatry, 2001, vol. 35, no. 3, p. 352. KAPR, J. a kol. Sociální deviace, sociologie nemoci a medicíny. Praha: Slon, 1997. ISBN 80-901059-1-2. KLINKENBERG, D. V. et al. Prevalence of human immunodeficiency virus, hepatitis b, and hepatitis c among homeless persons with co-occurring severe mental illness and substance use disorders. Comprehensive Psychiatry, 2003, vol. 44, no. 4, p.293-302. KOSOVÁ, P. Analýza problematiky bezdomovství a možnosti jejího řešení. Diplomová práce. Praha: UK FSV, KVSP, 2004. 120 s. Vedoucí diplomové práce Bohumila Čabanová. KOTÝNKOVÁ, M. Rozsah a průběh sociálního vyloučení v České společnosti. Sborník prací FSS MU. Brno: MU, 2000, s. 115-125. LARSON, C. O. Use of the SF-12 instrument for measuring the health of homeless persons. Health Service Research, 2002, vol. 37, no. 3, p. 733. LEE, B. A., PRICE-SPRATLEN, T., KANAN, J. W. Determinants of Homelessness in Metropolitan Areas. Journal of Urban Affairs, 2003, vol. 25, no. 3, p. 335. LESTER, H. E., PATTISON, H. M. Development and validation of the Attitudes Towards the homeless Questionare. Medical Education, 2000, vol.34 , no. 4, p266-268. . LEVINSON, D.(ed.) Encyclopedia of Homelessness. London: Sage, 2004. ISBN 0-7619-2751-4. LINDSEY, A M. Physical health of homeless adults. Annu Rev. Nurs. Res., 1995, vol. 13, p. 31. LUX, M. a kol. Bydlení – věc veřejná: Sociální aspekty bydlení v České republice a zemích Evropské unie. Praha: Slon, 2002. ISBN 80-86429-12-1. LUX, M a kol. Standardy bydlení 2002/03: Finanční dostupnost a postoje občanů. Praha: SÚ AV ČR, 2003. ISBN 80-7330-027-3. MAREŠ, P. Sociologie nerovnosti a chudoby. Praha: Slon, 1999. ISBN 80-8585-0-61-3. MAYES, G., BERGHMAN, J., SALAIS, R. (eds.) Social Exclusion and European Policy. Cheltenham: Edward Edgar, 2001. ISBN1-84064-688-8. MUNKOVÁ, G. Sociální deviace. Praha: Karolinum, 2001. ISBN 80-246-0279-2. MUNOZ, M. et al. An empirical comparison of substance and alcohol dependence patterns in the homeless in Madrid (Spain) and Los Angeles (CA, USA). Soc. Psychiatry Psychatr Epidemiol, 2002, vol. 37, no.6 , p. 289.

