VÉLEMÉNY. sz6l október 170. ll. Rész. !3283. szám. a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről törvényjavaslatról számmal!

!3283. szám

Együtt kezelendő a 12728 számmal!

VÉLEMÉNY a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről sz6l6 törvényjavaslatról ll. Rész

y

1993. október

170.

Tartalomjegyzék

BEVEZETŐ

3

I. Az 1994. évi központi költségvetés helyszíni

ellenőrzése

4

l. A makroszámítások megbízhatósága

4

2. A költségvetés egyes fő bevételi jogcúnei

6

2.1. Társasági adó (pénzintézetek nélkül) 2.2. Különleges helyzetek miatti befizetések 2.3. Vám- és importbefizetések 2.4. Egyéb befizetések 25. Általános forgalmi adó 2.6. Fogyasztási adó 2.7. Személyi jövedelemadó 2.8. Földadó 2.9. Lakossági illetékek 2.10. Pénzintézetek társasági adója és asztaléka 2.11. Privatizációs bevételek 3. A fejezetek költségvetési

előirányzatai

3 .l. Kiadási előirányzatok 3.1.1 Az elkülönített állami pénzalapok támogatása 3.2. Bevételi előirányzatok 3.3. Az intézmény- és feladatfelülvizsgálat eredményei 4. Belföldi államadósság fejezet 4.1. A belföldi államadósság kiadási előirányzatai 4.1.1 Az államadósság törlesztése 4.1.2 Az államadóssághoz kapcsolódó kamat és jutalék előirányzat 4.2. A belföldi államadósság bevételi előirányzatai

5. A garanciabeváltások tervezése II. Az önkormányzatok 1994. évi költségvetésének előkészítési tapasztalatai, különös tekintettel az állami támogatások tervezésére l. A tervezés feltételrendszere 2. Az 1994. évi forrásszabályozás jellemzői, különös tekintettel az önkormányzati költségvetések megalapozottságára

6 7 7 9 9 ll ll 12 !2 !2 !3 !4

!5 24 27 29 31 31 32 32 36 38

40 40 41

-2-

3. Állami hozzájárulás tervezése 3.1 Normatív állami hozzájárulás 3.2 Címzett és céltámogatások 3.3 Kiegészítő támogatás 4. Átengedett bevételek 5. Saját bevételek 6. 1994.évi gazdálkodás egyensúlya Ill. Javaslatok

42 42

45 47 48 49 53 55

A-229-12/1993.

BEVEZETŐ

A Magyar Köztársaság 1994. évi központi költségvetéséről szóló törvényjavaslatra adott 12728. szárnú szárnvevőszéki vélemény (I. rész) az Országgyűlés részére benyújtott törvényjavaslat dokumentumainak átvizsgálása alapján tett észrevételeket foglalja össze. Jelen véleményünkben (II. rész) a helyszíni ellenőrzések megállapításait részletezzük. (Amint azt már jeleztük, az Állami Számvevőszék az 1994. évi központi költségvetési törvényjavaslatnak a korábbi gyakorlattól és az ART -ban megjelölt ütemezéstől eltérő benyújtása miatt kényszerült arra, hogy véleményét két ütemben küldje meg az Országgyűlésnek.) Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy az 1994. évi központi költségvetésről

szóló törvényjavaslat megalapozottságát a tervezésnél alkalmazott módszerek, az állami feladatrendszer és a szabályozók javasolt m6dosításai kielégítően biztosítják-e, a költségvetési javaslat összeállítása megfelel-e az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény előírásainak.

A Pénzügyminisztérium központi tervező és koordináló tevékenysége mellett a helyszínen ellenőriztük az Országgyűlés (OGY), Alkotmánybíróság (AB), Legfelsőbb Bíróság (LB), Magyar Köztársaság Ügyészsége (MKÜ), Igazságügyi Minisztérium (IM), Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KINM), Pénzügyminisztérium (PM), Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minísztérium (KTM), Magyar Távirati Iroda (MTI), Gazdasági Versenyhivatal (GV) és a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) fejezetek, valamint a Várn- és Pénz ügyőrség (VP), az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH) és a Büntetésvégrehajtás (BV) kiemeit címeknél és a vizsgált fejezetek kezelésében lévő elkülönített állami pénzalapok, továbbá 47 önkormányzat, I körjegyzőség (amelyhez 7 önkormányzat tartozik) és 8 megyei TÁKISZ költségvetési javaslatainak kimunkálását. Az 1994. évi költségvetési törvényjavaslat szerves részét képezi a központi költségvetés mérlege. Az áttekinthetőség érdekében - a törvényjavaslat szerkezetére figyelemmel - helyszíni ellenőrzésünk alapján a több fejezetet érintő, általánosít-

-4-

ható megállapításainkat a költségvetés mérlegének szerkezetéhez igazodva összegezzük. Tartalmi összefüggései miatt a központi fejezetek, az önkormányzatok, valamint belföldi államadósság bevételi - kiadási előirányzatainak ellenőrzési tapasztalatait együtt tárgyaljuk

I.

AZ 1994. ÉVI KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSE

L A makroszámítások megbízhatósága A költségvetés összeállítását megalapozó makroszintű gazdasági modellszámítások - helyszínen ellenőrzött - információs, szervezeti és együttműködési feltételei összességében kedvezőtlennek értékelhetök A gazdasági folyamatok alakulására, a jövedelmek képződésére és felhasználására, a gazdaság szereplőire stb. vonatkozó információk a korábbi évekénél is hiányosabb, bizonytalanabb alapot szolgáltattak a makroszámítások, gazdasági prognózisok elkészítéséhez. A számviteli törvény okozta tartalmi változások az 1992. évi bázisadatoknak az előző évek adataival való közvetlen összehasonlíthatóságát objektíve lehetetlenné tették. Az áthidaló megoldást jelentő rendező mérlegek jelentős hibaaránya és részleges feldolgozása következtében sem volt biztosítható akielégítő megfeleltetés. A gazdasági adatok tartalmi változását okozták az árbevétel elszámolásának módosított szabályai, az új amortizációs előírások, a céltartalék és értékvesztési elszámolási lehetőségek,· a belső felhasználások módosult értékelése stb. A számviteli törvénnyel belépett új eredménykategóriák bázis nélküliek, így még a jövedelmezőség változási irányának meghatározása is bizonytalanná vált.

A számítások információs alapját jelentő február végi társasági adóbevallások és az azok feldolgozásával elkészített gyorsjelentés adatai egyrészt hiányosak, másrészt a megbízhatóság szempontjából is kétségesek voltak.

-5-

Az adatok hiányossága az adóbevallásra kötelezettek és a bevallások adattartalmának szűkebb körére, továbbá a bevallás! elmulasztók mintegy 5%-os arányára volt visszavezethető. Az adatok megbízhatóságát a február végi adóbevallások ellizetes jellege, valamint a bevallásokból származó adatok körében tapasztalható pontatlanságok, hibák hátrányosan befolyásolták. (Az APEH-nél ez évben elvégzett ellenőrzésünk tapasztalatai szerint az alapadatok - jellemzoon nagyságrendi (helyiérték) tévedésekből származó - hibái az összesítésekben is súlyosabb torzulásokat okozhatnak.)

Az információs feltételek vázolt problémái miatt a makroszámítások során számos esetben feltételezésekre, becslésekre szorítkoztak még a múltbeli folyamatok elemzése, értékelése terén is. Ez az 1994-re vonatkozó prognózisok megalapozottságát erősen gyengítette. Ebbe az irányba hatott az is, hogy - a vállalati átalakulások következtében - számottevőerr lazultak az ágazati irányító szervek és a gazdasági szféra informális kapcsolatai, így töredékére csökkentek a vállalatok jövő évi terveivel, lehetőségeivel kapcsolatos mikrogazdasági kontroll-információk.

A makroszámítások lényegesebb módszertani változására nem került sor. A tervezés körülményei annyiban voltak kedvezőbbek, hogy a korai ütemezés miatt a szervezeti és személyi feltételek biztosítottak voltak, az együttműködést a nyári szabadságok nem hátráltatták. Az 1994. évi prognózisok bizonytalan megalapozására tekintettel a tervezésnél felhasznált - nagyrészt becsült - adatok folyamatos ütköztetést igényelnek az 1992-1993. évekre vonatkozó tényszámokkaL Az 1994. évi költségvetésről szóló vita megkezdéséig nem voltak olyan lényeges eltérések, amelyek a prognózisok alapvető átértékelésének szükségességét jelentették. Mivel bizonyos adatok (társasági adóbevallás feldolgozása) csak a törvényjavaslat beterjesztését követően álltak rendelkezésre és az 1993. évi folyamatok részben eltérnek az előrejelzésektől, korrekciókra van szükség, amelyek iránya és hatása az ellenőrzés idején még nem volt felmérhető.

-6-

2. A költségvetés egyes

fő

bevételi jogcímei

2.1. Társasági adó (pénzintézetek nélkül) A társasági adó 1994. évi pénzforgalmi előirányzata 62 Mrd Ft, amely 14,8 %-kal magasabb az 1993. évi terv, illetve várható adatnáL Az előirányzat teljesülése a társasági adóalanyi kör adózás előtti eredményének 13,2 %-os, illetve adóalapjának 16,3 %-os növekedését feltételezi, ami azonban az előre nem tervezhető, illetve a tervezettől eltérő gazdasági folyamatok függvényében bizonytalansági tényezőt hordoz magában. Az előirányzat kialakítása - az előző évhez hasonlóan - ágazatonként történt, bázisul a gazdálkodók (1993. február végén benyújtott társasági adóbevallásainak adóhatóság által feldolgozott) adatállománya szolgált. A prognózis ágazati számítási anyaga az I 994. évi központi költségvetés elő­ irányzatainak kialakításához kiadott munkaprogram szerint készült. A tervet a KSH I 992. évi ágazati besorolási rendjének megfelelő szerkezetben állították össze. A bázisadatok esetenként nem egységes figyelembevétele, nem segítette prognózis megalapozottságát.

elő

a

Az adóhatóság az 1992. évben átalakult jelentős számú és nagyságrendet képviselő gazdálkodó (!991. évi arányosított) adataiból feldolgozást készített. A bázis klalakításánál az átalakult gazdálkodó szervezetek 1992. évi adatalt több nemzetgazdasági ágazatnál is figyelembe vették (pl. mezőgaz­ daság és vadgazdálkodás, élelmiszerek és italok gyártása, szállítás), más ágazatoknál azonban nem vettek számításba (pl bányászat, gépipar). Az egyszeres könyvvltelt vezet(! vállalkozások adóját nemzetgazdasági . színten egy összegben - a bázissal azonosan - tervezték. Ugyanakkor néhány ágazat - bázisadatai klalakftásánál - kalkulált ezzel a gazdáikodái körrel is (pl. élelmiszerek ésitalok gyártása, mező- és vadgazdálkodás), így ezen ágazatok társasági adó prognózisa a kettős könyvvitelt vezető vállalkozások mellett az egyszeres könyvvitelt vezetők tervét is tartalmazta.

Fentiek következtében nem zárható ki, hogy az érintett - jelenleg nem jelentős nagyságrendű - gazdálkodói körnek egy része kétszeresen került a tervezés folyamatába.

-7-

A pénzforgalmi szemléletü adóbevételi terv kialakítása becsléssel történt, kiindulópontul az 1993. évi várható pénzforgalmi előirányzat szolgált. Az előirányzat elkészítésére előírt határidő nem tette lehetövé, hogy a tervezés

a gazdáikadók · 1993. május 31-én benyújtott 1992. évi bevallásaiból készített adóhatósági feldolgozáson alapuljon, így a korábban benyújtott bevallások adatai képezték a bázist. Az 1994. évi költségvetési előirányzat nem tartalmazza még az Érdekegyeztető Tanács szeptember 4-i plenáris ülésén kötött megállapodások és a Kormány szeptember 16-i ülésén elfogadott törvényjavaslatok, kiegészítések számszerüsített hatásait.

2.2. Különleges helyzetek miatti befizetések A törvényjavaslat e címen megjelenített bevételi előirányzata összesen 24 Mrd Ft. Ez a bányászatról sz616 1993. évi XLVIII. törvény hatálybalépése miatt csökkenést jelent az előző évhez képest. A bányajáradékból származó bevételek (előirányzata: 18 Mrd Ft) jelentik az előirányzat döntő hányadát. Ennek meghatározása az alapnyersanyagok (szén, olaj, ásványok stb.) ára és a kitermelés mértéke alapján történt. A bevétel teljesülését jelentősen befolyásolhatja az a körülmény, hogy a kitermelt nyersanyag értékét a jelenleg érvényes árak alapján tervezték, valamint, hogy a kitermelés mértéke évről-évre csökkenő tendenciát mutat. A távközlési koncessziós szerződésből mintegy 6 Mrd Ft bevételt terveztek. Ez nem minősíthető megalapozottnak, mivel több szerződést még nem írtak alá és ezek fizetési feltételei még nem tisztázódtak. A bevétel összegét a két minisztérium (KHVM és PM) közötti egyeztetés alapján határozták meg. (Megvalósulása és mértéke kétséges.) 2.3. Vám- és importbefizetések Az 1994. évi költségvetési előirányzat 12,5 Mrd USD import mellett - ami az előző évhez képest kb. 9 %-os import növekedést feltételez -, mintegy 7 %-os vám- és illetékbevétel növekedéssel, összességében 88 Mrd Ft bevétellel számol. A tervezet a relatív csökkenés okaként a szabadkereskedelmi megállapodások bevezetését jelölte meg, ami mintegy l O Mrd Ft vámcsökkentést tesz ki. A tervezett

-8-

bevétel megalapozottnak minösíthetö, bár a tervezés menetében több olyan művelet volt, ami a számítások során hibaforrásként szerepelhet.

A tervezet-készítéskiinduló bázisaként az NGKM, illetveaKOPINT-DATORG által készített export-import kimutatás szolgált. Az adatok a különböző feldolgozási rendszerek Iniatt gyakran nem összehasonlfthatók, illetve a korábbi vámeljárások időközbeni változásai Iniatt helyesbítésre szorulnak. A költségvetésben a bevételeket termékcsoportonként részletezi! táblázat szerkezetileg különbözik a kiindulási alapként figyelembe vett vámstatisztika felépítését61. A szabadkereskedelmi megállapodások vámbevételt csökkentő hatását termékcsoportonként nem mutatták kl. A tervezet szerint a megállapodások alapján a csökkenés mértéke a következő: EK-val kötött megállapodás 6 Mrd Ft, EFTA 3 Mrd Ft, Visegrádi Csoport l Mrd Ft. Az EFTA megállapodás ratifikálása az egyes tagországokkal folyamatosan valósul meg, így ennek csökkentő hatása várhatóan csak fokozatosan és bizonytalan mértékben érvényesül. A fentiek miatt olyim termékcsoportos bontás készítése kívánatos, amely a termékcsoportra jellemző legnagyobb bevételt hozó termékekre utal, illetve kimutatja, hogy a tervezett változások legnagyobb mértékben milyen termék(ek)re hatnak. és ez a hatás számszakilag milyen mértékben jelentkezík a termékcsoport és ezzel összefüggésben az összbevétel alakulására.

A forint (keresztárfolyamokat is figyelembe ben prognosztizálták.

vevő

átlagos) árfolyamát 94 Ft!USD-

Egyes gazdasági tényezlik (az import árnk árpozíciójának romlása a hazai termékekkel szemben, a vámszabályok szígorítása stb.) a vámbevételt negatívan befolyásolják. A jelzett negatív hatások főként az utolsó negyedévben érzödnek -, így csak korlátozott mértékben vehetők figyelembe. Az import az év első felében jobban növekedett, az árfolyam jelellieg % FVUSD-ot meghaladja.

A tervezett bevétel elérésének feltétele az ellenőrzés hatékonyságának növelése és a rendeletek következetes érvényesítése. A vám- és illetékbevételek kintlévö-

-9-

sége ll Mrd Ft, arninek kb. fele beCizetési hátralékból, további része pedig a csőd­ és felszámolás alatt álló cégek tartozásából tevődik össze.

Lakossági vámbevételek Az 1994. évi költségvetési törvényjavaslatban a lakosságtól származó vámbevételként mintegy 2 Mrd Ftbevételt irányoztak elő, ami az 1993. évi tervezethez

képest 1,2 Mrd Ft csökkenést jelent. A vámbevételek csökkenését részben a gépkocsi behozatal szigorítása (6 évnél idősebb gépkocsik behozatalának tiltása) hatásaként bekövetkező behozatal-csökkenésre alapozták a törvényjavaslatban. A várható bevételcsökkenés előirányzata nem megalapozott. A személygépkocsi behozatal döntő részét a lakossági behozatal adja, ami a jövedelmi viszonyokat figyelembe véve továbbra is a használt személygépkocsik iránti kereslet irányába hat. A 6 évnél fiatalabb gépkocsik ára és ennek következtében vámtétele is magasabb, így elképzelhető a behozatal kismértékű csökkenése. A magánimportból származó darabszám csökkenés! azonban várhatóan kompenzálja a kiszabott magasabb vámtétel, ezért a prognosztizált bevételcsökkenés bekövetkezése bizonytalan.

