Vládní návrh ZÁKON ze dne ……………… 2012, o kontrole (kontrolní řád) Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky: ČÁST PRVNÍ KONTROLNÍ ŘÁD HLAVA I OBECNÁ USTANOVENÍ §1 Působnost zákona (1) Tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů a právnických nebo fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „kontrolní orgán“), při kontrole činnosti orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů, právnických a fyzických osob (dále jen „kontrolovaná osoba“). (2) Kontrolní orgány postupují podle tohoto zákona rovněţ při kontrole výkonu státní správy a dále při kontrole činnosti právnických osob zaloţených nebo zřízených státem nebo územním samosprávným celkem vykonávané ze strany zakladatele nebo zřizovatele, nejde-li o kontrolu činnosti těchto právnických osob upravenou předpisy soukromého práva. §2 Kontrola Kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloţeny na základě těchto předpisů. HLAVA II ÚKONY PŘEDCHÁZEJÍCÍ KONTROLE §3 Úkony předcházející kontrole (1) Kontrolní orgán můţe provádět před zahájením kontroly úkony, jejichţ účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. (2) O úkonech podle odstavce 1 se pořídí záznam. Navazuje-li na tyto úkony kontrola, mohou slouţit skutečnosti takto získané jako podklad pro kontrolní zjištění.
1
HLAVA III PRŮBĚH KONTROLY §4 Pověření ke kontrole (1) Kontrolu vykonává fyzická osoba, kterou kontrolní orgán k tomu pověřil (dále jen „kontrolující“). (2) Pověření ke kontrole vydává vedoucí kontrolního orgánu, anebo osoba k tomu pověřená vedoucím kontrolního orgánu (dále jen „nadřízená osoba kontrolujícího“). Je-li při jednotlivé kontrole kontrolujících více, určí nadřízená osoba kontrolujícího jednoho z nich vedoucím kontrolní skupiny. (3) Pověření ke kontrole má formu a) písemného pověření k jednotlivé kontrole, nebo b) průkazu, stanoví-li tak jiný právní předpis. §5 Zahájení kontroly (1) Kontrolní orgán zahajuje kontrolu z moci úřední. (2) Kontrola je zahájena prvním kontrolním úkonem, jímţ je a) předloţení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo jiné osobě, která kontrolované osobě dodává nebo dodala zboţí nebo ho od ní odebrala či odebírá, koná nebo konala pro ni práce, anebo jí poskytuje nebo poskytovala sluţby nebo její sluţby vyuţívala či vyuţívá, případně se na této činnosti podílí nebo podílela (dále jen „povinná osoba“), jeţ je přítomna na místě kontroly, b) doručení oznámení o zahájení kontroly kontrolované osobě; součástí oznámení musí být pověření ke kontrole, anebo seznam kontrolujících, nebo c) první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předloţení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo povinné osobě, jeţ je přítomna na místě kontroly, pokud je provedení takových kontrolních úkonů k výkonu kontroly třeba. (3) Je-li kontrola zahájena podle odstavce 2 písm. a) nebo c) bez přítomnosti kontrolované osoby, informuje kontrolující kontrolovanou osobu o zahájení kontroly dodatečně. §6 Přizvané osoby (1) Kontrolní orgán můţe k účasti na kontrole v zájmu dosaţení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen „přizvaná osoba“). (2) Kontrolní orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrole.
2
(3) Práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu. §7 Vstup na pozemky, do staveb a jiných prostor Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn vstupovat do staveb, dopravních prostředků, na pozemky a do dalších prostor s výjimkou obydlí, jeţ vlastní nebo uţívá kontrolovaná osoba anebo jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly, je-li to nezbytné k výkonu kontroly. Do obydlí je kontrolující oprávněn vstoupit jen tehdy, je-li obydlí uţívané k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti nebo v případě, kdy se mají prostřednictvím kontroly odstranit pochybnosti o tom, zda je obydlí uţívané k těmto účelům a nelze-li dosáhnout splnění účelu kontroly jinak. Vlastníci nebo uţivatelé těchto prostor jsou povinni kontrolujícímu vstup umoţnit. §8 Další práva kontrolujícího a) b) c) d) e) f)
Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly dále oprávněn poţadovat prokázání totoţnosti fyzické osoby, jeţ je přítomna na místě kontroly, jde-li o osobu, která plní úkoly kontrolované osoby nebo osobu, která můţe přispět ke splnění účelu kontroly, provádět kontrolní nákupy, odebírat vzorky, provádět potřebná měření, sledování, prohlídky a zkoušky, poţadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby (dále jen „podklady“); v odůvodněných případech můţe kontrolující zajišťovat originální podklady, pořizovat obrazové nebo zvukové záznamy, v míře nezbytné pro průběh kontroly uţívat technických prostředků kontrolované osoby, a to po předchozím projednání s kontrolovanou osobou, vyţadovat od kontrolované osoby a povinné osoby další součinnost potřebnou k výkonu kontroly. §9 Povinnosti kontrolujícího
Kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly povinen a) zjistit stav věci v rozsahu nezbytném pro dosaţení účelu kontroly a v závislosti na povaze kontroly doloţit kontrolní zjištění potřebnými podklady, b) šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby, povinné osoby a třetí osoby, c) předloţit kontrolované osobě nebo povinné osobě pověření ke kontrole, a poţádá-li o to kontrolovaná osoba nebo povinná osoba téţ další dokument, který dokládá, ţe se jedná o osobu uvedenou v pověření ke kontrole, d) vydat potvrzení o zajištěných originálních podkladech a pominou-li důvody jejich zajištění, neprodleně je vrátit, e) umoţnit kontrolované osobě účastnit se kontrolních úkonů při výkonu kontroly na místě, nebrání-li to splnění účelu nebo provedení kontroly, f) vyhotovit protokol o kontrole a doručit jeho stejnopis kontrolované osobě.
3
§ 10 Práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby a) b) c) d)
(1) Kontrolovaná osoba je oprávněna poţadovat po kontrolujícím předloţení pověření ke kontrole a dalšího dokumentu, který dokládá, ţe se jedná o osobu uvedenou v pověření ke kontrole, namítat podjatost kontrolujícího nebo přizvané osoby, seznámit se s obsahem protokolu o kontrole, podávat námitky proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole.
(2) Kontrolovaná osoba je povinna vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umoţnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující poţádá. (3) Povinná osoba je povinna poskytnout kontrolujícímu součinnost potřebnou k výkonu kontroly, nelze-li tuto součinnost zajistit prostřednictvím kontrolované osoby. § 11 Odebrané vzorky (1) Kontrolující můţe odebírat pouze nezbytně nutné mnoţství vzorku; o odběru vzorku vydá potvrzení. Kontrolní orgán odebraný vzorek vrátí, je-li to moţné. (2) Za odebraný vzorek zaplatí kontrolní orgán osobě, jíţ byl vzorek odebrán, náhradu ve výši ceny, za kterou tato osoba věc v době jejího odebrání běţně na trhu prodává; nelze-li tuto cenu určit, pak náhradu ve výši ceny, za kterou věc pořídila, případně náhradu ve výši účelně vynaloţených nákladů. (3) Nárok na náhradu podle odstavce 2 nevzniká, pokud a) byl vzorek vrácen, anebo osoba, jíţ byl vzorek odebrán, jej odmítla převzít zpět, nebo prohlásila, ţe jeho vrácení nebo náhradu nepoţaduje, nebo b) odebraný vzorek nesplňuje poţadavky stanovené jinými právními předpisy anebo rozhodnutím nebo opatřením příslušného orgánu. § 12 Protokol o kontrole (1) Protokol o kontrole obsahuje skutečnosti vztahující se k vykonané kontrole. Vţdy však obsahuje alespoň a) označení kontrolního orgánu a kontrolujícího, b) označení ustanovení právního předpisu vymezujícího pravomoc kontrolního orgánu k výkonu kontroly, c) označení přizvané osoby, včetně důvodu jejího přizvání, d) označení kontrolované osoby, e) označení předmětu kontroly, f) kontrolní úkon, jímţ byla kontrola zahájena, a den, kdy byl tento kontrolní úkon proveden, g) poslední kontrolní úkon předcházející vyhotovení protokolu o kontrole a den, kdy byl tento kontrolní úkon proveden, 4
h) kontrolní zjištění, obsahující zjištěný stav věci s uvedením nedostatků a označení právních předpisů, které byly porušeny, včetně uvedení podkladů, z kterých tato kontrolní zjištění vycházejí, i) poučení o moţnosti podat proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole námitky s uvedením lhůty pro jejich podání a komu se podávají, j) datum vyhotovení, k) podpis kontrolujícího. (2) Protokol o kontrole se vyhotoví ve lhůtě 30 dnů ode dne provedení posledního kontrolního úkonu, ve zvláště sloţitých případech do 60 dnů. (3) Stejnopis protokolu o kontrole doručí kontrolní orgán kontrolované osobě. § 13 Námitky (1) Námitky proti kontrolnímu zjištění uvedenému v protokolu o kontrole můţe kontrolovaná osoba podat kontrolnímu orgánu ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení protokolu o kontrole, není-li stanovena v protokolu o kontrole lhůta delší. (2) Námitky se podávají písemně, musí z nich být zřejmé, proti jakému kontrolnímu zjištění směřují, a musí obsahovat odůvodnění nesouhlasu s tímto kontrolním zjištěním. § 14 Vyřizování námitek (1) Nevyhoví-li námitkám vedoucí kontrolní skupiny nebo kontrolující ve lhůtě 7 dnů ode dne jejich doručení, vyřídí je nadřízená osoba kontrolujícího ve lhůtě 30 dnů ode dne jejich doručení tak, ţe jim vyhoví, částečně vyhoví, nebo je zamítne. Ve zvlášť sloţitém případu se lhůta pro vyřízení námitek nadřízenou osobou kontrolujícího prodluţuje o 30 dnů. O tomto prodlouţení lhůty nadřízená osoba kontrolujícího kontrolovanou osobu předem vyrozumí. (2) Námitky, z nichţ není zřejmé, proti jakému kontrolnímu zjištění směřují, nebo námitky, u nichţ chybí odůvodnění, nadřízená osoba kontrolujícího zamítne jako nedůvodné. Nadřízená osoba kontrolujícího zamítne také námitky podané opoţděně nebo neoprávněnou osobou. (3) Jestliţe je do vyřízení námitek zahájeno s kontrolovanou osobou správní řízení o uloţení sankce nebo opatření k nápravě v přímé souvislosti se skutečností obsaţenou v protokolu o kontrole, lze se souhlasem nadřízené osoby kontrolujícího námitky vyřídit v rámci tohoto správního řízení; je-li ke správnímu řízení příslušný jiný správní orgán neţ kontrolní orgán, který kontrolu vykonal, lze se souhlasem nadřízené osoby kontrolujícího námitky předat tomuto správnímu orgánu. O předání námitek kontrolní orgán kontrolovanou osobu vyrozumí. Jestliţe je však správní řízení zahájeno v přímé souvislosti pouze s některými skutečnostmi obsaţenými v protokolu o kontrole, které lze od ostatních skutečností v daném protokolu o kontrole oddělit, postupuje se podle věty první pouze ohledně námitek, které se týkají skutečností, k nimţ je správní řízení zahájeno. Vyřízení námitek se uvede v odůvodnění rozhodnutí vydaného v rámci tohoto správního řízení.
5
§ 15 Přestupky (1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, ţe a) jako kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností podle § 10 odst. 2, b) jako povinná osoba nesplní povinnost podle § 10 odst. 3. (2) Za přestupek podle odstavce 1 písm. a) lze uloţit pokutu do 500 000 Kč a za přestupek podle odstavce 1 písm. b) lze uloţit pokutu do 200 000 Kč. § 16 Správní delikty (1) Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, ţe a) jako kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností podle § 10 odst. 2, b) jako povinná osoba nesplní povinnost podle § 10 odst. 3. (2) Za správní delikt podle odstavce 1 písm. a) se uloţí pokuta do 500 000 Kč a za správní delikt podle odstavce 1 písm. b) se uloţí pokuta do 200 000 Kč. § 17 Společná ustanovení (1) Právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliţe prokáţe, ţe vynaloţila veškeré úsilí, které bylo moţno poţadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. (2) Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závaţnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichţ byl spáchán. (3) Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliţe o něm správní orgán nezahájil řízení do 6 měsíců ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy byl spáchán. (4) Na odpovědnost za jednání, k němuţ došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se pouţijí ustanovení o odpovědnosti a postihu právnické osoby. (5) Správní delikty podle § 15 a 16 pojednává v prvním stupni kontrolní orgán, který je příslušný k provedení kontroly, v souvislosti s níţ byl správní delikt spáchán. § 18 Ukončení kontroly Kontrola je ukončena a) marným uplynutím lhůty pro podání námitek nebo vzdáním se práva podat námitky, b) dnem doručení vyřízení námitek kontrolované osobě, nebo c) dnem, ve kterém byly námitky předány k vyřízení správnímu orgánu (§ 14 odst. 3). § 19 Kontrola výkonu státní správy 6
(1) Při kontrole výkonu státní správy je kontrolující dále oprávněn ukládat opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou. (2) Opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou se uvede v protokolu o kontrole. HLAVA IV SPOLEČNÁ USTANOVENÍ § 20 Povinnost mlčenlivosti (1) Kontrolující nebo přizvaná osoba má povinnost zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, o kterých se dozvěděla v souvislosti s kontrolou nebo s úkony předcházejícími kontrole, a nezneuţívat takto získaných informací. (2) Povinnost mlčenlivosti kontrolujícího nebo přizvané osoby trvá i po skončení jejich pracovněprávního nebo jiného vztahu. (3) Kontrolujícího nebo přizvanou osobu můţe povinnosti mlčenlivosti zprostit ten, v jehoţ zájmu tuto povinnost kontrolující nebo přizvaná osoba má, anebo ve veřejném zájmu nadřízená osoba kontrolujícího. § 21 Oprava nesprávností a došetření věci (1) Nesprávnosti v protokolu o kontrole opraví kontrolní orgán z moci úřední formou dodatku k protokolu o kontrole, jehoţ stejnopis se doručí kontrolované osobě a přiloţí k protokolu o kontrole. (2) Je-li to na základě podaných námitek nebo k opravě zjištěných nesprávností v protokolu o kontrole zapotřebí, provede kontrolující došetření věci. Výsledek došetření věci se zaznamená v dodatku k protokolu o kontrole, jehoţ stejnopis se doručí kontrolované osobě a přiloţí k protokolu o kontrole. (3) Při došetření věci se pouţijí ustanovení § 6 aţ 11, 13 aţ 17 a 20 obdobně. § 22 Zvláštní ustanovení o nahlíţení do spisu Z nahlíţení do spisu jsou vyloučeny dokumenty nebo jejich části, z nichţ lze zjistit totoţnost osoby, která podala podnět ke kontrole. § 23 Náklady kontroly (1) Náklady vzniklé kontrolnímu orgánu v souvislosti s výkonem kontroly nese kontrolní orgán.
7
(2) Náklady vzniklé kontrolované osobě nebo povinné osobě v souvislosti s výkonem kontroly nesou tyto osoby. § 24 Převzetí výkonu kontroly nadřízeným správním orgánem (1) Výkon kontroly můţe v odůvodněných případech převzít nadřízený správní orgán kontrolního orgánu. O této skutečnosti vyrozumí nadřízený správní orgán kontrolní orgán, který je jinak k výkonu takové kontroly příslušný. (2) Převezme-li nadřízený správní orgán výkon kontroly podle odstavce 1, nemůţe tutéţ kontrolu vykonat kontrolní orgán, který je jinak k výkonu takové kontroly příslušný. Nadřízený správní orgán jej však bez zbytečného odkladu o výsledku kontroly informuje. § 25 Spolupráce kontrolních orgánů (1) Kontrolní orgány v zájmu dobré správy vzájemně spolupracují, koordinují své kontroly a postupují tak, aby co nejvíce šetřily práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby. (2) Poţádá-li kontrolní orgán jiný kontrolní orgán nebo další orgán veřejné moci o poskytnutí údajů, informací nebo jiných kontrolních podkladů potřebných k provedení kontroly, oslovený orgán tyto údaje, informace a další kontrolní podklady poskytne, pokud je má k dispozici a nebrání-li tomu plnění povinností uloţených jiným právním předpisem, s výjimkou povinnosti mlčenlivosti. (3) Kontrolní orgán na poţádání sdělí výsledky kontrol jinému kontrolnímu orgánu nebo orgánu veřejné moci, jestliţe jsou potřebné pro výkon jeho působnosti. Zaměstnanci zařazení v těchto orgánech jsou povinni o těchto skutečnostech zachovávat mlčenlivost; § 20 se pouţije obdobně. (4) Kontrolní orgán předá svá zjištění o nedostatcích příslušnému orgánu, který je oprávněn ve své působnosti činit opatření k nápravě zjištěného stavu nebo ukládat sankce za zjištěné nedostatky. § 26 Zveřejňování informací o kontrolách Kontrolní orgán pravidelně, alespoň jednou ročně, zveřejní způsobem umoţňujícím dálkový přístup obecné informace o výsledcích kontrol. § 27 Plánování kontrol Kontrolní orgán zpracuje plán kontrol, nebrání-li tomu jejich povaha nebo účel. Kontrolní orgán koordinuje obsah plánu kontrol s ostatními kontrolními orgány, je-li to v zájmu ochrany práv kontrolovaných osob a nebrání-li tomu účel kontrol. § 28 Vztah ke správnímu řádu 8
Nestanoví-li zákon jinak, postupuje se při kontrole podle správního řádu. HLAVA V PŘECHODNÁ A ZRUŠOVACÍ USTANOVENÍ § 29 Přechodné ustanovení (1) Kontrola zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. (2) Obsahují-li dosavadní pověření ke kontrole ve formě průkazu odkaz na zákon o státní kontrole, zůstávají v platnosti nejdéle do 31. prosince 2017. § 30 Zrušovací ustanovení Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, se zrušuje. ČÁST DRUHÁ Změna zákona o ochraně utajovaných skutečností § 31 V zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 164/1999 Sb., zákona č. 18/2000 Sb., zákona č. 29/2000 Sb., zákona č. 30/2000 Sb., zákona č. 363/2000 Sb., zákona č. 60/2001 Sb., zákona č. 322/2001 Sb., zákona č. 151/2002 Sb., zákona č. 310/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb., zákona č. 436/2003 Sb., zákona č. 257/2004 Sb., zákona č. 386/2004 Sb., zákona č. 190/2005 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 220/2005 Sb., zákona č. 290/2005 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 444/2005 Sb., zákona č. 342/2006 Sb., zákona č. 250/2008 Sb. a zákona č. 41/2009 Sb., se v části třetí hlava třetí zrušuje. ČÁST TŘETÍ Změna zákona o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze § 32 V zákoně č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 217/2000 Sb., zákona č. 143/2001 Sb., zákona č. 86/2002 Sb., zákona č. 356/2003 Sb., zákona č. 22/2004 Sb., zákona č. 93/2004 Sb., zákona č. 99/2004 Sb., zákona č. 562/2004 Sb., zákona č. 587/2004 Sb., zákona č. 379/2005 Sb., zákona č. 186/2006 Sb., zákona č. 189/2006 Sb. a zákona č. 264/2006 Sb. a zákona č. 329/2011 Sb., se část třináctá zrušuje.
9
ČÁST ČTVRTÁ Změna zákona, kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví § 33 V zákoně č. 274/2003 Sb., kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví, ve znění zákona č. 426/2003 Sb., zákona č. 316/2004 Sb., zákona č. 626/2004 Sb., zákona č. 264/2006 Sb., a zákona č. 378/2007 Sb., se část desátá zrušuje. ČÁST PÁTÁ Změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu § 34 V zákoně č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu, ve znění zákona č. 444/2005 Sb., zákona č. 281/2009 Sb. a zákona č. 329/2011 Sb., se část dvacátá pátá zrušuje. ČÁST ŠESTÁ Změna zákona č. 392/2005 Sb. § 35 V zákoně č. 392/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, se část druhá zrušuje. ČÁST SEDMÁ Změna zákona o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti § 36 V zákoně č. 413/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění zákona č. 138/2006 Sb., zákona č. 362/2007 Sb., zákona č. 274/2008 Sb., zákona č. 41/2009 Sb., zákona č. 278/2009 Sb. a zákona č. 281/2009 Sb., se část desátá zrušuje. ČÁST OSMÁ Změna zákona č. 230/2006 Sb. § 37
10
V zákoně č. 230/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické sluţbě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, ve znění zákona č. 281/2009 Sb., se část šestá zrušuje. ČÁST DEVÁTÁ Změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu § 38 V zákoně č. 281/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu, ve znění zákona č. 153/2010 Sb. a zákona č. 350/2011 Sb., se část desátá zrušuje. ČÁST DESÁTÁ ÚČINNOST § 39 Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2014.