86

NAGEL, S. S. Handbook of Public Policy Evaluation. London: Sage, 2002. ISBN 0761923748. Národní zpráva o rodině. Praha: MPSV, 2004. Dostupná z http://www.noviny-mpsv.cz/narodnizprava.htm NAKONEČNÝ, M. Sociální psychologie. Praha: Academia, 2004. ISBN 80-200-0690-7 . Obce, Kraje, hl.m. Praha. Obecní policie. Ostrava: Sagit, 2004. ISBN 80-7208-413 5. PATTON, C. V., SAWICKY, D. S. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. New Jersey: Prentice Hall, 1993. ISBN 0-13-060948-X. PARSONS, W. Public policy – An Introducion to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 1995. ISBN 1-85278-554-3. PIZEM, P., MASSICOTE, P., VINCENT, J. R., BAROLET R. Y. The state of oral and dental health of the homeless and vagrant population of Montreal. J. Can. Dent. Assoc., 1994, vol. 60, no. 12, p. 1061. PINTOVÁ, K., POTUŽNÍKOVÁ, Z., WIMMER, L. Analýza bezdomovství a politik boje proti bezdomovství .Seminární práce.Praha: KVSP FSV UK, 2004. POTŮČEK, M. a kol. Zpráva o lidském rozvoji Česká republika 2003: Odkud přicházíme, co jsme, kam jdeme? Praha: MFJ, 2003. ISBN 80-86284-33-6. POTŮČEK, M. a kol. Veřejná politika: Studijní texty ke stejnojmennému kursu magisterského studia oboru „Veřejná politika“. Praha: FSV UK ISS, 1996. POTŮČEK, M. a kol. Vize rozvoje České republiky do roku 2015. Praha: Gutenberg, 2001. ISBN 80-86349-02-0. POTŮČEK, M. a kol. Průvodce krajinou priorit pro Českou republiku. Praha: Gutenberg, 2002. ISBN 80-86349-06-3. POTŮČEK, M. a kol. Putování českou budoucností: Traveling in the Czech Future. Praha: Gutenberg, 2003. ISBN 80-86349-09-8. POTŮČEK, M. et al. Public Policy in Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices. Bratislava: NISPAcee, 2003. ISBN80-89013-13-9. Příklady nejlepší praxe v boji proti bezdomovectví. Praha: FEANTSA, S.A.D.,Armáda spásy, Naděje, 2003. ISBN 80-8651-05-4. REDBURN, F. S., BUSS, T. F. Responding to America´s Homeless: Public Policy Alternatives. New York: Praeger, 1986. SALIZE, H. J. et al. Alcoholism and somatic comorbidity among homeless people in Mannheim Germany. Addiction, 2002, vol. 97, no. 12, p. 1593. SCHMOLLING, P. Armut in Deutschlad: Sozialräumliche Analyse und Entwicklung seit 1945. Shaker Verlag ISBN: 3826523814. SHANKS, J., KHERAJ, S., FISH, S. Better ways of assesssing health needs in primare care. British Medical Journal, 1995, vol. 310, no.6978 , p. 480. TAYAL, U. Homelessness and health. British Medical Journal, 2003, vol. 327, no.7406 , p. 110. TRABERT, G. Health status and medical care accessibility of single, homeless persons. Gesundheitswesen, 1997, vol. 59, no. 6, p. 378. TRNKA, L., KANTOROVÁ, Z., KREJBICH, F. Bezdomovství a tuberkulóza. Zdravotnické noviny č. 33/2003, příloha Lékařské listy, 2003, roč.52, č. 33, s. 22. Ústava České republiky. Listina Základních práv a svobod. Ostrava: Sagit, 2004. ISBN 80-7208-424-0. VÁGNEROVÁ,M. Psychopatologie pro pomáhající profese. Praha: Portál, 1999. ISBN 80-7178-496-6. Velký sociologický slovník, 2 svazky. Praha: Karolinum, 1996. ISBN 80-7184-311-3. VICTOR, Ch. R. Health status of the temporarily homeless population and residents of North West Thames region. British Medical Journal, 1992, vol. 305, no. 6850, p. 387. VICTOR, Ch. R. The health of homeless people in Britain. European Journal of Public Health, 1997, vol. 7, no. 4, p. 398. WALTERS, S., EAST, L. The cycle of homelessness in the lives of young mothers: the diagnostic please of an action. Journal of Clinical Nursing, 2001, vol. 10, no. 2, p. 171. WALLACE, R., WALLACE, D. Socioeconomic determinants of health: Community marginalisation and the diffusion of diseases and disorder in the United States. British Medical Journal, 1997, vol. 314, no.7090 , p. 1341. WENZEL, S.,L., LEAKE, L. D., GELBERG, L. Health of Homeless Women with Recent Experience of Rape. Journal of General Internal Medicine, 2000, vol. 15, no. 4, p. 265. WRIGHT, J. D., RUBIN, B. A., DEVINE, J. A. Beside the golden door: Policy, Politics, and the Homeless. Aldine De Gruyter, 1998. WIBBENS, M. CZ Homelessness Perpetuated by Goverment Apathy: Independent Study Project. Praha: School of Internation Training, 2003.