2.4. Egyéb befizetések Az egyéb befizetések bevételi előirányzata összességében 11,7 Mrd Ft a törvényjavaslatban, ami az 1993. évi várható teljesüléshez viszonyítva kismértékű csökkenést, az 1992. évi teljesítéshez (7,8 Mrd Ft) viszonyítva 3,9 Mrd Ft bevétel-növekedést jelent. Az előirányzat meghatározásakor az adózás rendjéről szóló törvény különböző módosításai, szigorításai (bírságok, pótlékok számítási alapjának, valamint mértékének emelésével) bevételt növelő hatását valószínúsítették. Teljesülésének feltétele, hogy a javaslat a benyújtott formában kerüljön elfogadásra, valarnint a szigorítás hatására miképpen alakul a befizetési fegyelem. 2.5. Általános forgalmi adó A költségvetés bevételi forrásai közül az ezen adónemből származó bevétel mind összegét (340 Mrd Ft), mind a növekedés mértékét tekintve (72,2 Mrd Ft) az egyes adónemek között a legjelentősebb. A tervezetben a lakossági vásárlásoknál a tennékcsoportonként feltüntetett volumen- és árindexek óvatos becslés alapján készültek. Ezek azonban nem

- 10-

támasztják alá megnyugtató módon az 1994. évi költségvetési előirányzatot, mivel az 1994. évi terv készítésekor - az 1993. évi költségvetési tervezet készítéséhez hasonlóan - nem állt rendelkezésre a tervkészítéshez szükséges statisztika. Az 1993. évi költségvetés megalapozottságáról végzett számvevőszéki ellenőrzés megállapításaihoz képest nem történt előrelépés. Az ÁFA bevételek 77 %-át (264 Mrd Ft) a lakosság vásárolt fogyasztása adja, ezért ennek vizsgálata kiemeit jelentőségű. Az 1994. évre a lakossági fogyasztás összegét 2.190 Mrd Ft összegben tervezték. Ennek megalapozásához részletes, termékcsoportonkénti felmérés vagy statisztika nem állt rendelkezésre, mivel a KSH Ilyen jellegü összeállftást utoljára 1991-ben készitett, és az 1994. évi tervezet is ez alapján készült. Kiskereskedelmi üzlettípusok forgalma szerinti kimutatás áll rendelkezésre, ez azonban termékcsoportos fogyasztás-elemzésre és tervkészftésre nem alkalmas.

A tervezett lakossági és intézményi vásárlásokból származó ÁFA befizetések előirányzata 343,2 Mrd Ft, ami pénzforgalmi szemléletben 340 Mrd Ft, ami azt jelenti, hogy 3,2 Mrd Ft-tal kevesebb adó folyik be a központi költségvetésbe. Az előirányzatban szereplő pénzforgalmi áthúzódások tervezett összegéről részletes számfiásokat nem végeztek, hanem ún. "technikailag kidolgozott számként" határozták azt meg, ami nagyságrendileg sem megfelelő. A PM által alkalmazott számítási mód bonyolult összefüggése~ valamint a tényadatok hiánya nagy bizonytalanságat jelent (áruforgalom alakulása, fizetési fegyelem stb.), emiatt a táblázat ezen áthúzódásokat tartalmazó része csak kis mértékben befolyásolja a tervezett bevétel összegét.

Az előbbiek alapján javasolható, hogy a táblázat ezen kiegészítő részét a jövőben ne ebben a formában alkalmazzák.

A költségvetési terv készítésekor a vásárolt fogyasztás értékindexeként 18,6 %-os, árindexként 17,5 %-os, volumenindexként l %-os növekedést prognosztizáltak, ami rendkívül óvatos becslés. A lakosság jövedelméról szóló részletes kimutatásban 17,9 %-os jövedelemnövekedést, ugyanakkor a megtakarítási hajlandóság (képesség) kismértékű csökkenését tervezték, ami a tervezettnél összértékben nagyobb mértékü vásárolt fogyasztást feltételez. A fogyasztás várható tervezését az a köriilmény is befolyásolta, hogy ennek egy jelentős hányada - kb. 20 %-a - szahadpiaci vásárlásoknál jelentkezik, ami az ÁFA bevételeknél nem realizálódik. A bizonytalanságat tovább fokozza az a prognózis, ami a várható árindexet !994-ben 17,5%-ra tervezi és ez jóval alacsonyabb az előző években (22-23%) tel j esül tnél.

-ll-

Az általános forgalmi adóból származó bevételek alakulását a fizetési fegyelem, valamint az ellenőrzés hatékonysága jelentösen befolyásolhatja (az APEH kimutatásaszerint 1992. december 31-én az adóhátralék összege 22,2 Mrd Ft volt és jelentős a csőd- és felszámolás alatti cégek ad6tartozása is). 2.6. Fogyasztási adó A fogyasztási adó előirányzott bevételének összege (185 Mrd Ft) megalapozott, teljesülésének azonban feltétele az 1994. évre előirányzott adótétel-növekedéseket tartalmazó törvényjavaslat elfogadása. A fogyasztás i adó bevételi el61rányzata az előző évhez képest 9 Mrd Ft növekedést tartalmaz, amit- változatlan fogyasztást feltételezve- döntően az adótétel növekedés határoz meg. Ez a fizetési fegyelem javulásával, hatékony jövedéki ellenőrzéssei valósítható meg, mivel a tartozások mértéke már eddig ls mlntegy 4 Mrd Ft-ot tesz ki.

2.7. Személyi jövedelemadó . A személyi jövedelemadó 1994. évi pénzforgalmi bevételének progn6zisa 308,6 Mrd Ft, amiből a központi költségvetés tervezett bevétele 228,0 Mrd Ft .. Az előirányzatot egy, a korábbi években készült személyi jövedelemadó rendszermodell alapján határozták meg. A költségvetési törvényjavaslat elkészítésére előírt határidőig az 1992. évi személy! jövedelemactóra vonatkozó bevallások teljeskörü feldolgozása még nem történt meg, így az adóalanyi kör kb. 86 %-os reprezentációjából történt a bázis adatállomány kialakítása. (Az adatállomány helyessége még ekkora reprezentáció esetén is a míntavétel helyességének függvénye, ezért - a korábbi évekhez hasonlóan - kockázatot hordozhat magában.)

Az előirányzat a lakosság adóköteles jövedelmének (az 1993. évi várhat6 összeghez viszonyítva) 14,9 %-os feltételezett növekedésén alapult, amit a fő jövedelemtulajdonosoknál az egyes jövedelemsávokban differenciálás nélkül érvényesítettek. A prognózis a jövedelemactóra vonatkozó törvényjavaslat egy részével már számolt, alkalmazva azt az adótáblát, (mint valószínűsíthető változatot), amit konkrétan csak az 1993. szeptemberben benyújtott kiegészítő törvényjavaslat tartalmazott.

- 12-

2.8. Földadó A költségvetési törvényjavaslat földadóból 1,3 Mrd Ft bevételt szárnszerűsít. A szöveges indoklásban szereplő bevételcsökkentő hatások figyelembevételével a teljesülés az előirányzat szintjén várható. 2.9. Lakossági illetékek A költségvetési törvényjavaslat készítése során lakossági illetékbefizetésként 22 Mrd Ft bevételt prognosztizál tak. A jelenlegi illetékfizetéshez képest több változást terveznek, amiből 13,5 Mrd Ft bevétel növekedést várnak. Ennek megoszlása szerint: útlevél illetékből l Mrd Ft. bírósági végrehajtásokból 2 Mrd Ft, vagyonszerzési illetékből 10,5 Mrd Ft többletbevétel várható.

A bevétel teljesülésének feltétele az illetékek mértékéről intézkedő törvényjavaslat elfogadása, illetve mielőbbi bevezetése. A várható bevétel nagyságát befolyásolhatja, hogy a lakosság a várható illetékemelés miatt előrehozza az új útlevél igénylését és ez a tervezett bevétel csökkenéséhez vezethet. 2.10.Pénzintézetek társasági adója és osztaléka A pénzintézetek társasági adójának tervezése során a Magyar Nemzeti Bank pénzforgalmi előirányzataként 8,5 Mrd Ft-ot, a kereskedelmi bankok pénzforgalmi előirányzataként 4,5 Mrd Ft-ot, összesen 13 Mrd Ft bevételt irányoztak elő. Az adóbevételi terv óvatos, visszafogott prognózisra enged következtetni. A:z eredmény számításánál a korábbi éveknél magasabb összegil céltartalék

képzést vettek figyelembe. Ez az 1994. évi feltöltési kötelezettség, valamint annak következtében, hogy a nemzetközi számviteli normáknak megfelelően, várhatóan a befektetések és a függő kötelezettségek is tartalékkötelessé válnak, Indokolt.

Az 1994. évi költségvetési

előirányzat

nem minden tekintetben alátámasztott.

A kereskedelm! bankok társasági adójának prognosztizálása során az 1992. évi tény, és az 1994. évi tervadatokból nem állapltható meg teljes biztonsággal, hogy az- az MNB-t és a veszteséget prognosztizáló biztosítókat leszámítva - az összes pénzügyl tevékenységet és kiegészítő swlgáltatást

-13-

végző gazdálkodó! tartalmazza-e. Így az adatok teljesköriiségét csak

valószfnüsíteni lehet. A kereskedelmi bankok 1994. évi társasági adó tervéhez az eredménykimutatás (bevételek, ráfordítások), valamint az adózás előtti nyereséget csökkentő és növelő tényezők tételes, a hatályos törvények alapján való levezetése illetve ezek számítási anyaga - a tervezés során módosftott adatok keresztülvezetésének hiánya mlatt - sok kivánnivalót hagy maga utáu.

Pénzintézetek osztaléka címen 1994. évre bevételt nem terveztek. A törvényjavaslat indokiása szerint ez a bankok tőkebefektetése folytatásának, így az államot megillető nettó osztalék tőkésítésének következménye. Ezzel ellentétes, hogy az állami tulajdonosi jogokat gyakorló szervezetek (ÁV Rt. és ÁVÜ) kalknlálnak osztalékbevétellel, amit a törvényjavaslat a Belföldi államadósság fejezet javára teljesítendő befizetésként számba is vesz. 2.11. Privatizációs bevételek

Az Állami Vagyonügynökség elkészítette a törvényjavaslat megalapozásához szükséges előrejelzéseit. Eszerint az 1994. évi várható összes bevétel 106.120 millió Ft. Ez az összeg a privatizáció becsült teljes értéke, de nem azonos a készpénzbevételekkel, s főleg nem a szabadon felhasználható bevételekkeL A jelzett összegből a kárpótlási jegy ellenében történő vagyoneladás értéke 27.042 millió Ft. Ez nem készpénz bevétel, így a költségvetési kiadásoknál ezzel számolni nem lehet. Az 1994. évi teljes bevételből 36.541 millió forintnak megfelelő értékesítés (bevétel) különféle hitelkonstrukciókban történik. Ezek ugyan készpénzes bevételek, de felhasználásuk - törvényi előírás szerint - kötött. A hitelből történő értékesítésből befolyó összeget az államadósság törlesztésére kell fordítani, azaz ezzel a költségvetés mint kiadási fedezettel nem számolhat. E két tétel után fennmaradó és elvárható gondossággal prognosztizált. és számításokkal dokumentált 42.538 millió Ft az az érték, mely készpénz és szabadon felhasználható. Ezzel a tervezett készpénzt jelentő privatizációs bevétellel szemben - vagyonhozadék nélkül - a törvénytervezet 55.069 millió Ft privatizációs bevételt* és annak felhasználását rögzíti, amelyet viszont semmiféle

*

Ez az összeg nem tartalmazza az Á VÜ ideiglenes állami vagyonnal kapcsolatos bevételeiből történő 4000 millió forint befizetést.

-!4-

számítás nem támaszt alá. Az eltérés 12.539 millió Ft, azaz az ÁVÜ által tervezett bevétellel szemben ennyivel több felhasználásról intézkedik a törvény. A tervezett készpénzes bevétel ismeretében indokolt és szükséges lenne a törvényben rendelkezni arról, hogy a privatizációs bevételekből tervezett kiadási céloknak mi a sorrendje, azaz mely kiadás teljesítése maradjon el, ha a bevételek nem fedezik a tervezett kiadásokat. Ez azért is fontos, mert az ÁVÜ által 1994-re tervezett készpénzes bevétel (42.530 millió Ft) és a költségvetés tervezett kiadásai (55.069 millió Ft) ismeretében az egyes kiadási jogcímek csak egymás rovására teljesíthetők.

Az ÁV,. Rt-től származó bevételekről a XXXI. Belföldi államadósság fejezet rendelkezik. A törvénytervezet 5000 millió forilltos osztalékbevételt és 3000 millió forintos privatizációs bevételt ír elő. Az 5000 millió forintos osztalék bevételllel a tervezet reálisan számol. Ez ugyanis az ÁV Rt-hez tartozó társaságok jóváhagyott üzleti tervén alapul, átlagosan 35%-os osztalék elvonást érvényesít. Az osztalékon felül tervezett 3000 millió forilltos privatizációs bevétel teljesítésének lehetősége a rendelkezésre álló vagyon alapján fennáll. Ez az összeg ugyanis az ÁV Rt kimutatásaszerint privatizálható vagyonnak csupán 1,5%-a. 3. A fejezetek költségvetési

előirányzatai

A fejezetek és intézményeik 1994. évi költségvetési javaslata összeállításának módszertani megújítására a Kormány ebben az évben sem vállalkozott. A bevételi és a kiadási előirányzatok kialakítása hagyományos módon, bázisalapon történt. Az állami feladatrendszer és a pénzügyi források összehangolása- néhány részeredmény kivételével - nem valósult meg, a korábban kialakult torzulások, feszültségek tovább élnek. Az 1994. évi költségvetési javaslat fejezeti előirányzataiban a Pénzügyminisztérium költségvetési tervezési útmutatójában megfogalmazott célok csak részben tükröződnek vissza. A költségvetési szervek bevételi és kiadási előirányzatai - az ellenőrzött fejezetek döntő többségénél- megalapozatlanok. A megalapozatlanság mind a feladatstruktúrával, mind az annak teljesítéséhez reálisan számbavehető forrásokkal és kiadási szükségletekkel szemben fennáll. Az összhang hiánya a költségvetési támogatás mértékére is kihat.

- 15-

A fejezeti költségvetések szakszerű és reális tervezését több tényező kedvezőt­ lenül befolyásolta. Az 1992. évi költségvetés zárszámadási munkáinak későbbre ütemezése miatt nem álltak rendelkezésre az 1992. évi véglegesített tényszámok és a pótköltségvetés előterjesztése következtében az 1993. évi várható adatok is bizonytalanná váltak. A munkák összecsúszása rendkívüli terhelést okozott a tárcák pénzügyi apparátusai számára, amelyek a felerősödött fluktuáció hatására nem egy helyen szakmailag érzékelhetően meggyengültek. Ez a körülmény a PM tervezést irányító, összehangoló szerepét is érintette, mert a fokozottabb egyeztetés, hibajavítás jelentős kapacitásokat kötött le. Az 1994. évi kiadási és bevételi

előirányzatok

realizálását megalapozó jogalkotási feladatok a helyszíni ellenőrzés idején még csak az előkészítés stádiumába jutottak. A PM felmérte azoknak a - többnyire az utóbbi időben hatályba lépett törvényeknek a körét és hatását, amelyek változatlan formájukban többlet támogatási kötelezettséget rónak a központi költségvetésre. A módosításukra vonatkozóan még csak elképzelések voltak, részleteikben is egyeztetett előterjesztések nem készültek. 3.1. Kiadási

előirányzatok

A szokásos módon, bázisalapon megtervezett kiadási előirányzatok az ellenőrzött fejezetek kisebb részénél egészében reálisnak minősíthetők. Az egyes kiadási jogcímek növekedését támogatási többlettel és a saját bevételek előirányzatának arányos megemelésével ellensúlyozták. A BV az 1994. évi költségvetési terv elkészítéséhez a forrásszükséglet meghatározásába bevonta intézményeit, intézeteit. A működés minőségét és a biztonságot alapul véve 3 változatban készítették el kiadási tárgyjavaslataikat A költségvetési törvényjavaslatban szereplő előirányzat összege a folyamatos működés kiadásain túlmenően a készletei<, felszerelések, eszközök pótlására, javítására ls - az alapvet/l mértékig - biztosít pénzügyi forrást. Kifogásolható, hogy a dologi kiadásokon belül a közm(ldíjaknál az 1993. évihez viszonyítottan 19 9 4-re több mlnt háromszoros (311,5%) kiadásnövekedéssel számoltak. A törvényjavaslatban szereplö 190 M Ft kiadási elő­ Irányzat - a becslési bizonytalanságok mellett - túlzott, és az intézmények által tervezett változatokat ls jelentösen meghaladja. A GV fejezetnél a szolgáltatásokra 17,8 M Ft összeget irányoztak elő (a dologi kiadások 21 %-a) ami az 1992. évi felhasználást 128%-kal, az 1993. évi várható teljesítést 27%-kal haladja meg. Az emelkedés a versenytörvény módosltásával kapcsolatos fordítási, tolmácsoJási Igény és külsö szakértői tanulmányok

- 16-

készítésén túlmenően az adatbázis használat, könyvtár, téritési díja növekedésének következménye.