11
Důvodová zpráva k návrhu kontrolního řádu Obecná část a) Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA) DŮVOD PŘEDLOŢENÍ A CÍLE Úvod Potřeba sjednocení procesněprávního prostředí v oblasti kontroly prováděné orgány veřejné správy byla výslovně identifikována jiţ v roce 2005, kdy byl zpracován materiál nazvaný „Analýza současného systému kontroly ve státní správě České republiky“, který vzala vláda na vědomí svým usnesením ze dne 15. června 2005 č. 738. Na základě podkladů získaných od ústředních správních úřadů, kontrolních porad s orgány působícími v oblasti kontroly a v neposlední řadě téţ z vlastní kontrolní praxe Ministerstva vnitra, coby orgánu kontrolního a koordinačního, bylo potvrzeno to, na co jiţ předtím poukazovaly praktické zkušenosti z oblasti kontrol a zejména představitelé územních samosprávných celků či odborné veřejnosti, a sice ţe právní úprava kontrolních postupů ve veřejné správě je značně roztříštěná, nejednotná a mnohdy duplicitní, resp. multiplicitní či naopak nedostatečná upravená jen interními normativními akty, popř. vůbec. Potřeba sjednotit právní prostředí v oblasti kontroly se potvrdila téţ při diskusích vedených na odborném semináři pořádaném odborem dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra na téma „Kontrolní mechanismy ve veřejné správě – sjednocení právního prostředí“, jehoţ se zúčastnilo více neţ 70 zástupců resortů (zejména inspekčních orgánů), dalších institucí (např. zástupci kanceláře veřejného ochránce práv, Úřadu vlády, kanceláře Poslanecké sněmovny a Senátu), krajských úřadů, ale i odborné veřejnosti (např. zástupci vysokých škol). Rovněţ zde se při diskusích potvrdila potřeba sjednotit právní prostředí v této oblasti. Ke stejnému závěru lze tím spíše dojít po analýze podkladů získaných od ústředních správních úřadů, a dále z kontrolních porad s orgány působícími v oblasti kontroly. Zpracování nového kontrolního řádu si tedy vyţádala aplikační praxe. Nový předpis tak vedle rozšíření působnosti reaguje téţ na některé aktuální trendy, které nejsou stávající právní úpravou důsledně řešeny. Jedná se především o koordinaci a spolupráci v oblasti kontrol, ať uţ ve formě předávání získaných informací či koordinování jednotlivých kontrol aţ po souběţné provedení různých kontrol několika kontrolními orgány u téhoţ kontrolovaného subjektu, díky čemuţ lze získat komplexnější zjištění a na jejich základě doporučit či uloţit adekvátnější opatření k nápravě, a dále zveřejňování informací o výsledcích kontrol za účelem zvýšení transparentnosti a informování veřejnosti. Zcela novým obecným institutem, reagujícím rovněţ na potřeby praxe, je moţnost převzetí výkonu kontroly nadřízeným kontrolním orgánem. S ohledem na výše uvedené byl nejprve zpracován materiál nazvaný „Možnosti sjednocení právního prostředí kontroly prováděné orgány veřejné správy v České republice“, který vzala vláda na vědomí usnesením ze dne 18. ledna 2006 č. 70, v němţ bylo jako nejvhodnější řešení problémů stávající právní úpravy doporučeno zpracování zcela nového zákona, coby obecného procesního předpisu pro oblast kontroly. Usnesením vlády ze dne 12
12. července 2006 č. 852 byly schváleny „Výchozí teze pro zpracování návrhu věcného záměru zákona o kontrole“, a následně usnesením vlády ze dne 18. června 2007 č. 672 „Věcný záměr zákona o kontrole a zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím uvedeného zákona“. V březnu 2006 byla rovněţ zpracována „Hodnotící zpráva o výsledcích kontrol výkonu přenesené působnosti orgány krajů a hlavního města Prahy v letech 2004 – 2005“, jiţ vzala vláda na vědomí usnesením ze dne 10. května 2006 č. 507 a na niţ navázala v dubnu 2008 „Hodnotící zpráva k výsledkům kontrol výkonu samostatné a přenesené působnosti svěřené orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy za léta 2006 – 2007“, která byla vzata vládou na vědomí usnesením ze dne 14. května 2008 č. 544, a následně v dubnu 2010 „Hodnotící zpráva k výsledkům kontrol výkonu přenesené a samostatné působnosti svěřené orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy za léta 2008 a 2009“, kterou vzala vláda na vědomí usnesením ze dne 10. května 2010 č. 346. Ze závěrů všech uvedených zpráv vyplývá taktéţ nezbytnost sjednocení procesu kontroly. V neposlední řadě je třeba zmínit téţ odborná jednání, diskuse a konference, které na tato témata probíhaly po celou dobu přípravného procesu, ať uţ byly pořádány Ministerstvem vnitra či jinými orgány veřejné správy. Analýzou současného systému kontroly ve státní správě České republiky počínaje aţ po přípravu návrhu paragrafového znění. V souladu s věcným záměrem byly v úzké součinnosti s rezorty během následujících více neţ dvou let připraveny návrhy zcela nového zákona o kontrole a souvisejícího změnového zákon, jeţ byly dne 6. listopadu 2009 předloţeny vládě a dne 14. ledna 2010 projednány Legislativní radou vlády, která uplatnila některé věcné i formální připomínky, k jejichţ vypořádání však z důvodu omezeného časového prostoru do skončení funkčního období Poslanecké sněmovny jiţ nedošlo, a proto byly návrhy obou zákonů z projednávání ve vládě staţeny. V Programovém prohlášení nové vlády (schváleném usnesením vlády ze dne 4. srpna 2010 č. 553) i v Koaliční smlouvě se mimo jiné uvádí, ţe se vláda zaměří rovněž na přípravu nového zákona o kontrole. Tento úkol vláda blíţe konkretizovala ve Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 (schválené usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 1). Nová vláda tedy záměr vytvořit zcela nový kontrolní řád zařadila do svého programu stejně jako vlády předešlé. V souladu s poţadavkem Koaliční smlouvy a tehdy připravovanou Strategií vlády v boji proti korupci na období let 2010 aţ 2012 byl Ministerstvem vnitra zpracován téţ nelegislativní materiál „Analýza provedených kontrol a dozoru u územních samosprávných celků v letech 2006 až 2010 s návrhem konkrétních opatření směřujících k jasnému rozdělení kompetencí mezi Nejvyšší kontrolní úřad, Ministerstvo financí a ostatní kontrolní orgány ve veřejné správě“ (dále jen „Analýza“). Součástí tohoto materiálu bylo téţ předloţení dvou variant vymezení působnosti nového kontrolního řádu, neboť právě v souvislosti s projednáváním původně zpracovaného návrhu zákona o kontrole v Legislativní radě vlády vyvstala jako jedna ze stěţejních otázek problematika vymezení působnosti zákona o kontrole. Vláda si tak mohla po vyhodnocení výhod a nevýhod obou variant jednu z nich zvolit. Varianta I. představovala širší vymezení působnosti kontrolního řádu. Podstatou této varianty bylo rozšíření působnosti nového obecného procesního předpisu pro oblast kontroly (oproti stávajícímu zákonu o státní kontrole) tak, aby byl aplikovatelný na většinu kontrol ve 13
veřejné správě (ale případně i mimo ni), pouze s výjimkou vnitřní kontroly v uţším slova smyslu, tj. kontroly uvnitř jednoho subjektu (jedné organizace). Uvedené pojetí působnosti nového kontrolního řádu by tak zahrnovalo nejen tzv. vnější kontroly, tj. kontroly vykonávané vykonavateli veřejné správy vůči jim nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám, nýbrţ i některé kontroly v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti, do jejichţ rámce lze zařadit téţ kontroly výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků či kontrolu činnosti dekoncentrovaných orgánů státní správy (tj. např. kontrolu Úřadu práce či inspektorátů práce Ministerstvem práce a sociálních věcí, finančních úřadů finančními ředitelstvími a finančních ředitelství Ministerstvem financí, obecních úřadů krajskými úřady apod.). Současně by se obecná procesní pravidla kontroly vztahovala téţ na další druhy kontrol, včetně kontrol vykonávaných nejen orgány veřejné správy (sem lze zařadit např. kontroly vykonávané Nejvyšším kontrolním úřadem). Varianta II. představovala uţší vymezení působnosti kontrolního řádu, zahrnující pouze oblast tzv. vnějších kontrol. Podstatou této varianty bylo stanovení působnosti nového obecného procesního předpisu pro oblast kontroly pouze na oblast tzv. vnější kontroly (v teorii správního práva označované jako správní dozor), tj. kontroly vykonávané správními orgány navenek především vůči nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám. Při tomto pojetí působnosti nového zákona o kontrole by zůstal zachován rozsah působnosti stávajícího zákona o státní kontrole, která zahrnuje toliko kontroly vykonávané vykonavateli veřejné správy vůči jim nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám. Mimo působnost nového zákona o kontrole by tak zůstaly kontroly prováděné v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti (včetně kontrol výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků či kontrol činnosti dekoncentrovaných orgánů státní správy), jakoţ i kontroly vykonávané jinými subjekty, jeţ nejsou orgány veřejné správy (jako např. Nejvyšší kontrolní úřad). Vláda vzala předmětnou Analýzu na vědomí usnesením ze dne 5. ledna 2011 č. 7, jímţ současně místopředsedovi vlády a ministru vnitra uloţila zpracovat a předloţit vládě do 30. června 2011 návrh zákona o kontrole s vymezením působnosti podle varianty I. uvedené v Analýze a členům vlády a vedoucím ostatních ústředních správních úřadů poskytnout místopředsedovi vlády a ministru vnitra potřebnou součinnost. Stejný úkol, tj. do 30. června 2011 předloţit vládě na základě provedené analýzy návrh zákona o kontrole ve veřejné správě, který sjednotí kontrolní proces u orgánů veřejné správy tak, aby nedocházelo k duplicitám a nejasnostem při výkonu dozoru a kontroly ve veřejné správě, vláda uloţila téţ ve Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. Závěry a výsledky získané v rámci dosavadních postupů předcházejících zpracování návrhu zákona o kontrole jsou zohledněny v následujícím hodnocení dopadů regulace (RIA). Definice problému Kontrola prováděná orgány veřejné správy je jedním z nástrojů státu k zajištění ochrany celospolečenských zájmů a dodrţování povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů. V současné době je kontrola ve veřejné správě, mnohdy zahrnuta do činností označovaných jako inspekce, dozor, vrchní dozor, státní kontrola, dohled, přezkum apod., 14
upravena více neţ 200 právními předpisy, které řeší především hmotněprávní otázky, nicméně i přesto více neţ 60 právních předpisů upravuje téţ kontrolní proces, který je však z hlediska svých obecných institutů obdobný či dokonce totoţný. Právní úprava kontrolních postupů při provádění kontrolních činností orgány veřejné správy je tak značně nepřehledná, nejednoznačná, roztříštěná, nejednotná, mnohdy duplicitní, či naopak neúplná nebo nepřesná atd., coţ způsobuje mimo jiné především právní nejistotu adresátů příslušných norem, tj. zejména pro kontrolované osoby. Kromě toho tento stav také způsobuje problémy pro kontrolující, kdy často jeden kontrolní orgán postupuje při své kontrolní činnosti, v závislosti na předmětu kontroly, dle různých procesních pravidel. Jako příklad lze uvést poměrně častý jev, kdy jedni a titíţ zaměstnanci ústředního správního úřadu kontrolují výkon přenesené působnosti na krajském úřadě a za určitý čas kontrolují finanční dotace poskytnuté tomuto krajskému úřadu. V případě kontrol realizovaných úředníky kraje vůči obci lze pak uvést kontrolu výkonu přenesené působnosti, kontrolu dotací či přezkoumávání hospodaření obce. Uvedené kontroly však mají odlišný reţim, coţ působí potíţe jak kontrolujícím, tak kontrolovaným osobám, zejména pokud jde o náklady kontroly či přípravu příslušných podkladů a podmínek k té které kontrole. Kontrolované osoby jsou tak mnohdy zatěţovány mnoţstvím kontrol, jejichţ opakované, resp. v určité míře duplicitní, provádění není nutné. Rovněţ práce kontrolujících je tak zbytečně komplikována, přestoţe ve většině kontrolních postupů lze vymezit jisté společné fáze či instituty. Jedná se např. o vymezení pověření, které kontrolujícího opravňuje danou kontrolu provádět, a kterým se prokazuje kontrolované osobě, okamţik faktického zahájení kontroly u kontrolované osoby, vlastní průběh kontroly, formulování kontrolních zjištění do výstupu z kontroly (protokol, zpráva, záznam, inspekční záznam, atd.), doručení a opravné prostředky proti výstupu kontroly, pouţití oprávnění uplatnit v průběhu kontroly nebo v řízení navazujícím na kontrolu opatření k nápravě a sankce, atd. S tím souvisí rovněţ problematika netransparentnosti, průtahů v provádění kontrol, a následné zvyšování nákladů nejen orgánů veřejné správy, ale také kontrolovaných osob. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, coby obecný předpis upravující problematiku státních kontrol, zpracovalo někdejší Ministerstvo státní kontroly, které však bylo v souvislosti se zřízením nového Nejvyššího kontrolního úřadu v roce 1993 zrušeno. Tím ztratila oblast kontrol obecného gestora (není stanoven dodnes), který by „dohlíţel“ na následný vývoj právní úpravy v této oblasti. Zákon o státní kontrole tak postupně ztratil svůj význam, neboť jednotlivé druhy kontrolních činností byly postupně souhrnně upravovány ve zvláštních zákonech, čímţ došlo právě k oné roztříštěnosti a nepřehlednosti právní úpravy, neboť kaţdý resort se zaměřil pouze na svůj úsek kontrol. Problematika neexistence ústředního úřadu pro oblast kontrol je proto ve shora uvedené Analýze taktéţ zmíněna, přičemţ jako základní dvě moţná řešení se nabízí svěření této role Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, anebo zřízení nového úřadu, který by tuto úlohu zajišťoval, vţdy tedy orgánu, který by byl zcela nebo do značné míry nezávislý na vykonavatelích kontrol podle tohoto zákona. Identifikace dotčených skupin Vzhledem k tomu, ţe kontrola ve veřejné správě zahrnuje značně rozsáhlý počet subjektů, jelikoţ v současné době existuje řada různých druhů kontrol zaměřených na konkrétní oblasti, jedná se v podstatě o průřezovou právní úpravu, která se bude obecně dotýkat na jedné straně kontrolních orgánů, tj. všech orgánů veřejné správy, které provádí kontrolní činnost, a na druhé straně fyzických a právnických osob, které provozují činnosti, 15
jeţ jsou předmětem kontroly, popř. s ním souvisí, a to s ohledem na jednotlivé druhy kontrol (demonstrativní výčet oblastí a skupin subjektů, jichţ se navrhovaná právní úprava dotýká je blíţe vymezen dále). Obecně lze tedy konstatovat, ţe základní dotčenou skupinou jsou kontrolní orgány, tj. v podstatě všechny orgány především veřejné správy, které provádějí kontrolní činnost, ať je označována jako kontrola, inspekce, dozor, dohled, atd. Z hlediska kontrolovaných osob lze vymezit tři základní skupiny, a sice orgány veřejné správy, které jsou kontrolovány jinými orgány, dále podnikatelské subjekty, tj. právnické či podnikající fyzické osoby, a konečně kontrolovanou osobou mohou být téţ jednotliví občané, resp. fyzické osoby (např. kontroly v oblasti sociální péče). Popis cílového stavu Základním cílem nové právní úpravy je odstranění identifikovaných nedostatků stávající právní úpravy, včetně sníţení nadměrné zátěţe kontrolovaných subjektů a zajištění právní jistoty adresátů norem. Konkrétně se jedná především o vytvoření jednotných pravidel základního obecného kontrolního postupu, která jsou aplikovatelná v zásadě na všechny druhy kontrolní činnosti, s výjimkou kontrol, jeţ jsou tak specifické a mají ucelenou zvláštní právní úpravu, včetně kontrolních postupů, ţe je nelze pod obecnou úpravu podřadit. Na zpracování této obecné úpravy bude dále navazovat odstranění obecných procesních postupů ze zvláštních právních předpisů, přičemţ zachována zůstanou pouze specifika postupů příslušného druhu kontrolní činnosti, která jsou odůvodněná a nelze je zobecnit. Výsledkem bude ucelená obecná právní úprava kontrolního postupu, kompatibilní jednak se základním obecným procesněprávním předpisem v oblasti veřejného práva, tj. zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a rovněţ se zvláštními právními úpravami, které budou nadále obsahovat toliko výlučná specifika příslušné kontrolní činnosti, včetně hmotněprávní úpravy, nikoli ustanovení upravující obecný proces kontroly. Podobně jako je tomu v případě správního řádu, je tedy základním účelem nové právní úpravy procesních pravidel kontroly, poskytnutí obecného procesněprávního rámce, který lze aplikovat na převáţnou většinu kontrol prováděných v rámci výkonu veřejné moci s připuštěním pouze odůvodněných výjimek. Hmotněprávní ustanovení, tj. především konkrétní vymezení kontrolních orgánů, popř. kontrolujících, kontrolovaných osob a předmětu kontroly, zůstanou zachována ve speciálních tzv. odvětvových zákonech. Návrh kontrolního řádu tak vychází z poţadavku vytvoření jediného obecného procesněprávního předpisu upravujícího základní instituty procesních mechanismů kontroly, který je základním východiskem pro postup kontrolních orgánů při jakékoli kontrolní činnosti. Jedná se o obecnou úpravu určitých základních kontrolních postupů a institutů, která však nebrání existenci navazujících specifických úprav zaměřených na regulaci zvláštností té které kontroly, avšak brání duplicitní, resp. multiplicitní existenci v zásadě shodných obecných procesněprávních úprav kontroly. Účelem kontrolního řádu je především sjednocení, zpřehlednění a zjednodušení procesu kontroly vykonávané v rámci veřejné správy orgány státní správy a územní samosprávy u jim nepodřízených právnických a fyzických osob, ale téţ v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti, a to zejména odstraněním neodůvodněných rozdílů ryze procesní 16
povahy, a s tím související minimalizace zachovávání nebo vytváření odlišných kontrolních postupů či duplicitní právní úpravy. Cílem nového kontrolního řádu je však téţ zohlednění aktuálního stavu v oblasti kontroly a trendů, jeţ se v moderní veřejné správě v současné době vyskytují. Sem patří především zefektivnění výkonu kontrol, větší transparentnost kontroly prostřednictvím informování veřejnosti, hospodárnost, efektivita a zrychlení kontrolního procesu, odstranění nadbytečných regulací a byrokratické zátěţe, a to díky zakotvení zásady spolupráce a vzájemného informování orgánů veřejné moci v oblasti kontroly či moţností provedení kontroly nadřízeným kontrolním orgánem, namísto příslušného kontrolního orgánu, je-li to efektivnější a účelnější. V praxi by tato podpora koordinace a spolupráce měla vést k moţnosti provázání jednotlivých kontrol, popř. k současnému koordinovanému provedení několika kontrol, týkajících se různých oblastí, u jednoho subjektu (např. v případě územních samosprávných celků koordinace kontrol jednotlivých agend vykonávaných v přenesené působnosti, anebo kontrol v oblasti samostatné působnosti a přezkoumávání hospodaření). Výkon kontroly nadřízeným kontrolním orgánem byl vyvolán rovněţ potřebou praxe, a to s ohledem na odpovědnost jednotlivých ústředních správních úřadů za jim svěřené úseky (viz část třetí zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Z tohoto hlediska je tedy vhodné, aby měly moţnost vykonat téţ příslušné kontroly namísto jim podřízených kontrolních orgánů, mají-li za to, ţe kontrola provedená ústředním správním úřadem bude s ohledem na konkrétní okolnosti přínosnější. Kontrolní řád se vztahuje na většinu klíčových kontrolních postupů uskutečňovaných ve veřejné správě. Konkrétně lze zmínit např.: - vnější správní kontroly, tzn. kontroly vykonávané správními úřady na základě zmocnění ve zvláštních zákonech z různých oblastí veřejné správy vůči nepodřízeným fyzickým a právnickým osobám, v právním řádu označované nejčastěji jako státní dozor, dohled, inspekce, státní kontrola apod., pro něţ se dosud pouţívají pravidla zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“), ale ještě častěji pravidla zčásti odchylná, umístěná ve zvláštních zákonech; v této oblasti kontroly, která se týká všech odvětví veřejné správy, bude uplatnění kontrolního řádu nejširší (jedná se např. o vnější kontroly v oblasti zdravotnictví, sociální péče, kultury, dopravy, peněţnictví, ţivotního prostředí, poţární ochrany apod.); - kontroly výkonu přenesené působnosti subjektů územní samosprávy, pro něţ se dosud pouţívají pravidla obsaţená zejména v zákonech o územních samosprávných celcích (sem ovšem nespadá dozor nad vydáváním nařízení a dalších aktů územních samosprávných celků vydaných v přenesené působnosti, jenţ je ve své podstatě nikoli kontrolou, nýbrţ jiţ realizací opatření k nápravě, a proto je realizován na základě komplexní zvláštní právní úpravy); - kontroly dodrţování zákonných povinností subjektů územní samosprávy při výkonu jejich samostatné působnosti, pro něţ se dosud pouţívají pravidla obsaţená zejména v zákonech o územních samosprávných celcích (sem ovšem nespadá dozor nad vydáváním obecně závazných vyhlášek a dalších aktů územních samosprávných celků vydaných v samostatné působnosti, jenţ je ve své podstatě nikoli kontrolou, nýbrţ jiţ realizací opatření k nápravě, a proto je realizován na základě komplexní zvláštní právní úpravy a je vţdy v případě neochoty napravit nesoulad se zákonem na základě výzvy k nápravě završen soudním zásahem); - kontroly dodrţování zákonných povinností subjektů zájmové samosprávy, tzn. profesních komor a zájmových svazů, ze strany ústředních správních úřadů a dalších
17
-
oprávněných subjektů, pro něţ se dosud pouţívají často velmi útrţkovitá a mezerovitá pravidla zvláštních zákonů upravujících zájmovou samosprávu; kontroly dodrţování povinností dekoncentrovaných orgánů státní správy, pro něţ se dosud pouţívají roztříštěná pravidla obsaţená v některých zvláštních zákonech nebo interní normativní instrukce; jedná se např. o kontrolu Ministerstva financí nad územními finančními orgány, kontrolu Ministerstva práce a sociálních věcí nad správami sociálního zabezpečení, kontrolu jiných krajských správních úřadů nad podřízenými správními úřady apod.