87

15. Informační zdroje http://www.huduser.org/publications/alpha/alpha_r.html http://www.hmso.gov.uk/acts/acts1996/1996052.htm http://www.dhcs.act.gov.au/hcs/Services/Homelessness/BreakingCycleHomelessness.pdf http://www.soc.cas.cz/casopisy/sreview/upl/archiv/files/305_175RAMAR.pdf http://zpravodajstvi.ecn.cz/index.stm?apc=zzsx1--&x=167492 http://www.dp-praha.cz/cz/index.htm http://www.mpsv.cz/files/clanky/5151/jim.pdf http://seb.soc.cas.cz/publikace_download/publikace/standardy2003_a34.pdf http://seb.soc.cas.cz/publikace_download/publikace/standardy2003_a34.pdf http://www.mpsv.cz/files/clanky/5473/napsi.pdf http://aspe.hhs.gov/hsp/homelessness/strategies03/index.htm http://europa.eu.int/comm/agenda2000/index_de.htm http://europa.eu.nit/scadplus/leg/de/lvb/60016.htm http://europa.eu.int/comm/dgs/employment_social/agenda2000/objectives_de.htm http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/intro_en.html http://eu.eu.int/ueDocs/cms_data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r.1.en0.htm http://ue.eu.int/euDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00400-r1.%20ann.en0.htm http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/soc-incl/approb_de.pdf http://ue.eu.int/ueDosc/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html http://ue.eu.int/EuDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en1.pdf http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/pressData/en/ec/68827.pdf http://ue.eu.int/euDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00400-r1.%20ann.en0.htm http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/soc-incl/approb_de.pdf http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/jan/report_ind_en.pdf http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/71025.pdf http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/72638.pdf http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/03/2format=HTMLaged=language=en http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/76279.pdf http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/77679.pdf http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/78364.pdf http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/pdf/thematic_lisbon_conclusions_1203_en.pdf http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/04/1format=eged=0language=enguil.Language=en http://www.eupropa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/jan/03650_de.pdf http://www.odpm.gov.uk/stellent/group/odpm_homelessness/documents/pdf/odpm_home_pdf_601539.pdf http://www.odpm.gov.uk/stellent/groups/odpm_homelessness/documents/page/odpm_home_601517.hcsp http://www.city.toronto.on.ca/homelessness/2000/appendixa.htmts http://www.shareintl.org/archives/homelessness/hl-ch_Canada.htm http://www.shareintl.org/archives/homelessness/hl-ch_Canada.htm http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/c25e96da11e56431802566d5004ec8ef?Opendocument http://www.tdrc.net/2rept24.htm http://www. homelessness.gc.ca http://www.homelessness.gc.ca/initiative/nhiprograms_e.asp http://www.homelessness.gc.ca/initiative/rhf_e.asp http://www.city.toronto.on.ca/pdf/homelessness.pdf http://www.city.toronto.on.ca/homelessness/homelessnessreport2001.pdf http://www.city.toronto.on.ca/homelessness/pdf/reportcard2003.pdf 88

16. Přílohy 16.1 Příloha č. 1 Cíle „Memoranda a Národního akčního plánu“ v oblasti bezdomovství Tabulka č. 16: Obecné cíle dokumentů Společné memorandum o sociálním Cíle začleňování ČR - Příprava na přijetí metody otevřené koordinace v rámci sociálních politik EU

Obecné cíle

- Nastínění zásadních výzvev týkajících se boje s chudobou a sociálním vyloučením, seznamení s nejvýznamnějšími politickými opatřeními, která byla přijata na základě dohody o zahájení přenosu společných cílů EU do národních politik, a specifikace hlavních politických problémů pro budoucí monitorování nebo přezkoumávání

Tabulka č. 17: Tab. Cíle dokumentů oblasti bezdomovství Společné memorandum o sociálním Cíle začleňování ČR - Odstranit ekonomické a legislativní překážky bránící vzniku fungujícího trhu s byty - Zavést speciální sektor sociálního bydlení - Finančně a metodicky pomáhat obcím s tím, že perspektivně bude podpora nasměrována i na další subjekty (neziskové organizace) Cíle vztahující se k bezdomovství

- Zajistit dostatek kvalitních statistických informací o vybavenosti jednotlivých lokalit byty určenými pro zranitelné skupiny osob - Vytvářet podmínky pro předcházení prostorové segregace v oblasti bydlení znevýhodněných skupin obyvatelstva - Lépe porozumět rozsahu a povaze bezdomovectví a vytvořit integrovanou a komplexní strategii pro prevenci a boj s tímto fenoménem

Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 - 06 - Plán shrnuje nejdůležitější problémy, kterým Česká republika čelí v oblasti chudoby a sociálního vyloučení, a zároveň zveřejňuje cíle, úkoly a opatření vedoucí k jejich odstranění - Národní akční plán je především národní strategií, jejímž cílem je zajistit problémům chudoby a sociálního vyloučení náležitou pozornost a přispět k jejich řešení

Národní akční plán sociálního začleňování na léta 2004 - 06 - Prevence bezdomovství -Rozvoj sítě sociálních služeb -Přijetí funkční definice bezdomovectví a pojmenování objektivizace fenoménu - Kvantifikace bezdomovců a osob bezdomovectvím ohrožených - Podpora prevence, kladení důrazu na systematickou terénní práci pro osoby ohrožené bezdomovectvím (dlužníci ještě nevystěhovaní) s důrazem na aktivaci vlastních potenciálů těchto osob - Prevence ztráty bydlení – podpora ohrožených skupin k udržení si bydlení (placení, ochrana, údržba), důraz na používání splátkových kalendářů před soudním vystěhováním.

