ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA VE SPOLKOVÉ REPUBLICE NĚMECKO

Masa rykova un iverz it a Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Regionální rozvoj a správa

ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA VE SPOLKOVÉ REPUBLICE NĚMECKO Territorial Selfgovernment in Germany Bakalářská práce

Vedoucí bakalářské práce: Ing. Irena OPLUŠTILOVÁ

Autor: Michal DNEBOSKÝ

Brno, listopad 2008

Jméno a příjmení autora: Název bakalářské práce: Název práce v angličtině: Katedra: Vedoucí bakalářské práce: Rok obhajoby:

Michal Dneboský Územní samospráva ve Spolkové republice Německo Territorial Selfgovernment in Germany Regionální ekonomie a správy Ing. Irena Opluštilová 2008

Anotace Předmětem bakalářské práce je územní samospráva ve Spolkové republice Německo. Po úvodním vymezení systému veřejné správy v Německu z hlediska její obecné charakteristiky, je pozornost věnována problematice obecní správy a samosprávy. Tato část je zaměřena zejména na charakteristiku jednotlivých typů místní správy. Pro přiblížení se na úroveň jednotlivých spolkových zemí je v další část práce zaměřena na organizaci veřejné správy ve Svobodném státu Bavorsko.

Annotation The aim of the work is the territorial self-government in Federal Republic of Germany. The first part describes the system of public administration and its general characteristics with special account of municipality. This part describes the characteristics of each type of municipal governments. To bring closer to details of one of federal republic is the last part of the work oriented at The Free State of Bavaria.

Klíčová slova samospráva, veřejná správa, místní správa, obec, Německo, Bavorsko

Keywords Self-government, public administration, municipal government, municipality, Germany, Bavaria

Prohlášení Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci Územní samospráva ve Spolkové republice Německo vypracoval samostatně pod vedením Ing. Ireny Opluštilové a uvedl v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 20. listopadu 2008 vlastnoruční podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych rád poděkoval Ing. Ireně Opluštilové za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této bakalářské práce.

OBSAH Obsah ...................................................................................................................................... 5 Úvod ......................................................................................................................................... 6 1. SYSTÉM VEŘEJNÉ SPRÁVY V SRN .............................................................................. 7 1.1. Charakteristika politického systému ......................................................................... 7 1.2. Moc zákonodárná, výkonná a soudní ....................................................................... 7 1.3. Veřejná správa ......................................................................................................... 9 2. ÚZEMNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA V SRN .................................................................... 11 2.1. Charakteristika organizace správy ......................................................................... 11 2.2. Dějiny vývoje obecní samosprávy a místní správy v Německu .............................. 11 2.3. Obecní samospráva ............................................................................................... 14 2.4. Základní varianty smíšeného typu místní správy v Německu ................................ 16 2.5. Konvergence jednotlivých typů ............................................................................... 17 2.5.1. Starosta .......................................................................................................... 17 2.5.2. Efektivnost ...................................................................................................... 19 2.5.3. Struktura rozhodovacího procesu................................................................... 19 2.5.4. Shrnutí konvergence ...................................................................................... 20 2.6. Organizace a vedení obcí ...................................................................................... 21 2.7. Komunální politika v nových spolkových zemích ................................................... 22 2.8. Financování obcí .................................................................................................... 25 3. ORGANIZACE VEŘEJNĚ SPRÁVY V BAVORSKU .......................................................... 28 3.1. Státní uspořádání ................................................................................................... 28 3.2. Obce ....................................................................................................................... 30 3.2.1. Právní podklady .............................................................................................. 30 3.2.2. Úlohy obcí....................................................................................................... 31 3.2.3. Orgány obcí .................................................................................................... 31 3.3. Okresy a mimookresní města ................................................................................. 32 3.3.1. Úlohy okresů................................................................................................... 32 3.3.2. Orgány okresu ................................................................................................ 33 3.3.3. Úřad zemské rady .......................................................................................... 33 3.4. (Vládní) oblasti (Bezirke) ........................................................................................ 34 3.4.1. Úkoly vládních oblastí..................................................................................... 34 3.4.2. Orgány vládních oblastí .................................................................................. 35 Závěr ...................................................................................................................................... 36 Seznam použité literatury....................................................................................................... 38 SEZNAM PŘÍLOH .................................................................................................................. 39

Úvod Přestože obecní politika představuje dosud relativně opomíjenou oblast v politologii, z hlediska veřejné správy to již zdaleka tak neplatí. Mezi několik z mnoha příčin tohoto stavu patří především mnohavrstevnost, nejednoznačnost, značná vnitřní variabilita a nevyváženost komunální politiky. Přesto anebo snad právě proto zůstává nejnižší samosprávní a správní úroveň, která je důležitým prvkem všech politických systémů, spíše v oblasti zájmu nás, regionalistů . V souvislosti s procesem evropské integrace se navíc často hovoří o posilování principu subsidiarity, tzn. přenášení rozhodovacích pravomocí na tu nejnižší úroveň, která je schopna je zvládnout. V tomto procesu hrají a dozajista dále budou hrát důležitou úlohu také obce. Ve své práci jsem zaměřil svou pozornost na realitu německou, a to z několika důvodů. Česká tradice komunální samosprávy čerpá z týchž zdrojů, jako německá. Mnohotvárnost německého obecního uspořádání bývala stavěna jakožto modelový příklad - v posledním desetiletí dvacátého století ovšem došlo na německé komunální úrovni ke značným posunům, které směřovaly právě proti této mnohotvárnosti. Cílem této práce je přiblížit jejímu čtenáři současný stav územní samosprávy ve Spolkové republice Německo včetně tam vedené debaty nad procesem vzájemné konvergence jednotlivých typů. Kromě obecné charakteristiky celkového systému v celém Spolku je v další části pozornost zaměřena na uspořádání ve Svobodném státu Bavorsko, který je nejen jedním z našich nejdůležitějších sousedů. Hlavní důraz je přitom kladen na fungování místních samospráv. V textu jsou při charakteristice německého systému používány pojmy “obecní rada” či “obecní zastupitelstvo” synonymně, bez jakéhokoli rozdílu. Tento orgán má v českém komunálním systému svůj ekvivalent v pojmu “zastupitelstvo”, nikoli “rada”. Pojem “obecní” je následně použit i pro města. Pokud je někde užit pojem “obecní”, je tím myšlen vždy pouze nejnižší složka samosprávy. Ovšem dále použitý termín “komunální” již má vymezení jiné je ho vesměs používáno pro označení nižší úrovně občanské samosprávy - přesněji: “pokrývá” státní správu i samosprávu na úrovni obce a okresu (ne již země). Všechny uváděné funkce (starosta, radní atd.) jsou pro zjednodušení uváděny pouze v mužském rodě.

6

1.

SYSTÉM VEŘEJNÉ SPRÁVY V SRN

1.1. Charakteristika politického systému Spolková republika Německo je federálně (spolkově) uspořádaná republika s parlamentní demokracií. Tradice německé státnosti sahá až do období raného středověku. Korunovace Ottona I. císařem byla momentem vzniku Císařství římského národa německého, zvaného také První říše. Politický vývoj nebyl přímočarý, ale plný nejrůznějších zvratů. Německo je republika s federální ústavou z roku 1949, mnohokrát novelizovanou.

Tabulka 1: Hlavní politické strany (údaje o počtech členů z roku 2000) Politická strana Křesťanskodemokratická unie (CDU) Sociálnědemokratická strana Německa (SPD) Křesťanskosociální unie (CSU)1 Svobodná demokratická strana (FDP) Spojenectví 90 – Zelení (B90/Grünen) Levice – Die Linkspartei, (dříve PDS)

Počet členů cca 534 tis. členů cca 535 tis. členů cca 168 tis. členů cca 64 tis. členů cca 45 tis. členů cca 72 tis. členů

Zdroj:www.businessinfo.cz/cz/sti/nemecko-vnitropoliticka-charakteristika. Vlastní zpracování.

Z hlediska zahraničně politické orientace je SRN členem Organizace spojených národů, jí přidružených organizací a programů (ILO, UNESCO, FAO atd.), NATO, EU, Rady Evropy, OBSE, G-8, WTO, Světové banka, Mezinárodního měnového fondu, OECD, Rady baltských států aj. Účast Spolkové republiky Německo v mnohostranných smlouvách a dohodách je do značné míry totožná s účastí v mezinárodních organizacích. Jedná se o účast v mnohostranných dohodách uzavíraných pod záštitou OSN a Rady Evropy, dále v rámci systému WTO (GATT, GATS, TRIPS atd.).

1.2. Moc zákonodárná, výkonná a soudní Spolkový sněm (Bundestag)2 je reprezentantem zákonodárné moci lidu (občanů SRN), proto je legislativním orgánem Spolku jako celku. Mimo zákonodárné funkce je zásadní parlamentní kontrola vlády. Volby do Spolkového sněmu, ve kterých se rozděluje 598 mandátů, probíhají každé 4 roky (počet poslanců je pohyblivý podle počtu přidělených kompenzačních mandátů.) V současném volebním období je tento počet 612, z čehož CDU/CSU má 223 míst, SPD 222, FDP 61, Levice 53 a Spojenectví 90/Zelení 51 míst a dva 1 2

pouze v Bavorsku http://www.bundestag.de/

7

poslanci jsou nezařazení. Ve Spolkové republice Německo v současné době vládně široká vládní koalice CDU/CSU a SPD. Zasedací pořádek ve Spolkového sněmu - viz. příloha 1. Spolková rada (Bundesrat)3 je výrazem federálního uspořádání Spolku a tedy zástupcem zájmů zemí v legislativním procesu. Ústava (Grundgesetz neboli Základní zákon) stanoví, ve kterých případech je k přijetí zákona třeba souhlasu Spolkové rady. Pokud se názory Spolkového sněmu a Spolkové rady na zákon, který ke svému přijetí vyžaduje souhlasu obou těchto orgánů, liší, a Spolková rada legislativní proces zablokuje, ustavuje se mezi zástupci obou institucí tzv. dohadovací výbor (Vermittlungsausschuss). Ten má pak za úkol najít kompromisní řešení. Členy Spolkové rady nevolí přímo občané spolkových zemí. Stávají se jimi zástupci zemských vlád na ministerské úrovni, kteří svůj mandát získávají na základě voleb do zemských sněmů konaných každé čtyři roky. Proto se mocenské poměry uvnitř Spolkové rady mění po každých zemských volbách. (U měst se statutem spolkové země, tj. v případě Berlína, Brém a Hamburku, má příslušná exekutivní moc specifické označení, totiž „Senát“.) Pro politickou koalici, která vládne ve Spolku (tzn. ovládá Bundestag) je samozřejmě ideální, když má většinu i ve Spolkové radě, neboť to nesmírně usnadňuje celý legislativní proces a potřebné reformy na něm závislé. K této situaci však v posledních desetiletích dochází jen zřídka. Spolková rada má 69 mandátů. 16 spolkových zemí je zastoupeno podle počtu obyvatelstva nejméně třemi, nejvíce šesti mandáty. Spolková vláda (Bundesregierung)4 v čele se spolkovým kancléřem (Bundeskanzler5), sestávající z kancléřského úřadu a 13 resortů; je orgánem výkonné moci SRN. V jejím čele stojí spolkový kancléř, na jehož návrh spolkový prezident jmenuje či propouští jednotlivé ministry. Sám kancléř je jmenován spolkovým prezidentem se souhlasem Spolkového sněmu. Pro SRN je charakteristický způsob vyslovení nedůvěry kancléři, který vychází z negativních zkušeností tzv. Výmarské republiky: pokud Spolkový sněm vysloví většinou svých poslanců kancléři nedůvěru, musí zároveň v téže proceduře zvolit i kancléře nového. V opačném případě zůstává kancléř ve své funkci. Od této situace je třeba odlišit případ, kdy kancléř sám požádá Sněm o vyslovení důvěry a té se mu nedostane. Pak může spolkový prezident na kancléřův návrh Spolkový sněm rozpustit. Současným spolkovým kancléřem, resp. kancléřkou je Angela Merkel (CDU).

