Stellingen over regelgeving alcohol Naar aanleiding van het ‘Enforcement Seminar’ in Amerika
Inleiding Van 3 tot 10 november 2005 hebben wij, Pel van Hattum en IJsbrand van der Plas, op verzoek van het Platform Kocon, deelgenomen aan een studiereis in de Verenigde Staten over regelgeving en alcohol. Tijdens dit ‘Enforcemant Seminar’ viel het ons op dat de aan alcohol gerelateerde problemen in de VS nogal verschillen van die in Nederland. Er zijn natuurlijk ook overeenkomsten: het vandalisme, de ordeverstoringen, de gezondheidsschade, het (huiselijk) geweld, het rijden onder invloed en het arbeidsverzuim. In het seminar is niet gesproken over aantallen of percentages probleemdrinkers en alcoholisten in de VS, waardoor een vergelijking tussen de omvang van alcoholmisbruik in de VS en Nederland niet goed te maken is. De cijfers die wel bekend zijn uit de VS en Nederland hebben geen betrekking hebben op identieke doelgroepen of zijn volgens verschillende criteria gemeten. Toch is het wel mogelijk om op basis van de beschikbare gegevens en schattingen een indruk te krijgen van de problemen. Alcoholgebruik in de VS: 51 % van de bevolking ouder dan 21 jaar drinkt helemaal niet; 29% drinkt slechts incidenteel; 14% van de bevolking drinkt 5 of meer keren per maand 5 alcoholconsumpties of meer, zogeheten ‘bingedrinkers’; 6% van de bevolking behoort tot de ‘frequent bingedrinkers’; De twee groepen bingedrinkers vormen samen 20% van de bevolking. Zij drinken 83% van de in totaal geconsumeerde hoeveelheid alcohol. De problemen in Amerika bestaan vooral rond twee groepen: 1. De jonge studenten die in het geheel niet opgevoed worden met ‘leren drinken’. Zij ruiken in het campusleven de vrijheid en gooien zich dan letterlijk vol met sterke drank. Het grote risico hiervan is de acute intoxicatie (alcoholvergiftiging). Dit komt vooral doordat de nadruk alleen en sterk ligt op handhaving. Er is nauwelijks sprake van een ‘opvoeding in een drinkcultuur’ door ouders of preventieprogramma’s. Jongeren zijn daarom onvoldoende op de hoogte van risico’s, leren niet matig te drinken en krijgen niet mee dat alcohol een toxische stof is. 2.
De minderheid van de bevolking (20%) die de meerderheid van de consumptie (83%) voor zijn rekening neemt. Deze mensen hebben of krijgen vaak grote gezondheidsproblemen. Een aantal van hen veroorzaakt veel overlast en overtreedt vaak de regels zoals in het geval van publieke dronkenschap (DIP) en rijden onder invloed (DUI).
Alcoholgebruik in Nederland De meest in het oog springende ontwikkelingen wat betreft de consumptie van alcohol zijn: Een algemeen aanvaarde schatting is dat 1.1 miljoen mensen behoren tot de groep probleemdrinkers, zij drinken iedere dag 8 alcoholconsumpties of meer. Een grote groep drinkt dus structureel veel te veel. Het aantal jongeren dat drinkt stijgt sterk en zo ook het aantal consumpties per keer. Bingedrinken wordt een ‘normale’ zaak. Jongeren gaan op steeds jongere leeftijd alcohol drinken.
1
De problemen in Nederland spelen ook vooral rond twee groepen: 1. Een grote groep (1.1 miljoen) Nederlanders, vooral van middelbare leeftijd (35- 49 jaar) is probleemdrinker met alle daaraan verbonden problemen en schade voor henzelf, hun omgeving en de maatschappij. Als mogelijke verklaring voor het grote aantal probleemdrinkers wordt vaak genoemd: • De grote maatschappelijke acceptatie van alcohol. • Veel mensen hebben een positieve verwachtingen van alcoholgebruik. • Er is alle vrijheid om zo veel en vaak te consumeren als men zelf wil . • Een aantal van de bestaande verboden is decennialang niet gehandhaafd. • Een groot aantal mensen gebruikt alcohol als ‘medicijn’ tegen de voortdurend toenemende stress. 2.