üdülőrész

használat

A fejezetek többségének előirányzatai ugyanakkor elmaradnak a változatlan, esetenként növekvő feladattömeg ráfordítás igényétőL A feladatok és a megvalósításukhoz szükséges források összhangjának hiánya különösen szembetűnő azokban az esetekben, ahol magas szintű jogszabályok, vagy kormányhatározatok által elrendelt feladatok forrás szükségletét a fejezet költségvetése nem biztosítja. A törvényjavaslat a PM fejezetnél, VP jogszabályban meghatározott egyes feladatai (a jövedéki törvény végrehajtása során a lefoglalt áruk tárolása, őrzése, továbbítása, kezelése) megvalósítására, valamint az azonnali vámkiszabás bevezetésévei megnövekedett bankköltségre (csekk kezelési díj) nem tartalmaz pénzügyl elöirányzatot. Az előbbiekben jelölt feladatok 1993. I-VIII. hónapjában21M Ft-tal, illetve mintegy 400 M Ft-tal terhelték az intézmény költségvetését. A tervek szerint 19 9 4-ben 9 új határátkelőhelyet adnak át. Ezek fenntartására és üzemeltetésére a törvényjavaslat előirányzatot nem tartalmaz. A törvényjavaslat nem tartalmazza a tervezés időszakában hatályba lépett 16/1993. (VI. l 5.) szárnú PM rendeletben a KVSZ részére meghatározott - az állam örökléssei összefüggő kezelői jogok gyakorlására vonatkozó feladatai előirányzatát. A KHVM-nél a Közúti és Autópálya Igazgatóságokat, valamint a Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóságot kivéve a fejezet egyik címének 1994. évi mOködési kiadási, előirányzata sem haladja meg az 1993. évi várhatót, ami - figyelembe véve a tárca feladatainak növekedését, valamint a kiadási megtakarítással járó szervezeti változások hiányát- a feladatok és a tervezett források közti összhang hiányára utal. A KHVM-nél a kiadási előirányzatok nem tartalmaznak fedezetet a tárca tulajdonosi joggyakorlásával összefüggö feladatokra (a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter gyakorolja a tulajdonosi jogokat a 29 személyszállító autóbusztársaság, a MÁV Rt., a Magyar Posta Vállalat és a GYSEV Rt. felett), a gazdasági információs rendszer és a K-600-as kormányzati hírrendszer (700 M Ft) mOködtetésére. A KTM fejezetnél az elmúlt időszakban a feladatok folyamatosan növekedtek. Az ezek ellátásához rendelkezésre álló források összegét azonban az egyre szúkülő költségvetési lehetőségek határozták meg. Az 1994. évi költségvetési előirányzat nem tartalmaz fedezetet az épített környezet védelme érdekében szükséges építésfe!Ugyeleti tevékenység ellátására (85 M Ft), a Budavári Dísz-tér - Szent György tér térségének helyreállítására (350 M Ft), a világörökség részét képező Hollók/l várának helyreállítására (50 M Ft), a 24/1991. és a 2811991. szárnú országgyúlési határozatokban előírt új Nemzeti

- 17-

Park létrehozására. A Grassalkovich kastély helyreállításához szükséges 300 M Ft helyett csak 100M Ft szerepel a költségvetési törvényjavaslatban. Az Országgyül és Könyvtáránál a feladat és pénzforrás összhangja - a szakmai munkavégzéshez szükséges létszám, az elhelyezési körülmény, a jelenleg nem egyértelmű szolgáltatási kötelezettségből eredő megnövekedett igények alapján - nem biztosított. A Könyvtár m(lködésl kiadásainak előirányzatal nem tartalmazzák a Könyvtár alaptevékenységével összefüggő blbllográflák elő­ állításának költségeit. Az AB 1994. évi dologi előirányzatai tervezésénél készletbeszerzésekre az 19 9 3. évinél csak 2 M Ft-tal terveztek többet, így az előirányzat nem tartalmazza az új székházba költözés kapcsán felmerülő beszerzések, valamint az alkotmánybíró választások kapcsán jelentkező beszerzések (együttesen mintegy 65 M Ft) összegét.

A költségvetési fejezetek egy részénél a köztisztviselői és közalkalmazotti törvényekben meghatározott különjuttatás biztosítása is problémát jelent. Találkoztunk olyan előirányzattal, amely nem tartalmazza a törvény végrehajtásához szükséges pénzügyi forrásokat. Az Országgyíllési Könyvtár az 1994. évi béralap előirányzat meghatározása során nem vette figyelembe az előírt különjuttatás (13. havi) bér és eimpótlék fedezetét (2,6 M Ft). Így a rendelkezésre álló béralap az alapilletményen túl nem nyíljt fedezetet a közalkalmawtti törvényszerinti kiflzetésekre. A KTM igazgatási költségeinek előirányzata - mely az 1993. évben bekövetkezett módosítások figyelembevételével a szintrehozáshoz szükséges, valamint fejlesztési többletként engedélyezett összeget tartalmazza- nem biztosítja a köztisztviselői törvényben előírt különjuttatás bér fedezetét. A GV 1994. évi - az alaptevékenységi feladatbővillésre biztosított növekményt is figyelembe vevő - béralap előirányzata nem tartalmazza a köztisztviselői törvényben előírt 13. havi bér fedezetét (7,4 M Ft). A tervezett béralap összege az alapilletményen, illetménykiegészítésen, vezetői pótlékon, nyelvpótlékon kivül a teljes Iétszám feltöltöttség (135 fő) 1994. évi elérése esetén nem nyüjt fedezetet a köztisztviselői törvényszerinti klflzetésekre.

A törvényjavaslat korai időpontban való beterjesztése és az azóta meghozott intézkedések következtében a fejezetek költségvetési előirányzata nem tartalmazza a megváltozott ÁFA fizetési kötelezettség pénzügyi fedezetét. Ez az éves gazdálkodás során súlyos feszültségekhez vezethet, különösen ott, ahol a feladatellátás és a pénzügyi források összhangja jelentősen megbomlott.

- 18-

A kiadási előirányzatok előre jelezhető túllépése a célok reálisabb számbavételével és a tervezési szabályok rugalmasabb alkalmazásával több esetben elkerülhető lenne. A KSH megyel Igazgatóságok cím az 1994. évi költségvetési előirányzata összeállítiísánál készletbeszerzésre kiadási ellllrányzatot nem tervezett. A címnél a szolgáltatásokon belül a telex-, telefon- és egyéb postal díjak előirányzata 1994. évi meghatározásánál az 1993. évi várható összegnek csak mintegy 7%-át Irányozták elő, Inivel a cím szolgáltatási kiadásokra aránytalanul tervezett előirányzatot A KTM 1994. évre a belföldi kiküldetés tervezésénél a szintentartást figyelembevéve 1,9 M Ft-ot tervezett. 1993. I. félévében az éves előirányzat (1,9 M Ft) mintegy 2/3-át (1,2 M Ft) felhasmálta, így túllépés várható. A költségek növekedése miatt az 1994. évi előirányzat nem megalapozott. Az MTI kül- és belföldi kiküldetéseit az előző évi szinten tervezték. Az alaptevékenység jellege miatt kiküldetési terv nem készült. Egyes közvéleményt érdeklő események (1994. évi képviselőválasztás, labdarugó világbajnokság stb.), jelentősen befolyásolbalják az ezen a címen tervezett összegek teljesülését.

A pénzügyi lehetőségek által meghatározott korlátozások több esetben nem tették lehetövé, hogy a nagyértékű tárgyi eszközök felújításához szükséges mértékű pénzforrás a költségvetési törvényjavaslatban szerepeljen. A felújítások halasztása a következő évek költségvetéseinek lökésszerű terhelésével járhat. Az Országház a több éve folyó rekonstrukciós munkálatok ellenére a romlás állapotát mutatja. Az épület állagára jelentősen klbatott a protokoll és egyéb rendezvények számának emelkedése. A felújítás szakaszolására, sorrendiségére a teljes épületkomplexumra vonatkozó átfogó elemzés nem készült. Felújításának ütemezése és az ehhez szükséges pénzügyi források biztosítása az 1996. évi Világkiállítással összefüggésben ismételt átgondolás! igényel. SzUkséges lenne- az előbbiek alapján meghatározandó összeg figyelembevételével- a felújítás AHT szerinti átmlnősítése kiemeit jelentősségü kormányzati beruházássá. A költségvetési törvényjavaslat közvetlenül nem tartalmazza az Országgyülési Könyvtár indokolt mértékű felújítási, beruházási Igényét. Az AB-ről szóló 1989. évi XXXII. törvény 3. §-aszerint az Alkotmánybíróság székhelye Esztergom. Az elhelyezésre kijelölt régi épületegyüttes több éve elkezdett felújítása - a budapesti székházban való elbelyezéstó1 függetlenül folyik, az 1994. évre előirányzott összeg20M Ft. Az átalakitást több tényező (az épület műemlékjellege, eredeti pompájának helyreállitása, a felújítás közben régi freskó maradványok kerültek elő stb.) nehezíti. Belső felmérések szerlnt az AB jelenlegi szervezetének zavartalan müködését az épület nagysága,

•

- 19-

sajátosságai nem biztosítják. Várhatóan 1994-ben foglalja el az AB - a működéshez szűkséges speciálls igényeket jobban kielégítő - új székházát a Donát! utcában. A szükséges átalakitás költsége meghaladja a 300M Ft-ot, melyre az 1993. évi pótköltségvetés 180 M Ft-ot juttatott. A hiányzó összeg forrása nem ismert, az nem szerepelaz AB 1994. évi előirányzatal között. Az MKŰ tételesen kimunkálta a halaszthatatlan felújítások forráslgényét, amit 89 M Ft-ban számszerüsített A törvényjavaslatban szereplő - a tervezés során PM-me! egyeztetett - 50 M Ft több szllkséges felújítás, rekonstrukció halasztását eredményezheti. Az IM-nél a Műszaki Osztály megállapítása szerint az épületek megfelelő szintü felújítására, rekonstrukciójára mintegy 10 Mrd Ft-ra lenne szűkség, amibó1 a tervjavaslat 155 M Ft beruházási összeggel és 338 M Ft felújítással számol. A PM fejezetnél az APEH előirányzatai kialakitásánál a nagyértékíi tárgyl eszközök karbantartására a szűkségesnél lényegesen kevesebb előirányzat jutott, felújítására pedig nem is tervezett, így a meglévő eszközállomány működőképességének szintentartása is veszélybe kerülbet

Ellensúlyozó intézkedések hiányában szintén lökésszerű támogatási igényt fog jelenteni a következö évben a köztisztviselöi törvény 1995. évi hatályba lépése. A fejezeteknél és az intézményeknél, az 1993. évi költségvetésben meghatározott illetményalaphoz viszonyitott tényleges bérek összege (beállási szint) ugyanis rendkívül eltérö képet mutat. Az OGY Képviselőtestillet alcím 1994. évi béralapja tervezésénél, a tiszteletdíjak megállapításánál az illetményalap 15.000 Ft-os 1992. évi mértékébó1 a miniszteri fizetések figyelembevételével indultak ki, növelésére a tervjavaslat előirányzatot nem tartalmaz. Az OGY Hivatala dolgozóinak a köztisztviselői törvény figyelembevételével (15.000 Ft-os 1992. évi illetményalappal számított) átlagos bérbeállásl szlntje 77%, (62-93% között szóródik). A KTM fejezet minisztériumi feladatokat ellátó dolgozóinak a köztisztviselői törvény által előírt illetményhez viszonyított átlagos beállásl s:ílntje 72,5%, ami 40,4-87,0% között szóródik a különböző állománycsoportoknál. A GV teljes munkaidös létszámának feltöltöttsége 81 %-os (liO fő) volt az 1993. április l-jei állapot szerint A hivatali alkalmazottak bérelőirányzatának meghatározásakor az engedélyezett létszám (135 fó') feltöltöttségével, a dolgozók 90%-nak megfelelő átlagos beállásl szlnt elérésével (18.000 Ftlfölhó illetményalap) számoltak

-20-

A KSH fejezetnél a köztisztviselői törvény alá tartozó cfrnek dolgozóinál az átlagos bérbeállásl szlnt 65-68%, amely az egyes címeken belill és a címek között is nagy szóródást mutat.

A költségkímélő, szigorú feltételek melletti tervezés ellenére néhány esetben a béralap előirányzatok- különféle jogcímeken, esetenként indoklás, illetve alapos indoklás nélküli - növelésére került sor. Az IM fejezeinéla bíróságak béralap növekedésében szerepet játszott az 1972. évi IV. törvény - az ellenőrzés időpontjában - tervezett módosításából (a 6410. számú OGY előterjesztésben szereplő) a készenléti díjak pénzügyi forrásaként megjelölt összeg (93 M Ft) is. A készenléti díjakra készített számítás feltételezi, hogy a törvénymódosítás 1994. január l-jével hatályba lép. Az Ogyelet és készenlét ellátása személyi feltételeinél megyénként egy átlagos bérbesorolásó bíró, illetve bírósági ügykezelő személyével számol tak, figyelmen kívül hagyva az ügyeletildőre jutó esetszámot. A PM Igazgatás 396M Ft 1993. évi eredeti béralap előirányzatát 681,9 M Ft-ra növelték. A növekedés domináns része -240 M Ft - "konszolidáció" jogcímen jelentkezik. Ezen összegből 120 M Ft-ot a pótköltségvetés biztosított, a fennmaradó 120 M Ft szlntrehozás eredményeként emelte a TB járnlék nélkiil képzett 1994. évi javasolt béralalap-előlrányzatát. A konszolidáció miatti béralap-növekedés a számszaki alátámasztás!, részletes, megalapozott lndoklást nélkülözi. A gazdasági konszolldáclóval összefüggő feladatok kidolgozásának és végrehajtásának forrását Indokolt lenne figyelemmel az AHT 16. § (3) bekezdésében foglaltakra - céljellegil elő­ Irányzatként szerepeltetnl.

Speciális gondot jelentett - az 1994. évi képviselőválasztás következtében - az Országgyűlés fejezet képviselötestület váltásával kapcsolatos kiadások meghatározása. tiszteletdíjáról szóló 19 90. évi LVI. törvény alapján a újraválasztásuk elmaradása esetén 6 havi tiszteletdíj (56.000 Ft/fő/hó) és pótléka! (átlagos pótlék 28.000 Ft/fő/hó) Illetik meg. Az OGY Hivatala a képviselőváltásra előirányzott 700 M Ft-on belül386 képviselő 6 havi alapdíját (130M Ft), valamint 200 képviselő 6 havi pátdíját (34M Ft) valamint további 16 M Ft erre a célra fordítható összeget vett figyelembe a társadalombiztosítási járnlék (79 M Ft, nilvel nem végkielégítésnek minősül) fizetési kötelezettségéveL A

képviselők

képviselőket

A törvényjavaslat számítási mellékletében így 180 M Ft előirányzat szerepel, ami -a pénzügyi kötelezettségeket visszaszámítva - 3 5 7 fő képviselő újraválasztásának elmaradása esetén fizetendő összeg fedezetét jelenti. Az

-21-

1994. évi előirányzat- az eló'bbiekből következőerr-csak 28 fő újraválasztott képviselővel számol, ami túlzott biztonságra való törekvést jelent az összeg kialakításánáL Az OGY fejezet, a képviselőtestület béralapja előirányzat számszerűsítésénél

a választások után az alakuló Országgyiilés összehívásáig (maximum 1 hónap) az újra nem választott képviselők alapdíjával, pótdíjával (200 fő esetén 17-20 M Ft) járulékaival nem számoltak. A frakció alkalmazottak költségvetési előirányzatának meghatározásakor 17 6 fő, !994. évi illetményfejlesztést (20.000 Ft alapdíj) is figyelembe vevő 6 havi felmentési időre járó átlagkeresettel és 12 havi végkielégítéssei (165,5 M Ft), valamint az engedélyezett és ténylegesen betöltött létszám átlagkereset killönbözetével (44,! M Ft), összesen 209,6 M Ft-tal számol tak. A köztisztviselől alapdíj növelésére a törvényjavaslat nem tartalmaz Intézkedést, így a számított és ténylegesen figyelembe vehető, valamint a számításnál figyelembe vett és a tényleges szaigálati idő miatti végkielégítés összegének különbözete tartaléknak tekinthető. A költségvetési előirányzat összeállításakor blzonytalanságot jelentett a képviselők újraválasztási arányának meghatározása, ezért a törvényjavaslatban szereplő összeg céltól eltérő felhasználási lehetőségél kizárva, utólagos, tételes elszámolási kötelezettségű, fejezeli kezelésű előirányzatként szerepeltetik.

Az Országgyűlési fejezet képviselöváltásra előirányzott 700 M Ft-os kerete mellett, a Miniszterelnökség fejezet is tartalmaz a képviselö választással, kormányváltással összefüggö rendkívüli kiadásokra előzetesen elkülönített 800 M Ft elöirányzatot. Felhasználása összetevőinek kimunkálását - a törvényjavaslat szerint - a Kormány elkezdte. Az országgyűlési képviselötestület választásával és váltásával kapcsolatosan az 1994. évi költségvetési törvényjavaslatban megjelenített összegeket - az ellenőriz­ hetőség biztosítása, a megjelölt célnak való egyértelmű felhasználás érdekében céljellegű előirányzatként szükséges szerepeltetni. A tervezési szabályok és aktuális előírások általában szigorú alkalmazása ellenére előfordultak szabálysértő, nagyvonalú megoldások is. Ezek egy része indokolatlanul, illetve megalapozatlanul válik támogatást növelő tényezővé. A PM fejezet a társasági adó feldolgozására egyszeri céljelleggel 50 M Ft-tal növelte az APEH 1993. évi előlrányzatát. Ezt az egyszerisége ellenére nem vonták el, és- !994. évi fejlesztési többlet helyett- szerkezetl változásként az 1993. évi báziselőirányzatot növelték vele. (A feladat folyamatos ellátására indoklás! a költségvetési javaslat nem tartalmaz.)

