Vertrouwen binnen de traditionele rechtshulp

Vertrouwen binnen de traditionele rechtshulp Gerechtvaardigd?

Door: E.P.A. Ackermans Begeleidster en eerste beoordelaar: Mr. J.W. Ouwerkerk Tweede beoordelaar: Prof. Mr. T.A. de Roos

Voorwoord

Dat het schrijven van een afstudeerscriptie is alleszins anders dan het simpelweg afronden van een groot werkstuk, is mij het afgelopen collegejaar zonder meer duidelijk geworden. De aloude spreuk „goed werk heeft tijd nodig‟ heeft ondertussen dan ook een zeer tastbare betekenis gekregen. Maar bovenal is het voor mij een zeer leerzame en leuke ervaring geweest om het hierop volgende onderzoek uit te hebben mogen voeren in het kader van het afronden van de master Nederlands Strafrecht in Europa. Via deze weg wil ik dan ook iedereen bedanken die me de afgelopen maanden heeft gesteund in het aangaan van deze uitdaging. In het bijzonder wil ik Jannemieke Ouwerkerk bedanken voor haar begeleiding vanuit de Universiteit van Tilburg en de kritische en verhelderende gesprekken die hiermee gepaard zijn gegaan.

Elize Ackermans, 15 juni 2010

Inhoudsopgave

Inleiding

5

Hoofdstuk 1 Het vertrouwensbeginsel in de traditionele rechtshulp

7

§1.1 De traditionele rechtshulp

7

§1.2 Het vertrouwensbeginsel

10

Hoofdstuk 2 Het verdragsbeginsel

14

§2.1 Het formele verdrag

14

§2.2 Het verdragsbeginsel

19

Hoofdstuk 3 Een reflectie op de huidige stand van zaken

28

§3.1 De waarborgfunctie van het verdragsbeginsel versus haar politieke aard

28

§3.2 De efficiëntie van het verdragsbeginsel en de vangnetfunctie van de rechter 37 §3.3 Geen verdragsbeginsel over de gehele linie van rechtshulpfiguren

38

Hoofdstuk 4 Vertrouwen binnen de Europese Unie

42

§4.1 Recente ontwikkelingen in de Europese strafrechtelijke samenwerking

42

§4.2 Het model van wederzijdse erkenning

45

Hoofdstuk 5 Advies

50

§5.1 Case to case approach

50

§5.2 Verdragsbeginsel in combinatie met aanvullende wetgeving

53

Samenvatting en conclusie

56

Literatuurlijst

61

Jurisprudentielijst

65

Inleiding

Een zekere mate van vertrouwen is noodzakelijk om samenwerking tot stand te doen komen. Logischerwijs is dit dus zeker een onmisbaar ingrediënt waar het gaat om internationale strafrechtelijke samenwerking. Wanneer men zich voorstelt dat in de coöperatie tussen staten geen vertrouwen zou bestaan, zouden de gemaakte afspraken en beloften leeg worden, inhoudsloos. Dit zou betekenen dat er geen vooruitgang geboekt zou kunnen worden in samenwerking op strafrechtelijk gebied. Het is dan ook geen verrassing dat het zogenaamde vertrouwensbeginsel een prominente rol vervult in de traditionele internationale rechtshulp. Vertrouwen is naast een juridisch beginsel in het internationale strafrecht zoals vanzelfsprekend ook een politiek beladen onderwerp. Dit is een van de redenen dat Nederland ervoor heeft gekozen om het zogenaamde verdragsbeginsel ofwel verdragseis te hanteren om dit vertrouwen te waarborgen. Het verdragsbeginsel houdt in dat er slechts rechtshulp kan worden verleent indien er sprake is van een verdragsbasis. Echter, er staan ook andere belangen op het spel dan die van de internationale gemeenschap indien een verzoek tot rechtshulp zijn intrede doet. Hiermee wordt gedoeld op de humanitaire belangen van de burger die zich in een rechtshulpprocedure bevindt. In een recent verschenen handboek inzake de basisprincipes van het internationale strafrecht wordt gesteld, dat de invloed van mensenrechtenverdragen in de praktijk van het internationale strafrecht tamelijk marginaal is, door de werking van het door de Hoge Raad geaccordeerde vertrouwensbeginsel.1 Deze these heeft mij tot de hoofdvraag van mijn onderzoek geleid, te weten: Is het verdragsbeginsel de belichaming van het vertrouwen dat voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel in de traditionele rechtshulp? En zo ja, is dit een voldoende waarborg? Om tot een antwoord op deze vraag te komen, zullen een aantal deelonderwerpen worden behandeld in de onderstaande hoofdstukken. Hoofdstuk één zal in het teken staan van de traditionele rechtshulp en het vertrouwensbeginsel in hun algemeenheid. Vervolgens zal in het tweede hoofdstuk het verdragsbeginsel centraal staan. Waarna in hoofdstuk drie een reflectie zal worden weergegeven op deze twee onderwerpen. In het vierde hoofdstuk zal een uiteenzetting volgen van de omgang met het interstatelijke vertrouwen tussen lidstaten van de Europese Unie. Hoofdstuk vijf staat in het teken van alternatieven voor het omgaan met

1

Van Sliedregt & Sjöcrona 2008, p. 15.

5

vertrouwen in de traditionele rechtshulp. Hierna volgt tenslotte een samenvatting van de besproken onderwerpen, gevolgd door de uiteindelijke slotconclusie.

6

Hoofdstuk 1 Het vertrouwensbeginsel in de traditionele rechtshulp

In dit eerste hoofdstuk van mijn scriptie zal de traditionele rechtshulp en de rol die het vertrouwensbeginsel hierin inneemt onder de loep worden genomen. Voordat het vertrouwensbeginsel aan bod komt, zal ik in de eerste paragraaf een korte inleiding geven over de traditionele rechtshulp. Ik heb hiervoor gekozen, omdat een algemene omschrijving van de internationale strafrechtelijke samenwerking duidelijk maakt binnen wat voor rechtsgebied het vertrouwensbeginsel haar werking heeft. Door dit uiteen te zetten, is het vertrouwensbeginsel beter te plaatsen en te begrijpen, wanneer in de tweede paragraaf op de inhoud van dit beginsel wordt ingegaan. In deze paragraaf zal aan de orde komen wat het vertrouwensbeginsel nu eigenlijk is, waar dit beginsel haar oorsprong vindt en hoe nu eigenlijk met dit interstatelijke vertrouwen wordt omgegaan in de praktijk.

§1.1 De traditionele rechtshulp

Elke staat kent zijn eigen nationale stelsel van strafrecht en strafvervolging. Strafrecht is een specifiek gebied binnen het recht, dat als geen ander rechtsgebied verbonden is met de soevereiniteit van een staat tot in het diepste van diens kern. Hiermee wordt met name gedoeld op de houding van staten ten aanzien van het strafrecht. Zij merken hun strafrecht voor een groot deel aan als een nationale aangelegenheid, gezien de belangen die ermee gemoeid zijn. Dit komt met name voort uit het gegeven dat strafrecht een rechtsgebied is dat bij uitstek mogelijk ingrijpende beperkingen stelt aan de rechten van burgers. Deze beperkingen, zoals bijvoorbeeld vrijheidsontneming, heeft iedere staat op zijn manier van voorwaarden afhankelijk gesteld. Dit zijn voorwaarden waarvan een staat logischerwijs niet zomaar geneigd zal zijn af te wijken, in verband met het beschermen van de rechten van de burger en de eigen identiteit als staat. Soevereiniteit is mijns inziens een begrip dat omhuld is met een sluier van mysterie. Het wordt door staten ingezet waar mogelijk in het verdedigen van hun identiteit en heeft tot gevolg dat het aanpassen aan elkaars strafrecht, bijvoorbeeld in politiële en justitiële samenwerking binnen de Europese Unie, een moeizaam proces is gebleken. Tevens maakt de terughoudendheid ten aanzien van aanpassingen aan het nationale strafrecht in internationaal verband, deze samenwerking tot een onderwerp dat politiek erg 7

gevoelig kan liggen. Het verdedigen van de eigen identiteit is het goed recht van iedere staat. Echter, het nationale strafrecht is al jaren niet meer enkel een product van de eigen nationale wetgever. Al eeuwenlang bestaat onder een groot aantal staten namelijk ondanks deze terughoudendheid, de behoefte om overeenkomsten te sluiten die op internationaal niveau de strijd tegen de criminaliteit vergemakkelijken.2 Deze spanningsverhouding tussen de behoefte aan onderlinge samenwerking en zelfstandigheid is zeer zeker aanwezig, maar het is een feit dat de eigen nationale strafrechtspleging nu eenmaal grenzen kent.3 Hierdoor is naast de nationale stelsels van strafrecht langzaam maar zeker het internationale strafrecht ontstaan. Kenmerkend voor dit rechtsgebied is dat er sprake is van staten die elkaars strafrechtspleging faciliteren. In beginsel geschiedt dit nog steeds onverplicht, in verband met het soevereiniteitsbeginsel. Wanneer er verdragen worden gesloten tussen staten welke de strafrechtelijke samenwerking betreffen, wordt deze vrijblijvendheid uiteraard ingeperkt. Door middel van een verdrag worden bindende afspraken gemaakt, waar een staat uiteraard niet zomaar onderuit kan wanneer dit in een specifiek geval beter uitkomt. Het is daarom zaak te bedenken waar men zich als staat aan bindt en met welke achterliggende motieven. Dit is zeker het geval inzake verdragen ten aanzien van internationale rechtshulp in strafzaken. Mogelijke achterliggende motieven bij het sluiten van verdragen die verband houden met traditionele rechtshulp zullen in een later hoofdstuk aan bod komen. Ook binnen het terrein van internationale rechtshulp hebben de ontwikkelingen niet stil gestaan, want deze samenwerking speelt zich al een tijdje niet meer alleen af op volkenrechtelijke niveau. Met name de ontwikkelingen binnen de Europese Unie in politiële en justitiële samenwerking van het afgelopen decennium hebben hier deel aan. Binnen de internationale samenwerking in strafzaken, is momenteel ruwweg een onderscheid te maken tussen samenwerking gebaseerd op de traditionele rechtshulp op verzoek, en samenwerking die berust op tenuitvoerlegging van een bevel voortvloeiende uit een wetgevingsinstrument van de Europese Unie.4 Strafrechtelijke samenwerking in Europees verband zal in hoofdstuk vier aan de orde komen. De traditionele rechtshulp, waar het in deze paragraaf om gaat, omvat een breed scala aan vormen van samenwerking op strafrechtelijk gebied. De meest bekende vormen zijn wellicht uitlevering, overdracht van strafvervolging en overdracht van strafexecutie maar

2

Corstens & Pradel 2003, p. 8. Schutte & Swart 1982, p. 89. 4 Reijntjes, Mos & Sjöcrona 2008, p. 245. 3

8

daarnaast zijn vele andere vormen van samenwerking mogelijk, zoals: het doen van onderzoek, het verrichten van proceshandelingen en de overdracht van voorwerpen of gegevens. Deze laatste opsomming van vormen valt onder de noemer kleine ofwel wederzijdse rechtshulp.5 Op de gehele traditionele rechtshulp is het vertrouwensbeginsel van toepassing. Het bereik van het vertrouwensbeginsel beperkt zich dus niet tot een bepaalde vorm van strafrechtelijke samenwerking. Vandaar dat alle vormen van rechtshulp mee worden genomen in het te verrichten onderzoek. Wanneer in deze scriptie gebruik wordt gemaakt van de term rechtshulp, wordt hiermee de traditionele volkenrechtelijke rechtshulp in zijn geheel bedoeld, tenzij dit anders wordt aangegeven.

5

Reijntjes, Mos & Sjöcrona 2008, p. 245.

9

§1.2 Het vertrouwensbeginsel

Het vertrouwensbeginsel is naast enkele andere beginselen een van de belangrijkste binnen de internationale strafrechtelijke samenwerking. Het beginsel houdt kort gezegd in, dat binnen de traditionele rechtshulp een aangezochte staat naar aanleiding van een verzoek tot rechtshulp, vertrouwen dient te hebben in de rechtspleging van de verzoekende staat. De consequenties van het vertrouwensbeginsel komen er op neer dat ingevolge dit beginsel bepaalde zaken aan de om rechtshulp verzochte staat zijn verboden.6 Zo gaat de aangezochte staat er in beginsel van uit dat de verzoekende staat zich zal houden aan zijn verdragsverplichtingen indien er een verdrag bestaat, de normen van een „fair trial‟ en andere humanitaire- ofwel mensenrechten.7 Deze mensenrechten zijn, zoals bekend, met name neergelegd in het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Nederland zal er bijvoorbeeld in geval van een verzoek tot uitlevering op moeten vertrouwen dat de opgeëiste persoon in kwestie na uitlevering een eerlijk proces zal krijgen en niet aan foltering zal worden blootgesteld in de verzoekende staat (artt. 3 en 6 EVRM). Het vertrouwensbeginsel is het uitgangspunt voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van een rechtshulpverzoek. Anders gezegd: het uitgangspunt is het vertrouwen in de rechtspleging van de verzoekende staat in kwestie. Hoe de precieze werking van het vertrouwensbeginsel zich uit in de traditionele rechtshulp zal diepgaander in het vervolg van deze paragraaf worden behandeld. Alvorens deze ingewikkelde theorieën en redeneringen te lijf te gaan, schept het wellicht duidelijkheid bij het daadwerkelijke begin te beginnen en te stellen dat het vertrouwensbeginsel zijn oorsprong vindt in de houding die staten al aannemen vanaf de aanvang van de ontwikkeling van internationale strafrechtelijke samenwerking: zij lijken er in eerste instantie waar het traditionele rechtshulp betreft vanuit te gaan dat zij bepaalde rechtsbeginselen als mederechtsstaten gemeen hebben en dat zij deze dus als vanzelfsprekend zullen eerbiedigen. 8 Deze houding komt voort uit het gegeven, dat internationale samenwerking simpelweg niet denkbaar is zonder een voldoende mate van vertrouwen en respect ten aanzien van de kwaliteit van de strafrechtpleging van de wederpartij.9 Vandaar dat al sinds het allereerste

6

Swart 1986, p. 26-27. Reijntjes, Mos & Sjöcrona 2008, p. 258. 8 Strijards 1988, p. 81. 9 Swart 1995, p. 84. 7

10

begin van het internationale strafrecht, deze gebaseerd is op het idee van samenwerking, wederzijdse rechtshulp ofwel het ideaal van vertrouwen.10 Dit uitgangspunt vormt nog altijd de rode draad in strafrechtelijke samenwerking tussen staten. Om na dit verduidelijkende intermezzo dieper in te gaan op het vertrouwensbeginsel volgt de basale en bovendien logische vraag: waarom zou Nederland zomaar een andere staat vertrouwen? Dit vertrouwen komt hopelijk niet uit de lucht vallen, aangezien het strafrecht van origine rekening heeft te houden met zwaarwegende en vaak tegenstrijdige belangen. Het antwoord is dat Nederland simpelweg niet zomaar een andere staat vertrouwt, ondanks het feit dat het vertrouwensbeginsel het uitgangspunt is binnen de traditionele rechtshulp. Er zijn in verband met dit vertrouwen twee toetsingsmomenten.

Voorafgaande toetsing Allereerst is er sprake van een toetsing om vast te stellen of een staat het hierboven omschreven vertrouwen waard is. Deze toetsing zal voorafgaande toetsing worden genoemd. Nederland hanteert in deze, zoals in de inleiding al kort naar voren is gekomen het zogenaamde verdragsbeginsel, ofwel de verdragseis. Deze verdragseis houdt in dat Nederland in beginsel slechts rechtshulp verleent aan een staat, wanneer er een verdrag bestaat tussen Nederland en deze staat inzake deze vorm van rechtshulp. Het verdragsbeginsel is dus in feite de primaire eis die wordt gesteld aan het verlenen van rechtshulp. Hieruit vloeit voort, dat het geven van een oordeel ten aanzien van dit vertrouwen voor een groot deel tot de bevoegdheid van de wetgever behoort.11 Een verdrag moet gesloten en goedgekeurd zijn met vertrouwen van de regering en het parlement in de strafrechtspleging van de wederpartij. 12 Alvorens het sluiten van een verdrag, wordt dus door de wetgever getoetst of het geoorloofd is een dergelijke mate van vertrouwen te hebben in de staat waarmee men een verdrag zou willen sluiten. De wetgever bevindt zich in een positie waarin hij alle onderwerpen in welke het vertrouwensbeginsel, nadat het verdrag gesloten is, toetsing aan banden legt, aan de orde kan stellen bij de wederpartij: de rechtspleging van de staat kan onderzocht worden door deskundigen en besproken worden met de wederpartij en de gang van zaken omtrent mensenrechten kan aan de tand worden gevoeld. Dit verdragsbeginsel zorgt ervoor dat het

10

Corstens & Pradel 2003, p. 8. Swart 1995, p. 85. 12 Idem, p. 87. 11

11

vertrouwensbeginsel een heel ander karakter heeft dan andere beginselen zoals wederkerigheid, dubbele strafbaarheid en het specialiteitsbeginsel. Over het algemeen bevatten verdragen inzake internationale strafrechtelijke samenwerking namelijk bepalingen waarin een beginsel wordt geformuleerd en waarin de inhoud wordt gepreciseerd. Het beginsel van vertrouwen wordt in de Nederlandse literatuur juist afgeleid van het bestaan van een verdrag in zijn geheel.13 Het fijne van deze verdragseis en de vraagtekens die bij dit beginsel kunnen worden gezet zullen in hoofdstuk 2 en 3 worden besproken.