Posledně uvedený okruh kontrol se sice odehrává v prostředí podřízenosti a nadřízenosti, podobně jako kontrola výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, coţ dosud pouţití obecného zákona o státní kontrole vylučovalo, nicméně Ministerstvo vnitra spolu s většinou ústředních správních úřadů dospělo k závěru, ţe i takovému typu kontrol je vhodné dát jednotná procesní pravidla (předvídatelnost postupů, předem stanovená práva a povinnosti kontrolujících i kontrolovaných apod.). S vymezením působnosti nového zákona pak souvisí téţ určité sjednocení kontrolní terminologie. Naprosté sjednocení terminologie ve zvláštních odvětvových zákonech by bylo velmi problematické, resp. v kaţdém případě nesmírně finančně, legislativně a organizačně náročné. Problém totiţ spočívá jednak ve skutečnosti, ţe některé zákony zahrnují např. pod pojem inspekce či vrchní státní dozor apod. nikoli pouze samotnou kontrolu, nýbrţ i další činnosti, jako např. správní řízení apod., a dále spousta úřadů má odlišný pojem přímo ve svém názvu (např. inspekce práce, inspekce ţivotního prostředí apod.). Především z těchto důvodů byl proto zvolen méně problematický způsob sjednocení terminologie alespoň pro účely kontrolního řádu. Tento způsob počítá s vymezením pojmu kontrola tak, aby byla tato definice pouţitelná na veškeré kontroly ve veřejné správě, a to i ty, které jsou součástí jinak nazvaných činností. Kontrolní řád naproti tomu nepočítá s definicemi jednotlivých typů kontroly, popř. činností kontrolu zahrnujících (jako např. inspekce, dozor, dohled, vrchní státní dozor, státní kontrola, přezkum apod.), ačkoli v prvé fázi přípravy návrhu kontrolního řádu byl i tento pokus autory učiněn, avšak neúspěšně (protiargumenty konzultovaných kontrolních orgánů převáţily). Nalézání obecně aplikovatelných srozumitelných hranic mezi jednotlivými výše zmíněnými druhy kontrolní činnosti je totiţ terminologicky velmi obtíţné, ba přímo nemoţné, a to vzhledem k dosavadnímu mimořádně komplikovanému vývoji této oblasti v rámci pozitivního práva, jakoţ i značné nevykrystalizovanosti institutů právní teorie. Svou roli v tomto směru nepochybně sehrává téţ vznik řady nových zákonných úprav implementujících předpisy Evropské unie, které přinášejí další nové a v dřívějších úpravách neznámé legislativní pojmy „kontrolního práva“, jejichţ vztah k výrazům dosud pouţívaným nebývá vţdy zcela jednoznačný. Vytváření nových zákonných definic vztahujících se k uvedeným pojmům by také znamenalo, pokud by mělo být důsledně promítnuto do platného práva, mimořádně široký okruh druhotně vyvolaných legislativních změn, násilné strukturování a usazování tradičně označovaných kontrolních činností a institucí do nově uměle vytvořených kategorií, a tím také značné zvýšení administrativní a finanční náročnosti realizace nového zákona. Oproti stávající právní úpravě zákona o státní kontrole je v novém kontrolním řádu výslovně upraveno zahájení a ukončení kontroly, jeţ je variantně pojato tak, aby vyhovovalo všem druhům kontroly, avšak současně byl jasně vymezen jak okamţik zahájení, tak 18
i ukončení kontroly, který má podstatný vliv na realizaci práv a povinností osob, jeţ se kontroly účastní. V současné době např. existují případy, kdy je kontrola oznámena kontrolované osobě předem, avšak zahájena je aţ okamţikem předloţení pověření ke kontrole. V případě, ţe kontrolovaná osoba následně po doručení oznámení, avšak ještě před samotným zahájením kontroly, neposkytuje součinnost a neumoţňuje předloţení pověření ke kontrole, naskýtá se otázka, zda ji lze jiţ sankcionovat pořádkovou pokutou či nikoli, kdyţ zákon výslovně ukládání pořádkové pokuty i před zahájením kontroly neřeší. Stejně tak se jako jistá nejasnost především z hlediska práv a povinností zúčastněných osob, ale téţ z hlediska právní relevance pro navazující kontroly jeví problematika výkonu určitých s kontrolou souvisejících úkonů, které jsou však prováděny před samotným zahájením kontroly, přičemţ někdy vyústí v její zahájení, jindy nikoli. Rovněţ tuto určitou prefázi kontroly zákonem o státní kontrole naprosto neřešenou nová právní úprava řeší, a to formou institutu úkonů předcházejících kontrole. Zařazení příslušných úkonů a postupů, jejichţ podstatou je především ověřování, zda zahájit kontrolu či nikoli, jde sice do určité míry nad rámec věcného záměru, který tyto činnosti z působnosti nového kontrolního řádu vylučoval, a to i navzdory jejich označení či podřazení ve zvláštních zákonech pod pojem dozor, kontrola, inspekce apod. Při přípravě paragrafového znění však bylo shledáno jako vhodnější řešení nevylučování těchto postupů a úkonů, neboť mnohdy jsou výsledky těchto postupů či úkonů jediným podkladem pro zahájení kontroly na místě. Kontrolní řád tedy i s těmito postupy a úkony počítá a zohledňuje je např. právě při úpravě úkonů předcházejících kontrole či při samotném zahájení kontroly. V praxi kontrol vykonávaných u územních samosprávných celků se např. ukazuje provedení určitých úkonů vhodných k opatření informací, na jejichţ základě je rozhodnuto, zda v daném případě postačí provedení metodické pomoci (tedy mírnější forma preventivního působení), anebo bude třeba provedení kontroly. Základní filosofií nové právní úpravy, a v podstatě koncepcí celého kontrolního řádu, je v co největší míře zachovat a respektovat právní jistotu kontrolovaných osob, avšak současně umoţnit kontrolnímu orgánu účinné vymáhání plnění s kontrolou souvisejících povinností, a tudíţ účinnou a efektivní realizaci kontroly a jejího účelu. S tím souvisí téţ úprava donucovacích prostředků v podobě pokut, jejichţ výše je vyšší neţ dosavadní výše upravovaná zákonem o státní kontrole či výše pořádkové pokuty dle správního řádu. Jedná se však především o donucovací prostředek, jehoţ cílem není likvidace osoby, jíţ je uloţena, nýbrţ vynucení splnění povinnosti, jeţ je pro realizaci kontroly a naplnění jejího účelu potřebné. V neposlední řadě kontrolní řád výrazně podporuje spolupráci a koordinaci v oblasti kontrol při současném zveřejňování jejich výsledků za účelem zvýšení transparentnosti. Jak bylo jiţ nastíněno výše, důsledná koordinace kontrol (počínaje plánováním a konče prováděním tzv. společných či souběţných kontrol) by měla v praxi vést ke zvýšení efektivity jednotlivých kontrol a komplexnějšímu řešení případně zjištěných nedostatků. Stejně tak moţnost provedení kontroly nadřízeným kontrolním orgánem podporuje koordinační roli ústředních orgánů státní správy, jeţ mají téţ odpovědnost za jim svěřené úseky výkonu státní správy. A konečně zveřejňování informací týkajících se výsledků kontrol by mělo přispět ke zvýšení transparentnosti a informování veřejnosti nejen pokud jde o předmět kontrol či kontrolovanou činnost, nýbrţ i z hlediska činnosti kontrolního orgánu. Popis existující regulace/vládní politika
19
Za obecný procesněprávní předpis upravující problematiku kontrolních mechanismů byl a do jisté míry stále ještě je povaţován zákon o státní kontrole, který zprvu plnil poslání základní sjednocující právní úpravy kontroly v oblasti vnějších správních kontrol, tedy kontrol subjektů stojících mimo veřejnou správu. Zákon o státní kontrole byl přijat jiţ v roce 1991, kdy byla reforma veřejné správy teprve na počátku a nebylo dosud řešeno územní členění státu a decentralizace, popř. dekoncentrace, státní moci. Několik následně přijatých novel nebylo, aţ na úpravu námitkového řízení v souvislosti s přijetím nového správního řádu, příliš zásadních. Prvním z problémů zákona o státní kontrole je jeho omezená působnost, neboť se vztahuje pouze na výkon státní kontroly, která je v jeho § 3 definována jako „kontrolní činnost orgánů uvedených v § 2 tohoto zákona zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů“, přičemţ se však za ni „nepovažuje kontrola vykonávaná v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti“. Kontrolní činnost ve veřejné správě je však mnohem rozsáhlejší a zahrnuje i jiné kontrolní mechanismy, v jejichţ rámci lze však nalézt téţ určité obecné prvky a instituty aplikovatelné na všechny, resp. na většinu kontrolních procesů. Z reţimu zákona o státní kontrole se tak zcela vymyká jak kontrola výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, tak i orgánů, vykonávajících na základě dekoncentrace státní moci, určitou část veřejné či státní správy, jelikoţ se v těchto případech zpravidla jedná o vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Podstatnějším nedostatkem je však samotný obsah zákona o státní kontrole, který je poměrně nedostatečný, v podstatě zaměřený převáţně na úpravu práv a povinností kontrolujících (kontrolních pracovníků) a kontrolovaných osob, přičemţ katalog těchto práv a povinností je rovněţ upraven poměrně sporadicky a zdaleka jiţ neodpovídá současné variabilitě kontrol vykonávaných ve veřejné správě. Jako zásadní nedostatky lze pak uvést naprosté opomenutí regulace okamţiku zahájení a ukončení kontroly, ačkoli tyto okamţiky jsou zejména pro výkon práv a povinností s kontrolou souvisejících velmi významné. V případě, kdy kontrolní orgán provede několik úkonů vůči kontrolované osobě, je pak sporné, kterým z nich byla kontrola zahájena. Typický je např. problém realizace práv a povinností dle zákona o státní kontrole v období od oznámení kontroly aţ do jejího následného (mnohdy s odstupem několika dnů či týdnů) zahájení předloţením pověření ke kontrole. S výše uvedeným dále souvisí skutečnost, ţe právě onu neaktuální, absentující či mezerovitou úpravu řešila převáţná část ústředních správních úřadů nikoli návrhem novelizace zákona o státní kontrole, nýbrţ samostatnou právní úpravou ve speciálních zákonech (např. otázky zahájení a ukončení kontroly či rozsahu oprávnění ve vztahu ke kontrolovaným subjektům). Současně bylo přijímáno stále více zákonů, které úpravu pravidel kontrolní činnosti začaly řešit odchylně od obecné úpravy (např. v oblasti průběhu námitkového řízení, podoby a obsahu výsledného kontrolního materiálu apod.), popř. zákonů, které zcela zbytečně duplicitně upravily to, co jiţ bylo obsahem právě obecného zákona o státní kontrole. Anebo na druhou stranu byly mezery v právní úpravě vyplňovány pouze na základě určité praxe bez zákonné opory, coţ není z hlediska právní jistoty ţádoucí. I kdyţ tedy byla role zákona o státní kontrole, coby obecného kontrolního předpisu, zpočátku respektována a mnohé zákony, které zakládaly působnost různých veřejných institucí k výkonu správního dozoru, na něj v otázkách obecné úpravy kontrolní činnosti 20
odkazovaly, během let začala být postupně oslabována a rozmělňována. Od přijetí kontrolního řádu navíc došlo k jistým změnám ve vývoji společnosti, a tudíţ k určitému posunu také v oblasti kontroly, coţ bylo sice částečně zohledněno prostřednictvím několika jeho novel, nicméně ani současná podoba zákona o státní kontrole není pro potřeby praxe v rámci stávajících kontrolních postupů dostatečná. V současné době je tak proces kontroly upraven několika způsoby. Jednak existují zákony pouze obecně odkazující na zákon o státní kontrole, a to v podstatě jak po stránce hmotněprávní, tak i procesní, bez jakékoli další úpravy. Takovým zákonem je např. zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje (viz jeho § 3 písm. d/). Některé zákony dokonce pouze stanoví, jakou kontrolu lze vykonávat, ovšem bez bliţší specifikace a dokonce i bez odkazu na jiný právní předpis, např. právě zákon o státní kontrole, přičemţ je pak sporné, zda se zákon o státní kontrole, vzhledem k jeho omezené věcné působnosti, navzdory obecnému subsidiárnímu pouţití, na daný druh kontrol aplikuje. Jako příklad lze uvést zákon č. 555/1992 Sb., o Vězeňské sluţbě a justiční stráţi České republiky, ve znění pozdějších předpisů, který v § 4a písm. b) a v § 4b svěřuje Ministerstvu spravedlnosti oprávnění provádět kontrolní činnost, její proces však neupravuje a ani neobsahuje odkaz na obecnou právní normu. Dále existují tzv. odvětvové zákony, upravující především hmotněprávní stránku té které kontroly, přičemţ z hlediska procesu odkazují obecně na zákon o státní kontrole, nicméně kromě toho obsahují téţ vlastní ucelenou nebo dílčí úpravu procesních pravidel kontroly. Příkladem příslušných ustanovení takových zákonů můţe být např. § 44 ve spojení s § 40 a násl. zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, § 37 zákona č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a chemických přípravcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další. A konečně existují téţ předpisy, které ať uţ oprávněně či nikoli obsahují vedle hmotněprávních ustanovení téţ více či méně komplexní úpravu kontrolních procesů, aniţ by vyuţívaly zákona o státní kontrole. Jedná se např. o zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 13/1993 Sb., Celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, či zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a další. Některé druhy kontrol jsou rovněţ upraveny na úrovni práva Evropské unie [viz např. nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodrţování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých ţivotních podmínkách zvířat]. Jakkoli je tedy vcelku pochopitelný trend odvětvových zákonů, regulujících příslušnou materii věcně, tj. hmotněprávně, upravit i tu procesní část kontroly, která je dané problematice a jejím specifikům nejbliţší, neměly by určité zvláštnosti či specifika jednotlivých kontrol, dozorů, dohledů apod. bránit nutné abstrakci základních kontrolních postupů a jejich obecných institutů v jednom zákoně. Vyţaduje to jednak zkvalitňování právní úpravy kontroly a téţ princip dobré správy, který zahrnuje určitou předvídatelnost příslušných procesů. Zpracování nové jednotné právní úpravy se proto jeví jako nejvhodnější řešení výše uvedené neţádoucí situace v právním řádu České republiky. 21
Zvaţována byla samozřejmě také pouhá novelizace zákona o státní kontrole, která se však s ohledem na rozsah a význam všech identifikovaných nedostatků ukázala jako problematická, a proto bylo zvoleno vhodnější řešení formou zpracování zcela nového zákona, který svým komplexnějším pojetím vyplní nejen mezery v dosavadní právní úpravě, ale i sjednotí obecnou úpravu kontrolních procesů neregulovanou zákonem o státní kontrole, nýbrţ jednotlivými odvětvovými zákony (mnohdy dupli či multiplicitně), a současně bude reagovat i na aktuální vývoj v oblasti veřejné správy a kontrolní praxe. Ostatně stejně tomu bylo i v případě správního řádu. Zhodnocení rizika Při zachování současného stavu hrozí nejen setrvání, ale téţ další prohlubování nepřehlednosti právních úprav procesu kontroly, zbytečné mnoţství kontrol, které představuje zvýšenou zátěţ, ať administrativní či hospodářskou, nejen pro veřejnou správu, ale i pro kontrolované osoby. Nízká míra transparentnosti a spolupráce v oblasti kontrol neodpovídá současnému vývojovému trendu a dlouhodobé strategii vlády v oblasti veřejné správy. Odstranění výše uvedených zásadních problémů procesu kontroly a současně dosaţení výše popsaného cílového stavu lze realizovat pouze prostřednictvím přijetí nové právní úpravy v podobě zákona, tj. je nezbytné přijmout opatření na úrovni státní správy. VÝBĚR VARIANT ŘEŠENÍ Varianta A (nulová varianta) – ponechání současného stavu beze změny Zůstane zachována roztříštěnost právní úpravy, nejednotnost kontrolních postupů, zbytečná duplicita kontrol, nepřehlednost, netransparentnost. Dále hrozí riziko další roztříštěnosti a stále větší nepřehlednosti právní úpravy v oblasti procesu kontroly v důsledku přijímání stále nových zvláštních právních úprav, tzn. stále větší prohlubování současné negativní situace, projevující se mimo jiné zvýšenou administrativní a finanční zátěţí nejen orgánů veřejné správy, tj. kontrolních orgánů, ale i kontrolovaných subjektů, tj. především fyzických a právnických osob. Varianta B – novela zákona o státní kontrole Ponechání zákona o státní kontrole a jeho aktualizace zohledňující výše uvedený cílový stav prostřednictvím novely tohoto zákona. Nicméně jiţ samotné ponechání názvu by bylo zavádějící, neboť obecná úprava kontrolního postupu by se měla vztahovat nejen na kontrolu státní ve smyslu zákona o státní kontrole, nýbrţ v podstatě na veškeré kontrolní postupy obecně, vyjma postupů výrazně specifických. Vymezení působnosti zákona o státní kontrole rovněţ neodpovídá současným poţadavkům a současně zde chybí úprava některých základních institutů, jako je např. zahájení a ukončení kontroly, řešení úkonů předcházejících zahájení kontroly anebo úkonů, jeţ je třeba provést v souvislosti s vyřízením námitek uplatněným vůči kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole apod. Všechny uvedené skutečnosti by bylo třeba novelizovat, a dále, s ohledem na dlouhodobou strategii vlády, nad rámec toho doplnit informování veřejnosti, spolupráci 22
a poskytování informací mezi kontrolními orgány, moţnost výjimečného provedení kontroly nadřízeným kontrolním orgánem namísto příslušného kontrolního orgánu atd. Novela by tedy byla značně rozsáhlá a zásadně by překračovala současnou věcnou i osobní působnost zákona o státní kontrole, čímţ by opět přispěla k nejednoznačnosti a nepřehlednosti právní úpravy. Z hlediska kontrolovaných subjektů (především fyzických a právnických osob) představuje tato varianta sníţení administrativní a finanční zátěţe těchto subjektů, projevující se např. v podobě odstranění duplicity kontrol (která vyţaduje dvojí přípravu totoţných či obdobných podkladů, dvojnásobek času, vyčlenění určitých zaměstnanců, kteří budou s kontrolujícími úzce spolupracovat), spolu se zrychlením a zefektivněním kontrolního procesu atd. Kromě toho by měl být kontrolní proces pro tyto subjekty a obecně pro veřejnost, v důsledku zveřejňování informací o kontrolní činnosti, transparentnější a otevřenější. Nicméně zde hrozí riziko zachování nepřehlednosti právní úpravy, způsobené rozsáhlou novelou a rovněţ zavádějícím názvem zákona (viz dále vyhodnocení nákladů a přínosů variant). Varianta C – zpracování nového kontrolního řádu Zpracování zcela nové právní úpravy, jejíţ věcná působnost nebude omezena pouze na kontrolu státní ve smyslu zákona o státní kontrole, čemuţ by odpovídal téţ název nového zákona. V rámci této právní úpravy lze komplexně regulovat celý proces kontroly, a to tak, aby byly zohledněny poţadavky současné praxe v rámci jednotlivých druhů kontrolních činností. Úpravu některých v praxi osvědčených a fungujících institutů procesu kontroly, které jsou jiţ nyní obsaţeny v zákonu o státní kontrole, ale uplatňují se pouze v rámci jeho omezené věcné působnosti, bude moţno ponechat a vztáhnout ji na všechny kontroly obecně. Kromě toho lze zavést nové instituty či další právní úpravu, která odpovídá současným trendům a dlouhodobé strategii vlády. Naopak ne zcela fungující instituty upravené v zákoně o státní kontrole, lze nahradit vyhovující novou právní úpravou, která zohlední téţ praxí zjištěné nedostatky. Zcela nová právní úprava bude rovněţ respektovat postavení správního řádu, jakoţto obecného procesněprávního předpisu veřejného práva, čímţ dojde k důslednému propojení obou právních předpisů a zamezení zbytečné duplicity právních úprav. Rovněţ název zákona bude odpovídat jeho skutečné věcné působnosti, vyplývající z poţadavku, aby se obecný kontrolní proces týkal všech vykonavatelů veřejné správy (nejen státních orgánů). Nový kontrolní řád a zejména na něj navazující změnový zákon přispějí k zjednodušení právního řádu v dané oblasti. Z hlediska kontrolovaných subjektů (především fyzických a právnických osob) představuje také tato varianta sníţení jejich administrativní a finanční zátěţe, projevující se např. v podobě odstranění duplicity kontrol (která vyţaduje dvojí přípravu totoţných či obdobných podkladů, dvojnásobek času, vyčlenění určitých zaměstnanců, kteří budou s kontrolujícími úzce spolupracovat), spolu se zrychlením a zefektivněním kontrolního procesu atd. Kontrolní proces bude pro tyto subjekty, a obecně pro veřejnost, v důsledku zveřejňování informací o výsledcích kontrol transparentnější a otevřenější. Kromě toho zde nehrozí, na rozdíl od varianty předcházející, riziko zachování nepřehlednosti právní úpravy způsobené rozsáhlou novelou a rovněţ zavádějícím názvem zákona.
23
VYHODNOCENÍ NÁKLADŮ A PŘÍNOSŮ Vymezení skupin a oblastí dotčených regulací oblasti: např. veřejná správa, trh práce, sociální zabezpečení, ţivotní prostředí, zdravotnictví, bezpečnost obyvatel, ochrana spotřebitelů, kultura, vzdělávání, školství, zemědělství, atd. skupiny: např. orgány státní správy, orgány samosprávy, podniky, spotřebitelé, zaměstnanci, studenti, občané, sociálně potřební, atd. Identifikace nákladů a přínosů Problematika, která má být upravena, je vzhledem ke své obecné aplikovatelnosti značně rozsáhlá co do počtu skupin subjektů a oblastí regulace, jichţ se bude dotýkat (viz demonstrativní výčty výše). Současně však navrhované řešení vychází především z dosavadní praxe. V návrzích řešení je zohledněna téţ dlouhodobá strategie vlády, a to v podobě zavedení nových institutů (zejména posílení spolupráce a vzájemné informovanosti kontrolních orgánů, informování veřejnosti o výsledcích kontrol, koordinace kontrol, jasně stanovená pravidla, apod.), které jsou z důvodu odstranění zbytečné administrativní zátěţe potřebné či v rámci některých kontrolních činností jiţ dokonce zavedené. Z těchto důvodů lze těţko vymezit náklady a přínosy pro jednotlivé oblasti či skupiny, a proto se hodnocení variant zabývá především komplexním zhodnocením nákladů a přínosů navrhovaných řešení, a to zejména z pohledu naplnění stanoveného cíle. Kvantitativní vyhodnocení nákladů či přínosů je vzhledem k rozsahu a záběru předmětné právní úpravy komplikované, jelikoţ zde by bylo třeba zabývat se konkrétním druhem kontroly dopadající na konkrétní oblast a skupinu. Následující hodnocení nákladů a přínosů navrhovaných variant řešení se tedy omezuje pouze na hodnocení kvalitativní. Kvantifikovatelné náklady lze uvést v podstatě pouze u úprav týkajících se průkazů ke kontrole (blíţe k tomu další části této důvodové zprávy), avšak tyto nejsou nikterak výrazné. Vyhodnocení nákladů a přínosů variant Navrhované varianty jsou vyhodnoceny z pohledu nákladů a přínosů pro jednotlivé dotčené skupiny i komplexního přínosu pro zlepšení a zjednodušení právního prostředí v České republice v oblasti kontroly. V úvodu uvádíme náklady a přínosy společné pro obě varianty (s výjimkou varianty nulové), dále pak specifické zhodnocení kaţdé z variant jednotlivě. Komplexní hodnocení variant Náklady Náklady výše uvedených variant řešení (s výjimkou varianty nulové) spočívají především ve zpracování zcela nové právní úpravy, včetně aktualizace souvisejících právních předpisů, a jejím zavedení do praxe. Nicméně je třeba v této souvislosti připomenout, co bylo
24
uvedeno jiţ výše, a to ţe zvolená varianta řešení bude zpracována především s ohledem na poţadavky stávající praxe. Nová právní úprava si tak nevyţádá výrazně vyšší náklady oproti současnému stavu, a to ani u kontrolovaných osob, ani u kontrolních orgánů (tj. především v oblasti veřejných rozpočtů). Nová právní úprava by měla v zásadě vyuţít jiţ zavedených kontrolních postupů a institutů. Novost bude spočívat především v doplnění mezer či odstranění a nahrazení nedostatků stávající procesněprávní úpravy, které vytváří problém při jejich realizaci v praxi. Výsledkem by mělo být komplexní zpracování kontrolního postupu, zavedení organizace a koordinace kontrolních činností při důsledném dodrţování předepsaných postupů v zájmu splnění účelu kontroly i ochrany práv a právem chráněných zájmů kontrolovaných osob, a současně větší otevřenost a transparentnost kontrolních procesů pro veřejnost. Nová úprava tedy nevytvoří vyšší administrativní náklady, jako např. nové výkaznictví, evidence, vyšší spotřebu práce či kancelářských a technických prostředků, nevyvolá poţadavky na přijímání nových úředníků a jejich zvláštní odbornou přípravu. Veškeré instituty nové úpravy totiţ vychází z poţadavků stávající praxe, anebo se jedná o obecné principy nevyţadující speciální odbornou přípravu, jejichţ zavádění je nadto jiţ současným vývojovým trendem. Určité náklady lze očekávat pouze v souvislosti s úpravou průkazů, coby jedné z forem kontrolního oprávnění, jelikoţ se předpokládá především aktualizace odkazů na zákon o státní kontrole v nyní platných průkazech. K tomu je však poskytnuto dostatečné přechodné období, v rámci něhoţ lze příslušné náklady rozloţit v čase, a tudíţ nevyvolají negativní dopady. Pokud jde o náhradu nyní platných průkazů odkazujících na zákon o státní kontrole za nové s odkazem na kontrolní řád, dle sdělení ministerstev a jiných ústředních správních úřadů je nyní v platnosti cca 3 000 ks takových průkazů, přičemţ náklady na vydání průkazů nových se odhadují kolem 300 000 aţ 500 000 Kč, coţ vzhledem k dostatečné délce přechodného období nepředstavuje negativní dopady na státní rozpočet. Závěrem k tomuto bodu moţno obecně poznamenat, ţe v podmínkách nových procesních pravidel, stejně jako v současné době, finanční náročnost kontrol nezpůsobuje procesní, ale především hmotněprávní úprava kontroly, která ovlivňuje četnost kontrol a klade nároky na jejich personální a technické zajištění. Přínosy Jednoznačnost a větší přehlednost právní úpravy prostřednictvím vytvoření jednotných pravidel základního (obecného) kontrolního postupu, která budou aplikovatelná v zásadě na všechny druhy kontrolní činnosti, s výjimkou kontrol, jeţ jsou tak specifické, přičemţ mají ucelenou zvláštní právní úpravu, včetně procesu kontroly, ţe je nelze pod obecnou právní úpravu podřadit. S tím souvisí téţ důsledné propojení se správním řádem, jakoţto obecným procesněprávním předpisem veřejného práva, a rovněţ dosaţení kompatibility se zvláštními právními předpisy upravujícími hmotněprávní stránku kontrol. Proces kontroly tak bude přehlednější, transparentnější a otevřenější veřejnosti, a to mimo jiné téţ výslovným zakotvením zásady zveřejňování informací o výsledcích kontrol, coţ by ve svých důsledcích mělo omezit také moţnost korupce.