3

http://www.bundesrat.de/ http://www.bundesregierung.de/ 5 http://www.bundeskanzlerin.de/ 4

8

Ve Spolkové republice Německo existuje systém federálních a spolkových soudu. Samostatné postavení na Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht)6 se sídlem v Karlsruhe, do něhož Spolkový sněm a Spolková rada jmenují každý polovinu ze 16 soudců, a to na návrh politických stran. Ke zvolení soudcem Ústavního soudu je potřebné získat dvě třetiny hlasů ve Spolkovém sněmu nebo v příslušném výboru Spolkové rady. Soudce je jmenován na 12 let. Vedle Spolkového ústavního soudu působí v zemi Spolkový soudní dvůr, Spolkový správní dvůr, Spolkový finanční dvůr atd.

1.3. Veřejná správa Administrativní členění celkem čítá: 29 vládních krajů (Regierungsbezirk), 444 okresů a statutárních měst, přibližně 14.800 obcí, z toho 83 velkoměsta se 100.000 obyvateli nebo více, 108 středně velikých měst s 50.000 až 99.999 obyvateli, 462 obcí s 20.000 až 49.999 obyvateli. Každá spolková země má svoji vlastní ústavu, jednokomorový parlament (Landtag – zemský sněm), vládu, státní správu a soudnictví. Zemský sněm jmenuje ministerského předsedu a schvaluje jím jmenované ministry, přijímá zákony a kontroluje činnost vlády. Správní členění zemí je vlivem různých historických skutečností rozdílné, ale jeho základem jsou orgány územní samosprávy – obce. Spolková republika Německo se skládá celkem z 16 spolkových zemí, které mají vlastní zemské sněmy a zemské vlády. Jde o: Bádensko-Virtembersko, Bavorsko, Berlin, Braniborsko, Brémy, Hamburk, Hesensko, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Dolní Sasko, Severní Porýní-Vestfálsko, Porýní-Falc, Sársko, Sasko, Sasko-Anhaltsko, Šlesvicko-Holštýnsko a Durynsko. Mapa spolkových zemí – viz. příloha 2. Spolková země

Německý název

Hlavní město

Počet obyvatel

Rozloha

BádenskoVirtembersko

Baden-Württemberg

Stuttgart

10.700 tis.

35.752 km2

Bavorsko

Bayern

München

12.423 tis.

70.549 km2

Berlín

Berlin

Berlin

3.388 tis.

892 km2

Braniborsko

Brandenburg

Potsdam

2.575 tis.

29.477 km2

Brémy

Bremen

Bremen

663 tis.

404 km2

6

http://www.bundesverfassungsgericht.de/

9

Hamburk

Hamburg

Hamburg

1.734 tis.

755 km2

Hesensko

Hesen

Wiesbaden

6.089 tis.

21.115 km2

MeklenburskoPřední Pomořansko

MecklenburgVorpommern

Schwerin

1.732 tis.

23.174 km2

Dolní Sasko

Niedersachsen

Hannover

7.993 tis.

47.618 km2

Severní PorýníVestfálsko

Nordrhein-Westfalen

Düsseldorf

18.080 tis.

34.084 km2

Porýní – Falc

Rheinland-Pfalz

Mainz

4.059 tis.

19.847 km2

Sársko

Saarland

Saarbrücken

1.061 tis.

2.569 km2

Sasko

Sachsen

Dresden

4.296 tis.

18.415 km2

Sasko – Anhaltsko

Sachsen – Anhalt

Magdeburg

2.523 tis.

20.445 km2

Šlesvicko Holštýnsko

Schleswig – Holstein

Kiel

2.831 tis.

15.763 km2

Durynsko

Thüringen

Erfurt

2.373 tis.

16.172 km2

Pramen: http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/cz/spolkove-zeme/, vlastní zpracování

10

2. ÚZEMNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA V SRN 2.1. Charakteristika organizace správy Územní správa a samospráva ve Spolkové republice Německo se organizuje do tří základních úrovní, a to úrovně Spolkové, zemské a obecní. Nejvyšší – Spolková – úroveň je představována spolkovou vládou, spolkovým kancléřem, spolkovým prezidentem, německým parlamentem a ostatními ústředními státními a správními orgány. Další úrovní je úroveň jednotlivých spolkových zemí – viz. výše. Země v německém systému disponují celou řadou pravomocí. Přestože mají právo vlastního zákonodárného procesu, tak to samozřejmě neznamená, že by každý Němec měl v jiné spolkové zemi jiná práva a povinnosti. Tato práva a povinnosti občana Spolkové republiky Německo jsou v každé z jejich šestnácti spolkových zemích totožná. Každá spolková země je členěna do třístupňového systému volené správy. Mezistupněm mezi nejnižší a nejvyšší úrovní správy jsou okresy (Landkreis). Na okresní úrovni přiznává zákon aktivní a pasivní volební právo i osobám, které mají státní občanství jiného státu EU7. Ty plní funkci jakožto dozorovací a kontrolní orgán obce. Výjimkou jsou města, jež mají pro svou rozlohu a počet obyvatel zvláštní status okresu, tzv. Stadtkreis. Ty okresní orgány nevytváří, okresní úkoly pak přebírá městské zastupitelstvo. Jedná se o obdobu našich statutárních měst (např. Brno, Ostrava, Liberec, Kladno), kdy magistrát těchto měst je zároveň nadřízeným orgánem městských obvodů a městských částí. A ještě je třeba připomenout, že městské státy Hamburk, Brémy a Berlín mají toto členění přizpůsobeno jejich zvláštnímu statutu a postavení v systému. V našem měřítku odpovídá jejich postavení Praze, která je zároveň vyšším územně samosprávným celkem.

2.2. Dějiny vývoje obecní samosprávy a místní správy v Německu Abychom pochopili současnou realitu německé organizace územní samosprávy - smíšeného typu uspořádání, je velmi vhodné se alespoň v krátkosti zaměřit na historický vývoj postavení nejnižších samosprávných jednotek v Německu. Obce mají v německém prostoru dlouhou tradici. Ustavily se již ve středověku, kdy plnily veřejně-právní úkoly. Doba jejich prvního rozkvětu končila v polovině 17. století. Tehdy 7

čl. 28 odst. 1 Ústavy SRN

11

nastává jistá fáze poklidné stagnace. Teprve v 19. století města znovu dosahují svého dřívějšího celospolečenského významu. Představují totiž výchozí bod hluboké proměny státu a společnosti, jsou nositelem tendencí liberalizace a demokratizace veřejného dění a stávají se experimentálním polem ekonomické, sociální a kulturní angažovanosti. Zvláště v druhé polovině 19. století tak můžeme sledovat, že již jsou (vy)zkoušeny jednotlivé elementy pozdějšího sociálního státu8 . Dějiny samosprávy na komunální úrovni v Německu poměrně věrně odrážejí vliv rozdílných systémů vládnutí, které byly v německých zemích realizované. Nejzřetelněji to lze pozorovat na dvou příkladech, jejichž totožnou dataci snad nelze nazvat jinak, než shodou historických náhod. Jedná se o rok 1808 - v Prusku byl vydán Steinův městský řád a v Bavorsku Montgelas vydává První obecní edikt. Obě tyto první moderní formy uspořádání nejnižších jednotek se staly základními typy, jež působí (samozřejmě vedle řady pozdějších vlivů) dodnes. Dlouhou dobu převládal (především z důvodu mocenské převahy) právě pruský model. Steinovým řádem byla institucionalizována autonomie obcí, omezen státní vliv a došlo k oddělení rozhodovacích a prováděcích obecních orgánů. Magistráty (jakožto výkonné orgány) již nebyly obsazovány státem, ale obecním zastupitelským tělesem - členové magistrátu však přece jenom museli být ve funkci státem potvrzeni. Základní principy Steinova řádu ovlivnily, jak už bylo naznačeno, vývoj komunální samosprávy v Německu, přes všechny rozdíly mezi tehdejšími německými státy. Přes obecně rozšířenou představu Pruska jakožto inkarnace všeho reakčního a protidemokratického, musel být v první polovině devatenáctého století řešen problém následků příliš liberálního nastavení volebního řádu. Tato liberálnost se projevovala tím, že se k moci stále více dostávaly nižší vrstvy obyvatelstva. Tomu se snažila zabránit novela z roku 1831, když zvýšila povinný minimální daňový census potřebný k účasti na volbách. V období následujících čtyřiceti let se tak setkáváme s tzv. “honoračními místními parlamenty” tvořenými příslušníky tradičních elit a nové průmyslové buržoazie. Tyto “časy obchodníků, továrníků a bankéřů” končí v sedmdesátých až devadesátých letech předminulého století. Nastává čas zastupitelů - představitelů svobodných povolání, zastupitelů - úředníků a zastupitelů - stranických či odborářských funkcionářů. Konkrétní komunální politika je od poloviny 19. století konfrontována s procesem industrializace a urbanizace (právě v této době má kořeny moderní výkonná správa, důvěra lidí v předpis, úsilí obcí plánovat apod.).9 Pouze na krátký čas byly německé obce přinuceny k jednotnému uspořádání. Stalo se tak na 8 9

