Právní rozbor kompetence a činnosti Českého institutu pro akreditaci, o.p.s., na základě zákona č. 22/1997 Sb., v platném znění, ve vztahu ke kompetencím Ministerstva zdravotnictví České republiky Vypracovala
Advokátní kancelář Vyroubal Krajhanzl Školout a spol. v Praze Rozbor je vypracován s ohledem na právní stav k 15. prosinci 2001 Zadání Předmětem tohoto právního rozboru je posouzení rozsahu kompetencí Českého institutu pro akreditaci, o.p.s., na základě platného práva, tedy zejména zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, v platném znění, a to zejména s ohledem na kompetence Ministerstva zdravotnictví České republiky. Zadavatel, Státní zdravotní ústav, položil tyto otázky: 1) Zda je správný právní názor zadavatele o tom, že ČIA nemůže působit v jiné oblasti, než je vymezena zákonem č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky. 2) Posouzení právní povahy osvědčení o akreditaci vydávaných ČIA v oblastech, které nejsou vymezeny působností zákona o technických požadavcích na výrobky. Prameny Zpracovatel rozboru měl k dispozici důvodové zprávy k TechZák tak, jsou zveřejněny jako text příslušných sněmovních tisků na počítačovém serveru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a přístupné prostřednictvím počítačové sítě Internet (www.psp.cz), dále fotokopie zakládací listiny včetně dodatku č. 1 ve formě notářského zápisu, jíž byla založena ČIA, kteréžto fotokopie podle výslovného prohlášení pracovníka zadavatele jsou identické se stejnopisy těchto listin uloženými ve sbírce listin rejstříku obecně prospěšných společností u Městského soudu v Praze, dále fotokopii České technické normy ČSN EN 45020 – Normalizace a souvisící činnosti – Všeobecný slovník, fotokopii Dohody o spolupráci v oblasti akreditace uzavřené mezi ČIA a Mzd dne 13. Března 1998, obé poskytnuto Zadavatelem za týchž ujištění jako v předchozím případě, a konečně Sdělení ČIA, kterým se zveřejňují seznamy subjektů akreditovaných k 1. listopadu 2001 ve formě tiskové sestavy tak, jak, byla pořízena podle výslovného prohlášení pracovníka zadavatele okopírováním z počítačového serveru ČIA přístupného sítí Internet na adrese ww.cai.cz dne 6. prosince 2001.
Na citaci z obecně závazných právních předpisů se odkazuje jen tehdy, pokud je to nezbytně nutné pro přesný výklad. Odkazy na odbornou literaturu jsou uvedeny, je-li to nutné kvůli závažnosti výkladu, průběžně v poznámkách pod čarou. Struktura rozboru a přehled jeho obsahu Ze zadaného úkolu jednoznačně vyplývá náš úkol předně vyložit v nezbytném minimu základní ústavní zásady, kterými je ovládána oblast právních vztahů podrobených zadanému rozboru, dále co nejstručněji, nicméně v rozsahu nezbytném pro sledovaný účel popsat základní užívané principy výkladu právních norem, následně rozebrat kompetence MPO, vyložit příslušná ustanovení TechZák, vyložit zákonem určené kompetence ČIA včetně posouzení legálnosti jejího vzniku, posoudit právní povahu důsledků případného překročení kompetencí ČIA při její činnosti, v posledku vyložit vztah TechZák a některých ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví (VeřZdravZ) a nastínit další okruhy problémů k řešení. Přehled obsahu Zadání Prameny Struktura rozboru a přehled jeho obsahu Seznam nejčastěji užívaných zkratek Část A I. Základní ústavní zásady II. Právní normy a jejich výklad III. Pojmy způsobilost a kompetence Část B I. II. III. IV. V. VI.
Kompetence ministerstev obecně Kompetence MPO Kompetence MZd Působnost TechZák Kompetence ČIA: a) obecně prospěšné společnosti a jejich právní povaha b) založení ČIA c) kompetence ČIA a její činnost Právní povaha důsledků překročení kompetence ČIA při její činnosti
Část C I.
Vztah TechZák a někt ust. VeřZdravZ s přihlédnutím ke kompetencím MZd
Strana 2 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
Část D I.
Shrnutí a závěr
Seznam nejčastěji používaných zkratek ČIA – Český institut pro akreditaci, o.p.s., se sídlem Opletalova 41, 110 00 Praha 1, IČ: 25677675, zapsán v rejstříku obecně prospěšných společností vedeném Městským soudem v Praze, oddílu O., vložce 47 LZPS – Listina základních práv a svobod, vyhlášená usnesením České národní rady pod č. 2/1993 Sb., jako součást ústavního pořádku České republiky, ve znění změny provedené ústavním zákonem č. 162/1998 Sb. MPO – Ministerstvo průmyslu a obchodu České republiky MZd – Ministerstvo zdravotnictví České republiky OpsZ – zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů TechZák – zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění novel provedených zák. č. 71/2000 Sb., a zák. č. 102/2001 Sb. ÚNMZ - Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví se sídlem V Praze ÚS – Ústavní soud České republiky se sídlem v Brně Ústava – zák. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb. VeřZdravZ - zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění novel provedených zák. č. 254/2001 Sb., a zák č. 274/2001 Sb. Ostatní zkratky značky jsou vysvětleny přímo na místě v textu, kde se jich užívá Část A I.