25
Dále dojde ke zrychlení a zefektivnění celého procesu kontroly, k čemuţ by mělo slouţit především přesné vymezení zahájení a ukončení kontroly, spolu s jejím důsledným oddělením od navazujících, popř. souběţně probíhajících, správních řízení, která však jiţ nejsou procesní součástí kontroly. Tyto přínosy jsou podpořeny rovněţ zjednodušením vyřizování námitek vůči protokolu o kontrole, při současném zachování a zdůraznění objektivity kontroly. V neposlední řadě díky zakotvení zásady spolupráce, vzájemného informování a koordinace kontrolních činností kontrolních orgánů budou odstraněny zbytečné duplicity kontrol, jelikoţ bude moţno vyuţít výsledků kontroly související, namísto opětovného provádění v podstatě totoţné kontroly. V důsledku zavedení těchto mechanismů dojde tedy nejen ke zrychlení a zefektivnění kontrolní činnosti, nýbrţ i k odstranění zbytečné administrativní a hospodářské (finanční) zátěţe, a to jak kontrolních orgánů (tj. obecně veřejné správy a veřejných rozpočtů), tak i kontrolovaných osob (např. v důsledku odstranění duplicity kontrol, která vyţaduje dvojí přípravu totoţných či obdobných podkladů, dvojnásobek času, vyčlenění určitých zaměstnanců, kteří budou s kontrolujícími úzce spolupracovat atd.). Samostatné zhodnocení každé varianty Nulová varianta (Varianta A) náklady: Nepředstavuje sice ţádné nové náklady, nicméně hrozí riziko přijímání stále nových zvláštních právních úprav, coţ způsobí ještě větší nepřehlednost právní úpravy předmětné problematiky, zachování duplicity a nekoordinovanosti kontrolních činností, coţ znamená zachování stávajících zvýšených administrativních i hospodářských nákladů jak veřejné správy a veřejných rozpočtů, tak i kontrolovaných subjektů. Kromě toho, vzhledem k nedostatku transparentnosti a otevřenosti kontrol veřejnosti je zde dán větší prostor pro korupci. přínosy: V podstatě ţádné, vyjma skutečnosti, ţe nebude třeba měnit stávající právní úpravu, nicméně s ohledem na její výše uvedené nedostatky je otázkou, zda lze v tomto případě vůbec hovořit o přínosu. Varianta novely (Varianta B) náklady: Především náklady spojené se zpracováním novely současného zákona o státní kontrole, spolu s aktualizací souvisejících právních předpisů rovněţ v podobě jejich novel. Vzhledem k tomu, ţe se jedná o zásahy značného rozsahu, v podstatě o zcela novou koncepci procesu kontroly, i kdyţ se zachováním co nejvíce v praxi jiţ osvědčených a fungujících institutů, byla by novela poměrně obsáhlá a s největší pravděpodobností by bylo třeba vyhlásit téţ úplné znění tohoto zákona, tudíţ zpracování novely by bylo značně komplikované a nepřehledné. Kromě toho je třeba vyřešit problém s názvem zákona, který vyvolává dojem, ţe se jedná pouze o kontrolu vykonávanou orgány státu. přínosy: Dojde k odstranění nedostatků stávající právní úpravy, ovšem nikoli její nepřehlednosti (viz např. výše zmíněný zavádějící název zákona o státní kontrole, komplikovanost a nepřehlednost zpracování novely). Tato varianta nebude vyţadovat navýšení prostředků poskytovaných z veřejných rozpočtů. Novela nebude vyţadovat ani vytvoření nových úřadů či institucí, ani 26
změnu výdajů v důsledku zabezpečování nových činností, jelikoţ se jedná pouze o sjednocení procesní úpravy činností, které jsou jiţ v současné době prováděny. Dále dojde ke sníţení administrativní a hospodářské zátěţe kontrolovaných subjektů (tj. právnických a fyzických osob) i kontrolních orgánů (tj. orgánů veřejné správy, včetně jejich rozpočtů). Novela nebude mít negativní sociální dopady, včetně dopadů v oblasti zaměstnanosti, ani dopady na ţivotní prostředí. Naopak lze očekávat v těchto oblastech nepřímé pozitivní dopady způsobené zvýšením efektivity a otevřenosti kontrolních činností. Varianta zcela nové úpravy (Varianta C) náklady: I zde se jedná především o náklady spojené se zpracováním nového kontrolního řádu spolu s aktualizací souvisejících právních předpisů v podobě jejich novel. přínosy: Také v případě této varianty se jedná především o odstranění stávajících nedostatků, včetně odstranění nepřehlednosti (viz obecné přínosy uvedené výše). Rovněţ tato varianta nebude vyţadovat navýšení prostředků poskytovaných z veřejných rozpočtů. Nová úprava také nebude vyţadovat vytvoření nových úřadů či institucí, ani změnu výdajů v důsledku zabezpečování nových činností, jelikoţ se jedná pouze o sjednocení procesní úpravy činností, které jsou jiţ v současné době prováděny. Dále dojde ke sníţení administrativní a hospodářské zátěţe kontrolovaných subjektů (tj. právnických a fyzických osob) i kontrolních orgánů (tj. orgánů veřejné správy, včetně jejich rozpočtů). Nová právní úprava nebude mít negativní sociální dopady, včetně dopadů v oblasti zaměstnanosti, ani dopady na ţivotní prostředí. Naopak lze očekávat v těchto oblastech nepřímé pozitivní dopady způsobené zvýšením efektivity a otevřenosti kontrolních činností. Konzultace V průběhu celého procesu hodnocení dopadů regulace, předcházejícímu zpracování návrhu kontrolního řádu, a dále i v průběhu samotné tvorby návrhu kontrolního řádu probíhaly za účelem dosaţení co nejvhodnějšího řešení předmětného problému formální či neformální konzultace s dotčenými subjekty, tj. především s odbornou veřejností, příslušnými resorty a dalšími ústředními správními úřady, jeţ provádějí kontrolu, nebo jichţ se kontrolní činnost jinak dotýká. V červnu roku 2005 byl Ministerstvem vnitra uspořádán odborný seminář na téma „Kontrolní mechanismy ve veřejné správě – sjednocení právního prostředí“, jehoţ se zúčastnilo více neţ 70 zástupců resortů (zejména inspekčních orgánů), dalších institucí (např. zástupci kanceláře veřejného ochránce práv, Úřadu vlády, kanceláře Poslanecké sněmovny a Senátu), krajských úřadů, ale i odborné veřejnosti (např. zástupci vysokých škol). Ministerstvo vnitra rovněţ důkladně prostudovalo podklady resortů a jiných ústředních správních úřadů, jeţ si v této souvislosti vyţádalo. Vyuţity byly dále poznatky získané z kontrolních porad s orgány působícími v oblasti kontroly. Praktické zkušenosti Ministerstva vnitra z jím prováděných kontrol, se zohledněním postavení kontrolovaných subjektů a jejich reakcí, byly rovněţ podnětným materiálem pro výběr nejvhodnější varianty řešení (např. v březnu roku 2006 byla zpracována „Hodnotící zpráva o výsledcích kontrol výkonu přenesené působnosti orgány krajů a hlavního města Prahy v letech 2004 – 2005“). Při následné tvorbě věcného záměru zákona, jakoţ i paragrafového znění byly průběţně 27
vyhodnocovány a diskutovány výsledky kontrolních činností prováděné Ministerstvem vnitra a ve spolupráci s ostatními resorty a jinými ústředními správními úřady téţ jejich poznatky. Dosáhnout stanoveného cíle, tj. obecně řečeno sjednocení procesněprávního prostředí v oblasti kontroly, lze pouze na základě důkladné spolupráce resortů a jiných ústředních správních úřadů, a následně téţ samotných kontrolních orgánů, kontrolujících a kontrolovaných osob. Proto jsou konzultace a sběr informací v tomto případě naprosto zásadní skutečností a byla jim věnována významná pozornost jiţ od samého počátku procesu hodnocení, tj. od okamţiku vymezení shora definovaného problému. Jiţ vládě předloţený věcný záměr kontrolního řádu vycházel v maximální moţné míře z návrhů, podnětů a připomínek nejen resortů a jiných ústředních správních úřadů, ale téţ dalších subjektů, které provádí kontrolní činnost, nebo se na ní jinak podílejí (a to např. i z pozice kontrolovaných osob). Přínosné byly v tomto smyslu také připomínky krajů a obcí (Svazu měst a obcí ČR), které jsou nejen kontrolními orgány, ale v mnoha případech jsou téţ kontrolovanými subjekty. V rámci přípravy návrhu kontrolního řádu pak byla tato spolupráce ještě prohloubena. IMPLEMENTACE, VYNUCOVÁNÍ, PŘEZKUM Implementace Jako nejvhodnější varianta řešení problému se jeví varianta zpracování zcela nového kontrolního řádu a následně zpracovaných novelizací souvisejících zákonů. Ministerstvo vnitra vypracovalo nejprve věcný záměr kontrolního řádu a následně, po jeho schválení vládou, paragrafované znění kontrolního řádu, které je nyní předkládáno. V návaznosti na vládou schválené paragrafované znění kontrolního řádu, by měl být Ministerstvem vnitra zpracován harmonogram, dle něhoţ budou následně předkládány novelizace souvisejících zákonů. Novelizace souvisejících zákonů budou předkládat jednotlivé resorty a jiné ústřední správné úřady, do jejichţ věcné působnosti ty které zákony spadají, přičemţ spolupředkladatelem bude vţdy Ministerstvo vnitra. Pokud jde o činnosti, které budou muset regulované subjekty v důsledku implementace nové právní úpravy provádět, jedná se v zásadě o činnosti, které provádí i v současné době. Určité nové činnosti, jeţ budou vykonávat kontrolní orgány, tedy orgány veřejné správy, spočívají ve vzájemné spolupráci a informování těchto orgánů a dále v poskytování informací o kontrolní činnosti veřejnosti. Tyto činnosti jsou však navrhovány v důsledku současného vývojového trendu, jenţ je rovněţ významnou součástí dlouhodobé strategie vlády. Vzhledem k tomu, ţe se jedná o zpracování obecné právní úpravy, která se průřezově dotýká značného okruhu oblastí a subjektů, nelze uvést konkrétní výčet orgánů veřejné správy, které se budou podílet na zavádění a vynucování regulace. Obecně lze konstatovat, ţe se bude jednat o všechny orgány veřejné moci, které provádí kontrolní činnosti, jejichţ proces bude nový kontrolní řád upravovat. Pro zpracování a implementaci nové právní úpravy jsou podstatné především poznatky ze stávající praxe, které jsou získávány na základě konzultací se subjekty, jeţ kontrolní činnost provádějí, a také s ohledem na výsledky diskusí s odbornou veřejností. Vzhledem 28
k nezbytnosti změn jiţ existujících zvláštních zákonů upravujících kontrolní činnost v důsledku přijetí nového kontrolního řádu, jenţ obecně upravuje procesní pravidla kontrolních činností, je třeba téţ úzká spolupráce všech dotčených resortů a jiných ústředních správních úřadů. Náklady výše uvedené implementace představují pouze obecné náklady, jeţ jsou vţdy spojeny se zpracováním a přijetím nové právní úpravy v podobě zákona. Vynucování Nová právní úprava obsahuje kromě ukládání práv a povinností téţ prostředky zajišťující účinné uplatnění práv a vynucování povinností. V případě neplnění povinností uloţených kontrolovaným osobám je dána kontrolnímu orgánu moţnost sankce v podobě pokuty. Kontrolované osoby naopak mohou vůči kontrolujícím uplatňovat námitky podjatosti, námitky vůči protokolu o kontrole (dle kontrolního řádu), nebo stíţnosti na chování či postup při kontrole (dle § 175 správního řádu). Kromě toho jsou nově zavedeny mechanismy, které by měly napomoci objektivitě a otevřenosti kontrol, zejména v podobě informování veřejnosti. Náklady na tuto činnost opět nebudou představovat výraznou zátěţ příslušných subjektů, jelikoţ moţnost ukládání pokuty je obsaţena jiţ ve stávajícím zákonu o státní kontrole. Nově zavedený institut informování veřejnosti by ve svých důsledcích měl naopak vést ke sníţení zátěţe a nákladů, a to především z důvodu sníţení počtu, popř. zrychlení a zjednodušení vyřizování ţádostí o informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, tím, ţe kontrolní orgán určité informace týkající se jeho kontrolní činnosti zveřejní v souladu s novou právní úpravou na své úřední desce. Přezkum účinnosti regulace Jiţ samotný návrh zpracování nové právní úpravy vychází z přezkumu účinnosti úpravy stávající, a to především s ohledem na potřeby praxe. Rovněţ v případě přijetí nového kontrolního řádu budou nadále na základě provádění kontrolní činnosti a konzultací s ostatními subjekty, jichţ se kontrolní činnost dotýká nebo které kontrolní činnost přímo provádějí, sledováno uplatňování nově upravených procesních pravidel v praxi. V důsledku této činnosti bude následně zvaţována případná novelizace či úplné odstranění těch ustanovení, jeţ se v praxi neosvědčí, a naopak zavedení nových mechanismů, které by kontrolní činnost v praxi zefektivnily. Cílem navrhovaného řešení problému v podobě nového zákona je však jeho důsledné zpracování a maximální moţné omezení počtu následných novel a doplňků, pokud nebudou vyvolány v souvislosti s vývojem v oblasti kontroly, který nelze v současné době zohlednit. STANOVENÍ POŘADÍ VARIANT pozn.: hodnota 0
.................................
hodnota 1
.................................
hodnota 2
.................................
negativní hodnocení (tzn. výrazné náklady, nebo nízké či žádné přínosy) neutrální hodnocení (tzn. přiměřené náklady, nebo ne příliš významné přínosy) pozitivní hodnocení (tzn. nízké náklady, nebo významné přínosy)
29
Varianta C
Jiné1
Varianta B
Náklady Přínosy Náklady Přínosy Náklady Přínosy
Environmentální
Varianta A
Náklady/ přínosy
Ekonomické
Varianty
Sociální
Dopady
0 0 1 1 2 2
0 0 1 1 2 2
1 0 2 1 2 1
0 0 1 1 2 2
Výsledek
1 0 5 4 8 7
Součet výsledků**
Pořadí variant***
1
3.
9
2.
15
1.
b) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky Návrh kontrolního řádu respektuje čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, dle něhoţ „státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“, jakoţ i čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, coby součásti ústavního pořádku, který stanoví, ţe „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví“. Tyto základní principy jsou naplňovány mimo jiné tím, ţe jsou odstraněny mezery právní úpravy, které jsou někdy překlenovány pouze výkladem nebo praxí. Stejně tak je respektován i čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dle něhoţ „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“. Tento princip je důsledně zohledněn téţ oddělením fáze kontrolní, kdy jsou kontrolovaným osobám uloţeny povinnosti zákonem, od fáze ukládání opatření k nápravě či sankcí, jimiţ je zasahováno do práv a povinností, resp. ukládány určité povinnosti, která by měla být plně podřízena správnímu řádu. V rámci úpravy potřebného vstupu na pozemky a do jiných objektů, včetně obydlí, je dále respektováno vlastnické právo, jakoţ i čl. 12 Listiny základních práv a svobod, zaručující nedotknutelnost obydlí, a zejména jeho odstavec 3, dle něhoţ „jiné zásahy do nedotknutelnosti obydlí mohou být zákonem dovoleny, jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku. Pokud je obydlí užíváno také pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, mohou být takové zásahy zákonem dovoleny, též je-li to nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy“, jelikoţ příslušné zásahy v podobě vstupu jsou důsledně vázány na bezprostřední souvislost s výkonem kontroly a nezbytnost jejich vyuţití vzhledem k dosaţení účelu kontroly.
1 ** ***
Dopady spojené především s naplněním stanoveného cíle. Součet všech bodových hodnot nákladů a přínosů. Nejvhodnější varianta je varianta s nejvyšší bodovou hodnotou.
30
Ani jiná ústavně zaručená práva nejsou návrhem kontrolního řádu dotčena, a tudíţ lze konstatovat, ţe kontrolní řád je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. c) Vztah ke správnímu řádu Pokud jde o vztah ke správnímu řádu, jakoţto obecnému předpisu procesního práva v rámci veřejné správy, je kontrolní řád vůči němu právním předpisem zvláštním, a uplatní se zde tedy obecná subsidiarita správního řádu. V zásadě platí, ţe kontrola ve veřejné správě je postupem podle části čtvrté správního řádu, na nějţ se samozřejmě vztahují mimo jiné téţ základní zásady a některá další ustanovení. Nicméně vzhledem k tomu, ţe působnost kontrolního řádu se neomezuje toliko na veřejnou správu, je subsidiární aplikace správního řádu v návrhu kontrolního řádu zakotvena výslovně. I zde tedy došlo k určitému posunu oproti zákonu o státní kontrole, který správní řád výslovně vylučoval pro námitkové řízení. Takové výslovné vyloučení však znamená téţ vyloučení obecné úpravy doručování apod., a tudíţ se nejeví jako ţádoucí. Naopak tím, ţe kontrolní řád obsahuje speciální úpravu vyřizování námitek, je v podstatě aplikace výše uvedených obecných ustanovení správního řádu zachována, avšak ty instituty správního řádu, jejichţ aplikace není v případě kontroly vhodná, je existencí speciální právní úpravy zakotvené v kontrolním řádu vyloučena, neboť kontrolní řád vyřizování námitek značně zjednodušuje. Tudíţ vyloučení aplikace správního řádu jako celku není třeba. Toto řešení je v zájmu eliminace mezer právní úpravy vhodnější a je rovněţ doporučováno jako řešení vztahů kontrolního řádu a speciálních zákonů upravujících specifické aspekty jednotlivých kontrol. Tato koncepce jednak plně respektuje povahu správního řádu, coby obecného procesněprávního předpisu (lex generalis) v oblasti veřejného práva a veřejné správy, vyplývající z § 1 odst. 2 správního řádu, a současně je praktická jak z hlediska úspornosti právní úpravy, tak i zamezení duplicitám či naopak mezerám procesněprávní úpravy ve veřejné správě, jejichţ odstranění v oblasti kontrol je jedním z hlavních cílů kontrolního řádu. Bylo by tedy nevhodné, aby kontrolní řád jedny nedostatky napravoval, avšak jiné způsoboval. Zároveň je tak právní úprava co nejvíce propojena. d) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiţ je Česká republika vázána, její slučitelnost s právem Evropské unie Kontrola ve veřejné správě není komplexně řešena ani právem mezinárodním ani právem Evropské unie, a nejedná se ani o některou ze společných politik Evropské unie. V mezinárodním právu je problematika kontroly, resp. auditu, upravena obecně v Limské deklaraci z roku 1977, jeţ byla přijata v rámci mezinárodní organizace INTOSAI. Tato deklarace ovšem neřeší kontrolní procesy, popř. výkon kontroly obecně, nýbrţ se zabývá především problematikou finančních auditů a postavení nejvyšších kontrolních institucí státu. V případě České republiky je tedy významná zejména pro činnost Nejvyššího kontrolního úřadu. Navíc se jedná o právně nezávazný dokument. I navzdory těmto skutečnostem však byly její obecné základní principy při přípravě návrhu kontrolního řádu téţ zohledněny. Některé mezinárodní dohody pak upravují určitou konkrétní specifickou oblast, přičemţ na navrhované obecné procesněprávní kontrolní postupy se nevztahují a neregulují je. V rámci Evropské unie je obecně kontrolní činnost vykonávaná uvnitř členského státu, resp. procesní postupy při výkonu této činnosti, ponechána k úpravě jednotlivým národním legislativám. Odlišná je pouze situace, kdy Evropská unie poskytuje své finanční prostředky
31
národním právnickým a fyzickým osobám ve formě příspěvků na projekty, granty, příspěvky ze strukturálních fondů apod. V těchto případech je nutno dodrţovat standardy dané Evropskou unií a kontrolní akce institucí Evropské unie respektovat jako primární. Tyto standardy a kontroly se však týkají finančních toků v rámci Evropské unie, jichţ se předkládaný návrh právní úpravy nedotkne, jelikoţ vzhledem k jeho subsidiární aplikaci se předpokládá buďto existence speciální právní úpravy zohledňující poţadavky Evropské unie, ať uţ v podobě přímo pouţitelného předpisu Evropské unie či národního právního předpisu implementujícího základní cíle a poţadavky Evropské unie, anebo aplikace obecných institutů kontrolního řádu nebude s poţadavky Evropské unie v rozporu. Totéţ lze konstatovat o dalších právních předpisech práva Evropské unie, upravujících kontrolu v určitých konkrétních oblastech. Jedná se tedy nikoli o právní normy obecné, nýbrţ o právní úpravu s omezenou věcnou působností, např. v oblasti zboţí a sluţeb, zdravotnictví, krmiv, potravinářských a zemědělských výrobků a komodit, mořských ţivočichů, zdraví a ţivotních podmínek zvířat, chemických látek apod. [jako např. nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodrţování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých ţivotních podmínkách zvířat]. A konečně tentýţ závěr lze uvést rovněţ např. pro případ Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii, upravující v bodě 5. kontrolu v oblasti daní, či Smlouvy o zaloţení Evropského společenství z roku 1957, ve znění pozdějších předpisů, která však upravuje především kontrolní činnost vykonávanou orgány Evropské unie v rámci jejich působnosti, zejm. v oblasti financí, jednotného vnitřního trhu, ţivotního prostředí apod. Z výše uvedeného tedy vyplývá, ţe mezinárodní smlouvy upravující, resp. určitým způsobem se dotýkající kontrolní činnosti, jeţ jsou pro Českou republiku závazné, a právní akty práva Evropské unie se na problematiku regulovanou návrhem kontrolního řádu a priori bezprostředně nevztahují, nicméně jejich existence byla při přípravě kontrolního řádu zohledněna. Lze tedy konstatovat, ţe návrh kontrolního řádu je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiţ je Česká republika vázána. Návrh zákona přímo neimplementuje právo Evropské unie a ani s ním není v rozporu. e) Předpokládaný hospodářský a finanční dosah a případné další dopady navrhované právní úpravy Navrhovaná právní úprava nepředpokládá výrazný negativní dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty, jelikoţ se jedná o sjednocení obecných pravidel kontroly v praxi jiţ mnohde pouţívaných, popř. dokonce obecných pravidel převzatých z jiných platných právních předpisů, nikoli o zavádění úpravy zcela nové. Náklady na seznámení zaměstnanců (kontrolujících) s novou právní úpravou a případné jejich proškolení povaţuje předkladatel za běţnou součást průběţného vzdělávání zaměstnanců bez výraznějších finančních dopadů. Konkrétní náklady pak budou záviset především na skutečnosti, jakým způsobem se nová obecná úprava dotkne toho kterého druhu kontrolní činnosti, jelikoţ některé zvláštní úpravy jsou značně kusé, a proto aplikace kontrolního řádu, jakoţto předpisu obecného, bude v dané oblasti výraznější, coţ jisté náklady související s proškolením kontrolujících osob můţe vyvolat. Jiné právní úpravy naopak jiţ nyní podrobná pravidla, která se od pravidel zakotvených v zákoně o kontrole příliš neliší, obsahují, a tudíţ by aplikace kontrolního řádu v jejich rámci neměla činit potíţe.
32
Obecně lze nicméně konstatovat, ţe ve většině případů se jedná o postupy, které jsou jiţ kontrolujícím známy z jejich dosavadní praxe, a tudíţ se v těchto oblastech nepředpokládá výrazný negativní finanční dopad na příslušné rozpočty. Rovněţ jiné negativní dopady se nepředpokládají. Ministerstvo vnitra rovněţ počítá s případným zajištěním potřebných školení. Se zvýšením počtu zaměstnanců v oblasti veřejné správy, které by souviselo se zavedením nového kontrolního řádu, se nepočítá. Oproti tomu od nové právní úpravy se očekává zvýšení efektivity zaměstnanců vykonávajících úkoly spojené s výkonem kontroly. Účelem nové právní úpravy je naopak zjednodušení kontrolní činnosti vymezením jasných obecných pravidel podobně, jako tomu bylo u správního řádu. Zpřehledněním procesní úpravy kontrol ve veřejné správě, odstraněním neopodstatněných odchylek, duplicit a mezer, výslovnou úpravou některých chybějících institutů by se měla výrazně zvýšit právní jistota adresátů těchto kontrol a omezit moţnost pro korupci ve veřejné správě. Z tohoto hlediska je významné téţ zavedení určitého časového rámce, daného jednak konkrétním vymezením okamţiku zahájení a ukončení kontroly, a dále stanovením lhůt jak ke zpracování protokolu, tak i vyřízení námitek vůči němu, včetně moţnosti vyuţití ochrany před nečinností. Určité náklady vyvolá pouze obnova průkazů, opravňujících kontrolujícího k provedení kontroly, které obsahují odkaz na stávající zákon o státní kontrole, jenţ je kontrolním řádem rušen. Dle sdělení jednotlivých ústředních správních úřadů je v současné době vydáno cca 3 000 ks takových průkazů, přičemţ jejich obnova bude vyţadovat cca 300 000 aţ 500 000 Kč. K tomuto účelu je však zvoleno dostatečně dlouhé přechodné období (dané jednak dlouhou legisvakanční lhůtou a dále obdobím omezení platnosti stávajících průkazů i po nabytí účinnosti kontrolního řádu), v rámci něhoţ lze uvedené průkazy postupně obnovit, čímţ se shora uvedené náklady rozloţí v čase, a tudíţ nebudou taktéţ představovat výrazně negativní dopad na státní rozpočet. Z hlediska právní jistoty je však dle názoru předkladatele taková úprava a poţadavek aktualizace nezbytný. Nová právní úprava kontroly rovněţ nepředpokládá ţádné sociální dopady, dopady na ţivotní prostředí, ani na rovnost muţů a ţen. f) Předpokládaný dopad na podnikatelské prostředí Na podnikatelské prostředí České republiky předpokládá předkladatel dopad veskrze pozitivní ve smyslu zvýšení právní jistoty a ochrany práv kontrolovaných osob, stanovení jasných pravidel kontroly, moţného sníţení kontrolní činnosti co do kvantity a naopak jejího zkvalitnění, zpřehlednění, větší transparentnosti a efektivnosti. Kromě sjednocení postupu kontrolních orgánů, které vystupují při provádění kontrol (dozorů, dohledů, inspekcí, atd.) téţ vůči podnikatelům, bude dalším pozitivem i vytvoření nástrojů pro moţnou koordinaci a výměnu informací o provedených kontrolách mezi kontrolními orgány. Kontrolní řád předpokládá vyuţití poznatků či závěrů jedné kontroly rovněţ pro kontrolu související nebo navazující, aniţ by bylo třeba tyto postupy opakovat, jako je tomu v současné době. Díky kooperaci a výměně informací kontrolních orgánů tak bude reálné sníţit počet kontrol, respektive odstranit duplicitně kontrolované skutečnosti, coţ povede ke sníţení zátěţe kontrolovaných subjektů a pozitivnímu dopadu mimo jiné téţ na jejich finanční situaci.
33
Negativní hospodářský a finanční dopad na podnikatelské prostředí se tedy nepředpokládá. Nepředpokládají se ani jiné negativní dopady.
34
Zvláštní část ČÁST PRVNÍ – Kontrolní řád HLAVA I – Obecná ustanovení K§1 Tímto ustanovením je obecně vymezen předmět právní úpravy kontrolního řádu, a současně působnost tohoto zákona. Jedná se o vymezení institucionální, přičemţ jiţ zde je zdůrazněna skutečnost, ţe se jedná o předpis, upravující zejména procesní postup při výkonu kontroly, zatímco hmotněprávní aspekty kontroly stanoví jiné zákony. Stejně jako správní řád nevymezuje konkrétní předmět jednotlivých správních řízení ani konkrétní správní orgány a jejich kompetence v jednotlivých správních řízeních, ani kontrolní řád, coby obecný procesní předpis pro oblast kontroly, nemůţe vymezit subjekty a předmět kontroly zcela konkrétně. Jak bylo jiţ uvedeno v obecné části důvodové zprávy, základním záměrem nové právní úpravy je co nejširší vymezení působnosti kontrolního řádu, tj. subsumpce většiny kontrolních postupů, které v současné době kontrolní orgány provádějí, pod obecnou proceněprávní úpravu. Jelikoţ je kontrolní řád veřejnoprávní normou, spadá do jeho působnosti výkon kontroly, coby veřejnoprávní činnosti, nikoli však jiţ činnost soukromoprávní. Tomu odpovídá téţ uţití slovního spojení působnost v oblasti kontroly, neboť právě pojem působnost je v právní teorii uţíván k definici úkolů orgánů veřejné moci, přičemţ v sobě zahrnuje téţ pravomoc, jakoţto soubor konkrétních oprávnění souvisejících s výkonem veřejné moci, coby vrchnostenského (nadřazeného) působení určitých osob či orgánů vůči jiným, zpravidla instančně nepodřízeným (avšak nikoli výhradně), subjektům či orgánům. Kontrolní řád se tedy vztahuje na veškeré kontrolní postupy, v rámci nichţ je kontrola vykonávaná jako vrchnostenská pravomoc, tedy výkon veřejné moci (obdobně je tomu i v případě správního řádu uţívajícího slovní spojení působnost v oblasti veřejné správy). Výjimkou jsou pouze případy, kdy je určitý postup upraven odchylně jiným právním předpisem. Zásadním znakem vymezujícím působnost kontrolního řádu je skutečnost, ţe se jedná o kontrolu realizovanou mezi dvěma subjekty vykonávanou jako součást výkonu veřejné moci, tedy obdobně jako v případě správního řádu coby výkon vrchnostenské působnosti, nikoli jako činnost soukromoprávní, při které kontrolní orgán vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu. V obecné rovině se jedná zejména o tzv. vnější kontroly vykonávané orgány veřejné správy, případně jinými orgány (jako je např. Nejvyšší kontrolní úřad či kontrolní orgány Poslanecké sněmovny) vůči nepodřízeným právnickým či fyzickým osobám, anebo jiným orgánům, ať uţ se jedná o orgány veřejné správy či nikoli. Do této kategorie patří téţ kontroly dodrţování zákonných povinností orgánů územní samosprávy, tj. výkonu jejich samostatné působnosti, a zájmové samosprávy, neboť ani tyto subjekty nejsou s ohledem na ústavně zaručené právo na samosprávu v instančně závislém postavení.