-22-

A PM-nél a fejezet! kezelési! Intézményi előirányzat alcímerr 17,5 M Ft béralap és 7, 7 M Ft TB járulék, továbbá fejezet! tartalékként 22,3 M Ft béralap, a KSH-nál fejezeli kezelésil intézményi előirányzat alcímerr 16,8 M Ft béralap, 3,1 M Ft TB járulék és 13,7 M Ft dologi kiadás Indoklás nélkül szerepel a költségvetési törvényjavaslatban. Ezek ellentétesek az 1994. évi költségvetési tervezési köriratban foglaltakkal. A KSH a bázisidőszakhoz viszonyítva - i' Kormány által elrendelt új feladatokhoz kapcsolódóarr - növelte célelőlrányzatát. A vállalkozások éves teljesítményéről készítendő beszámoló előirányzata (szintrehozással) 60 M Ft, melyre kalkulácló készült, munkafázisokra való részletesebb megosztás azonban nem. A termelől árindex-számítás módszertanl megújításának szintrehozott 1994. évi előirányzata 55 M Ft. A 2-3 évre szóló feladat központi általános költségek nélküli, szakmallag kalkulált összege 3 7 M Ft, melyben - helytelenül- figyelembe vették az 1993. év végéig már megvalósult árindexszámítás egyszeri módszerének szakértől megbízás! díját ls. Országgyűlés

hivatali szervezetei cím (alcím) 1993. évi költségvetési előirányzata, valamint ez alapján az 1994. évi tervjavaslat tartalmazza az 1992. március l-jével átvett nyugdíjbiztosítási és egészségbiztosítási alapok felügyelő bizottságainak !993. évi szintrehozott előirányzatát (16,2 M Ft béralap, 7,1 M Ft tb járulék). A társadalombiztosítási önkormányzatok választásával a felügyelő bizottságok a költségvetési törvényjavaslat benyújtása után (a tiszteletdíj folyósítása !993. június !8-ával) megszi!ntek. Az

Az OGY fejezet tervjavaslata képvJSelőváltásra 675,8 M Ft-ot tartalmaz. A PM feldolgozás során ez az előirányzat - mint az !994. évi költségvetési céltarialéknak része - a kereidlés miatt 700 M Ft nagysággal került rögzítésre. A KSH-nál - helytelen tervezés következtében - az !994. évi előirányzatok meghatározásánál, az 1992. év január l-től a társadalombiztosítási járulék mértékének felemelése ellentételezéseként kapott 6, l M Ft összeget a fejezet! kezelésil előirányzatok között felújításra elkülönített elő­ Irányzat növeléseként (színtrehozásként) tervezték. Az AHT 24. § (3) bekezdése alapján az esetlegesen jóváhagyásra kerülő összeg csak felújításra, társadalombiztosítási járulék fizetésére nem használható fel és arra át sem csoportosítható. A KSH Központi igazgatási cím !994. évi költségvetési előirányzatai között végklelégítésre 3 M Ft-ot Irányzott elő. Tekintettel arra, hogy a béralap tervezésénél a létszám meghatározására az 1993. évi bázis engedélyezett létszám figyelembevételével került sor, létszámleépítést 1994-ben nem terveznek, a végkielégítés Ilyen nagyságrendll előirányzata nem megalapozott.

A kormányzati beruházások támogatási előirányzatának meghatározásában - a törvényjavaslatban megjelölt kiemeit célok kivételével - szintén a hagyományos alkumechanizmus érvényesült. A pénzügyi lehetőségeket lényegesen meghaladó

-23-

tárcaigények mérséklése körüli viták során az eredeti beruházási célok, tartalmak többnyire figyelmen kívül kerültek, motiváló tényezőt a folyamatban lévő fejlesztések determinációi jelentettek. Ez a kormányzati beruházások egészére vonatkozóan - az ÁFI május végi felmérése szerint - mintegy 40%-os volt. Az igényekhez képest lecsökkentett fejezetikereteket a tárcákönállóan osztották fel a folyamatban lévő és az induló új beruházások között. A Kormány által kijelölt prioritások, szelekciós elvek teljeskörü érvényesítése a tárcák döntéseinél csak rendkívül hézagosan ítélhető meg, mert a törvényjavaslat fejezeti indoklásai sok esetben hiányosak. A beruházások tartalma, a fejezeti kezelésü előirányzatok rendeltetése, a finanszírozási arányok, a pénzforrások koncentrált felhasználása az indoklások feltünően nagy hányadában nem követhető, ami a parlamenti döntés megalapozottságának veszélyeztetése mellett a beruházási célok - tervezéskori - kiforraHanságára is felhívja a figyelmet.

A kormányzati beruházásoknak az 1994. évi központi költségvetésben való megjelenítése - a szigorú gazdálkodási feltételek következtében, az előirányzatok meghatározásának alkufolyamata eredményeként - feszültségekkel terhelt. Az LB fejezetnél az 1991. évben elkezdődött, jelenleg 60 terminálos Novell

hálózat kiépítésének 1994. évi forrásszükséglete 30 M Ft. Az ítélkezési tevékenységet és az elvi irányítás színvonalas teljesítését szolgáló rendszer továblr fejlesztésére a pénzügyl forrás nem áll rendelkezésre, azt a törvényjavaslat nem tartalmazza. (Az lM-me! közösen kialakítandó egységes informatikai rendszer létrehozását javasolta a Pénzügyminisztérium, de erre vonatkozóan írásbeli dokumentáció! nem találtunk.) Az MKŰ fejezet 1994. évi halaszthatatlan fejlesztési igényét 323,2 M Ft-ban

számszerüsítette, melybó1 beruházásként 3 5 M Ft-ot határozott meg a számítástechnikai hálózat fejlesztésére. A tervezés folyamán a feladat pénzügyi forrására nem tudtak fedezetet biztosítan!, így az a törvényjavaslatban nem szerepel. A KHVM a termelő Infrastruktúra fejlesztésére összesen 30.360 M Fta Kormány által meghatározott prioritásoknak megfelelő - beruházási elő­ Irányzatot tervezett. A költségvetési törvényjavaslatba előirányzatként csak 18.960 M Ft került, ami az 1993. évi összegnek mintegy kétszerese, a prioritásokban meghatározott feladatok szükségletétó1 azonban jelentösen elmarad (vasúthálózat fejlesztése, regionális víziközmű hálózat fejlesztéseinek determinációja stb.). Kifogásolható, hogy a költségvetési alkumechanizmus következményeként a törvényjavaslatban szereplő előirányzat nem konkrét beruházásokra lebontott, így nem eldöntött, hogy a javaslatban szereplő összegből a korábban tervbe

-24-

vett fejlesztések közill melyek és milyen ütemben valósulnak meg. Mivel így a kiemeitnek minősülő beruházások az előirányzat meghatározásakor nem tételesen kerültek felsorolásra a törvényjavaslat sérti az AHT 23. § (l) bekezdésének előírását. A KHVM fejezetnél a törvényjavaslat kombinált fuvarozásra 300 M Ft előirányzatot tartalmaz, mely - a tárca álláspontja szerlnt - a fuvarozás mellett a koncessziós kikötő fejlesztés előirányzatát (60 M Fi) is magában foglalja. A törvényjavaslatot ez esetben az elóbbleknek megfelelöen korrigálni szükséges, indokolt továbbá a fuvarozás és a kikötőfejlesztés előirányzatának külön-külön történő szerepeitetése.

A felhalp10zási és tőkejellegű kiadások 1994. évi előirányzatai ellenőrzésénél a rendkívüli kiadások tervezési rendjétől eltérő gyakorlattal is találkoztunk. Az MTI-nél a felhalmozás és tó'kejellegü kiadásokra az 1993. évivel azonos

(40 M Ft) összegű kiadást terveztek. Beruházási, felújítási tervet nem készítettek, azt a kialakult gyakorlatnak megfelelően, a költségvetés jóváhagyását követően kivánják megbontani. A fejezetnél az előző évhez viszonyítva a beruházásoknál 70 M Ft csökkenéssei számolnak, melyet a törvényjavaslat a költségvetési tervezési rend gyakorlatától eltérően, szerkezeti változásként tüntet fel. A KSH felhalmozási és tökejellegű kiadásként 20,4 M Ft-ot tervezett (az 1993. évi eredeti előirányzat, valamint a helytelenill itt számszerűsitett 6,1 M Ft a társadalombiztosítási előirányzat színtrehozásának együttes összege). Beruházási és felújítási terv 1994. évre nem készült a korábbi évek gyakorlata alapján a költségvetés jóváhagyását követően kerill összeállításra.

3.1.1 Az elkülönített állami pénzalapok támogatása Az elkül.önített állami pénzalapok 1994. évi támogatási előirányzatai lényegesen - egyes alapoknál fele, egyharmad arányban - elmaradnak a tervezés első fázisaiban igényelt összegektőL Az alapok kezelőinek - a pénzügyi lehetőségekhez képest - túlméretezett igényei részben megalapozottsági, alapvetőerr finanszírozási okokból nem voltak érvényesíthetők. A törvényjavaslat indoklásában jelzett strukturális változások (KMÜFA támogatás megjelenése, alapok egymás közötti pénzeszköz átadásának és a Világkiállítási Alap támogatásának megszűnése) mellett az 1993. évi várható adatok szerint közel 40%-kal csökkenő költségvetési hozzájárulás néhány alapnál forráskiesést okoz (Kereskedelemfejlesztési, Központi Ifjúsági, OTKA, Intervenciós, Szolidaritási Alapok). Ez a támogatási céloknál, illetve mértékeknél kényszerű, de szükséges

-?..5-.

visszalépést jelent. Az automatizmusszerűen jelentkező kötelezettségek prognosztizálhatósága a Szolidaritási és részben a Foglalkoztatási Alapok forrásigényét továbbra is bizonytalanná teszi. Az 1993. évi előirányzatok eddigi alacsonyszintű teljesülése alapján kétségesnek tekinthető az alapok támogatására előirányzott 28,3 Mrd Ft privatizációs bevétel átadás realizálása. Ez kedvezőtlen esetben átmeneti, vagy tartós müködési zavarokat okozhat az érintett alapoknál, illetőleg túlterhelheti az állami forgóalapot. A törvényjavaslat 6. § (8) bek. a privatizációs bevételekből támogatandó alapoknak csak egy részére tervez garanciális jellegű költségvetési kötelezettséget. A tervezett bevételek elmaradása esetén a Kisvállalkozói Garancia Alap és a Gépjármű Felelősségbiztosítási és Kárrendezési Alap számottevő (együtt 4,8 Mrd Ft) forrástól esik el.

Az 1994. évi belépéssei tervezett Bérgarancia Alap kivételével a többi alap szabályozása az ÁHT-nak megfelelöen törvényi szintű. A Bérgarancia Alap esetében a törvényjavaslat előterjesztésére még nem került sor. A működő alapok szabályozásának módosítására többnyire nincs szükség, egyes indokolt módosításokat a törvényjavaslat második része tartalmazza. Így az alapok előirányzatainak tervszerű teljesítése a prognózisok megbízhatóságának (pl. a munkanélküliség és a privatizációs bevételek alakulása) és a hatályos jogszabályok érvényesíthetősé­ gének függvénye. A törvényjavaslatban a prezentációs elvek egységes alkalmazását sérti, hogy az elkülönített állami pénzalapok kezelő szervei közül a többség előirányzata megjelenik, egyes szervezetek (pl.: Szolidaritási Alapot kezelő szervezet) viszont nem. A fejezetek kezelésében lévő elkülönített állami pénzalapok 1994. évi költségvetési előirányzatainak kialakításánál több, a jogszabályi előírásokkal, illetve a tervjavaslat összeállítására kiadott útmutatóval ellentétes megoldást tapasztaltunk. A KHVM fejezetnél, költségvetési támogatás nélkül működö, a fejezet összes müködésl kiadásából mlntegy 5 9%-kal részesülő Közúti és Autópálya Igazgatóságok (4. cfm) működési kiadási előirányzata 10%-kal meghaladja az 1993. évi várható értéket. Az igazgatóságok költségeinek mintegy 95%-át az Útalap finanszírozza, így az előirányzatok döntő mértékhen függnek az Alap bevételeinek alakulásától. A cím bevételi és kiadási tervszámainak meghatározásakor az Útalap nagyobb mértékű forrásbővülésével számolt a fejezet, mint

-26-

ami a törvényjavaslatban szerepel, így a 4. cím és az Útalap előirányzatai közti összhang nem biztosított, több milliárd Ft betervezett kiadás fedezetlen.

Az elóbbiek alapján módosítani szükséges az Igazgatóságok, vagy az Útalap (esetleg mindkettó) előirányzatait, valamint ennek megfelelllen az Útalapról szóló 1992. évi XXX. törvényt (ismereteink szerint az Útalapról szóló törvény módosítása az Országgyűlés elé beterjesztésre került, tartalmáról nincs információnk). Az Alap legjelentősebb bevételi forrása az üzemanyag értékesítés! és -felhasználást terhelő beflzetés, melyet 1994. évre - az útalaphozzájárulás mintegy 33%-os emelését feltételezve (a benzin esetében ez 2 Ftll emelés! jelent) - 20 Mrd Ft-ra prognosztizál ták. A költségvetési törvényjavaslat ugyanakkor az útalaphozzájárulás l 0%-os emelésével (a benzin esetében ez O,óO Ftll emelés! jelent) és ennek megfelelllen 16,6 Mrd Ft e jogcímen befolyó bevétellel számol. Mivel a tárca és a pénzügyi vezetés a hozzájárulás emelésének mértékéről nem tudott megegyezni, a törvényjavaslatba az Útalap költségvetése Indokolás nélkül került. Az Indokolás elmaradása ellentétes az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 58. §-ában foglaltakkal. A PM fejezet költségvetése nem tartalmazza a GépjármO-felelősség Biztosítási és Kárrendezési Alap lndoklását, bár az Alap egyik bevételi forrása a költségvetési támogatás, ezért működtetése közvetlen elkötelezettséget jelent a Kormány számára. Az Indoklás elmaradása sérti az AHT 58. §-ában foglaltakat. A tervezési útmutatóban foglaltakkal ellentétesen megváltoztatásra került az Alap költségvetési címrendben szereplő hivatkozása. A Gépjármű­ felelősség Biztosítási és Kárrendezési Alap az 1993. évi pótköltségvetésben a 22. cím 5. alcím alatt, az !994. évi költségvetési tervjavaslatban a 25. cím l. alcímennyert felvételt a költségvetés címrendjében.

Az 1994. évi költségvetési törvényjavaslat összeállításával nem teljesült az államháztartásról sz616 törvény 14. §-a, mely szerint az államháztartás alrendszereinek költségvetésében hitelfelvételt és törlesztést nem lehet a hiányt illetve többletet módosító bevételként, illetőleg kiadásként elszámolni. Az elkül ön ltett állami pénzalapok 243,6 Mrd Ft -os bevételi és azonos kiadási előirányzata -deficit kimutatása nélkül - tartaímaz 5,1 Mrd Ft hitelfelvételt és 3,2 Mrd Ft visszafizetést (Útalap, Területfejlesztési Alap).

A törvényjavaslatnak az államháztartás adósságállományát bemutató táblázata a költségvetési intézmények, az önkormányzatok és az elkülönített állami pénzalapok 1993. XII. 31-i várható hitelállományát is tartalmazza ugyan, de

-27-

annak összegei megközelítőerr sem azonosak az alrendszerek korábbi és zárszámadásaiból számítható adatokkal. 3.2. Bevételi

terveiből

előirányzatok

A saját (intézményi) bevételek tervezését a fejezetek döntő többségénél a hagyományosan érvényesülö visszafogottság jellemezte. A költségvetési támogatástól való függés lazítását, a szabadabb mozgástér lehetőségét megteremtő tervezési magatartás az 1994. évi intézményi bevételek ismételt alátervezését eredményezte. Hatására az eredeti előirányzatok év közbeni lényeges túllépésével kell számolni. A nyilvánvalóan irracionális előirányzatokat sem a fejezetgazda minisztérium, sem a Pénzügyminisztérium nem korrigáltatta. Az áremelkedések kiadásokat növelő következményeivel szemben az egyes címeknél ritkán találkoztunk a saját ár- és díjbevételek megemelésének többletbevételt eredményező hatásával, így csak szűk körben volt tapasztalható a bevételek növelésére - szükség esetén jogszabálymódosítás előkészítésére - tett intézkedés és annak törvényjavaslatban való megjelenítése. A KHVM fejezetnél a bevételek növekedését a díjbevétel növeléséből kívánják megvalósítani a Közlekedési Felügyeletek címnéL Ennek érdekében a szükséges jogszabálymódosítás eló'készítését végzik.

A Kormány és tagjai hatáskörébe tartozó, az ellátandó feladatokat, a hatósági, eljárási és egyéb díjakat módosító jogszabályok tervezetei általában még szintén nem készültek el. Több esetben a költségvetés parlamenti vitájának: eredményére várnak a szükséges intézkedések megtételéveL A BV bevételeket növelő jogszabály módosítást nem kezdeményezett, a térítési díj emelésére nem lntézkedtek. A büntetésvégrehajtásról szóló törvény 1993. évi módosítása a térítési díj fizetésétmérsékli és a költségvetésre ezáltal nagyobb terhet ró. A költségvetési tervjavaslat készítése során a napl térítési díj felemelésével nem számoltak, holott a napi élelmezési norma !993. évi 46%-os térítési aránya 1994-ben - az előirányzat szeríni - 36%-ra csökken. A térítési díj növelésének jogszabályi akadálya nem volt, a BV megítélése szerlnt annak emelését a fogvatartottak munkáltatása és bérezési rendje nem teszi lehetövé.

-28-

A KHVM fejezetnél az 199 3. évi várható hevételt el nem érő elllIrányzatot szerepeiletnek a törvényjavaslathan a Vízügyi és Árvízvédelmi eimnél, melyet Indoklással nem támasztottak alá. A PM Igazgatási cím üdülés!, valamint vállalkozási hevételének (PM Gazdálkodó Szervezete kezeléséhen levő ingatlanok bérbeadása) ellllrányzata megegyezik az 199 3. évi Várható teljesítésset Ennek előirányzata az első 8 hónapban már 93%-ban teljesült. Az APEH nem mérte fel reálisan a vállalkozási tevékenységéből származó bevételét. Az 1993. évi előirányzat várható teljesítéséhez vlswnyltva e tevékenység (számítástechnika) csökkenésével számol, melyet az ellenőr­ zésünk hefe jezéséig elért bevétel nem támaszt alá. A KTM fejezet bevételei hatósági díjtételekből származnak, melyek növeléséhez az azokat meghatározó törvények módosítása szükséges. A fejezet az e forrásokból származó hevételek növelésére lépéseket nem tett. Az MTI 1994-re a térítési díjak emelésére intézkedéseket nem tett. Bevételeit az esetlegesen elérhető díjnövekedésen túlmenően a bevétel összegét befolyásolhatja a jelenleg meglévő 213,8 M Ft kintlévőség (ami jelentős mértékben országos napilapok 6-8 M Ft-<>s tartozásaiból tevődik össze) behajtására tett intézkedések eredményessége. A KSH Központi igazgatás cím 1994-re tervezett hevétele a fejezet bevételének 67%-át (90,3 M Ft) teszi ki, ami az 1993. évi eredeti előirányzattal egyezik meg. Az ár- és díjtételekre, a térítési díjakra vonatkozó belső szabályzatokat és árvetéseket a hivatal évente felülvizsgálja és az önköltség növekedésétől függőerr módosítja. A saját bevétel realizálása bizonytalan, a teljesítés csak a térítési díjak és egységárak módosításán túlmenően a meglévő kintlévőségek (1993. VI. 30-i állomány szerint a nem teljesített számlakövetelés 9 M Ft volt) hehajtása mellett valósulhat meg. A költségvetési előirányzatok közölt a cím - az AllT-ban szabályozottaktól eltérőerr - a bevételeken belül nem különítette el a vállalkozásból realizálható bevételt.