Bogumil 2001, s. 46 Bogumil 2001, s. 47 - 49

12

začátku roku 1935 (30.1.1935), kdy Hitler promulguje Německý obecní řád. Ovšem při znalostech obecného fungování totalitních režimů, mezi nimiž německý nacionální socialismus zaujímá čelné místo, nelze od tohoto sjednocení očekávat posílení samosprávných prvků. Ba právě naopak. Nová právní úprava značně rozšiřuje moc starosty, který se stává “vůdcem obce”. Obecní rada je od rozhodovacího procesu fakticky odstavena, starosta je “samozřejmě” pod silným vlivem místních skupin NSDAP. Podle tohoto obecního řádu se nekonaly žádné volby. Finančně se naproti tomu situace obcí značně zlepšila, především díky faktickému vymizení nezaměstnanosti a značnému hospodářskému růstu, to vše v souvislosti s orientací celé země na přípravu na válku. Ruku v ruce s vylepšením finančního zázemí obcí ovšem šlo další posílení kontroly. Obce tak byly v celém období nacionálně socialistického systému degradovány do role pouhého vykonavatele úkolů a příkazů strany-státu.10 S pádem Třetí říše je okamžitě opuštěno i jednotné obecní zřízení a lze pozorovat snahu o navázání na přetržené tradice. K nim se přidává, především v britské zóně, vliv okupační mocnosti (britská koncepce local government).11 Po roce 1945 tak došlo v západní části země ke vzniku různorodých systémů komunálního uspořádání, jež můžeme podle některých základních shodných znaků rozdělit do čtyř kategorií. K nim se přidává obecní uspořádání v Německé demokratické republice, jež je jednotné a zcela podřízené státu, takže je nelze zkoumat jakožto samosprávné. (Po roce 1990 také po přechodné demokratičtější “samosprávnější” - fázi všechny nové spolkové země přijímají obecní uspořádání podobné některému ze západních modelů, ovšem již pod vlivem níže popsaných diskusí a pochybností.). Obecní uspořádání jednotlivých spolkových zemí se až do poloviny devadesátých let dvacátého století lišilo v řadě podstatných bodů. Nejrůznoroději nastaveným se jeví především (pro německou realitu, a nejen německou, veledůležité) postavení vrcholného reprezentanta obecní správy. Rozdíly bylo možno sledovat jak ve způsobu volby (přímá volba obyvatelstvem, jako např. v Bádensko-Virtembersku či Bavorsku, nebo volba obecní radou, jako např. v Porýní-Falci, Hesensku, Severním Porýní-Vestfálsku, Dolním Sasku, Sársku či Šlesvicku-Holštýnsku), tak v rozsahu jeho kompetencí (zda vystupoval pouze jako šéf správy a vedle něj působil “čestný reprezentant” obce navenek - předsedající rady, jehož rada volila ze svých řad, jako např. v Dolním Sasku či Severním Porýní-Vestfálsku, nebo zda byl současně předsedajícím/členem rady a hlavním představitelem obce, jako např. v BádenskoVirtembersku, Bavorsku či Porýní-Falci). Patrné rozdíly také bylo možno sledovat mezi monokratickou a kolegiální formou vedení správy. Mísily se zde zemská specifika

10 11

Bogumil 2001, s. 57 - 58 Knemeyer 1994, s. 82

13

samosprávné tradice spolu s dále demokratizujícími impulzy bývalé britské okupační správy.12

2.3. Obecní samospráva Článek 28 Ústavy Spolkové republiky Německo garantuje obcím, že se mohou ujmout vlastních úkolů týkajících se všech záležitostí místních společenství formou samosprávy a přebírat za ně samostatně odpovědnost. Ústava opravňuje obce k tomu, aby jednaly v této oblasti na vlastní odpovědnost. Zásada univerzality komunálního pole působnosti znamená, že obce nejsou povinny plnit žádný určitý seznam úkolů, ale mají právo ujímat se místních záležitostí, jejichž řešení podle zákona nepřísluší jiným nositelům veřejné správy. Podstatou ústavně garantované samosprávy je tedy pouze princip univerzality, nikoliv konkrétní úkoly. V případě rozdělování kompetencí prostřednictvím zákonodárců podle článku 28 a násl. Ústavy je však třeba mít na zřeteli materiálně chápaný princip decentralizovaného rozdělení kompetencí a úkolů. Idea decentralizace v souladu s principem podpůrnosti byla také myšlena jako odpověď na centralistické tendence národního socialismu. Právo obcí na samosprávu má být protikladem byrokraticko-autoritativních prvků. Vlastní finanční zodpovědnosti obcí ztroskotává na ústavou daném právu o pohyblivých sazbách u pozemkových a živnostenských daní. Dle Ústavy mají také svazy obcí (kraje) právo na samosprávu. Krajská a zemská rada jsou samosprávními orgány krajů. Obce však mají oproti krajům a samosprávě v záležitostech týkajících se místních společenství prioritní úkoly. Pokud se obce při plnění úkolů cítí přetíženy, je zde k dispozici vyšší samosprávný orgán, nikoliv však bezprostředně státní správa, kterému je možné splnění úkolu svěřit. Federální organizace ve Spolkové republice Německo a tím také pole působnosti obce se odvozují z principu podpůrnosti. Tímto principem se řídí rozdělování kompetencí. Tyto kompetence náleží, pokud je to možné, nejnižší sociální jednotce. Nadřazený orgán nesmí činnost, již má spravovat nižší sociální jednotka, vztahovat na sebe. Menší sociální jednotka má být však při plnění svých úkolů podporována. Své úkoly však nemůže plnit, pokud musí být trvale podřízena. Princip podpůrnosti ve Spolkové republice však nelze chápat jako obecné pravidlo struktury, neboť nemá dostatečnou právní statut, to znamená, že se sotva vyznačuje právně postižitelnými kritérii.

12

Naßmacher 1999, s. 263 - 264

14

Obec tvoří třetí, nejnižší rovinu federální státní struktury ve Spolkové republice Německo. Zásadní priorita nejnižší roviny, tedy ústavou daný princip podpůrnosti, je prvek decentralizace, který má přinést správní efektivitu a úzký kontakt s občany. Komunální samospráva je chápána jako racionální, věcná a rychlá, neboť je občanům a místním společenstvím prostorově a obsahově nejblíže. Socioekonomické vazby mezi vyššími prostorovými celky ovšem často podmiňují přesun úkolů na vyšší rovinu. Menší jednotka a užší kontakt s občany mají však umožnit zdokonalení a flexibilní přizpůsobení rozvoji (např. technickému nebo sociálnímu a individualizaci života). Koncepce komunální samosprávy je rozdělena dle oblastí svrchovanosti: - Územní svrchovanost. - Personální svrchovanost, tj. kompetence obcí ve vztahu k výběru na vlastní zodpovědnost, postoji, propouštění a přijímání personálu, zpravidla obecních úředníků. - Finanční svrchovanost, zahrnuje oprávnění příjmového a výdajového hospodářství na vlastní zodpovědnost. - Daňová svrchovanost, zaručuje právo otevřít daňové zdroje (má však jen malý význam v daňově praxi obcí). - Svrchovanost plánování, týká se oprávnění řídit a tvořit území obce, také pokud jde o její stavební využití (např. stavební politika, nemovitosti, využívání ploch). - Organizační svrchovanost, opravňuje vytvořit vnitřní organizaci. - Právní svrchovanost, tj. oprávnění vydávat komunální stanovy. Obce mají právo upravovat své vlastní záležitosti pomocí stanov, které schválí obecní rada jako místní právo (změna spolkového a zemského zákona, např. v oblasti ochrany životního prostředí se týká koncepce likvidace odpadu, dopravních omezení). - Pořádková funkce (hasiči, policie, ohlašovny). - Komunální úkoly: v popředí je komunální infrastruktura, přesněji tvorba a udržení existenčních opatření. K technické infrastruktuře patří výstavba silnic a cest, veřejná osobní doprava, bytová výstavba, městská výstavba, sanace a modernizace, dodávky energie a vody, kanalizace, likvidace odpadů a čištění silnic. K sociální infrastruktuře patří sociální péče, péče o mládež, mateřské školy, školy, kultura a péče o vlast, sportoviště a zařízení pro volný čas, zdravotnictví, nemocnice, záchranná služba, civilní ochrana. K hospodářské infrastruktuře patří podpora hospodářství, spořitelny a cestovní ruch. Obce doplňují vyšší komunální svazy (oblastní korporace, např. veřejně prospěšné zemské svazy, okresy a kraje). Označení se mění podle spolkových zemí. V Bavorsku se například komunální svazy nazývají okresy. Jsou to mimo jiné nadřazení nositelé sociální pomoci v souladu se spolkovým zákonem o sociální péči. V tomto směru však byly značně oproštěny

15

od pojištění sociální péče, které bylo zavedeno v roce 1995. K povinnostem patří zejména zřizování a provoz stacionárních a částečně stacionárních psychiatrických a neurologických zařízení a zařízení pro drogově závislé. Dále se okresy starají o úkoly v rámci pomoci dětem a mladistvým (Sociální zákoník VIII). K úkolům okresů patří mimo jiné zvláštní školy pro různé kategorie postižených dětí a mladistvých, péče o vodstva, památky a vlast.

2.4. Základní varianty smíšeného typu místní správy v Německu Jihoněmecké radní uspořádání se stalo v Německu po znovusjednocení fakticky nejrozšířenější formou obecního uspořádání. Vyznačuje se především silným postavením starosty. Starosta, zvolený v přímých volbách na období šesti až osmi let (délka mandátu se v jednotlivých zemích liší)13, předsedá obecní radě, současně je hlavním vedoucím obecního správního aparátu a nejvyšším představitelem obce. Obecní rada, volená také v přímých volbách, ale na období kratší než starosta, stojí v pozici starostovy protiváhy. Starosta je chápán spíše jako volený představitel správy, než jako předsedající rady. Obecní rada je oprávněna dávat starostovi směrnice k zajišťování průběžného výkonu správy. V takovéto čisté podobě se můžeme s jihoněmeckým radním uspořádáním setkat v Bavorsku, BádenskoVirtembersku, Sasku, od roku 1996 v Dolním Sasku a od roku 1999 v Severním PorýníVestfálsku. V některých dalších spolkových zemích se setkáváme s mírnou modifikací tohoto systému. Komunální úprava v Sasku-Anhaltsku např. přidává k bavorskému modelu výbory s hlasem poradním a rozhodujícím, které obsazuje rada a jimž předsedá starosta. Od roku 1999 se starosta volí přímo i v Meklenbursku-Pomořansku, navíc předsedá hlavnímu výboru a výborům poradním. V Durynsku nepředsedá radě přímo volený starosta, ale předsedající zvolený z řad členů rady.14 Starostovské uspořádání poskytuje starostovi taktéž silnou pozici. Ten předsedá (v PorýníFalci s hlasem rozhodujícím, v Sársku bez hlasu) obecní radě. V Porýní-Falci je starosta volen v přímých volbách, zatímco rada volí obecního ředitele. V Sársku volí rada jak starostu, tak ředitele, šéfem správy je však starosta.15 Jako typický příklad severoněmeckého radního uspořádání sloužilo do roku 1996 Dolní Sasko a do roku 1999 Severní Porýní-Vestfálsko. Centrální roli hrála v tomto systému obecní rada. Ta si ze svého středu volila předsedu (jenž reprezentoval obec navenek) a obecního ředitele - výhradního šéfa správy (ten byl volen na pět až osm let). Severoněmecké radní 13

Bogumil 2001, s. 67 - 68 Schubert – Klein 2001, s. 157 15 Schubert – Klein 2001, s. 157 14

16

uspořádání tak je ukázkou existence dvou “vrcholů - špicí” komunální sféry. Rada měla rozhodovací “politickou” pravomoc, zatímco správa, dle britského modelu, plnila “nepolitické” úkoly. Rada plnila funkci iniciace, artikulace, personálního managementu, stejně jako funkci tvůrce norem. V případech běžných úkolů jí podléhala obecní správa.16 Tento model již ale fakticky neexistuje.17 V magistrátním obecním zřízení (realizovaném v Hesensku a ve městech ŠlesvickaHolštýnska) lze zřetelně pozorovat prvky pruské tradice. Představeným obce je kolegiální orgán - ve městech magistrát, v obcích obecní představenstvo, složený ze starosty jako předsedajícího a z dalších tzv. přivolaných osob, který je správním orgánem obce. Mezi radou a magistrátem je provedena dělba moci na usnášející a výkonnou. V Hesensku nejsou členové magistrátu členy rady. Starosta je vedoucím obecní správy. Rada si ze svého středu volí svého předsedajícího, který připravuje a řídí její schůze. Starosta reprezentuje obec navenek.18,19

2.5. Konvergence jednotlivých typů Ne všichni společenští vědci souhlasí s naznačenou (dlužno ovšem podotknout, že nejrozšířenější) typologizací. Tak se lze například setkat s názorem, že výše popsané starostovské uspořádání funguje na základě ne-li totožné, pak obdobné logiky jako jihoněmecký radní model. Proto jsou oba typy sloučeny v jeden: radně-starostovské uspořádání.20 To je ovšem pouze počátek debaty nad sbližováním obecních typů. Ve stručnosti lze uvést některé “symptomy” oné konvergence, jež vycházejí z výše naznačených fundamentálních rozdílů mezi jednotlivými typy.

