TOELICHTING OP DE VERORDENING OP DE ARCHEOLOGISCHE MONUMENTENZORG
Gemeente Utrecht
Pagina 2
Inhoudsopgave 1.
Algemene toelichting archeologiebeleid (nota archeologiebeleid)
5
1.1 Aanleiding
5
1.2 Doel
6
1.3 Leeswijzer
7
2.
9
Beleid
2.1 Inleiding
9
2.2 Behoud ex situ te beschouwen als goed alternatief voor behoud in situ
9
2.3 De veroorzaker betaalt de kosten voor onderzoek en opgraven
9
2.4 De wettelijke norm van 100 m2 aanpassen aan de hand van de archeologische waardenkaart
10
2.5 Rol als bevoegd gezag
11
2.6 Continuering gemeentelijke opgravingsbevoegdheid en gebruik
12
2.7 Archeologisch onderzoek gebruiken ten dienste van het publiek
12
2.8 Conclusie
13
3
Toelichting op de verordening
15
3.1 Inleiding
15
3.2 Bestemmingsplan
15
3.3 Verordening
15
Hoofdstuk 4: Artikelsgewijze toelichting
17
Hoofdstuk 5: Het wettelijke kader
19
5.1 Herziening van de Monumentenwet 1988
19
5.2 Relevante artikelen Monumentenwet
21
5.3 Het Verdrag van Valletta (Malta)
22
5.4 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
22
5.5 Wet milieubeheer
22
5.6 Ontgrondingenwet
22
5.7 Tracéwet
22
5.8 De Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (Wkpb)
23
Gemeente Utrecht
Pagina 3
Gemeente Utrecht
Pagina 4
1.
Algemene toelichting archeologiebeleid (nota archeologiebeleid)
1.1 Aanleiding Al sinds 1972 wordt in Utrecht systematisch archeologisch en bouwhistorisch onderzoek verricht. Dat is geen overbodige luxe in een stad die meer dan tweeduizend jaar geschiedenis kent. Zeker als het gaat over de eerste elf, twaalf eeuwen is het eigenlijk alleen de archeologie die iets over de
geschiedenis van de stad kan vertellen. Deze betrokkenheid tot de geschiedenis van Utrecht is niet ontstaan omdat het moet, maar vanuit de wil om de geschiedenis een plek te geven in het stedelijke
beleid. Als reactie op de grote veranderingen die er in de stad plaatsvonden door de bouw van Hoog Catharijne is vanuit de bevolking het Utrechtse Monumenten- en Archeologiebeleid ontstaan. De
gemeente heeft daartoe bij de Rijksoverheid een opgravingbevoegdheid aangevaagd en verkregen. Het hiermee samenhangende beleid is breder dan alleen archeologie. Bouw- en stedenbouwhistorie
behoren daar ook bij. De gemeente heeft archeologen, bouwhistorici en stedenbouwhistorici in dienst. Op het gebied van de regelgeving met betrekking tot archeologie is de afgelopen jaren veel veranderd. In de negentiger jaren heeft de Nederlandse overheid steeds meer oog gekregen voor het beheer van
archeologische resten in onze bodem. Aan de basis daarvan staat de ondertekening van het Europese
Verdrag inzake de bescherming van het archeologische erfgoed – kortweg “Het Verdrag van Malta”.1
Sindsdien is het beleid gericht op het streven om archeologische waarden volwaardig mee te wegen bij beslissingen over de ruimtelijke inrichting van ons land. Na vele jaren van voorbereiding is het verdrag op 1 september 2007 wettelijk verankerd in de Wet op de Archeologische Monumentenzorg (Wamz), een herziening en uitbreiding van de Monumentenwet 1988 (MW). Het doel van deze wet is het
reguleren van bodemverstorende activiteiten. Parallel daaraan heeft de rijksoverheid de laatste jaren een aantal initiatieven genomen om de plaats van de cultuurhistorie binnen de ruimtelijke ontwikkeling te versterken. De resultaten daarvan zijn onder andere terug te vinden in de Nota Ruimte, de Nota
Belvedère en opeenvolgende Cultuurnota’s. De archeologie is daarmee integraal onderdeel geworden van het rijksbeleid op het gebied van de kwaliteit van de leefomgeving. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) met ingang van1 juli 2008 is het sluitstuk van het wetgevingstraject waarbij de
verschillende wetten op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu, natuur en cultuur nauwer op elkaar worden aangesloten. Eenzelfde tendens is waar te nemen in het provinciale beleid. Via het Streekplan (provinciale
structuurvisie), de Cultuurhistorische Hoofdstructuur en de provinciale richtlijnen en toetsingskaders voor ruimtelijke plannen bestaat ook bij de provincie steeds meer aandacht voor het behoud van archeologische waarden, bijvoorbeeld als onderdeel van de kwaliteit van de leefomgeving.
Bovendien leidt het adagium 'centraal wat moet, decentraal wat kan' tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid voor het archeologisch erfgoed. Waar voorheen de provincie een wettelijke
toetsende taak had op het gebied van de archeologie in bestemmingsplannen, is met de nieuwe Wro deze toetsing komen te vervallen. Bovendien moeten provincies zich in hun archeologiebeleid
beperken tot die zaken die een direct provinciaal belang vertegenwoordigen. De gemeenten krijgen daardoor meer ruimte (en verantwoordelijkheid) ten aanzien van het gemeentelijke archeologiebeleid.
