22 A 20/2013 – 34
USNESENÍ
Krajský soud v Ostravě rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Moniky Javorové a soudců Mgr. Jiřího Gottwalda a JUDr. Daniela Spratka, Ph.D.,
v právní
věci
žalobce
I.M.,
proti
žalovanému
Krajskému
úřadu
Moravskoslezského kraje se sídlem 28. října 117, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. MSK 152152/2012 ze dne 15. 1. 2013, ve věci vydání průkazu profesní způsobilosti řidiče, takto: I. Soudnímu dvoru Evropské unie se předkládá tato předběžná otázka: „Brání ustanovení článku 4 směrnice č. 2003/59/ES vnitrostátní právní úpravě, která stanoví další podmínky pro osvobození od povinnosti získat výchozí kvalifikaci řidičů některých silničních vozidel pro nákladní nebo osobní dopravu?“ II. Řízení se přerušuje do skončení řízení vedeného Soudním dvorem Evropské unie o předběžné otázce položené výrokem I. tohoto usnesení. Odůvodnění: I. 1. Vymezení věci [1] Žalobce podal dne 14. 3. 2010 u Magistrátu města Ostravy žádost o vydání průkazu profesní způsobilosti řidiče dle zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a změně některých zákonů (dále jen „ZZOZ“). Během správního řízení tvrdil, že dne 9. 3. 2008 a opětovně dne 28. 3. 2008 byl přezkoušen z testu na skupiny A, C, D dle platné právní úpravy a současně má za to, že byl proškolen v délce 16 hodin. Dne 3. 6. 2010 vydal magistrát rozhodnutí, jímž žádosti nevyhověl, neboť žalobce nedoložil úspěšné vykonání zkoušky v období 6 měsíců před podáním žádosti. Žalobce podal odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 8. 2010 zamítnuto a
pokračování
-2-
22 A 20/2013
napadené prvostupňové rozhodnutí potvrzeno. Proti druhostupňovému rozhodnutí brojil žalobce správní žalobou. Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 112/2010-64 ze dne 23. 2. 2012 bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 8. 2010 zrušeno pro nepřezkoumatelnost. Následně žalovaný zrušil prvostupňové rozhodnutí ze dne 3. 6. 2010 a vrátil věc magistrátu k dalšímu řízení s tím, že má posoudit naplnění podmínek dalších alternativ pro vydání průkazu profesní způsobilosti řidiče. Dne 27. 9. 2012 magistrát svým rozhodnutím žádosti žalobce opětovně nevyhověl. K odvolání žalobce bylo toto rozhodnutí potvrzeno napadeným rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 1. 2013, proti němuž směřuje žaloba v této věci. [2] Správní orgány vycházely z toho, že průkaz profesní způsobilosti řidiče by žalobce mohl nabýt na základě tří právních titulů: Jednak na základě přechodného ustanovení v čl. II. bod 3 zákona č. 374/2007 Sb., jímž byl novelizován ZZOZ, jednak standardním postupem dle § 52c odst. 1 a odst. 2 písm. a) ZZOZ ve znění účinném od 1. 4. 2008, jednak na základě podmínek novelizovaného § 48 ZZOZ, které přinesla jeho novela č. 133/2011 Sb. [3] Podmínkou pro aplikaci čl. II bod 3 zákona č. 347/2007 Sb. je prokázání přezkoušení podle dřívější právní úpravy, která řidiče bez dalšího opravňuje získat osvědčení o profesní způsobilosti. Žalobce tvrdil, že se sám dne 9. 3. 2008 a opakovaně dne 28. 3. 2008 přezkoušel a sám se v délce 16 hodin školil. Mezi stranami není sporu o tom, žalobce byl do 30. 3. 2008 pověřeným zkušebním komisařem, který měl právo školit a přezkušovat podle ZZOZ, nicméně žalovaný odmítl možnost „sebepřezkoušení“. Ať už lze mít názor na zákonnou úpravu jakýkoli, faktem je, že zákonodárce školitele z její působnosti nevyňal, a i oni se museli podrobit přeškolení a přezkoušení, aby se na ně mohlo ustanovení čl. II bod 3 zákona č. 374/2007 vztahovat. [4] Podmínkou pro aplikaci § 52c ZZOZ je doložení úspěšného vykonání zkoušky z profesní způsobilosti řidičů v období 6 měsíců před podáním žádosti. Toto žalobce přes výzvu správních orgánů nedoložil. [5] V průběhu správního řízení nabyl dne 1. 8. 