16.2 Příloha č. 2: Housing Act, část 7, články 175 až 184. Dostupné z www.hmso.gov.uk/acts/acts1996/1996052.htm 175. - (1) Osoba je bezdomovcem, pokud nemá žádné bydlení ve Velké Británii ani jinde a pokud není: a)

oprávněna užívat bydlení důsledkem existence právního nároku jiné osoby nebo rozhodnutí soudu;

b) její bydlení neodpovídá základním standardům bydlení; c)

její bydlení není jejím bydlištěm v důsledku soudního nařízení nebo zákona které, by ji dávály právo na jeho další obývání nebo by jeho obývání představovalo omezení práva jiné osoby na tento majetek.

(2) Osoba je také považována za bezdomovce pokud bydlení má, ale: a)

nemá k němu bezpečný přístup;

b) jejíž obydlí tvoří movitá stavba, vozidlo nebo loď upravené k účelům bydlení a neexistuje místo, kde by tato osoba byla hlášena a trvale bydlela;

89

(3) osoba nemůže být považována za osobu která má bydlení, i když by pro ní bylo odůvodnitelné toto bydlení dále využívat. (4) osoba ohrožena bezdomovstvím je ta osoba, která se může ocitnout bez domova během 28 dní. 176. (1) Ubytování, pokud je k dispozici, lze poskytnout osobě, která ho bude využívat společně s: a)

osobou, která s ní bydlí, jako jsou členové rodiny nebo;

b) osobou u které lze předpokládat, že s ní žije ve společné domácnosti. Ustanovení v této části zákona slouží k tomu, aby podle nich bylo možno poskytovat ubytování oprávněným osobám. 177. (1) Pro osobu není vhodné, aby dále bydlela v prostředí, kde existuje pravděpodobnost domácího násilí proti ní samotné nebo proti: a)

osobě, která s ní bydlí, jako jsou členové rodiny nebo;

b) osobám u kterých lze předpokládat, že s ní žije ve společné domácnosti. Pro účely tohoto zákona je domácí násilí definováno jako násilí proti osobě ze stany osoby jí blízké nebo jako ohrožení osobou, o které lze předpokládat, že by se na ní mohla tohoto násilí dopustit. (2) Při určování, zda by osoba měla nebo neměla pokračovat ve svém současném bydlení, je nutno přezkoumat běžné podmínky v souvislosti s bydlením v lokalitě, která spadá do kompetence příslušných úřadů, u kterých žádá osoba o pomoc se zajištěním bydlení. (3) Příslušné úřady jsou povinny stanovit: a)

další okolnosti, které jsou relevantní pro zodpovězení otázky, zda by měla nebo neměla osoba setrvat v současném bydlišti;

b) další důvody, které je nutno vzít v úvahu nebo je naopak vyloučit pro určení, zda by osoba měla nebo neměla setrvat ve svém současném bydlišti. 178. (1) Pro účely tohoto zákona se jako osoby žijící s touto osobou rozumí osoby, které: a)

jsou s ní v manželském svazku,

b) s ní žijí nebo žily v jiném partnerském svazku, c)

s ní žijí nebo žily ve společné domácnosti,

d) jsou jejími příbuznými, e)

mají vztah k jejím dětem, tj. jsou rodičem dítěte této osoby nebo za její děti mají rodičovskou odpovědnost.