Toetsing achteraf Het tweede toetsingsmoment vindt plaats wanneer een oordeel moet worden gegeven over de toelaatbaarheid van een verzoek tot rechtshulp door de nationale rechter. Het betreft hier een vorm van toetsing achteraf. Wanneer Nederland een specifiek verzoek tot rechtshulp ontvangt van een andere staat en er beoordeeld moet worden of dit verzoek toelaatbaar moet worden geacht, bestaat de kans dat de vraag naar het vertrouwen in de rechtspleging van deze staat opnieuw opdoet. Tot op zekere hoogte zal dit vertrouwen in een dergelijk geval ad hoc getoetst moeten worden. Het zinsdeel „tot op zekere hoogte‟ impliceert dat geen sprake is van een volledige heroverweging van het initiële vertrouwen dat wordt toegekend aan de wederpartij door middel van het sluiten van een verdrag. Deze overweging blijkt juist te zijn. Het vertrouwensbeginsel brengt voor de nationale rechter namelijk toetsingsbeperkingen met zich mee ten aanzien van het toetsen van de strafrechtspleging van de verzoekende staat. Allereerst komen deze beperkingen voort uit het feit dat het vertrouwensbeginsel, zoals al eerder is gezegd, nog steeds het uitgangspunt is op het terrein van internationale strafrechtelijke samenwerking. Daarnaast heerst de gedachte, dat het niet wenselijk zou zijn, wanneer staten de traditionele rechtshulp zouden aangrijpen om een concreet oordeel uit te spreken over het rechtsstatelijke niveau van een staat die rechtshulp verzoekt.14 Dit ten eerste omdat, de procedures in het rechtshulprecht niet de meest ideale plaats zijn om het niveau van strafrechtspleging van een verzoekende staat te toetsen. De kennis van het buitenlandse strafrecht in kwestie zal, voldoende specifiek en vergaand moeten zijn, om een geoorloofd oordeel te kunnen vellen. Deze kennis zal in de meeste gevallen niet voorhanden zijn binnen een procedure inzake de toelaatbaarheid van rechtshulp. Ten tweede is het vanuit een politiek

13 14

Swart 1986, p. 26. Strijards 1988, p. 82.

12

oogpunt niet wenselijk om door de nationale rechter een buitenlands strafrechtstelsel te laten toetsen. Dit gezien het onderhouden van betrekkingen tussen staten onderling. 15 De procedure inzake rechtshulp bij de rechter is, zo blijkt uit deze redenering, simpelweg niet de juiste plaats om een toetsing van het rechtsstatelijk karakter van een andere staat te laten plaatsvinden. Ten aanzien van het bovenstaande kan allereerst, wellicht ten overvloede, naar mijn mening met een zucht van opluchting worden gezegd, dat Nederland dus niet zonder meer een andere staat vertrouwt waar het gaat om rechtshulp. Er mag dan wel zijn gebleken dat het vertrouwensbeginsel een grote invloed heeft op de internationale strafrechtelijke samenwerking, aangezien vertrouwen tussen staten het uitgangspunt is in deze samenwerking, toch is duidelijk geworden dat de Nederlandse staat dit vertrouwen aan twee toetsingsmomenten blootstelt. Ten eerste toetst de wetgever vooraf op laste van het verdragsbeginsel of een zekere mate van vertrouwen in een eventuele wederpartij geoorloofd is. Ten tweede toetste de nationale rechter achteraf of het verlenen van rechtshulp dient te worden toegelaten. Echter, wel is vast komen te staan, dat voor de rechter wel beperkingen bestaan waar het gaat om toetsing achteraf van de strafrechtpleging van een andere staat ad hoc. In het tweede hoofdstuk zal de verdragseis en het verdrag in zijn algemeenheid nader worden bekeken om de vraag te kunnen beantwoorden of het verdragsbeginsel ook daadwerkelijk

een

belichaming

is

van

het

vertrouwen

voortvloeiende

uit

het

vertrouwensbeginsel in internationale strafrechtelijke samenwerking.

15

Swart 1995, p. 84-85.

13

Hoofdstuk 2 Het verdragsbeginsel

Naar aanleiding van hetgeen dat is besproken aan het einde van het eerste hoofdstuk, is de volgende stap in mijn onderzoek een verdieping in de stof rondom het verdragsbeginsel en het verdrag ofwel de toetsing van het vertrouwen vooraf. In de eerste paragraaf van het komende hoofdstuk zal het formele verdrag in zijn algemeenheid worden omschreven, alsmede de totstandkoming en eventuele beëindiging hiervan. Het doel van deze paragraaf is het geven van achtergrondinformatie welke ik zal toepassen op hetgeen dat wordt besproken in de tweede paragraaf en hoofdstuk 3. Vervolgens zal ik in de tweede paragraaf het verdragsbeginsel uitgebreid behandelen. Er wordt ingegaan op wat het verdragsbeginsel is, wat het van de wetgever verlangt, op welke rechtshulpfiguren deze eis van toepassing is in het Nederlandse rechtsstelsel en bovendien tot welk doel dit beginsel strekt. Tenslotte beantwoord ik aan het einde van dit hoofdstuk een deel van de hoofdvraag, namelijk de vraag of het verdragsbeginsel een belichaming is van het vertrouwensbeginsel in de internationale strafrechtelijke samenwerking.

§2.1 Het formele verdrag

Verdragen zijn een van de belangrijkste bronnen van internationaal recht en bekleden in de internationale gemeenschap een voorname plaats in de relaties tussen staten. Doorgaans is een verdrag een geschreven overeenkomst tussen twee of meer staten, waarbij die staten elkaar rechten toekennen en verplichtingen jegens elkaar aangaan. 16 Het Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht (WVV) definieert de term verdrag in artikel 2 lid 1 sub a als een internationale overeenkomst in geschrifte tussen staten gesloten en beheerst door het volkenrecht, hetzij neergelegd in een enkele akte, hetzij in twee of meer samenhangende akten, en ongeacht haar bijzondere benaming. Deze definitie beperkt zich tot verdragen tussen staten. De Nederlandse Grondwet heeft tevens verdragen met volkenrechtelijke organisaties op het oog aldus de regering, vandaar dat deze verdragen ook onder de term formele verdragen dienen te worden geschaard.17 Wanneer een verdrag wordt gesloten tussen twee 16 17

Kooijmans & Brus 2008, p. 14. Kamerstukken II 1979/80, 15049 (R 1100), nr. 7, p. 6.

14

partijen, dan wordt gesproken van een bilateraal verdrag. Kunnen meer dan twee staten partij worden bij het verdrag, dan is er sprake van een multilateraal verdrag. Er bestaan verschillende soorten verdragen, welke niet allemaal aan bod zullen komen in deze paragraaf. De nadruk zal worden gelegd op de verdragen die centraal staan in de traditionele rechtshulp, namelijk rechtshulpverdragen. Wanneer binnen de traditionele rechtshulp een verdrag wordt gesloten, wordt dit over het algemeen gedaan om bepaalde algemene regels vast te leggen inzake rechtshulp voor de staten die partij zijn bij dit verdrag. Deze verdragen worden binnen het internationaal publiekrecht dan ook aangeduid als „traités-lois‟, ofwel vrij vertaald „wetgevingsverdragen‟.18 Deze verdragen lijken in vorm, zoals de term al aanduidt, sterk op de wetten zoals die bekend zijn vanuit ons nationale stelsel. Deze verdragen komen middels een aantal verschillende fasen tot stand. Het betreft stappen welke op twee niveaus plaatsvinden, namelijk internationaal en nationaal niveau. Om een volledig beeld te krijgen van de totstandkoming van rechtshulpverdragen worden deze stappen hieronder in chronologische volgorde worden besproken.

Totstandkoming en toetreding Allereerst worden op internationaal niveau onderhandelingen gevoerd, door gemachtigden van de Nederlandse regering. Deze onderhandelingen vormen vaak een moeizaam en vooral langdurig proces, omdat onderhandelende staten over het algemeen verschillende belangen hebben bij het sluiten van een verdrag.19 Logischerwijs is dit bij uitstek aan de orde waar het gaat om multilaterale verdragen. De meest uiteenlopende onderwerpen kunnen aan bod komen bij dergelijke onderhandelingen. Zo kan onder andere het rechtsstatelijke karakter van een verdragspartij aan de tand worden gevoeld, alsmede het naleven van mensenrechten. Nadat de onderhandelaars van de verschillende staten tot een akkoord zijn gekomen inzake de inhoud van het verdrag, worden deze onderhandelingen tot een einde gebracht door middel van het sluiten van het verdrag in kwestie. Het sluiten van een verdrag alsmede het vastleggen van de verdragstekst vindt plaats door ondertekening van de daadwerkelijke tekst. Dit vloeit voort uit artikel 18 van het WVV. Ook de ondertekening vindt plaats op internationaal niveau.

18 19

Kamerstukken II 1979/80, 15049 (R 1100), nr. 7, p. 6. Bellekom e.a. 2007, p. 47.

15

Vervolgens zullen een aantal fasen op nationaal niveau worden doorlopen: de bekendmaking en goedkeuring van het verdrag. De bekendmaking van door Nederland gesloten verdragen vindt plaats middels het publiceren van dit verdrag in het Tractatenblad. Vanaf de grondwetsherziening in 1922 is parlementaire goedkeuring vereist voor alle verdragen die worden gesloten, uitzonderingen daargelaten (art. 91 Gw). 20 Deze goedkeuring vindt plaats middels een wet in formele zin. Het parlement kan enkel weigeren of haar goedkeuring verlenen. Aan de tekst van het verdrag kan zij in principe niets meer veranderen. Mochten er toch bezwaren bestaan ten aanzien van bepaalde inhoudelijke punten van het verdrag, dan zou het parlement bij de regering kunnen aandringen op heronderhandelingen. Indien parlementaire goedkeuring is verleend kan het verdrag worden bekrachtigd of geratificeerd. Beide handelingen zijn alleen noodzakelijk als het verdrag in kwestie dit verlangt en vinden plaats op internationaal niveau. Wanneer bekrachtiging vereist is, zal plechtig aan de andere verdragspartijen worden verklaard dat de staat zich volkenrechtelijke gebonden acht aan het verdrag.21 Is ratificatie vereist, dan zal dit geschieden door het uitwisselen of deponeren van zogenaamde ratificatie-oorkonden. Tenslotte kan als laatste fase het verdrag in werking treden. Wanneer dit daadwerkelijk gebeurt is afhankelijk van hetgeen in het verdrag zelf is bepaald. In beginsel treedt een bilateraal verdrag in werking wanneer beide partijen het verdrag geratificeerd hebben. In geval van een multilateraal verdrag zal over het algemeen het verdrag na een bepaalde tijd na het deponeren van een bepaald aantal ratificatie-oorkonden in werking treden. Uiteraard kan het ook voorkomen dat Nederland, wil toetreden aan een reeds bestaand multilateraal verdrag inzake rechtshulp. Ook in dat geval is Nederland als staat pas volkenrechtelijk gebonden aan dat verdrag, nadat het verdrag volgens de nationale procedure door het parlement is goedgekeurd.22

Beëindiging Nederland kan dus partij worden bij een bilateraal of multilateraal verdrag door middel van het tot stand komen van een nieuw verdrag ofwel het toetreden bij een reeds bestaand verdrag.

20

Kamerstukken II 1964/65, 8054, nr, 3, p. 10. Bellekom e.a. 2007, p. 48. 22 Idem, p. 49. 21

16

Het kan echter om verschillende redenen zo zijn dat Nederland juist geen partij meer wil zijn bij een verdrag welke door het parlement is goedgekeurd. Kan in een dergelijk geval een verdrag worden beëindigd en zo ja, hoe? Alvorens dit onderwerp te bespreken is het belangrijk te zeggen dat de komende uiteenzetting zich enkel zal richten op het actief opzeggen van een verdrag, aangezien dit het meest relevant is in het licht van de hoofdvraag van deze scriptie. Er zijn namelijk ook gevallen waarin een verdrag voor een bepaald termijn gesloten is. Dit houdt in dat wanneer een einde is gekomen aan het in het verdrag neergelegde termijn, het verdrag automatisch wordt beëindigd. Na deze korte verheldering, wordt verder gegaan met het beantwoorden van de boven gestelde vraag. In beginsel kan beëindiging, opzegging of terugtrekking van een partij van een verdrag slechts plaatsvinden door toepassing van de bepalingen van het verdrag in kwestie of het WVV (art. 42 lid 2 WVV). De meeste verdragen bevatten uitdrukkelijke bepalingen ten aanzien van de beëindiging van het verdrag. In dat geval ligt het uiteraard aan de aard van de bepalingen aan welke voorwaarden voldaan moet zijn wil men het verdrag kunnen opzeggen. Ook kan een verdrag te allen tijden door overeenstemming tussen alle partijen na raadpleging van de andere verdragsluitende Staten worden beëindigd (art. 54 WVV). Wanneer een verdrag hierover echter geen enkele bepaling bevat, wordt het verhaal wat ingewikkelder. Het verdragenrecht gaat dan namelijk uit van het zogenaamde beginsel van niet-opzegbaarheid (art. 56 WVV), tenzij blijkt dat partijen de bedoeling hadden de mogelijkheid van beëindiging open te laten dan wel dat uit de aard van het verdrag opzegbaarheid voortvloeit. 23 Hiernaast bestaan er, ondanks het beginsel van niet-opzegbaarheid, nog een aantal gronden voor het beëindigen van een verdrag, te weten: overmacht, wanprestatie, verdragsschending (artt. 60 en 61 WVV) en wezenlijke verandering van omstandigheden (art. 62 WVV). De eerste drie gronden spreken tot op zekere hoogte voor zich vanwege de algemene overeenkomsten met de nationale rechtsvormen van overmacht, wanprestatie en schending van een wet. Hier zal dus niet al teveel over worden uitgewijd. De laatst genoemde grond voor opzegging, te weten een wezenlijke verandering van de omstandigheden waaronder het verdrag was gesloten (art. 62 WVV) is een zeer bijzondere. Hoewel dit een valide reden is voor opzegging van een verdrag, is het uiteraard niet de bedoeling dat deze op een wijze wordt geïnterpreteerd zodat een verdragspartij zich te pas en te onpas zonder pardon aan zijn verdragsverplichtingen kan onttrekken. Aan de andere kant zou het onredelijk zijn een staat te

23

Kooijmans & Brus 2008, p. 106.

17

houden aan verplichtingen, wanneer deze verplichtingen als gevolg van een verandering in omstandigheden een totaal andere zwaarte hebben gekregen. Het WVV benadert deze opzeggingsgrond dan ook terecht met grote behoedzaamheid. De cumulatieve voorwaarden waaraan voldaan moet zijn, wil een verdrag worden opgeschort op grond van een fundamentele verandering der omstandigheden, luiden als volgt: allereerst dienen de veranderde omstandigheden zoals die ten tijde van het sluiten van het verdrag waren, destijds een essentieel element te zijn geweest voor de toestemming van de partijen om door het verdrag gebonden te zijn. Ten tweede dienen als gevolg van deze wijziging van omstandigheden de omvang en zwaarte van de verplichtingen, die alsnog moeten worden nagekomen, radicaal veranderd te zijn. 24

24

Kooijmans & Brus 2008, p. 107.

18

§2.2 Het verdragsbeginsel

Het verdragsbeginsel is in het vorige hoofdstuk al kort aan de orde gekomen, maar voor alle duidelijkheid wordt in deze paragraaf wederom bij het begin begonnen. Het verdragsbeginsel ofwel de verdragseis houdt zoals gezegd in, dat het verlenen van rechtshulp enkel geschiedt krachtens verdrag. Wanneer er geen verdrag is gesloten dat verband houdt met de rechtshulp die wordt verzocht door een land, zal in beginsel geen rechtshulp worden geboden. Van daaruit kan worden gesteld dat het verdragsbeginsel de primaire eis behelst waar het gaat om het verlenen van rechtshulp. Wat verlangt het verdragsbeginsel precies van de wetgever? In de praktijk van het internationale strafrecht en in de literatuur zijn verschillende discussies gaande geweest over de term verdrag in de zin van het verdragsbeginsel.25 De belangrijkste uitkomst van deze discussies is, dat het van belang is dat een overeenkomst voldoet aan de grondwettelijke regels van totstandkoming van een verdrag, wil deze kunnen voldoen aan hetgeen het verdragsbeginsel eist.26 Ten aanzien van het in de vorige paragraaf aan bod gekomen formele verdrag, bestaan uiteraard weinig vraagtekens. Deze beantwoorden qua totstandkoming zonder meer aan de verdragseis in de traditionele rechtshulp. Maar niet alleen in totstandkoming dienen deze verdragen aan voorwaarden te voldoen, ook de inhoud van een overeenkomst is belangrijk. Bilaterale en multilaterale verdragen die specifiek zijn gesloten met het oog op bepaalde figuren van rechtshulp waarvoor een verdrag vereist is, voldoen zonder meer aan hetgeen dat het verdragsbeginsel verlangt van de wetgever. Maar ook verdragen die niet specifiek als rechtshulpverdragen zijn aan te merken blijken te kunnen voldoen aan deze eis. In de memorie van toelichting op het eerste artikel van de Uitleveringswet wordt namelijk uitgelegd dat in de definitie van de term verdrag ook rekening is gehouden met overeenkomsten, die in hoofdzaak andere onderwerpen dan rechtshulp in strafzaken regelen, maar wel desbetreffende bepalingen bevatten.27 Slechts een minderheid van de staten binnen de internationale gemeenschap stelt het verlenen van vormen van rechtshulp afhankelijk van het bestaan van een dergelijk verdrag.28 Nederland behoort tot deze kleine groep staten. De verdragseis is dan ook in verschillende 25

Schutte & Swart 1982. Swart 1986. Swart 1986, p. 57. 27 Kamerstukken II 1964/65, 8054, nr. 3, p. 4. 28 Swart 1995, p. 84. 26

19

bepalingen binnen de Nederlandse wetgeving terug te vinden. Om een volledig beeld te krijgen van de voorliefde van Nederland voor de verdragseis, zal hieronder uiteen worden gezet in welke bepalingen, die verband houden met het verlenen van rechtshulp, het verdragsbeginsel terug te vinden is. Hieruit zal ook naar voren komen, dat deze liefde niet onvoorwaardelijk blijkt te zijn.