Základní ústavní zásady
Oblast právních vztahů, jež je předmětem našeho právního rozboru, spadá zcela jednoznačně do části práva klasifikované právní naukou jako právo veřejné, neboť předmětem rozboru je rozsah kompetencí příslušejících orgánu veřejné správy, a to ústřednímu orgánu správy státní – ministerstvu, jakož i možnost přenosu těchto kompetencí na jiné právní subjekty. K tomuto závěru lze dojít, ať už je použita pro určení rozlišení práva veřejného a soukromého teorie Strana 3 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
dualistická, která je svým historickým původem římskoprávní, byvši založena na kritériu rozlišení formulovaném již před bezmála dvěma tisíci lety v maximě klasického římského právníka Domitia Ulpiana „Publicum ius id est, quod ad statum rei Romanae spectat, privatum, quod ad singulorum utilitatem.1“ , ať jako kritéria třídění použijeme teorii zájmovou nebo subordinační (tj. právo soukromé vyznačující se vztahy založenými primárně na rovnosti subjektů práva a právo veřejné vyznačující se nerovností subjektů práva, přičemž stát a jeho orgány je subjektem nadřízeným, je onou pars potentior, tedy stranou nadanou mocnějším postavením, v právním vztahu) nebo dnes v právní nauce převládající teorii organickou, jejíž kritérion rozlišování spočívá v charakteru subjektu právního vztahu jako veřejného svazu (státu, obce, či jiné právnické osoby veřejného charakteru, jako je např. státní orgán, politická strana atd.) nebo jako člena (či příslušníka veřejného svazu). V posledku jmenovaná teorie pracuje s následující úvahou: Jestliže se alespoň jeden subjekt právního vztahu stal jeho subjektem z důvodu výkonu funkce veřejného svazu anebo z důvodu svého členství ve veřejném svazu (své příslušnosti k veřejnému svazu), jde o právo veřejné. Stal-li se subjektem právního vztahu nezávisle na svém členství ve veřejném svazu (své příslušnosti k veřejnému svazu, jde o právo soukromé.2 Z ustanovení § 15, odst 1 TechZák, jakož i ust. §13, odst. 1, písm. e) zákona č. 2/1969 Sb., vyplývá, že právní vztahy mezi MPO a ČIA, jakož i vtahy mezi ČIA a ostatními ministerstvy a právní vztahy ČIA k ostatním právním subjektům počítaje v to i subjekty soukromého práva jsou právními vztahy založenými na výkonu a plnění funkcí orgánu státu, tedy veřejného svazu. Spadají tedy výše jmenované právní vztahy do oblasti práva veřejného, quod erat demonstrandum. Základní ústavní zásadou, resp. z hlediska platného českého ústavního práva základní zásadou ústavního pořádku3 pro oblast práva veřejného je zásada vyjádřená v čl. 2, odst. 3 Ústavy: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. “ a obdobně v čl. 2, odst. 2 LZPS: „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ S touto ústavní zásadou úzce souvisí – a rozvádí ji vzhledem k pojednávané problematice, zásada vyjádřená ustanovením čl. 79, odst. 1 Ústavy: „Ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem.“ Tyto právě citované ústavní zásady, které mají vyšší právní sílu než běžný, tedy nikoliv ústavní zákon, nutno vykládat ve světle výrokové logiky (převoditelnosti příkazů na zákazy) takto: Státní moc lze vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které jsou zákonem stanoveny. Jednání, které není stanoveno zákonem, je státní moci bez 1
„Veřejné právo je to, které se týká římského státu, soukromé to, které se týká prospěchu jednotlivců.“ - o.c.: Kincl, J. Urfus, V., Skřejpek, M.: Římské právo, 2. vyd., Praha, C.H.Beck 1995, str. 55 2 o.c.: Knapp,V. a kol.: Občanské právo hmotné, sv. I., 2. vyd., Praha, Codex 1997, str. 45, c.f. též usnesení Ústavního soudu ČSFR (prvního senátu) ze dne 9. června 1992 sp. zn. I ÚS 191/92 3 Dlužno za platného právního stavu rozlišovati Ústavu České republiky, vyhlášenou ústavním zákonem č. 1/993 Sb., a ústavní pořádek, tvořený Ústavou a dalšími ústavními zákony (např. Listinou základních práv a svobod, ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky a dalšími zákony –srov. čl. 112, odst. 1 Ústavy ČR) Strana 4 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
výjimky zakázáno. Jde o přesně opačný princip než ten, který platí pro občany, kterým je dovoleno činit vše, co zákon nezakazuje. Těmto zásadami je vymezena státní moc ve vztahu k právu a vyjadřuje princip právního státu, totiž podrobení státní moci zákonu. Státní moc tak lze uplatňovat jen při současném splnění několika podmínek. Především ji lze uplatňovat pouze tehdy, když to stanoví zákon. Z toho plyne, že každý státní orgán má zákonem vymezenou pravomoc a působnost a tuto pravomoc a působnost nesmí překročit. Případné překročení by bylo protiprávním excesem se všemi z toho vyplývajícími důsledky, z nichž nejvýznamnější je zřejmě ten, že právní úkony či vydané správní akty mimo meze pravomoci a působnosti státního orgánu jsou neplatné, případně vůbec nejsou takovými úkony a jsou tudíž právně neúčinné. Státní orgán tedy může jen to, co je mu zákonem výslovně dovoleno. V pochybnostech o rozsahu toho, co je státní moci dovoleno, je vždy na místě restriktivní, tedy zužující výklad a to z důvodu zajištění principu právní jistoty a z důvodu superiority občana, resp. lidu, který může být výkonu státní moci podroben právě jen v případech zákonem vymezených, svobodu občana nelze výkladem zužovat. Platí v takovém případě In dubio non pro statum reo (V pochybnostech nikoliv ve prospěch státu). Stání moc a její reprezentant, státní orgán, nemohou své zásahy do právních poměrů odůvodňovat žádnou nižší právní normou, než je zákon – tedy v praxi např. nařízením vlády nebo vyhláškou ministerstva či opatřením nebo sdělením jiných orgánů státní moci. Tímto je totiž vyjádřen princip svrchovanosti zákona, kterým je především omezena moc výkonná. Přitom státní moc je nezbytná, neboť zaručuje práva svobody (srov. čl. 3 LZPS). Ale právě jen zákon může stanovovat meze, které ohraničují oprávněnost státních zásahů. Z toho plyne, že takové ohraničení nemůže být delegováno na předpis nižší právní síly, než je zákon, nebo dokonce jen na samotné rozhodnutí orgánu státní moci nebo subjektu výkonem státní moci pověřeného. Zákon musí stanovit i způsob, jakým lze státní moc uplatňovat, včetně druhu a obsahu sankcí, jež lze použít. Pokud zde hovoříme o zákonu, dlužno rozuměti pod tímto termínem zákon ústavní i běžný. Nutno mít na zřeteli, že státní moc je omezena především ústavními zákony, protože právní stát je především ústavním státem. Za použití stejného principu nadřazenosti vyplývajícího z vyšší právní síly se uplatňuje svrchovanost zákona i ve vztahu k předpisům nižší právní síly. Tato svrchovanost zákona (jinak řečeno lex superior regnum est) platí i ve vztahu k možným pokynům nestátních organizací či subjektů např. politických stran, církví, občanských sdružení, sdružení právnických osob či jakýchkoliv jiných osob, jež by svou vůli chtěly stavět nad zákon.4 Uvedené principy a zásady nejsou v rámci kontinentálního systému práva ničím výjimečným, naopak bývají, a to i expressis verbis vyjádřeny, běžnou součástí katalogů základních práv a svobod, jak jsou tyto postulovány v ústavách evropských států. Pro ilustraci budiž citován čl. III Prohlášení lidských a občanských práv z roku 1789, které je součástí Ústavy Francouzské republiky a společenství: „Každá suverenita vychází ve svém principu z Národa. Žádný sbor, žádný jednotlivec nemůže vykonávat moc, která z ní výslovně nevychází.“, čl. 20, odst. 3 Základního zákona Spolkové republiky Německo: „Zákonodárství je vázáno ústavním řádem, výkonná moc a soudnictví zákonem a právem.“ nebo čl. 18 a čl. 77 odst. 2 Ústavy Rakouské republiky: „Veškerou státní správu lze 4
c.f. Pavlíček,V. a kol.: Ústava a ústavní řád ČR, sv. I a II., Praha, Linde 1997, str. 60 sv. I a str. 48 sv II. Strana 5 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
vykonávat pouze na základě zákonů. (čl. 18) Počet spolkových ministerstev, jejich působnost a organizaci určuje spolkový zákon. (čl. 77)“5 II.