35
Oproti předchozí právní úpravě zákona o státní kontrole je však působnost kontrolního řádu rozšířena téţ na další druhy kontrol vykonávané mezi dvěma subjekty (přičemţ pojmem „subjekt“ je míněn nejen subjekt v právním slova smyslu, tj. osoba nadána právní subjektivitou, nýbrţ i jiný vykonavatel veřejné, resp. obecně státní moci – typicky např. organizační sloţka státu), a sice o kontroly výkonu státní správy, realizované v rámci tzv. instančních vztahů nadřízenosti a podřízenosti kontrolního orgánu a kontrolované osoby. I zde se však jedná o výkon kontroly mezi dvěma subjekty, resp. orgány (viz např. organizační sloţky státu, které nemají právní subjektivitu), nikoli o vztahy uvnitř jednoho subjektu, jednoho orgánu, jedné organizace. Do této kategorie kontrol spadají především kontroly výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků a kontroly tzv. dekoncentrovaných orgánů státní správy (např. Ministerstvo práce a sociálních věcí vůči správám sociálního zabezpečení, Ministerstvo financí vůči finančním úřadům a finančním ředitelstvím apod.). Důvodem zařazení i této oblasti bylo stanovení jednoznačných procesních pravidel a aplikace jednotného postupu, a to zejména s ohledem na spojený model výkonu veřejné správy z hlediska územních samosprávných celků, jeţ jsou samostatnými veřejnoprávními korporacemi s právní subjektivitou, odlišnými od státu, s ústavně zaručeným právem na samosprávu. Díky spojenému modelu výkonu veřejné správy však tyto subjekty vykonávají samostatnou působnost, v jejímţ rámci vystupují zcela nezávisle a v rámci právních vztahů nesou vlastní odpovědnost. Je-li předmětem kontroly tato část jejich činnosti, pak lze hovořit o tzv. vnější kontrole realizované vůči nepodřízeným subjektům. Územní samosprávné celky však vykonávají téţ státní správu, a to jako tzv. přenesenou působnost. V této oblasti však jiţ de iure existuje instanční struktura, v rámci níţ jsou orgány obcí podřízeny orgánům krajů a orgány krajů jsou podřízeny ústředním správním úřadům, coby orgánům státu, a tudíţ zde nelze hovořit o kontrole vnější, nýbrţ o kontrole v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti dvou subjektů, resp. orgánů. Nicméně i v tomto případě se jedná o „samostatný“ subjekt, který vedle výkonu státní správy realizuje téţ výkon své samosprávy. Z tohoto důvodu je tedy ţádoucí, aby obě činnosti (ať uţ výkon státní správy nebo samosprávy) byly kontrolovány podle jednotných procesních pravidel, byť s ohledem na odlišné postavení územního samosprávného celku při výkonu té které činnosti můţe být odlišná míra zásahů kontrolního orgánu do příslušné činnosti územního samosprávného celku. Ostatně právě územní samosprávné celky s ohledem na toto své postavení poţadovaly jednotnou a jednoznačnou právní úpravu procesu kontrol. Je-li však kontrola výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, tj. v podstatě kontrola výkonu územní státní správy delegované na subjekty odlišné od státu předmětem obecné procesní regulace, měl by týmţ pravidlům podléhat téţ výkon státní správy dekoncentrovanými orgány státu, jeţ vystupují také relativně samostatně, i kdyţ jsou podřízeny některému z ústředních správních úřadů. Specifickou oblastí jsou kontroly příspěvkových organizací (státu i územních samosprávných celků) a právnických osob zaloţených státem či územním samosprávným celkem, a to zejména z hlediska různorodého postavení, v němţ se zřizovatel či zakladatel můţe nacházet. Zatímco např. v případě veřejnosprávních kontrol poskytnutých dotací jiţ nyní postupuje zřizovatel či zakladatel vůči jím zřízené či zaloţené právnické osobě podle zákona o finanční kontrole a subsidiárně dle zákona o státní kontrole (nachází se v pozici poskytovatele dotace), hospodaření příspěvkových organizací územních samosprávných celků podléhá téţ kontrole jejich zřizovatele, přičemţ právě u těchto kontrol můţe být vztah příspěvkové organizace a jejího zřizovatele z hlediska působnosti kontrolního řádu sporný.
36
Oproti tomu u zaloţených právnických osob (jako např. obchodních společností) se převáţná část kontrolních aktivit bude odehrávat v rovině soukromoprávních vztahů, a to i navzdory tomu, ţe zakladatelem je veřejnoprávní subjekt (jedná se např. o kompetence valné hromady, dozorčí rady apod.), na něţ vztáhnutí obecných procesních pravidel pro výkon kontrol realizovaných v rámci výkonu veřejné (státní) moci moţné není, avšak např. kontrola dotací poskytnutých jejich zakladatelem bude realizována dle pravidel zákona o finanční kontrole a kontrolního řádu. Právě toto specifické postavení a různorodost kontrolních mechanismů je důvodem k výslovné úpravě, ačkoli výkladem by bylo moţno uvedené skutečnosti dovodit jiţ ze samotného odstavce 1 návrhu zákona. Kontrolní řád se v zásadě vztahuje na postup všech kontrolních orgánů, jimiţ jsou především orgány veřejné správy (avšak neomezuje se pouze na ně; je totiţ aplikovatelný téţ např. na kontroly realizované Nejvyšším kontrolním úřadem či kontrolními orgány Poslanecké sněmovny apod.). Obecný okruh kontrolních orgánů vymezuje toto ustanovení pro účely kontrolního řádu legislativní zkratkou, přičemţ se rovněţ předpokládá konkrétní vymezení kontrolních orgánů ve zvláštních zákonech, upravujících kompetenci těchto orgánů k výkonu kontroly, tj. činnosti definované v § 2, ať uţ je označena jako kontrola či nikoli (s ohledem na stávající terminologickou roztříštěnost v oblasti kontrolních činností sem lze zařadit téţ kontrolní činnosti označované jako dozor, dohled, inspekce, přezkum apod.). Výše uvedený charakter kontroly, coby výkonu veřejné moci projevující se v oblasti veřejné správy jako správa vrchnostenská (autoritativní), je zohledněn téţ ve vymezení orgánů územních samosprávných celků, coby kontrolních orgánů. Toto vymezení ostatně odpovídá téţ dikci § 1 správního řádu, obsahujícího definici správního orgánu. Základem tohoto vymezení je skutečnost, ţe vrchnostenská veřejná správa by měla být vykonávána především v rámci výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků, jeţ je vykonávána orgány územních samosprávných celků, zpravidla obecními či krajskými úřady (na úrovni statutárních měst a hlavního města Prahy magistráty a úřady městských částí nebo městských obvodů), nestanoví-li zákon výslovně jiný orgán územního samosprávného celku (srov. § 61 a 139 zákona o obcích, § 29 zákona o krajích či § 31 a 32 zákona o hl. m. Praze). Z tohoto pohledu můţe být tedy kontrolním orgánem toliko příslušný orgán územního samosprávného celku, a to i v případě, kdy by zvláštní zákon svěřoval příslušnou kontrolní pravomoc územnímu samosprávnému celku (příkladem, kdy je kontrolní pravomoc svěřena územnímu samosprávnému celku jako takovému je např. § 22 odst. 4 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, avšak i v tomto případě lze s ohledem na § 109 odst. 3 písm. b/ zákona o obcích dovodit konkrétní orgán obce, který je k výkonu takové kontroly příslušný). Jiným orgánem (tj. orgánem, který není orgánem veřejné správy) je např. Nejvyšší kontrolní úřad, coby orgán sui genesis s ústavně zaručeným nezávislým postavením, jehoţ kontroly však spadají taktéţ pod reţim obecné právní úpravy procesu kontroly. Pod pojem jiný orgán lze rovněţ podřadit např. orgány Evropské unie (zejména Komisi), jejichţ odborníci či pověřené osoby mohou za určitých okolností vykonávat kontroly v jednotlivých členských státech Evropské unie, tedy i v České republice, přičemţ zpravidla se řídí obdobně procesními pravidly, jeţ platí pro tuzemské kontrolující [viz např. § 53 odst. 8 a 9 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 12a odst. 10 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů, § 31 odst. 10 zákona
37
č. 149/2003 Sb., o uvádění do oběhu reprodukčního materiálu lesních dřevin lesnicky významných druhů a umělých kříţenců, určeného k obnově lesa a k zalesňování, a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o obchodu s reprodukčním materiálem lesních dřevin), ve znění pozdějších předpisů, § 25 odst. 4 a 5 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, atd.]. Jiným orgánem můţe být téţ kontrolní orgán Poslanecké sněmovny. Pozitivní vymezení osobní působnosti kontrolního řádu zahrnuje téţ obecnou „definici“ kontrolované osoby, a to stejně jako v případě kontrolního orgánu legislativní zkratkou. Ani zde nelze kontrolované osoby vymezit konkrétně, neboť jejich přesná specifikace závisí na příslušném druhu kontrolní činnosti, a proto kontrolní řád předpokládá konkrétní vymezení těchto osob v jiných právních předpisech. Ostatně stejně jako je tomu i v případě účastníků správního řízení. Nejedná se však o úzké pojetí kontrolované osoby ve smyslu fyzické osoby přítomné na místě kontroly a vykonávající v průběhu kontroly činnost související s předmětem kontroly, nýbrţ o obecné pojetí kontrolované osoby, jako osoby, jejíţ činnost je kontrolována. Současně sem patří i případy, kdy je předmětem kontroly nakládání s konkrétní věcí. Všechny orgány či osoby, které s takovou věcí nakládají, lze pak povaţovat za kontrolované osoby. Vykonává-li však určitá osoba činnost, která není přímo předmětem kontroly, avšak jejíţ spolupráce je pro řádné zjištění stavu věci a dosaţení účelu kontroly potřebná, nejedná se o kontrolovanou osobu, nýbrţ o osobu povinnou (viz dále). Kontrolní řád tedy prostřednictvím legislativních zkratek vymezuje pouze obecně, kdo všechno můţe být kontrolním orgánem a kontrolovanou osobou, a to především z důvodu potřeb tohoto zákona, jelikoţ uvedené pojmy dále vyuţívá. Současně tyto obecné definice slouţí téţ k pozitivnímu vymezení působnosti kontrolního řádu. Konkrétní vymezení obou subjektů je nicméně ponecháno na jiných právních předpisech, upravujících hmotněprávní aspekty (materiální stránku) konkrétních druhů kontrol. Postup podle obecných pravidel kontrolní činnosti se však uplatní jen, nestanoví-li jiný právní předpis (sem patří samozřejmě i přímo pouţitelný předpis Evropské unie) jinak, tzn. pouze v případech, kdy zvláštní zákon nebude obsahovat úpravu odlišnou, jejíţ nezbytnost je odůvodněná, tj. jedná se o určité specifikum charakteristické pro ten který druh kontrolní činnosti, jeţ nelze zobecnit do podoby obecně aplikovatelného ustanovení kontrolního řádu, a současně jej nelze nahradit obecným institutem. V takových případech se buďto kontrolní řád uplatní pouze subsidiárně, tj. pouze v rozsahu jiným právním předpisem neupravených institutů, anebo se neuplatní vůbec, a to z důvodu existence komplexní právní úpravy speciální. Dalším případem neaplikace kontrolního řádu na určité kontrolní postupy můţe být výslovné vyloučení pouţití tohoto zákona, avšak takové řešení by mělo být zvoleno pouze v případě, kdy se jedná o zcela specifickou kontrolní činnost, popř. existují pochybnosti, zda se vůbec jedná o kontrolu ve smyslu kontrolního řádu, neboť takové paušální vyloučení kontrolního řádu jako celku můţe vést bez existence komplexní speciální úpravy k právní nejistotě. Samotný kontrolní řád tedy výslovné negativní vymezení své působnosti neobsahuje. Z pozitivního vymezení působnosti kontrolního řádu lze dovodit, ţe se neaplikuje na tzv. vnitřní kontroly, coby kontroly prováděné uvnitř jednoho subjektu, resp. jednoho orgánu (organizační sloţky, která ačkoli nemá právní subjektivitu, vystupuje jako samostatný správní orgán). Negativní vymezení působnosti kontrolního řádu se však jiţ nezabývá určením konkrétních kontrolních činností, které ačkoli spadají do obecného pozitivního vymezení působnosti kontrolního řádu, nemohou být s ohledem na svá specifika podřízena jeho reţimu. 38
Takové negativní vymezení působnosti, včetně příslušného odůvodnění, ponechává kontrolní řád úpravě v rámci jednotlivých zvláštních zákonů. K§2 Podobně jako neexistuje obecná jednoznačná definice správního řízení, resp. postupů podle správního řádu, nelze ani pro účely kontroly vymezit dostatečně konkrétně kontrolu. Obecná definice kontroly pro účely tohoto zákona tedy slouţí především k doplnění působnosti zákona o věcnou část, a dále k účelu sjednocení dosavadní terminologie v oblasti kontrolních činností, kdy je činnost, jejíţ obecné znaky kontrolní řád v tomto ustanovení uvádí, označována různě (např. jako kontrola, dozor, dohled, inspekce, přezkum apod.), a to nahodile, aniţ by bylo moţno vymezit určitou hranici diferencující jednotlivé takto označené kontrolní činnosti. Nadto je třeba zohlednit, ţe se v některých případech jedná o specifické instituty, které svou podstatou nejsou kontrolou ve smyslu zjišťování faktického stavu (takovým příkladem můţe být např. dozor nad zákonností právních předpisů, usnesení, rozhodnutí a jiných opatření územních samosprávných celků, jehoţ předmětem není zjišťování faktického stavu, nýbrţ náprava vad těchto právních aktů). V jiných případech se však jedná pouze o jiné označení kontroly, anebo o širší označení několika činností vykonávaných kontrolním orgánem, avšak jednou z těchto činností je právě kontrola. Procesní pravidla kontrolního řádu se pak automaticky, nestanoví-li jiný právní předpis jinak, vztahují na tuto kontrolní část dané činnosti, nikoli na ostatní postupy, které tato činnost kontrolního orgánu vedle kontroly zahrnuje. Pojem „kontrola“ je zde obecně definován tak, aby zahrnoval jakoukoli kontrolní činnost, jejímţ předmětem je zkoumání skutečného stavu a jeho porovnání se stavem ţádoucím, jenţ je vymezen stanovením příslušných povinností. Jelikoţ se jedná o výkon veřejné moci, lze v rámci předmětné kontroly posuzovat toliko plnění povinností stanovených zákonem, případně na základě zákona, nikoli však jiţ další skutečnosti. Stejně tak není součástí procesu kontroly ve smyslu tohoto zákona náprava zjištěných chyb a nedostatků, popř. ukládání sankcí souvisejících s těmito zjištěními. Ačkoli náprava zjištěných chyb a nedostatků je v obecné rovině účelem kontroly, předmětem, resp. cílem procesu kontroly je toliko zjištění aktuálního stavu a jeho porovnání se stavem ţádoucím, zatímco realizace následných opatření (tedy nikoli ověřování plnění povinností, nýbrţ jiţ vynucení jejich plnění) je realizována v jiných procesních reţimech, nejčastěji v reţimu správního řádu. K definičním znakům kontroly však nepochybně patří téţ vymezení kompetencí kontrolního orgánu a předmětu kontroly, coţ však, jak bylo jiţ uvedeno výše, nemůţe obecně učinit tento předpis, nýbrţ lze toliko odkázat na vymezení kontrolních kompetencí a předmětu kontroly v jiných právních předpisech. Jinými slovy, pokud jiný právní předpis neobsahuje hmotněprávní vymezení určité kontrolní činnosti, tj. nestanoví jednoznačnou kompetenci kontrolního orgánu, pak tento zákon příslušnou kompetenci neposkytuje. Návrh kontrolního řádu stanoví toliko proces, podle nějţ by měl kontrolní orgán při výkonu svých kontrolních kompetencí postupovat, zaměřuje se tedy pouze na stránku procesněprávní a nezakládá ţádné kontrolní kompetence, avšak současně neredukuje stávající kompetence jednotlivých kontrolních orgánů. Z důvodu své široké působnosti nemůţe obsahovat výčet všech předmětů jednotlivých kontrolních činností, nýbrţ toliko obecnou definici kontroly aplikovatelnou průřezově na většinu kontrol realizovaných coby výkon veřejné moci. Vazba na obecný předmět kontrol, vymezená jako plnění povinností uloţených zákonem či na základě zákona, nicméně neznamená omezení kontrolního zjišťování pouze na
39
hledisko zákonnosti, jestliţe do kompetence kontrolního orgánu spadá téţ prověřování jiných hledisek (jako např. účelnost, hospodárnost, efektivnost apod.), ačkoli by se tak na první pohled mohlo zdát. Má-li totiţ kontrolní orgán pravomoc kontrolovat určitou činnost i z jiných hledisek, pak musí být přinejmenším obecně zaloţena téţ povinnost kontrolované osoby při výkonu činnosti, jeţ je předmětem kontroly, tato hlediska zohledňovat (viz např. kontrola hospodaření územních samosprávných celků, které mají povinnost vyuţívat svůj majetek účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti - § 39 odst. 1 zákona o obcích, § 17 odst. 1 zákona o krajích či § 35 odst. 1 zákona o hl. m. Praze). Při posuzování, zda se jedná o kontrolu ve smyslu tohoto zákona, je tedy třeba vycházet nejen z obecné definice obsaţené v tomto zákoně, nýbrţ i z vymezení jeho působnosti v předchozím ustanovení, ale především z konkrétních aspektů příslušné kontrolní činnosti vymezených v jiném právním předpisu, který kontrolnímu orgánu svěřuje kontrolní kompetence (pravomoc), tj. upravuje materiální (hmotněprávní) stránku kontroly, a to i v případě, kdy tyto kompetence nejsou označovány jako kontrola, avšak jejich podstatou je zjišťování určitých faktických skutečností, jeţ jsou následně posuzovány z hlediska souladu s příslušnými poţadavky právních předpisů. HLAVA II – Úkony předcházející kontrole K§3 Ustanovení o úkonech předcházejících kontrole vychází z dosavadní praxe zaloţené mnoţstvím speciálních procesních úprav, v nichţ jsou za kontrolu označovány i činnosti, které neodpovídají klasickému průběhu kontroly, ale někdy se stávají jejím pravidelným předchůdcem, jindy se realizují samostatně, aniţ na ně nutně „klasická“ kontrola musí navazovat – např. různé formy monitoringu, ale téţ ověřování vnějšího podnětu ke kontrole apod. V současné době se ve většině případů jedná o právním předpisem neupravené úkony. Tato neformálnost však můţe působit v praxi potíţe, a to jednak z hlediska narušení právní jistoty kontrolovaných osob, ale téţ samotným kontrolujícím, popř. kontrolním orgánům, např. při vyţadování součinnosti jiţ v této předběţné fázi kontroly, anebo při vyuţívání výsledků těmito postupy získaných pro navazující kontrolu. Jedná se tedy o institut, který kontrolní orgán můţe, ale nemusí nutně vyuţít, neboť je na jeho uváţení, samozřejmě zohledňujícím povahu konkrétní kontroly, zda je třeba určité předběţné kontrolní úkony provést. Účelem tohoto řešení je tedy poskytnutí moţnosti kontrolnímu orgánu a kontrolujícímu tam, kde je to jiţ v přípravné fázi třeba, vyuţít svá práva stejně jako u výkonu kontroly (pouze s tím rozdílem, ţe zatímco v případě samotné kontroly můţe tato práva vůči kontrolované osobě vynucovat prostřednictvím pokuty, ve fázi úkonů předcházejících kontrole nikoli; jinými slovy realizace úkonů předcházejících kontrole je zaloţena na „dobrovolné“ spolupráci kontrolovaných osob, přičemţ není-li kontrolovaná osoba ochotna takovou spolupráci poskytnout, pak tato skutečnost můţe být signálem k zahájení kontroly), avšak na druhou stranu administrativní zjednodušení této fáze předcházející procesu kontroly, neboť základním rysem těchto úkonů je jejich předběţnost, tj. zpravidla se očekává následné zahájení kontroly. To samozřejmě nevylučuje moţnost provedení takových úkonů bez následného zahájení kontroly v případě, ţe v rámci provádění úkonů předcházejících kontrole dospěje kontrolní orgán k závěru, ţe zahájení kontroly není
40
třeba. Podstatou provádění úkonů předcházejících kontrole je totiţ právě opatření podkladů k posouzení, zda zahájit či nezahájit kontrolu. S tím souvisí téţ odlišení těchto úkonů od kontroly. Úkony předcházející kontrole však nemohou nahradit samotnou kontrolu. Dospěje-li kontrolní orgán v rámci jejich provádění k pochybnostem o souladu zjištěného stavu se stavem ţádoucím, zahájí kontrolu, v rámci níţ jsou konkrétní nedostatky identifikovány. S ohledem na zvýšení efektivity kontrolní činnosti však lze dílčí zjištění provedená v rámci úkonů předcházejících kontrole vyuţít při navazující kontrole, aniţ by bylo třeba tytéţ úkony opakovat, čímţ je současně eliminována téţ případná zátěţ kontrolovaných osob. HLAVA III – Průběh kontroly K§4 Kontrolní pravomocí je na základě zmocnění ve zvláštním zákoně nadán vţdy kontrolní orgán, který však nevykonává kontrolu sám, neboť se nejedná o fyzickou osobu, nýbrţ prostřednictvím kontrolujících, tj. fyzických osob oprávněných provést kontrolu jménem kontrolního orgánu. Kontrolujícím je zpravidla „zaměstnanec kontrolního orgánu“, avšak nejedná se o nezbytné pravidlo, resp. poţadavek kontrolního řádu. Krom toho pojem „zaměstnanec kontrolního orgánu“ by byl v řadě případů nepřesný, neboť např. v případě organizačních sloţek státu, jeţ jsou kontrolními orgány (např. kterékoli ministerstvo) se nejedná o zaměstnance ministerstva, nýbrţ o zaměstnance státu zařazeného do příslušného ministerstva, a stejně tak v případě územních samosprávných celků jde o zaměstnance územního samosprávného celku zařazeného do úřadu územního samosprávného celku. Pro účely kontrolního řádu jsou tedy podstatné pouze dvě skutečnosti: 1) jedná se o fyzickou osobu, 2) která má platné pověření ke kontrole, vystavené buďto formou průkazu nebo písemného pověření, přičemţ je odpovědností kontrolního orgánu, kterým osobám takové pověření udělí. Nezbytným poţadavkem charakterizujícím kontrolujícího je tedy existence pověření ke kontrole. Pouze kontrolující, kteří mají příslušné pověření ke kontrole, jsou oprávněni kontrolu vykonávat. V případě, ţe kontrolu provádí více kontrolujících, je třeba určit jednoho z nich vedoucím kontrolní skupiny, který činnost skupiny organizuje a řídí a nese odpovědnost za její činnost. Určení vedoucího kontrolní skupiny má praktický význam v případě komunikace s kontrolovanou osobou a realizace některých práv. S ohledem na dosavadní praxi a povahu některých kontrol rozlišuje kontrolní řád dvě formy pověření ke kontrole, a to průkaz a písemné pověření, přičemţ základní rozdíl v praxi spočívá především v tom, ţe průkazy zpravidla slouţí jako dlouhodobější pověření k opakovanému výkonu určité kontrolní činnosti a zvláště v případech, kdy je kontrola jedinou či jednou ze stěţejních činností kontrolního orgánu, zatímco písemné pověření je uţíváno ad hoc pro jednotlivé kontroly, a to i v případě opakované kontrolní činnosti, jeţ však není stěţení činností kontrolního orgánu. Průkaz lze vyuţívat pouze tam, kde tak stanoví jiný právní předpis, který by měl současně vymezit vzor či náleţitosti takového průkazu [např. zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 266/2005 Sb., kterou se stanoví vzor a provedení průkazu inspektorů Státního úřadu inspekce práce a oblastních inspektorátů práce; zákon č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických
41
předmětů a o změně zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 335/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů; zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 138/2003 Sb., kterým se stanoví vzor sluţebního průkazu zaměstnanců orgánů ochrany veřejného zdraví; zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o ţivnostenském podnikání (ţivnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, apod.]. Uţívání průkazů, dokládajících oprávnění kontrolujícího k provedení kontroly, není kontrolním řádem omezeno, vyjma výslovného poţadavku, ţe tak stanoví jiný právní předpis. Tímto způsobem jsou jednak vymezeny případy, kdy můţe mít pověření ke kontrole formu průkazu a kdy písemného pověření (neboť písemné pověření je třeba vystavit ve všech ostatních případech, kdy jiný právní předpis nepřipouští formu průkazu). Současně jsou touto konstrukcí omezeny případy záměny průkazu, coby dokladu kontrolních oprávnění kontrolujícího, jenţ je rovnocenný pověření ke kontrole, od „klasického“ sluţebního průkazu, jenţ je pouze dokladem osvědčujícím příslušnost k určitému správnímu orgánu jako celku a není z něj patrno, zda je jeho drţitel skutečně oprávněn k provedení konkrétní kontrolní činnosti. To se týká především kontrolních orgánů vykonávajících více činností, neţ jen kontrolu. Ve všech ostatních případech, tj. tam, kde není uţíván průkaz, dokládající pověření kontrolujícího k provedení kontroly, můţe kontrolující provádět kontrolu pouze za předpokladu, ţe mu pro tyto účely bylo vystaveno písemné pověření. Ţádný jiný doklad osvědčující oprávnění kontrolujícího k provedení kontroly totiţ kontrolní řád nepřipouští (výčet forem pověření ke kontrole je taxativní), a současně ani nepřipouští výkon kontroly bez takového pověření. K§5 Kontrola je postupem zahajovaným výhradně ex offo, tedy z úřední povinnosti, kdy je na rozhodnutí kontrolního orgánu, zda určitou kontrolu zahájí či nikoli, aniţ by existoval právní nárok podatele na zahájení kontroly. Ostatní subjekty či orgány mohou kontrolnímu orgánu podávat podněty ke kontrole, jeţ mají povahu podnětu dle § 42 správního řádu, přičemţ kontrolní orgán s ním nakládá obdobným způsobem, tj. poţádá-li o to ten, kdo podnět podal, informuje ho kontrolní orgán ve lhůtě 30 dnů od obdrţení podnětu o tom, jak s tímto podnětem naloţil. Okamţik zahájení kontroly je velmi důleţitou skutečností, a to především z důvodu právní jistoty kontrolovaných osob. Přesné vymezení okamţiku zahájení kontroly je důleţité především vzhledem k následkům, které jsou na něj vázány, tj. aktivace všech práv a povinností s kontrolou spojených, včetně moţnosti ukládání sankcí, resp. donucovacích opatření, za jejich neplnění – viz např. pokuta.