Uitlevering De meest opvallend aanwezig zijnde verdragseis binnen het Nederlandse recht, is die in het uitleveringsrecht. In verband met uitlevering is deze voorwaarde namelijk niet enkel in artikel 2 van de Uitleveringswet (UW) te ontdekken, maar zelfs grondwettelijk vastgelegd in artikel 2 lid 3 van de Grondwet (Gw) en daardoor verheven tot een grondwettelijk vereiste. Artikel 2 lid 3 Gw constitutionaliseert op deze manier als het ware artikel 2 UW.29 Het grondwettelijk vastleggen van een verdragseis blijkt een unicum te zijn binnen de internationale gemeenschap. 30 Zoals in dit grondwettelijk artikel is te lezen, is binnen het uitleveringsrecht uitlevering door Nederland pertinent uitgesloten wanneer er geen sprake is van een verdrag inzake uitlevering.31 Indien Nederland zelf een staat verzoekt tot uitlevering van een persoon hoeft er niet perse sprake te zijn van een verdragsgrondslag. De wetgever heeft in de memorie van toelichting op de UW betoogd waarom uitlevering door Nederland aan een andere staat zonder een verdragsbasis niet mogelijk is. Ten eerste zal het, aldus de wetgever, dikwijls niet toevallig zijn dat met een bepaald land geen uitleveringsverdrag is gesloten. Nederland sluit namelijk alleen uitleveringsverdragen met staten in wiens rechtspleging men voldoende gerechtvaardigd vertrouwen heeft. Ten tweede is de wetgever van mening dat uitlevering zonder dat er een verdrag bestaat niet te verenigen is met het belang van de rechtszekerheid.32 Wanneer er wel een verdrag bestaat, kan bij een vervolguitlevering met recht worden vertrouwd op een eerlijke procesvoering en bij een executie-uitlevering op een aanvaardbare tenuitvoerlegging.33 Uit dit betoog is tevens af te leiden waarom Nederland haar eigen verzoeken tot uitlevering niet afhankelijk stelt van een verdragsgrondslag. Het waarborgen van een 29

Schutte & Swart 1982, p. 4. Idem. 31 Koekkoek 2000, p. 76. 32 Kamerstukken II 1964/65, 8054, nr, 3, p. 11. 33 Glerum & Rozemond 2008, p. 235-236. 30

20

gerechtvaardigd vertrouwen in de rechtspleging van de staat waarmee men een samenwerkingsverband overweegt aan te gaan is een van de functies van het verdragsbeginsel, zo blijkt uit de hierboven besproken parlementaire geschiedenis. Nederland gaat er logischerwijs vanuit dat er niets op haar eigen strafrechtspleging is aan te merken. Het zou dan ook vreemd zijn als zij zelf een voorafgaande toetsing van haar eigen rechtstatelijke niveau als voorwaarde zou stellen alvorens iemand aan Nederland zou kunnen worden uitgeleverd. Hiervoor is het verdragsbeginsel niet bedoeld, in het vervolg van deze paragraaf zal dit vaker worden geconstateerd. Echter, er zijn ook vormen van rechtshulp waarvoor het weglaten van een verdragseis minder vanzelfsprekend is. Voordat deze ter sprake komen, wordt eerst een ander oogmerk voor het toepassen van het verdragsbeginsel in verband met uitlevering behandeld. Zoals gezegd speelt het waarborgen van een gerechtvaardigd vertrouwen dus een grote rol bij uitlevering in het kiezen voor een verdragseis, maar ook efficiëntie blijkt een motief te zijn voor het toepassen van dit beginsel. Wanneer er een verdrag wordt gesloten ingevolge een verdragseis, hoeft men zich ad hoc niet steeds weer af te vragen of de strafrechtspleging in de verzoekende staat voldoende vertrouwen verdient.34 Dit is immers al vastgesteld door de wetgever met de totstandkoming van het verdrag in kwestie. Naast uitlevering omvat de Uitleveringswet in het vierde hoofdstuk ook bepalingen omtrent andere vormen van rechtshulp in het kader van uitlevering. Deze vormen van rechtshulp zijn: het in beslag nemen van voorwerpen van degene wiens uitlevering of voorlopige aanhouding is gevraagd, vervoer over Nederlands grondgebied van iemand die door een vreemde staat aan een derde staat wordt uitgeleverd en het beschikbaar stellen van gedetineerden voor het afleggen van getuigenis of confrontatie ten behoeve van een door buitenlandse autoriteiten ingesteld strafrechtelijk onderzoek.35 Aldus de bepalingen in de Uitleveringswet, geschieden ook deze vormen van rechtshulp slechts wanneer hieromtrent een verdrag van kracht is (artt. 46, 48 en 51 UW).

34 35

Swart 1986, p. 60. Kamerstukken II 1964/65, 8054, nr, 3, p. 11.

21

Kleine rechtshulp In tegenstelling tot de absolute verdragseis die het uitleveringsrecht kent, bestaat in de zogenaamde wederzijdse of kleine rechtshulp wel de mogelijkheid tot het inwilligen van een verzoek zonder dat daaraan een verdrag ten grondslag ligt. De bepalingen omtrent deze vormen van internationale strafrechtelijke samenwerking zijn met name terug te vinden in de eerste afdeling van titel 10 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) genaamd „Internationale rechtshulp‟. Uit artikel 552k lid 2 Sv volgt dat onder omstandigheden ook zonder verdragsbasis samenwerking op het gebied van kleine rechtshulp tussen landen mogelijk is:

“In gevallen waarin het betreft een redelijk verzoek dat niet op een verdrag is gegrond, alsmede in gevallen waarin het toepasselijke verdrag niet tot inwilliging verplicht, wordt aan het verzoek voldaan, tenzij de inwilliging in strijd is met een wettelijk voorschrift of met een aanwijzing van de Minister van Justitie.”

Aldus het geciteerde artikel kan rechtshulp, in geval van de afwezigheid van een verdrag alleen worden verleend indien sprake is van een redelijk verzoek aan Nederland en geen strijdigheid met de Nederlandse regelgeving.36 Volgens de memorie van toelichting op de artikelen die betrekking hebben op wederzijdse rechtshulp strekken deze bepalingen ertoe te bevorderen dat zoveel mogelijk wordt voldaan aan verzoeken om dergelijke rechtshulp. Dit geldt voor zowel verzoeken die op een verdrag zijn gegrond als voor verzoeken waarvan de basis niet in een verdrag ligt, mits het gaat om redelijke verzoeken. De wetgever was hier van mening dat uit de aard van deze vormen van rechtshulp geen voldoende reden voortvloeit om een verdrag steeds als voorwaarde voor inwilliging van een verzoek te stellen. Dit heeft te maken met de niet-ingrijpende aard van de rechtshulpfiguren in kwestie. Wanneer bijvoorbeeld voor elke betekening van een stuk een verdrag zou moeten bestaan, zouden de belangen die gemoeid zijn met een betekening bij lange na niet opwegen tegen de tijd en energie die verloren gaat met het tot stand komen van een verdrag. Bovendien is het betekenen van stukken niet van indringende aard met betrekking tot de humanitaire rechten van de burger. Het is immers moeilijk in te denken dat een dergelijke betekening een schending van een fundamentele vrijheid ten gevolge zou hebben. Vandaar dat hier voor de verdragseis geen taak is weggelegd inzake het waarborgen van vertrouwen.

36

Reijntjes, Mos & Sjöcrona 2008, p. 288.

22

Er bestaan wel specifieke figuren van wederzijdse rechtshulp welke enkel kunnen worden uitgevoerd indien sprake is van een verdrag, namelijk de toepassing van strafprocessuele dwangmiddelen en bijzondere opsporingsbevoegdheden, te weten: het doen voorgeleiden van personen aan wie een verhoor moet worden afgenomen, gijzeling van onwillige getuigen, inbeslagneming, het opnemen van vertrouwelijke (tele-)communicatie en het vorderen van gegevens.37 Gezien de aard van dergelijke dwangmiddelen wordt een verdragsgrondslag noodzakelijk geacht. Zij perken namelijk rechten en vrijheden van de burger in, vandaar dat een zorgvuldige afweging gewenst is alvorens dergelijke bevoegdheden kunnen worden aangewend op verzoek van een andere staat. Men heeft ervoor gekozen een gerechtvaardigd vertrouwen in het maken van een dergelijke afweging door het andere land in kwestie ook hier middels deze weg te waarborgen. Daarnaast dient dit uiteraard ook de efficiëntie van het traditionele rechtshulpsysteem. Wanneer er eenmaal een verdrag bestaat en dus het vertrouwen in de wederpartij is gevestigd, hoeft Nederland in theorie niet meer om te kijken naar deze belangenafweging. De verdragseisen inzake deze strafprocessuele dwangmiddelen en bijzondere opsporingsbevoegdheden zijn neergelegd in artikel 552n Sv en artikel 552oa Sv.

Overdracht en overname van strafexecutie Waar het gaat om de overdracht en overname van strafexecutie, vindt enkel overname van de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafrechtelijke beslissingen in geen geval plaats zonder verdragsbasis ingevolge artikel 2 j.o. 30 lid 1 van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen

(WOTS).38

Overdracht

van

de

tenuitvoerlegging

van

buitenlandse

strafrechtelijke beslissingen kan daarentegen wel zijn doorgang vinden zonder een executieverdrag.39 Het motief van de verdragseis als eerste voorwaarde voor overname van strafexecutie ligt net als in het uitleveringsrecht in de overweging dat het stelsel van internationale samenwerking op dit terrein alleen goed kan functioneren als de daarbij betrokken staten voldoende vertrouwen in elkaars strafrechtspleging hebben.40 Het uitgangspunt bij overname van strafrechtelijke beslissingen is immers dat de in het buitenland gewezen strafrechtelijke 37

Kamerstukken II 1964/65, 8054, p. 1-2. Sjöcrona 1990, p. 141-150. Sanders & Sjöcrona 2008, p. 337. 39 Idem, p. 347. 40 Swart 1986, p. 59. 38

23

beslissing wordt erkend en geaccepteerd. Deze vonnissen kunnen wat de vaststelling van de feiten betreft niet meer worden herzien.41 Het is dan ook belangrijk dat men erop kan vertrouwen dat de strafrechtelijke beslissing die uit een andere staat komt, op een degelijke manier met inachtneming van voldoende waarborgen tot stand is gekomen. Dit vertrouwen dient gewaarborgd te worden door middel van de voorafgaande toetsing door de wetgever.42 In geval van overdracht van de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafrechtelijke beslissingen is de wetgever van mening dat de beantwoording van de vertrouwensvraag anders ligt. De redenering hieromtrent luidt als volgt: logischerwijs heeft Nederland dermate vertrouwen in haar eigen strafrechtspleging, dat zij er vanuit gaat dat de vonnissen gewezen door eigen rechters deugdelijk tot stand zijn gekomen en dat deze bovendien passende maatregelen bevatten. Vandaar dat er geen verdragen noodzakelijk zijn voor het overdragen van eigen strafrechtelijke beslissingen.43 Dit roept bij mij een aantal vraagtekens op, die uitgebreid aan bod komen in de derde paragraaf van het volgende hoofdstuk.

Overdracht en overname van strafvervolging Naast bepaalde vormen van wederzijdse rechtshulp en de overdracht van strafexecutie, kunnen ook overdracht en overname van strafvervolging beide plaatsvinden zonder dat er een grondslag in de vorm van een verdrag bestaat. Voor deze figuur van internationale samenwerking bestaat in zijn geheel geen verdragseis als zodanig in de Nederlandse wetgeving.44 De bepalingen met betrekking op overdracht en overname van strafvervolging vindt men in de derde afdeling van titel tien van het Wetboek van Strafvordering. In de memorie van toelichting op deze artikelen wordt niet met zoveel woorden ingegaan op een reden voor het weglaten van een verdragseis inzake deze figuur van rechtshulp.45 In literatuur van Buruma en Verrest is een passage terug te vinden, die hierop uitermate toepasselijk is:

41

Kamerstukken II 1983/84, 18129, nr. 3, p. 5. Idem, p. 3-4. 43 Idem, p. 28. 44 Reijntjes & Sjöcrona 2008, p. 307. 45 Kamerstukken II 1979/80, 15972, nr. 3. 42

24

“Het ontbreken van de verdragseis is niet vanzelfsprekend. Een verdrag impliceert dat men zich niet steeds hoeft af te vragen of de rechtspleging in een ander land voldoende vertrouwen dient te genieten. Om die reden is zowel voor de uitlevering als voor de overname van executie een verdrag vereist. Als we nu de overdracht en overname van strafvervolging niet verhinderen door een verdragseis, is dat misschien wel goed voor de ontlasting van de Nederlandse rechtspleging, maar is het ook in beginsel mogelijk om de vervolging over te dragen aan landen, waarvan de rechtspleging ons weinig vertrouwen inboezemt. Vroeger werd in dit verband gesteld dat het overdrachtsbeleid moet worden gericht op landen die partij zijn bij het EVRM en het individuele klachtrecht hebben erkend, maar tegenwoordig wordt slechts opgemerkt dat de politieke situatie en de mensenrechtensituatie in het land waarnaar de strafzaak zou moeten worden overgedragen overwegingen zijn die ook van invloed zijn op de beslissing van de minister”46

Uit het bovenstaande blijkt dat Buruma en Verrest het bezwaarlijk achten dat de verdragseis voor waar betreft deze vorm van strafrechtelijke samenwerking ontbreekt, aangezien dit betekent dat er vooraf niet per definitie sprake hoeft te zijn van een gerechtvaardigd vertrouwen wanneer vervolging wordt overgedragen aan een andere staat. Hierbij maken zij de aantekening dat dit bezwaar erkend is in het Nederlandse systeem rechtshulp aangezien erop aan wordt gedrongen dat overdrachtsbeleid dient te worden gericht op landen die vertrouwen uitstralen doordat zij partij zijn bij het EVRM en individueel klachtenrecht kennen. Daarnaast wordt in de praktijk ook gelet op de huidige politieke- en mensenrechtensituatie in een verzoekende staat. Hoewel deze aspecten een aanwijzing zijn, dat er behoefte is aan meer houvast waar het gaat om het vertrouwen in de rechtspleging van een verzoekende staat inzake overdracht en overname van strafvervolging, blijft een formele verdragseis als zodanig uit. Naast de constatering, stippen Buruma en Verrest ook aan dat het ontbreken van het verdragsbeginsel bij overdracht en overname van strafvervolging, de efficiëntie in deze rechtshulpprocedure niet ten goede komt. Terwijl dit zoals deze eerder in deze paragraaf aan bod is gekomen bij andere rechtshulpfiguren ook juist een van de hoofdredenen is voor het toepassen van een verdragseis. Ook hier wordt in het volgende hoofdstuk op terug gekomen.

Zojuist is vastgesteld op welke figuren van traditionele rechtshulp het verdragsbeginsel van toepassing is. Nu is het tijd om de eindjes bij elkaar te knopen. Hoewel het vertrouwensbeginsel blijkens het eerste hoofdstuk op de gehele traditionele rechtshulp van 46

Buruma & Verrest 2004, p. 106.