Právní normy a jejich výklad
Právní norma Z hlediska teorie práva je právní norma objektivně existující obecně závazné pravidlo chování, jehož dodržování je zabezpečeno státem, resp. státním donucením, a to do důsledků dovedeno včetně, samozřejmě jako ultima ratio, fyzického donucení. Právní normy jsou obsaženy v pramenech práva, jimiž jsou dle platného českého práva normativní akty, tedy závazné právní předpisy, dále určité mezinárodní smlouvy (srov. čl. 10 Ústavy) a rozhodnutí Ústavního soudu. Normativní akt lze definovat jako výsledky činnosti orgánů veřejné moci, které právě obsahují právní normy, conditio sine qua non platnosti normativního aktu je jeho řádné vyhlášení (tedy ve Sbírce zákonů) , bez ohledu nato, zda takový normativní akt byl přijat řádným, tj. v našem případě legislativně, resp. ústavně konformním způsobem. Platí, že normativní akt nižšího stupně právní síly nesmí odporovat normativnímu aktu vyššího stupně právní síly a dále, že normativní akt smí být měněn nebo rušen jen a pouze normativním aktem téhož nebo vyššího stupně právní síly. Hierarchii právní síly normativních aktů v systému platného českého práva lze popsat takto (v řazení počínaje normativním aktem nejvyšší právní síly): - Ústavní zákony a mezinárodní smlouvy podle čl. 10 ústavy - zákony a zákonná opatření Senátu Parlamentu České republiky - určitá rozhodnutí prezidenta republiky, nařízení vlády a vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, obecně závazné vyhlášky krajů a obcí v oblasti samostatné působnosti - obecně závazné vyhlášky okresních úřadů, obecně závazné vyhlášky obcí a krajů v oblasti přenesené působnosti, tedy tam, kde orgán územní samosprávy vykonává státní správu. Platí, že nařízení vlády lze vydávat jen k provedení určitého zákona a v jeho mezích, tedy secundum et intra legem (čl. 78 Ústavy), vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů jen na základě a v mezích zákona, pokud je k tomu ministerstvo nebo jiný správní úřad k tomu zákonem zmocněn (čl. 79, odst. 3 Ústavy). Nelze podzákonným právním předpisem (nařízením vlády, vyhláškou ministerstva) rozšiřovat působnost zákona. Co do hierarchie správních úřadů platí, že správní úřady jsou povinny řídit se při výkonu své pravomoci vedle obecně závazných právních předpisů (tj. zákonů vč. ústavních, nařízení vlády a vyhlášek) též interními pokyny nařízených orgánů.6 Výklad právních norem Text právní normy (v našem případě zákona) nebo-li jeho slovní vyjádření není zcela totožné s právní normou samou, tedy oním závazným pravidlem chování, 5
o.c.: Klokočka, V., Wagnerová, E.: Ústavy států Evropské unie, Praha, Linde 1997, str. 143, 242, 436, 466 6 c.f.: Boguszak, J. a kol.: Základy teorie práva a právní filozofie, Praha, Codex 1996, str. 30 an. Strana 6 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
přičemž ovšem platí, že právní norma musí být v souladu s textem jejího slovního vyjádření, k právní normě samé lze dospět jen konkretizací jejího textu v rámci společensky relevantní interpretační teorie a praxe – prakticky v našem případě tedy výkladem textu zákona. Protože metody výkladu textu zákona jsou pro řešení našeho úkolu rozhodující, je nutno podat jejich alespoň stručný přehled a výklad v rámci české právní nauky a praxe. Výklad textu zákona je ve své podstatě výkladem práva, a jako takový jej lze nejrůznějším způsobem klasifikovat, přičemž za teoreticky i prakticky nejvýznamnější se považuje rozlišení: a) podle toho, kdo podává výklad, b) podle různých metod a způsobů výkladu, c) podle poměru slovního textu a interpretací zjišťovaného rozsahu (smyslu) právní normy. Ad a) lze rozlišit: - výklad Ústavního soudu, tj. výklad v rozsahu stanoveném Ústavou (srov. její čl. 87), platí, že vykonatelná rozhodnutí ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány a osoby (srov. čl. 89 odst. 2 Ústavy), - výklad vyšších soudů, pokud je určen k sjednocování rozhodovací činnosti soudů (výklad Nejvyššího soudu v Brně), tento výklad není právně závazný, přesto jej však soudy zpravidla berou v úvahu při řešení konkrétních případů zejména pro věcnou autoritu stanovisek Nejvyššího soudu, - výklad orgánů aplikujících právo, neboť státní orgán, resp. orgán veřejné moci, při řešení jednotlivých individuálních případů, vykládá smysl aplikované právní normy. Účelem takového výkladu je náležité řešení individuálního případu, přičemž tento výklad není právně závazný pro jiné případy než pro řešený konkrétní případ, - doktrinální výklad je výklad založený na vědeckém zkoumání platného práva, tento výklad není právně závazný, ale platí, že právní věda aplikační praxi ve skutečnosti do značné míry ovlivňuje, - výklad interní, služebně závazný, podávaný státním orgánem, zejména orgánem státní správy, pro podřízené orgány nebo podřízené pracovníky, takový výklad není obecně právně závazný, je však závazný pro podřízené (administrativně právně nebo pracovně právně podřízené) orgány a pracovníky stejně, jako každá jiná interní instrukce. Tato striktně omezená závaznost vyplývá z ust. čl. 38, odstavec 2 a 3 LZPS. Ad b) lze rozlišit tyto metody výkladu práva: - výklad jazykový, přičemž základními zásadami pro tento druh výkladu se v právní nauce i praxi rozumí následující: i) slovům, výrazům a termínům použitým v textu zákona je třeba rozumět v tom smyslu, který mají v obecném základu spisovného jazyka, jestliže nejsou relevantní důvody pro to, aby jako základ interpretace byl přijat odlišný význam (tj. odlišný právní význam), ii) pokud je podána zákonná definice výrazu v normativním aktu, je tím jeho právní význam v procesu právní interpretace zákonného textu určen, iii) ustálení odlišného právního významu příslušného výrazu od obecného základu spisovného jazyka je možné, ale interpretátora neváže, odchylka musí Strana 7 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