42
Vzhledem k různým druhům kontrol, které jsou v současné době ve veřejné správě prováděny, nelze přesně stanovit konkrétní okamţik jejich zahájení tak, aby vyhovoval povaze všech těchto kontrol. Účelem tohoto ustanovení je tedy sjednocení dosavadní úpravy tak, aby bylo uvedené ustanovení aplikovatelné na různé typy kontroly s tím, ţe buďto závisí na kontrolním orgánu, aby zvolil s ohledem na předmět a účel kontroly při současném šetření práv kontrolované osoby vhodný způsob zahájení, nebo takový způsob můţe závazně určit pro konkrétní typ kontrol jiný právní předpis. Výkonu některých kontrol totiţ předchází tzv. oznámení o zahájení kontroly, které má jednak informativní charakter, avšak někdy současně kontrolní orgán jiţ prostřednictvím takového oznámení po kontrolované osobě poţaduje dílčí úkony (např. předloţení určitých dokumentů či poskytnutí informací apod.). Předchozí oznámení kontroly má tedy především umoţnit, aby v době zahájení kontroly na místě byly organizačně zajištěny u kontrolované osoby pro kontrolující podmínky k výkonu kontroly, včetně přítomnosti statutárního orgánu nebo jím pověřené osoby, popř. také umoţnit opatření některých kontrolních podkladů jiţ v době od oznámení kontroly do jejího faktického zahájení na místě okamţikem předání pověření ke kontrole. Z tohoto důvodu je třeba, aby v takovém případě poskytovala kontrolovaná osoba kontrolnímu orgánu potřebnou součinnost jiţ ode dne doručení oznámení. Takový stav však můţe působit v praxi problémy, neboť je-li kontrola zahájena aţ předloţením pověření ke kontrole (viz např. § 14 zákona o finanční kontrole), je pak z hlediska práv a povinností a rovněţ právní jistoty velmi sporné období od doručení předchozího oznámení kontrolované osobě aţ do faktického zahájení kontroly na místě. Současně je třeba zohlednit téţ stávající technologický vývoj, díky němuţ lze určité kontrolní činnosti realizovat téţ tzv. na dálku prostřednictvím posouzení vyţádaných podkladů a informací. Stávající zákon o státní kontrole vůbec okamţik zahájení kontroly neřeší, ačkoli se jedná o stěţejní okamţik, bez jehoţ určení můţe být sporné, od kdy lze po kontrolované osobě poţadovat potřebnou součinnost, resp. poskytnutí takové součinnosti vynucovat prostřednictvím pokuty. Pro účely kontrolního řádu je tedy doručení oznámení konstitutivním úkonem, jímţ je kontrola zahájena, a proto jeho součástí musí být téţ sdělení o kontrolujících či písemné pověření, z něhoţ lze seznam kontrolujících identifikovat tak, aby jiţ v této fázi mohla kontrolovaná osoba případně uplatnit námitku podjatosti. Některé kontroly však nelze zahajovat doručením oznámení o kontrole, neboť by byl zmařen jejich účel. Zde je pak kontrola zahajována přímo předloţením pověření ke kontrole kontrolované či povinné osobě [např. kontroly vykonávané Českou obchodní inspekcí, poţární kontroly, kontroly v oblasti zemědělství a zdravotnictví prováděné mimo jiné dle nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodrţování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých ţivotních podmínkách zvířat, apod.]. Kromě kontrol, u nichţ je jejich provedení oznamováno předem, a kontrol, u nichţ je prvním kontrolním úkonem předloţení pověření ke kontrole, existují rovněţ kontroly, které nejsou oznamovány předem, avšak před samotným předloţením pověření ke kontrole provede kontrolující v zájmu efektivního dosaţení účelu kontroly některé úkony, u nichţ můţe být sporné, zda jsou provedeny před zahájením či jiţ jako součást kontroly, nicméně současně jsou pro dosaţení jejího účelu nezbytné (jedná se např. o opatření kontrolních vzorků či o provedení tzv. kontrolního nákupu, kdy by byl v případě předchozího předloţení pověření ke kontrole zmařen účel kontroly, popř. by bylo podstatně ohroţeno jeho naplnění). Vzhledem k tomu, ţe kontrolovaná osoba by v tomto případě mohla následně namítat, ţe takto opatřené
43
kontrolní podklady nelze pro kontrolu pouţít, jelikoţ byly opatřeny mimo průběh kontroly, je kontrolním řádem zohledněna moţnost zahájení kontroly právě takovým úkonem. Vţdy se však musí jednat o úkony bezprostředně předcházející předloţení pověření ke kontrole. Chybí-li prvek bezprostřednosti, jedná se o úkony předcházející kontrole upravené § 3. V zájmu právní jistoty a s ohledem na výše uvedenou variabilitu zahájení kontroly vzhledem k různé povaze kontrol, a dále s ohledem na skutečnost, ţe kontrolované osoby mohou okamţik zahájení kontroly (a tudíţ aktivaci příslušných práv a povinností s výkonem kontroly souvisejících) záměrně zpochybňovat, je vymezení kontrolního úkonu, jímţ byla kontrola zahájena, stanoveno jako jedna z povinných náleţitostí protokolu o kontrole. Současně je zajištěna ochrana práv kontrolovaných osob v případech, kdy je kontrola zahájena bez jejich přítomnosti, a to prostřednictvím následného informování o zahájení kontroly. Kontrolní řád záměrně nestanoví bliţší podmínky realizace té které varianty zahájení kontroly, nýbrţ ponechává na kontrolním orgánu nebo jiném právním předpisu, aby s ohledem na povahu konkrétního druhu kontrolní činnosti určil nejvhodnější způsob zahájení kontroly tak, aby byla šetřena práva a oprávněné zájmy kontrolované, popř. povinné osoby, avšak současně bylo moţno efektivně naplnit účel kontroly. Tyto povinnosti musí kontrolní orgán, potaţmo kontrolující respektovat jiţ při samotném zahájení kontroly. Kontrolní řád v tomto ustanovení rovněţ zavádí legislativní zkratku „povinná osoba“, jíţ je jakákoli osoba odlišná od kontrolované osoby, která však je (popř. byla) vůči kontrolované osobě v určitém vztahu a jejíţ součinnost je pro řádný výkon kontroly a dosaţení jejího účelu taktéţ nezbytná. Můţe se jednat např. o dodavatele či odběratele kontrolované osoby, případně i některé zaměstnance kontrolované osoby (pomocný personál apod.), jejichţ jednání nelze podřadit pod § 20 občanského zákoníku, § 11 zákoníku práce či § 15 obchodního zákoníku, v případě územních samosprávných celků o členy jejich orgánů apod. Specifické postavení mají statutární orgány (případně jiné fyzické osoby, jednající jménem kontrolované osoby – zejména s ohledem na § 20 občanského zákoníku, § 11 zákoníku práce, § 15 obchodního zákoníku – např. někteří zaměstnanci s tímto oprávněním, vedoucí poboček či provozoven apod.) kontrolovaných osob, jeţ jsou osobami právnickými. Zde je třeba uvést, ţe osoba jednající jménem kontrolované právnické osoby jedná primárně za kontrolovanou osobu, a tudíţ ačkoli konkrétní právní úkony činí tato fyzická osoba, jsou důsledky právních úkonů přičitatelné kontrolované právnické osobě. Z hlediska jednající fyzické osoby se tedy a priori nejedná o povinnou osobu. Stejně tak v případě, je-li povinnou osobou osoba právnická, bude v případě, kdy je třeba její konkrétní součinnosti, jednat jejím jménem fyzická osoba k tomu oprávněná, avšak důsledky jednání budou přičitatelné povinné právnické osobě. Vztahují-li se některá oprávnění či povinnosti v tomto zákoně uvedené z povahy věci toliko k osobám fyzickým, pak tato oprávnění či povinnosti realizují v případě právnických osob právě statutární orgány (resp. další osoby oprávněné jednat jménem příslušné právnické osoby). Zákon současně připouští moţnost provedení kontroly na místě pouze za přítomnosti povinné osoby. Práva kontrolované osoby jsou nicméně zajištěna následným oznámením adresovaným kontrolované osobě o tom, ţe byla zahájena kontrola, a doručením protokolu o kontrole, na nějţ je následně vázáno právo podání námitek.
44
K§6 Kontroly se vedle kontrolujících mohou zúčastnit téţ další osoby, např. znalci, tlumočníci, jiní experti, popř. i zaměstnanci orgánu nadřízeného kontrolnímu orgánu (nejedná se však o kontrolu prováděnou nadřízeným kontrolním orgánem). Rozhodnutí, zda a jaké osoby budou ke kontrole přizvány, závisí zcela na správním uváţení kontrolního orgánu. Jedinou podmínkou je vazba jejich účasti na splnění účelu kontroly. Touto podmínkou je zajištěno, aby se kontroly neúčastnily osoby, jejichţ účast není potřebná. Přizvanou osobou můţe být pouze osoba fyzická, neboť z povahy věci plyne, ţe se fakticky, stejně jako v případě kontrolujícího, nemůţe jednat o „fiktivní“ osobu právnickou. Kontrolní orgán je povinen vystavit přizvané osobě písemné pověření a poučí ji o jejích právech a povinnostech, především o povinnosti mlčenlivosti. Pověření přizvané osoby však slouţí pouze jako doklad k prokázání, ţe přizvaná osoba má právo účastnit se spolu s kontrolujícím kontroly a s tím související práva (právo vstupu a seznamování se s informacemi potřebnými ke splnění účelu jejího přizvání). Pověření tedy není aktem vymezujícím vztah přizvané osoby vůči kontrolnímu orgánu – to je zcela záleţitostí dohody mezi kontrolním orgánem a přizvanou osobou a není třeba jej regulovat kontrolním řádem. Pro účely procesu kontroly je podstatné toliko prokázání příslušných oprávnění. Vůči přizvané osobě lze stejně jako vůči kontrolujícímu uplatňovat námitku podjatosti. Toto právo však přísluší pouze kontrolované osobě. Pro namítání podjatosti, jakoţ i pro následné rozhodování o takové námitce, resp. obecně pro rozhodování o vyloučení kontrolujícího nebo přizvané osoby z účasti na kontrole se pouţije § 14 správního řádu s tím, ţe o námitce podjatosti rozhoduje stejně jako v případě kontrolujícího nadřízená osoba kontrolujícího. Kontrolní orgán současně odpovídá téţ za škodu, kterou přizvaná osoba svou účastí na kontrole způsobila. Konkrétní vymezení vztahu kontrolního orgánu a přizvané osoby (včetně případné úhrady nákladů přizvané osoby) je nicméně záleţitostí aktu, jímţ je spolupráce obou subjektů zaloţena a jenţ není z hlediska procesu kontroly podstatný. Práva a povinnosti kontrolovaných a povinných osob vůči přizvaným osobám se přiměřeně řídí ustanoveními upravujícími práva a povinnosti kontrolovaných a povinných osob vůči kontrolujícím (tj. především § 11), přičemţ z povahy věci je zřejmé, ţe se jedná především o povinnost kontrolované nebo povinné osoby umoţnit přizvané osobě účast na kontrole (včetně vstupu) a případné poskytnutí podkladů či informací potřebných pro tuto účast, čemuţ pak odpovídá povinnost mlčenlivosti přizvané osoby, a naopak právo kontrolované nebo povinné osoby poţadovat předloţení pověření přizvané osoby či namítat její podjatost. K§7 Účelem tohoto ustanovení je umoţnit kontrolujícímu vstup na všechny pozemky a do staveb, případně dalších prostor, kde je to k výkonu kontroly nezbytné, přičemţ se jedná o pozemky či stavby, případně další prostory, které vlastní či uţívá kontrolovaná osoba, anebo o pozemky, stavby, případně další prostory jinak související s výkonem a předmětem kontroly. Vstup na místo kontroly je primárním oprávněním, které je nutné k realizaci kontroly na místě, přičemţ je však současně třeba zohlednit související ústavně zaručená
45
práva, a sice právo vlastnické, jeţ je omezeno povinností strpět takový vstup, a dále nedotknutelnost obydlí. Právě s ohledem na tyto skutečnosti je předmětnému právu kontrolujícího věnováno samostatné ustanovení. Rozšíření moţnosti vstupu i na pozemky či do staveb, případně dalších prostor, které nejsou vlastněny či uţívány kontrolovanou osobou (oproti současné úpravě § 11 písm. a/ zákona o státní kontrole), zohledňuje případy, kdy je třeba provést určité kontrolní úkony, které jsou k výkonu kontroly nezbytné, i na těchto pozemcích či v stavbách, případně dalších prostorech. Můţe se jednat např. o pozemky či stavby, případně další prostory dodavatele nebo odběratele kontrolované osoby, a dále o případy, kdy je rozhodujícím předmětem kontroly určitá věc, apod. Obdobnou konstrukci obsahoval téţ např. § 6 odst. 1 písm. a) zákona č. 405/1991 Sb., o kontrole v České a Slovenské Federativní Republice. Právo vstupu v sobě samozřejmě zahrnuje také právo vjíţdět, případně jiné způsoby vstupu na příslušný pozemek či do příslušné stavby, případně jiného prostoru. S ohledem na potřeby praxe je rovněţ výslovně uvedena moţnost vstupovat do dopravních prostředků, neboť někdy se předmět kontroly (výrobek, zboţí, zvíře apod.) nachází právě na palubě dopravního prostředku. Kontrolní řád záměrně nevyţaduje souhlas vlastníka či uţivatele pozemku či stavby, případně jiného prostoru, nebo dopravního prostředku (ať uţ je tímto vlastníkem nebo uţivatelem kontrolovaná osoba či nikoli), ba naopak jim stanoví povinnost vstup kontrolujícímu umoţnit. Nejedná se však o bezdůvodné rozšíření práv kontrolujícího a nepřípustné omezení vlastníků či uţivatelů pozemků, staveb, případně jiných prostor, neboť předmětné ustanovení je striktně vázáno na podmínku nezbytnosti a přímou souvislost s předmětem kontroly. Tato konstrukce ostatně odpovídá téţ konstantní judikatuře soudů a eliminuje zásahy do ústavně zaručeného vlastnického práva na nezbytnou míru k zajištění realizace veřejných zájmů. Současně je třeba připomenout, ţe i realizace tohoto práva je přímo spojena s povinností kontrolujícího šetřit práva a oprávněné zájmy nejen kontrolované osoby, ale i povinných, případně dalších osob. Vstup kontrolujícího na uvedené pozemky, do staveb, případně dalších prostor, nebo dopravních prostředků tak není zcela neomezený, nýbrţ je limitován přímou souvislostí s výkonem kontroly a současně nezbytností provedení tohoto kontrolního úkonu. S ohledem na povinnost šetření práv a oprávněných zájmů je rovněţ zřejmé, ţe pokud tomu účel kontroly nebrání, informuje kontrolní orgán vlastníka nebo uţivatele pozemku či prostoru předem o nutnosti vstupu. Není-li to však s ohledem na naplnění účelu moţné, informuje vlastníka či uţivatele bez zbytečného odkladu poté. Kontrolní řád nicméně v ţádném případě neumoţňuje kontrolujícím násilný vstup. V případě, kdy vlastník nebo uţivatel pozemku či prostoru vstup neumoţní, lze jej nutit jen prostřednictvím uloţení pokuty, případně vyuţitím jiného procesního reţimu, nikoli reţimu kontrolního řádu. Oprávnění vstupu se však nevztahuje na obydlí, vyjma obydlí slouţícího k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti. Kontrolní řád zde totiţ plně respektuje čl. 12 Listiny základních práv a svobod zaručující nedotknutelnost obydlí. Do obydlí slouţícího k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti můţe kontrolující vstoupit pouze, jeli to nezbytné ke splnění účelu kontroly a nelze-li tohoto účelu dosáhnout jinak. Totéţ se týká případů, kdy je právě prostřednictvím kontroly zjišťováno, zda obydlí slouţí k uvedeným
46
účelům. Tuto úpravu umoţňuje čl. 12 odst. 3 in fine Listiny základních práv a svobod, neboť výkon kontroly lze povaţovat za plnění jednoho z úkolů veřejné správy, přičemţ z dikce předmětného ustanovení vyplývá téţ poţadavek nezbytnosti takového zásahu. Avšak i zde platí, ţe kontrolující nemůţe do takového obydlí vstoupit násilně, nýbrţ je třeba součinnosti vlastníka či uţivatele obydlí. Kontrolní řád sice stanoví povinnost vlastníků a uţivatelů vstup kontrolujícímu umoţnit, avšak vynucení plnění uvedené povinnosti můţe kontrolující realizovat toliko prostřednictvím institutu uloţení pokuty, v jehoţ rámci musí řádně zdůvodnit nezbytnost vyuţití předmětného oprávnění vzhledem k naplnění účelu kontroly. K§8 Toto ustanovení vymezuje další základní procesní práva kontrolujícího, která jsou potřebná k realizaci kontrolní činnosti. Vedle vymezení zahájení kontroly se jedná o další stěţejní institut procesu kontroly, bez něhoţ by nebylo moţno kontrolu provést, resp. by byla značně sníţena právní jistota zúčastněných osob. Oprávnění kontrolujícího jsou vymezena v základním rozsahu potřebném pro výkon převáţné většiny kontrolních činností a naplnění jejich účelu. Kromě těchto oprávnění však s ohledem na specifika té které kontrolní činnosti mohou jiné právní předpisy upravit téţ další specifická oprávnění vztahující se k příslušnému druhu kontroly a jejímu předmětu. Základní výčet oprávnění kontrolujícího je konstruován v takovém rozsahu, aby umoţňoval řádný výkon kontroly a nedocházelo k maření jejího účelu, avšak na straně druhé zachovává právní jistotu a ochranu práv kontrolovaných osob, čemuţ odpovídá téţ navazující úprava povinností kontrolujícího. Z tohoto důvodu je základní filosofií předmětného ustanovení poskytnout všem kontrolujícím základní okruh oprávnění, která potřebují k výkonu své kontrolní činnosti, avšak pouze v nezbytně nutném rozsahu. Tato konstrukce tedy poskytuje základ pro eliminaci stávající roztříštěnosti a duplicitní úpravy procesních práv kontrolujících, neboť jiné právní předpisy by s ohledem na existenci předmětné obecné úpravy měly vymezit toliko specifická oprávnění kontrolujících, jeţ jsou potřebná k výkonu příslušného druhu kontrolní činnosti, a tudíţ by měla doplnit uvedený základní výčet. Kontrola nemá kontrolovanou osobu nadměrně zatíţit, nicméně pro kontrolní orgán, resp. kontrolující je důleţité, aby měli pro svou činnost vytvořeny alespoň základní podmínky nezbytné ke splnění účelu kontroly, jejichţ naplnění musí být adekvátní téţ k moţnostem kontrolované osoby. Vedle zakotvení obecné osobní, věcné či jiné součinnosti je třeba především vzhledem ke kontrolní praxi a zachování právní jistoty vymezit některá další obecná oprávnění výslovně, ačkoli by je bylo moţno v širších souvislostech zahrnout pod pojem součinnost. Ověření totoţnosti osoby nacházející se na místě kontroly slouţí především ke zjištění, zda se jedná přímo o kontrolovanou osobu, je-li touto osobou osoba fyzická, anebo o statutární orgán (případně jinou osobu jednající jménem) kontrolované osoby, coby osoby právnické, anebo toliko o jinou osobu, jejíţ součinnost můţe být k výkonu kontroly a dosaţení jejího účelu rovněţ potřebná (pak by se jednalo o tzv. povinnou osobu). Provádění kontrolních nákupů, odebrání vzorků, provedení potřebných měření, sledování, prohlídek či zkoušek je další z obecných oprávnění kontrolujících, a to především u kontrol zaměřených na kontrolu nabízených výrobků či sluţeb anebo kontrolu jakosti či kvality určitých věcí. Příslušné úkony provádí především kontrolující, lze je však svěřit téţ
47
přizvané osobě. Je-li k provedení příslušného úkonu třeba součinnosti kontrolované, případně povinné, osoby, je s ohledem na obecnou povinnost těchto osob poskytovat kontrolujícímu nezbytnou součinnost tato osoba povinna potřebnou součinnost poskytnout. Právo na poskytnutí nebo zaslání kontrolních podkladů a informací je nezbytným předpokladem splnění povinnosti kontrolního orgánu zjistit, popsat a podklady doloţit zjištěný stav věci v rozsahu nezbytném ke splnění účelu kontroly. Uvedené oprávnění v sobě zahrnuje právo poţadovat předloţení originálních podkladů, jejich ověřených kopií, anebo i prostých kopií, přičemţ závisí na povaze kontroly a do určité míry správním uváţení kontrolního orgánu, resp. kontrolujícího, jaké podklady a v jaké formě ke zpracování kontrolních zjištění a jejich doloţení potřebuje. Kontrolující můţe v odůvodněných případech zajistit originální doklady, můţe si však učinit téţ jejich kopie, a to buďto prostřednictvím vlastních technických prostředků, anebo můţe v přiměřeném rozsahu vyuţít technických prostředků kontrolované osoby. Pořizování obrazových a zvukových záznamů v souvislosti s kontrolou nemusí nutně zachycovat pouze osobní projevy, nýbrţ jen určité místo apod. V případě zachycení projevů osobní povahy (ačkoli kontrola není tajným sledováním) je třeba tuto činnost povaţovat za výkon tzv. úřední licence dle § 12 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a tudíţ lze takové záznamy, i v případě, kdy se jedná např. o projevy osobní povahy, pořizovat i bez souhlasu takto zaznamenané osoby. Záznamy lze však pouţít výhradně k úředním účelům, tj. k výkonu kontroly, případně jako podklad v souvisejících řízeních. Nicméně i zde stále platí, ţe kontrolní orgán nesmí tohoto práva zneuţívat, resp. jej můţe vyuţívat pouze, pokud je to v rámci výkonu kontroly třeba a pouze v potřebném rozsahu. Kromě toho jsou kontrolující vázáni povinností mlčenlivosti, a tudíţ jsou povinni téţ poskytnout takovým záznamům náleţitou ochranu před jejich zneuţitím. Uţívání technických prostředků kontrolované osoby můţe zahrnovat běţné kancelářské vybavení, jako např. kopírku, skener, fax apod., anebo v případě provádění odebírání vzorků, měření apod. téţ vyuţití speciálních přístrojů potřebných k provedení těchto kontrolních úkonů. Ovšem i zde platí šetření a ochrana oprávněných zájmů kontrolovaných osob, a proto lze technické vybavení kontrolované osoby pouţít toliko v nezbytně nutném rozsahu a po předchozím projednání s kontrolovanou osobou. V rámci povinnosti poskytnutí nezbytné součinnosti však nemůţe kontrolovaná osoba, je-li poţadavek kontrolujícího na vyuţití příslušných technických prostředků oprávněný, uţití těchto prostředků bránit, neboť by tím mařila výkon kontroly. V zájmu řádného výkonu kontroly a dosaţení jejího účelu můţe kontrolující poţadovat téţ další potřebnou součinnost, bez níţ by nebylo moţno kontrolu provést. K§9 Toto ustanovení vymezuje základní procesní povinnosti kontrolujícího, jejichţ účelem je jednak zajištění řádného výkonu kontroly a dosaţení jejího účelu při současné ochraně práv a oprávněných zájmů kontrolovaných osob, popř. dalších osob, jeţ se kontroly účastní, resp. poskytují potřebnou součinnost. Základní povinností kontrolujícího je povinnost zjistit skutečný stav věci, nikoli však v jeho absolutní úplnosti, nýbrţ pouze v rozsahu nezbytném pro dosaţení účelu kontroly a s ohledem na efektivnost a hospodárnost celého procesu. Stejně jako v případě správního
48