Jongeren gaan steeds vaker, meer en jonger drinken. Hierbij spelen naar wij menen de volgende aspecten een rol: • Alcohol is heel gemakkelijk verkrijgbaar. • Jongeren kunnen alcohol kopen omdat ze beschikken over tamelijk veel geld . • Voor veel jongeren is ‘verveling’ een reden om veel alcohol te drinken. • In Nederland heeft altijd een ‘drinkcultuur’ bestaan. Dat wil zeggen dat jongeren door volwassenen werden opgevoed om met plezier en dus matig te drinken. In het laatste decennium wordt duidelijk dat ouders minder en minder regels stellen en handhaven.
Uit de gegevens ontstaat de indruk dat het alcoholprobleem in de VS vooral een probleem is van een kleine minderheid die excessief drinkt. Het alcoholmisbruik is echter voor beide landen een groot probleem voor de gezondheid en openbare orde. Het is al lang geen vraag meer of dit probleem bestreden moet worden, het is vooral de vraag hoe dat moet gebeuren. Het stellen en handhaven van wetten en regels is één van de mogelijke middelen daartoe en naar onze mening een heel belangrijke. Wat betreft de handhaving van wetten en regels in Nederland geldt dat er tot de laatste paar jaar een lange periode is geweest dat er heel veel door de vingers werd gezien. Op grond van deze ontwikkelingen beschouwen mensen in Nederland het gebruik van alcohol, ook door jonge jongeren, bijna als een verworven recht. Dit resulteert in, geeft grote risico’s voor zowel de gezondheid als de openbare orde. Het geloof in en het draagvlak voor handhaving als middel om problemen te voorkomen is in de VS duidelijk veel groter dan in Nederland. De handhavende diensten hebben veel meer mogelijkheden en bevoegdheden voor acties, zoals de inzet van minderjarigen en camera’s. Bij het handhaven van de regels protesteren bedrijven of burgers nauwelijks. In Nederland zou bij de manier waarop er wordt opgetreden in de VS wel protest zijn en waarschijnlijk aanleiding geven tot grote monden en weerspannigheid.
2
De stellingen Tijdens het seminar zijn een groot aantal maatregelen besproken die in de Verenigde staten of elders worden toegepast. In de inleiding zijn een aantal (mogelijke) oorzaken benoemd die er toe leiden dat het drinken van alcohol in Nederland in toenemende mate een probleem vormt. Een aantal van de maatregelen uit de VS kunnen wat ons betreft mogelijk een (gedeeltelijke) oplossing bieden. Deze oplossingen willen we als stellingen inbrengen. In de stellingen die we hierna poneren richten we ons vooral op het probleem dat jongeren steeds jonger, meer en vaker gaan drinken. Deze stellingen duiden we aan met de letter ‘J’ De stellingen die zich richten op het overmatig drinken door volwassenen in het publieke domein en het gevaar dat ze daarmee veroorzaken, duiden we aan met een ‘V’ (1). De stellingen met als onderwerp ‘de organisatie van de handhaving’, duiden we aan met de letter ‘O’ Kortom: J = Jongeren, V = volwassenen, O = organisatie 1. In de Drank- en Horecawet moet de aankoop, het voorhanden hebben èn het drinken van alcoholhoudende drank beneden een bepaalde leeftijd verboden worden. (J) Argumentatie: Nu geldt dat je alcoholhoudende drank niet mag aankopen onder een bepaalde leeftijd. Het voorhanden hebben en drinken van alcoholische dranken mag wèl. In de geest van de wet is, gezien de schadelijkheid van alcohol, steeds bedoeld dat er jonger dan 16 jaar ook geen alcohol gedronken zou moeten worden, dit is helaas niet zo geformuleerd en dat moet dan alsnog gebeuren. 