25

toepassing is, is in het Nederlandse recht de stap het verdragsbeginsel van toepassing te laten zijn op de gehele linie van rechtshulpfiguren niet gezet. Deze keuze van de wetgever gaat uit van de gedachte dat andere vormen van internationale strafrechtelijke samenwerking dan uitlevering en overname van strafexecutie minder ingrijpend zijn en dus minder of in een andere vorm dan middels een verdrageis waarborgen behoeven.47 Bij deze niet-indringende rechtshulpfiguren zou enerzijds de vraag naar vertrouwen in het rechtsstatelijke niveau van een verzoekend land namelijk minder relevant zijn en anderzijds een verdragseis juist de efficiëntie van deze vormen van rechtshulp teniet doen. Dit aangezien de tijd en moeite die het sluiten van een verdrag met zich meebrengt in een dergelijke geval niet opwegen tegen minder zwaarwegende belangen die met de samenwerkingsfiguur gemoeid zijn. Voor de vormen van traditionele rechtshulp waar wel een verdragsbeginsel is gesteld, geldt dat het uitgangspunt is dat er sprake moet zijn van een voldoende mate van gerechtvaardigd vertrouwen in de strafrechtspleging van een land alvorens de regering een verdrag met dit land mag en zal sluiten. Dit geldt, zoals aan het begin van de tweede paragraaf is uitgelegd, enkel wanneer de vertrouwensvraag relevant is in verband met de strafrechtspleging van een andere staat dan Nederland. Wanneer een rechtshulpverdrag eenmaal is gesloten gaat men uit van een verondersteld vertrouwen in de wederpartij. Hieruit vloeien de twee doelen ofwel motieven voort die aan het toepassen van het verdragsbeginsel ten grondslag liggen. Allereerst is een van de motieven het waarborgen van een gerechtvaardigd vertrouwen in het rechtsstatelijke niveau van wederpartijen, wanneer het gaat om samenwerking in verband met ingrijpende figuren van traditionele rechtshulp. Dit betekend dat formeel gezien het eerste deel van de hoofdvraag in deze scriptie positief kan worden beantwoord. Het verdragsbeginsel is in theorie dus wel degelijk een belichaming van het vertrouwen welk voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel in interstatelijke strafrechtelijke samenwerking. Strijards gaat hier zelfs zover in, dat hij het verdragsbeginsel zelfs definieert als zijnde een intrastatelijke verbijzondering van het algemeen interstatelijk vertrouwensbeginsel.48 Als tweede doel heeft het verdragsbeginsel het efficiënt en soepel laten verlopen van internationale strafrechtelijke samenwerking. De gedachte hierachter is dat men zich niet steeds in het concrete geval af zal hoeven te vragen of de strafrechtspleging in een andere staat voldoende vertrouwen

47 48

Swart 1986, p. 60. Strijards 1988, p. 121.

26

verdient.49 Dit brengt twee voordelen met zich mee: het scheelt tijd wanneer de rechtspleging in de verzoekende staat niet steeds aan onderzoek hoeft te worden onderworpen in rechtshulpprocedures, en bovendien wordt de politieke lading die concrete discussies over het niveau van de rechtspleging in een ander land met zich meebrengen tactisch omzeild. Nu de voorafgaande toetsing in dit hoofdstuk uitgebreid is behandeld en het eerste deel van de hoofdvraag zojuist positief is beantwoord, is het tijd voor een reflectie op de huidige situatie zoals deze in hoofdstuk één en twee zijn weergegeven.

49

Swart 1986, p. 60.

27

Hoofdstuk 3 Een reflectie op de huidige stand van zaken

Na alle informatie die hierboven is gegeven, is in dit hoofdstuk een plaats gereserveerd voor een moment van reflectie op de huidige stand van zaken. Er zullen dan ook verschillende punten worden behandeld die voortkomen uit de vorige hoofdstukken. Ik heb ervoor gekozen om dit in een apart hoofdstuk doen, omdat het hierboven toevoegen van commentaren mijns inziens niet ten goede zou komen aan de structuur van de tekst als geheel. De hieronder besproken onderwerpen zullen op sommige punten met elkaar overlappen. Echter, om de komende beschouwing helder weer te kunnen geven, heb ik besloten ze zo goed en zo kwaad als dat kan puntsgewijs in verschillende paragrafen nader te bekijken en bekritiseren. In de eerste paragraaf zal ik beginnen met de waarborgfunctie van het verdragsbeginsel alsmede haar verhouding tot de politieke aard van het verdragsbeginsel onder de loep te nemen. Vervolgens wordt in de tweede paragraaf een aantal aantekeningen gemaakt bij het tweede doel waarvoor het verdragsbeginsel wordt aangewend in de Nederlandse traditionele rechtshulp te weten, het bevorderen van efficiëntie van de internationale strafrechtelijke samenwerking. En ten slotte wordt in de laatste paragraaf kort ingegaan op het gegeven dat voor overdracht van strafexecutie en overdracht en overname van strafvervolging geen verdragseis is toegepast.

§3.1 De waarborgfunctie van het verdragsbeginsel versus haar politieke aard

Voor de zogenaamde indringendere vormen van traditionele rechtshulp waar een verdragseis voor is gesteld, geldt zoals besproken het uitgangspunt dat er sprake moet zijn van een voldoende mate van gerechtvaardigd vertrouwen in de strafrechtspleging van een land alvorens de regering formeel een verdrag met dit land mag en zal sluiten. Dit hangt samen met wellicht het belangrijkste doel van het verdragsbeginsel, namelijk het waarborgen van dit gerechtvaardigd vertrouwen in het rechtsstatelijke niveau van wederpartijen in het verlenen van ingrijpende vormen van rechtshulp. Een van de gevolgen van de voorafgaande toetsing in de huidige vorm is, dat een uitspraak over het rechtsstatelijk karakter van een verzoekende

28

staat voor een groot deel tot de competentie van de wetgever behoort.50 Dat betekent in feite dat het vertrouwen welk voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel voornamelijk politiek van aard is.51 Dit politieke karakter hoeft geen negatief aspect te zijn in de internationale strafrechtelijke samenwerking. De speelruimte die de wetgever geniet kan, zoals in het eerste hoofdstuk reeds behandeld, in het voordeel van deze toetsing werken, in het voordeel van internationale betrekking en zo ook in het voordeel van de burger wiens rechten hierdoor veilig kunnen worden gesteld. Helaas kleven er in de praktijk ook een aantal nadelen aan de politieke aard van het interstatelijke vertrouwen, waardoor deze in mijn ogen juist haaks op de waarborgfunctie van het verdragsbeginsel komt te staan.

De veronderstelling van een vastgesteld gerechtvaardigd vertrouwen in wederpartijen Laten we alvorens het uiteenzetten van deze nadelen, beginnen met het beantwoorden van de vraag of de veronderstelling van een gerechtvaardigd vertrouwen in staten waarmee een rechtshulpverdrag is gesloten in de praktijk eigenlijk wel klopt, in het licht van de politieke aard van het vertrouwen. Het kost weinig moeite een lijstje samen te stellen van landen waarmee Nederland een verdrag heeft tot het verstrekken van rechtshulp, maar wiens rechtstatelijke niveaus zonder verdere toelichting vallen onder de categorie „twijfelachtig‟, zoals bijvoorbeeld: Kenia, Thailand, Liberia, Tanzania, Oeganda, Roemenië en Mexico.52 Het gaat hier voornamelijk om uitleveringsverdragen. Men mag er vanuit gaan dat deze overeenkomsten gesloten zijn op basis van de hierboven reeds genoemde goed bedoelde politieke motieven. Het is namelijk niet ongewoon dat Nederland dergelijke verdragen sluit met het oogmerk burgers uit benarde posities te kunnen halen wanneer dit nodig mocht zijn. Nederlandse onderdanen kunnen bijvoorbeeld, door een verdrag te sluiten met een bepaalde staat, naar Nederland worden gehaald in het kader van uitlevering en/of overname van strafexecutie om te voorkomen dat zij in een penitentiaire inrichting elders bloot worden gesteld aan omstandigheden die wij ongeoorloofd en inhumaan achten. Een sprekend

50

Swart 1995, p. 85. Rozemond 2009. 52 Voor meer informatie over de verdragen inzake uitlevering met Kenia, Liberia, Tanzania, Oeganda, Roemenië en Mexico: Smeulers 2003, p. 226-227. Het verdrag met Thailand betreft: Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Thailand inzake de overbrenging van gevonniste personen en samenwerking bij de tenuitvoerlegging van strafvonnissen, ‟s-Gravenhage 23 augustus 2004, Trb. 2004, 216. 51

29

voorbeeld hiervan is het verdrag tussen Nederland en Thailand inzake de overbrenging van gevonniste personen en de samenwerking bij de tenuitvoerlegging van strafvonnissen.53 Uiteraard is het kort door de bocht om te stellen dat Nederland enkel verdragen sluit welke voorbij gaan aan het doel van het verdragsbeginsel om een gerechtvaardigd vertrouwen in de rechtspleging van een andere staat te waarborgen. Het kost namelijk ook niet veel moeite een lijstje samen te stellen van verdragen die gesloten zijn in het kader van rechtshulp met landen op wiens rechtspleging niets aan te merken is. Bovendien komt het ook voor dat politieke motieven juist de redenen zijn om het sluiten van verdragen met bepaalde landen juist achterwege te laten. Ik doel hier met name op het voorkomen van de nadelen die het tot stand komen van een rechtshulpverdrag met een „twijfelachtige‟ staat met zich mee kan brengen. Hetgeen dat wel kan worden vastgesteld is dat men niet zonder meer kan uitgaan van een absoluut gerechtvaardigd vertrouwen in de strafrechtspleging van een wederpartij om het enkele feit dat hiermee een verdrag inzake rechtshulp is gesloten.

Het gevaar van politieke motieven boven vertrouwen Laat ik beginnen met duidelijk te maken dat ik het een groot goed vind dat de Nederlandse staat zijn burgers zo goed en zo kwaad als het kan probeert te beschermen, ondanks dat dit niet strookt met wat de wetgever voor ogen had met het verdragsbeginsel, te weten de waarborging van het interstatelijke vertrouwen. Echter, het aangaan van wederzijdse verdragsverplichtingen met malafide staten om deze redenen kan ook juist averechts werken. Vandaar dat een afweging tussen de bovengenoemde politieke motieven en de gevolgen die het sluiten van een verdrag met zich meebrengt zorgvuldig dient te worden gemaakt. Wat zijn een aantal valkuilen waarmee men in deze afweging rekening dient te houden? Ten eerste moet men het basale gegeven dat verdragen een bindende kracht hebben niet over het hoofd zien. De vrijblijvendheid van internationale strafrechtelijke samenwerking wordt hierdoor aan banden gelegd en de gevolgen hiervan moeten niet worden onderschat. Men kan nu eenmaal niet onder de verdragsverplichtingen uit wanneer dit in een specifiek

53

Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Thailand inzake de overbrenging van gevonniste personen en samenwerking bij de tenuitvoerlegging van strafvonnissen, ‟s-Gravenhage 23 augustus 2004, Trb. 2004, 216.

30

geval beter uitkomt. Ten tweede dient het beginsel van wederkerigheid meegenomen te worden in de afweging. Op grond van dit kern beginsel van het internationale strafrecht, hebben soevereine staten jegens elkaar dezelfde verplichtingen.54 Het sluiten van verdragen inzake overname van strafexecutie op basis van het motief Nederlanders hun straf te laten uitzitten naar Nederlandse maatstaven zal vanzelfsprekend op weinig bezwaren stuiten. Maar men moet er met het oog op het eerder genoemde beginsel wel rekening mee houden, dat de staat waarmee het verdrag is gesloten wellicht op een zeker punt ook een overdracht van strafexecutie verlangt door Nederland. Met als gevolg dat de Nederlandse staat wellicht iemand naar een land zal moeten sturen, waar de omstandigheden in het penitentiaire wezen onder de maat zijn voor Nederlandse begrippen. In geval van het sluiten van uitleveringsverdragen met het oogmerk onderdanen naar het thuisland te halen, bestaat ook de keerzijde dat Nederland genoodzaakt zal zijn op haar beurt burgers uit te leveren aan de „twijfelachtige‟ staat in kwestie. Bovendien blijft het formele uitgangspunt, dat de wetgever verdragen sluit op basis van het vertrouwen in de rechtspleging van de wederpartij, waardoor de rechter weinig toetsingsruimte heeft wanneer deze staat een verzoek doet aan Nederland tot het

verlenen

van

rechtshulp.

De

verbindende

kracht

van

verdragen,

het

wederkerigheidsbeginsel en de veronderstelling van vertrouwen zijn enkele leerstukken die ervoor zorgen, dat het weigeren van een verzoek van een staat met een laag rechtsstatelijk niveau waarmee Nederland een verdrag heeft gesloten dus niet zomaar plaats kunnen vinden. Aangezien de mate van gerechtvaardigd vertrouwen in het huidige systeem van verdragseisen centraal staat in dit onderzoek, zal om de invloed van het vertrouwensbeginsel op de toetsing bij de nationale rechter te illustreren, kort een arrest gewezen door de Hoge Raad op 2 maart van het jaar 2000 inzake uitlevering worden besproken.55 Ik heb voor een uitleveringszaak gekozen, omdat hierin de gevaren van het stellen van politieke motieven boven vertrouwen uitermate goed naar voren komen. Allereerst volgt een korte uiteenzetting van de feiten in deze zaak:

Opgeëiste persoon wordt ervan verdacht 15 juni 1980 betrokken te zijn geweest bij het neerschieten van een functionaris van de nationale politie van het Spaanse koninkrijk. Deze aanslag zou beraamd en uitgevoerd zijn door een zogenaamd „Nafarroa-commando‟ van de Baskische verzetsbeweging ETA. Aldus de Spaanse autoriteiten is de verdachte een ETA-sympatisant die bewust zijn auto beschikbaar zou hebben gesteld ter 54 55

Cleiren & Nijboer 2008, p. 188. Glerum & Rozemond 2008, p. 165-167. HR 21 maart 2000, NJ 2000, 540.

31

uitvoering van deze aanslag. Ook zou hij hier voor hem belastende verklaringen over hebben afgelegd tegenover de autoriteiten. Aldus de opgeëiste persoon zijn de verklaringen die hij heeft afgelegd tegen de Spaanse politie tot stand gekomen middels martelen. Onder dwang zou hij dus de verklaring hebben afgelegd, dat hij met het oogmerk de aanslag te bevorderen zijn auto heeft uitgeleend aan degenen die de daadwerkelijke aanslag hebben gepleegd op de politie functionaris. Dit terwijl hij in werkelijkheid zijn auto in alle onschuld zou hebben uitgeleend aan een kennis, zoals dat in normale omgangsvormen tussen personen wel vaker voorkomt. Hij beroept zich dan ook op het folteringsverbod zoals dat is neergelegd in artikel 3 van het EVRM: “Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.” De man in deze zaak voert aan dat hij in het verleden door Spaanse autoriteiten is gefolterd en dat de belastende verklaringen hiervan het resultaat zijn. Aldus hem bestaat er een gerede kans dat dit na uitlevering wederom zal gebeuren. De verdediging voert voorts in haar toelichting op het middel aan dat iedere aanwijzing dat de uit te leveren persoon in de verzoekende staat aantastingen van zijn grondrechten zal ondergaan een door de rechter vast te stellen grond voor ontoelaatbaarheid van die uitlevering oplevert. Bovendien heeft de verdediging bij dit verweer gewezen op aanhoudende berichten van martelingen van Baskische gevangenen in Spaanse gevangenissen, zoals deze te lezen zijn in rapportages van verschillende mensenrechtenorganisaties. Echter, het aangevoerde blijkt niet genoeg te zijn om uitlevering niet toelaatbaar te achten. De rechtbank erkent, dat het vertrouwensbeginsel als uitgangspunt voor beoordeling van de toelaatbaarheid van uitlevering beperkt wordt door dreiging van flagrante schending van een fundamenteel recht. Echter, zij is in deze zaak van mening dat niet aannemelijk is geworden dat de gestelde mishandelingen verband hielden met de feiten die ten grondslag liggen aan het uitleveringsverzoek. De rechtbank kon dan ook wegens onvoldoende vaststaande gegevens die factoren niet in haar beoordeling betrekken. De Hoge Raad acht dit standpunt niet onbegrijpelijk (r.o. 4.3).

Na deze korte samenvatting van de feiten, komt de redenering van de Hoge Raad aan bod. De door de rechtbank aangehaalde zinsnede „dreiging van

flagrante schending van een

fundamenteel recht‟ vindt zijn oorsprong in jurisprudentie van het EHRM in het zogenaamde Soering-arrest.56 Zoals bekend, is Nederland partij bij het EVRM. Uit het eerste artikel van dit verdrag vloeit voort dat Nederland gebonden is de in het EVRM neergelegde rechten te waarborgen. Dit staat op gespannen voet met de verplichting tot uitlevering die zijn grond vindt in het gesloten uitleveringsverdrag, wanneer het verweer wordt gevoerd dat een der mensenrechten dreigt te worden geschonden wanneer uitlevering toelaatbaar wordt geacht. De aard en de ernst van een eventuele inbreuk zijn bepalend voor de keuze welke verplichting voorrang dient te krijgen. Het Soering-arrest formuleert dit als volgt: slechts ingeval van een dreiging van flagrante schending van een fundamenteel recht, dient geen rechtshulp te worden verleend. Ook de Hoge Raad heeft zich in het voordeel van het Soering-paradigma

56

EHRM 7 juli 1989, NJ 1990, 158.