řádu je zde zásada materiální pravdy korigována poţadavkem na ekonomii kontrol, jak je tomu v ostatních procesních předpisech. Kontrola, podobně jako jiná řízení, by měla být prováděna co nejúčelněji, nejrychleji, nejjednodušeji a nejlevněji (viz téţ důvodová zpráva ke správnímu řádu). Vzhledem k tomu, ţe kontrolní zjištění by případně měla být kvalitním podkladem pro navazující řízení, upravená zvláštními právními předpisy, a v nich přijímaná opatření a sankce, je třeba v rámci povinnosti zjistit při kontrole skutečný stav věci zohlednit i toto hledisko, čemuţ odpovídá související povinnost prokázání kontrolních zjištění prostřednictvím doloţení příslušných kontrolních podkladů. Další významnou povinností kontrolujícího je především šetření práv a oprávněných zájmů kontrolovaných, povinných a třetích osob (třetí osobou můţe být např. osoba vyskytující se na místě kontroly, jejíţ součinnost však není potřebná – např. zákazník v obchodě či náhodný kolemjdoucí; majitel sousedního pozemku apod.), s čímţ samozřejmě souvisí téţ vyuţívání oprávnění kontrolujících pouze v rozsahu nezbytném k řádnému provedení kontroly a ke splnění jejího účelu. Konkrétně sem lze zařadit např. ochranu kontrolovaných osob před zbytečným zatěţováním, bezdůvodnými průtahy při kontrolní činnosti, opakovanými bezdůvodnými kontrolami, nepřiměřenými zásahy do práv těchto osob apod. Povinnost kontrolujícího předloţit kontrolované či povinné osobě pověření ke kontrole koresponduje právu kontrolované či povinné osoby ověřit si, ţe kontrolující je osobou oprávněnou k faktickému výkonu kontroly. Základním předpokladem pro provedení kontroly je existence pověření ke kontrole, které dokládá, ţe kontrolující má oprávnění k výkonu takové kontroly. V některých případech však ze samotného pověření ke kontrole (zejména má-li formu písemného pověření, kde zpravidla není fotografie) nebude moţno ověřit, zda osoba, která je předkládá, je skutečně osobou v tomto pověření uvedenou. Proto má kontrolující rovněţ povinnost v případě, ţe o to kontrolovaná nebo povinná osoba poţádá, doloţit jiným dokumentem, ţe se skutečně jedná o osobu uvedenou v pověření ke kontrole. Tímto dokumentem můţe být např. sluţební průkaz (u sluţebních průkazů, kde není uvedeno jméno, nýbrţ jen evidenční číslo kontrolujícího, je třeba, aby v pověření ke kontrole bylo toto evidenční číslo uvedeno), anebo jiný doklad obsahující fotografii a jméno kontrolujícího. Pověření ke kontrole ve formě průkazu zpravidla fotografii obsahuje, a tudíţ je jiţ z něj samotného zřejmé, zda se jedná o osobu, která ho předkládá, avšak i na případy průkazu bez fotografie lze vztáhnout výše uvedené. Je-li v konkrétním případě nezbytné zajistit v rámci kontroly na omezenou dobu originální kontrolní podklady, čemuţ odpovídá příslušné oprávnění kontrolujícího, musí být téţ po tuto dobu zajištěna adekvátní maximální ochrana takových dokladů, aby bylo moţné vrátit je kontrolované osobě zpět neporušené. Povinnost kontrolujícího umoţnit kontrolované osobě účast při provádění kontrolních úkonů při kontrole na místě je rovněţ důsledkem ochrany a zajištění právní jistoty kontrolovaných osob, jejichţ činnost je předmětem kontroly. Jedinou výjimkou jsou případy, kdy by realizace uvedené povinnosti bránila splnění účelu kontroly. Protokol o kontrole je výsledným kontrolním dokumentem zachycujícím zjištěný stav věci, kontrolní zjištění a celkový průběh kontroly. Jedná se o výstup celé kontroly a jeho vyhotovení se všemi stanovenými náleţitostmi patří k hlavním povinnostem kontrolujícího. Protokol o kontrole je tedy obligatorní součástí kontrolní dokumentace, kterou je třeba vţdy zpracovat. Moţnost zpracování dalších „pomocných“ dokumentů (např. dílčích zápisů,
49
záznamů apod.) tím samozřejmě vyloučena není. Takové dokumenty však mají, s výjimkou případů, kdy jejich pořízení vyţaduje zvláštní zákon, pouze fakultativní povahu, coţ znamená, ţe mohou, ale nemusí být kontrolujícím zpracovány. Neméně významnou povinností kontrolujícího je téţ doručení protokolu o kontrole kontrolované osobě, čímţ je zajištěno právo kontrolované osoby seznámit se s průběhem kontroly a jejími výsledky a na něţ je následně vázáno téţ právo na podání námitek, resp. lhůta k uplatnění těchto námitek. K § 10 Práva a povinnosti kontrolovaných či povinných osob a práva a povinnosti kontrolujících a přizvaných osob jsou v zásadě synallagmatická. Tzn., ţe právům kontrolujících, případně přizvaných osob, zpravidla odpovídají příslušné povinnosti kontrolovaných a povinných osob a naopak povinnostem kontrolujících či přizvaných osob odpovídají práva kontrolovaných a povinných osob. Práva kontrolovaných a povinných osob mají zajistit ochranu jejich oprávněných zájmů a současně zachovat potřebnou právní jistotu. Z tohoto důvodu předmětné ustanovení obsahuje demonstrativní výčet základních práv a povinností kontrolovaných osob, ačkoli by se do jisté míry daly tyto práva a povinnosti dovodit jiţ z vymezení práv a povinností kontrolujících. Pokud jde o povinné osoby, jejich rozsah práv a povinností je z povahy věci menší neţ rozsah práv a povinností kontrolované osoby. Některá práva a povinnosti povinných a kontrolovaných osob korespondují (jako např. právo na předloţení pověření ke kontrole či povinnost umoţnit kontrolujícímu potřebný vstup na pozemky a do jiných prostor souvisejících s výkonem kontroly). Některá práva jsou však vyhrazena toliko kontrolovaným osobám (např. právo podávat námitky proti protokolu o kontrole, právo na doručení protokolu o kontrole apod.), neboť právě jejich činnost je předmětem kontroly. Současně plnění povinností souvisejících s výkonem kontroly je primárně uloţeno kontrolovaným osobám, zatímco poskytování potřebné součinnosti povinnou osobou je omezeno pouze na případy, kdy nelze tuto součinnost zajistit prostřednictvím kontrolované osoby. Zde uvedené vymezení povinností kontrolované či povinné osoby je současně významné pro případné uloţení pokuty, nejsou-li tyto povinnosti plněny. Specifickou povinností kontrolované osoby realizovanou aţ po ukončení kontroly je podání tzv. zpětné informace, tj. informace o tom, zda byla zjednána náprava zjištěných nedostatků, resp. přijata příslušná opatření. Jedná se o jakousi zpětnou vazbu, prostřednictvím níţ můţe kontrolní orgán, resp. kontrolující vyhodnotit účinnost provedené kontroly a zváţit případná další opatření, včetně např. provedení následné kontroly. Současně je třeba poukázat na to, ţe statutární orgán (případně jiná fyzická osoba – např. zaměstnanec ve smyslu § 11 zákoníku práce – jednající jménem) kontrolované právnické osoby není a priori povinnou osobou. V tomto případě se jedná o právní úkony kontrolované právnické osoby, přičemţ odpovědnost vůči kontrolnímu orgánu či kontrolujícímu nese taktéţ kontrolovaná právnická osoba.
50
K § 11 Toto ustanovení upravuje obecně odebírání vzorků. Vzorky lze odebírat od jakékoli osoby, nikoli pouze od osoby kontrolované, podstatná je však nezbytnost odebrání takového vzorku v souvislosti s výkonem kontroly. O kaţdém odběru vzorku je třeba osobě, od níţ je odebírán, vydat potvrzení, a to především v zájmu zajištění právní jistoty, ale téţ z důvodu dokumentace nejen pro účely případné následné náhrady nákladů. Obecně platí, ţe odebraný vzorek je třeba kontrolované či povinné osobě v zákonem stanovené lhůtě vrátit. Pokud nedojde z povahy věci k vrácení vzorku, nikoli však z důvodu odmítnutí jeho přijetí zpět osobou, jíţ byl odebrán, anebo není splněna jiná z taxativně stanovených skutečností, je třeba této osobě poskytnout náhradu nákladů za odebraný vzorek. Důvody pro neposkytnutí náhrady jsou tedy, kromě vrácení vzorku, pouze (jedná se o taxativní výčet) odmítnutí přijetí vzorku zpět anebo prohlášení, ţe osoba, jíţ byl vzorek odebrán, vzorek či náhradu za něj nepoţaduje. Specifickým důvodem jsou případy, kdy např. určitý výrobek, léčivo, potraviny apod. nesplňuje zákonem (anebo na základě zákona vydaného rozhodnutí příslušného orgánu) stanovené parametry, tj. samotný vzorek porušuje zákon. Pak je z povahy věci vyloučeno, aby kontrolní orgán za takový vzorek (tj. za porušení právních předpisů) poskytoval osobě, jíţ byl vzorek odebrán, jakoukoli náhradu. Pokud jde o výpočet náhrady nákladů, kontrolní řád preferuje úhradu trţní ceny dané věci. Jako subsidiární řešení pro případ, kdy trţní cenu nelze určit, je pak zvolena úhrada ve výši pořizovací ceny, pokud byla věc, z níţ je vzorek odebírán zakoupena, anebo účelně vynaloţených nákladů, pokud se jedná o výrobek či jiný předmět anebo materiál, u nějţ nelze určit ani trţní ani pořizovací cenu. Tato konstrukce zajišťuje jednak moţnost výpočtu náhrady nákladů ve všech případech a současně díky určení preferenčního způsobu chrání osoby, jimţ je vzorek odebírán, před nesením nákladů kontroly tam, kde to není odůvodněno. Bezplatné odebírání vzorků, tj. odebírání vzorků, za něţ se neposkytuje náhrada nákladů, je moţné pouze v případě, kdy tak stanoví jiný právní předpis. Případná likvidace vzorků, které nejsou vráceny kontrolované či povinné osobě se taktéţ řídí příslušnými právními předpisy. Kontrolní řád tudíţ tyto skutečnosti neupravuje. K § 12 Protokol o kontrole je výsledným dokumentem celého kontrolního procesu, jenţ v podstatě shrnuje celkový průběh kontroly a především obsahuje zjištěný stav věci a kontrolní zjištění. Jsou proto taxativním výčtem stanoveny jeho nezbytné (povinné, obligatorní) obsahové náleţitosti s tím, ţe podle povahy kontroly i situace ad hoc je moţné v protokolu o kontrole uvést téţ další, do jisté míry fakultativní skutečnosti. Mezi minimální obligatorní náleţitosti protokolu o kontrole byly zařazeny skutečnosti, které lze v zásadě uvést u kaţdého druhu kontroly. Údajů protokolu o kontrole, zejména pokud jde o zjištěný stav věci a kontrolní zjištění, můţe být totiţ pouţito téţ ke stanovení míry a závaţnosti odpovědnosti za nedostatky v řízení mimo proces kontroly, a proto protokol o kontrole musí pro jakákoli sankční opatření poskytovat dostatečný podklad. Přesné popsání kontrolních zjištění, obsahujících především popis kontrolou zjištěného stavu věci, je tedy stěţejní náleţitostí výstupu kontroly, a proto by
51
příslušná kontrolní zjištění měla být v protokolu o kontrole co moţná nejpřesněji vyjádřena a popsána, a to včetně odkazu na právní předpisy, jejichţ porušení bylo v kontrolních zjištěních shledáno. Opět z důvodu právní jistoty a rovněţ umoţnění účinné obrany kontrolované osoby je stanoven poţadavek na uvedení podkladů, o něţ se kontrolní zjištění opírají, aby se k nim mohla kontrolovaná osoba vyjádřit, popř. vůči jejich nesprávnosti či neúplnosti podat námitky. Důleţitou náleţitostí, vedle základních identifikačních údajů, je téţ uvedení dne zahájení kontroly, neboť toto konkrétní vymezení je pro kontrolu podstatné především v zájmu zachování právní jistoty jejích subjektů, zejména kontrolovaných osob, vzhledem k právním následkům, jeţ jsou s tímto dnem spojeny – především aktivace práv a povinností jak kontrolního orgánu a kontrolujících, tak i kontrolovaných a povinných osob. Uvedení posledního kontrolního úkonu předcházejícího vyhotovení protokolu o kontrole je pak podstatné především z hlediska počítání lhůty stanovené pro vyhotovení protokolu o kontrole. Protokol o kontrole podepisují všichni kontrolující. Podpis kontrolujícího v podstatě dokládá jeho odpovědnost za obsah protokolu o kontrole. Z důvodu efektivity, rychlosti a zabránění zbytečným průtahům kontroly a také z důvodu právní jistoty kontrolovaných osob je stanovena maximální lhůta pro vyhotovení protokolu o kontrole, a to od provedení kontrolního úkonu předcházejícího vyhotovení protokolu o kontrole, jímţ je obecně jakýkoli úkon kontrolujícího spočívající v nebo směřující k opatření či analýze kontrolních podkladů, na jejichţ základě lze sestavit kontrolní zjištění. Tato lhůta tedy slouţí kontrolujícímu ke zpracování protokolu o kontrole a jejím smyslem je zajistit, aby nedocházelo k bezdůvodným průtahům v této oblasti. Na rozdíl od právní úpravy zákona o státní kontrole, nevyţaduje kontrolní řád seznámení kontrolované osoby s protokolem o kontrole, které by kontrolovaná osoba stvrzovala svým podpisem, nýbrţ se zde vyuţívá obecné úpravy doručování ve správním řádu (§ 19 a násl. správního řádu, včetně doručování na místě – § 21 odst. 4, § 24 odst. 3 a 4 správního řádu, či doručování elektronického, včetně datových schránek), přičemţ okamţikem seznámení kontrolované osoby s protokolem o kontrole je den doručení protokolu o kontrole, a to včetně případného uplatnění fikce doručení či doručení na místě kontrolované osobě (předáním ať jiţ přímo statutárnímu orgánu anebo jiné osobě, která jedná jménem kontrolované osoby; jedná se např. o vedoucího pobočky, zaměstnance oprávněného k úkonům ve smyslu § 20 občanského zákoníku, § 11 zákoníku práce či § 15 obchodního zákoníku apod.). Předchází se tak obstrukcím při završení kontroly ze strany kontrolované osoby, kdy by se tato záměrně odmítala seznámit s protokolem, popř. stvrdit toto seznámení svým podpisem. Podpis kontrolované osoby na protokolu tak bude třeba pouze v případě tzv. osobního doručení formou předání s tím, ţe odmítne-li kontrolovaná osoba protokol převzít, měla by být poučena o právních následcích takového jednání, přičemţ protokol se pak povaţuje za doručený okamţikem pokusu o předání – viz § 24 odst. 3 a 4 správního řádu. Protokol o kontrole není správním rozhodnutím, a proto na něj nelze bez dalšího vztáhnout § 72 správního řádu upravující oznamování správních rozhodnutí (tj. zejména doručování do vlastních rukou). K § 13 a 14 Kontrolovaná osoba můţe podat proti kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole námitky, má-li za to, ţe jsou tato kontrolní zjištění nepřesná, neúplná, nepravdivá
52
apod. Námitky lze podat pouze proti kontrolním zjištěním, nikoli proti dalším skutečnostem popisujícím průběh kontroly. Další text protokolu o kontrole, nesouvisí-li přímo s kontrolními zjištěními, není třeba podrobovat vyřizování námitek. Má-li tento text vliv na kontrolní zjištění, lze nesouhlas s ním vyjádřit v odůvodnění námitek vůči kontrolnímu zjištění, na nějţ má vliv. Připuštění podávání námitek vůči celému protokolu o kontrole by mohlo v krajním případě protahovat a administrativně zatěţovat kontrolu např. vyřizováním námitek vůči případným překlepům či ve vztahu k závěru kontroly nepříliš relevantním konstatováním. Účelem vyřizování námitek není téţ vyřizování případných stíţností na průběh kontroly či chování kontrolujících. K tomu slouţí institut stíţností, případně uplatnění náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem. V současné době se však uplatňuje v rámci různých kontrolních systémů různá délka lhůt pro podání námitek, coţ není opodstatněné. Kontrolním řádem je proto tato lhůta sjednocena a oproti stávající úpravě zákona o státní kontrole v zájmu posílení ochrany kontrolovaných osob prodlouţena z 5 na 15 dnů, coţ ostatně koresponduje např. i obecné lhůtě pro podání odvolání vůči správnímu rozhodnutí. Nicméně i přesto je připuštěna moţnost prodlouţení této lhůty, a to přímo v protokolu o kontrole. Námitky se podávají kontrolnímu orgánu, a to pouze písemně, coţ zahrnuje téţ elektronickou formu. Na rozdíl od obecné úpravy podání dle § 37 správního řádu tedy nelze podat námitky ústně do protokolu. Tato konstrukce odpovídá téţ stávajícímu § 17 zákona o státní kontrole, dle něhoţ lze podat taktéţ toliko písemné námitky. Námitky musí být zdůvodněné, coţ znamená, ţe z nich musí být patrné, v čem jsou shledávány nedostatky kontrolních zjištění a proč. Pouze zdůvodněné námitky je moţné posoudit, z čehoţ plyne, ţe není dostačující obecně bez zdůvodnění vyjádřit nesouhlas s obsahem protokolu o kontrole či určitým kontrolním zjištěním. Takové námitky budou z důvodu procesní ekonomiky a rychlosti kontroly bez dalšího projednání kontrolním orgánem zamítnuty. Obsahem námitek nicméně můţe být vedle jejich zdůvodnění také návrh na doplnění kontrolních zjištění, včetně podkladů, o něţ se kontrolní zjištění opírají. Vyřizování námitek je oproti stávající úpravě zákona o státní kontrole formálně zjednodušeno, neboť ani samotným protokolem o kontrole ani vyřízením námitek není zasahováno do práv a povinností zúčastněných osob. Je-li na základě protokolu o kontrole vydáno v navazujícím správním řízení správní rozhodnutí, které do práv a povinností těchto osob zasahuje, pak lze formálních prostředků obrany vyuţít přímo v tomto správním řízení. Vyřízení námitek tedy není završeno vydáním rozhodnutí, nýbrţ toliko „neformálním“ vyřízením přímo kontrolujícím, případně vedoucím kontrolní skupiny formou tzv. „autoremedury“, anebo nadřízenou osobou kontrolujícího. Kontrolní řád rovněţ nepočítá s ţádným jiným „prostředkem obrany“, neboť jak bylo uvedeno výše, samotný protokol o kontrole je pouze konstatováním určitého stavu, avšak následky, které toto konstatování vyvolá, jsou řešeny aţ v navazujících správních řízeních, v rámci nichţ jsou k dispozici téţ příslušné opravné prostředky. Návrh kontrolního řádu vyřizování námitek oproti stávající úpravě ještě zrychluje, neboť oproti zákonu o státní kontrole stanoví maximální lhůtu pro vyřízení námitek, tedy nejen lhůtu pro předání námitek k vyřízení nadřízené osobě kontrolujícího, nýbrţ téţ lhůtu pro
53
jejich celkové vyřízení, včetně jejího případného prodlouţení ex lege, přičemţ o tomto prodlouţení se kontrolovaná osoba vyrozumí. Kontrolní řád však přebírá ustanovení zákona o státní kontrole doplněné novelou provedenou zákonem č. 501/2004 Sb., které umoţňuje „odloţení“ vyřízení námitek aţ na navazující správní řízení. Důvody vedoucí k převzetí této úpravy jsou tytéţ, jaké uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 501/2004 Sb. obecně k úpravě námitkového řízení, přičemţ lze shrnout, ţe se jedná především o prostředek zjednodušení administrativy, zabránění dvojímu projednávání v podstatě týchţ věcí, a v neposlední řadě zrychlení a zefektivnění kontroly i na ni navazujících řízení. Zachována zůstává téţ povinnost uvést vypořádání námitek v odůvodnění příslušného správního rozhodnutí. Oproti úpravě zákona o státní kontrole se dle kontrolního řádu i na vyřizování námitek subsidiárně vztahuje správní řád, coţ je praktické zejména vzhledem k obecným ustanovením upravujícím doručování, základní zásady činnosti správních orgánů apod. Ta ustanovení správního řádu, jejichţ aplikace není v případě kontroly ţádoucí (zde např. náleţitosti rozhodnutí, opravné prostředky, a to jak řádné, tak mimořádné atd.), jsou vyloučena jiţ samotnou existencí speciální právní úpravy kontrolního řádu, a tudíţ není třeba subsidiární aplikaci správního řádu jako celek výslovně vylučovat. K § 15 aţ 17 Tato ustanovení zavádějí skutkové podstaty přestupků a správních deliktů kontrolované a povinné osoby jakoţto speciálních subjektů, které formou pokuty sankcionují jednání porušující zákonem stanovené hmotněprávní povinnosti (zejm. se jedná o povinnost umoţnit výkon oprávnění kontrolujícího nebo přizvané osoby a povinnost poskytnout k tomu potřebnou součinnost). Horní hranice sazby pokuty ukládané kontrolované osobě je vyšší neţ horní hranice sazby pokuty ukládané povinné osobě, neboť zainteresovanost kontrolované osoby na výkonu kontroly je vyšší, neţli je tomu v případě povinné osoby. Objektem přestupků a správních deliktů kontrolované a povinné osoby je zájem na zajištění dosaţení účelu kontroly, k němuţ je třeba mimo jiné zejména poskytování součinnosti kontrolované nebo povinné osoby kontrolujícímu, a dále zájem na zajištění řádného a nerušeného průběhu kontroly. Pokuty za přestupky nebo správní delikty slouţí jako represivní (sankční) prostředek za jednání, které je v rozporu s hmotněprávními povinnostmi stanovenými zákonem, k vynucení plnění potřebných povinností kontrolovaných či povinných osob nebo k zabránění narušení či dokonce zmaření kontroly. V těchto případech nelze vyuţít institut pořádkové pokuty, jako to bylo v případě předchozího zákona o státní kontrole, neboť v daném případě nejde o pořádkovou pokutu srovnatelnou např. s pořádkovou pokutou podle § 62 správního řádu či pořádkovými pokutami podle jiných procesních předpisů (občanský soudní řád, trestní řád atd.), ale o postih za to, ţe kontrolovaná osoba brání ve výkonu kontroly - nejedná se tedy o porušení procesní povinnosti, ale povinnosti hmotněprávní, coţ je podstatným odlišujícím znakem od pořádkové pokuty jakoţto procesního institutu obvykle uţívaného v zákonech upravujících výkon veřejné správy. Stanovení konkrétní výše pokuty je závislé na uváţení kontrolního orgánu, který ji určuje ad hoc podle konkrétních okolností případu tak, aby byla přiměřená závaţnosti přestupku nebo správního deliktu, zejména způsobu jeho spáchání, následkům a okolnostem,
54
za nichţ byl spáchán. Na řízení o přestupku se vztahuje zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, případně subsidiárně správní řád. Na řízení o správním deliktu se vztahuje obecná procesně právní úprava řízení před správním orgánem podle správního řádu. K § 18 Podobně jako v případě zahájení kontroly, je také důleţité přesné stanovení okamţiku ukončení kontroly, jelikoţ jsou na něj rovněţ vázána výše rozvedená práva a povinnosti, a zároveň je jím důsledně oddělen průběh kontroly od navazujících řízení prováděných dle jiných právních předpisů. Kontrolní řád upravuje tři způsoby ukončení kontroly, a to marné uplynutí lhůty k podání námitek, tj. uplynutí této lhůty, aniţ by v jejím rámci podala kontrolovaná osoba námitky vůči kontrolním zjištěním, a dále v případě podání námitek buďto samotné vyřízení námitek, anebo jejich předání k vyřízení správnímu orgánu, přičemţ samotné vyřízení námitek je pak jiţ součástí navazujícího správního řízení. Je-li předána pouze část námitek, je rozhodující skutečností pro ukončení kontroly pozdější úkon, tj. v případě, ţe je část námitek předána a následně další část přímo vyřízena, pak je kontrola ukončena aţ vyřízením zbývající části námitek; naopak, je-li nejprve část námitek vyřízena a teprve poté další část předána příslušnému správnímu orgánu, je rozhodujícím okamţikem ukončení kontroly předání části námitek správnímu orgánu; popř. dojde-li k oběma úkonům současně, jedná se o tentýţ rozhodný den. Rozhodující skutečností pro ukončení kontroly je tedy vypořádání všech podaných námitek. K § 19 Důvody zařazení kontrol výkonu státní správy, jeţ jsou realizovány v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti kontrolního orgánu a kontrolované osoby, jakoţ i vymezení takových kontrol, jsou obsaţeny v části důvodové zprávy pojednávající o působnosti kontrolního řádu. V předmětném ustanovení jsou pak zohledněna určitá specifika těchto kontrol, která jsou dána především existencí instanční závislosti kontrolního orgánu a kontrolované osoby, a to nikoli z hlediska výkonu kontrolních pravomocí, nýbrţ z hlediska výkonu činnosti, jeţ je předmětem kontroly. Vztah nadřízenosti a podřízenosti představuje tedy určitou uţší vazbu mezi kontrolním orgánem a kontrolovanou osobou, přičemţ je zde rovněţ zohledněna skutečnost, ţe takový vztah existuje toliko mezi orgány veřejné moci (samozřejmě z hlediska relevance pro účely působnosti kontrolního řádu). S ohledem na uvedené skutečnosti tedy není třeba chránit práva a oprávněné zájmy kontrolované osoby ve stejném rozsahu jako je tomu u jiných druhů kontrol, a proto kontrolní řád upravuje téţ další skutečnosti související s výkonem této kontroly, a to především moţnost ukládání opatření k nápravě, která není třeba realizovat v rámci správního řízení, nýbrţ přímo jako součást kontroly. Taková úprava je např. jiţ nyní obsaţena v příslušných ustanoveních zákonů o územních samosprávných celcích upravujících kontrolu výkonu přenesené působnosti (viz § 129b odst. 3 zákona o obcích, § 88 odst. 3 zákona o krajích či § 115 odst. 3 zákona o hl. m. Praze), jeţ je jednou z kontrol, která spadá pod vymezení kontroly výkonu státní správy pro účely kontrolního řádu.