-
-
být zdůvodněna, iv) právní význam termínu definovaného nebo vymezeného v jednom zákoně nelze automaticky bez dostatečných důvodů rozšiřovat na text ostatních zákonů, v) jestliže jsou v zákoně použity výrazy technické, biologické či jiné speciální výrazy, které mají odborný ustálený význam (a nejsou legálně definovány odlišně) je třeba vycházet ze smyslu, který mají v odpovídajících oblastech poznání, logický výklad, jehož základními postupy v právní interpretaci textu jsou tyto zejména, vedle klasických figur výrokové logiky7, postupy pravidel právní logiky: argumentum p e r e l i m i n a t i o n e m (důkaz vyloučením), argumentum a maiore ad minus (úsudek a důkaz od většího k menšímu), argumentum a minori ad maius (úsudek od menšího k většímu), argumentum reductio ad absurdum (důkaz nemožným důsledkem), argumentum a contrario (důkaz opaku), argumentum a simili (důkaz podobnosti), systematický výklad, jímž se zjišťuje smysl právní normy obsažené v zákonném textu srovnáním s jinými normami. Právní normu nelze poznat, zkoumat a vyložit izolovaně, ale jen v souladu s jinými právními normami, v souvislostech celého právního systému (tak zejména u právních zásad ústavních).
Ad c) lze rozlišit: -
výklad doslovný čili adekvátní, výklad zužující čili restriktivní, výklad rozšiřující čili extenzivní.
Zužující a rozšiřující výklad je přípustný výjimečně a jedině tehdy, jestliže interpretace za použití všech vědeckých metod (tj. výkladu jazykového, logického atd.) vede k nepochybnému závěru o takovém smyslu a rozsahu právní normy. Co se týče analogie, platí, že analogií rozumí se postup, při němž se použije právní normy, která předvídá případ nejpodobnější, tedy analogický. V platném českém právu je vyloučena aplikace podle analogie v oblasti trestního práva, pokud jde o posuzování trestnosti činu a stanovení trestu, je připuštěn zásadně v právu soukromém, zejména pak občanském. V právu veřejném, zejména pokud by se tak zhoršovalo právní postavení občana, se podle převažujících doktrinálních názorů analogie nepřipouští.8 V dalším bude užito, vzhledem k osobě zpracovatele a předmětu tohoto rozboru, metod a postupů výkladu ad a) doktrinálního, ad b) jako celku a ad c) doslovného. III.
Pojmy způsobilost a kompetence
Pro účely dalšího výkladu je nezbytné definovat, co míní právní nauka pod pojmy způsobilost a kompetence, neboť jde v pojednávané problematice o pojmy klíčové: 7
c.f.: Machovec, M.: Logika, 1. vyd, Praha, Rovnost 1952, srov. 138 an, též Anzenbacher, A.: Úvod do filozofie, Praha, SPN 1990, str. 154 an. 8 o.c.: Boguszak, J. a kol.: Základy teorie práva a právní filozofie, Praha, Codex 1996, str. 139 Strana 8 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
Způsobilostí čili pravomocí (např. ústředního orgánu státní správy – ministerstva) se rozumí okruh prostředků, jež jsou mu dány a určeny k plnění jeho úkolů: v našem případě půjde o pravomoc tvořit normativní akty ve formě vyhlášek a pravomoc delegovat část své působnosti na jiné subjekty. Kompetencí čili působností (a to prostorovou, časovou, osobní a věcnou) rozumí se okruh společenských vztahů, na něž se vztahuje pravomoc.9 Část B I.
Kompetence ministerstev obecně
Kompetence a pravomoc ministerstev jako monokratických ústředních orgánů státní správy a integrální součásti moci výkonné jsou určeny v rovině ústavního práva čl. 78 a 79 Ústavy. Ministerstvo není právnickou osobou. Jde o složku státu, která jménem státu v zákonem definovaných a povolených mezích jedná. Zřizování ministerstev a určení jejich působnosti je možné jedině zákonem. Zákonem, jímž jsou ministerstva zřízena, je v českém právu zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, v platném znění. Tento kreační zákon také rámcově stanovuje působnost, a to působnost věcnou a dílčí, tedy oddělenou v důsledku dělby práce a specializace na úseku centrální státní správy mezi jednotlivá ministerstva. Opakem takové dílčí působnosti je všeobecná věcná působnost okresních úřadů, což znamená, že na určitém území přísluší výkon správní agendy v zásadě jen jednomu správnímu úřadu. U ministerstev je tomu tedy tak, že na určitém území, tedy na území celé České republiky, jim přísluší výkon správní agendy jen v určité části, výseči všeobecné správní agendy. Tato jednotlivá část správní agendy, jejíž výkon je věcně rozdělen mezi jednotlivá ministerstva a jiné ústřední správní úřady se nazývá resortem. Zmíněný zákon tedy rámcově upravuje kompetenci ministerstev, proto je nedoktrinálně, nicméně často, nazýván kompetenčním zákonem. Kompetence jednotlivých ministerstev je dále stanovena v dalších zákonech (srov. § 20 zák.č. 2/1969 Sb., v platném znění). V kreačním zákoně jsou rovněž obsaženy zásady, které se vztahují na všechny ústřední správní úřady, včetně zásad o vzájemné spolupráci správních úřadů, a dále zásady vztahů ministerstev a vlády (§ 27 a § 28 zák. č. 2/1969 Sb., v platném znění). Vázanost ministerstev ústavními zákony, běžnými zákony a usneseními vlády je definována v § 21 zák. č. 2/1969 Sb., v platném znění. II.