32

uitgesproken in het Short-arrest.57 Dit betekent dat slechts wanneer overduidelijk of onmiskenbaar is dat een dreiging bestaat dat een fundamenteel recht in het gedrang komt, uitlevering, alsmede rechtshulp in zijn algemeenheid, ontoelaatbaar moet worden verklaard door de rechter. Naast de voorwaarde van een dreigende flagrante schending, dient voldaan te zijn aan de voorwaarde van een direct verband tussen deze schending en de feiten waarvoor rechtshulp wordt verzocht. De verweren die worden gevoerd op grond van het EVRM moeten, door het bestaan van het vertrouwensbeginsel aan zware voorwaarden voldoen willen zij teweeg kunnen brengen dat de nationale rechter de rechtshulp ontoelaatbaar verklaart. Anders gezegd: de beoordelingsruimte van de rechter is hier beperkt in verband met het vertrouwensbeginsel. 58 Naast deze maatstaf voor het al dan niet toelaatbaar achten van het verlenen van rechtshulp, speelt het gegeven dat een staat wel of niet partij is bij de welbekende mensenrechtenverdragen ook een belangrijke rol. Spanje is partij bij het EVRM en het „AntiFolteringsverdrag‟, wat ook van belang is geweest in de uitspraak van de Hoge Raad om niet af te wijken van de standaard jurisprudentie. Wanneer een land partij is bij het EVRM, is zij eraan gehouden de verplichtingen die uit dit verdrag voortvloeien, zoals het verbod op foltering, te eerbiedigen.59 Dergelijke staten genieten meer vertrouwen in hun rechtspleging dan staten die geen partij zijn bij mensenrechtenverdragen. Dit gegeven wordt ook wel de Cenaj-relativering van het Soering-paradigma genoemd.60 Uit het Cenaj-arrest van het EHRM vloeit derhalve voort, dat het EHRM minder streng toetst aan het criteria van „dreigende flagrante schending‟ zodra het verlenen van rechtshulp ter discussie staat aan een partij bij het EVRM.61 In gevallen waarin rechtshulp aan derde staten wordt betwist blijkt deze toetsing strikter te zijn. Terug naar de uiteengezette casus: in het midden latende of de versie van het verhaal van de opgeëiste persoon uit deze zaak gebaseerd is op de waarheid, lijkt de redenering van de rechtbank en de Hoge Raad onbegrijpelijk. Gevoelsmatig zou men zeggen, dat Nederland in geen geval tot uitlevering of verlening van wat voor rechtshulp dan ook zou overgaan, indien ook maar de schijn bestaat van dreigende foltering of enige andere inbreuk op een humanitair recht. En dat men er dus vanuit zou kunnen gaan, dat de rechter wanneer een dergelijk 57

HR 30 maart 1990, NJ 1991, 249. Schalken & Fokkens 2005, p. 238. 59 HR 21 maart 2000, NJ 2000, 540. 60 Rozemond 2009, p. 9. 61 EHRM 4 oktober 2007, nr. 12049/06 (alleen in het Frans gepubliceerd in de HUDOC database). 58

33

verweer wordt gevoerd, uitermate diepgaand zal toetsen of de opgeëiste persoon wellicht gevaar zou lopen indien men in zou gaan op het betreffende verzoek tot rechtshulp. Dit is zoals zojuist omschreven niet het geval. De rechter wordt in de praktijk zeer beperkt in de diepgang van zijn toetsing door het vertrouwensbeginsel, wat een onbegrijpelijke indruk wekt. Om misverstanden te verkomen, dient te worden benadrukt, dat een dergelijke gelimiteerde toetsing ingevolge het vertrouwensbeginsel van toepassing is op alle verzoeken die worden gedaan tot het verlenen van rechtshulp en niet enkel op uitleveringsverzoeken. In een recentelijk verschenen handboek dat de basisprincipes van het internationaal strafrecht behandelt, wordt zelfs geopperd dat de invloed van mensenrechtenverdragen in de praktijk van het internationale strafrecht tamelijk marginaal is, door deze werking van het door de Hoge Raad geaccordeerde vertrouwensbeginsel.62 Het is dan ook belangrijk dat de Nederlandse wetgever een zeer grondige en zorgvuldige afweging maakt tussen de voor- en nadelen van het sluiten van een rechtshulpverdrag met een staat, waarvan het rechtsstatelijke niveau te wensen overlaat.

Voldoen aan het oogmerk van de wetgever Ten volledigheid van deze reflectie dient genoemd te worden dat wanneer de Nederlandse staat ervoor zou kiezen daadwerkelijk enkel rechtshulpverdragen te sluiten met staten welke het vertrouwen in hun rechtspleging dubbel en dwars waard zijn, dit in de praktijk helaas niet gemakkelijk uit te voeren zou zijn. In geval van bilaterale verdragen, zouden zich in beginsel geen problemen hoeven voor te doen. Dan is namelijk precies duidelijk met welk land verplichtingen worden aangegaan en wat die verplichtingen zullen inhouden. Maar, waar het gaat om het sluiten van of toetreden tot een multilateraal verdrag, zoals het EU-Verdrag (EUV), worden zulke verplichtingen echter aanvaard in relatie tot een in beginsel niet vaststaande kring van landen, aangezien deze groep staten van samenstelling kan veranderen naarmate de tijd vordert. Daarnaast staat de omvang van die verplichtingen door de mogelijkheid van elke potentiële verdragspartij niet bij voorbaat vast, door de voorbehouden die staten kunnen maken bij het ondertekenen van een overeenkomst.63 Het peilen van de mate van vertrouwen die staten verdienen is in dergelijke gevallen dan ook erg moeilijk uit te voeren.

62 63

Van Sliedregt & Sjöcrona 2008, p. 15. Schutte & Swart 1982, p. 33.

34

Aan de tijd onderhevige vertrouwensrelaties en politieke motieven Zoals het geval kan zijn met alle relaties die gebaseerd zijn op vertrouwen, kan het voorkomen dat dit vertrouwen vervaagt. Ook het niveau van de strafrechtspleging in een land kan plotseling of geleidelijk dalen, ook al is er in het verleden een verdrag met deze staat tot stand gekomen op basis van gerechtvaardigd vertrouwen. Gelukkig impliceert de reden achter het verdragsbeginsel dat verdragen worden opgezegd indien het zich voordoet dat het interstatelijke vertrouwen later smelt als sneeuw voor de zon.64 In de eerste paragraaf van het vorige hoofdstuk is het een en ander besproken inzake het beëindigen van verdragen in zijn algemeenheid. Hieruit blijkt dat het onder bepaalde omstandigheden wel degelijk mogelijk is om een verdrag eenzijdig op te schorten ook al is dit niet het uitgangspunt in het verdragenrecht. Dat het in theorie mogelijk is, dat een verdrag eenzijdig wordt opgezegd, betekent niet dat het in de praktijk ook gebeurt wanneer de nood aan de man blijkt te zijn. Zo heeft Nederland pas na aarzelen de grond van artikel 62 van het WVV

aangevoerd

om

te

kunnen

bewerkstelligen

dat

het

hulpverlening-

en

samenwerkingsverdrag met Suriname naar aanleiding van de zogenaamde Decembermoorden van 1982 kon worden opgeschort. Het essentiële element bij het sluiten van dit verdrag dat niet meer aanwezig bleek te zijn aldus Nederland, was het behoud van de rechtsstaat. 65 Waarom deze terughoudendheid, gezien de ernst van hetgeen dat had plaatsgevonden in Suriname? Men kan met recht opperen dat het uitvoeren van tientallen systematische politieke moorden op zijn minst afbreuk doet aan het rechtsstatelijke niveau van een staat. Dus vanwaar deze aarzeling in het maken van de beslissing om een rechtshulpverdrag in een dergelijk geval te beëindigen? In het beantwoorden van deze vraag komt wederom naar voren dat het in stand houden van politieke betrekkingen vaak voorrang geniet boven het waarborgen van vertrouwen in het rechtsstatelijke niveau van een wederpartij. De terughoudendheid in het bovenstaande voorbeeld is dus geen op zichzelf staand incident. In de meeste gevallen waarin de strafrechtspleging van een verdragspartij verloedert en dus geen sprake meer is van een gerechtvaardigd vertrouwen, wordt een rechtshulpovereenkomst door staten die het

64 65

Swart 1981, p. 174. Kooijmans & Brus 2008, p. 107-108.

35

verdragsbeginsel hanteren om allerlei, dikwijls politieke redenen namelijk niet opgezegd, zo blijkt uit literatuur van Swart.66

66

Swart 1995, p. 85.

36

§3.2 De efficiëntie van het verdragsbeginsel en de vangnetfunctie van de rechter

Enerzijds is een motief voor het invoeren van het verdragsbeginsel zoals gezegd het verzekeren van de vertrouwenswaardigheid van een verzoekende staat. Anderzijds is een praktisch en minder idealistisch doel het bevorderen van de efficiëntie van de internationale strafrechtelijke samenwerking. Door de toetsing middels het verdragsbeginsel hoeft men zich niet steeds ad hoc af te vragen of de strafrechtspleging van een staat het uitgangspunt van vertrouwen wel daadwerkelijk verdient.67 Daarnaast legt het minder druk op internationale politieke verhoudingen als niet steeds hoeft te worden onderzocht of het rechtsstatelijke niveau van een verzoekende staat wel aan onze standaarden voldoet. Dit is namelijk een gevoelig onderwerp. De gedachte hierachter is, dat de wetgever heeft immers al vastgesteld dat er sprake is van voldoende vertrouwen in de rechtspleging van de wederpartij indien er eenmaal een verdrag is gesloten. Het aangaan van verdragen met andere landen is in deze context niet alleen een beleidsmatige keuze, maar het heeft ook een beginselmatig aspect wat het interstatelijke vertrouwen tot een rigide begrip maakt.68 Afgezien hiervan lijkt het me een legitieme vraag waarom er, ondanks het nastreven van efficiëntie, dan toch nog een toetsing achteraf bestaat van dit vastgestelde vertrouwen bij de rechter? Hoewel deze toetsing bij de nationale rechter zoals hierboven reeds besproken aan beperkingen gebonden is door het vertrouwensbeginsel, kan de rechter een verzoek tot het verlenen van rechtshulp alsnog beoordelen als ontoelaatbaar wanneer hier zeer zwaarwegende redenen voor zijn. Dit impliceert dat er kennelijk toch nog behoefte is aan een vangnet indien het vertrouwen in een verzoekende staat niet gerechtvaardigd blijkt te zijn. Ook al blijkt dit vangnet er eentje te zijn met dermate grote gaten, dat ze ervoor zorgen dat er in de praktijk weinig meer opgevangen wordt. Ik acht dit een gemiste kans om het interstatelijke vertrouwen een meer flexibel en bovendien meer realistisch karakter toe te bedelen, zeker nu vast is komen te staan dat men niet zonder meer uit kan gaan van de veronderstelling van gerechtvaardigd vertrouwen indien een rechtshulpverdrag tot stand is gekomen. Hierover zal ik verder uitweiden in het vijfde hoofdstuk.

67 68

Swart 1986, p. 60. Idem, p. 56.

37

§3.3 Geen verdragsbeginsel over de gehele linie van rechtshulpfiguren

De uitleg die gegeven wordt voor deze keuze al dan niet een verdragseis van toepassing te laten zijn op een bepaalde vorm van rechtshulp is in mijn ogen zonder meer legitiem. Er wordt namelijk gesteld dat voor sommige figuren van rechtshulp een verdragseis geen noodzaak is, gezien de niet-ingrijpende aard van deze figuren. Of een rechtshulpfiguur van ingrijpende aard is, hangt naar mijn mening af van twee gegevens. Deze heb ik afgeleid uit de redeneringen van de wetgever inzake het al dan niet toepassen van het verdragsbeginsel op de verscheidene vormen van rechtshulp die ik heb weergegeven in de tweede paragraaf van hoofdstuk twee. Ten eerste speelt een rol of de vertrouwensvraag ten opzichte de betreffende vorm van rechtshulp relevant is. De relevantie van de vertrouwensvraag blijkt nauw samen te hangen met de mate waarin humanitaire belangen een rol spelen bij een rechtshulpvorm. De vraag naar het vertrouwen in het rechtsstatelijke niveau van een verzoekende staat is namelijk enkel relevant, indien mensenrechten eventueel in het geding zouden kunnen komen als er mankementen blijken te zijn aan de rechtspleging. In een dergelijk geval is het immers uitermate belangrijk dat het vertrouwen gewaarborgd wordt. Door de Nederlandse wetgever is de verdragseis hiervoor in de traditionele rechtshulp als ideaal instrument aangewezen. Daarnaast dient men, wellicht ten overvloede, in ogenschouw te nemen dat de vertrouwensvraag enkel relevant is wanneer deze van toepassing is op de rechtspleging van een andere staat dan Nederland. Ten tweede speelt een rol of de belangen die gemoeid zijn bij deze vorm van rechtshulp opwegen tegen de tijd en energie die verloren gaat met het tot stand komen van een verdrag. Zou dit niet zo zijn, dan zou het stellen van een verdragseis juist de efficiëntie van de traditionele rechtshulp tegenwerken in plaats van bevorderen. Wanneer het in deze gaat om humanitaire belangen, wegen deze hiertegen zonder meer op. Ondanks deze heldere redenering is op sommige rechtshulpfiguren waarvoor naar mijn opinie de vertrouwensvraag zonder meer relevant is en een verdrag zeker de moeite waard is geen verdragseis toegepast. Ik doel hier op overdracht en overname van strafvervolging en overdracht van strafexecutie. Uit de literatuur klinken omtrent de afwezigheid van verdragseisen voor overdracht en overname van strafvervolging volop verbaasde geluiden, zo illustreert bijvoorbeeld de eerder

38

aangehaalde passage van Buruma en Verrest.69 Zij achten het opmerkelijk inconsequent en bezwaarlijk dat een verdragseis achterwege blijft. Zeker gezien het feit dat ook in de praktijk steeds meer naar houvast wordt gezocht om de vertrouwenswaardigheid van verzoekende staten veilig te stellen. Zo wordt er bijvoorbeeld op aangedrongen dat het overdrachtsbeleid dient te worden gericht op landen die vertrouwen uitstralen. Ik deel deze mening voornamelijk ten opzichte van overdracht van strafvervolging, omdat voor deze rechtsfiguur in mijn optiek wordt voldaan aan de hierboven genoemde maatstaven waaruit de ingrijpendheid van een vorm van rechtshulp is af te leiden. Overdracht van strafvervolging kan kort gezegd twee situaties inhouden: de toezending van een dossier met het verzoek om tot opsporing of vervolging over te gaan en het in overleg met een andere staat staken van een lopende vervolging omdat deze staat eveneens een vervolging is begonnen.70 In beide van deze situaties wordt de burger om wiens vervolging het gaat overgeleverd aan de rechtspleging van een andere staat. Wat tevens inhoudt dat de waarborging van diens humanitaire belangen, zoals zijn recht op een fair trial, in handen komt van dit land. Gezien deze belangen wegen deze dan ook gemakkelijk op tegen de last van het tot stand doen komen van een rechtshulpverdrag. Voor overname van strafvervolging hoeft mijns inziens echter geen verdragseis in het leven te worden geroepen, aangezien deze vorm van rechtshulp voornamelijk vertrouwen in de Nederlandse rechtspleging behoeft. De volledige beslissing om wel of niet te vervolgen ligt immers bij de vertrouwde Nederlandse justitiële autoriteiten, want overname door Nederland tast het opportuniteitsbeginsel van het Openbaar Ministerie niet aan.71 Over het algemeen kan ik me goed vinden in de gegeven redeneringen die in de memories van toelichting zijn gegeven ten aanzien van de keuze wel of niet een verdragsgrondslag te eisen. Toch ben ik van mening dat de argumentatie voor het achterwege laten van het verdragsbeginsel voor overdracht van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen een redeneringfout bevat. Ingevolge de memorie van toelichting op de WOTS bestaat deze verdragseis niet, omdat men erop kan vertrouwen dat vonnissen gewezen door Nederlandse rechters deugdelijk tot stand zijn gekomen en passende maatregelen bevatten. De wetgever legt hier de vertrouwensvraag dus aan de kant van Nederland neer, waardoor deze irrelevant wordt. Echter, de mogelijkheid bestaat dat de veroordelende staat naast de overdracht van de tenuitvoerlegging van de beslissing tevens de veroordeelde zelf overdraagt 69

Buruma & Verrest 2004, p. 106. Reijntjes & Sjöcrona 2008, p. 304. 71 Idem. 70

39

aan het land van tenuitvoerlegging. In zoverre kan een overdracht in zijn uiteindelijke effect gelijkenis vertonen met uitlevering. Het grote verschil is dat het land waaraan de overdracht plaatsvindt niet zelf tot sanctieoplegging overgaat.72 De burger kan dus in een positie terechtkomen waarin de waarborging van diens fundamentele vrijheden afhankelijk worden van het rechtsstatelijke niveau van een andere staat, wanneer wordt besloten dat hij in dit land zijn straf uit dient te zitten. Dit houdt in dat de vertrouwensvraag in overdracht van de Nederlandse strafrechtelijke beslissing niet enkel van toepassing is op de rechtspleging van Nederland, maar ook op die van het land waaraan de burger kan worden overgedragen. Het is mij dan ook een raadsel waarom de vertrouwensvraag aldus de wetgever niet op dezelfde manier beantwoord kan worden als bij uitlevering. Om de waarborgfunctie van het verdragsbeginsel volledig te benutten, zou deze in mijn ogen ook aangewend moeten worden ten aanzien van overdracht van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Als afsluiting van deze paragraaf zou ik willen opperen, dat het wellicht meer toepasselijk en duidelijker was geweest om voor het maken van een onderscheid tussen figuren van rechtshulp waarvoor wel een verdragseis geldt en die waarvoor dit beginsel niet van betekenis is, de term „humanitair belang‟ als belangrijkste maatstaf te hanteren in plaats van de term „van ingrijpende aard‟. De redeneringen in de literatuur en kamerstukken inzake het vertrouwensbeginsel, het verdragsbeginsel en diens verhouding tot elkaar, duiden er immers op dat het al dan niet respecteren van humanitaire ofwel mensenrechten van doorslaggevende invloed is op het bepalen van de vertrouwenswaardigheid van een land.