Az IM fejezet előirányzatain belül a bíróságok bevételét döntően az egyedi esetekben kiszabott pénzbüntetések, illetve foglalások (elkobzások) jelentik, melyekről egyedi eljárás során dönt a bíróság és feltételeit hatályos szabályozás rögzíti. A bevételek növelésére, illetve a kiadások csökkentésére lehetőség nYIThat az 5. cím 2. Ágazati feladatok alcím l. Gyermektartásdíjak állami megelőlegezésénéL Az állami megelőlegezés kiadási előirányzataként 140 M Ft, az előleg visszatérítéseként a bevételek közölt 9 M Ft (a megítélhető előleg 6,4%-a) szerepel. A korábbi évekherr az e címen megítélt és folyósított eló1egeknek is csak töredéke térült meg.

-29-

A2 eló1egek visszafizetését, behajtását a fejezet nem tndja biztosítani. Így a vissza nem térített összegek nem nevezhetők eló1egeknek, gyakorlatilag - a költségvetési terv szöveges indoldásában megfogalmazottaknak megfelelőerr szociális juttatás jellegük van, melyet azonban a törvényi szabályozás nem tesz lehetövé. A2 elóbbiek alapján, a Gyermektartásdíjak állami megelőlegezése Intézményének felülvizsgálatát és a finanszírozási konstrukció Ismételt átgondolását tartjuk szükségesnek, mivel az funkcióját már nem az eredeti jogalkotói szándéknak megfelelőerr tölti be.

3.3. Az intézmény- és feladatfelülvizsgálat eredményei A feladat- és szervezeti rendszer felülvizsgálatában újabb, koncepcionálisan megalapozott elemek nem mutatkoznak. A törvényjavaslat indoklásában jelzett strukturális változások jellemzőerr a megelőző években hozott döntések végrehajtásának folytatását jelentik. Az általános indoklás az intézmény megszüntetések mellett nem szól az új intézmények létrehozásáról, pedig összességében nem csökkent, hanem nőtt a központi költségvetési szervek száma (15 intézmény megszüntetése - más címbe való beolvasztása - mellett l 7 szervezet létrehozására (illetve címként, alcímként való kiemelésére) került sor. Általános tapasztalat szerint -a feladat- és szervezeti rendszer felülvizsgálatában - a tárcák továbbra sem vállaltak kezdeményező szerepet, bízva a szokásos alkumechanizmus során elérhető pozíciójavításban. Erről még a törvényjavaslat véglegesítése után semmondtak le, gondolva az általános tartalék magas összegére. Az előbbiekből következőerr az évek óta szorgalmazott intézmény- és feladatfelülvizsgálat - mely az 1994. évi költségvetési javaslat összeállításának szempontjai között is kiemeit jelentőséget kapott - eredményei elmaradtak a kormányhatározatokban rögzített céltól. Érzékelhető hatásai a költségvetési kiadások területén nem tapasztalhatók. A KHVM fejezetnél az 1994. évi költségvetési támogatás - intézmény- és feladatfelülvizsgálat címén - 400 M Ft-tal csökkent (300 M Ft a vízügyi és árvízvédelmi intézményeknél, 100M Ft a közlekedési felügyeleteknél). A 100 M Ft összegű csökkentés! a felügyeletek díjbevételének növelésével, a 300 M Ft-os csökkentés! a vízügyi és árvízvédelmi intézmények vállalkozási tevékenységeinek leválasztásával, területi szerveinek koncentrálásával kellene kigazdálkodni. Ez utóbbi realitásával a fejezet nem számol, bár a hatósági

-30-

feladatok leválasztásának lehetőségeit bizottság vizsgálja. A 300 M Ft elvonást a Vízügyi Alapból biztosított forrással kívánják kompenzálnl. A költségvetési támogatásban nem részesülő Vízügyi Alap 1994. évre tervezett összes bevételének (4.050 M Ft) 99%-a vízkészletjárulékból származik. A bevételi terv megalapozoltságát a fejezet elfogadható számítással nem tudta alátámasztani. A költségvetési törvényjavaslat benyújtását követően elkészített kormányelőterjesztésben az Alap 1994. évre prognosztizált bevétele már csak 3.900 M Ft, megalaporolt számítással azonban ez az összeg sincs alátámasztva. Az Alap 1994. évben már 900 M Ft-tal- ebbó1 mintegy 600 M Ft az 1993.

évi támogatás csökkentés ellentételezése - fogja támogatn! a vízOgyi és árvízvédelmi Intézmények állami alapfeladatainak ellátását. A KHVM-nél 1994. évben, a támogatásban nem részesülő Postai és Távközlés! Főfelügyelet és a Frekvenciagazdálkodási Intézet (3. cím) összevonásának szervezeti változását tervezik. Az összevonás alapján kiadáscsökkenéssei nem számolnak, annak ellenére, hogy az új szervezet létrehozásával a korábban fennálló párhuzamosságok megszílnnek, a feladatellátás racionálisabb szervezeti kereiek közé kerülbet A PM fejezet intéZÍllényhálózatát az 1991-1993. közötti években felülvizsgálta. A törvényjavaslat általános indoklásában szereplő intézmény- és feladatfelülvizsgálat címén megjelölt támogatás mérséklés 7,5 Mrd Ft-jából 1,3 Mrd Ft az APEH, a Kincstári Vagyonkezelő Szervezet és a - Minisztereinökség fejezethez tartozó - Kárpótlási Hivatalok előirányzatának csökkenéséből származik. Az 1,3 Mrd Ft-ból 700 M Ft az APEH vagyonnyilatkozatok feldolgozása célelőirányzatának - az Alkotmánybíróság határozata alapján való - elvonása. Ebből az összegből csak a KVSZ-től elvont 100 M Ft a feladatfelülvizsgálat eredménye. A KSH-nál átszervezés történt, melynek során a fejezet központi igazgatásához került - a központosított feladatellátás érdekében a 4. cím KSH Könyvtár és Dokumentációs Szolgálat, valamint az 5. cím KSH Népességtudományi Kutató Intézet pénzügyi- gazdasági és személyzeti feladatainak ellátása. A kötelezettvállaJási és utalványozás! jog a címek vezetőinél maradt. E szervezeti változtatás - a pénzügyi- gazdasági feladatok hatékonyabb ellátásának lehetőségél elismerve-nincs összhangban a 4/1991. (11.13.) sz. PM rendelet 3. § ( 4)~(5) bekezdéseiben foglaltakkal.

Az MTI költségvetési támogatásának meghatározása során sajátos helyzet alakult ki. Az eredeti elképzelések szerint a fejezet 1994. január l-jei hatállyal gazdasági társasággá (Rt-vé) alakulna át, kikerülve a támogatott költségvetési szervek körébő!. Az átalakulás előkészítésére azonban ellenőrzésünk lezárásáig nem került sor.

-31-

A PM közigazgatási államtitkára 1993. február 14-én kelt levelében hívta fel az MTI vezetésének figyeimét az átalakulásra azzal, hogy a szükséges teendó'ket az év hátralévő részében végezzék eL A levél szerint az MTI-nél maradó állami feladatok finanszírozását - a feladat finanszírozás keretén belül - a Miniszterelnökség fejezet végzi, a szükséges pénzügyi forrás előirányzatát itt szerepelteti, ugyanakkor az 1994. évi költségvetési tervezési összeállítás- amely az MTI 1993. évi költségvetési támogatása teljes összegének elvonásával számolt - a Mlnlszterelnökl Hivatalnál nem tüntette fel a feladat finanszírozáshoz szükséges pénzügyl forrást. Az átalakulás megvalósítására az elmúlt Időszakban nem történtek érdeml

lépések. A szervezet az átalakulás jogi, szervezeti, gazdálkodási feltételeit nem teremtette meg. A kialakult helyzet kényszerpályája alapján szóbeli alkufolyamat indult el, melynek eredményeként a költségvetés 1994-ben 400 + 50 M Ft-tal (működés +beruházás) támogatja az MTI-t, mely kiadási előirányzatának 36,2%-át jelenti.

4. Belföldi államadósság fejezet A törvényjavaslat a belföldi államadósság fejezetben 1994. évben elérendő bevételként 63,7 Mrd Ft-ot irányoz elő, a tervezett 289,2 Mrd Ft adósságszolgálati kiadással szemben. A fejezet központi költségvetést terhelő deficitje 225,5 Mrd Ft, ami 70,4%-kal haladja meg a fejezet pótköltségvetési törvény szerinti 1993. évi várható hiányát. 4.1. A belföldi államadósság kiadási

előirányzatai

Az 1994. évi tervezett adósságszolgálat az 1993. évi eredeti előirányzatot 85,6 Mrd Ft-tal (42,1%-kal) haladja meg. A kiadási elemek kisebb belső elmozdulásai mellett a volumen növekedésben meghatározó szerepe az 1991-92. évi költségvetési hiány részbeni finanszírozására kibocsátott államkötvények 1994. évben esedékes 45,0 Mrd Ft-os visszafizetésének, illetve a hitelkonszolidációhoz és a TB hiány finanszírozásához kapcsolódóan előirányzott 31,0 és 6,9 Mrd Ft kamatfizetési kötelezettségnek van.

-32-

4.1.1 Az államadósság törlesztése Az államháztartás hitel és államkötvény visszafizetésekhez kapcsolódó 1994. évi 69,2 Mrd Ft-os előirányzata- 1,0 Mrd Ft kivételével- szerződésekkel alátámasztott. A becsült - szerződésben rögzített időpont előtti - 1,0 Mrd Ft-os Lakásalap fedezeti államkötvény visszavásárlása az 1989. évi xvm. törvény 25.§ (2) bekezdéséhez. illetve a 39/1992. (III. 4.) kormányrendelet előírásaihoz kapcsolódik. Tervezése Indokolt, mértéke, bizonytalansága miatt éppúgy nem védhető, mint nem vitatható.

A tökevisszafizetéseket a hitelszerződésekben és kötvénykibocsátási tervben rögzített ütemben és méctékben irányozták elő a törvényjavaslatban. A törlesztés pénzügyi fedezetét - a hiány finanszírozás keretében - értékpapír kibocsátással tervezik megteremteni, így a kötelezettségek (kedvezményes kamatozású hitelek, államkötvények) felváltása a kamatozás feltételeinek változásával (jellemzően növekedésével) valósul meg. Az ellenőrzés időpontjáig nem kötötték újra az 1983. évi PM-ÁB közötti,

államkötvény kibocsátás feltételeit rögzítő szerződést az 1992. évi LXII. törvény 12. § d., pontjának megfelelően; ez azonban a tőketörlesztést nem, "csak" a kamattartozási előirányzat megalapozottságát érinti. 4.1.2 Az államadóssághoz kapcsolódó kamat és jutalék

előirányzat

Az államadóssághoz kapcsolódó 1994. évi kamatfizetési kötelezettség törvényja-

vaslat szerinti előirányzatának megalapozottságában meghatározó, hogy a Kormány és a jegybank tervezést követő döntései gyökeresen megváltoztatták a feltételeket. Mindezek alakításában a tervezés folyamatát szervező és irányító PM-nek nagyobb szerepet kellett volna vállalni. Az államadósság kezelésének kérdéseire vonatkozó - a Belföldi államadósság fejezet bevételi és kiadási előirányzatainak összegszerűségét alapvetően befolyásoló- elllterjesztésröl (előterjesztő a Pénzügyminisztérium) a Kormány 1993. szeptember 16-án (3335/1993.) határozott. A határozatban rögzített módosításokról előterjesztés hiányában az Országgyülés még nem dönthetett. Az 1994. évi központi költségvetési törvényjavaslat összeállításánál a PM Állami Költségvetési Főosztály a karnatszintek és a pénzügyi folyamatok várható alakulására vonatkozóan prognózist a monetáris politikát

-33-

(1991. évi LX. törvény 5-8.§ alapján) alakító MNB--tö1, a PM Pénz- és Tó'kepiaci Főosztálytól - dokumentáltan, utólag ellenőrizhető módon - nem kért be.

A törvényjavaslat korrekcióját a megváltozott pénzügyi folyamatok, a bejelentett jegybanki alapkamatemelés, a belföldi államadósság kezelésében 1993. szeptember 16-án hozott kormányhatározat indokolttá teszi, a hosszúlejáratú hitelek, a költségvetési hiányt finanszírozó államkötvények (nem fix kamatozású tételei), valamint a kincstárjegyek kamatelőirányzatánál. A hosszúlejáratú hitelek kamatai a törvényjavaslat szerint

Megnevezés

1993. végén várható tőketartozás

(MNB hitelek) Mrd Ft - Kedve=ényes kamatozású · (1. alcím-7. kiemeit előír.)

Kamatláb %

1994. évre számított kamat Mrd Ft 51,1

729,9

7,0

62,0

17,5

10,85

791,9

-

61,95

- Jegybanki alapkamattal kamatozó (2. alcím+ l. alcímből a 7. kiemell előír.)

összesen:

kedvezményes kamat = jegybanki alapkamat 40,0%-a Táblázatunk a törvényjavaslatban szereplő előirányzatokat foglalja össze. A helyszíni ellenőrzésüket követően meghozott döntések hatásaként a hosszúlejáratú hitelek kamatelőirányzatai közel 15,0 Mrd Ft-tal módosulhatnak. Az államkötvények közül a jegybanki alapkamattal kamatozó 2002/A számú speciális kötvény kamatterhét a törvényjavaslat 17,5%-kal tartalmazza. Az elő­ irányzat az új kamatláb miatt várhatóan 1,35 Mrd Ft-tal emelkedik. A diszkont kincstárjegyek átlaghozamához kötött változó kamatozású tételek kamatelőirányzatának meghatározása a tervezés időszakában érvényes kamatokra épült. A diszkont kincstárjegyek - törvényjavaslat benyújtását követő - aukciós átlaghozamának növekedése, illetve jövőbeni alakulása függvényében az előirányzat változhat. 1993. hátralévő részében várható- a költségvetési hiányt fedező- 60,0 Mrd Ft-os államkötvény kibocsátásból mindössze 25,0 Mrd Ft kamatköltsége 17 ,0%-os

-34-

kamatlábbal került a törvényjavaslatban figyelembe vételre. A további 35,0 Mrd Ft összegű kibocsátás kamatterhét nem tartalmazza a törvényjavaslat. A költségvetés 1993. szeptember ZO-án összeállított finanszírozáSI terve a várható kötvényldbocsátást a törvényjavaslatban a tervezett nél kisebb, a kincstárjegy-kibocsátást nagyobb összegben tartalmazza. Kamatelőirányzata a törvényjavaslatban nem került számszerűsítésre.

Az ellenőrzés idöszakában kibocsátott kétszer l 0,0 Mrd Ft össznévértékű államkötvény, fix 19,5% kamatozással került forgalomba (1995/G, 1995/H).

A kincstárjegyek állomány-növekedésének mértéke (törvényjavaslat 3.§ (l) bek. b., pontja) a kibocsátás fajtánkénti ütemtervének hiányában nem ítélhető meg. Az 1993. évről áthúzódó és az 1994. évi fajtánként, éves szinten összesített kibocsátások 31,0 Mrd Ft-os kamat előirányzata az ezévben várható mennyiségtől és kamatától függőerr megalapozatlan. A költségvetés finanszírozásának 1993. évhez kapcsolódó operatív intézkedései, az államadósság menedzselésével kapcsolatos kormánydöntés és a kamatpozíciók függvényében a hiányfinanszírozás (államkötvény, kincstár jegy) költségelőirányzata átdolgozandó. Korrekciós tényezőt jelent a társadalombiztosítás és a hitelkonszolidáció tervezést követően ismertté váló, az államadósságot érintő finanszírozási igénye (3. kiadási cím 2. alcímében előirányzata). Az állarnháztartás 1993. december 31-én várható belföldi adósságállományában a

TB 1992-93. évi hiányának fedezetére tervezett 70,0 Mrd Ft kötvénykibocsátás kamatköltségéből a fejezet kiadási előirányzata csak a TB 1993. évre jóváhagyott költségvetés szerinti hiányának (40,0 Mrd Ft) 17,0%-os kamattal számolt 6,9 Mrd Ft összegét tartalmazza a 3. cím 2. alcímének részeként. A TB 1992. évi zárszámadásában kimutatott 31,4 Mrd Ft-os hiány fedezetének kamatköltsége a tervben figyelembevételre nem került, aminek 17 ,0%-os kamattal számolva is 5,3 Mrd Ft-os alultervezés a következménye. A reális tervszámok kialakítása érdekében figyelembe kell venni az 1994. évi TB hiányt finanszírozó államkötvény kibocsátás költségeit, valamint a TB októberben benyújtásra kerülő 1993. évi pótköltségvetésében szereplő esetleges többletkiadások pénzügyi fedezetét.