55
V ostatním se i pro tuto kontrolu uţijí ustanovení kontrolního řádu upravující průběh kontroly, samozřejmě v rozsahu pro účely konkrétní kontroly nezbytném. HLAVA IV – Společná ustanovení K § 20 Kontrolující se při kontrolní činnosti seznamuje s celou řadou skutečností rozdílného charakteru, z nichţ některé mohou mít pro kontrolovanou osobu, popř. jinou zúčastněnou či dotčenou osobu zásadní význam anebo jsou jinak chráněny zákonem. Účelem tohoto ustanovení je tedy ochrana údajů získaných při kontrole, případně téţ v rámci realizace úkonů předcházejících kontrole. Zajištění této ochrany je uloţeno nejen kontrolujícím, ale i přizvaným osobám, tj. všem, kteří přichází do styku s údaji získanými v souvislosti s kontrolou, přičemţ povinnost mlčenlivosti kontrolujícího trvá i po skončení jeho pracovněprávního či jiného vztahu anebo sluţebního poměru. Povinnost mlčenlivosti tedy v sobě zahrnuje téţ respektování ochrany utajovaných informací, osobních údajů, obchodního tajemství a dalších údajů a informací chráněných zvláštními zákony, s nimiţ se kontrolující při výkonu kontroly seznámil, a nakládání s takovými údaji a informacemi v souladu s těmito zákony. Na druhou stranu povinnost mlčenlivosti nemůţe být absolutní, tj. bezvýjimečná. Tam, kde sama osoba, v jejímţ zájmu je taková povinnost uloţena, netrvá na jejím zachovávání, není třeba ani obecně na této povinnosti trvat. Dalšími případy, kdy by lpění na povinnosti mlčenlivosti bylo kontraproduktivní, jsou odůvodněné případy vyšších celospolečenských zájmů, jako je např. ochrana zdraví, ţivota, veřejného pořádku či bezpečnosti apod. V těchto případech můţe kontrolujícího nebo přizvanou osobu zprostit povinnosti mlčenlivosti nadřízená osoba kontrolujícího. Určité prolomení této povinnosti upravuje kontrolní řád v rámci spolupráce kontrolních orgánů a zveřejňování informací o kontrolách (§ 25 a 26). Kromě výše uvedených výjimek nepřipouští kontrolní řád ţádné další obecné prolomení povinnosti mlčenlivosti, zakotvené v tomto ustanovení. Zda jsou dány důvody k tomu, aby byla povinnost mlčenlivosti prolomena, by mělo být řešeno jiným právním předpisem, který upravuje poskytování určitých informací. Např. stávající obecná úprava poskytování informací obsaţená v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, povinnost mlčenlivosti související s výkonem kontroly do určité míry respektuje. Výjimkou jsou pouze informace, které vznikly činností kontrolního orgánu (viz § 11 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.). K § 21 Účelem tohoto ustanovení je výslovná úprava postupu, kdy je třeba provést „opravu“, resp. doplnění protokolu o kontrole. Jedná se jednak o opravu nesprávností, k níţ není třeba provedení dalších kontrolních úkonů, a dále o doplnění protokolu o kontrole v případě, kdy z námitek, jimţ bylo vyhověno, anebo z vlastního podnětu kontrolního orgánu vyplyne potřeba provedení dalších kontrolních úkonů. Vzhledem k tomu, ţe kontrola je jiţ ukončena, zakotvuje kontrolní řád speciální institut došetření věci (obdobný institut obsahoval téţ zákon č. 405/1991 Sb.), v rámci něhoţ lze provést potřebné kontrolní úkony i po ukončení kontroly.
56
Z důvodu zachování přesného záznamu o průběhu kontroly a s ohledem na zachování právní jistoty se původní protokol o kontrole nepřepracovává, resp. nenahrazuje protokolem novým, nýbrţ se vyuţívá forma dodatku, jenţ se stává přílohou protokolu o kontrole a jehoţ stejnopis se doručí kontrolované osobě. Opravu nesprávností obsahuje téţ správní řád, a to v § 18 upravujícím opravu zřejmých nesprávností v protokolu, coby záznamu o některých procesních úkonech, a dále v § 70 týkajícím se opravy zřejmých nesprávností v rozhodnutí. Ani jeden ze způsobů však neodpovídá zcela povaze kontroly, a proto upravuje kontrolní řád opravu nesprávností (a to nikoli pouze zřejmých) speciálně. Navíc v případě správního řádu se jedná toliko o opravu zřejmých nesprávností, zatímco kontrolní řád stanoví postup pro opravu jakýchkoli nesprávností. Taková úprava např. ve stávajícím zákonu o státní kontrole chybí. K § 22 Toto ustanovení vychází z povinnosti vedení spisu, která je zakotvena v § 63 a násl. zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové sluţbě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a především v § 17 správního řádu, s jehoţ subsidiární aplikací kontrolní řád v tomto případě přímo počítá. Kontrolní spis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané kontrole. Kromě ochrany utajovaných informací a jiných zákonem chráněných údajů (jeţ je obsaţena téţ v § 38 správního řádu) je zde navíc výslovně zakotvena ochrana toho, kdo podal podnět ke kontrole. Kontrola je postupem zahajovaným z moci úřední, a proto identifikace podatele podnětu není pro kontrolovanou osobu relevantní. Stejně tak tato skutečnost nemůţe ovlivnit případné podání námitek, které se vztahují toliko ke kontrolním zjištěním a nikoli k dalším skutečnostem. V rámci námitek by tedy nebylo moţné uplatňovat např. zpochybnění důvěryhodnosti či jiné skutečnosti související s osobou podatele podnětu k výkonu kontroly. K § 23 Zde je zachována dosud uplatňovaná koncepce obsaţená téţ v zákonu o státní kontrole, dle níţ si kaţdý subjekt hradí své náklady. Oproti úpravě zákona o státní kontrole však jiţ není připuštěna moţnost úhrady nepřiměřených nákladů, které kontrolované osobě vzniknou např. v důsledku vyuţívání technických prostředků (jako např. telefonu, kopírky, faxu, PC s internetem apod.) kontrolujícími. V současné době se totiţ zpravidla jedná o technické prostředky, jejichţ vyuţívání je běţné a nepředstavuje pro kontrolovanou osobu nepřiměřené náklady. Posuzování nepřiměřenosti nákladů by nadto v rámci kontroly bylo poměrně sloţité, a proto je případná náhrada takových nákladů ponechána pouze na vyuţití obecného institutu náhrady škody. Kromě toho předcházení takovým nepřiměřeným nákladům je zohledněno téţ v základní povinnosti kontrolního orgánu a přizvaných osob, spočívající v ochraně a šetření práv a oprávněných zájmů kontrolovaných i povinných osob, s níţ souvisí téţ povinnost vyuţívat práva kontrolujícího pouze v nezbytně nutném rozsahu. K § 24 Obecně platí, ţe kontrolu vykonává přímo kontrolní orgán, jemuţ takovou pravomoc svěřuje zákon, a to prostřednictvím svých kontrolujících. Nicméně za určitých okolností lze v zájmu efektivity kontroly připustit téţ převzetí výkonu kontroly (a to jak před zahájením,
57
tak i v průběhu jiţ zahájené kontroly) nadřízeným kontrolním orgánem, tj. nadřízeným správním orgánem příslušného kontrolního orgánu (pro jeho určení se pouţije § 178 správního řádu) tam, kde dle správního uváţení nadřízeného orgánu je převzetí kontroly (atrakce) s ohledem na konkrétní okolnosti efektivnější (např. u mimořádně odborně sloţitých kontrol, v případě vyloučení všech kontrolujících příslušného kontrolního orgánu pro podjatost, tam, kde z důvodu vhodnosti ochrany veřejného zájmu či zájmu kontrolované osoby bude provedení kontroly nadřízeným orgánem vhodnější, z důvodu nečinnosti podřízeného kontrolního orgánu apod.). Takové převzetí provedení kontroly není úplnou novinkou, neboť jiţ v současné době je tato moţnost výslovně připuštěna např. v § 6 odst. 6 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů – zde se však jednalo toliko o vztahy mezi Úřadem a inspektoráty práce, zatímco předmětné ustanovení kontrolního řádu zavádí tuto moţnost jako obecný institut. Jedná se však toliko o moţnost, nikoli povinnost nadřízeného orgánu, a tudíţ bude záleţet pouze na rozhodnutí nadřízeného orgánu, zda tohoto práva vyuţije, či nikoli. Kromě toho by vyuţívání této moţnosti mělo být výjimečné a prováděno pouze v odůvodněných případech (např. hrozí-li nebezpečí z prodlení, jsou-li z účasti na kontrole vyloučeni všichni kontrolující příslušného podřízeného kontrolního orgánu, jedná-li se o mimořádně odborně sloţitý případ, má-li nadřízený kontrolní orgán důleţitý zájem na provedení takové kontroly, apod.). Pokud jde o samotnou kontrolu a její průběh, postupuje nadřízený orgán v souladu s právními předpisy, dle nichţ by za „normálních“ okolností postupoval příslušný podřízený kontrolní orgán. Současně je v zájmu efektivity, hospodárnosti a sníţení zátěţe kontrolovaných osob zajištěna neduplicita kontrol, coţ znamená, ţe v případě provedení kontroly nadřízeným orgánem nemůţe být tatáţ kontrola provedena následně či dokonce souběţně příslušným kontrolním orgánem. K § 25 Účelem tohoto ustanovení je maximální zefektivnění kontrol a současně ochrana a šetření práv kontrolovaných osob. Promítá se do něj především poţadavek na efektivitu a hospodárnost kontrol a rovněţ zásada tzv. dobré správy, jeţ je zakotvena v § 8 správního řádu. Cílem je zajistit, aby určitá část kontrol v působnosti zákona nezůstávala stranou zájmu, zatímco jiná oblast by nadměrně zatěţovala kontrolované osoby mnoţstvím kontrol s podobným předmětem. Zejména je třeba na základě účinné výměny informací mezi kontrolními orgány zajistit co nejefektivněji koordinaci jednotlivých druhů kontrolních činností tak, aby nebyly kontrolované osoby zbytečně zatěţovány, kontrola byla efektivní, rychlá a hospodárná. Kontrolní orgány by tedy měly vzájemně více spolupracovat, informovat se a tam, kde je to moţné a povahy jednotlivých kontrol to dovolují, projednat a vzájemně koordinovat jejich provedení, popř. vyuţívat výsledků souvisejících či předcházejících kontrol. Z důvodu různorodosti veřejné správy a nesouměřitelnosti potřeb resortních kontrolních orgánů v rámci jednotlivých druhů kontrolních činností se záměrně nestanoví centrální koordinační orgán pro všechny druhy kontrol. Lze doporučit, a navrhovaná úprava to nejen nevylučuje, ale spíše podporuje, aby v rámci jednotlivých druhů kontrol byl vytvořen určitý systém koordinace příslušných kontrolních orgánů. Koordinačním orgánem můţe být
58
v jednotlivých oblastech např. některý věcně příslušný ústřední správní úřad určený zvláštním zákonem. Za účelem maximální podpory spolupráce kontrolních orgánů a zvýšení efektivity a hospodárnosti kontrol je součástí tohoto ustanovení téţ výslovné zakotvení povinnosti kaţdého orgánu veřejné moci, nikoli tedy jen kontrolního orgánu ve smyslu kontrolního řádu, poskytnout kontrolnímu orgánu potřebné kontrolní podklady, údaje a informace. Nejedná se však o povinnost opatřování kontrolních dokladů a informací, coţ je úkolem kontrolního orgánu, nýbrţ jen o poskytnutí těch podkladů a informací, které má doţádaný orgán k dispozici. Stejně tak není tímto ustanovením prolomeno plnění povinností uloţených jiným právním předpisem, které brání poskytnutí poţadovaných informací či kontrolních dokladů, s výjimkou povinnosti mlčenlivosti, která je tímto ustanovením prolomena tam, kde jiný právní předpis neobsahuje speciální ustanovení, upravující okruh subjektů či orgánů, jimţ jediným se mohou informace poskytovat (viz např. zákon o České národní bance, daňový řád apod.). Kontrolující by totiţ měl mít pokud moţno neomezený přístup ke všem údajům a informacím, které ke splnění účelu kontroly potřebuje. Současně je však z hlediska nakládání s takto získanými údaji a informacemi třeba zachovávat jejich ochranu ve stejném rozsahu jako jim zajišťuje orgán veřejné moci, který tyto údaje nebo informace poskytl. V obdobném duchu je současně stanovena téţ povinnost všem kontrolním orgánům poskytovat na poţádání jinému kontrolnímu orgánu, popř. orgánu veřejné moci, výsledky svých kontrol, přičemţ je vzhledem k výslovnému zakotvení povinnosti mlčenlivosti pro všechny zaměstnance dotčených orgánů dostatečně zajištěna téţ ochrana citlivých informací, a tudíţ poskytnutí výsledků kontrol jinému orgánu veřejné moci není porušením povinnosti mlčenlivosti dle § 20. Hlavním účelem výše popsaných poskytování informací je posílení spolupráce mezi orgány veřejné moci a eliminace zátěţe kontrolovaných či povinných osob, neboť v současné době nedostatečná právní úprava této spolupráce a důraz na dodrţování povinnosti mlčenlivosti i vůči jiným orgánům veřejné moci mají v praxi za následek vyţadování týchţ dokladů a informací po kontrolované nebo povinné osobě různými orgány veřejné moci namísto sdílení těchto informací v rámci orgánů veřejné moci. Zlepšení spolupráce a koordinace v oblasti kontrol by mělo přispět téţ ke zvýšení efektivity kontrol. Stanovení povinnosti kontrolního orgánu informovat jiný správní orgán, který je oprávněn ve své působnosti činit opatření k nápravě zjištěného stavu nebo ukládat sankce za zjištěné nedostatky, o nedostatcích zjištěných kontrolou, reaguje na poţadavek dobré správy, zvýšení spolupráce orgánů veřejné správy, a tím zefektivnění výkonu veřejné správy, jakoţ i na dosaţení účelu kontroly, jímţ není toliko odhalení případných nedostatků, nýbrţ téţ jejich náprava či předcházení jejich opakovanému výskytu. K § 26 Účelem tohoto ustanovení je naplnění poţadavků veřejného zájmu a současných trendů prosazujících se v oblasti veřejné správy, jejichţ cílem je větší transparentnost veřejné správy a informování veřejnosti o výsledcích vykonaných kontrol. Takové zveřejnění napomáhá jednak prevenci a zpětné vazbě slouţící k zefektivnění kontrol, a současně zajišťuje větší informovanost veřejnosti, coţ odpovídá stávajícímu trendu transparentnosti veřejné správy. Kontrolní orgán by tedy měl kaţdoročně zveřejnit určitou souhrnnou zprávu, která bude obsahovat informace naplňující výše uvedené poţadavky. Vzhledem k ochraně
59
poskytované jinými právními předpisy některým informacím a údajům (např. utajované informace, osobní údaje, obchodní tajemství, presumpce neviny, apod.) se bude zpravidla jednat o určité zobecněné a anonymizované informace, ovšem s konkrétní vypovídací hodnotou. Rozsah zveřejňovaných informací však nelze vzhledem k různorodosti kontrol ve veřejné zprávě obecně určit. Bude tedy záviset především na úvaze kontrolního orgánu, popř. věcně příslušný ústřední správní úřad můţe upravit tyto podrobnosti jiným právním předpisem, popř. metodicky v rámci své koordinační role. Minimální rozsah informací, aby měl vypovídací hodnotu, by však měl alespoň obsahovat označení kontrolního orgánu, vymezení druhu, předmětu či oblasti kontrol, druhové vymezení kontrolovaných osob (při respektování práva na ochranu osobnosti u fyzických osob a dobrého jména u osob právnických) a výsledky kontrol, alespoň v rozsahu nejčastějších či nejzávaţnějších pochybení. V některých případech je dokonce třeba s ohledem na zvlášť podstatné veřejné zájmy (např. ochranu ţivota a zdraví občanů) určitá kontrolní zjištění související s ochranou těchto zájmů povinně zveřejnit jiţ v průběhu kontroly (např. kontroly v oblasti hygienické a veterinární správy, poţární ochrany, ţivotního prostředí apod.). Tato povinnost je ale konkrétně upravena jinými právními předpisy. Obecné zveřejnění určitých informací dle kontrolního řádu můţe dokonce přispět ke sníţení počtu ţádostí o informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, či zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, nebo alespoň usnadnit kontrolnímu orgánu jejich vyřizování odkazem na jiţ zveřejněné informace v souladu s kontrolním řádem. Periodicita zveřejňování informací o výsledcích kontrol je alespoň 1 rok, tj. můţe být kratší (např. čtvrtletně, ale i nepravidelně dle potřeby, resp. povahy kontrol), nemůţe být však delší. Spolu se zveřejněním informací o výsledcích kontrol můţe být současně zveřejněn plán kontrol na další období. K § 27 Účelem tohoto ustanovení je větší předvídatelnost plánovaných kontrol tam, kde to nebrání splnění účelu kontroly. Na základě plánů navíc mohou různé kontrolní orgány lépe koordinovat provádění svých kontrol u téţe kontrolované osoby tak, aby byla minimalizována zátěţ, kterou výkon kontroly působí. Konkrétní období, na něţ se plán kontrol zpracovává, můţe být stanoveno buďto jiným právním předpisem, nebo pouze interním předpisem kontrolního orgánu, popř. nadřízeného kontrolního orgánu v případě, ţe koordinuje výkon kontrol na svém úseku státní správy. K § 28 Vzhledem k tomu, ţe kontrolní řád se neomezuje toliko na kontroly vykonávané v rámci veřejné správy (blíţe k tomu viz zdůvodnění k § 1), je zde výslovně v zájmu právní jistoty a předcházení případným mezerám právní úpravy stanovena subsidiární aplikace správního řádu na všechny kontrolní postupy realizované dle kontrolního řádu, neboť kontrolní řád do značné míry počítá se subsidiární aplikací příslušných ustanovení správního řádu, a tudíţ neobsahuje duplicitní právní úpravu, přičemţ u některých kontrol (jako např. kontrol výkonu státní správy, kontrol prováděných Nejvyšším kontrolním úřadem, případně kontrol
60
prováděných příslušnými orgány Parlamentu či jeho komor) by neexistence takového ustanovení mohla vzhledem k působnosti správního řádu činit výkladové problémy. HLAVA V – Přechodná a zrušovací ustanovení K § 29 Toto přechodné ustanovení reaguje na existenci kontrolních postupů zahájených před účinností tohoto zákona, avšak dosud nedokončených. V zájmu právní jistoty a kontinuity výkonu kontroly je zachována aplikace dosavadních předpisů, a tudíţ se kontrolní řád aplikuje aţ na kontroly zahájené po jeho účinnosti. Dále toto ustanovení reaguje na některé změny, jeţ nový zákon vyvolá, a to zejména u pověření ke kontrole vydávaných formou průkazů. V současné době totiţ existují průkazy odkazující výslovně na zákon o státní kontrole, který je tímto zákonem rušen, přičemţ další neomezená existence takových průkazů není z hlediska právní jistoty kontrolovaných a povinných osob ţádoucí. Kontrolní řád nicméně ponechává dostatečný časový prostor k obnově takových průkazů tak, aby tato změna nevyvolala zvýšené náklady na státní rozpočet. K § 30 Dochází ke zrušení dosavadního zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, jenţ je nahrazen novým kontrolním řádem. ČÁST DRUHÁ – Změna zákona o ochraně utajovaných skutečností K § 31 Ustanovení části třetí hlavy třetí zákona o ochraně utajovaných skutečností mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel. ČÁST TŘETÍ – Změna zákona o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze K § 32 Část třináctá zákona o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel.
ČÁST ČTVRTÁ – Změna zákona, kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví
61
K § 33 Část desátá zákona, kterým se mění některé zákony na úseku ochrany veřejného zdraví, mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel. ČÁST PÁTÁ – Změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu K § 34 Část dvacátá pátá zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu, mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel. ČÁST ŠESTÁ – Změna zákona č. 392/2005 Sb. K § 35 Část druhá zákona č. 392/2005 Sb. mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel. ČÁST SEDMÁ – Změna zákona o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti K § 36 Část desátá zákona o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel. ČÁST OSMÁ – Změna zákona č. 230/2006 Sb. K § 37 Část šestá zákona č. 230/2006 Sb. mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel. ČÁST DEVÁTÁ – Změna zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu
62
K § 38 Část desátá zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu, mění zákon o státní kontrole. Účinností kontrolního řádu dojde ke zrušení zákona o státní kontrole, s čímţ souvisí téţ potřeba zrušení jeho novel. ČÁST DESÁTÁ – Účinnost K § 39 Účinnost kontrolního řádu se navrhuje k 1. lednu 2014. Datum účinnosti právní úpravy kontrolního řádu zohledňuje potřebu zpracování novelizací souvisejících právních předpisů, jejichţ prostřednictvím budou odstraněny neodvodněné odchylky a duplicity. S ohledem na právní jistotu adresátů příslušných právních norem je však třeba, aby kontrolní řád a na něj navazující novelizace souvisejících právních předpisů nabyly účinnosti ke stejnému datu, neboť v opačném případě by vznikla pochybnost, podle které právní úpravy mají kontrolní orgány postupovat. Dostatečně dlouhá legisvakance současně poskytuje přiměřený prostor kontrolním orgánům a kontrolujícím seznámit se s pravidly kontrolního řádu a připravit se na jejich aplikaci.
V Praze dne 21. prosince 2011 RNDr. Petr Nečas, v. r. předseda vlády Jan Kubice, v. r. ministr vnitra
63