1 Ook wel aangeduid als het Verdrag van Valletta (de hoofdstad van Malta).
Gemeente Utrecht
Pagina 5
De nieuwe Monumentenwet en de genoemde toegenomen aandacht voor de archeologische zorg binnen het ruimtelijke beleid hebben grote gevolgen voor de gemeente. Gezien de geleidelijke
decentralisatie van overheidstaken, die het rijksbeleid op het gebied van ruimtelijke ordening en
monumenten sinds de negentiger jaren kenmerkt, wordt de gemeente steeds meer de centrale spil bij het streven naar versterking van de kwaliteit van de leefomgeving en de daaraan gekoppelde zorg voor het culturele erfgoed. Vanwege het feit dat in Nederland het grootste deel van de ruimtelijke ingrepen op gemeentelijk niveau plaatsvindt, zijn gemeenten in de Wro en de Monumentenwet 1988
aangewezen als bevoegd gezag betreffende de zorg voor archeologische waarden. Bij ruimtelijke planvorming zal onze gemeente dan ook zelf nadrukkelijk rekening moeten houden met de bekende en te verwachten cultuurhistorische (waaronder archeologische) waarden binnen het eigen
grondgebied. Aan besluitvorming en vergunningverlening kunnen zonodig voorwaarden worden
verbonden. De gemeente dient zelf toezicht te houden op de uitvoering van archeologisch onderzoek bij bodemverstorende activiteiten en - indien het gaat om gemeentelijke (bouw)projecten – eventueel fungeren als opdrachtgever voor de noodzakelijke archeologische werkzaamheden.
De provincie heeft op grond van artikel 44 in de Monumentenwet 1988 de bevoegdheid de gemeente
achteraf te corrigeren. Voor zover bij de vaststelling van geldende bestemmingsplannen onvoldoende rekening is gehouden met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten, kunnen
provinciale staten binnen het grondgebied van de provincie gebieden die archeologisch waardevol zijn of naar verwachting archeologisch waardevol zijn, aanwijzen als archeologische attentiegebieden. Gezien het bovenstaande staat de gemeente van nu af aan voor de taak een verantwoorde afweging te
maken tussen wat in de bodem bewaard moet blijven, onderzocht dient te worden of verloren mag
gaan. De gemeentelijke organisatie dient te worden ingericht op het maken van dit soort afwegingen en de uitvoering van de bijbehorende taken. Voor gemeenten met een eigen opgravingbevoegdheid, zoals Utrecht, spelen nog andere vraagstukken. Bijvoorbeeld welke opgravingen de gemeente zelf uitvoert en in welke gevallen particuliere bureaus opgravingen uitvoeren.
1.2 Doel De gemeente stelt zich tot doel steeds een verantwoorde afweging te maken tussen wat in de bodem
bewaard moet blijven, onderzocht dient te worden of verloren mag gaan. Voorkomen moet worden dat waardevolle delen van het bodemarchief ongezien verdwijnen. Daarnaast biedt de Monumentenwet
1988 ruimte aan gemeenten om op een eigen manier de archeologische waarden te beschermen. Deze nota is het benodigde beleidskader om aan te geven op welke manier de gemeente Utrecht de ruimte
benut die de Monumentwet biedt.
Het doel van deze nota is het ontwikkelen en concretiseren van een eigen gemeentelijk archeologiebeleid.
De gemeente streeft daarbij naar een juiste balans tussen het provinciale en rijksbeleid op het gebied van archeologie en de eigen invulling daarvan via het behoud van representatieve delen van het
landschap en de archeologische vindplaatsen die daarin verborgen liggen. De gemeente Utrecht heeft echter van oudsher al laten zien verder te willen gaan dan wat het Rijk in de Monumentenwet 1988 heeft geregeld. Het erfgoedbeleid van de gemeente Utrecht gaat verder voor wat betreft: het publieksbereik, het toegankelijk maken van de verworven kennis en het integreren van de
onderzoeksresultaten ten behoeve van nieuwe historische beeldvorming. Dat betekent dat de formulering van het archeologiebeleid nauw verweven is met de eigen ruimtelijke ambities en andere voornemens op het gebied van ruimtelijke ordening, infrastructuur, landbouw, cultuur, monumenten en toerisme.
Gemeente Utrecht
Pagina 6
1.3 Leeswijzer Na deze inleiding komen in het volgende hoofdstuk de beleidslijnen aan de orde. Daarna volgt de
uitleg over de verordening op de archeologische monumentenzorg. Voor meer achtergrondinformatie over het wettelijk kader wordt verwezen naar Hoofdstuk 3 waarin het wettelijk kader is opgenomen. De nota sluit in paragraaf 2 af met een conclusie.
Gemeente Utrecht
Pagina 7
Gemeente Utrecht
Pagina 8
2.
Beleid
2.1 Inleiding In deze paragraaf staan de beleidsuitgangspunten. Er zijn zes hoofdlijnen geformuleerd die in samenhang het gemeentelijk beleid vormen. Bij het opstellen van deze hoofdlijnen heeft de
bescherming van archeologische waarden centraal gestaan. Er is echter ook nadrukkelijk gezocht naar een beleid dat publieksgericht is met zo min mogelijk regeldruk voor de burgers.
2.2 Behoud ex situ te beschouwen als goed alternatief voor behoud in situ Het Verdrag van Malta is uitgangspunt geweest voor de wetgeving. Dit verdrag spreekt de voorkeur uit voor behoud van de archeologische waarden in de bodem (in situ) en streeft ernaar om, indien
mogelijk, door planafwegingen verstoring van het bodemarchief te voorkomen. De achtergrond hiervan is dat verwacht wordt dat de onderzoeksmethoden in de toekomst zullen verbeteren en toekomstige generaties met andere vraagstellingen het bodemarchief moeten kunnen raadplegen. Archeologisch materiaal blijft het beste bewaard in de bodem en blijft op deze manier beschikbaar voor eventueel toekomstig onderzoek.
Er zijn twee vormen van behoud van archeologische waarden: behoud in de bodem, ofwel in situ, of
behoud nadat het materiaal uit de bodem is gehaald, ofwel ex situ. Het Verdrag van Malta streeft naar behoud in situ. Mocht er echter sprake zijn van belangen die erom vragen dat de bodem verstoord wordt, dan kan het materiaal uit de bodem (ex situ) worden gehaald.