(2) Jestliže dítě bylo adoptováno nebo má být adoptováno na základě ustanovení oddílu 16 (1) Zákona o adopci z roku 1976, jako osoby, které žijí společně jsou pro účely tohoto zákona považovány osoby, které: a)

jsou biologickými rodiči nebo mají práva biologických rodičů,

b) dále jsou to děti nebo osoby, které: c)

které se stali rodiči dítěte na základě adopce;

d) u kterých bylo dítě v rámci adopce umístěno. (3) V této části se rozumí: a)

adopcí adopc,e jak je stanovena částí 72 (1) Zákona o adopci z roku 1976;

b) dítětem se rozumí osoba mladší 18 let; c)

jiným partnerským svazkem se rozumí svazek muže a ženy, kteří spolu žijí jako manželé, ale manželé nejsou, stejně tak je chápán bývalý svazek těchto osob.

90

Rodičovskou odpovědností se rozumí odpovědnost stanovena v zákoně o dětech z roku 1989 a za příbuzné jsou považovány následující osoby: a)

otec, matka, nevlastní otec, nevlastní matka, syn, dcera, nevlastní syn, nevlastní dcera, oba prarodiče, vnuci a vnučky nebo osoby, které jsou nebo byly s touto osobou v manželském svazku,

b) bratr, sestra, strýc, teta, neteř nebo synovec (ať již pokrevní, nevlastní, nebo stanoveni na základě spříznění) této osoby a nebo pokud jsou nebo byly s touto osobou v manželském svazku, což zahrnuje vztahy k osobám, které žijí nebo žily s jinou osobou jako manžel a manželka a osoby spadající do výčtu v rámci písmene a) nebo b) pokud jsou v manželském svazku. Obecné úkoly ve vztahu k bezdomovství a ohrožení bezdomovstvím 179. (1) Místní úřady, do jejichž kompetence spadá oblast bydlení, jsou povinny zajistit, aby informace o bezdomovství a jeho prevenci byly dostupné zdarma pro všechny osoby v místě jejich působnosti. (2) Úřady mohou poskytnout osobám ve znění tohoto zákona pomoc v podobě finanční pomoci nebo půjčky. (3) Úřady mohou této osobě také pomoci při: a)

souhlasu k využívání bytových prostor, které jsou v držení tohoto úřadu,

b) pořízení bytového zařízení nebo jiného zboží a to formou daru, půjčky nebo jiným způsobem, c)

při zprostředkování služeb, které zaměstnanci příslušného úřadu poskytují.

180. (1) Příslušné úřady mohou podpořit cestou finanční pomoci nebo půjčky dobrovolnické organizace, které se zabývají bezdomovstvím nebo problematikou, která s bezdomovstvím souvisí. (2) Kompetentní úřady také mohou podpořit činnost výše zmíněných organizací prostřednictvím: a)

souhlasu k využívání bytových prostor, které jsou v držení tohoto úřadu,

b) pořízení bytového zařízení nebo jiného zboží a to formou daru, půjčky nebo jiným způsobem, c)

při zprostředkování služeb, které zaměstnanci příslušného úřadu poskytují.

(3) Za dobrovolnické organizace se považují pro účel tohoto zákona organizace, které nejsou zřízeny s cílem vytváření zisku. 181. (1) Tato část se týká termínů a podmínek pomoci na základě ustanovení bodů 179 a 180. (2) Způsob a rozsah pomoci závisí na specifičnosti osoby, které je pomoc poskytována, (3) Pomoc lze poskytnout pouze osobě, která ji využije: a)

na pořízení bytového vybavení, dalšího zboží, bytových prostorů nebo k dalším specifickým účelům;

b) dá k dispozici takové informace o využití těchto prostředků, které jsou důležité pro posouzení způsobu využití poskytnuté pomoci. Osoba, která poskytuje pomoc, může požadovat tyto informace ve formě písemné žádosti, která může být požadována během lhůty 21 dnů, která začíná datem doručení žádosti. (4) Subjekt, který poskytuje pomoc podle tohoto zákona, je oprávněn vyžadovat od příjemce pomoci: a)

aby řádně vyúčtovával poskytnutou pomoc a kontroloval čerpání prostředků stanoveným způsobem,

b) měl k dispozici podklady, které dokazují, jak byly finanční prostředky vyžity, jak je nakládáno s bytovým vybavením, dalšími věcmi nebo bytovými prostory a c)

aby dal účetní evidenci a veškeré podklady k dispozici ke kontrole instituci, která je poskytovatelem této pomoci.