Kompetence MPO
Okruh působnosti MPO je vymezen v § 13 zákona č. 2/1969 Sb., v platném znění. V tomto případě jde o tzv. taxativní výčet, tedy výčet konečný. Pro náš rozbor je významné ustanovení § 13, odst. 1, písm. e), které uvádí že ministerstvo je ústředním orgánem státní správy pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví. Tento okruh kompetence ministerstva je dále rozveden a konkretizován v námi zkoumaném případě v TechZák, a to v ust. jeho § 15, v němž je stanoveno, že 9
c.f.: Knapp,V.: Teorie práva, Praha, C.H. Beck 1995, str. 197, též Boguszak, J. a kol.: Základy teorie práva a právní filozofie, Praha, Codex 1996, str. 31 Strana 9 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
ministerstvo může svým rozhodnutím na základě žádosti právnické osoby pověřit tuto osobu prováděním akreditace. Nutno zdůraznit, že tímto pověřením nutno rozumět provádění akreditace ve smyslu ust. § 14 TechZák, tj. provádění akreditace v rámci působnosti vymezené TechZák. Použili jsme k předchozímu tvrzení úvahu založenou na argumentum ad absurdum a použití systematického výkladu zákona: Kdyby bylo zmíněné ustanovení TechZák vyloženo tak, že ministerstvo muže pověřit právnickou osobu prováděním akreditace v jakémkoliv oboru, zasahující do všech resortů, tedy přesahující působnost vymezenou TechZák a zák č. 2/1969 Sb., v platném znění, pak by to znamenalo neřešitelný rozpor s ustanoveními zák. č. 2/1969 Sb., v platném znění, jímž je stanovena dílčí, nikoliv všeobecná věcná působnost ministerstev, jakož i rozpor se systematikou TechZák. Nutno na tomto místě zdůraznit, že ministerstvo při pověření prováděním akreditace na základě TechZák nemůže přenést na jinou, tedy pověřenou osobu více kompetencí, než kterými je samo nadáno, a k jejichž přenesení je zákonem výslovně zmocněno. K výkladu působnosti vymezené TechZák viz výklad níže. III.
Kompetence MZd
Okruh dílčí věcné působnosti Mzd, jež je významný pro námi pojednávaný problém, je vymezen v ustanovení § 10 odst. 1 zák..č 2/1969 Sb. Zde je jasně stanoveno, že MZd je ústředním orgánem státní správy, kromě jiného, pro zdravotní péči, ochranu veřejného zdraví a prostředky zdravotnické techniky pro prvenci, diagnostiku a léčení lidí. Další okruh věcné působnosti Mzd, významný pro námi zkoumaný případ, je uveden v ustanoveních zák. č. 258/2000 Sb. K působnosti tohoto zákona bude podán výklad níže v části C. Z předchozích výkladů, zejména sub II. a III. této části lez podle našeho právního názoru dovodit a je zřejmé, že věcné kompetence jednotlivých ministerstev jako ústředních orgánů pro výkon státní správy jsou v systému českého veřejného, resp. správního práva bezvýjimečně vymezeny jako kompetence dílčí, nikoliv všeobecné. Není tedy možné, aby jakékoliv ministerstvo provádělo výkon státní správy či jakoukoliv jinou činnost než tu, k níž je výslovně zmocněno zákonem, nebo výkon státní správy v okruhu věcné dílčí působnosti zákonem svěřené jinému ministerstvu nebo orgánu státní správy. IV.
Působnost TechZák
Určit působnost TechZák znamená za pomoci výkladových zásad, pravidel a prostředků vyložit a popsat okruh společenských vztahů, které tento zákon upravuje. Pro úkol tímto rozborem sledovaný je rozhodující ustanovení § 1, § 2, § 3, § 9, § 10, § 14, § 15 a § 16 TechZák . V ust. § 1 TechZák je výslovně stanoven předmět úpravy, tedy okruh společenských vztahů regulovaných tímto zákonem: - jde o způsob stanovování technických požadavků na výrobky, které by mohly ohrozit zdraví nebo bezpečnost osob, majetek nebo přírodní prostředí (v dikci zákona tzv. „oprávněný zájem“), dále o práva a povinnosti osob, které uvádějí na trh nebo distribuují Strana 10 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
výrobky, které by mohly ohrozit oprávněný zájem, konečně práva o povinnosti osob pověřených k činnostem podle tohoto zákona, které souvisí s tvorbou a uplatňováním českých technických norem nebo se státním zkušebnictvím. S přihlédnutím k legální definici pojmu „výrobek“ v ust. § 2 písm a) TechZák, jakož i k legální definici pojmu „technické požadavky na výrobek“ v ust. § 2 písm. f) TechZák, lze dovodit na základě jazykového (legální definice), logického (argumentum a contrario), systematického (systém věcné působnosti ministerstev, soulad ustanovení běžného zákona s ústavními zákony), jakož i doslovného, tedy adekvátního výkladu toto: TechZák upravuje právní vztahy v oblasti technických, nikoliv jiných tedy netechnických požadavků na výrobky. Výrobkem se rozumí zásadně věc hmotná, a to movitá i nemovitá. Výrobkem není a nelze pod tento termín, jak jej definuje TechZák, podřadit nehmotný statek, jak je tento chápán v doktríně i praxi českého právního systému (klasickým příkladem budiž ochranná známka nebo autorské dílo – výrobkem ve smyslu legální definice TechZák by byl pouze hmotný substrát, na nichž by byl nehmotný statek zachycen či inkorporován – neónová trubice, kniha). Výrobkem ve smyslu legální definice TechZák