Samenvattend kan gesteld worden, dat mijn voornaamste kritiekpunten op de huidige stand van zaken ten aanzien van het vertrouwen wat voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel alsmede het verdragsbeginsel, zich richten op de inconsistenties tussen formele redeneringen die voortkomen uit de parlementaire geschiedenis en literatuur en de manier waarop zaken in de praktijk vorm zijn gegeven. Hoewel de politieke argumenten voor het aangaan van bepaalde verdragen en het in stand houden van verdragen zonder dat er sprake is van voldoende vertrouwen ongetwijfeld niet te tellen zijn, wordt de juridische waarborg die zou moeten voortvloeien uit het verdragsbeginsel hierdoor angstvallig teniet gedaan. Bovendien blijken goed bedoelde en in mijn ogen legitieme politieke doeleinden in sommige gevallen averechtse effecten te hebben, doordat van dit veronderstelde vertrouwen wordt uitgegaan 72

Sanders & Sjöcrona 2008, p. 319.

40

terwijl hiervan in de realiteit weinig sporen meer van te bekennen zijn. Uiteraard hangen deze gevolgen van het voorop stellen van politieke belangen af van de aard van de figuur van traditionele rechtshulp die in het geding is. Desalniettemin maakt dit het naar mijn mening erg gevaarlijk om wel van dit veronderstelde interstatelijke vertrouwen uit te gaan, simpelweg omdat er sprake is van een verdragsgrondslag. Ook de inconsequentie van het ontbreken van een verdragseis inzake overdracht van strafvervolging en overdracht van strafexecutie acht ik bezwaarlijk. Daarnaast zou wat mij betreft de term „humanitaire belang‟ als maatstaf voor het al dan niet toepasselijk verklaren van het verdragsbeginsel in deze een verduidelijkend effect kunnen hebben. Daarnaast zou mijns inziens de toetsing bij de nationale rechter een perfecte kans zijn om het vertrouwen een wat meer flexibel karakter te geven. Echter, de voorkeur is in de huidige praktijk uitgegaan naar een rigide, beginselmatig en politiek karakter van het veronderstelde vertrouwen. Toch ben ik van mening dat de juridische toetsing achteraf van het vertrouwen zeker niet als ondergeschikt zou moeten worden afgedaan en deze wellicht een prominentere rol zou kunnen worden toebedeeld. In hoofdstuk vijf ga ik hier dieper op in. Tenslotte wil ik nogmaals benadrukken dat ik het niet per definitie kwalijk acht, dat het interstatelijke vertrouwen een politieke karaktereigenschap bezit. Zoals gezegd, zou dit de internationale strafrechtelijke samenwerking alsmede de positie van de burger hierin, ten goede kunnen komen. Er zal echter wel op toe moeten worden gezien dat men hierin niet te ver gaat en dat met integriteit en een kritische blik gebruik wordt maakt van deze vrijheid. Al met al ben ik van mening dat ik nu met recht kan stellen dat ik de belichaming van het interstatelijke vertrouwen door het verdragsbeginsel, zoals dit nu zijn uitwerking heeft gevonden in de internationale strafrechtelijke samenwerking, onvoldoende acht te zijn. Althans, ik ben van mening dat er een aantal verbeterpunten aanwezig zijn. Maar hiermee is het einde van dit onderzoek nog niet bereikt, want nu de huidige stand van zaken ten aanzien van het vertrouwen in de internationale traditionele rechtshulp uitgebreid is behandeld, zullen een aantal alternatieven de revue passeren. Het volgende hoofdstuk zal om te beginnen in het teken staan van het vertrouwen tussen staten onderling in rechtshulp binnen de Europese Unie.

41

Hoofdstuk 4 Vertrouwen binnen de Europese Unie

Het komende hoofdstuk zal zich zoals beloofd richten op de plaats die het vertrouwensbeginsel is toebedeeld binnen de strafrechtelijke samenwerking tussen lidstaten in de Europese Unie (EU). Ik heb voor deze zijstap gekozen, omdat men tegenwoordig niet meer kan spreken van een op zichzelf staand internationaal strafrecht. Vanuit dit rechtsgebied heeft zich namelijk een andere rechtsruimte ontwikkeld, te weten het Europese strafrecht. Enerzijds dient dit hoofdstuk de volledigheid van het onderhavige onderzoek. Anderzijds heeft dit hoofdstuk tot doel een andere vorm van strafrechtelijke samenwerking gebaseerd op vertrouwen weer te geven, aangezien hierin een aantal fundamentele verschillen op zijn te merken in vergelijking met de traditionele rechtshulp. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt een korte samenvatting gegeven van ter zake doende ontwikkelingen van het rechtshulpsysteem tussen EU-lidstaten. Vervolgens wordt in de tweede paragraaf het model van wederzijdse erkenning geanalyseerd waarbij het antwoord op de vraag hoe in dit model wordt omgegaan met interstatelijk vertrouwen centraal zal staan.

§4.1 Recente ontwikkelingen in de Europese strafrechtelijke samenwerking

In de eerste paragraaf van hoofdstuk 1 is reeds naar voren gekomen dat het vormen van een uniform strafrecht binnen de Europese Unie een moeizaam proces is gebleken. De belangrijkste oorzaak hiervan is het onomstotelijke feit, dat de concrete behoeften van individuele staten of groepen van staten de aard en het tempo van de evolutie van dit rechtsgebied bepalen.73 Dit alles loopt mogelijk nog meer vertragingen op doordat het strafrecht bij uitstek een rechtsgebied is dat verbonden is met de soevereiniteit van een land. Ondanks deze hindernissen is er in het afgelopen decennium aanzienlijke vooruitgang geboekt in de samenwerking tussen EU-lidstaten. Horizontale rechtshulp tussen lidstaten is namelijk een gebied waarin de Europese Unie in de recente geschiedenis een opvallend actieve wetgever is geweest.74 De basis van de Europese strafrechtelijke samenwerking is 73

Swart 2001, p. 16. Voor een uitgebreide uiteenzetting van de ontwikkelingen binnen Europa op het gebied van strafrechtelijke samenwerking: Klip 2009, p. 307-317. 74

42

logischerwijs hetzelfde als die van de internationale samenwerking op strafrechtelijk gebied. Vandaar dat ook in de coöperatie tussen lidstaten het klassieke rechtshulpsysteem op basis van verzoek lange tijd de regel is geweest. Het ideaal van vertrouwen is hierin altijd het uitgangspunt geweest, net als in de traditionele rechtshulp die aan bod is gekomen in het eerste hoofdstuk.75 Binnen de EU is ondertussen hard gewerkt aan de stroomlijning van de rechtshulprelaties tussen lidstaten. De meest relevante ontwikkeling in het kader van dit hoofdstuk, is het in gang zetten van de ombuiging van het klassieke systeem naar een rechtshulpsysteem van wederzijdse erkenning.76 Dit heeft mede tot gevolg dat het interstatelijke vertrouwen in de Europese rechtshulp een ietwat andere gestalte heeft gekregen dan in de traditionele rechtshulp. Alvorens dieper wordt ingegaan op de aard en plaats van het dit vertrouwen in dit rechtshulpsysteem, volgt nu eerst een korte uiteenzetting van vorming van dit model. Het Verdrag van Amsterdam van 1997 definieerde het doel van de derde pijler van de Europese Unie inzake politiële en justitiële samenwerking als volgt: het creëren van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Kort na het van kracht worden van dit verdrag in 1999 organiseerde de Europese Raad een speciale top in Tampere met als ambitie het daadwerkelijk realiseren van deze ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Hieruit kwam voor het eerst in de geschiedenis van de internationale strafrechtelijke samenwerking een officiële strategie voort inzake het voorkomen en gezamenlijk optreden tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. Tijdens deze bijeenkomst werd bovendien het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen verkozen tot hoeksteen van de strafrechtelijke samenwerking en de toekomstige ontwikkelingen hierin binnen de Europese Unie.77 Uit de conclusies van de Europese Raad blijken drie hoofddoelen waarin de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid vorm diende te krijgen middels het bewerkstellingen van wederzijdse erkenning. Het eerste voornemen was de strafrechtelijke samenwerking waar mogelijk uitbreiden tot alle rechterlijke beslissingen die in strafzaken genomen kunnen worden. Het tweede betrof het zoveel mogelijk uit de weg ruimen van bestaande beletselen die deze samenwerking tussen justitiële autoriteiten belemmeren. Het derde, laatste en wellicht belangrijkste idee was het vereenvoudigen en versnellen van de bestaande samenwerkingsprocedures.78 Deze drie doelen zijn ondertussen verder uitgewerkt

75

Corstens & Pradel 2003, p. 8. Borgers & Sjöcrona 2008, p. 95. 77 Swart 2001, p. 9. 78 Idem, p. 22. 76

43

in twee programma‟s die in het verlengde van het programma van Tampere tot stand zijn gekomen, te weten het Haagse programma en het programma van Stockholm.79 Met het van kracht worden van het veelbesproken Verdrag van Lissabon eind 2009 is de vertrouwde pijlerstructuur van de Unie inmiddels naar de geschiedenisboeken verbannen.80 Maar het uitgangspunt blijft dat samenwerking in strafrechtelijke zaken binnen de Europese Unie zoveel mogelijk gebaseerd dient te worden op het beginsel van wederzijdse erkenning van vonnissen en strafrechtelijke beslissingen, aldus artikel 82 lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In hoeverre dit daadwerkelijk vorm heeft gekregen in het Europese rechtshulpmodel zal in de volgende paragraaf summier worden besproken. Een veel grotere rol zal zijn weggelegd voor de gedaante die het interstatelijke vertrouwen toegemeten heeft gekregen binnen dit systeem.

79

Het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar. Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, Brussel 10 mei 2005, COM 2005, 184. Het Programma van Stockholm: een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, Brussel 4 mei 2010, PbEU 2010, C 115/01. 80 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Lissabon 13 december 2007, PbEU 2007, C 306/01.

44

§4.2 Het model van wederzijdse erkenning

Voordat de plaats van het vertrouwen binnen dit innoverende Europese systeem wordt behandeld, is het van belang deze basale vraag te beantwoorden: wat houdt wederzijdse erkenning van strafrechtelijke vonnissen en beslissingen in? Een definitie van het beginsel van wederzijdse erkenning als zodanig is niet terug te vinden in de bepalingen van de Europese Unie. De kern van het erkennen is echter simpel. Erkennen bestaat uit de bereidheid om binnen de eigen nationale rechtsorde rechtsgevolgen te verbinden aan een rechterlijke beslissing die in een andere rechtsorde tot stand is gekomen.81 De afgelopen jaren heeft wederzijdse erkenning veel teweeg gebracht op het gebied van Europese strafrechtelijke samenwerking. Een van de bekendste voorbeelden hiervan is het kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel (KEAB). Dit kaderbesluit heeft ertoe geleid dat binnen de EU de klassieke uitlevering sterk is vereenvoudigd in een nieuwe vorm, de overleveringsprocedure.82 In het licht van het KEAB werkt wederzijdse erkenning in de praktijk als volgt: in plaats van het al dan niet inwilligen van een verzoek tot uitlevering zoals de gang van zaken is in het klassieke systeem, geschiedt overlevering binnen de Europese Unie op basis van een aanhoudingsbevel van een justitiële autoriteit van een lidstaat dat door een andere justitiële autoriteit van een andere lidstaat ten uitvoer wordt gelegd.83 Hoewel er inmiddels diverse kaderbesluiten bestaan die verplichtingen bevatten om onderdelen van de klassieke rechtshulp te vervangen door systemen gebaseerd op wederzijdse erkenning, is een volledige omzetting nog niet aan de orde. Het vertrouwensbeginsel neemt ook in de strafrechtelijke samenwerking binnen de EU een prominente plaats in. Echter, waar het gaat om het al dan niet toetsen van dit vertrouwen vallen een aantal kenmerkende verschillen op. Binnen de Europese Unie wordt om te beginnen het verdragsbeginsel helemaal niet toegepast, terwijl dit beginsel in het Nederlandse systeem van traditionele rechtshulp een belangrijke toetsingsmoment van het interstatelijke vertrouwen mogelijk maakt. Daarnaast speelt in het internationaal recht de Minister van Justitie een rol in het al dan niet toelaatbaar achten van een rechtshulpverzoek, waar wederzijds erkenning enkel uitgaat van het toezenden van een rechterlijke uitspraak of bevel

81

Swart 2001, p. 16-17. Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europese aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen lidstaten, 12 juni 2002, PbEU 2002, L 190/1. 83 Glerum & Rozemond 2008, p. 157. 82

45

tussen de ene justitiële autoriteit en de andere. Het Europese recht laat in beginsel helemaal geen toetsing toe van een door een lidstaat gedane strafrechtelijke beslissing.84 In de traditionele rechtshulp is het vertrouwen een toetsbaar principe, zoals in het eerste hoofdstuk is behandeld. Echter, binnen de Europese Unie is de plicht die voortvloeit uit wederzijdse erkenning van een dergelijke absolute aard, dat het vertrouwen in elkanders strafrechtspleging in feite een opgelegd vertrouwen is. De bakermat van dit vergaande vertrouwen bevindt zich in de veronderstelling dat de strafrechtpleging en het beschermingsniveau van alle lidstaten van de Europese Unie van vergelijkbare aard is.85 Anders geformuleerd: het vertrouwen tussen lidstaten vindt zijn belichaming niet in een verdragsbeginsel, maar in gemeenschappelijke normen en waarden. Hierdoor eiste het beginsel van wederzijdse erkenning in principe niet van EU-lidstaten, dat zij hun strafrechtelijke systemen aan elkaar aanpassen zodat deze compleet identiek worden aan elkaar. De autonomie van de lidstaten op het terrein van materieel strafrecht en strafprocesrecht ging in wezen dus gepaard met de wederzijdse verplichting om elkaar onvoorwaardelijk bij te staan.86 Het uitgangspunt van vertrouwen in elkaars rechtsstatelijke niveau is tamelijk stellig, echter de omgang met het vertrouwensbeginsel binnen het model van wederzijdse erkenning is de afgelopen elf jaar aan verscheidene veranderingen onderhevig geweest. Hieronder worden de drie strategieën zoals deze zijn neergelegd in de programma‟s van Tampere, Den Haag en Stockholm in chronologische volgorde uiteengezet.

Het programma van Tampere Het programma van Tampere van 1999 gaat uit van het uitdrukkelijk gestelde vertrouwen in de strafrechtspleging van de lidstaten, zoals die hierboven is omschreven. De verschillen die in de praktijk bestaan tussen de nationale strafrechtsystemen van de lidstaten van de Europese Unie mochten als vanzelfsprekend niet in de weg staan van erkenning. 87 Obstakels in de 84

Zie: artikel 7 van Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie, 6 oktober 2006, PbEU 2006, L 328/59 en artikel 5 van Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie inzake de tenuitvoerlegging van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken, 22 juli 2003, PbEU 2003, L 196/45. Het KEAB staat wel enkele formaliteiten toe door de erkennende lidstaat. 85 Klip 2009, p. 331. 86 Swart 2001, p. 20. 87 Klip 2009, p. 333.