2011 účinnosti zákon č. 133/2011 Sb., jímž byl novelizován ZZOZ. Podle novelizovaného § 48 odst. 4 ZZOZ „řidič, který přestal vykonávat své povolání, vrací se k němu a neabsolvoval pravidelné školení předepsaným způsobem podle § 48, je povinen, pokud hodlá opět řídit vozidlo, na jehož řidiče se vztahuje povinnost zdokonalování odborné způsobilosti řidičů, zúčastnit se kurzu pravidelného školení v rozsahu 35 hodin“, a podle novelizovaného § 48 odst. 5 ZZOZ „ustanovení odstavce 4 platí obdobně i pro řidiče, kteří dosud nebyli držiteli průkazu profesní způsobilosti řidiče nebo dokladu osvědčujícího profesní způsobilost vydaného jiným členským státem Evropské unie podle předpisu Evropské unie, avšak řidičské oprávnění skupiny nebo podskupiny C1, C1+E, C a C+E jim bylo uděleno před 10. zářím 2009, a jde-li o řidičské oprávnění skupiny nebo podskupiny D1, D1+E, D nebo D+E, před 10. zářím 2008.“ Žalobci tak vznikl další titul pro vydání průkazu profesní způsobilosti řidiče, neboť mezi stranami je nesporné, že žalobce je držitelem řidičského oprávnění skupiny C od roku 1984 a skupiny D od roku 1989. Protože žalobce přes výzvu nedoložil účast na školení v rozsahu 35 hodin, nemohlo mu být vyhověno ani podle novelizovaného ustanovení § 48 ZZOZ.
pokračování
-3-
22 A 20/2013
[6] Žalobce namítal v průběhu správního řízení a namítá i v řízení před soudem rozpor vnitrostátní úpravy s evropským právem. Jde o to, že směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/59/ES ze dne 15. 7. 2003, o výchozí kvalifikaci a pravidelném školení řidičů některých silničních vozidel pro nákladní nebo osobní dopravu, stanoví v čl. 4 podmínky pro zachování nabytých práv řidičů, kteří před uplynutím stanovených lhůt navázaných na lhůtu transpoziční nabyli řidičská oprávnění skupin C, D a E. Český zákonodárce ovšem při provedení směrnice prostřednictvím zákona č. 347/2007 Sb. stanovil další podmínky pro zachování nabytých práv. Dle názoru žalobce k tomu národní zákonodárce nebyl oprávněn a zasáhl tak do jeho práv. [7] Žalovaný poukazuje na účel směrnice, kterým je zvýšení profesionality řidičů a stanovení minimálních standardů jejich výcviku. Z toho dovozuje, že není v rozporu s účelem směrnice, jestliže stát stanovil přísnější podmínky než směrnice ohledně nabytých práv, zvláště za situace, kdy v České republice byl institut zdokonalování odborné způsobilosti řidičů již zakotven od 1. 1. 2001, zatímco jiné státy Evropské unie tento institut neměly vůbec a k výkonu řidičské profese postačovalo pouze získání řidičského oprávnění bez dalšího zdokonalování odborné způsobilosti. I. 2. Relevantní vnitrostátní právní úprava a její dosavadní výklad národními soudy [8] Parlamentem České republiky byl dne 30. 6. 2000 (tedy před vstupem České republiky do Evropské unie) přijat ZZOZ, jenž zakotvil povinnost zdokonalování odborné způsobilosti řidičů v rozsahu 16 hodin ročně a jejich následné přezkoušení. Zákon nabyl účinnosti 1. ledna 2001. [9] Za účelem provedení směrnice č. 2003/59/ES byl ZZOZ novelizován zákonem č. 374/2007 Sb. Čl. II uvedeného novelizujícího zákona zakotvil následující přechodná ustanovení: „1. Řidiči, kteří jsou držiteli platného osvědčení profesní způsobilosti řidiče ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, jsou povinni do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nejpozději však v den ukončení platnosti osvědčení profesní způsobilosti řidiče, podat obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností písemnou žádost o vydání průkazu profesní způsobilosti řidiče. Obecní úřad obce s rozšířenou působností vydá na základě této žádosti řidiči průkaz profesní způsobilosti řidiče podle zákona č. 247/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. 2. Platnost dosavadních osvědčení profesní způsobilosti řidiče končí uplynutím 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nejpozději však v den ukončení jejich platnosti. 3. Řidičům, kteří se úspěšně podrobili přezkoušení podle dosavadní úpravy v době před nabytím účinnosti tohoto zákona a ke dni nabytí jeho účinnosti jim obecní úřad obce s rozšířenou působností nevydal osvědčení profesní způsobilosti řidiče, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností
pokračování
-4-
22 A 20/2013
průkaz profesní způsobilosti řidiče podle zákona č. 247/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. 4. Řidičům, kteří získají řidičská oprávnění pro podskupinu C1 do 10. září 2009, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností na základě písemné žádosti průkaz profesní způsobilosti řidiče podle zákona č. 247/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. 5. Řidičům, kteří získají řidičská oprávnění v období ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona do 10. září 2008 pro skupiny a podskupiny D1, D1+E, D nebo D+E a do 10. září 2009 pro skupiny a podskupiny C1+E, C nebo C+E, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností na základě písemné žádosti průkaz profesní způsobilosti řidiče podle zákona č. 247/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Toto ustanovení se vztahuje i na řidiče, kteří získali řidičská oprávnění pro skupiny a podskupiny uvedené ve větě první do 6 měsíců přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a nejsou držiteli platného osvědčení profesní způsobilosti řidiče ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona. 6. Osoby, které prováděly zdokonalování odborné způsobilosti podle dosavadní úpravy, jsou povinny, chtějí-li provozovat zdokonalování odborné způsobilosti řidičů podle zákona č. 247/2000 Sb., ve znění účinném ode dne účinnosti tohoto zákona, do jednoho měsíce ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona požádat o udělení akreditace k provozování výuky a výcviku podle § 49 a 50. Do doby udělení akreditace nebo rozhodnutí o neudělení akreditace se osoby podle věty prvé považují za provozovatele školicího střediska, kterým byla udělena akreditace k provozování této činnosti krajským úřadem. 7. Řidiči, kterým bude vydán průkaz profesní způsobilosti řidiče podle bodů 1, 3, 4 a 5, se podrobí pravidelnému školení podle zákona č. 247/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Povinnost podrobit se vstupnímu školení podle tohoto zákona se na ně nevztahuje.“ [10] Dne 3. 5. 2011 byl přijat zákon č. 133/2011 Sb., jímž byl kromě jiných zákonů novelizován též ZZOZ, a to tak, že do § 48 byly vloženy dva odstavce následujícího znění: „(4) Řidič, který přestal vykonávat své povolání, vrací se k němu a neabsolvoval pravidelné školení předepsaným způsobem podle § 48, je povinen, pokud hodlá opět řídit vozidlo, na jehož řidiče se vztahuje povinnost zdokonalování odborné způsobilosti řidičů, zúčastnit se kurzu pravidelného školení v rozsahu 35 hodin; rozsah ročního kurzu podle odstavce 2 se neuplatní. (5) Ustanovení odstavce 4 platí obdobně i pro řidiče, kteří dosud nebyli držiteli průkazu profesní způsobilosti řidiče nebo dokladu osvědčujícího profesní způsobilost vydaného jiným členským státem Evropské unie podle předpisu Evropské unie6b), avšak řidičské oprávnění skupiny nebo podskupiny C1, C1+E, C a C+E jim bylo uděleno před 10. zářím 2009, a jde-li o řidičské oprávnění skupiny nebo podskupiny D1, D1+E, D nebo D+E, před 10. zářím 2008.“
pokračování
-5-
22 A 20/2013
[11] Podle důvodové zprávy k zákonu č. 133/2011 Sb., byl ZZOZ v ustanovení § 48 novelizován proto, aby byla zajištěna chybějící transpozice čl. 8 odst. 4 a napravena vadná transpozice čl. 4 směrnice č. 2003/59/ES. * [12] Předkládajícímu soudu není známo, že by shora uvedená ustanovení vnitrostátních předpisů byla již předmětem interpretace národních soudů. I. 3. Relevantní právní úprava v právu Evropské unie [13] Relevantní právní úprava v právu Evropské unie je obsažena ve směrnici č. 2003/59/ES. [14]