2.5.1. Starosta V roce 1991 zavedlo Hesensko přímou volbu starosty, obecní model ovšem zůstal dvojhlavý, založený na magistrátním kolegiálním principu. V Severním Porýní-Vestfálsku začala debata o přímé volbě starosty v roce 1991, celý proces vyvrcholil kompletní rekonstrukcí systému v roce 1999. V nově přistoupivších zemích Spolku převážně volila starostu zpočátku rada, brzy se však začal projevovat obdobný trend, tedy přímá volba a úsilí o “jednohlavost”. V současné době je již starosta volen přímo ve všech zemských uspořádáních (kromě výjimek v některých zemích pro úřad starosty, jenž svou funkci nevykonává jako hlavní zaměstnání). Nejnápadnějším společným znakem takřka všech novelizací je fakt, že hlavní představitel 16

Bogumil 2001, s. 67 Schubert – Klein 2001, s. 157 18 Bogumil 2001, s. 68 19 Knemeyer 1994, s. 85 20 Knemeyer 1994, s. 84 17

17

správy je současně hlavním představitelem obce, jenž je volen přímo. To je mj. jeden z dokladů převahy modelu jihoněmeckého. Díky přímé volbě a rozsahu kompetencí disponuje šéf správy jinou legitimací, vyšší možností prosadit své názory, schopností integrace a nezávislostí. Se zavedením přímé volby mizí jeden z důležitých odlišujících znaků čtyřpólové typologie. Zajímavou otázkou v této souvislosti je taktéž délka starostenského mandátu. V Bavorsku disponuje starosta 6letým mandátem, v Bádensko-Virtembersku 8letým, v MeklenburskoPomořansku může rada předem stanovit délku starostova volebního období v rozmezí 7 - 9 let, v Porýní-Falci trvá starostenské volební období dokonce 10 let. V těchto případech se tak starostovo volební období nekryje s obdobím rady, které značně přesahuje - tento mechanismus značně posiluje starostovo postavení v systému. Dá se říci, že fakt “nepřekrývání se” starostenského volebního období s mandátem rady je v současné době patrně nejvýznamnějším rozdílem mezi jednotlivými zeměmi. Rozdílné je postavení starostů v jednotlivých systémech i co se týče možnosti jejich odvolání. Zatímco např. v Bádensko-Virtembersku a Bavorsku nemůže být starosta odvolán, v Hesensku ano. Starosta, jakožto vrchní šéf správy současně nepředsedá schůzím rady v Hesensku, Dolním Sasku a Sasku-Anhaltsku.21 Zajímavý je zajisté pohled F. L. Knemeyera,22 jenž jako základ soudobých diskusí o reformě vidí především otázky o oprávněnosti dualistického obecního uspořádání (jako dvě základní alternativy totiž vidí typ monistický a dualistický), po jednotě obou základních orgánů pod jednou “špicí” a po bezprostřední demokratické legitimaci. Jádrem tedy je rozdělení úkolů a funkcí mezi radou a správou, zvláště rozsah úkolů (či moci) starosty. V německém prostoru jde podle Knemeyera pouze o spor mezi jihoněmeckým a severoněmeckým uspořádáním, a ne mezi čtyřmi typy. Již dva roky po vydání jeho práce opustilo severoněmecký “tábor” Dolní Sasko a o další tři roky později i zbývající Severní Porýní-Vestfálsko, čímž tento model přestal fakticky existovat. Jelikož Knemeyer dokazoval převahu jihoněmeckého modelu, zejména co se týče efektivity řízení, podívejme se na jeho argumentaci. Pod britským vlivem zkonstruovaný severoněmecký model dává veškerou moc radě, čímž dle jeho názoru vytváří “idylický vládní systém”, který však je zkonstruovaný pro obec bez správního aparátu, resp. bez úředníků. Oproti tomu je jihoněmecké uspořádání charakterizováno zvláštní politickou potencí starosty. Plebiscitní “volební království” a 21 22

Naßmacher 1999, s. 263 - 266 Knemeyer 1994, s 85 - 86

18

starostova volební nezávislost na politické straně, činí starostu takřka nesesaditelným, a to i po volbách. Bez mnoha “těch, co do toho mluví” (jak se to může zdát a v mnoha ohledech taktéž skutečně je) může spolu se správním aparátem řídit a rozvíjet obec sice byrokraticky, zato efektivně. V tomto bodu se dle Knemeyera zřetelně projevuje převaha zřízení s dvěma odděleným hlavními orgány nad systémem monistickým. Ale i v dalších směrech staví starosta radu do stínu. Jako předsedající schůzím rady, který také zasedání připravuje a vede, má starosta v rukou prakticky veškerou myslitelnou skutečnou moc. Nadto je totiž šéfem celé obecní správy. Je vrchním úředníkem, velitelem místní policie atd. Vedle toho “zbývající” kompetence rady, jakožto zastupitelského tělesa, vypadají na první pohled skutečně skromně. Při bližším pohledu ovšem stále rada disponuje rozhodujícími pravomocemi. Rada může být i vedle silného starosty politickou silou, která drží skutečnou moc.

2.5.2. Efektivnost Zatímco ve východní části země probíhaly a probíhají debaty o samotných kořenech a základech demokracie a o zavádění prvků demokracie přímé (je mylné k těmto prvkům přiřazovat i přímou volbu starosty, tak jak to řada autorů činí - za všechny např. Bogumil 2001: s. 174 – 192; přímá volba nejvyššího představitele ať správy či celé obce není aktem přímé demokracie, ale zdokonalením demokracie zastupitelské - občané totiž nehlasují o jediném přímém rozhodnutí, pouze volí toho, kdo tato rozhodnutí učiní), v západní části se diskutuje o zvyšovaní daňové výtěžnosti a zvýšení efektivnosti obcí - tedy jejich schopnosti dosáhnout co nejvíce svých cílů s co nejmenšími náklady. Debata nad způsobem dosažení co nejvyšší efektivity zastiňuje svým rozsahem a důležitostí řadu dalších naléhavých otázek. V čase debat o rozsahu sociálního státu, o velikosti daňového zatížení apod. má diskuse nad schopností organizace (v našem případě obce) dosahovat maxima cílů s co nejmenšími náklady veledůležitý význam. Účinnost rozhodovacích procesů se tak kontroluje prostřednictvím měřítka efektivnosti. Samozřejmě že zde hrozí nebezpečí pokud převáží toto hledisko kupř. nad “citlivostí” k zajištění práv menšin, zajištění demokratické kontroly či osvědčenému systému brzd a protivah, jen stěží by se pak dalo hovořit o samosprávném modelu. Může jít patrně o nejvýraznější nesoulad mezi moderními koncepcemi managementu obcí a původními idejemi samosprávy.

2.5.3. Struktura rozhodovacího procesu Hojně diskutovaným tématem je otázka, zda formálně totožné nastavení institucionálních a rozhodovacích parametrů obecního uspořádání musí vést (a povede) při vědomí dlouholeté svébytné tradice jednotlivých zemí, důležitosti jednotlivých zemských stranických systémů, odlišné socio-ekonomické situace a populačně-geografických rozdílů ke stejným výsledkům

19

při samotné realizaci komunální politiky. S tímto problémem souvisí také otázka účinnosti a důsledků přenesení západních modelů do východní části země.23 Neméně důležitá (ne-li důležitější) diskuse se rozvíjí nad skutečnou strukturou rozhodovacího procesu. Při této debatě již tedy opouštíme striktní pozici polity a přecházíme k dimenzi politics. Prostřednictvím sociálněvědních výzkumů se v průběhu osmdesátých a na počátku devadesátých let prokázalo, že ve středně velkých městech probíhá rozhodovací proces podle stejných zákonitostí, bez ohledu na formu obecního uspořádání - tzn. probíhal stejně v různých spolkových zemích, jež realizovaly odlišnou komunální formu. I díky tomu začala být, přes všechny rozdílnosti, vnímána počínající konvergence obecních uspořádání. Řada badatelů se shoduje v tom, že právě rada, jež by měla artikulovat politické problémy (funkce artikulace) a zadávat úkoly správě (iniciační funkce), se často ocitá v roli ratifikačního orgánu, který pouze schvaluje záležitosti předložené mu správou, přičemž řeší především naléhavé problémy. Na radu přitom také tlačí nejrůznější skupinové zájmy - v čele s místními organizacemi politických stran - v tomto ohledu se rada jeví být nejvýše diferencovaným a hierarchicky strukturovaným orgánem místního politického života. V této souvislosti vyvstává taktéž dilema, zda má být činnost v komunálním zastupitelském tělesu pouze čestnou činností. V případě, kdy bychom se nespokojili s pouhou reprezentační funkcí a vyžadovali bychom činnost skutečně iniciační a kontrolní, vyvstává problém časové náročnosti. Takřka třicet let starý výzkum z počátku sedmdesátých let dvacátého století, jehož se zúčastnili radní jednoho severoněmeckého krajského města, ohledně času věnovaného městským záležitostem (zahrnuta účast na schůzích rady, frakcí a výborů, vypracovávání návrhů, rozhovory s občany, zastupování města v jeho organizacích) přinesl následující výsledky: průměrně 60 - 80 hodin měsíčně (tzn. 15 - 20 hodin týdně). Navíc není zcela zřetelně potvrzené, do jaké míry se překrývá funkce komunálního zastupitele se zastáváním stranické funkce a s činností v jiných organizacích místního společenského života. Oba tyto okruhy činnosti bezesporu přispívají k získání popř. udržení zastupitelského mandátu. Je zřejmé, že od sedmdesátých let čas nutný k řádnému výkonu mandátu vzrůstá. Další průzkum - z osmdesátých let - prokázal očekávanou skutečnost, totiž že časová náročnost výkonu mandátu je větší ve větších sídlech.24

2.5.4. Shrnutí konvergence Po ustavení komunálních systémů v nových spolkových zemích a po zásadních reformách systému dolnosaského a severněporýnského-vestfálského nastala značná změna vzájemné 23 24

Naßmacher 1999, s. 269 - 272 Naßmacher 1999, s. 276 - 277

20

rovnováhy mezi čtyřmi ideálně typickými modely. Zdá se, že po přesunu rozhodovacích pravomocí ve prospěch hlavního správního úředníka (starosty), jenž je navíc nově ve všech uspořádáních volen přímo, nastává otázka, zda nenadešel čas pro úvahy nad tím, zda zůstává klasická typologie čtyř systémů smysluplná, resp. zda nemá být nalezena nová systematizace či alespoň nová vymezující kritéria. Tato kritéria již ovšem s největší pravděpodobností nemohou reflektovat pouze klasickou dimenzi “polity”. Sociální vědci je budou muset hledat v oblastech svým způsobem skrytějších a hůře identifikovatelných.