46

nationale strafwetgeving, die een volledige werking van dit beginsel dreigden te belemmeren, dienden dan ook om deze reden verholpen te worden. Men wilde harmonisatie niet actief opleggen aan de lidstaten. De voornaamste reden hiervoor was, dat men er vanuit ging dat dit niet nodig was gezien het uitgangspunt, dat de verschillende strafrechtsstelsels van vergelijkbare aard zijn. Bovendien zou het vertrouwen dat hieruit voortvloeit ervoor zorgen dat passieve harmonisatie vanzelf plaats zou gaan vinden, met als resultaat een perfect systeem van wederzijdse erkenning in strafzaken. De vorderingen die zijn gemaakt ten opzichte van 1999 op het gebied van wederzijdse erkenning gebaseerd op vertrouwen met behulp van de strategie van Tampere zijn onmiskenbaar en tastbaar. Ondertussen blijkt de oorspronkelijke ambitie in een tussentijdse opmaking van de balans in 2004 wat getemperd. De klassieke hindernis in de ontwikkeling van internationale strafrechtelijke samenwerking deed zich namelijk tegen initiële verwachtingen in ook hier op. Ondanks de politieke wil die uit de conclusies van Tampere sprak, was het niet altijd gelukt op Europees niveau tot overeenstemming te komen over bepaalde gevoelige maatregelen op beleidsterreinen die nauw verweven zijn met de nationale soevereiniteit. De veronderstelling van het bestaan van een vergaand vertrouwen tussen lidstaten in elkaars rechtsstatelijke niveau bleek enige nuancering te behoeven. Er was dus toch een noodzaak voor het treffen van maatregelen om het interstatelijke vertrouwen te verdiepen en op deze manier het beginsel van wederzijdse erkenning een degelijke basis te geven. 88

Het Haagse programma Het Haagse programma gaf half 2005 gehoor aan de adviezen die voortkwamen uit de tussentijdse balans en koppelde de ontwikkeling van het beginsel van wederzijdse erkenning aan de versterking van het wederzijdse vertrouwen tussen lidstaten. Er werden een aantal maatregelen geformuleerd om het vertrouwen actief te realiseren. De twee belangrijkste waren het werken aan harmonisatie van verschillende aspecten van het strafprocesrecht in de vorm van minimumnormen en het ontwikkelen van een Europese justitiële cultuur. 89 Door

88

Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid: balans van het programma van Tampere en richtsnoeren voor de toekomst, Brussel 2 juni 2004, COM 2004, 401, p.5-6. 89 Mededeling over de wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen en de versterking van het wederzijdse vertrouwen tussen lidstaten, Brussel 19 mei 2005, COM 2005, 195, p. 2. Het Haags Programma:

47

gemeenschappelijke minimumnormen te introduceren, worden de staten zich ervan bewust dat het geoorloofd is een bevel of vonnis zonder meer te erkennen. Men kan er immers op vertrouwen, dat deze beslissing gestoeld is op degelijke procesnormen. De strategie werd dus omgegooid. In plaats van de situatie dat wederzijdse erkenning harmonisatie bevordert, is de insteek nu dat harmonisatie de implementatie van het beginsel van wederzijdse erkenning stimuleert door interstatelijk vertrouwen op te bouwen. Na afloop van dit meerjarenplan bleek deze aanpak een groot succes.

Het programma van Stockholm De vooruitgang die is gemaakt met het Haagse programma in het versterken van het vertrouwen tussen lidstaten, is een impuls geweest om de harmoniserende werkzaamheden rond wederzijdse erkenning aan de hand van het kersverse Stockholm-programma doorgang te laten vinden. Enerzijds in de vorm van verdere onderlinge aanpassing van zowel het strafprocesrecht als het materiële strafrecht indien dit noodzakelijk blijkt te zijn. 90 Anderzijds door de Europese Unie zo snel mogelijk als geheel toe te laten treden tot het EVRM, zoals dit is vastgelegd in het Verdrag van Lissabon (art. 6 EUV).91 De gedachtegang die achter het toetreden tot het EVRM ligt, vindt zijn oorsprong in het gegeven dat in de praktijk van de internationale strafrechtelijke samenwerking in ruime zin staten die partij zijn bij het EVRM meer vertrouwen genieten dan staten die geen partij zijn. Door partij te zijn bij het EVRM toont een land de intentie zich aan de verplichtingen van dit verdrag te houden en dus de procedurele en klassieke mensenrechten die hieruit voortvloeien te eerbiedigen. Wanneer de Europese Unie in zijn geheel zou toetreden tot dit verdrag, zouden ook alle lidstaten aan deze verplichtingen moeten voldoen. Dit zou tot gevolg moeten hebben, dat een bepaald rechtsstatelijk niveau van de lidstaten gepresumeerd mag worden, waardoor het vertrouwen in elkaars strafrechtspleging vergroot.

tien prioriteiten voor de komende vijf jaar. Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, Brussel 10 mei 2005, COM 2005, 184, p. 12. 90 Het Programma van Stockholm: een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, Brussel 4 mei 2010, PbEU 2010, C 115/01, p. 12. 91 Idem, p. 8.

48

Alles bij elkaar opgeteld komt de plaats van het vertrouwen in het model van wederzijdse erkenning op het onderstaande neer. Aanvankelijk ging men er vanuit dat de strafrechtspleging van de verschillende landen binnen de Europese Unie van dermate vergelijkbare aard was, dat hieruit een diepgaand gerechtvaardigd interstatelijk vertrouwen voortvloeide. Mijns inziens is deze gedachtegang, dat het beschermingsniveau van de strafrechtelijke systemen van de EU-lidstaten enigszins vergelijkbaar behoren te zijn, niet ver gezocht. Deze landen hebben er immers bij toetreding tot dit Europese verbond voor gekozen om een hechte verbintenis aan te gaan met elkaar, op basis van gemeenschappelijke doelstellingen en overeenkomsten tussen deze landen, die het mogelijk maakt om tot meer vergaande vormen van samenwerking te komen. Echter, in de praktijk bleek dit niet genoeg om een dermate vergaand samenwerkingssysteem als dat van wederzijdse erkenning soepel te kunnen laten werken. Het in eerste instantie veronderstelde vertrouwen binnen de Europese Unie had bij nader inzien toch een zekere mate van aanpassing van de strafrechtstelsels van de lidstaten nodig, om in de praktijk daadwerkelijk vorm te kunnen krijgen. De afgelopen jaren is hierdoor op het gebied van de versterking van het vertrouwen tussen lidstaten in het verlenen van rechtshulp veel progressie geboekt, waardoor het systeem van wederzijdse erkenning een steeds betere fundering heeft gekregen. Dit zorgt ervoor dat het stellige uitgangspunt van een absoluut vertrouwen tussen lidstaten in de praktijk in ieder geval een stap dichterbij komt. Een systeem zoals het beginsel van wederzijdse erkenning predikt, lijkt mij niet haalbaar voor de individuele staten van de internationale gemeenschap, aangezien hun relatie met elkaar qua samenwerking niet zo vergaand is als die van de EU-lidstaten. Daarnaast ben ik van mening dat een dergelijke absolute aard van het vertrouwensbeginsel niet realistisch is. Na dit uitstapje naar de rechtshulp in de Europese Unie, wordt in het volgende en tevens laatste hoofdstuk een aantal woorden gewijd aan een advies voor het omgaan met en waarborgen van het vertrouwensbeginsel in de traditionele internationale strafrechtelijke samenwerking.

49

Hoofdstuk 5 Advies

In hoofdstuk drie zijn enkele op- en aanmerkingen geplaatst ten aanzien van de huidige situatie binnen de traditionele rechtshulp inzake de bejegening van het verdragsbeginsel, dat in grote mate het vertrouwen dat voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel behoort te belichamen. Na afloop van dit hoofdstuk ben ik tot de conclusie gekomen dat in de praktijk een aantal inconsistenties bestaan ten overstaande van deze theorieën. Hoewel hieraan in sommige gevallen zeer begrijpelijke achterliggende gedachten ten grondslag liggen, ben ik van mening dat de hoofdvraag van deze scriptie hierdoor negatief beantwoord moet worden. Vervolgens is in hoofdstuk vier duidelijk geworden hoe het interstatelijke vertrouwen zich heeft ontwikkeld tussen de lidstaten van de Europese Unie van verhoudingen zoals die in de traditionele rechtshulp nog steeds gebruikelijk zijn, naar verhoudingen waarin het vertrouwen een nog grotere rol is gaan spelen. Aan het einde van dit hoofdstuk is benadrukt dat een dergelijk model niet realistisch is voor de rest van de internationale gemeenschap, gezien de speciale band die de lidstaten van de EU ten opzichte van elkaar hebben ontwikkeld. In dit hoofdstuk zullen dan ook twee andere alternatieven voor het omgaan met het vertrouwensbeginsel worden bekeken. Aan de hand van deze opties zal een advies worden gegeven voor een eventuele verbetering van de huidige situatie. In de eerste paragraaf wordt een case to case approach besproken. Vervolgens wordt in de tweede paragraaf de mogelijkheid van het in stand houden van het verdragsbeginsel in combinatie met aanvullende wetgeving behandeld. Deze twee paragrafen zullen ieder de opbouw hebben van een uiteenzetting gevolgd door een terugkoppeling naar de stof die ter sprake is gekomen in voorgaande hoofdstukken

§5.1 Case to case approach

In het derde hoofdstuk is wat kritiek geuit ten overstaande van de veronderstelling van een gerechtvaardigd vertrouwen wanneer een rechtshulpverdrag eenmaal tot stand is gekomen. Er is namelijk gebleken, dat er gevallen bekend zijn waarin verdragen worden gesloten met andere motieven dan het waarborgen van vertrouwen en gevallen waarin een verdrag niet wordt beëindigd wanneer het rechtsstatelijke niveau van een verdragspartij gedaald is. Men 50

zou kunnen stellen dat het waarborgen van een gerechtvaardigd interstatelijk vertrouwen door middel van een verdragsbeginsel hierdoor niet reëel is en dat dit beginsel daardoor juist de efficiëntie van de internationale strafrechtelijke samenwerking tegenwerkt door de eerder besproken negatieve gevolgen die het met zich mee kan brengen. Gezien de kritiek die in hoofdstuk drie is gegeven op de werking van het verdragsbeginsel in de traditionele rechtshulp wordt in deze paragraaf dan ook als eerste een alternatief besproken waarbij een formeel verdrag helemaal geen vereiste is, namelijk een zogenaamde case to case approach. De ondertussen welbekende verdragseisen en de hieraan gekoppelde voorafgaande toetsing zouden met het introduceren van een dergelijk model verdwijnen en geen rol meer spelen in het vaststellen en waarborgen van interstatelijk vertrouwen. Slechts een ad hoc toetsing door de nationale rechter zou overblijven, waardoor de volledige toetsing van het vertrouwen in de strafrechtspleging van een verzoekende staat op zijn schouders komt te rusten. Een aantal van de in hoofdstuk drie genoemde kritiekpunten verdwijnen hierdoor. Ten eerste wordt de politieke invloed op het al dan niet verlenen van rechtshulp op een zijspoor gezet, aangezien de rechter in beginsel geen boodschap heeft aan het belang van het behoud van internationale betrekkingen. Het vertrouwensbeginsel wordt op deze manier een puur juridische waarborg, met als gevolg dat alle nadelen die het politieke aspect van het interstatelijke vertrouwen in de huidige situatie met zich mee brengt teniet gedaan worden. Ten tweede kan door het uitsluiten van een voorafgaande toetsing door de wetgever de nadruk puur worden gelegd op het bewaken van eventueel in het geding zijnde humanitaire belangen van de burger. Bovendien krijgt hierdoor het vertrouwen tussen staten een actueler, flexibeler en daarmee realistischer karakter. Echter, een volledige toetsing door de rechter kent vele bezwaren. Deze zijn in het eerste hoofdstuk reeds naar voren gekomen. Sommige van deze handicappen zijn relatief gemakkelijk te verhelpen, andere blijven daarentegen onomstotelijk van toepassing. Zo is het gebrek aan diepgaande kennis van het veelzijdige spectrum aan verschillende soorten buitenlands strafrecht in theorie te verhelpen, zij het dat hier een prijskaartje aan hangt. Het in huis halen van verscheidene specialisten en het aanpassen van de rechtshulpprocedures, zodat deze vakmannen en vrouwen hun werk het meest effectief kunnen doen, kost veel geld en daarnaast veel tijd. Men zal hier dus een afweging moeten maken tussen het realiseren van een actueel vertrouwen in de strafrechtspleging van een verzoekende staat en de kosten en vertraging die dit met zich mee zal brengen voor het Nederlandse rechtshulpsysteem. Een bezwaar dat hoe dan ook van toepassing zal blijven is dat het vanuit het oogpunt van politieke 51

verhoudingen tussen staten niet geoorloofd is, dat de nationale rechter een concreet oordeel velt over een buitenlands strafrechtsstelsel.92 Landen onderling zullen hier hoe dan ook problemen mee blijven houden. Bovendien blijft het vertrouwensbeginsel zichzelf verzetten tegen vergaande toetsing in zijn algemeenheid, aangezien het uitgangspunt van dit principe zal blijven bestaan. Binnen de strafrechtelijke samenwerking wordt namelijk, zoals besproken, een zekere mate van vertrouwen tussen staten verondersteld waar men niet aan mag tornen.

92

Swart 1995, p. 84-85. Strijards 1988, p. 82.

52

§5.2 Verdragsbeginsel in combinatie met aanvullende wetgeving

Naast de case to case approach wordt in dit hoofdstuk een optie besproken die het enerzijds mogelijk maakt dat het verdragsbeginsel behouden blijft, maar anderzijds ook de aard van het interstatelijke vertrouwen flexibeler maakt, namelijk: het verdragsbeginsel plus aanvullende wetgeving voor de nationale rechter. Allereerst wordt ervoor gepleit het verdragsbeginsel toepasselijk te maken op de rechtshulpfiguren die voldoen aan de in paragraaf drie van hoofdstuk drie behandelde maatstaven. Naar mijn mening vallen onder deze categorie in ieder geval uitlevering en de hiermee samenhangende vormen van rechtshulp die zijn neergelegd in de UW, de strafprocessuele dwangmiddelen en bijzondere opsporingsbevoegdheden die kunnen worden aangewend in verband met de kleine rechtshulp, overname van strafexecutie, overdracht van strafexecutie en overdracht van strafvervolging. Op deze manier blijft de voorafgaande toetsing door de wetgever deel uitmaken van de waarborging van vertrouwen, waardoor de voordelen van de vrijheden van de politiek intact blijven. De wetgever heeft namelijk, zoals gezegd in het eerste en tweede hoofdstuk, de mogelijkheid om gevoelige punten ten aanzien van het rechtsstatelijke niveau van een staat op strategische wijze aan de tand te voelen. Naast deze verdragseisen zou wetgeving vorm moeten krijgen met hierin expliciete toetsingsgronden die de rechter in zijn toetsing achteraf zal kunnen toepassen, wanneer de vraag naar het vertrouwen in een verzoekende staat opdoet. Deze toetsingsgronden zullen zich voornamelijk toe moeten spitsen op de reeds bekende maatstaven waaruit het vertrouwen in de strafrechtspleging van een andere staat kan worden afgeleid. Echter, mijns inziens zou toetsing aan de hand van deze aanvullende wetgeving wat meer op de praktijk van een staat gericht moeten zijn, dan de toetsing die het EHRM in haar juristprudentie toelaat om het gewenste effect te kunnen hebben. Allereerst dienen de voorwaarden van een dreiging van een flagrante schending van een fundamenteel recht in combinatie met het rechtstreekse verband tussen deze schending en de feiten waarvoor rechtshulp wordt verzocht die voortvloeien uit het Soering- en Short-arrest hiervoor te worden versoepeld.93 Alsmede zal mijns inziens de ietwat onrealistische veronderstelling uit het Cenaj-arrest, dat een staat meer vertrouwen verdiend indien deze partij is bij het EVRM, aan de kant moeten worden geschoven in de beoordeling van het rechtsstatelijke niveau van een land. Er is veel voor te 93

EHRM 7 juli 1989, NJ 1990, 158 en HR 30 maart 1990, NJ 1991, 249.

53

zeggen dat ten opzichte van deze staten in beginsel van vertrouwen uitgegaan moet worden, maar dit vertrouwen mag nooit absoluut zijn. Toetreding tot een verdrag inzake de rechten van de mens is geenszins een garantie dat de normen van deze verdragen ook effectief gewaarborgd zijn.94 Dit zou bijvoorbeeld kunnen resulteren in de volgende toetsingsgrond: in geval van een dreigende schending van een fundamenteel recht kan een verzoek tot rechtshulp worden geweigerd. De nadruk wordt hierbij gelegd op het gevaar van een schending van humanitaire rechten. Uiteraard dient te worden gespecificeerd om welk recht het gaat, wil een dergelijk verweer kunnen slagen. Het woord „flagrant‟ is in deze formulering met opzet weggelaten, omdat het mijns inziens niet zo zou moeten zijn dat men praktisch al in zijn of haar rechten dient te zijn aangetast, wil de rechter hier een stokje voor kunnen steken. Voorwaarde één voor het weigeren van een verzoek zal dan dus simpelweg „een dreiging van een fundamenteel recht‟ worden. Daarnaast zal er een verband moeten bestaan tussen de dreigende schending en de feiten waarvoor rechtshulp wordt verzocht. Dit verband blijkt in de huidige situatie tamelijk vergaand te moeten zijn, wil een verweer kunnen slagen. Dit doet in mijn ogen gevaarlijk veel af aan de bescherming van deze rechten en een nuancering hiervan is dan ook noodzakelijk. Het verband zou bijvoorbeeld ook kunnen worden gezocht in rapporten van betrouwbare internationale organisaties of vergelijkbare zaken. Ten slotte zouden toetsingsgronden ten aanzien van de processuele waarborgen die een land daadwerkelijk in zijn wetgeving heeft geïmplementeerd een rol moeten spelen in plaats van de algemene maatstaf dat een staat partij is bij het EVRM of het IVBPR. Een toetsing door de nationale rechter op deze manier brengt drie voordelen met zich mee. Ten eerste krijgt het vertrouwen dat voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel zo een wat actueler en realistischer karakter. Ten tweede wordt de toetsing van de rechter concreet begrensd, zodat erop toe kan worden gezien dat internationale politieke betrekkingen niet op een onoverkomelijke manier in het gedrang komen. En ten derde vormt de rechtshulpprocedure bij de nationale rechter op deze wijze een deugdelijk vangnet in geval dat dit noodzakelijk mocht zijn. Om dit te kunnen bewerkstelligen is het een voorwaarde dat het vertrouwensbeginsel een minder vooraanstaande rol moeten krijgen in de strafrechtelijke samenwerking.