V článku 4 citované směrnice je pod nadpisem „Získaná práva“ uvedeno: „Tito řidiči jsou osvobozeni od povinnosti získat výchozí kvalifikaci: a) řidiči, kteří jsou držiteli řidičského průkazu s oprávněním skupiny D, D1+E, D nebo D+E nebo řidičského průkazu uznávaného jako rovnocenný a vydaného nejpozději dva roky po uplynutí lhůty pro provedení této směrnice; b) řidiči, kteří jsou držiteli řidičského průkazu s oprávněním skupiny C1, C1+E, C nebo C+E nebo řidičského průkazu uznávaného jako rovnocenný a vydaného nejpozději tři roky po uplynutí lhůty pro provedení této směrnice.“ I. 4. Důvody položení předběžné otázky
[15] Podstatou sporu o výklad práva Evropské unie je otázka, zda podmínky pro osvobození od povinnosti získat výchozí kvalifikaci, jak jsou stanoveny ve směrnici č. 2003/59/ES, jsou jediné přípustné, nebo zda členský stát může k těmto podmínkám připojit další podmínky vlastní, a vytvořit tak úpravu přísnější vůči řidičům, kteří získali řidičská oprávnění před dnem použitelnosti předpisů, jimiž se zmíněná směrnice provádí. [16] Samotná směrnice neobsahuje zmocnění pro členské státy přijmout přísnější úpravu a tato možnost přímo nevyplývala ani z ustanovení čl. 71 Smlouvy o založení Evropského společenství, na jehož základě byla citovaná směrnice přijata. [17] Argumenty pro možnost přijetí přísnější úpravy uvedl již žalovaný, jak výše uvedeno. Jedná se především o argumentaci účelem směrnice, která má stanovit minimální požadavky na výchozí kvalifikaci a pravidelné školení (srov. odst. 10 preambule). Proto by nemělo být v rozporu s účelem směrnice stanovení požadavků přísnějších. Navíc je třeba poukázat i na to, že smyslem směrnice dle čl. 4 bylo nenarušit „získaná práva“. Avšak v České republice již před implementací směrnice nepostačovalo k řízení vozidel, jichž se směrnice týká, pouhé řidičské oprávnění, ale řidiči byli povinni se v odborné způsobilosti předepsaným způsobem zdokonalovat. Důvodová zpráva je dostupná on-line v Digitální knihovně Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na adrese http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=26&CT1=0. *
pokračování
-6-
22 A 20/2013
[18] Na druhou stranu lze argumentovat legitimními očekáváními řidičů a jejich právem svobodné volby povolání, jak je zaručeno v čl. 15 Listiny základních práv Evropské unie. Navíc stanovování dalších podmínek pro řidiče se získanými právy při rozdílné úrovni předepsaného způsobu zdokonalování se v odborné způsobilosti v jednotlivých členských státech je potenciální bariérou pro svobodu pohybu osob a služeb v rámci Unie. Nadto i český zákonodárce byl při novelizaci ZZOZ zákonem č. 133/2011 Sb. veden úvahou o závaznosti podmínek stanovených v čl. 4 a 8 směrnice č. 2003/59/ES, a dosavadní českou právní úpravu pokládal za nikoli řádnou transpozici čl. 4 (byť ani novelizovaná úprava beze zbytku neodpovídá strohým podmínkám čl. 4 citované směrnice). [19] S ohledem na výše popsané interpretační pochybnosti nedovodil krajský soud existenci tzv. acte claire. Krajskému soudu není ani známo, že by předmětná otázka již byla Soudním dvorem řešena, a jednalo by se tedy o tzv. acte éclairé. [20] Proto krajský soud považuje za potřebné předložit v této věci předběžnou otázku Soudnímu dvoru podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, a to ve znění uvedeném ve výroku I. tohoto usnesení. II. Přerušení řízení [21] S ohledem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru krajský soud podle § 48 odst. 1 písm. b) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), řízení přerušil. Poté, co Soudní dvůr o předložené předběžné otázce rozhodne, předsedkyně senátu i bez návrhu vysloví, že se v řízení pokračuje (§ 48 odst. 5 s. ř. s.). [22]
Je-li řízení přerušeno, nekonají se jednání a neběží lhůty podle s. ř. s.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. V Ostravě dne 16. července 2015 JUDr. Monika Javorová předsedkyně senátu