In een verstedelijkt gebied, zoals in de stad Utrecht, is het niet reëel om in alle gevallen uit te gaan van behoud in situ. Bij ruimtelijke ontwikkelingen spelen altijd meerdere belangen een rol, bijvoorbeeld
volkshuisvesting of economische belangen. Archeologie vormt één van de belangen waar in een vroeg stadium van de planvorming rekening mee moet worden gehouden. Daarbij staat uiteraard wel het
behoud van de archeologische waarden voorop, maar dit hoeft niet perse in situ te zijn, het kan ook behoud ex situ zijn.
2.3 De veroorzaker betaalt de kosten voor onderzoek en opgraven In de Monumentenwet is het verdrag van Malta ‘vertaald’ naar de Nederlandse praktijk. De
Monumentenwet biedt de mogelijkheid voor behoud ex situ, maar verbindt daar de voorwaarde aan dat de veroorzaker betaalt. Oftewel de partij die het initiatief neemt tot het verstoren van de bodem is
verantwoordelijk voor de kosten die zijn gemoeid met een eventuele opgraving. Uitgangspunt hiervoor is dat deze financiële lasten het verstoren van het bodemarchief zullen ontmoedigen. De gemeente
dient deze wettelijke lijn door te voeren in het eigen beleid. Ten eerste wordt hiermee bereikt dat er een afweging wordt gemaakt of het gewenst is om de bodem te verstoren. Zijn de belangen voldoende groot om tot behoud ex situ over te gaan? Ten tweede komen de kosten van onderzoek en opgraving terecht bij degene die profijt heeft bij het verstoren van de bodem.
Gemeente Utrecht
Pagina 9
2.4 De wettelijke norm van 100 m2 aanpassen aan de hand van de archeologische waardenkaart Bij de totstandkoming van de wet is door een amendement vrijstelling gegeven aan "bodemingrepen op huis- tuin- en keukenniveau". Dit wordt vertaald in artikel 40 waardoor bouwwerkzaamheden waar
geen of lichte bouwvergunning voor nodig is buiten het wetsvoorstel vallen en artikel 41a waarin staat dat artikel 39, 40 en 41 niet van toepassing zijn op projecten kleiner dan 100 m2. Ook geeft artikel
41a gemeenten de vrijheid deze begrenzing naar eigen inzicht zowel naar beneden als naar boven bij te stellen. Afwijken van de wettelijke 100 m2 norm kan uitsluitend door de gemeenteraad worden bepaald. De motivatie van de gemeente om af te wijken is gebaseerd op de bekende en/ of de te verwachten archeologische resten in de bodem. De bekende en/ of te verwachten archeologische resten zijn terug te vinden op de gemeentelijke
archeologische waardenkaart, die behoort bij de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg. Deze kaart is een verfijning van de Indicatieve Kaart van Archeologische Waarden van de Rijksdienst
voor het Cultureel Erfgoed en de Cultuurhistorische kaart van de Provincie Utrecht op basis van gemeentelijke kennis en onderzoeksresultaten. Op de archeologische waardenkaart staan met
verschillende kleuraanduidingen gebieden binnen de gemeente aangegeven waar archeologische resten aanwezig zijn of verwacht kunnen worden. Er zijn ook gebieden in de gemeente waarvan bekend is dat de bodem verstoord is of waar geen archeologische resten verwacht worden. Deze gebieden
staan zonder kleuraanduiding op de archeologische waardenkaart. De archeologische waardenkaart vormt dus de basis om beslissingen te nemen ten aanzien van de 100 m2 norm.
In de op de archeologische waardenkaart genoemde gevallen dient een archeologievergunning te worden aangevraagd en is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor de kosten die hieruit voortvloeien. In de legenda van de archeologische waardenkaart staat per gebied aangegeven vanaf welke te
verstoren oppervlakte een vergunning noodzakelijk is op basis van het gemeentelijk beleid. Daarnaast
staat op de archeologische waardenkaart met een streeparcering de diepte vermeld waar de resten zich bevinden. Hier geldt een vergunningsplicht vanaf 0,30 meter diepte ten opzichte van het maaiveld in
de met een arcering aangegeven gebieden en een vergunningplicht voor een diepte vanaf 0,50 meter ten opzichte van het maaiveld in de gebieden zonder streeparcering. Bij de bouw- en andere
werkzaamheden (waartoe ook sloopwerkzaamheden worden gerekend) wordt gekeken naar de daadwerkelijke bodemverstoring. In de archeologievergunning wordt aangegeven welke stappen
moeten worden genomen om vast te stellen of er archeologische resten aanwezig zijn en welke acties moeten worden genomen om deze eventuele resten ex situ te behouden en aan welke eisen moet worden voldaan. Oppervlakte
Hoge
Hoge
Archeolo-
Geen
te verstoren
archeolo-
archeolo-
gische
verwachting
waarde
verwachting
Vergunning
Geen
Geen
Geen
vergunning
vergunning
vergunning Geen
50 - 100
m2
gische
gische
verwachting
100 – 1.000
Vergunning
Vergunning
Geen
m2
Vergunning
Vergunning
Vergunning
m2
> 1.000
vergunning
vergunning Geen vergunning
Tabel 1: vergunningplicht in de verschillende gebieden
Gemeente Utrecht
Pagina 10
Binnen de gemeente Utrecht geldt dat in sommige gebieden in Utrecht de norm van 100 m2 kan
worden verlaagd en in sommige gebieden verhoogd.
In gebieden met een hoge archeologische verwachting is de100 m2 norm verruimd en wordt pas bij initiatieven groter dan 1.000 m2 een archeologievergunning verplicht gesteld.
Voor andere delen van Utrecht, de gebieden met hoge archeologische waarde geldt dat het bekend is dat hier veel archeologische resten in de bodem aanwezig zijn. In deze gebieden bevat het
bodemarchief veel waardevolle informatie. Daarom wordt in de gebieden met een hoge archeologische waarde de algemene norm van 100 m2 verlaagd en ook voor de initiatieven tussen 50 m2 en 100 m2
een archeologievergunning verplicht gesteld. Dit betekent dat voor (bouw)werkzaamheden beneden de 50 m2 in de daartoe aangewezen gebieden op de archeologische waardenkaart geen archeologievergunning nodig is.