(5) Pokud existuje podezření na straně poskytovatele pomoci, že její příjemce využívá tuto pomoc za jiným účelem, než byla poskytnuta, je oprávněn podniknout všechny odůvodněné kroky tak, aby získal celou částku, která byla poskytnuta, zpět. (6) Osobě, které byla pomoc poskytnuta, je povinen zaslat oznámení, ve kterém je specifikována částka, která má být podle jeho zjištění vrácena, a poklady, na základě kterých tato částka byla vypočtena. 91

182. (1) V rámci své působnosti v oblasti bezdomovství a ohrožení bezdomovství jsou místní úřady povinny řídit se nařízeními jim nadřízených orgánů. (2) Nadřízené orgány jsou oprávněny vydávat jak obecná, tak i specifická nařízení místním úřadům, které mají ve své kompetenci agendu bezdomovství. Žádost o pomoc v případě bezdomovství a ohrožení bezdomovstvím 183. (1) Opatření v této části zákona se vztahují na případy, kdy se osoba obrátí na místní kompetentní úřady se žádostí o ubytování nebo o pomoc při jeho zajišťování a kompetentní úřad nabyl dojmu, že žadatel je skutečně bezdomovcem nebo je bezdomovstvím ohrožen. (2) Pro účely této části zákona se: a)

žadatelem rozumí osoba, která podává tuto žádost,

b) poskytnutí pomoci je v této části zákona definováno jako poskytnutí služeb souvisejících se zajištěním bydlení nebo pomoci při jeho zajišťování a c)

oprávněnost k poskytnutí této pomoci znamená, že žadatel nebyl vyřazen z poskytnutí této pomoci na základě oddílu 185. tohoto zákona (osoba ze zahraničí, která nemá nárok na pomoc při zajišťování bydlení) nebo oddílu 186 (žadatelé o azyl a osoby na něm závislé).

(3) Ustanovení této části se nedotýkají nároku na informace a služby stanovené oddílem 179. tohoto zákona (povinnost poskytovat poradenské služby). 184. (1) Jestliže místní kompetentní úřady mají důvod se domnívat, že žadatel je bezdomovcem nebo je bezdomovstvím ohrožen, jsou oprávněny vyžadovat takové informace, které jsou nutné, aby bylo prokázáno: a)

zda je oprávněn k poskytnutí pomoci,

b) a jestliže ano, pak na jaké dávky má žadatel nárok podle znění tohoto zákona. (2) Mohou se také dotazovat, zda má vazby na jiné místní úřady kompetentní v této oblasti v Anglii, Walesu nebo ve Skotsku. (3) O vyhotovování podkladů k posouzení oprávněnosti žádosti a svém rozhodnutí jsou úřady povinny žadatele informovat a v případě, že je rozhodnuto o zamítnutí jeho žádosti, jsou úřady povinny žadateli sdělit důvody, které vedly k zamítnutí jeho žádosti. (4) Jestliže zodpovědný úřad informoval nebo zamýšlí informovat jiný místní úřad kompetentní pro tuto agendu (podle ustanovení oddílu 198 tohoto zákona), je povinen žadateli sdělit své rozhodnutí a důvody, které k tomuto rozhodnutí vedly. (5) Rozhodnutí v bodech (3) a (4) musí obsahovat poučení o odvolání proti tomuto rozhodnutí a lhůtu ve které toto odvolání musí být podáno (viz oddíl 200). (6) Oznámení, které je doručeno této osobě, musí být vyhotoveno písemně a pokud ho tato osoba nepřevezme, považuje se za doručené pokud bylo po odůvodněný čas možné vyzvednout ho žadatelem nebo jím zmocněnou osobou na příslušném místním úřadě.

92

16.3 Příloha č. 3 Zákon o bezdomovství z roku 2002 (Homelessness Act 2002). Část 1. – 3. Dostupné z: www.hmso.gov.uk/acts/acts2002/20020007.htm 1. Povinnost místních úřadů kompetentních v oblasti bydlení formulovat strategie v oblasti bezdomovství (1) Místní úřady kompetentní v oblasti bydlení (dále jen místní úřady) jsou v určitých časových úsecích povinny: a)