2.6. Organizace a vedení obcí Struktura organizace obce je založena na příslušném komunálním zřízení, které se vyvinulo na historickém základu. Dále má několik nadregionálních rysů: obecní rada jako zastoupení místních občanů se volí v obecných přímých svobodných rovnoprávných tajných volbách. Právo volit má ten, kdo dovršil osmnáct let (v některých spolkových zemích šestnáct let) a je občanem státu nebo má státní příslušnost jiného členského státu Evropské unie. Volební období obecní rady se řídí příslušným zemským zákonem (čtyři až šest let). Komunálních voleb se mohou účastnit vedle politických stran také takzvané volební sdružení. Obecní rada tvoří centrální orgán komunální správy a vytváří výbory a grémia, která plní funkci poradní a schvalovací. Úkolem starosty je starat se o řádné plnění všech obecních správních úkolů. Zastupuje proto obec v záležitostech týkajících se například uzavírání smluv. Volební období starosty je v jednotlivých spolkových zemích různé (pět až devět let). V jednotlivých zemích je starosta nazýván různě, ve městech, která nespadají do krajů, má například označení vrchní starosta, v jiných se označení této funkce řídí počtem obyvatel. Přímá volba starosty je důležitým prvkem politické účasti občanů. Komunální společenství pro zjednodušení správy (KGSt) doporučilo již v roce 1967 obecnou organizační strukturu, která je až do současnosti typická a ideální. Správní organizace obce, rozdělená na referáty, by mohla vypadat např. takto: Tabulka 2: Doporučená organizační struktura dle KGSt. Oblast správy

Referáty Hlavní úřad Personální úřad Statistický úřad Tiskový úřad Finanční úřad Městská komora Městská pokladna Městský berní úřad

1. Obecní správa

2. Finanční správa

21

Realitní úřad Úřad pro obranyschopnost Policie Úřad pro veřejný pořádek Evidence obyvatelstva Matriční úřad Pojišťovna Veterinární úřad Hasiči Úřad civilní obrany

3. Právní pojistná a pořádková správa Právní úřad

Dopravní úřad 4. Školská a kulturní správa

Školský úřad Kulturní úřad Sociální úřad Úřad pro mladistvé Úřad pro sportovní záležitosti Zdravotní úřad Úřad pro zdravotní pojišťovny Vyrovnávací úřad Stavební úřad Městský plánovací úřad Vyměřovací a katastrální úřad Úřad pro stavební uspořádání Úřad pro bydlení Úřad pro výškové stavby Úřad pro hloubkové stavby Úřad pro parky a hřbitovy Úřad pro čistotu města Jatka Úřad pro podporu hospodářství a dopravy Podniky místního hospodářství Lesní úřad

5. Sociální a zdravotní správa

6. Stavební právo

7. Správa veřejných zařízení 8. Hospodářská a dopravní správa

Pramen: Wildmannová, Šelešovský 2001, s. 11 – 12. Vlastní zpracování.

V rámci modernizace státní správy se často úřady transformovaly v podniky místního hospodářství (samostatný oddíl správy s vlastním podnikovým majetkem odděleným od komunálního rozpočtu, např. vysoké školy, muzea, knihovny). Dále obce a kraje delegují úkoly na komunální účelové svazy (např. zásobování vodou, kanalizace, likvidace odpadu, regulace řek).

2.7. Komunální politika v nových spolkových zemích25 Úkoly a funkce správních orgánů byly ve městech a zemích za politického systému NDR strukturovány jinak než ve Spolkové republice. NDR tvořilo 14 krajů a samostatně Berlín (východní). Kraje byly administrativními státními orgány bez samosprávné funkce. Byly 25

Zpracováno podle: Wildmannová - Šelešovský 2001, s. 12-14

22

rozděleny na městské a zemské okresy, 11 městských okrsků v Berlíně (východním), města a obce. V systému centralizovaného plánovacího hospodářství měl plánovací kompetenci až po lokální rovinu stát. Rozpočty správních orgánů byly začleněny do státního rozpočtu NDR. Úkoly obcí a prostředky, které měly k dispozici pro plnění svých povinností, jim byly přiděleny prostřednictvím hospodářské plánu. Typickým znakem komunální roviny byla korporační spolupráce místních státních orgánů, podniků a masových organizací. Tak například převzaly odbory sociálně-politické funkce na lokální rovině v podnicích (výplata důchodů, rekreace atd.). Obce v NDR zajišťovaly městské plánování a jiní infrastrukturální úkoly v rámci průmyslových a prostorových úkolů v NDR: velké monostrukturované průmyslové oblasti a velkoplošné obytné oblasti v průmyslovém stavebním stylu, většinou na okrajích obcí. Centralizovaný sociální systém NDR byl primárně zaměřen na zajištění pracujících. Podpora nevýdělečně činných obyvatel byla úkolem sociální péče, nejnižší roviny sociálního zajištění. Sociální dávky tvořila část finanční a věcná a bylo možné o ně žádat u lokálních státních orgánů, které také rozhodovaly o jejich přidělení. Ambulantní služby, např. pro starší občany, byly korporatisticko-kooperativně zajišťovány představiteli státu a podniků „Národní solidarita“ například plnila úkoly služeb jako zásobování obědy nebo pomoc v domácnosti a organizovala kulturní nabídku. Sociálně-politické úkoly, které náležely okresům a obcím v NDR, se zásadně lišily organizací, koncepcí a financováním, komunální sociální politikou západoněmeckého stylu. Náhlá změna systému, kterou započala státní smlouva z 1. července 1990, přinesla sociální správě nejen zcela nové úkoly, např. výplatu sociálních dávek, ale postavila ji také před zcela nové sociální právo. Transformační proces v bývalé NDR se lišil od jiných socialistických zemí, neboť smlouva o sjednocení Německa ze 3. října 1990 stanovila, že hospodářský, ústavní, politický a institucionální systém Spolkové republiky bude uplatňován také na území bývalé NDR. V politickém systému NDR bylo úkolem „státních orgánů“ řídit a připravovat kombinátům a podnikům organizovaným plánovitým hospodářstvím potřebné místní podmínky a vést podniky místního zásobování. V ústavním modelu Spolkové republiky musí obce zajistit rámcové podmínky pro soukromou hospodářskou činnost (podpora hospodářství a infrastruktury), její rozvoj je však podřízen cílům prostorového uspořádání a zemského plánování. Dalším prvkem komunální samosprávy je šance občanů na politickou participaci a orientace na obecné blaho. Po sjednocení Německa byla zahájena v roce 1990 transformace komunální správy v bývalé NDR. Komunální ústava ze 17. května 1990, NDR tehdy ještě existovala, zavedla komunální samosprávu a zavedla decentralizaci východoněmeckých správních struktur. Od sjednocení 23

NDR se Spolkovou republikou platí ústavou garantovaná komunální samospráva i pro obce a kraje v nových spolkových zemích. Komunální samospráva byla také zahrnuta do ústav nových spolkových zemí. Do roku 1994 schválilo všech pět nových zemí vyhlášku o obcích (volba obecních zastupitelstev a krajských výborů atd.). Implementace západoněmeckého komunálního modelu vyžadovalo kompletní změnu správy. Na veřejnou správu v nových spolkových zemích byly přeneseny úkoly, které NDR neměla ve svém politickém systému: prostorové uspořádání a plánování, finanční správu, ochranu životního prostředí a oblast rozvojového plánování měst, např. stavební plánování. Města v nových spolkových zemích byla, v důsledku účetního systému staré NDR, zatížena starými dluhy. Na počátku roku 1997 se spolková rada a spolkový sněm rozhodly, že spolek a země si rozdělí staré dluhy, neboť nemohly být ve smyslu německého právního systému považovány za pohledávky. Východoněmecké obce se však, vlivem nedostatku vlastních dostatečných daňových příjmů, v důsledku zadlužení a úrokových výdajů zcela přizpůsobily západoněmeckému průměru. Dalším důvodem prekérní finančně-politické situace východoněmeckých obcí byly nejasnosti, pokud šlo o komunální majetek, zejména . pozemkový majetek. Důvěrnický zákon ze 17. června 1990 sice obsahuje ustanovení, že národní majetek, který slouží komunálním úkolům a službám, má být převeden zákonně na obce a zemské kraje. Podobná úprava byla přijata také do smlouvy o sjednocení ze 3. říjná 1990 pod heslem „správní majetek“ (čl. 21). Problémem však bylo, vedle metodických otázek, majetkově-právní postavení národního majetku, poliklinik, škol, mateřských škol, sportovišť, průmyslových ploch a jiných nemovitostí a mnohé další se staly jako majetek privatizovaných národních podniků majetkem soukromých kapitálových společností. Převod ve formě správního majetku na obce („obecní návrhy“) probíhal jen velmi pomalu. Výstavba komunální samosprávy byla ve své počáteční fázi financována zejména z „Fondu německé jednoty“ (1990-1994). V rámci správní pomoci se dostalo východoněmeckým obcím, městům vyjmutým z krajů a zemským krajům podpory v oblasti organizační a personální (kvalifikace). Nositelem správní pomoci byly hlavně komunální vrcholové svazy a západoněmecké obecní, případně městské a krajské správy. Kromě toho docházelo k „výpůjčkám“ personálu ze západoněmeckých komunálních správních orgánů.