Bij de voorgestelde werkwijze kan het voorkomen dat er archeologische vondsten gedaan worden zonder dat er een vergunningsplicht geldt. In de Monumentenwet staat dat grondeigenaren en vinders
van archeologische vondsten deze direct bij een gemeente moeten melden. In die gevallen draagt de
gemeente de kosten die voortvloeien uit de gemelde vondsten. Zij heeft immers als bevoegd gezag de terreinen vrijgegeven om werkzaamheden in de bodem toe te staan. Dit kan voorkomen in de volgende gevallen: 1.
ingrepen < 50 m2 in gebieden met een hoge archeologische waarde
2.
ingrepen < 100 m2 in gebieden met hoge archeologische verwachting
3.
ingrepen van < 1000 m2 in gebieden met een archeologische verwachting
4.
ingrepen in gebieden zonder archeologische verwachtingswaarde.
De gemeente wil voor deze gevallen toch een borging voor het behoud van het archeologisch bodemarchief ex situ inbouwen door middel van een eigen gemeentelijke ‘brandweerdienst’ die snel en flexibel kan reageren en onderzoeken conform de vigerende versie van de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA). De archeologische waardenkaart is een dynamische kaart. Uit onderzoek en opgravingen kunnen
nieuwe feiten en gegevens naar voren komen. Gelet op het belang dat wordt toegekend aan deze kaart, is het belangrijk om hem actueel te houden. Het college past de archeologische waardenkaart aan indien uitgevoerd onderzoek hiertoe aanleiding geeft.
Tot slot is er nog een categorie van gevallen, waarbij op basis van andere wet-en regelgeving (de m.e.r. regelgeving en het Tracébesluit) een archeologische afweging gemaakt moet worden. In die gevallen geldt altijd een wettelijke onderzoeksplicht. Ook voor aangewezen archeologische gemeentelijke- en rijksmonumenten geldt in alle gevallen een wettelijke onderzoeksplicht.
Op de archeologische waardenkaart is het Beschermde archeologische Rijksmonument op Utrechts grondgebied aangegeven. De verordening heeft hierbij meer een signalerende dan een regulerende werking. De Monumentenwet is op Beschermde archeologische Rijksmonumenten van toepassing.
2.5 Rol als bevoegd gezag De gemeente heeft in de nieuwe wet een belangrijke rol als bevoegd gezag waaruit verschillende taken voortvloeien.
De gemeente Utrecht wil met haar archeologiebeleid zorg dragen voor de volgende taken: 1.
de gemeente ontwikkelt en onderhoudt archeologische beleidsinstrumenten
2.
de gemeente stelt een onderzoeksagenda op en onderhoudt deze
Gemeente Utrecht
Pagina 11
3.
de gemeente houdt bij de vaststelling van bestemmingsplannen rekening met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten (art. 38a Monumentenwet)
4.
de gemeente houdt met bekende en te verwachten archeologische waarden rekening in bestemmingsplannen
5.
de gemeente brengt archeologische belangen in bij ruimtelijke ontwikkelingsplannen
6.
de gemeente toetst bouwplannen en andere plannen (waaronder sloopplannen) met bodemingrepen groter dan de op de archeologische waardenkaart vermelde oppervlakten en de op deze kaart en in de artikelen 3 en 4 van de verordening vermelde diepten op archeologie
7.
de gemeente informeert/adviseert derden over het bodemarchief en het archeologiebeleid
8.
de gemeente voert bureauonderzoek uit of beoordeelt bureauonderzoek dat door derden is uitgevoerd
9.
de gemeente stelt Programma’s van Eisen (PvE’s) op of beoordeelt PvE’s die door derden zijn opgesteld
10. de gemeente stelt Plannen van Aanpak (PvA's) op of beoordeelt PvA's die door derden zijn opgesteld. 11. de gemeente voert regie en opdrachtgeverschap uit bij door derden uitgevoerd onderzoek 12. de gemeente beheert de bodemvondsten en de onderzoeksdocumentatie van de uitgevoerde onderzoeken 13. de gemeente stelt archeologische voorwaarden bij m.e.r.-procedures 14. de gemeente stelt voorwaarden bij een archeologievergunning.
2.6 Continuering gemeentelijke opgravingsbevoegdheid en gebruik De gemeente Utrecht beschikt al decennia over een opgravingsbevoegdheid en voert zelf ook actief
onderzoek uit. In het kader van de Monumentenwet heeft de gemeente opnieuw bij de Rijksdienst een opgravingsvergunning moeten aanvragen en inmiddels verkregen. Binnen de gemeentelijke organisatie is archeologie ondergebracht bij Stadsontwikkeling, Afdeling Stedenbouw en Monumenten, team Cultuurhistorie.
De gemeente vindt het belangrijk om ook zelf actief onderzoek te doen en dit niet alleen door derden te laten plaatsvinden.
In de volgende gevallen voert de gemeente zelf onderzoek uit: a.
op belangrijke historische locaties die aansluiten op de onderzoeksagenda en geschikt zijn voor een groot publieksbereik. De gemeente offreert dan mee als marktpartij.
b.
bij gemeentelijke projecten. Opdrachten voor archeologisch onderzoek blijven in eerste instantie binnen de gemeente.
c.
bij privaatrechtelijke overeenkomsten. Met private partijen (bijvoorbeeld woningbouwverenigingen e.d.) worden privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten met de bepaling dat de gemeente het archeologisch onderzoek uitvoert.
2.7 Archeologisch onderzoek gebruiken ten dienste van het publiek Hoewel deze nota vooral ingaat op het beleid naar aanleiding van gewijzigde wetgeving, bestaat er in Utrecht reeds lang een breder cultuurhistorisch beleid waarvan archeologie onderdeel uitmaakt. Een belangrijk onderdeel hiervan, het publieksbereik, is ook voor het archeologiebeleid van belang.