94

Smeulers 2003, p. 233.

54

Een nadelig gevolg van het invullen van het rechtshulpsysteem op deze wijze is, dat tijdens de behandeling van vrijwel ieder verzoek tot rechtshulp het vertrouwen van het rechtsstatelijke niveau van het verzoekende land ter discussie kan worden gesteld. Dit is, zoals in de vorige paragraaf ook al naar voren kwam, niet bevorderlijk voor de efficiëntie van de internationale strafrechtelijke samenwerking gezien de vertragingen die dit waarschijnlijk met zich mee zal brengen.

De beste wijze om met het vertrouwensbeginsel om te springen is naar mijn mening om, zoals de laatste paragraaf illustreert, het verdragsbeginsel te blijven handhaven. Het alternatief van afschaffing van het verdragsbeginsel in zijn geheel en volledige toetsing van het vertrouwen in de strafrechtspleging van verzoekende staten door de nationale rechter stuit op teveel bezwaren om in de praktijk uitvoerbaar te zijn. De voordelen van het behoud van het verdragsbeginsel in combinatie met de flexibiliteit, die aanvullende wetgeving in het Nederlandse rechtshulpsysteem met zich mee zal brengen, wegen daarentegen mijns inziens met gemak op tegen het laatst genoemde nadeel. Een voorwaarde om de vruchten te kunnen plukken van verdragseisen is, zoals in hoofdstuk drie al eens is benadrukt, dat de regering haar taak met integriteit uitvoert. Hierdoor kan het beginsel de rechtswaarborg worden die het behoort te zijn. Een gesloten verdrag krijgt dan de vorm van een maatstaf voor vertrouwen in plaats van een veronderstelling van vertrouwen. Een verdrag dient met het oog op de praktijk mijns inziens niet te worden weergegeven als een absolute waarheid. Wanneer er gerede twijfel opdoet inzake het rechtsstatelijke niveau van een verzoekende staat, dient per geval op een zorgvuldige manier opnieuw bekeken te kunnen worden of het aanvaardbaar is om rechtshulp te verlenen. Dat dit de efficiëntie van het rechtshulpsysteem niet ten goede komt, zal men tot op zekere hoogte voor lief moeten nemen. Ik sluit dit hoofdstuk dan ook van harte af met de door mij gedeelde mening van Smeulers, dat het een onvermijdelijk toekomstbeeld is, gezien de opmars van de mensenrechten, dat het vertrouwensbeginsel nooit als een absoluut beginsel gehanteerd zal moeten worden.95

95

Smeulers 2003, 235.

55

Samenvatting en conclusie

In deze afsluiting van mijn scriptie zal ik achtereenvolgens een samenvatting van alle hierboven ter sprake gekomen onderwerpen geven en een slotconclusie in de vorm van het antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek: is het verdragsbeginsel de belichaming van het vertrouwen dat voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel in de traditionele rechtshulp? En zo ja, is dit een voldoende waarborg? In het eerste hoofdstuk van dit onderzoek is de omgang met het vertrouwensbeginsel aan bod gekomen. Hieruit is duidelijk geworden dat vertrouwen tussen lidstaten het uitgangspunt is in de internationale strafrechtelijke samenwerking. Het vertrouwensbeginsel houdt namelijk in dat een aangezochte staat binnen de traditionele rechtshulp vertrouwen dient te hebben in de strafrechtspleging van de verzoekende staat. Het gevolg hiervan is, dat het een aangezochte staat in principe verboden is om vraagtekens te zetten bij zaken die samenhangen met de rechtspleging van een verzoekende staat, zoals het al dan niet eerbiedigen van de mensenrechten. Ondanks dit uitgangspunt kent het Nederlandse systeem van rechtshulp twee toetsingsmomenten: de voorafgaande toetsing door de wetgever op laste van het verdragsbeginsel en de toetsing achteraf bij de nationale rechter. Met name de toetsing ad hoc door de rechter kent beperkingen waar het gaat om de toetsing van het rechtsstatelijke niveau van een andere staat als gevolg van het vertrouwensbeginsel en de aard van de rechtshulpprocessen. Vervolgens is in het tweede hoofdstuk het verdragsbeginsel nader onder de loep genomen. Door het stellen van een verdragsbeginsel ofwel verdragseis geschiedt het verlenen van rechtshulp slechts krachtens verdrag. Slechts een minderheid van de staten hanteert een dergelijke verdragseis. Nederland heeft de verdragseis slechts toepasselijk verklaard op een aantal vormen van rechtshulp, te weten uitlevering, overname van tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen en bepaalde vormen van wederzijdse of kleine rechtshulp. De reden hiervoor blijkt het meest expliciet uit de parlementaire geschiedenis van de kleine rechtshulp. De wetgever is van mening dat uit de niet-indringende aard van de andere rechtshulpfiguren geen voldoende reden voortvloeit om een verdrag als voorwaarde voor inwilliging van een verzoek te stellen. Het uitgangspunt wanneer er wel een verdragseis aan de orde is, is dat er geen verdragen mogen en worden gesloten met staten die het vertrouwen in hun strafrechtspleging niet waard zijn. Vandaar dat het gegeven dat er een verdrag bestaat 56

een verondersteld vertrouwen in de strafrechtspleging van de wederpartij met zich meebrengt. Hieruit blijkt dat aan het verdragsbeginsel twee motieven ten grondslag liggen, namelijk het waarborgen van vertrouwen en het soepel en efficiënt laten verlopen van internationale betrekkingen. Het eerste deel van de hoofdvraag van dit onderzoek kon aan de hand van deze bevindingen positief worden beantwoord. Er is dan ook vastgesteld dat het verdragsbeginsel in theorie wel degelijk de voornaamste belichaming van het interstatelijke vertrouwen in de traditionele rechtshulp is. Het derde hoofdstuk stond in het teken van reflectie op de voorgaande twee onderwerpen die de huidige situatie illustreerde. Uit deze reflectie zijn een aantal inconsistenties tussen de theorieën die rondom het vertrouwensbeginsel en verdragsbeginsel zijn geformuleerd en de gang van zaken in de praktijk naar voren gekomen. Het voornaamste kritiekpunt richt zich op het feit dat de veronderstelling van het bestaan van vertrouwen wanneer er sprake is van een formeel verdrag, helemaal niet terecht hoeft te zijn. Er worden namelijk regelmatig verdragen

gesloten met

staten waarbij

vertrouwen in

hun

strafrechtspleging niet geoorloofd is. De politieke motieven hiervoor zijn zeer begrijpelijk. Veelal worden deze verdragen immers gesloten met het oogmerk eigen onderdanen benarde humanitaire situaties te besparen. Echter, dit kan vanwege het beginsel van wederkerigheid en de beperkte toetsingsvrijheid van de rechter ingevolge het vertrouwensbeginsel gevaarlijk zijn en een averechts effect tot gevolg hebben. Daarnaast blijkt men huiverig voor het opschorten van verdragen met landen waarin het vertrouwen wellicht rechtvaardig was ten tijde van totstandkoming van het verdrag in kwestie, maar ondertussen niet langer geoorloofd is. Een ander doel van het verdragsbeginsel dan het waarborgen van het interstatelijke vertrouwen is efficiëntie. In verband met dit doel rijst bij mij de vraag hoe efficiënt het verdragsbeginsel daadwerkelijk is, aangezien blijkbaar toch de noodzaak bestond om een toetsing achteraf bij de nationale rechter in het leven te roepen. Wellicht was men zich ervan bewust dat een vangnet, gezien de op sommige punten gebrekkige werking van het verdragsbeginsel, geen overbodige luxe bleek. Echter, de uitwerking van dit vangnet laat naar mijn mening nog te wensen over. Tenslotte is de begrijpelijke redenering van de wetgever inzake het al dan niet toepasselijk verklaren van een verdragseis op bepaalde rechtshulpfiguren niet volledig consequent. Er wordt namelijk gesteld dat voor sommige figuren van rechtshulp een verdragseis geen noodzaak is, gezien de niet-indringende aard van deze figuren. Gezien de maatstaven die hierop van toepassing zijn, blijft het mij een raadsel waarom er geen verdragseis in het leven is geroepen voor de overdracht van strafexecutie en de overdracht van 57

strafvervolging. Wellicht is het dan ook duidelijker en doeltreffender om als maatstaf de term „humanitaire belang‟ te gebruiken. Na afloop van dit hoofdstuk is het laatste deel van de hoofdvraag als volgt beantwoord: de belichaming van het vertrouwen door het verdragsbeginsel, zoals dit nu zijn uitwerking heeft gevonden in de traditionele rechtshulp acht ik onvoldoende te zijn. Het verdragsbeginsel is momenteel niet voldoende om het vertrouwen dat voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel daadwerkelijk te kunnen waarborgen. In hoofdstuk vier werd een zijstapje gemaakt naar de omgang met het vertrouwen in de Europese Unie. Enerzijds ten volledigheid van dit onderzoek, anderzijds om een andere manier van omgang met het vertrouwensbeginsel weer te geven. De strafrechtelijke samenwerking tussen de lidstaten van de EU is namelijk een ommezwaai aan het maken van het klassieke rechtshulpsysteem naar een model van wederzijdse erkenning. De werking van het vertrouwensbeginsel in dit model is dermate sterk dat men kan spreken van een opgelegd vertrouwen in plaats van een toetsbaar uitgangspunt zoals het geval is in de traditionele rechtshulp. Na een ambitieuze start middels het programma van Tampere bleek dat dit vertrouwen in de praktijk diende te worden aangespoord om het beginsel van wederzijdse erkenning ten volste uitvoerbaar te kunnen maken. Ondertussen is er in de afgelopen jaren grote vooruitgang geboekt door het stimuleren van dit vertrouwen door middel van harmonisatie en het ontwikkelen van een Europese justitiële ruimte. Ook pleit men voor een zo snel mogelijke toetreding aan het EVRM van de Europese Unie als geheel om zo het vertrouwen in elkaars rechtspleging nog verder te vergroten. Ten slotte stond hoofdstuk vijf in het teken van een advies inzake een eventuele verbetering van de huidige situatie. Hoewel in de reflectie geopperd is dat de juridische toetsing van het vertrouwen in de rechtspleging van een verzoekende staat in naar mijn mening niet als ondergeschikt dient te worden afgedaan, blijkt dat alleen een toetsing bij de rechter geen realistische optie is. Een combinatie van het in stand houden van het verdragsbeginsel en aanvullende wetgeving waardoor de rechter meer ruimte krijgt, blijkt beter uitvoerbaar. Om dit te kunnen bewerkstelligen wordt ten eerste gepleit voor een uitbreiding van de werking van het verdragsbeginsel naar overdracht van strafexecutie en overdracht van strafvervolging onder invloed van een nieuwe maatstaf, namelijk „humanitaire belang‟.

Ten

tweede

wordt

aanvullende

wetgeving

geïntroduceerd

met

hierin

toetsingsgronden. Hieraan mag de rechter ad hoc toetsen, mocht de vertrouwensvraag in een procedure aan de orde komen. Dit zorgt ervoor dat het interstatelijke vertrouwen flexibeler, actueler en uiteindelijk realistischer wordt. Een gevolg hiervan is echter wel dat het 58

vertrouwensbeginsel zelf aan werking in zal moeten boeten. Ten slotte wordt benadrukt dat een algemene voorwaarde voor het slagen van een dergelijk model is dat de regering haar taak serieus en met integriteit uitvoert. Op deze manier wordt de verdragseis weer de rechtswaarborg zoals de wetgever deze voor ogen had.

De slotconclusie van dit onderzoek is dus dat het verdragsbeginsel wel degelijk de voornaamste belichaming is van het vertrouwen dat voortvloeit uit het vertrouwensbeginsel in de traditionele rechtshulp. Ik ben echter van mening dat dit in de huidige situatie niet voldoende is om een gerechtvaardigd vertrouwen in de rechtspleging van een verzoekende staat te kunnen waarborgen en dat er een aantal verbeterpunten aanwezig zijn die de moeite waard zijn om nog eens te bezien. Hiermee wordt met name gedoeld op de uitbreiding van de werking van het verdragsbeginsel naar de overdracht van strafvervolging en overdracht van strafexecutie alsmede het vervaardigen van aanvullende wetgeving met hierin expliciete toetsingsgronden waardoor de nationale rechter zijn vangnetfunctie op een degelijke wijze kan vervullen. Dit alles om ervoor te zorgen dat het interstatelijke vertrouwen binnen de traditionele rechtshulp met recht als gerechtvaardigd kan worden betiteld.

59

60

Literatuurlijst

Baaijens-van Geloven 1996 Y.G.M. Baaijens-van Geloven, Overdracht en overname van strafvervolging, Arnhem: Gouda Quint 1996.

Bellekom e.a. 2007 Th.L. Bellekom e.a., Compendium van het staatsrecht, Deventer: Kluwer 2007.

Borgers & Sjöcrona 2008 M.J. Borgers & J.M. Sjöcrona, „Europees straf(proces)recht‟, in: E. van Sliedrecht, J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie (red.), Handboek Internationaal Strafrecht; Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

Buruma & Verrest 2004 Y. Buruma & P.E.M. Verrest, Introductie internationaal strafrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994.

Cleiren & Nijboer 2008 C.P.M. Cleiren & J.F. Nijboer, Internationaal strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

Corstens & Pradel 2003 G. Corstens & J. Pradel, Het Europese Strafrecht, Deventer: Kluwer 2003.

61

Glerum & Rozemond 2008 V. Glerum & N. Rozemond, „Overlevering en uitlevering‟, in: E. van Sliedrecht, J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie (red.), Handboek Internationaal Strafrecht; Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

Klip 2009 A. Klip, European Criminal Law; An Integrative Approach, Antwerpen: Intersentia 2009.

Koekkoek 2000 A.K. Koekkoek, De Grondwet; Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Kluwer 2000.

Kooijmans & Brus 2008 P.H. Kooijmans & M.M.T.A. Brus, Internationaal publiekrecht in vogelvlucht, Deventer: Kluwer 2008.

Reijntjes, Mos & Sjöcrona 2008 J.M. Reijntjes, M.R.B. Mos & J.M. Sjöcrona, „Wederzijdse rechtshulp‟, in: E. van Sliedrecht, J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie (red.), Handboek Internationaal Strafrecht; Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

Reijntjes & Sjöcrona 2008 J.M. Reijntjes & J.M. Sjöcrona, „Overdracht en overname van strafvervolging‟, in: E. van Sliedrecht, J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie (red.), Handboek Internationaal Strafrecht; Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

62

Rozemond 2009 N. Rozemond, Begrensd vertrouwen; Mensenrechten bescherming bij uitlevering en overlevering, Zutphen: Uitgeverij Paris 2009.

Sanders & Sjöcrona 2008 H.D. Sanders & J.M. Sjöcrona, „Overdracht en overname van de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafrechtelijke beslissingen‟, in: E. van Sliedrecht, J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie (red.), Handboek Internationaal Strafrecht; Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

Schalken & Fokkens 2005 T. Schalken & J.W. Fokkens, Ordening van emotie; Verzamelde annotaties van Tom Schalken, Deventer: Kluwer 2005.

Schutte & Swart 1982 J.J.E. Schutte & A.H.J. Swart, Volkenrechtelijke aspecten van uitlevering, Deventer: Kluwer 1982.

Sjöcrona 1990 J.M. Sjöcrona, De kleine rechtshulp, Arnhem: Gouda Quint 1990.

Van Sliedregt & Sjöcrona 2008 E. van Sliedregt & J.M. Sjöcrona, „Algemene inleiding‟, in: E. van Sliedrecht, J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie (red.), Handboek Internationaal Strafrecht; Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

63

Smeulers 2003 A. Smeulers, In staat van uitlevering, Antwerpen: Intersentia 2003.

Strijards 1988 G.A.M. Strijards, Uitlevering, Zwolle: W.E.J. Tjeen Willink 1988.

Swart 1981 A.H.J. Swart, „Uitlevering aan Suriname‟, AA 1981, p. 173-174.

Swart 1986 A.H.J. Swart, Nederlands uitleveringsrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeen Willink 1986.

Swart 1995 A.H.J. Swart, „Toelating, uitzetting en uitlevering in de herziene Grondwet‟, in: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg (Burkens bundel), Zwolle: W.E.J. Tjeen Willink in samenwerking met NISER 1995.

Swart 2001 A.H.J. Swart, Een ware Europese rechtsruimte, Deventer: Gouda Quint 2001.

64

Jurisprudentielijst

EHRM 7 juli 1989, NJ 1990, 158. EHRM 4 oktober 2007, nr. 12049/06 (alleen in het Frans gepubliceerd in de HUDOC database).

HR 15 oktober 1996, NJ 1997, 533 HR 17 december 1996, NJ 1997, 534. HR 21 maart 2000, NJ 2000, 540. HR 7 september 2004, NJ 2004, 595.

65