vytvářet zprávy o bezdomovství na území jejich kompetence,

b) formulovat a zveřejňovat strategie pro řešení bezdomovství, které vycházejí z výsledků zpráv stanovených v bodě (a). (2) Úřady do jejichž kompetence spadá oblast řešení sociálních záležitostí, jsou povinny poskytovat místním úřadům součinnost při dosahování cílů stanovených bodem (1). (3) Zodpovědný úřad je povinen zajistit, aby první strategie pro řešení bezdomovství na území své kompetence byla publikována během období 12 měsíců od doby, kdy tento zákon nabyl účinnosti. (4) Zodpovědný úřad je povinen zajistit do pěti let od publikace své poslední strategie, aby byla publikována nová strategie řešení bezdomovství. (5) Místní úřady jsou povinny sledovat účinnost strategie pro řešení bezdomovství. (6) Úřady v oblasti sociální jsou povinny sledovat účinnost strategie pro řešení bezdomovství v rámci oblasti své působnosti. (7) Žádné ustanovení bodů (5) a (6) neovlivňuje povinnosti a požadavky, které vyplývají z dalších ustanovení zákona. 2. Zprávy o bezdomovství (1) Pro účely tohoto zákona se pod pojmem zpráva o bezdomovství rozumí zpráva místního úřadu kompetentního v otázkách bydlení o: a)

rozsahu a budoucím rozsahu bezdomovství v jim místně příslušné oblasti,

b) aktivitách, které jsou uskutečňovány v oblastech, které jsou uvedeny v podbodě (2) (nebo přispívají k jejich naplnění) a c)

zdrojích, které má úřad kompetentní v otázkách bydlení, úřad kompetentní v otázkách sociálních věcí, další veřejné instituce a dobrovolnické organizace nebo jednotlivci k dispozici pro tyto aktivity.

(2) Tyto aktivity zahrnují: a)

prevenci bezdomovství v místě jejich působnosti,

b) zajištění toho, že ubytování je nebo bude k dispozici pro osoby, které jsou nebo mohou být bez domova, c)

poskytovat podporu pro osoby v místě jejich působnosti, které: i. jsou nebo se mohou stát bezdomovci; ii. byli bezdomovci a potřebují podporu, aby se neocitli znovu bez

(3) Po vytvoření této zprávy jsou místní úřady povinny: a)

zajistit, aby její výsledky byly v sídle úřadu dostupné v úředních hodinách zdarma veřejnosti a

b) každému, kdo o tuto zprávu požádá, poskytnout (za opodstatněnou cenu) kopii této zprávy. 3. Strategie pro řešení bezdomovství (1) Pro účely tohoto zákona se strategií pro řešení bezdomovství rozumí strategie formulovaná místním úřadem kompetentním v oblasti bydlení, která se týká: a)

prevence bezdomovství v místě jeho působnosti,

b) zajištění toho, že ubytování je nebo bude k dispozici pro osoby, které jsou nebo mohou být bez domova, c)

poskytovat podporu pro osoby v místě jejich působnosti, které: i. jsou nebo se mohou stát bezdomovci; ii. byli bezdomovci a potřebují podporu, aby se neocitli znovu bez domova. 93

(2) Strategie v oblasti řešení bezdomovství mohou zahrnovat specifické cíle a specifické akční plány, které se týkají: a)

fungování místních úřadů kompetentních v oblasti bydlení,

b) fungování místních úřadů kompetentních v oblasti sociálních záležitostí. (3) Strategie v oblasti řešení bezdomovství může také zahrnovat ustanovení, která se týkají specifických akcí, které jsou prováděny: a)

organizacemi veřejného sektoru (které nejsou zmíněny v podbodě (2) a které jsou schopny přispět k dosažení cílů, které jsou vymezeny v bodě (1) nebo

b) dobrovolnickými organizacemi nebo jednotlivci, jejichž aktivity vedou k dosažení některých z výše zmíněných cílů. (4) Začlenění aktivity aktérů, kteří jsou zmíněni v bodě (3), do strategie pro řešení bezdomovství vyžaduje souhlas těchto aktérů s jejich zařazením do této strategie. (5) Při formulaci strategie řešení bezdomovství mohou úřady (mimo jiné) rozhodnout o tom, v jakém rozsahu může být cíle uvedeného v bodě (1) dosaženo prostřednictvím společné akce, na které se podílí dva nebo více aktérů, kteří jsou zmíněni v podbodě (2) nebo (3). (6) Úřady jsou povinny předkládat své strategie pro řešení bezdomovství k posouzení a v určitých časových úsecích je upravovat. (7) Pokud úřad upraví svou strategii pro řešení bezdomovství je povinen tyto úpravy publikovat nebo publikovat upravenou strategii (podle toho, co považuje za nejvhodnější). (8) Před schválením nebo změnou strategie pro řešení bezdomovství, je úřad tuto strategii povinen konzultovat s organizacemi veřejného sektoru a místními organizacemi, dobrovolnickými organizacemi nebo osobami, které jsou pokládány v této oblasti za důležité. (9) Úřad je povinen: a)

zajistit, aby tato strategie byla v sídle úřadu dostupná v úředních hodinách zdarma veřejnosti a

b) každému kdo o její poskytnutí požádá poskytnout (za opodstatněnou cenu) kopii této strategie.