Gemeente Utrecht
Pagina 12
Archeologisch onderzoek levert een belangrijke bijdrage aan de bewoningsgeschiedenis van Utrecht en haar inwoners. De gemeente Utrecht heeft er de afgelopen decennia altijd veel waarde aan gehecht om deze verworven kennis uit te dragen aan een breed publiek. Dit heeft geresulteerd in verschillende
publieksproducten in de vorm van jaarkronieken, boekpublicaties en archeologische rapporten. Ook worden burgers en andere geïnteresseerden geïnformeerd door middel van lezingen, exposities,
rondleidingen, open dagen en dergelijke. Jongeren wordt geprikkeld door middel van lessen op school, rondleidingen en cursussen. Tevens onderhoudt de gemeente contacten met de media.
Dit publiekselement vergroot het draagvlak voor archeologisch onderzoek en de betrokkenheid van de burgers bij hun stad. Dit element van publieksbereik maakt onderdeel uit van het archeologiebeleid.
2.8 Conclusie
Naar aanleiding van de gewijzigde Monumentenwet zijn gemeenten het bevoegd gezag voor wat betreft de zorg voor archeologische waarden. Het bodemarchief van Utrecht bevat vele resten en sporen die veel vertellen over de geschiedenis in het algemeen en over het ontstaan van de stad
Utrecht in het bijzonder. Utrecht neemt een bijzondere positie in op het gebied van archeologie en
archeologisch onderzoek. Daarnaast is Utrecht een dynamische stad met een grootstedelijke opgave waar gebouwd wordt. Bouwactiviteiten gaan bijna altijd gepaard met bodemverstoringen en hebben
dus ook bijna altijd te maken met archeologie. Het Utrechtse archeologiebeleid, zoals beschreven in dit hoofdstuk, zoekt daarom naar evenwicht tussen de archeologie en de dagelijkse bouwpraktijk.
Gemeente Utrecht
Pagina 13
Gemeente Utrecht
Pagina 14
3
Toelichting op de verordening
3.1 Inleiding Het beleid zoals beschreven in hoofdstuk 1 wordt juridisch geregeld via de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg. Archeologie zal ook een onderwerp blijven dat in ieder bestemmingsplan aan de orde komt.
3.2 Bestemmingsplan Op grond van artikel 38a van de Monumentenwet 1988 moet een bestemmingsplan rekening houden met de archeologische resten in de grond. Om te kunnen bepalen op welke wijze de
bestemmingsregeling rekening moet houden met de archeologie (artikel 38a Monumentenwet 1988),
wordt onderzoek (veelal archiefonderzoek) gepleegd. De resultaten daarvan worden beschreven in de toelichting van het bestemmingsplan, waarbij wordt aangegeven hoe het bestemmingsplan bij moet dragen aan de bescherming van de archeologie.
Aan de hand van het onderzoek en van de archeologische waardenkaart wordt bezien of het nodig is
om in het bestemmingsplan een dubbelbestemming Waarde- archeologie – op te nemen. Dat is
doorgaans het geval op plaatsen die op de archeologische waardenkaart gemarkeerd zijn als waarde of
verwachting. De bestemmingsregeling, met een bestemmingsaanduiding op de plankaart (verbeelding) en een specifieke gebruiksbepaling in de regels (voorschriften) is erop gericht om werking van de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg te versterken en waar nodig aan te vullen.
Door op deze manier in bestemmingsplannen rekening te houden met archeologie wordt voldaan aan de Monumentenwet en wordt tevens bereikt dat handelen in strijd met de specifieke gebruiksbepaling een handelen is dat in strijd is met de bestemming.
Op plaatsen waar de archeologie planologisch gezien als het hoogste belang moet worden aangemerkt, zal de bestemmingsregeling nog meer bescherming bieden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de
Beschermde archeologische Rijksmonumenten. In die gevallen zal het bestemmingsplan maximale
bescherming bieden door middel van een daarop toegesneden bestemmingsregeling.
3.3 Verordening In de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg is een vergunningenstelsel opgenomen voor archeologie. Door de verordening en de daarbij behorende archeologische waardenkaart is de bescherming van de archeologische waarden en verwachtingen in de bodem van de gemeente Utrecht gewaarborgd. In de op de archeologische waardenkaart aangewezen gevallen dient een archeologievergunning te worden aangevraagd, tenzij uit artikel 3 lid 2 of artikel 4lid 2 volgt dat er geen vergunning nodig is.
Gemeente Utrecht
Pagina 15
Gemeente Utrecht
Pagina 16
Hoofdstuk 4: Artikelsgewijze toelichting Artikel 1 Begripsbepalingen
Van de in de verordening voorkomende begrippen zijn definities opgenomen. Bij de verordening hoort een kaart waarop de in de gemeente gelegen gebieden met de verschillende archeologische waarden en verwachting zijn aangegeven. Ook hiervan is een definitie opgenomen.
Artikel 2 Reikwijdte van de verordening Deze bepaling spreekt voor zich.
Artikel 3 Archeologievergunning bouwwerkzaamheden
Dit artikel regelt de voorwaarden waaronder bepaalde bouwwerkzaamheden mogen worden uitgevoerd in de verschillende gebieden die op de archeologische waardenkaart zijn aangeduid. Alleen
bouwwerkzaamheden die vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bebouwing betreffen
waarbij de oppervlakte op en onder peil niet wordt vergroot en bouwwerkzaamheden zonder
graafwerkzaamheden en bouwwerkzaamheden zonder heiwerkzaamheden zijn uitgezonderd van de
vergunningplicht. Voor alle andere bouwwerkzaamheden is, afhankelijk van de te bouwen oppervlakte
en diepte zoals die per gebiedsaanduiding op de archeologische waardenkaart is aangegeven, een archeologievergunning nodig.