rovněž není činnost, ve smyslu procesu, postupu nebo poskytování služby. To že pojem poskytování služby nelze podřadit pod pojem výrobku, jednoznačně vyplývá z ust § 3 TechZák, neboť zde zákonodárce považoval za nutné službu definovat zvlášť, a to jako činnost související s uváděním výrobku na trh. To vyplývá jednak z historické metody výkladu (srov. důvodovou zprávu k novele TechZák), jednak a především ze systematického srovnání s definicí technické specifikace v ust. § 2 písm. f) alinea 2 TechZák: služba ve smyslu ust. § 3 není jiným technickým požadavkem na výrobek nezbytným z důvodů ochrany oprávněného zájmu nebo ochrany spotřebitele, neboť ze systematiky TechZák jednoznačně plyne, že technickými požadavky na výrobek rozumějí se jednak technická specifikace (alinea 1 cit. ustanovení), jednak ony jiné nezbytné požadavky (alinea 2 cit, ustanovení). Vždy však jde, tedy i v případě jiných nezbytných požadavků, o jiné nezbytné technické požadavky na výrobek. Ze systematiky TechZák a z přednětu jeho působnosti dále plyne, že službou nutno rozumět takovou službu, která je podřaditelná pod okruh práv a povinností osob, které uvádějí na trh nebo distribuují výrobky , které by mohly ohrozit oprávněný zájem – srov. ust § 1 písm b) TechZák (služby, jež nelze podřadit pod toto ustanovení, se vymykají definované působnosti zákona a nespadají tudíž do jeho působnosti). TechZák nikde nedefinuje, co rozumí pod pojmem „technický“. Není tedy dána legální právní definice, nutno tudíž prvotně vyjít z jazykového výkladu tohoto pojmu jak jej podává nauka o slovní zásobě českého jazyka o a jejích významech – lexikologie: adjektivum „technický“ je definováno jako „týkající se praxe v oboru techniky, zejm. průmyslové výroby, a prostředků zde používaných“10 , substantivum „technika“, z něhož je předmětné adjektivum utvořeno, pak je definováno (ve významech relevantních pro tento výklad) jako „souhrn prostředků, postupů a zařízení sloužících k praktickému využití přírodovědných poznatků pro lidskou činnost, resp. souhrn strojů a vybavení pro výrobní a
10
Slovník spisovné češtiny pro školu a veřejnost, Praha, Academia 1994, str. 445 Strana 11 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
podobnou činnost“11. Obdobně a významově shodně další normativní lexikologická příručka, Slovník spisovného jazyka českého.12 Lze tedy soudit, že působnost TechZák se týká a je vymezena oblastí technických požadavků na tímto zákonem specifikované výrobky, tudíž není vymezena požadavky jinými než technických, tj., např. medicínskými, právními, sociálními, školskými, vzdělávacími a jinými, nikoliv technickými. Působnost TechZák, jak byla právě vyložena, vztahuje se na všechna ustanovení tohoto zákona, neboť nikde v textu tohoto zákon není taková výjimka vyjádřena a opak není vzhledem k systematice zákona jakož i struktuře právní normy logicky možný. Nutno tedy dle našeho právního názoru pojmy akreditace, certifikace, jakož i pravomoci MPO k přenesení provádění akreditace na jinou právnickou osobu striktně vykládat v mezích věcné působnosti TechZák, jak výše vyloženo. Jestliže tedy TechZák legálně definuje akreditaci v ust. § 14 odst 1 jako postup, zahájený na žádost právnické nebo fyzické osoby, která je podnikatelem, na jehož základě (tedy na základě onoho postupu) se vydává osvědčení o tom, že je způsobilá (tedy ona žádající právnická či fyzická osoba) ve vymezeném rozsahu provádět zkoušky výrobků, kalibraci měřidel a certifikační nebo jinou obdobnou technickou činnost, pak na základě výše uvedeného nutno dovodit, že akreditovány mohou být jen osoby v oblastech činností podřaditelných pod okruh činností zkoušek výrobků, kalibrace měřidel a certifikační nebo jiné obdobné technické činnosti, tedy akreditace nemůže se v žádném případě vztahovat na činnosti netechnické, které nejsou ani alespoň obdobnými technickými činnostmi. Nelze si totiž pojmově představit činnost, která by byla netechnická, a zároveň obdobnou technickou činností - šlo by o neřešitelný rozpor. Uvedenou systematiku výkladu TechZák potvrzuje i legální definice certifikace v ust. § 10 TechZák. Certifikace ve smyslu tohoto ustanovení jednoznačně a bezvýhradně souvisí s udělováním osvědčení o souladu, tedy konformitě výrobků nebo činností s výrobou souvisejících (lze sem zařadit i služby, ale jen ty, které bezprostředně souvisí s výrobou), s technickými požadavky na výrobky. K tomu srov. ust.§ 3 TechZák, z něhož jednoznačně plyne, že pravidla pro poskytování nebo zřizování služby nejsou technickým požadavkem na výrobek, jsou toliko obsažena ve skupině právních předpisů, které jsou pro účely TechZák označeny jako technické předpisy. Pro všechny prováděcí právní předpisy nižší právní síly, jež jsou vydány k provedení TechZák (tedy vyhlášky MPO) pak platí bezvýhradně a bezvýjimečně, že musí splňovat základní podmínku na ně kladenou, totiž že jejich působnost nemůže překročit meze a působnost TechZák (pravidlo secundum et intra legem). V.