-35-

Az alcím

előirányzatában

legnagyobb volument az 1992-93-as hitelkonszolidációhoz kapcsolódó - a Pénz- és Tőkepiaci Főosztály adatszolgáltatása alapján meghatározott - 31,0 Mrd Ft képvisel, ami nem megalapozott. Az Országgyűlés érték nélkül adott felhatalmazására - 1992. évi LXXX. törvény 3. § (3) bek. - kibocsátott (A és B típusú, 1993. december 31-i elszámolású) hltelkonszolidációs kötvények 225,0 Mrd Ft-os állományával számoltak Az 1994. évi kamatkiadási előirányzat teljesfthetősége a konszolidálásra kerülő állomány nagyságától - a kereskedelmi bankok 1993. augusztusi febnéréseiben a tervezettet lényegesen meghaladó összegben jelezték a "rossznak" minősített követeléseiket -, a diszkontkincstárjegy tervezés időszakában érvényes átlaghozamától függően, valamint a választott megoldás ismeretének hiányában nem megalapozott.

A tervezéskor előre nem ismert intézkedések mellett is számos kétség merül fel az előirányzatok teljeskörüségét, megbízhatóságát illetően. A korábbi évek központi költségvetési hiányát finanszírozó kötvénykibocsátás fix kamatozású tételeiből, az 1994. évi kötelezettség meghatározásánál, 0,14 Mrd Ft-os pontatlanság tapasztalható. Az eltérés az 1987. évi pénzintézeti alaptó'ke hozzájárulás fedezetére kibocsátott államkötvény- 1993. XII. 31-én várhatóan 7,2 Mrd Ft- tőketartozása után a szerződésben rögzített 10,0%-os kamatláb helyett alkalmazott 8,0% következménye.

A kereskedelmi bankok által nyújtandó lakásépítési hitelek 2,0 Mrd Ft-os kamatkedvezmény előirányzata dokumentálisan megalapozatlan. A bankoktól a tervezés időpontjáig megkötött szerződésekre és a prognózisra vonatkozó információt nem kértek. Az 1993. évi előirányzathoz viszonyított 25%-os növekedés indokoltságát a KSH 1993. I. féléves lakásépítés alakulását értékelő "Statisztikai Hírek"-kel (Érle 1993. VIII.3.) illetve a sajtóban megjelent információkkal kívánták az ellenőrzés számára alátámasztani, hivatkozva a Kormány lakásépítés élénkítésre irányuló eélkitűzésére. Az 1993. évi I-VIII. hónapban ténylegesen febnerült költség 0,5 Mrd Ft.

Lakásfedezeti államkötvény 2,6 Mrd Ft-os kamatelőirányzat részletes számítási anyaggal alátámasztott. Bizonytalanságat a tőkeállomány pontatlansága, az l ,O Mrd Ft -os rendkívüli törlesztés becsült értéke, és az előzőekben jelzett kamatláb alakulása jelent.

-36-

A Kincstári államkötvénnyel kapcsolatos 12,0 Mrd Ft-os kamatelőirányzat számításokra épül, de a takarékszövetkezetekkel elszámolatlan tételek miatt az államkötvény állomány, illetve a számítás alapjául szolgáló kamatláb alakulása bizonytalan. A kedvezményt<s kamatozású lakáshitelek 4,3 Mrd Ft összegű kamatelőirányzata dokumentálisan megalapozatlan. Az előirányzat 36,0 Mrd Ft-os hitelállomány 12%-os kiegészítésével számolt, a hitel és kamatának dokumentális alátámasztása hiányában is valószínűsíthető jelzett értékektől való 1994. évi várható eltérés. A külföldi adósságkezelés miatt előirányzott 8,5 Mrd Ft-os MNB-nek fizetendő veszteségtérítés dokumentálisan megalapozatlan és indokolatlan, mivel az időköz­ ben bekqvetkezett jegybankí-alapkamat emelés, valamint a kormányhatározat végrehajtása eredményének jelentős növekedésével jár. A Világkiállítási Alap kötvénykibocsátásának 1,0 Mrd Ft-os kamatelöirányzatát a Világkiállítási Programiroda az 1993. VII. 22-i kormányülés PM-es előterjesz­ tésére alapozta, de a Kormány határozatát bemutatni nem tudta (3273/1993. sz. korm. hat.) A volt rubel követelés miatti MNB kötvény 4,0 Mrd Ft-os kamatának előirányzata - fix kamatozású szerződéssel - megalapozott. A költségvetési törvényjavaslat előterjesztésének részletezettségével a pénzügyminiszter csak részben mutatta be az államháztartási törvény 116. § (2) bekezdésében előírt tartalommal a költségvetési hiány finanszírozásának hitelezök szerinti mérlegét. Az államadósság (1.004,7 Mrd Ft) 35,4%-át kitevő államkötvény és kincstárjegy állomány hitelezők szerinti beutatását -törvényben rögzített kötelezettség ellenére - nem tartalmazza a javaslat. 4.2. A belföldi államadósság bevételi

előirányzatai

A fejezet 1994. évi tervezett 63,7 Mrd Ft-os bevétele az 1993. évi eredeti elöirányzattól 17,1 Mrd Ft-tal (21,1%) marad el, míg a pótköltségvetés 1993. évre várható adatát 2,2 Mrd Ft-tal. 3,6%-kal haladja meg. A bevétel főbb vonalaiban az 1993. évi várható adatokhoz igazodik. A bevételek között 37,7%-ot képviselnek a 24,0 Mrd Ft-os adósságtörlesztéshez kapcsolódó tételek. Az államkölcsön törlesztés és állami alapjuttatás járadéka

-37-

alcímek együttes 10,0 Mrd Ft-os előirányzatát csak részben alapozzák meg a csőd- és felszámolási eljárások bizonytalanságát is magában hordozó szerzödéses .megállapodások. A szerződéseken kívül megkötött csődegyezségek, analitika és becslések képezték a tervezés alapját. A jamburgi gázszállítás 14,0 Mrd Ft-os bevételi előirányzata bár az ÁFI adatszolgáltatására épül, a tétel megalapozottsága - dokumentáció hiányában nem minösíthetö. Dokumentálatlan az 1994. évben szállítandó gázmennyiségnél alkalmazásra kerülő ár, a számítás alapjául szolgáló árfolyam. Továbbra ls- MOL, IKM, PM közölti árvita miatt - hiányzik az elszámolást, a kapcsolódó pénzügyi teljesítések feltételrendszerét rögzítő szerződés - ezt már több zárszámadási és tervezési jelentésben rögzítette ÁSZ ellenőrzés -, ami az előirányzott árbevételt teljesen bizonytalanná teszi.

Az 1994. évi kamatbevétel prognosztizált értéke 5,0 Mrd Ft, melyen belül l ,O Mrd Ft az államkölcsön kamatbevétele. A szerződéseken alapuló, 2,5 Mrd Ft teljesülését az ÁFI által tapasztalt nem megfelelő fizetési készség (csőd, felszámolás) miatt csökkentették, fokozva ezzel a bevétel teljesülésének realitását. Az MNB által becsült, állami forgóalap utáni kamatbevétel (4,0 Mrd Ft) bázis információkra épül. E bevételről időközben a Kormány szeptember 16-i (3335/1993.) határozatával lemondott, tovább rontva ezzel a központi költségvetés egyensúlyi pozícióját. Az 1991. évi CIV. törvényt módosító törvényjavaslat országgyűlési beterjesztéséről még nem intézkedett. A forrásadó 22,0 Mrd Ft-os bevételi javaslata bázisadatokra és az MNB havijelentéseire épülö becsült adat, amit felmérés nem alapozott meg. A forrásadó 1992. évi tényleges alakulása 15,2 Mrd Ft; az 1993. évi várható érték előjelzése (1993. évi pátköltségvetési törvény) 18,8 Mrd Ft.

A belföldi államadósság fejezet privatizációból származó bevételi előirányzata állami vagyonnal kapcsolatos bevételek az ÁVÜ-től, az ÁV RT által fizetendő osztalék, privatizációs bevételek költségvetést megillető hányada - 12,0 Mrd Ft. Megalapozottságáról dokumentum a PM-ben nem állt rendelkezésre. A konszolidációs (hitel és vállalati) intézkedések hatása a pénzintézeti osztalékok bevételi tervszámából nem érzékelhető. (A pénzintézetek jövedelmezőségének

-38-

remélt javulása a költségvetés sem jelenik meg.)

pénzintézetektől

származó társasági adóbevételeinél

A fejezet származékos világbanki hitelből előirányzott O, 7 Mrd Ft-os bevételét az MNB tervezési adatszolgáltatása alapazza meg, mivel a jelenlegi elszámolások technikai rendje szerint dokumentumokra épülő tervszámokat - az államháztartás főkönyvi könyvelését végző - MNB tud prezentálni. 5. A garanciabeváltások tervezése Az 1994,-ben esedékessé váló költségvetési garanciák fedezetére tervezett 12

Mrd Ft élőirányzat megalapozottsága nem állapítható meg. A kötelezettségek tételes felsorolása, amelyet az ÁHT 42. § (2) bek. szerint a Kormány - a költségvetési törvényjavaslat részeként - köteles előterjeszteni az Országgyűlésnek, hiányzik. A törvényjavaslat indoklásában említett 20,5 Mrd Ft összegű, 1994-ben esedékes garanciavállalási összeg megegyezik a PM nyilvántartásávaL A nyilvántartás teljeskörüsége és folyamatos aktualitása azonban nem megnyugtató, így a részletes tervezés alapjaként is csak fenntartással fogadható el.

Előfordult, hogy a Kormány vonatkozó határozatával, (más esetben a kezességvállalói nyilatkozattal) a PM, illetó1eg annak érintett főosztálya nem rendelkezett, így az a nyilvántartásba sem kerülhetett bele.

A nyilvántartott egyedi kezességvállalások 1994. évi üteme azért is bizonytalan, mert a költségvetés tervezése idején a 20,5 Mrd Ft esedékes összegből közel 3 Mrd Ft-ra vonatkozóan neín allt rendelkezésre banki hitelszerződés, illetve pénzügyminiszteri kezességvállaJási nyilatkozat. Ezek nélkül a Kormány határozatai eszmei értékűek, érvényesíthető kötelezettséget nem jelentenek. A FÁK országokba irányuló gyógyszerexport elősegítésére, 10 M USD rulirozó hitelhez biztosított kezesség pl. - a Kormány határozata ellenére, szerződés

-39-

létrejöttének hiányában - érvényét vesztette. E kezesség 850 M Ft-tal szerepel az 19 9 4-re ütemezett kötelezettségek között.

Az esedékes összegből további 8, l Mrd Ft azért megalapozatlan, mert a három kereskedelmi bank (MHB, OKHB, BB) örökölt kétes hitelállományára vállalt kezesség 1993. évi ütemét a PM - elfogadható indok nélkül - 1994-re helyezte át. Az átütemezést igazolt banki egyeztetés, szerződésmódosítás nem előzte meg.

Általában sem volt megítélhető az esedékes, várhatóan érvényesítésre kerülő kötelezettségek érintettekkel való egyeztetése, pontosítása a vonatkozó iratok (levelezés, feljegyzés stb.) hiányában. Az előirányzat kialakításához számítások nem készültek. Így nem állapítható meg, hogy a PM az érvényes kezességvállalások milyen arányú beváltásával kalkulált, a tőketartozások mellett milyen mértékű kamatterhet és egyéb kötelezettséget, illetőleg visszatérülést vett figyelembe. A törvényjavaslat indokiása utal a jogszabályokban vállalt és a nemzetközi pénzügyi intézmények hiteleihez kapcsolódó garanciákra, számszerűsített hatásuk azonban nem volt megismerhető.

-40-

n. AZ ÖNKORMÁNYZATOK 1994. ÉVI KÖLTSÉGVETÉSÉNEK ELŐKÉSZÍTÉSI TAPASZTALATAI, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK TERVEZÉSÉRE

1. A tervezés feltételrendszere

Az önkormányzatok 1994. évi költségvetési tervezésének feltételrendszerét tekintve az elmúlt évhez képest előrelépés nem történt. Az előkészítő munkát számos szabályozásbeli hiányosság jellemzi. -

A Kormány nem készítette el a költségvetés összeállításához szükséges irányelveket és az önkormányzatok pénzügyi szabályozásának előzetes elgondolásait. Ezzel megsértette az ÁRT 43 § (2) bekezdésben foglalt előírásokat.

-

Az ÁRT 116 §(2) bekezdése és a 118. §alapján a helyi önkormányzatok költségvetésének előterjesztésekor a képviselőtestület részére 6 db különböző tartalmú mérleget kell az adott helyi önkormányzatokra vonatkozóan tájékoztatásul bemutatni. Az ÁRT 124 § (2) bekezdése felhatalmazta a Kormányt, hogy a költségvetésben jóváhagyásra kerülő mérlegek tartalmát rendeletben szabályozza. Ezt a Kormány az 1994. évi költségvetési törvényjavaslat benyújtásáig még nem teljesítette. Ennek hiányában az önkormányzatok a törvényi előírásnak objektív okok miatt nem tudnak érvényt szerezni.

-

Nem került módosításra "az ideiglenesen állami tulajdonban lévő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről" szóló 1992. évi LN törvény. Ez hátrányosan érinti az önkormányzatokat az egyes vállalkozásokba bevitt vagyonrészek reális értékének megállapítását illetően. A törvény 41.§-a szerint ugyanis az önkormányzatok csak véleményezési joggal rendelkeznek az átalakuló vállalat által használt belterületi földek értékének megállapításánáL amit a Vagyonügynökség a legtöbb esetben nem vesz figyelembe.

-41-

-

Az 1994. évi költségvetési törvényjavaslathoz - arra vonatkozóan, hogy a korábban megjelent önkormányzati költségvetést jelentős mértékben befolyásoló törvények milyen hatást gyakorolnak az önkormányzatok feladatellátására - szárnitási anyag teljeskörűerr nem áll rendelkezésre. Ennek hiányában az önkormányzatok 1994. évi várható pénzügyi lehető­ ségei egyértelműen nem ítélhetők meg.

2. Az 1994. évi forrásszabályozás jellemzői, különös tekintettel az önkormányzati költségvetések megalaporottságára A költségvetési reform keretében 1990-ben bevezetett szabályozás alapelvei néhány kismértékű korrekciótól eltekintve - a törvényjavaslat szerint 1994-ben sem változnak. Nem történt meg az állami és önkormányzati feladatok egyértelmű elhatárolása-amit az államháztartási törvény sem rendezett- így a forrásszabályozást továbbra is az évtizedek óta konzerválódott feladat - és intézménystrnktúra detenninálja. Az önkormányzati feladatellátás és a forrásszabályozás változatlausága mellett ugyanakkor állandósult az önkormányzatoknál meghatározó bevételi forrást jelentő, központi elosztáson alapuló támogatások körének és mértékének évrölévre történő módosítása. Az évenkénti módosítás minden esetben csak egy-egy forráselemet érint, annak egyéb más bevételi forrásra, a feladatellátásra gyakorolt hatását legtöbb esetben figyelmen kívül hagyja. A jelenlegi gyakorlat kiszámíthatatlanná, bizonytalanná teszi az önkormányzatok hosszabb távú elképzeléseinek megvalósítását, egy hatékony gazdálkodás alapjainak lerakását.

További hiányosság, hogy a Kormányzati szervek részéről nem került kialakításraegy olyan átfogó információsrendszer, mely mindenkor az önkormányzatok valós pénzügyi gazdasági helyzetét tükrözné. Nem fogadható el, hogy az önkormányzatok mennyiségi - minöségi ellátottságát, illetve annak változásait tükröző mutatók ma nem állnak rendelkezésre a tervező munkához. Ezek nélkül figyelembe véve a fejlettebb országok gyakorlatát -megalapozott központi elosztás és forrásszabályozás, illetve átgondolt és objektív döntés nem hozható. A teljesség igényére való törekvés nélkül kellően szemlélteti a helyzetet a fejlesztéshez kapcsolódó támogatások odaítélésének jelenleg kialakult gyakorlata. Az önkormányzati fejlesztésekhez kapcsolódó központi támogatások odaítélésénél a fejlesztések közölt nem az ellátottság mértéke - az infrastrnktúra

-42.-

kiépítettsége - hanem a saját forrás biztosítása, illetve annak megléte az elsődleges szempont, amely legtöbb esethen a jó pénzügyi kondíciókkal rendelkező önkormányzatokat juttatja előnyösebb helyzetbe. Ennek következtében, a jó pozícióban lévő önkormányzatok sok esetben még jobb pozícióba kerülnek.

A forrásszabályozás alapkoncepciójának ellentmondásos helyzetét tükrözi, hogy az 1994. évi tervezett bevételek több mint 70 %-a egy központilag determinált szabályozásorr alapul, ugyanakkor ezek az állami pénzek minden kötöttség nélkül felhasználhatók. A szabályozásnál figyelembe vett források nominálértékben növekedtek, a növekedés üteme azonban mind abszolút összegben, mind százalékos mértékében évről­ évre csökkenő tendenciát mutat. Ezt a megállapítást támasztja alá az önkormányzatok főbb forrásait és azok változásait bemutató táblázat. Megnevezés

1992. tény változás az elllző évhez MdFt

Átengedett bevétel

%

1993. várható változás az előző évhez Md Ft

1994. terv változás az előző évhez

%

MdFt

%

- 2.1,0x

61,2.

18,6

2.67,4

2.1,8

2.81,5

5,3

319,0

12.,0

342., 7

7,4

65,3

38,9

51,6

Áll.hozzájár. és támogatás

2.19,5

15,1

Összesen:

2.84,8

19,8

.

Egyéb önkorm.bevételek

2.31,1

2.9,0

2.45,5

6,2.

2.55,7

4,2.