De vergunningplicht wordt beschreven in lid 1. Onder verwijzing naar de archeologische waardenkaart
geeft dit lid aan dat er een archeologievergunning nodig is, als er bouwwerkzaamheden plaatsvinden op gronden die volgens de archeologische waardenkaart archeologische waarde hebben.
In lid 2 wordt aangegeven wanneer bouwwerkzaamheden zonder archeologievergunning zijn
toegestaan. In eerste instantie kan uit de legenda en de matrix op de archeologische waardenkaart
worden afgelezen of er een vergunningplicht is (lid 2 onder a, b en c). Als de bouwwerkzaamheden in een gebied met een archeologische verwachting plaatsvinden is bij kleine verstoringen geen archeologievergunning nodig (lid 2 onder a in combinatie met de matrix). Er is ook geen
archeologievergunning nodig als de bouwwerkzaamheden de grond verstoren tot een diepte van 30 cm of, als er geen arcering op de archeologische waardenkaart staat op de locatie van de werkzaamheden, tot een diepte van 50 cm (lid 2 onder b en c). De overige bepalingen spreken voor zich.
In lid 3 is aangegeven in welke gevallen het college afziet van archeologisch onderzoek of het opleggen van daartoe strekkende verplichtingen. Daarmee geeft de verordening uitvoering aan artikel 38 lid 1 sub b van de Monumentenwet.
Artikel 4 Archeologievergunning werkzaamheden
Dit artikel regelt de voorwaarden waaronder bepaalde werkzaamheden (waartoe ook worden gerekend
sloopwerkzaamheden), die geen bouwwerkzaamheden zijn, mogen worden uitgevoerd in de gebieden die op de archeologische waardenkaart zijn aangeduid. In lid 1 wordt aangegeven welke
werkzaamheden vergunningplichtig zijn. Het gaat om grondwerkzaamheden zoals ophogen, afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, alsmede het vergraven, verruimen of dempen van sloten, van andere wateren en het aanleggen van drainage). Ook verlagen of verhogen van het
waterpeil, aanleggen of rooien van bos of boomgaarden waarbij stobben worden verwijderden het
aanleggen van ondergrondse leidingen en de daarmee verband houdende constructies vallen onder de vergunningplichtige werkzaamheden.
De uitwerking van dit artikel is verder gelijk aan die van artikel 3. De toelichting van artikel 3 is daarom ook hier van toepassing.
Gemeente Utrecht
Pagina 17
Artikel 5 Voorwaarden aan de vergunning
In dit artikel is vastgelegd dat aan een archeologievergunning voorwaarden kunnen worden verbonden. Dat kan bijvoorbeeld door de stappen aan te geven die moeten worden genomen om vast te stellen of er archeologische waarden of verwachtingen in het geding zijn en welke acties moeten worden
ondernomen om de eventuele waarden vast te leggen. Ook kan als voorwaarde worden gesteld dat de
gemeente een plan van aanpak moet goedkeuren. Op deze manier heeft de gemeente een regiefunctie bij archeologisch onderzoek binnen het gemeentelijke grondgebied.
Artikel 6 Wijziging waardenkaart
In dit artikel is de bevoegdheid opgenomen voor het college van burgemeester en wethouders om de archeologische waardenkaart te wijzigen indien daartoe aanleiding bestaat. Het vaststellen van de
verordening op de Archeologische Monumentenzorg is een raadsbevoegdheid. De wijziging van de archeologische waardenkaart kan door het college gebeuren omdat het een uitvoeringshandeling betreft. Uit archeologisch onderzoek kan blijken dat voor een gebied een andere kwalificatie zou
moeten gelden. Ook kan het voorkomen dat uit uitgevoerd archeologisch onderzoek blijkt dat een nog niet op de waardenkaart opgenomen gebied alsnog moet worden opgenomen in een bepaalde
categorie. In al deze gevallen is uitgevoerd archeologisch onderzoek de basis voor een wijziging. Het
ligt dan ook voor de hand om het college ter uitvoering van het uitgevoerde onderzoek de bevoegdheid te verlenen om de waardenkaart te wijzigen.
Artikel 7 Intrekking vergunning
Er zijn omstandigheden denkbaar waarin het wenselijk is dat een verleende archeologievergunning wordt ingetrokken door het college. Te denken valt aan een vergunning die is verleend voor een
bepaalde oppervlakte terwijl bij een later ingediende bouwaanvraag een grotere oppervlakte blijkt te
worden aangevraagd. Ook zouden de omstandigheden bij de vergunninghouder kunnen wijzigen ( de start van de onderzoekswerkzaamheden blijft langdurig uit of de vergunninghouder gaat failliet)
waardoor een nieuwe belangenafweging wenselijk is. In die gevallen moet het college de mogelijkheid hebben om de vergunning in te trekken.
Artikel 8 Toezicht
Deze bepaling spreekt voor zich en behoeft geen toelichting.
Artikel 9 Strafbepaling
Artikel 154 lid 1 van de Gemeentewet laat de keuzemogelijkheid aan de raad om op overtreding van
verordeningen straf te stellen, maar geen andere of zwaardere dan hechtenis voor ten hoogste 3
maanden of een geldboete van de 2e categorie. De geldboetecategorieën staan vermeld in artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht. Het boetebedrag in de tweede categorie is € 3.350 (juni 2009).
Lid 2 van dit artikel wil voorkomen dat de vergunningplicht met een truc ontdoken wordt, bijvoorbeeld
door de (bouw-)werkzaamheden zo te faseren dat per fase steeds onder de drempelwaarde van de
archeologische waardenkaart wordt gewerkt, terwijl het hele project de drempelwaarde overschrijdt.
Artikel 10 In werking treding en toepassing, artikel 11 Citeertitel Deze artikelen spreken voor zich en behoeven daarom geen toelichting.