Kompetence ČIA
a) Obecně prospěšné společnosti a jejich právní povaha Podle platného českého práva je základním právním předpisem upravujícím postavení a právní poměry obecně prospěšné společnosti OpsZ. Z hlediska právní klasifikace jde o osobu soukromého práva, a ačkoliv by se vzhledem k termínu společnost mohlo na první pohled zdát, že jde o osobu korporačního typu, jde ve 11 12
tamtéž Slovník spisovného jazyka českého, díl. VI, 2. vyd., Praha, Academia 1989, str. 127-128 Strana 12 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
skutečnosti o účelové sdružení majetku (srov. ust. § 4 odst. 2, písm i) OpsZ) ve smyslu ust. § 18 odst. 2 písm b) zák.č 40/1964, občanského zákoníku , v platném znění. Věcným základem právnické osoby tohoto typu je totiž její jmění, tvořené vklady zakladatelů, přijatými dary a z dědictví, z fondů této společnosti a dotací, hospodářský zisk lze použít na poskytování obecně prospěšných služeb, pro něž byla společnost založena. Zakladatelé obecně prospěšné společnosti se však nestávají jejími členy nebo společníky a nemají nárok na podíl na zisku společnosti. Obecně prospěšná společnost může být založena státem (Českou republikou).13 Statutárním orgánem této společnosti je dle ust § 10 odst. 1 OpsZ její správní rada. b) Založení ČIA ČIA byla založena jako obecně prospěšná společnost Ministerstvem průmyslu a obchodu, a to sepsáním své Zakladatelské listiny ve formě notářského zápisu N 60/98, Nz 52/98 sepsaného dne 13. února 1998 JUDr. Janou Borskou, notářkou se sídlem v Praze. Zakladatelská listina ČIA byla doplněna Dodatkem č. 1, sepsaným ve formě notářského zápisu N 212/98, Nz 169/98, JUDr. Janou Borskou, notářkou v Praze, dne 3. června 1998. ČIA pak vznikla zápisem do rejstříku obecně prospěšných společností, který vede Městský soud v Praze, dne 1. července 1998. Z předložených dokumentů lze usuzovat, že ČIA vznikla platně a řádným způsobem, tj. lege artis. c) Kompetence ČIA a její činnost Kompetence ČIA jsou dány druhem obecně prospěšných služeb a doplňkovou činností touto společností poskytovanou tak, jak je zapsáno v příslušném rejstříku. Rozhodnutí o pověření ČIA k provádění akreditace ve smyslu ust. § 14 a § 17 TechZák bylo v souladu s ust. § 15 odst. 4 zveřejněno formou sdělení MPO ve Sbírce zákonů ČR pod číslem 272/1998 Sb. Z předložených dokumentů vyplývá, že druh poskytovaných obecně prospěšných služeb zapsaný pro ČIA v rejstříku není totožný s rozsahem těchto služeb uvedených v Zakladatelské listině této společnosti ve znění Dodatku č. 1, neboť ve výpisu z rejstříku je uvedena jako jedna z činností „posuzování, prověřování a osvědčování odborné způsobilosti a nezávislosti právnických a fyzických osob v oblasti zkoušení výrobků, kalibrace měřidel, certifikace nebo jiné obdobné technické činnosti“ tento text Zakladatelská listina neobsahuje, neboť byl nahrazen textem „posuzování způsobilosti ke zkoušení, kalibraci, certifikaci a inspekční činnosti“, tento druh poskytovaných služeb ovšem není zapsán v rejstříku. Dále se liší v rozsahu podrobnosti textace rozsahu pověření k provádění akreditace dle ust. § 15 odst. 1 TechZák. Konstatuje se, že v souladu s ust. § 5 odst. 5 OpsZ by měl rejstříkový soud zahájit řízení, a to i bez návrhu, k odstranění tohoto závadného stavu. Nicméně i přes tyto poměrně závažné formální nedostatky platí, že ČIA je oprávněna k poskytování obecně prospěšných služeb tak, jak jsou zapsány 13
§ 3 OpsZ Strana 13 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
v rejstříku, a to v rozsahu, v jakém byly tyto činnosti propůjčeny, resp. přeneseny14 na ČIA Ministerstvem průmyslu a obchodu. Vzhledem výkladům podaným shora lze podle našeho právního názoru dovodit, že ČIA je oprávněna poskytovat obecně prospěšné služby, jak jsou zapsány v příslušném rejstříku obecně prospěšných společností, a to v rozsahu vymezeném působností TechZák a předpisů vydaných k jeho provedení. Dle našeho právního názoru nelze ani interpretací zkoumaných zákonných ustanovení dospět k výkladu, který by opravňoval ČIA k provádění akreditace nad rámec působnosti zákona č. 22/1997 Sb., v platném znění. Tím je dána i odpověď na otázku č. 1 zadavatele. VI.
Právní povaha důsledků překročení kompetence ČIA při její činnosti.
Pokud by ČIA při výkonu své činnosti, tj. poskytování obecně prospěšných služeb, ke kterým byla pověřena rozhodnutím MPO, spočívajících v provádění akreditace, přestoupila rámec pověření, jíž jí bylo uděleno (kvalitativní exces), tedy pokud by vydávala osvědčení o akreditaci v okruhu činností nepodřaditelných pod věcnou působnost TechZák, pak by z hlediska nauky správního práva šlo o tzv. paakty, tedy správní akty nulitní (že jde při vydávání osvědčení o akreditaci o správní akty, vyplývá z ust. § 14 odst 1 a 3 a ust. § 15 odst. 1 a 6 TechZák), neboť by šlo o jednostranný správní úkon (rozhodnutí), kerým správní úřad v konkrétním případě řeší právní poměry jmenovitě určených osob15, avšak k vydání takového správního aktu neexistuje žádný právní podklad, tedy zákonný základ pro uplatnění, resp. výkon pravomoci a působnosti. Důsledkem nulity je, že takové správní akty se za správní akty nepovažují, nikoho nezavazují a nikdo není povinen je respektovat.16 Nulita je soudem přezkoumávána z úřední povinnosti (ex officio). V případech, kdy by dotčeným subjektům vydáním takového aktu vznikla škoda, bylo by na místě dle našeho právního názoru postupovat v souladu s ust. zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Tím je dána odpověď na otázku č. 2 zadavatele.
Část C I.