24

V roce 1991 byla založena s finanční pomocí spolku pro komunální investice společenská organizace s názvem „Auschwung Ost“26. Města a obce v nových zemích jsou stále ještě odkázány na převodové platby. Od roku 1995 se převody dostaly mimo dosah zemí a spolku – nové finanční vyrovnání – a zaujaly místo pomoci při výstavbě financované z fondů. Vedle obecných problémů při tvorbě správy a personální politiky jsou východoněmecké obce zatíženy rostoucími výdaji na sociální podporu vzhledem k trvale vysoké nezaměstnanosti. Dále se silně rozšířil rozsah úkolů komunální sociální politiky, a to o úkoly, které předtím zajišťoval politický systém a podnik. Významné jsou také následné problémy a náklady na vysoce znečištěné životní prostředí a z toho plynoucí sanační úkoly. Také vodní hospodářství a hospodářství s dopadovou vodou se muselo zásadně zlepšit, což mělo za následek vlnu privatizací komunálních zásobovacích podniků. Dalším problémem je zlepšení zajištění obytných ploch. V oblasti komunální sociální politiky se musely úkoly rozdělit dle principu podpůrnosti mezi obce a volné nositele dobročinné péče. Princip zákonem chráněného a veřejně podporovaného pluralismu volných nositelů dobročinné péče vedl ke vzniku spolkového programu a zemských programů k podpoře institucionálního vzniku dobročinných svazů. Přesto se podařilo několika málo svazům v NDR, jako „Národní solidaritě“ v pomoci přestárlým občanům, najít si své místo v novém prostředí. Převzetí západoněmecké komunální ústavy vedlo ke změně paradigmat v komunální sociální politice: centralizace a monopolizace byly nahrazeny podpůrností a pluralismem. Transformace komunální sociální politiky je vzhledem ke spektru služeb a pluralistickému prostředí volných a veřejných nositelů prakticky dokončena.

2.8. Financování obcí27 Ústava spolkové republiky Německo vychází z toho, že Spolek a země mají oddělené příjmy i oddělené financování úkolů, jejich hospodářské rozpočty jsou navzájem nezávislé. Daně se dělí na spolkové, zemské, obecní a společné. Společné daně tvoří největší část souhrnu daňových příjmů. Jsou rozděleny mezi Spolek, země a obce. Mezi společné daně patří daň ze mzdy a příjmu nebo daň z obratu. Obce mají právo na výtěžek z obecních daní, kterými jsou pozemková daň nebo živnostenská daň. Obecní rozpočtové hospodářství patří k veřejnému finančnímu hospodářství. Vzhledem k jeho velkému podílu na celkovém hrubém domácím 26 27

http://de.wikipedia.org/wiki/Aufschwung_Ost Zpracováno podle: Šidláková, I., 2005

25

produktu má značný vliv na celé národní hospodářství. Pro obecní rozpočtové hospodářství platí zásada stálého plnění úkolů. Je třeba ho tedy vést tak, aby plnění úkolů ve vlastní i přenesené působnosti bylo trvalé. Přednost mají povinné úkoly a úkoly přenesené. Pokud jsou tyto úkoly zajištěny může obec plnit úkoly dobrovolné.

Finanční vyrovnání Finanční vyrovnání, které probíhá mezi Spolkem a obcemi je upraveno Ústavou a také Zákonem o reformě financování. Ústava zaručuje, že obce obdrží podíl z výtěžku z daně z příjmu, který země musí postoupit svým obcím na základě výše daní z příjmu odvedených jejími občany. Výtěžek z přímých daní náleží obcím, výtěžek z místních spotřebních daní a daně z přepychu náleží také obcím nebo podle předpisů zemského zákonodárství svazům obcí. Ústava zaručuje obcím právo stanovit v rámci zákona sazebník přímých daní. K úpravě finančního vyrovnání s obcemi, a mezi obcemi a okresy, vydávají země vlastní zákony. Provádí se dotování podle klíče: Obce s vysokým daňovým výnosem obdrží nižší nebo žádné dotace, obce s menšími daňovými příjmy dotace vyšší. Vedle toho dostávají obce dotace a příspěvky pro zvláštní úkoly, jako je doprava žáků do škol, výstavba sportovišť apod.

Příjmy komunálního rozpočtu Mezi nejdůležitější příjmy obcí patří daně, příspěvky, poplatky, jiné dávky či úvěry. Mezi komunální daně se řadí daně přímé, daň z držení psů a z přepychu. Za tyto daně se občanům od obce nedostává žádné protislužby. Příspěvky se platí jako náhrada za to, že obec poskytuje nějaké výhody (např. přípoj na obecní vodovod). Poplatky jsou brány jako protislužby za konkrétní úřední úkony obce (správní a užívací poplatky). K jiným dávkám patří např. požárnická dávka vybíraná od mužských obyvatel obce zavázaných k požárnické službě. Toto je podmíněno existencí dobrovolné nebo povinné požárnické služby. Výběr záleží na vlastním uvážení obce. Braní úvěrů se pokládá za poslední prostředek na opatřování příjmů. Jejich povolení je často vázáno na přísné podmínky. Obce mají ještě další příjmy. Patří k ním příjmy z obecního majetku, úrokové příjmy z uložených peněz, z finančních rezerv, dále odvody z vlastních obecních podniků a podíly na zisku z podnikatelských účastí a z vlastních společností. Obce dostávají podíl na dani z příjmu, který je roven 15 procentům, dále dostávají klíčové dotace na základě zemských právních předpisů.

26

Výdaje komunálního rozpočtu Výdaje obce se pohybují v rámci, který je tvořen jejími úkoly a dále v mezích příjmů, které obec získá. Spektrum úkolů, které musí obec zajišťovat, se liší obec od obce. Obec nemá volnou ruku při plnění úkolů. Žádnou svobodu nemá při plnění povinných úkolů, kde způsob plnění je určen směrnicí, jako je např. provádění voleb. Větší volnost obce mají při plnění povinných úkolů, kdy si samy určují, jak budou zabezpečeny. Mezi nejdůležitější takové výdaje patří personální výdaje, kapitálové výdaje, především různé investice, nákup majetku. Dále výdaje v oblasti školství, sociální dávky, péče o zdraví, doprava a také platba úvěrů. Orientační přehled výdajů obcí – viz. příloha 3.

27

3. ORGANIZACE VEŘEJNĚ SPRÁVY V BAVORSKU Základní uspořádání státu ve Svobodném státu Bavorsko, stanovuje Bavorská Ústava, když shrnuje právní základy pro organizaci a výkon státní moci. Přitom je vázána na státní a ústavní uspořádání Spolkové republiky Německo. Bavorský zemský sněm (Bayerischer Landtag)28 reprezentuje bavorský lid. Je to hlavní legislativní orgán Svobodného státu a volí ministerského předsedu, potvrzuje další členy státní vlády a kontroluje vládu a správu. V současné době ve sněmu působí frakce CSU, SPD a Spojenectví 90/Zelení. Bavorská státní vláda (Bayerische Staatsregierung)29 se skládá z ministerského předsedy (jako vedoucího vlády a hlavy státu) a státních ministrů a státních tajemníků. Státní vládě přísluší řízení státu a výkon zákonů. Pojem řízení státu zahrnuje celek všech politických a právních plánovacích a řídících mechanismů, které má vláda k dispozici. Druhou oblastí je provádění zákonů schválených zemským sněmem nebo občanským rozhodnutím (referendem), ke kterému je vláda zavázána. Současným ministerským předsedou Svobodného státu Bavorsko je Horst Seehofer, který se jím stal po letošních podziimních volbách do Bavorského parlamentu.. Přehled bavorských předsedů vlády – viz. příloha 4. Bavorský ústavní soudní dvůr (Bayerischer Verfassungsgerichtshof)30 je nejvyšší soud pro státně-právní záležitosti, proto také bývá nazýván jako „Strážce bavorské ústavy“ a je zároveň důležitou rozhodčí a odvolací instancí. Pravidelně se vychází z toho, že ústavní soudnictví spolku a zemí stojí vedle sebe a provádí se v rozdílných prostorech.

3.1. Státní uspořádání Z článků Bavorské Ústavy vyplývá, že se Svobodný stát Bavorsko dělí na 3 komunální úrovně: - (Vládní) oblasti – „Kreise, (Regierungsbezirke)“31 - Okresy – „Bezirke“32 - Obce. – „Gemeindene“33

28

http://www.bayern.landtag.de/grusswort_tschech.jsp http://www.bayern.de/Staatsregierung-.315/index.htm 30 http://www.bayern.verfassungsgerichtshof.de/ 31 čl. 9, odst. 1 Bavorské ústavy 32 čl. 9, odst. 2 Bavorské ústavy 33 čl. 10 Bavorské ústavy 29

28

Vztah mezi těmito územními celky, tedy útvary veřejného právy, které uplatňují na určité územní oblasti svoji svrchovanou moc a mají vlastní právní subjektivitu, není uspořádán hierarchicky, ale podle principu dělby úloh. V oblasti samosprávy nejsou větší celky nadřazeny, obce a okresy na vyšší úrovni nemohou dávat příkazy nižším úrovním. Lze nalézt různorodé důvody pro zakotvení samosprávné svrchovanosti jako podstatné vlastnosti územních celků, mimo jiné: - slouží vytvoření demokracie směrem zdola nahoru, - měl by odlehčit státu od místních úkolů, - zaručuje místní vztah státní správy, - umožňuje lepší kontrolu státní správy občany. Na všech úrovních komunální samosprávy je nutno dbát na rozlišení mezi: - vlastními úkoly – záležitosti vlastního kruhu působnosti, které jsou zabezpečovány komunami v rámci samosprávy, - přenesené úkoly – záležitosti přeneseného okruhu působnosti, které jsou komunám přidělovány k vyřízení vedle jejich vlastních úkolů státem (spolkem nebo spolkovou zemí). Takto odlehčuje stát svoji vlastní přímou správu a zaručuje správu blízkou občanům (tzv. zprostředkovaná státní správa). Při posuzování jednotlivých správních jednání se musí oba okruhy působnosti vždy přísně oddělovat, protože rozhodovací kompetence komun a možnosti státního dozoru se mohou dle okruhu působnosti velmi odlišovat. Když obec postaví a provozuje např. koupaliště, tak se jedná o vlastní úlohu. V tomto případě může státní dozor pouze přezkoumat legitimitu jednotlivých opatření (např. dodržení hygienických norem). Když obec jako příslušný úřad vystaví občanský průkaz, pak se jedná o přenesený okruh působnosti a státní úřad dozoru může vedle přezkoumání legitimity také udělovat odborné příkazy. Ve vlastním okruhu působnosti se dále musí rozlišovat mezi dobrovolnými úkoly, při nichž je komuně přenecháno svobodné rozhodnutí, zda daný úkol zabezpečí a jakým způsobem ho zabezpečí, a povinnými úkoly, tj. úkoly, k jejichž splnění jsou komuny povinny ze spolkového nebo zemského zákona. Zde mají komuny pouze svobodu rozhodnutí, jakým způsobem tyto úkoly splní. Tyto úkoly musí být splněny přednostně před dobrovolnými úkoly. Úkoly přenesené výslovně od stát jsou vždy povinnými úkoly.