Gemeente Utrecht
Pagina 18
Hoofdstuk 5: Het wettelijke kader De Monumentenwet 1988 en enkele andere wetten zijn aangepast met het oog op het Verdrag van Valletta (Malta, 1992). Per 1 september 2007 is de nieuwe Wet op de archeologische monumentenzorg
(Wamz) van kracht. De Wamz bestaat uit een wijziging van de monumentenwet 1988, de Wet Millieubeheer, de Ontgrondingenwet en de Woningwet.
5.1 Herziening van de Monumentenwet 1988 Met de herziening van de Monumentenwet in 2007 hebben gemeenten een eigen verantwoordelijkheid
voor het bodemarchief (veelal aangeduid als “archeologische zorgplicht”). De kern daarvan is dat
archeologische waarden en verwachtingen van meet af aan volwaardig moeten worden meegewogen in ruimtelijke plannen. Hiermee wordt het Verdrag van Malta/Valletta (zie onder) verankerd in de
Nederlandse wetgeving. Daarmee is archeologie geïntegreerd in de systematiek van de ruimtelijke ordening in Nederland. Gecombineerd met de recente Wet ruimtelijke ordening is daarmee het
wetgevingstraject voltooid waarin de wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening, leefkwaliteit (milieu, natuur) en cultuur nauw met elkaar verbonden zijn. Op die manier stimuleert het rijk dat
ruimtelijke ingrepen als integrale culturele opgave worden uitgevoerd. De basis hiervoor is gelegd in diverse rijksnota’s.
Met de herziening van de Monumentenwet 1988 is de decentralisatie van overheidstaken op het gebied van de archeologie wettelijk verankerd. Gemeenten krijgen een sleutelrol in de uitvoering van het
nieuwe beleid. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen drie taken of rollen die in elkaars verlengde liggen: •
bevoegd gezag
•
opdrachtgever van archeologisch onderzoek
•
uitvoerder van archeologisch onderzoek.
De gemeentelijke rol van bevoegd gezag betekent: •
archeologie is een primaire gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarvoor de gemeente beleid moet ontwikkelen
•
de gemeente ontwikkelt en onderhoudt archeologische beleidsinstrumenten
•
de gemeente stelt een onderzoeksagenda op en onderhoudt deze
•
de gemeente houdt bij de vaststelling van bestemmingsplannen rekening met de in de grond
•
aanwezige dan wel te verwachten monumenten (art. 38a)
•
de gemeente neemt bekende en te verwachten archeologische waarden op in bestemmingsplannen
•
de gemeente brengt archeologische belangen in bij ruimtelijke ontwikkelingsplannen
•
de gemeente toetst bouwplannen en andere plannen (waaronder sloopplannen) met bodemingrepen groter dan de vermelde oppervlakten en diepten
•
de gemeente stelt archeologische voorwaarden bij mer-procedures en bij de vergunningverlening,
•
de gemeente informeert/adviseert aan derden over het bodemarchief en het archeologiebeleid
•
de gemeente voert bureauonderzoek uit of beoordeelt bureauonderzoek dat door derden is uitgevoerd
Gemeente Utrecht
Pagina 19
de gemeente stelt Programma’s van Eisen (PvE’s) op of beoordeelt PvE’s die door derden zijn
•
opgesteld •
de gemeente voert regie en opdrachtgeverschap uit bij door derden uitgevoerd onderzoek
•
de gemeente beheert de bodemvondsten en de onderzoeksdocumentatie van de uitgevoerde onderzoeken de gemeente is verantwoordelijk voor, en aanspreekbaar op, haar archeologische beslissingen en
•
keuzes.
De gemeentelijke rol van opdrachtgever betekent:
de gemeente zorgt voor de tijdige inpassing van archeologische waarden en eventueel
•
noodzakelijke archeologische werkzaamheden bij ruimtelijke inrichtingsprojecten de gemeente ziet toe op de kwaliteit van de uitvoering van archeologische werkzaamheden
•
conform de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA) de gemeente houdt rekening met de uitkomsten van archeologische werkzaamheden en de
•
consequenties daarvan voor het verdere inrichtingsplan
De gemeentelijke rol van uitvoerder betekent:
de gemeente voldoet aan de eisen die in art. 45 van de Monumentenwet en de Algemene
•
Maatregel van Bestuur (AmvB) worden gesteld aan aanvragers van een opgravingsvergunning de gemeentelijke dienst of afdeling is qua capaciteit en deskundigheid toegerust voor het
•
uitvoeren van archeologische opgravingen. De gemeente voert archeologische werkzaamheden uit volgens een vastgesteld (wettelijk verplicht) Programma van Eisen (PvE) en conform de vigerende versie van de KNA. Een gemeente die zelfstandig opgravingen wil uitvoeren dient te beschikken over een
opgravingsvergunning. Met de inwerkingtreding van de Wamz zijn zowel de procedure als de eisen voor het verkrijgen van een vergunning gewijzigd. Voor gemeenten die al over een
opgravingsvergunning op grond van de Monumentenwet 1988 beschikken (zoals Utrecht) geldt een overgangsregeling van twee jaar. Daarna zullen zij, net als nieuw aanvragende gemeenten, dienen te
voldoen aan de volgende (bekwaamheids)eisen, die zijn vastgelegd in het Besluit op de Archeologische Monumentenzorg:2 •
een inrichting van de organisatie van de aanvrager die een goed kwaliteitsniveau voor opgravingen waarborgt;
•
een organisatieplan waaruit blijkt dat de organisatie beschikt over voldoende leidinggevenden die qua opleiding en ervaring in staat zijn voorbehouden handelingen uit te voeren zoals vastgelegd in de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA);
•
bewijsstukken waaruit blijkt dat de organisatie voorziet in voldoende faciliteiten om waarden tijdelijk op te slaan en te conserveren;
•
getuigschriften en diploma’s van de leidinggevenden;
•
een opleidingsplan waaruit blijkt dat de organisatie zich inspant om de deskundigheid van de leidinggevenden op peil te houden;
•
het voorschrift dat de vergunninghouder zich zal houden aan de normen die in de archeologische beroepsgroep gelden voor het doen van opgravingen;
2 AmvB, Staatsblad 2007 292, 9 augustus.
Gemeente Utrecht
Pagina 20
•
een depot voor archeologische waarden en vondstdocumentatie dat voldoet aan de eisen van de KNA. Dit kan ofwel het provinciaal archeologisch depot zijn, ofwel een zelfstandig gemeentelijk depot. Provincies zijn verplicht een provinciaal depot in te richten en in stand te houden; daarnaast zijn zij bevoegd gemeentelijke depots aan te wijzen.