Vztah TechZák a VeřZdravZ
V souvislosti s pojednávanou problematikou byl vznesen zadavatelem dotaz na vztah některých ustanovení VeřZdravZák a TechZák. Jde o to, zda tím, že v ust. 14
terminologická potíž spočívá v tom, že na subjekt soukromého práva, jakým je ČIA, byl pověřením MPO přenesen výkon státní správy v rozsahu a způsobem, který nauka správního práva převážně vztahuje k veřejnoprávním korporacím – srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo, obecná část, 3. vyd., Praha, C.H.Beck 1998, str. 253, takže není jisto, zda by nebylo v tomto případě vhodnější hovořit o propůjčení výkonu státní správy 15 l.c., str. 78 16 l.c, str. 90 Strana 14 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
§ 4 odst. 3, § 5 odst. 4, § 26 odst. 5, se u těchto ustanovení odkazuje v poznámkách pod čarou na TechZák, nedošlo k rozšíření kompetence MPO nebo ČIA do oblasti dílčí věcné působnosti MZd. Odpověď je dle našeho právního názoru záporná v tom smyslu, že kompetence MPO, stejně jako jakéhokoliv jiného ministerstva mohou být stanoveny jedině zákonem. Přitom platí, že poznámky pod čarou nejsou součástí normativního textu zákona ani jiného právního předpisu. Proto stejně jako jiné části právního předpisu, jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu (nadpis právního předpisu, označení částí, hlav, dílů, oddílů, paragrafů) jsou pouhou legislativní pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel chování. Pokud právní předpis nehodlá stanovit takové pravidlo přímo, musí odkázat na jiný předpis nebo jinou formu vyjádření pravidel chování. Vzniknou-li proto v důsledku použití této svérázné legislativní techniky, která bývá často v rozporu s požadavky na formulaci právních předpisů v podmínkách právního státu, výkladové problémy, je nutno je řešit tak, že rozhodující je vlastní pravidlo chování, nikoliv to, co je stanoveno v poznámce pod čarou. Takto je již konstantně judikováno Ústavním soudem: srov. nález ÚS 485/98, dále např. nález zveřejněný pod č. 131/1994 Sb., dále např. nálezy zveřejněné ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, sv. 1 č. 25, sv. 4 č. 83, sv. 6 č. 105 – 109. Je tedy nutno při výkladu zákona postupovat případ od případu a rozhodnout, co platí jako pravidlo chování, resp. je-li poznámka pod čaru s tímto pravidlem chování v souladu. V konkrétním případě ust. § 4 odst. 3 VeřZdravZ lze usuzovat na to, že poznámka pod čarou, odkazující na TechZák, je v rozporu s pravidlem chování formulovaným v citovaném ustanovení. Jestliže citované ustanovení odkazuje na držitele autorizace dle ust. § 83a VeřzdravZ, přičemž udělování této autorizace je plně v kompetenci a pod kontrolou MZd, které zároveň jako ústřední orgán státní správy odpovídá za odbornou úroveň provádění této autorizace, pak je zcela proti účelu zákona, aby na roveň požadavku kontroly pitné vody autorizovanou osobou (konkrétně autorizované laboratoře) byla postavena kontrola akreditovanou laboratoří, avšak nikoliv akreditovanou v rámci systému kontrolovaného MZd. Tím by došlo k situaci, že kontrola pitné vody by byla v některých případech prováděna v rámci systému, který by nemohlo MZd ovlivnit, ale za jehož výsledky by neslo zákonnou odpovědnost. Z těchto důvodů máme za to, že poznámka pod čarou v tomto případě je v rozporu s citovaným pravidlem chování uvedeným v ust. § 4, odst 3 VeřZdravZ, a jako taková je věcně chybná, přičemž platí, že pokud není v rámci MZd zřízen jím samým kontrolovaný akreditační systém, pak nutno v tomto případě využít jen postupů v rámci MZd autorizovaných laboratoří. Výše uvedeným závěrům zdá se nasvědčovat i fakt, že v České republice existuje vedle akreditačního systému na základě TechZák i akreditační systém jiný, totiž akreditační systém v rámci resortu školství v souvislosti s posuzováním způsobilosti vysokých škol jako takové působit. Je tedy např. formulace v Dohodě o spolupráci v oblasti akreditace uzavřené mezi MZd a MPO dne 13. března 1998, uvádějící, že akreditační systém České republiky tvoří rada pro akreditaci, ČIA a jeho technické výbory a komise a další Strana 15 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
tam uvedené subjekty přinejmenším nepřesný, resp. zavádějící. Buď je v rámci ČR jeden akreditační systém, který je v rámci dílčí věcné působnosti plně kontrolován jednotlivými ústředními orgány státní správy, nebo zde existuje akreditačních systémů více, nevylučujících ovšem spolupráci jednotlivých resortů.17 Část D I.
Shrnutí a závěr
Z hlediska zkoumané problematiky jeví se jako nejzávažnější problém legislativně technická kvalita zkoumaných právních předpisů co do jasnosti, jednoznačnosti a výstižnosti formulací, které obsahují závazná pravidla chování v právním slova smyslu. Nelze než v této souvislosti poukázat na dosavadní neexistenci Nevyššího správního soudu, který, ač předvídán Ústavou, dosud zřízen nebyl a jeho činnost je suplována činností Nejvyššího soudu a Ústavního soudu, přičemž právě předmětné otázky by tvořily již ze samé podstaty věci esenciální součást jeho rozhodovací praxe. Do budoucna lze snad doporučit MZd, aby se ve spolupráci s MPO a ČIA pokusilo v rámci ústavně konformního legislativního procesu přijetím buď nových zákonů nebo novelizací stávající právní úpravy vyřešit současné výkladové potíže, které mohou přerůstat i do prakticky neřešitelných kompetenčních sporů mezi ústředními orgány státní správy. Uvedená problematika však již výrazně překračuje rámec tohoto rozboru.
17
Uvedená dohoda samozřejmě nemůže nijak změnit kompetence zúčastěných ministerstev, to lze jedině zákonem, jak výše vyloženo, nehledě k právně velmi vágním a v případě případného sporu těžko vyložitelným formulacím užitým v předmětné dohodě v jejích klíčových ustanoveních (např. čl. 2, odst. 1.3 Dohody, kde je prakticky nevyložitelné sousloví „spolupracovat při zajišťování akreditačních činností v oblasti zdravotnictví, včetně zabezpečení správné laboratorní praxe“ – ani z kontextu není zřejmé a určitelné, a to s ohledem na čl. 2 odst. 3.1 a čl. 3 odst 1, do kompetence kterého ústředního orgánu státní správy předmětná akreditace spadá) Strana 16 (celkem 16) C:\www\bourek\zdroje\chaloupkova\akreditace\2\právní rozbor kompetence ČIA .doc