29

3.2. Obce34 Obce jsou nejnižší politickou úrovní, nejmenší forma územního celku v Bavorsku. Bavorská Ústava je popisuje jako „původní územní celky veřejného práva“35. Mají právo regulovat a řídit vlastní záležitosti v rámci zákonů (tzv. místní kompetence ke všemu), a volit své starosty a zastupitelstva. Toto právo samosprávy je zaručeno také v Ústavě Spolkové republiky Německo36. Rozsah a úpravu samosprávných úkolů mohou stanovit jednotlivé země. Cíl obecní samosprávy je „vytvoření demokracie směrem odzdola nahoru“, současně je tímto vyhověno principu subsidiarity (tj. zásadě, že by nadřazené instituce měly přebírat pouze takové úkoly které podřízené, menší instituce nemohou splnit). Samosprávná svrchovanost obce se dotýká různých oblastí. Ve své obecní oblasti má: - svrchovanost stanovení práva (místní právo), - personální svrchovanost, - správní svrchovanost, - finanční svrchovanost (místní daně), - plánovací svrchovanost (např. plánování staveb). Souhrnný pojem „obec“ zahrnuje jak venkovské obce, tak také města a městyse (Markt). Dle jejich zabezpečování úloh je možné rozlišit: - okresu náležející obce – ty obce, které náleží nějakému okresu (jednoznačně největší skupina obcí), - mimookresní (kreisfreie) obce/města – nepatří žádnému okresu. Odlišují se od okresu náležejících obcí především tím, že vedle komunálních úloh přebírají také úlohy okresu, včetně takových, které jsou úkoly úřadu zemské rady jako nižšího správního úřadu.37 - velká okresní města – jsou zvláštní formou okresu náležejících obcí, které přebírají v rozšířeném okruhu působnosti některé úlohy, které jsou jinak zabezpečovány úřady zemských radů nebo jinými nižšími státními správními orgány.

3.2.1. Právní podklady Právní rámce pro obce v Bavorsku, jejich organizaci, jejich úlohy a kompetence pokládá Bavorský zákon o obcích, vedle něj platí také některé další předpisy, jako např. zákon o 34

Zpracováno podle Pitrová Mirka čl. 11 Bavorské ústavy 36 čl. 28, odst. 2 Ústavy Spolkové republiky Německo 37 Mimookresní města v pohraničí: ve vládní oblasti Dolní Bavorsko města: Landshut, Passau, Straubing, ve vládní oblasti Horní Falcko města: Amberg, Regensbur, Wieiden in der Oberpfalz ve vládní oblasti Horní Franky města: Bamberg, Bayereuth, Coburg, Hof 35

30

správních společenstvech, zákon o obecních volbách a předpis o obecních volbách pro Svobodný stát Bavorsko.

3.2.2. Úlohy obcí Obcím přísluší v jejich obecní oblasti principiálně plnění všech veřejných úloh. Výjimky musí být stanoveny v zákoně. Předpokladem je, že je obecní správní činnost v souladu s ústavou a zákony, nesmí tedy porušovat spolkové ani zemské zákony. Úkoly ve vlastním okruhu působnosti obsahují všechny záležitosti místního společenství. K tomu patří například jako povinné úkoly: - plánování stavebních úprav (vytvoření územního směrného plánu a plánu zástavby), - silniční stavitelství a vodohospodářství, - zásobování pitnou vodou, - odstraňování komunálního odpadu, - školství a zdravotnictví. Do oblasti dobrovolných úkolů spadají např. stavba a provoz koupališť, museí, sportovních hřišť a partnerství měst. K typickým úkolům přeneseného okruhu působnosti patří například: - matriční úkoly (např. civilní uzavírání manželství) apod., - vydávání karty pro určení daně ze mzdy. Svých příjmů dosahují obce ze živnostenské daně a pozemkové daně, z místních spotřebních daní (jako např. daň ze psů), státních plateb v rámci finančního vyrovnání a jiných poplatků. Aby vydávaly méně peněz na správu nebo aby si rozdělily náklady větších akcí, mohou sousední obce v rámci jednoho okresu využít různých forem komunální spolupráce.

3.2.3. Orgány obcí Hlavní orgány obcí jsou: - občany obce zvolená obecní ráda (ve městech se jmenuje městská rada a v městysech pak obecní rada městysu a - rovněž přímo volený první starosta (erste Bürgermeister), který je v mimookresních obcích a velkých okresních městech označován jako „vrchní starosta – primátor (Oberbürgermeister). Vymezení pravomocí mezi prvním starostou a obecní radou se určuje dle bavorského zákona o obcích a jednacího řádu, který schvaluje obecní rada.

31

Obecní rada je v zásadě zodpovědná za všechny záležitosti, které dle zákona nepřísluší prvnímu starostovi nebo na něj nebyly dodatečně jednacím řádem nebo rozhodovacím výborem (který může být zřízen obecní radou) přeneseny. První starosta je zodpovědný především za tzv. běžné záležitosti, tj. záležitosti, které nemají pro obec žádný zásadní význam a u kterých nejsou očekávány žádné důležité závazky. Které úlohy se počítají k běžným úkolům, to závisí v neposlední řadě na velikosti obce. Mimo to provádí usnesení obecní rady. Zastupuje obec navenek, tj. může vydávat pro obec právně závazná prohlášení, příp. taková přijímat. Jednacím řádem může přenést obecní rada některé záležitosti na prvního starostu k samostatnému vyřízené. Rozsah tohoto přenesení se liší podle velikosti obce, velikosti jejího rozpočtu nebo dalších místních zvláštnosti.

3.3. Okresy a mimookresní města38 Okresy (Landkreise) jsou územní celky, pod něž spadá více obcí. Mají právo samy regulovat a spravovat záležitosti přesahující místní charakter, jejichž význam však nevychází z okresní oblasti. Oblast okresu tvoří zároveň oblast působnosti nižšího státního správního orgánu (čl. 1 Bavorského zákona o okresech). Jinak než obce nemají okresy právo na samosprávu v místních záležitostech zakotvené v ústavě. Zpravidla jim jsou různé úkoly výslovně přiděleny zemským zákonem.

3.3.1. Úlohy okresů U samosprávných úloh je – podobně jako u obcí – také u okresů rozlišováno mezi úlohami vlastního okruhu působnosti a přeneseného okruhu působnosti. Vlastní okruh působnosti obsahuje záležitosti nadobecního společenství omezeného hranicemi okresu. Tyto záležitosti představují klíčovou oblast komunální samosprávy na úrovni okresů. k povinným úkolům vlastního okruhu působnosti patří například zřizování navazujících a odborných škol, zvláštních škol, výstavba nemocnic, domovů důchodců a okresních silnic, hospodaření s odpadem a sociální pomoc a pomoc mládeži přesahující hranice obcí. K dobrovolným úkolům okresů se počítá například podpora nebo nositelství zařízení pro vzdělávání dospělých a okresních knihoven, kulturní péče (např. muzea, památky, hudební

38

Zpracováno podle Pitrová Mirka, Projekt Gute Nachbarschaft

32

školy a sbory, péče o domov rozsahu přesahující pravomoc obcí), podpora sportu nebo veřejná místní doprava osob. V přeneseném okruhu působnosti plní okresy úlohy, které jim ukládá zákon k zaopatření z pověření státu. Jedná se přes toto přidělení státních úloh o úkoly „typické“ samosprávy, tj. okres jedná vlastním jménem, ne jménem státní správy. K přenesenému okruhu působnosti se počítá např. právo vydávat bezpečnostně-právní předpisy, novým úkolem je zdravotní prohlídka masa nebo státní úloha záchranné služby.

3.3.2. Orgány okresu Orgány okresu jsou okresní sněm (Kreistag), okresní výbor (Kreisausschuss) a jiné rozhodovací výbory a zemský rada. Okresní sněm je zastoupení občanů okresu a je jimi volen na dobu šesti let. Okresní sněm rozhoduje principiálně o všech zásadních a důležitých záležitostech okresu ve vlastním a přeneseném okruhu působnosti. Schvaluje jednací řád a může v něm některá rozhodnutí přenést také na okresní výbor a nebo jiné rozhodovací výbory. Okresní výbor je okresním sněmem ustanovený stály výbor, připravuje jednání okresního sněmu a vyřizuje okresním sněmem na něj přenesené úkoly. Zemský rada je volen občany okresu přímo na dobu šesti let. Je to zákonný zástupce okresu, předsedá okresnímu sněmu a vykonává schválená usnesení. Běžné záležitosti bez zásadního významu vyřizuje ve vlastní kompetenci. Současně je jako vedoucí úřadu zemské rady také zástupcem státní správy. V jeho osobě tak tímto dochází ke spojení mezí státní správou a samosprávou.

3.3.3. Úřad zemské rady Úlohy okresu jsou vykonávány úřadem zemské rady. Úřady zemské rady mají dvojí funkci: - za prvé jsou okresním úřadem, tj. je to příslušný úřad pro výkon samosprávných úkolů vlastního a přeneseného okruhu působností, - současně je také nižším státním správním úřadem se státními úkoly (tj. ŽÁDNÉ samosprávné úlohy) jako např. stavební dozor (úřad zemské rady je zpravidla zodpovědný za vydávání stavebních povolení), registrace motorových vozidel, myslivost a rybářství, cizinecké záležitosti a veřejná bezpečnost a pořádek.

33

Požadovaná jednota této dvojfunkce je zajišťována zemským radou jako vedoucím úřadu. U činnosti úřadu zemské rady je vždy třeba důsledně odlišovat mezi: - státními úkoly (které činí největší část činností) a - úkoly vlastního a přeneseného okruhu působnosti pro okres. Při výkonu státních úkolů není okres právně zúčastněn jako samosprávný územní celek. Mimookresní obce plní rovněž úkoly, které jsou prováděny úřadem zemské rady v jeho funkci nižšího státního úřadu, ovšem ne jako státní úřad, ale v přeneseném okruhu působnosti.

3.4. (Vládní) oblasti (Bezirke)3940 Třetí bavorskou komunální úroveň tvoří sedm vládních oblastí – Horní Bavorsko, Dolní Bavorsko, Horní Falcko, Horní Franky Střední Franky, Dolní Franky a Švábsko. Tyto oblasti odpovídají zemské úrovni samosprávy obdobně jako v České republice jednotlivé kraje. Zákonný rámec pro oblasti stanovuje zákon o oblastech a zákon o oblastních volbách pro Svobodný stát Bavorsko.

3.4.1. Úkoly vládních oblastí Oblasti jsou zodpovědné především za úkoly, které by jednotlivé okresy a mimookresní obce jen stěží nebo vůbec nezvládly, a současně tyto úkoly nepřechází hranice oblasti (princip subsidiarity). Měly by především vytvářet veřejná zařízení, která jsou potřebná pro hospodářské, sociální a kulturní dobro obyvatel. Těžištěm oblastních úkolů je tradičně kulturní a sociální oblast. Ve vlastním okruhu působnosti jsou těžištěm úloh oblasti odvětví zdravotnictví, sociální záležitosti a kultura. Při plnění svých povinných úloh jsou například nositeli sociální pomoci přesahující rámec obcí a okresů, podporují v oblasti pomoci mládeži oblastní mládežnické spolky, financují školy pro postižené děti a mládež a provozují specializované nemocnice a psychiatrické kliniky, drogové kliniky atd. K tomu přebírají – částečně také dobrovolné – úlohy kulturní péče a péče o vlast, školského charakteru (odborná učiliště, odborné akademie) a ochrany přírody a životního prostředí.