5.2 Relevante artikelen Monumentenwet
Artikel 38 1.
De gemeenteraad kan in het belang van de archeologische monumentenzorg bij verordening onder meer: a. regels vaststellen met betrekking tot de eisen die burgemeester en wethouders kunnen stellen aan onderzoek in het kader van het doen van opgravingen; of b. gevallen vaststellen waarin burgemeester en wethouders kunnen afzien van nader archeologisch onderzoek of het opleggen van daartoe strekkende verplichtingen.
2.
Indien een verordening als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op een gebied waarvoor een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 38a is vastgesteld blijft die verordening van kracht voor zover zij niet met dat bestemmingsplan in strijd is.
3.
Op de voorbereiding van een verordening als bedoeld in het eerste lid ia afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
Artikel 38a 1.
De gemeenteraad houdt bij de vaststelling van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten.
2.
Voor zover de verplichting, bedoeld in het eerste lid, voor de gemeente tot kosten leidt als gevolg van het doen van opgravingen, kunnen die kosten worden verhaald op degenen ten behoeve van wie medewerking wordt verleend als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening volgens bij de exploitatieverordening, bedoeld in het tweede lid van dat artikel, te stellen voorschriften.
Artikel 45 1.
Het doen van opgravingen zonder of in afwijking van een opgravingsvergunning van Onze minister is verboden.
2.
De opgravingsvergunning wordt verleend, indien de aanvrager aantoont bekwaam te zijn tot het doen van opgravingen.
3.
De opgravingsvergunning kan onder beperkingen worden verleend.
4.
In verband met de verlening van een opgravingsvergunning kunnen door Onze minster kosten in rekening worden gebracht volgens door hem vast te stellen tarieven.
Gemeente Utrecht
Pagina 21
5.3 Het Verdrag van Valletta (Malta) Aan de basis van de “Malta-archeologie” ligt de constatering dat de ruimtelijke inrichting van Europa ingrijpend aan het veranderen is. Door economische groei, mobiliteit en schaalvergroting zijn de bestaande cultuurlandschappen op vele plaatsen drastisch van aanzien veranderd. Door grote
infrastructurele werken zijn er inmiddels al vele sporen van samenlevingen uit het verleden, die overal in de bodem verborgen liggen, ongezien verdwenen. De kern van “Malta” is dat cultuurhistorische en
archeologische waarden als “gemeenschappelijk Europees erfgoed” beschermd en beheerd moeten worden en daarom een volwaardige plaats moeten krijgen in de besluitvorming over de ruimtelijke
inrichting.
Om de zorg voor archeologische waarden te garanderen geeft het Verdrag aan dat: •
archeologische waarden van meet af aan in de plannen voor ruimtelijke inrichting moeten worden meegewogen;
•
archeologische resten zoveel mogelijk in de bodem bewaard moeten blijven (‘behoud in situ’);
•
initiatiefnemers van bodemverstorende activiteiten verplicht kunnen worden om de kosten van archeologisch vooronderzoek te dragen en – alleen als behouden niet mogelijk is – verantwoordelijk zijn voor de kosten van een opgraving. Dit is het zgn. “veroorzakerprincipe” ofwel “de verstoorder betaalt”.
Vanuit de gedachte dat het historisch besef van de eigen leefomgeving een belangrijke kwaliteit is, legt het verdrag daarnaast nadruk op het beleefbaar en beschikbaar maken van de resultaten van archeologisch onderzoek aan het publiek.
5.4 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) geeft de kaders aan van de nieuwe omgevingsvergunning die per 2008 in werking moet treden. Daarmee maken de bouwvergunning, de
milieuvergunning en diverse vergunningen op basis van gemeentelijke verordeningen plaats voor één integrale omgevingsvergunning.
5.5 Wet milieubeheer In de Wet milieubeheer is ondermeer de procedure rond Milieueffectrapportages (MER’s ) en de
Strategische Milieubeoordelingen (SMB’s) geregeld. De RCE krijgt de positie van wettelijk adviseur, wat betekent dat deze dienst bij nieuwe MER’s verplicht om advies gevraagd dient te worden.
5.6 Ontgrondingenwet Op grond van de aangepaste Ontgrondingenwet kan het bevoegd gezag bij vergunningaanvragen voor ontgrondingen nadere voorwaarden verbinden aan de vergunningverlening om archeologische waarden te identificeren en zonodig mitigerende maatregelen of aanvullend onderzoek voor te schrijven.
5.7 Tracéwet De Tracéwet blijft op zich onveranderd. Wel is in de Tracéwet de procedure rond Ontwerp Tracébesluiten (OTB) en Tracébesluiten (TB) opgenomen. Binnen de OTB en TB procedure is ruimte ingebouwd voor de MER. In deze MER’s dient een archeologische effectrapportage te worden opgenomen.
Gemeente Utrecht
Pagina 22
5.8 De Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (Wkpb) De Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (Wkpb) is op 1 juli 2007 van
kracht geworden. Een nieuw registratiestelsel moet ervoor zorgen dat alle geldende beperkingen en voorschriften die van toepassing zijn op een stuk onroerend goed zijn vastgelegd. Daarbij valt te denken aan beperkingen die voortvloeien uit een bestemmingsplan (bijvoorbeeld een
aanlegvergunning op grond van een archeologische verwachting), een toegekende monumentenstatus (een terrein van archeologische waarde), een bodemsaneringsplicht, enz.
Gemeente Utrecht
Pagina 23