94

16.4 Příloha č. 4 Vybrané události kanadské veřejné politiky od začátku 18. století do vzniku Národní iniciativy pro bezdomovství119 Začátek 18. století – Přes značnou chudobu mezi původním obyvatelstvem a některými přistěhovalci byla Kanada považována za zemi neomezených možností, ve které se každý může postarat sám o sebe. Sociální pomoc byla poskytována některými charitativními a církevními organizacemi. 1876 – Přijat zákon British Nord America Act. Po roce 1876 – Britský chudinský zákon ovlivnil kanadský přístup, místní zpráva byla povinna poskytovat pomoc chudým a potřebným. Konec 18. století – Dobrovolnické ženské organizace začínají poskytovat sociální služby potřebným. Konec 18. století – Dělníci začínají vytvářet „vzájemné spolky“. 1915 – První „moderní“ sociální program Workmen’s Compensation Act of Ontario. 1919 - Zavedeny přídavky pro matky s dětmi v provincii Manitoba. 1927 – Zaveden systém důchodového pojištění. 1929 – Hospodářská krize v Kanadě. Veřejné výdaje klesly mezi lety 1929 a 1933 o 42 %. 1932 – 1936 – Pracovní tábory pro mladé muže bez domova. 1932 – Manifest Ligy pro sociální rekonstrukci žádá o veřejným sektorem organizovanou zdravotnickou soustavu. 1940 – Přijat zákon o pojištění v nezaměstnanosti. 1943 – Tzv. Marschalova zpráva žádá ucelenou sociální reformu. 1944 – Přijat zákon o dětských přídavcích. 1951 – Přijat zákon o zabezpečení ve stáří. 60. léta – Zavedení programu Medicare. 1966 – Přijat zákon Canada Assistance Plan Act, který vytvořil rámec vládní podpory místním samosprávám v oblasti sociálních služeb. 1967 – Přijat Canada/Quebec Pension Plan. Začátek 70. let – Období ekonomického růstu. 70. léta – Výrazná urbanizace a zanikání malých komunit. 1977 - Zavedení programu pro financování zdravotnictví a post-sekundárního vzdělávání v kanadských provinciích. 1984 – Přijat zákon o zdraví (Canadian Health Act). Začátek 80. let – Omezení federálních financí směrem k provinciím, provincie začínají snižovat rozpočty ve zdravotní a sociální oblasti a zužují rozsah těchto služeb. Konec 80. let – Kanadská vládá čelí rostoucímu deficitu veřejných financí a zadlužení. 1989 – Dohoda mezi Kanadou a USA o volném obchodu. 1995 – V ubytovnách pro bezdomovce v Torontu přenocuje každou noc 5 300 bezdomovců. 1996 – Kanadská společnosti pro bydlení a hypotéky začíná s diskusí a výzkumem problematiky bezdomovství. 1999 – Dohoda o sociálním rámci unie je oznámena vládami provincií a federální vládou. 1999 – Skupina vedená Annou Golden v Torontu prohlašuje: Federální vládá nesmí ignorovat bezdomovství!

119

Smith, R.: Policy development and Implementation in Complex Files: Lesson from the National Homelessness Initiative – dostupné z www. homelessness.gc.ca

95

16.5 Příloha č. 5 Vybrané události kanadské veřejné politiky po roce 1999 vztahující se k problematice bezdomovství120

120

Smith, R.: Policy development and Implementation in Complex Files: Lesson from the National Homelessness Initiative – dostupné z www. homelessness.gc.ca

96

16.6 Příloha č. 6 Zdravotní stav populace bezdomovců a jeho determinanty – článek z časopisu Zdravotnictví v ČR, č. 2/2004, s 76-81

97

98

99

100

101

102