39 40

http://www.kaninchen-bayern.de/_html/bezirke/bezirke.htm Zpracováno podle Projekt Gute Nachbarschaft

34

V jednotlivých případech jsou oblastem převedeny ještě také některé státní úlohy v přeneseném okruhu působnosti.

3.4.2. Orgány vládních oblastí Oblastní sněm (Bezirkstag) je hlavním orgánem oblasti a je volen obyvateli oblasti. Správní orgán oblasti je oblasti je oblastní výbor (Bezirksausschuss), který je ustanoven oblastním sněmem. Oblastnímu sněmu předsedá prezident oblastního sněmu. Je volen ze řad oblastního sněmu a vykonává usnesení oblastního sněmu a jeho výborů, vyřizuje běžné záležitosti a zastupuje jej uvnitř i navenek. Samosprávné jednotky „oblasti“ nesmíme zaměňovat s teritoriálně shodnými vládními oblastmi, jejichž oblastní vláda vystupuje jako státní úřad středního stupně. Správa oblasti je vedena v tzv. správním svazu (Verwaltungsvebund) s vládou, to znamená, že jsou v největší možné míře spojeny a podporují se vzájemně při plnění svých úloh.

35

Závěr Právo na komunální samosprávu je zakotveno v článku 28 odst. 2 Základního zákona (Ústavy SRN). Způsob naplnění tohoto práva není však v kompetenci Spolku, nýbrž jednotlivých spolkových zemí a není proto v rámci SRN jednotný. V územních státech SRN lze přitom rozlišit několik základních modelů, označovaných jako severoněmecké a jihoněmecké radní zřízení, zřízení magistrátní a zřízení starostovské. Severoněmecké radní zřízení je založeno na výsadním postavení obecního zastupitelstva, tj. „rady“. Jihoněmecké radní zřízení zná naproti tomu dva obecní orgány bezprostředně volené občany, tj. obecní radu a starostu (tento model se uplatňuje v Bavorsku a BádenskoVirtembersku). U magistrátního zřízení je přímo voleno jen obecní zastupitelstvo, které pak většinou volí obecní představenstvo, zvané mnohdy „magistrát“, jehož členem je i starosta (v Hesensku se od roku 1993 uplatňuje tzv. nepravé magistrátní zřízení, neboť starosta je volen přímo občany). Starostovské zřízení (např. Sársko, Porýní-Falc) zná dva obecní orgány – obecní radu a starostu; starosta, který řídí obecní úřad, není však volen přímo občany, nýbrž obecní radou. Dále jsme se podrobněji seznámili s problematikou právní úpravy územní samosprávy ve Svobodného státu Bavorsko. Struktura a koncepce komunální samosprávy Svobodného státu Bavorsko se opírají o Ústavu Svobodného státu Bavorsko, dále o Obecní řád, Okresní řád a Krajský řád Svobodného státu Bavorsko. Volební právo na komunální úrovni je v Bavorsku upraveno Obecním a okresním volebním zákonem, Obecním a Okresním volebním řádem a Obecní a Okresní volební vyhláškou. Přímá volba je ve Svobodném státě Bavorsko uplatňována v případě starosty (primátora) a obecní rady (v rámci obecních voleb), předsedy okresního sněmu a okresního sněmu (v rámci okresních voleb), krajského sněmu (v rámci krajských voleb). Obecní a okresní volby se konají každých šest let. Krajské volby se konají každých pět let, a to ve stejném termínu jako volby zemské (tj. volby do Bavorského zemského sněmu). Oprávněným voličem v komunálních volbách je v Bavorsku občan Evropské unie, který v den voleb dovršil 18. rok věku, zdržuje se v nejméně tři měsíce převážně v daném volebním obvodu a nebylo mu odebráno volební právo. Pasivní volební právo (volitelnost) v obecních a okresních volbách je pro neněmecké občany Unie omezeno na obecní radu a okresní sněm – neplatí tedy pro přímo volené úřady starosty (primátora) a předsedy okresního sněmu, které jsou vyhrazeny německým občanům. Aktivní i pasivní volební právo ve volbách krajských je rovněž vyhrazeno německým občanům.

36

Pro vztah kompetencí přímo voleného starosty (primátora) a ostatních orgánů komunální samosprávy platí princip, že obecní rada a její výbory mají výkonnou rozhodovací pravomoc potud, pokud zákon výslovně nestanoví, že tato pravomoc přísluší starostovi (primátorovi). Výčet rozhodovacích pravomocí starosty je stanoven taxativně Obecním řádem Svobodného státu Bavorsko (článek 37). Starosta je předsedou obecní rady s plným hlasovacím právem.

37

Seznam použité literatury ODBORNÁ LITERATURA: 1. Koudelka Zdeněk, Obecní samospráva. 1. vyd. Brno: Doplněk, 2006. 86 s. 1081-301-2006. ISBN 80-7239-193-3 2. Balík Stanislav. Obecní volby v Německu. Zastupitelská demokracie na komunální úrovni I. Politologický časopis, Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, IX, 2s. 169181. ISBN 1211-3247. 2002. 3. Ústavy států Evropské unie. Translated by Vladimír Klokočka. Praha: Linde, 2005. 335 s. ISBN 807201567 4. Cogan Rudolf. Krajské zřízení. 1. vyd. Praha: ASPI Publishing, s.r.o., 2004. 442 s. ISBN 80-7357041-6 5. Lacina Karel. Evropská veřejná správa. 1. vyd. Praha: Vysoká škola finanční a správní, o.p.s., 2004. 86 s. ISBN 80-86754-10-3 6. Gavlasová Iva, Spolupráce obcí jako faktor rozvoje, Brno, GoREP, spol. s r.o. 2007. ISBN 80251-20-9 7. Zaměstnanci místní samosprávy v patnácti zemích Evropské unie, Příloha ke sobrníku VI. konference Olomouc 2004. K vydání připravilo Centrum distančního vzdělávání UP Olomouc, 2004, ISBN 80-244-0951-8 8. Šelešovský Jan – Wildmannová Mirka. Územní samospráva v ČR, Rakousku a SRN. Brno: MU, 2001. 140 s. ISBN 80-210-2410-X 9. Bogumil J. Modernisierung lokaler politik Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2001 10. Knemeyer F.-L. Die Kommunalverfassungen ind der Bundesrepublik Deutschland. Leske+Budrich, Opladen. 1994 11. Naßmacher H. - Naßmacher K.H. Kommunalpolitik in Deutschland, Leske+Budrich, Opladen. 1999

ODBORNÁ PERIODIKA: 12. Šidláková, I.: Finance obcí v SRN. Obec a finance, č.1/2005. Praha, Triada, spol. s r.o, s. 44-45. ISSN 1211-4189.

38

INTERNETOVÉ ZDROJE: 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.

Základní informace o Německu, http://www.luko2.com/cestovani/info_nemecko.htm Fakta o Německu: Spolkově země, http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/cz Německý spolkový sněm - Deutscher Bundestag, http://www.bundestag.de Bavorský zemský portál - Bayerisches Landesportal, http://www.bayern.de Ústava Svobodného státu Bavorsko, http://www.landtag.de/cps/rde/xbcr/SID-0A033D45C13BB0FE/www/dateien/Bayerische_Verfassung_Lesezeichen_BF.pdf Bavorské vládní oblasti, http://www.kaninchen-bayern.de/_html/bezirke/bezirke.htm Bavorský zákon o obcích, http://by.juris.de/by/gesamt/GemO_BY_1998.htm Bavorský zákon o oblastech, http://by.juris.de/by/gesamt/LKreisO_BY_1998.htm Bavorský zákon o okresech, http://by.juris.de/by/gesamt/BezO_BY_1998.htm Zákon o obecních volbách v Bavorsku, http://by.juris.de/by/gesamt/KomWG_BY_2006.htm Zákon o volbách do orgánů oblastí v Bavorsku, http://www.statistik.bayern.de/wahlen/kw2000/wahlordnung.html Zákon o volbách do orgánů okresů v Bavorsku, http://www.statistik.bayern.de/wahlen/bezirkswahlen/bezwg.html

25. Pitrová Mirka, Obce ve Spolkové republice Německo - vývoj a současný stav, http://www.e-polis.cz/komparace/278-obce-ve-spolkove-republice-nemecko-vyvoj-a-soucasnystav.html 26. Projekt Gute Nachbarschaft, Technická univerzita Kaiserslautern - Katedra regionálního rozvoje a prostorového uspořádání, http://www.gute-nachbarschaft.org

SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1: Zasedací pořádek ve Spolkovém sněmu ........................................................... 40 Příloha č. 2: Mapa Spolkové republiky Německo s vyznačením jednotlivých spolkových zemí ............................................................................................................................................... 41 Příloha č. 3 : Přehled vládních oblastí ve Svobodném státě Bavorsko .................................. 42 Příloha č. 4: Přehled výdajů obcí ........................................................................................... 43 Příloha č. 5: Přehled předsedů vlády Svobodného státu Bavorsko (od roku 1945) ............... 44

39

Příloha č. 1: Zasedací pořádek ve Spolkovém sněmu

Zdroj: http://www.bundestag.de/

Příloha č. 2: Mapa Spolkové republiky Německo s vyznačením jednotlivých spolkových zemí

Zdroj: http://www.luko2.com/cestovani/info_nemecko.htm

Příloha č. 3 : Přehled vládních oblastí ve Svobodném státě Bavorsko

Zdroj: http://www.kaninchen-bayern.de/_html/bezirke/bezirke.htm

Příloha č. 4: Přehled výdajů obcí

Výdaje obcí

další oblsti (policie, hasiči) 18%

správa obce 12% hospodářské podniky (vodárna) 8%

sociální zajištění 28%

školy 8%

stavebnictví 12%

veřejná zařízení (voda, odpad) 14%

Zdroj: Šidláková, I.: Finance obcí v SRN. Obce a finance č. 1/2005, vlastní zpracování.

Příloha č. 5: Přehled předsedů vlády Svobodného státu Bavorsko (od roku 1945) Fritz Schäffer Dr. Wilhelm Hoegner Dr. Hans Ehard Dr. Hans Seidel Dr. h.c. Alfons Goppel Dr. h.c. Franz Josef Strauss Dr. h.c. Max Streibl Dr. Edmund Stoiber Dr. Günther Beckstein Horst Seehofer

1945 1945-46 a 1954-57 1946-54 a 1960-62 1957-1960 1962-1978 1978-1988 1988-1993 1993-2007 2007- 2008 Od 2008

Zdroj: http://www.bayern.de/The-Free-State-.625/index.htm, vlastní zpracování.