Mindösszesen:

515,9

2.3,7

564,5

9,4

598,4

6,0

x Az SZJA átengedés mértéke 50 %-ról 30 %-ra változott.

Az 1994, évi költségvetési törvényjavaslat szerint elosztható források további relatív csökkenése és az önkormányzatok saját bevételeinek mérsékeltebb ütemű növekedése várhatóan az ellátási színvonal romlásához és az egyes területeken mutatkozó infrastruktúrális elmaradottság fokozódásához vezethet.

3. Állami hozzájárulás tervezése

3.1 Normatív állami hozzájárulás Az önkormányzatok állami támogatásánál l 994-ben is meghatározó szerepet játszik a normatív módon elosztott állami hozzájárulás, mely továbbra is csak egyéb kiegészítő támogatásokkal tartható fenn.

-43-

Az önkormányzatok normatív támogatására a törvényjavaslat szerint !994. évre 209,9 milliárd Ft áll rendelkezésre, amely mindössze 2,1 milliárd Ft-tal, l %-kal haladja meg az 1993. évit. A normatív tánlogtás állami hozzájáruJáson belüli részaránya viszont csökkent. Az előző évi 77,7 %-kal szemben 1994-ben csak 74,6 %. Az előző évi 25 igénybevételi jogcím 1994-ben a törvényjavaslat szerint kiegészül az önkormányzatok által fenntartott hajléktalanok átmeneti szállásaira igényelhető 78 ezer Ft-os hozzájárulássa!, továbbáaszociális törvényszerinti új intézménystruktúra bevezetéséhez tervezett 330,6 millió Ft-os előirányzattaL A normatív állami hozzájárulás fajlagos mértéke 22 jogcím esetében változatlan. Az oktatási "normatívák" közül a gimnáziumi és a szakközépiskolai normatíva értelmezési köre - a szakmunkások érettségire felkészítő képzésével - kibővül. Előrelépést

jelent, hogy néhány oktatási és szociális támogatásnál a korábbiakhoz képest az értelmezés egyértelműbbé vált, egyes meghatározásokat a törvényjavaslat pontosított. Az igénybevétel törvényességével kapcsolatban ugyanakkor problémát okoz, hogy nem sikerült megteremteni az összhangot a költségvetési törvényjavaslat és a szociális törvény szabályozása között. A szociális törvény szakmai végrehajtási szabályai még csak részben születtek meg. A két törvény fogalomhasználata sok esetben különböző, de a szociális normatívák tartalma változatlan. A támogatás korábbi intézményi besorolás alapján vehető igénybe, a napirenden lévő - szociális törvény előírása szerinti - önkormányzati szociális rendeletalkotás, ugyanakkor már az új ellátási formákhoz igazodik. A törvényjavaslatban két normatíva - a gazdasági társadalmi szempontból elmaradott települések kiegészítő támogatása, valamint a szociálpolitikai feladatok fajlagos összege - nem került meghatározásra. A demográfiai hullám változással összefüggésben csökken az óvodás, az általános iskolás korúak száma, így az igénybe vehető normatív állami támogatás összege is. Ez kedvezőtlenül érinti az önkormányzatokat, mivel jelentős kiegészítésre van szükség ahhoz, hogy a ténylegesen jelentkező kiadásokra a forrást biztosítani tudják. Bács-Kiskun megyében az óvodai ellátásra kapott támogatást Kiskőrös városnál 1993. évben 17,4 millióról 35,5 miilló Ft-ra, Kerekegyháza nagyközségnél

-44-

a 6,3 millió Ft-os támogatást 16,2 millió Ft-ra, Bátya községnél 3,4 millió Ft-ot 6,4 millió Ft-ra kellett kiegészíteni. Kedvezőtlenül

érinti továbbá a településüzemeltetési normatíva csökkenése az önkormányzatokat, mivel az ellátandó feladatoknál nem került sor mérséklésre. Bács-Kiskun megyében ez !994. évben lll millió Ft támogatás-kiesést jelent megyei szinten. Ezen belül a kiesés mértéke Kecskemét Megyei Jogú Városnál 21 millió Ft, Bajánál 8 millió Ft, a kisebb városoknál Kunszentmildós és Jászjákóhalma esetében 2-2 millió Ft.

A normatív támogatás alapjául szolgáló naturális mutatók nyilvántartását központi előírás nem szabályozza, helyi kezdeményezéssei is csak néhány helyen találkoztunk. Még mindig előfordul, hogy a mutatószámok információs háttere nem egységes. A kollégiumok esetében nem egyezik meg a normatíva és a szakfeladat mutatója, vagyis az elsőnél a létszámot, a másodiknál a férőhelyek számát kell figyelembe venni. További problémát jelent, hogy a szoclálpolltlkal támogatás alapjául szolgáló szorzószám tényezőjeként a munkanélküliek száma a július havi állapot szerlnt került flgyelembevételre. Tapasztalat szerint a regisztrált munkanélküliek száma július hónapban átmenetileg csökken az alkalmi foglalkoztatási lehetőségek miatt. A foglalkoztatás megszünésével 3-4 hónap múlva mint segélyezésre jogosult mnnkaoélküliek jelentkeznek szociális segélyért az önkormányzatoknál, ehhez viszont nem biztosított a központi támogatás.

A szabályozás alapvető problémája, hogy nem történt meg az állami és az önkormányzati feladatok elhatárolása ezért a normatíva nem feladatot finanszíroz. A normatívák a feladatok többségénél csak egy töredékét fedezik a felmerülő tényleges kiadásoknak. (Különösen érezhető ez az alsófokú oktatásban). Ezen túlmenően születtek olyan központi intézkedések, pl. közalkalmazotti törvény, amelyek a helyi önkormányzatoknak többletkiadást jelentenek, ugyanakkor ennek pénzügyi fedezetének biztosítására nem kerül sor. A normatív állami hozzájárulásnál általános rendező elv, hogy a támogatások igénybevételére valamilyen mennyiségi mutatószám alapján kerül sor. Ez alól kivételt képez a községek támogatására megállapított 2 millió Ft-os hozzájárulás, mely nem veszi figyelembe az adott település népességszámát. Ebből eredően a 100-200 fős település ugyanannyi támogatást kap mint a 10 ezer fő feletti önkormányzat. Ez a települések közötti gazdasági integráció ellen hat.

-45-

A vizsgálati tapasztalatok alapján a normatív állami hozzájárulás igénybevételének alapjául szolgáló mutatószámok bekérésére olyan korai időszakban került sor, amikor az önkormányzatok csak megközelítő becsléssel tudták azt megállapítani. Élesen jelentkezik ez a probléma a középfokú oktatási intézménnyel rendelkező önkormányzatoknál, ahol az 1994. őszén várható tanulólétszám alakulását nem tudták megfelelő biztonsággal tervezni. Hasonló gondként jelentkezik az üdülőhelyi feladatok támogatási alapjául szolgáló alapösszeg meghatározása. Az adatközlés időszakában az 1993. évi bevételek nem voltak megállapíthatók megfelelő pontossággal, így az 1994. évi adatközlés pontossága ugyancsak megkérdőjelezhető. Az adatszolgáltatást elrendelő 1994. május 14-én kelt 96.39111993. számú BM-PM együttes leirat a következökre hívta fel az önkormányzatok figyelmét: "A tervezés folyamán mutatószámok módosítására nem lesz lehetőség. Kérjük ezért, hogy körültekintően járjanak el az adatok közlésénéL" Az 1994. évi törvényjavaslat értelmében a korrekcióra nemcsak a tervezés idősza­ kában, de azt követően sem nyl1ik lehetőség. Ugyanakkor a törvényjavaslat szerint abban az esetben, ha az önkormányzat a konkrét feladatmutatóhoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulást az őt ténylegesen megilletőnél 5 %-kal vagy azt meghaladó mértékben vette igénybe, köteles a túllépés teljes összege után kamatot fizetni. Mivel a tervezett mutatószámok többsége az adatközlés időszakában csak becsléssel állapítható meg, az évközi módosítás lehetősége nem biztosított, ugyanakkor a szankcionálás ilyen módon történő fenntartása egyoldalú felelősségáthárítást jelent az önkormányzatok számára.

3.2 Címzett és céltámogatások A Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetési törvényjavaslatában 33 milliárd Ft szerepel a címzett- és céltámogatási feladatok megvalósítására, amely több mint 4,3 milliárd Ft-al haladja meg az 1993. évre jóváhagyott összeget. Ennek önkormányzatokhoz való lebontását a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény, valamint a végrehajtására kiadott 4611993. (III. ll) Kormány számú rendelet szabályozza. A törvényben a korábbi évek tapasztalatai alapján alakították ki a támogatott célok körét, amelyek részben a települések infrastruktúrális fejlesztésének előmozdítását, részben az önkormányzatok éves költségvetési tervezésének stabilitását szolgálják.

-46-

Bár az önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszere törvényerőre emelkedett, ennek ellenére nem biztosítja a stabilitást, a rendszerbeli hiányosságak és a későn történő megjelenés miatt. A törvény 8. paragrafusának (2) és (3) bekezdésébe jelentős korlátozó tényezők kerültek beépítésre. Ezek szerint az Országgyűlés a költségvetés helyzetétől függően az új induló céltámogatási igényekre vonatkozóan a költségvetési törvényben szűkítheti a célok körét, módosíthatja a támogatási arányokat, rangsorolhat, átütemezhet, illetve felfüggesztheti a céltámogatási rendszer működését. Az 1994. évi költségvetési törvénybe már beépültek a rendszer működését korlátozó tényezők, vagyis a célok körének szűkítése, illetve a támogatások egy részének átütemezése. Zala megyében az önkormányzatok megyei szinten az 1994. évi induló

beruházásokhoz eredetileg 416,6 millió Ft céltámogatási igényt nyújtottak be. A célok szűkítése miatt a támogatás kíesés összege 326,8 millió Ft. Ugyanakkor az átütemezés következtében 174,5 millió Ft-tól esnek el az önkormányzatok.

adódó megszorításokon túlmenően, több hatékonyságot csökkentő tényező került előtérbe, melyek a tervezett beruházások elmaradásából vagy elhúzódásából adódó kedvezőtlen hatást tovább fokozzák. A költségvetés

helyzetéből

Az 1993. évi beruházásokról csak a vizsgálat idején szeptemberben történt döntés. A bonyodalmas előkészítés és a döntés elhúzódása az infláció miatt jelentős többletterhet jelent. Heves megyében Nagyréde községben az 1993. évi indításra tervezett beruházásoknál az önkormányzat számításai szerint a szennyvízelvezetésnél 10 millió Ft-ot, a tornaterem építésnél 3 millió Ft-ot veszítettek az infláció hatására bekövetkezett költségnövekedés miatt.

A testületeknek majdnem egy évvel korábban kell kötelezettséget vállalniok a saját források biztosítását illetően, a következő évi költségvetési tervszámok ismeretének hiányában. Kisebb településeken az önkormányzatok évekig takarékoskodnak, illetve tartalékolnak egy-egy beruházás céltámogatással történő megvalósításához szükséges saját forrás biztosításához. Terveiket mind az infláció, mind a céltámogatások körének szűkítése keresztülhúzhatja.

-47-

Kisebb önkormányzatok esélyeit szűkös anyagi helyzetük mind a megpályázott célok számát illetően, mind azok feltételeinek teljesíthetőségét illetően rosszabbak a jobb feltételekkel induló településeknéL A támogatott célok szűkítése és az ellátottságbeli különbségek figyelmen kívül hagyása következtében előfordul, hogy az önkormányzat nem a szükséges, hanem a támogatott, kevésbé égető beruházását fogja megvalósítani. 3.3 Kiegészítö támogatás A helyi önkormányzat által felhasználható központosított elöirányzatok köre az 1993. évi 17-ről 1994-re 16-ra csökkent azáltal, hogy megszűnt a lakossági távhőszolgáltatás támogatása. A központosított előirányzatok 1994. évi tervezett 19,1 rnilliárd Ft-os összege jelentősen meghaladja az ez évi várható 15,4 rnilliárd Ft-ot (26,4 %-al). A növekedés a magánszemélyek jövedelemadójában a közműfej­ lesztésre megállapított kedvezmények megszüntetésének ellentételezésénél (l milJiárd Ft) és a munkanélküliek jövedelempótló iámogatásánál (2,6 rnilliárd Ft) jelentkezik. E támogatási rendszer hiányosságaként jelentkeznek a

következők:

fővárosi

-

hátrányos helyzetbe hozza a vidéki városokat azáltal, hogy csak a tömegközlekedést támogatja,

-

a kistelepüléseknél a feladat ellátása terén további decentralizációra ösztönöz a l 00 főt meg nem haladó tanuló létszámú általános iskolát fenntartó községi önkormányzatok támogatása.

A törvényjavaslatban az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatására - azonosan az előző évivel - l ,5 rnilliárd Ft szerepeL Ugyanakkor a támogatandó célok köre - az un. vis maior esetek, illetve az alapvető lakossági ellátásra képtelen önkormányzatok támogatásáll túl - kibővült az egyéb, működőképességet akadályozó körülmény elhárítására szolgáló támogatássaL Az előirányzat igénybevételének feltételeit a törvényjavaslat 6. sz. melléklete tartalmazza. Szerintünk a terül.etileg illetékes TÁKISZ-ok (FÁKISZ) helyi isl_llereteken alapuló véleménye, illetve az igényléshez csatolt elemzése nem nélkülözhető továbbra sem a pályázatok elbírálásánáL

-48-

A támogatások odaítéléséről 1993-ban a Kormány, míg 1994-ben a költségvetési törvényjavaslat szerint a kérelmek beküldésének sorrendjében a pénzügyminiszter és a belügyminiszter együttesen dönt. Így a forrásszabályozás által nem kezelhető esetekben egyedi elbírálásra is lehetőség van. 4. Átengedett bevételek Az átengedett bevételek (személyi jövedelemadó, gépjárműadój az önkormányzati források l 0,2 %-át jelentik. Az 1994.évi költségvetési törvényjavaslat szerint összegük az 1993. évi eredeti előirányzathoz képest 8,2 milliárd forinttal növekszik. Az önkormányzatoknak átengedett SzJA (30 %-os mérték) 9,6 milliárd forinttal emelkedik, ugyanakkor a gépjárműadó (50 %-os részarány) 1,4 rnilliárd forinttal csökken. Figyelembe véve, hogy az SzJA kiegészítésre rendelkezésre álló forrás előirányzata megegyezik az előző évivel és a kiegészítés igénybevételének kritériumai sem változtak, az önkormányzatok számára az SzJA kiegészítés szerepe is csökken a források között. Az infláció, a növekvő jövedelmek és a változatlan szintig történő kiegészítés rniatt a korábbinál kevesebb önkormányzat lesz jogosult SzJA kiegészítésre, amelynek reálértéke (SzJA és az SzJA kiegészítés együttes összege) csökken. Növekedéssel 1994-ben csak a városi rangot elérő önkormányzatok számolhatnak. Jelenleg az önkormányzatoknak átengedett SZJA számításánál a kamatadót nem veszik figyelembe. Tekintettel arra, hogy az 1994.évi költségvetési törvényjavaslat szerint a települési önkormányzatot az állandó lakosok által 1992. évre bevallott - APEH által településenként kimutatott - személyi jövedelemadó 30 %-a illeti meg, megítélésünk szerint a kamatadó után is jogos lenne az SzJA bevétel 30 %-a, amely további 6 milliárd forintot jelentene az önkormányzatoknak. A települési önkormányzatok a PM, BM által készített önkormányzati tájékoztatóból ismerték meg a személyi jövedelemadó átengedésének és kiegészítésének 1993-hoz képes változatlan mértékét. Ugyanakkor még sem a TÁKISZ-ok, sem az önkormányzatok nem ismerik az SzJA települési adatait. Így az önkormányzatok nem végeztek a vizsgálat időpontjáig számításokat az SzJA mértékére vonatkozóan. Jelenleg az ismert, hogy a vizsgált településeken 1993. évben jelentős forráskiesése volt ebből az önkormányzatoknak. Így

-49-

Heves megyében Gyöngyös városnál az 1992.évi 220,7 millió Ft-al szemben 1993-ban 187,6 millió Ft az SzJA-ból származó bevétel. A tényleges kiesés azonban

ettől

nagyobb, mivel50 %-os átengedés eselén 321,7 millió Ft lett vo1na

a bevételük. Hatvan városban az SzJA átengedés mértékének csökkenése 49,0 millió Ft-os kiesési eredményezett. Két községnél - Nagyréde és Boldog esetében - 3-4 millió Ft a kiesés mértéke az 1992 évihez képest. Baranya megyében Pécs Megyei Jogú Városnál az SzJA volnmene az 1992.évi 1271 millió Ft-ról !993-ban 950 millió Ft-ra csökkent. Somogy megyében Nagyatád városnál a vizsgált időszak alatt 85,7 millió Ft-ról 65 millió Ft-ra, Osztopán községnél 4 millió Ft-ról 3,3 millió Ft-ra csökkent az SzJA bevétel.

Az SzJA kiesés általában azt eredményezte, hogy csökkent az intézményüzemeltetésnél a beszerzésekre, felújításokra, valamint a településüzemeltetésre, fejlesztésekre előirányzott pénzek volumene. Gépjárműadó

tekintetében a törvényjavaslatban szereplő 2,6 milliárd összeg reálisnak tűnik, annak ellenére, hogy több adófizetésre kötelezett vállalat, szövetkezet felszámolása, vagy rossz pénzügyi helyzete miatt adófizetési kötelezettségének nehezen tud eleget tenni. 5. Saját bevételek Az önkormányzatok forrásainak az 1994.évi törvényjavaslat szerint mintegy 18%-a származik saját bevételből. A saját bevételeken belül a javaslat szerint tovább nő a helyi adók szerepe, 1994.évben már elérheti a 25 milliárd forintot és erre ösztönöz a központi költségvetés korlátozott teherviselő képessége is. A helyi adóból származó bevételek az önkormányzatok összes forrásán belül átlagosan 4 %-os arányt képviselnek, amely önkormányzatonként bizonyos mértékű szóródást mutat, de az önkormányzatok többségénél a helyi adókból származó bevétel aránya az átlag körül ingadozik. 1993-ban a helyi adókból származó bevételi arány Tiszaújvárosnál várhatóan eléri a 23 %-ot, míg Miskolc város önkormányzatánál csak 2% várható.

-50-

Általános tapasztalat, hogy a helyi adóknál 1993-ban az elmúlt évhez képest nőtt a hátralék összege. A hátralékok összegét alapvetőerr a csődeljárásba bevont vállalkozások fizetésképtelensége okozza. A települési önkormányzatok helyi adóbevételének ugyanis mintegy 70 %-a iparűzési adóból származik. A törvényjavaslattal ellentétben a gyakorlatban 1994. évben az 1993. évihez képest az önkormányzatoknál helyi adóbevételből származó forrásnövekedéssel nem lehet számolni. A tapasztalatok szerint az önkormányzatoknál 1994-ben újabb helyi adó bevezetésére nem kerül sor, sőt néhány helyen annak mérséklését tervezik. A helyi adók bevezetésének elmaradása, illetve mérséklése a következő okokra vezethetők vissza: - 'a közmű beruházásokhoz való hozzájárulás levonható a helyi adóból, így azokon a településeken, ahol nagyobb részt a lakossági források bevonásával végzik a közmű beruházásokat az önkormányzatok nem látják értelmét a helyi adó bevezetésének, -

a lakosság jövedelmi viszonyai, sok településen az száma jelent korlátot a helyi adó bevezetésében.

elöregedő

lakosság nagy

A lakosság korlátozott teherviselő-képessége, a növekvő szociális problémák, az önkormányzatoknak a lakossággal és a vállalkozásokkal való jó kapcsolatra törekvése olyan tényezők, amelyek az önkormányzatok számára fontosabbak, mint a helyi bevételek növelésének kényszere és az így elérhető szerény anyagi előny. Ebből következik, hogy 1994-ben nem várható elmozdulás a helyi adók körének szélesítésében és mértékük növelésében. A saját bevételek 45 %-át kitevő intézményi bevételek közül a működési bevételeknél a térítési díjak árváltozás miatti emelése okoz sok esetben nehézséget. Az árváHozások lakasságra történő áthárítása miatt sok intézménynél csökken az ellátottak száma. Aszociális törvény a térítési díjak évenkénti egyszeri módosítását teszi lehetövé, legkésőbb március 31-ig. E szabályozás gátat szab a későbbiekben bekövetkező árváltozások térítési díjakban történő figyelembevételének. Így a működési bevételek nem, míg a tényleges kiadások egyértelműen növekedhetnek. Ha ezt a körülményt a tervezés során magasabb térítési díj előirányzat meghatározásával kivánják elkerülni, akkor viszont az igénybevevó"k számának várható csökkenése miatt lesz irreális a működési bevétel előirányzata.

-51-

Az 1994.évi költségvetési törvényjavaslat az

illetékekből

várható önkormányzati bevételek változatlan mértékével- 10 milliárd Ft- szániol. Az illetékek emelése és az így befolyt bevételek egyeillő arányban történő megosztása önkormányzatok és a központi költségvetés között, megítélésünk szerint nem biztosítja az önkormányzatoknak az 1993. évivel megegyező bevételt. Várhatóan az ingatlanforgalom lelassul és csupán a hagyatéki ügyeknél lehet növekedéssel szániolni. Az ügyek növekedése ugyanakkor még nem eredményezi a bevételek azonnali emelkedését, mivel az eljárások átfutási ideje, illetve elhúzódása miatt az emelt mértékek hatása inkább a bevezetést követő évben jelentkezik. Az önkormányzatok vagyoni és pénzügyi helyzetét csekély mértékben befolyásolta

eddig a privatizációs folyamat. Ez a helyzet várhatóan 1994-ben is folytatódik. A törvényjavaslat az idei várható bevétellel megegyező 3,5 milliárd forinttal szálliol és mindössze 100 millió forinttal 900 millió Ft-ra emelkedik az értékpapírok értékesítéséből tervezett bevétel. A privatizációban érintett állami vállalatok gazdasági társasággá történő átalakulása során az önkormányzatok belterületi ingatlanaik értéke ellenében értékpapírt (üzletrészt vagy részvényt) kapnak. A községi önkormányzatok egy részét viszont nem is érintik az ilyen típusú bevételek. A nagyobb településeken, városokban sincs igazán rálmtása az önkormányzatoknak a privatizációs bevételekre, pontos tervezésük lehetetlen, ezért bizonytalan bevételi forrásnak számítanak. Győr Megyel JogúVáros 10 millió Ft privatizációs bevételt tervezett !993. évre vállalatértékesítés címén. Ebből ténylegesen 1.645 E Ft folyt be. Ugyanakkor a Keksz RT önkormányzati tulajdonban lévő részvényeinek értékesítésébó1 182 millió Ft bevételt értek el.

Kevés helyen terveznek jelentősebb összegű értékpapír utáni osztalék-bevételt és tervezésük körül nagy a bizonytalanság, mivel mértéke alapvetőerr a gazdálkodó szervek jövedelmi viszonyaitól függ. Mosonmagyaróvár város 1993. I. félévi osztalékokból származó bevétele 29 E Ft. Győrben l ,8 millió Ft az I. félévi osztalékbevétel összege. Zalaegerszeg város osztalék bevételének 1993. évi előirányzata 30 millió Ft volt, ennek első félévi tényszáma 11,1 millió Ft, mely a már átalaknit gazdasági egységek befizetéséböl adódik. A két legnagyobb tételt a ZALAKERÁMIA 2,7 millió, valamint a ZALAHÚS 5,8 millió Ft-<Js összege képezi.

-52-

Hasoilló a helyzet a vagyonhasznosításból származó bevételek alakulásánál is. A tervezett bevételek teljesülését ugyanis erősen befolyásolja a piaci kereslet és a változó jogszabályok. A sz! getvári önkormányzat pénzügyi helyzetét pillanatnyilag nem befolyásolja a megszerzett tulajdon, mert az önkormányzati ingatlanokra nincs kereslet sem vétel, sem bérbevétel formájában. Pécs Megyel JogúVáros önkormányzatánál lakó- és egyéb ingatlanok értékesítésébó1 1992-ben 1.571 millió Ft bevételre tettek szert, 1993-ra 1.000 millió Ft ilyen bevételt terveztek, de ennéli994-ben már jóval kevesebb várható, mert lakásokat már nem, illetve várhatóan a lakástörvény miatt kedvezőtlenebbül tudják értékesíteni.

Az önkormányzatok döntő többsége nem vesz részt vállalkozásban. Leginkább a

városokra jellemző a vállalkozások létrehozása, elsősorban nem nyereségszerzés, hanem a helyi kommunális igények kielégítése céljából. A vállalkozások főként a volt tanácsi vállalatokból alakultak és működőképességüket döntő részben az önkormányzati támogatások és megrendelések biztosítják. A vállalkozói tevékenységből keletkező források tervezését, ellenőrzését nehezíti, hogy nem egyértelmű az önkormányzatok gazdálkodásában az alaptevékenység, illetve a vállalkozói tevékenységek elhatárolása. Az alapító okiratban az alapító döntheti el a tevékenység jellegét. Ebből az következik, hogy ugyanazon tevékenység egyik önkormányzatnál adóköteles vállalkozási tevékenység lehet, míg egy másik önkormányzatnál nem minősül annak (Pl. épület bérbeadás). Célszerű lenne ennek egyértelmű szabályozása, mivel ez szinte valamennyi önkormányzatot érintő problémakör. Pécsett 1992-ben 13,5 mülió Ft volt a vállalkozási bevétel, 1993-ban csak 1.970 ezer Ft várható, mivel az alapító okíratok felülvizsgálata nyomán a korábbi vállalkozási bevételek egy része az alaptevékenység bevételei között jelenik meg.

Összességében az önkormányzatok saját forrásainak tervezése jeleilleg még nehezen ítélhető meg, mivel csak kevés helyen rendelkeznek előzetes 1994.évi pénzügyi mérleggel, így a saját források megalapozottsága általánosságban nem értékelhető. Az önkormányzatoknál a saját bevételeket a helyi tapasztalatok és a realitások

figyelembevételével kívánják megtervezn1, további növelésének elkerülésével.

lehetőség

szerint a lakossági terhek

-53-

Gondot okoz, a saját bevételek tervezésénél az önkormányzatok egyre nagyobb és emelkedő tendenciát mutató kintlévősége. Ez egyaránt jelentkezik a helyi adó bevételeknél és a lakásbérleti díjaknál is. A helyi adók szélesebb körű kiterjesztésének éppen ez az egyik legfőbb akadálya, ugyanis a hátralék növelése nem lehet cél egyetlen önkormányzatnál sem. 6. 1994.évi gazdálkodás egyensúlya

A várható bevételek és a kiadások közötti egyensúly megteremtése érdekében az önkormányzatok jelentős része áttekintette az ellátandó feladatokat és azok kiadásait A költségvetés helyzete bizonyos mértékig ösztönzőleg hatott a gazdálkodás racionális átszervezésére. Több önkormányzatnál tapasztalható a hatékonyabb feladatellátás érdekében az intézmények átvilágítása, a szakmai feladatok, s a pénzügyi lehető­ ségek összhangjának biztosítása. Sásdon 1991. óta folyamatos racionalizálást végeznek az intézményekben. 1993-ban az általános iskolában megszüntették a napközi!, az óvodában pedig az 1993/94-es tanévtó1 csoportösszevonást hajtanak végre. Nagyatád város rendeletet alkotott intézményeinek 1993. évi átvilágításáról.

Sok helyen jelentős érdekek hatnak a gazdaságtalanul működő intézmények fenntartása, a nem feltétlen szükséges feladatok ellátása mellett. Ezért a feladat- és intézményracionalizálásból adódó társadalmi konfliktusokat össze kell vetni az elérhető anyagi előnyökkel. A tervezés módszerében is lehet találkozni újszerű megoldásokkal, az önkormányzatok igyekeznek elszakadni a bázis szemlélettől. Pécsett 1993-ban a házisszemlélet korrekcióját jelentette az intézmények támogatásának 10 %-os elvonása és differenciált újraelosztása pályázati alapon. Tiszaújváros önkormlinyzata az intézmények éves költségvetésének tervezéséhez úgynevezett "egységes tervezési lap "-ot állított össze, melyben normatívfut határoztak meg az intézmények számára. Az intézmények között meglévő ellátottságbeli és feltételrendszerbeli különhségek kiegyenlítésére különböző alapokat képeztek, melyet az éves költségvetési rendeletben külön szabályoztak Az alapokból előre meghatározott feltételek mellett pályázat útján juthatnak forráshoz az intézmények.

-54-

Az önkormányzatok tartalékai csökkentek, vállalkozási lehetőségük gyakorlatilag kevés, a hitelfelvételt, illetve költvénykibocsátást távlatilag nem tartják reális lehetőségnek, mivel az önkormányzatok eladósodásához vezetnének.

A bevételek alakulása ma még önkormányzati szinten nem ismeretes, a kiadási oldal tervezését pedig alapvetőerr befolyásolja az időközben megjelent törvények költségvetésre gyakorolt hatása. Pl. köztisztviselői, közalkalmazotti törvény, közoktatási törvény, lakás törvény, az 1994. évben várhatóan megalkotásra kerülő gyermek- és ifjúságvédelmi törvény. A jelenlégi szabályozás egyik neuralgikus pontja, hogy a normatív állami támogatásan felül juttatott cél-, címzett és kiegészítő támogatások rendszere a törvényi szabályozás ellenére nem kellően összehangolt, valamennyi támogatási forma sok esetben egymástól elszigetelten fejti ki hatását. Az önkormányzatok müködőképességének azonos elvek és módszerek alapján történő megítéléséhez elsőrendű feladat egy olyan információs rendszer alapjainak lerakása, mely lehetőséget nyújt egy hatékony és jól működő támogatási rendszer kialakításához. A támogatások objektív m6don történő elosztásához mindenképpen szükséges lenne naprakészen ismerni valamennyi önkormányzat fő ellátottsági mutat6it.

-55-

m. JAVASLATOK

A. A költségvetési törvényjavaslathoz közvetlenül kapcsolódó javaslatok:

l) A Kormány az 1994. évi költségvetési törvényjavaslat egyes előirányzatai m6dosításával (PM fejezet Igazgatási címen belül a konszolidáció céljellegű előirányzatként való szerepeltetésével, az Útalap és a Területfejlesztési Alap hitelkapcsolatainál, a Belföldi államadósság hitelezők szerinti mérlegének kiegészítésével), valamint az elmaradt indokiások pótlásával teremtse meg az összhangot az ART-ben foglaltakkal. 2) Az országgyűlési képviselőtestület választásával és váltásával kapcsolatban egyes fejezetek előirányzataként megjelenített összegeket (OGY, Miniszterelnökség, Belügyminisztérium), a pontos elszámolás és a feladatra való egyértelmű felhasználás érdekében céljellegű előirányzatként szükséges a törvényjavaslatban szerepeltetni. 3)

Jelentőségénél

fogva a Parlament felújítását - az ART 23. §-ban foglaltakra figyelemmel - kiemeit kormányzati felújításként kell kezelni.

4) Az 1994. évi költségvetési törvénytervezetet javasoljuk kiegészíteni: Amennyiben az Állami Számvevőszék megállapítása szerint - az önkormányzatok a normatív támogatást nem a tényleges mutatók alapján használták fel, illetve a címzett- és céltámogatáshoz, valamint a központosított előirányzatok valamelyikéhez valótlan adatszolgáltatással jutottak hozzá és ezeket a támogatásokat nem a megjelölt célra használták fel- a jogtalanul felvett támogatást az önkormányzatok annak kamataival együtt kötelesek a központi költségvetés javára visszafizetuL Ennek eljárási rendjét a Kormány dolgozza ki. 5) A normatív állami hozzájárulás mutatószámaival kapcsolatban - tekintettel a korai felmérésre - az 1994. évi költségvetési törvényben lehetövé kellene tenni az önkormányzatok számára az utólagos korrekciót.

-56-

6) A költségvetési törvényjavaslat pótlólag rendezze a Belügynisztérium fejezetnél előirányzott 330,6 millió Ft (szociális törvény szerinti intézménystruktúra bevezetését segítő előirányzat) önkormányzatok közötti felosztásának elveit. 7) Az egységes elvek érvényesítése érdekében célszerű lenne a községek általános támogatása normatívát a többihez hasonlóan mutatóhoz pl. népességszámhoz igazítani. 8) Az SZJA önkormányzatoknak átengedett részének megállapításánál a kamatadó kerüljön figyelembevételre.

B. A költségvetési törvényjavaslattal összefüggésben hosszabb távon megvalósítható javaslatok.

l) A Kormány az ART-ben foglalt határidők betartásához igazítva hozza meg a következő évi költségvetés megalapozottságát szolgáló kormányzati döntéseket. 2) Az 1994. évi költségvetés a figyelmet, hogy

előirányzatai

tervezésének tapasztalatai is felhívják

a.) fel kell gyorsítani az államigazgatás korszerűsítésének, az állami feladatok, és intézmények felülvizsgálatának folyamatát, érvényt szerezve az e témában hozott kormányhatározatok következetes végrehajtásának; b) alapos szakmai előkészítés, elvi és koncepeionális megalapozás kialakításával kell megteremteni a költségvetés tervezési rendszerének megújítását eredményező tervezés szakmai és szabályozási feltételeit. 3) A Pénzügyminisztérium az adó-, vám- és illetékbevételek tervezése során: a) teremtse meg a társasági adó ágazati szintű tervezésénél az egységes számbavételi szempontok érvényesítésének feltételeit, b) készítsen olyan egységes termékcsoportos kimutatásokat (vám- és illetékbevételek), amelyekben a termékcsoporton belüli fő(bb) bevételt jelentő termékek a tervezés megalapozottsága érdekében - kiemelhetők,

-57-

c) munkálja ki a különböző nemzetközi szerződések bevételt csökkentő és növelő hatását és azt mellékelje a költségvetéshez. 4) A végrehajtási tevékenység javításával a Pénzügyminisztérium tegyen további intézkedéseket az adó-, vám- és illetékbevételek és kintlévőségek beszedése hatékonyságának növelésére. 5) Szükséges a gyermektartásdíjak állami megelőlegezése intézményének felülvizsgálata és a finanszírási konstrukció ismételt átgondolása. 6) Az elhelyezési gondok megoldása, valamint az ehhez szükséges pénzügyi források biztosítása érdekében célszerűnek tartjuk az Alkotmánybíróság székhelye meghatározásának (és ennek függvényében elhelyezésénekl újragondolását. 7) A hiányzó törvények, kormányrendeletek pótlásával, illetve módosításával meg kell teremteni az önkormányzati költségvetés tervezésének komplex, hosszabb távra szóló hátterét. 8)

Célszerű

lenne központilag egységesen szabályozni a mutatószám nyilvántartást, ezen belül az önkormányzatok és az intézmények közötti kötelező adatszolgáltatás körét és gyakoriságát.

9) A TÁKISZ-ok hatáskörét és feladatkörét a szükségletekhez lenne célsze~ű igazítani a hatályos 1911991. (1.29) Kormány számú rendelet módosításával, egyidejűleg szakértő szervezetekké kellene válniuk, hogy szellemi kapacitásuk birtokában - az önkormányzati önállóság megsértése nélkül - a központi és a helyi döntésekhez érdemi segítséget tudjanak biztosítani.

Budapest, 1993. október h6 26.