2. Verhoog de leeftijd voor de aankoop, het voorhanden hebben èn het drinken van alcoholhoudende drank in de Drank- en Horecawet naar 18 jaar (J) Argumentatie: In de VS gaat men er vanuit dat jongeren steeds proberen de bestaande wettelijke grens naar beneden te rekken en jonger dan toegestaan starten met drinken. Om die reden wordt vastgehouden aan de bestaande leeftijdsgrens van 21 jaar met als gewenst praktisch resultaat dat jongeren op en rond hun 18e feitelijk beginnen met drinken. Ook voor Nederland mag je gerust aannemen dat jongeren proberen de regel te overtreden. Als je dus de regel stelt op 18 jaar betekent dit dat jongeren feitelijk met 16 jaar starten met zeer beperkt drinken. Drinken op een leeftijd jonger dan 16 is erg schadelijk voor de gezondheid. Ieder uitstel van het starten met drinken is daarom gunstig voor de ontwikkeling van het kind. 3. Handhaaf het verschil tussen zwak- en sterk alcoholische dranken. Om sterke alcoholische drank te mogen kopen, voorhanden te hebben en te drinken moet iemand 20 jaar zijn. (V) Argumentatie: Wanneer jongeren ‘mogen gaan drinken’ als ze 18 worden (in plaats van 16 jaar zoals nu geldt) dan moeten zij niet direct toegang krijgen tot sterke drank; dit geeft een te groot risico op acute intoxicatie. Anderzijds zal het moeilijk worden om dit voorstel maatschappelijk aanvaard te krijgen omdat je op 18-jarige leeftijd ook allerlei andere rechten krijgt, zoals auto rijden en stemmen. 4. Stel verkopers vaker aansprakelijk voor het doorschenken aan dronken personen. (V) Argumentatie: De mogelijkheden hiertoe bestaan al in de wet maar worden nauwelijks of niet toegepast. Dit betekent feitelijk dat ze zonder enige consequentie door kunnen schenken aan dronken
3
personen en daarmee een grote bijdrage leveren aan het ontstaan van (levens-) gevaarlijke situaties. Er zijn zowel in de VS als in Canada veel mogelijkheden om na te gaan wie er te veel schenkt aan iemand die b.v. een ongeluk veroorzaakt. Deze vergunninghouders worden dan ook mede vervolgd. De grote risico’s die daaraan vast zitten moeten er toe bijdragen dat mensen die alcohol schenken zich verantwoordelijker opstellen en zich houden aan regels. 5. Stel de poging tot aankoop van alcohol door een minderjarige strafbaar. Argumentatie: Bij een aankoop van alcohol door iemand die dat niet mag vanwege zijn leeftijd zijn twee partijen betrokken die beide verantwoordelijkheid zijn. Het is pedagogisch gewenst jongeren te leren dat ook zij een verantwoordelijkheid hebben in deze zaken. 6. Bezit in de openbare ruimte van alcohol door minderjarigen moet strafbaar worden. Niet alleen in een APV zoals in Katwijk maar landelijk. (J) Argumentatie: Schadelijkheid voor de gezondheid en verantwoordelijkheden leren (Zie de argumentatie zoals beschreven bij de stellingen 1 en 5) 7. Bedrijven die alcohol verkopen en de bepalingen daarvoor overtreden moeten tijdelijk gesloten kunnen worden.(J,V,O) Argumentatie: De sancties die nu mogelijk zijn, zijn geregeld in de artikelen 27 t/m 31 van de Drank- en Horecawet. Deze worden slechts zeer incidenteel toegepast als er sprake is van herhaaldelijke en zware overtredingen. Een meer getrapt systeem is gewenst. Het financiële risico van een tijdelijke sluiting en de negatieve publiciteit die deze sanctie met zich mee brengen kunnen bijdragen aan het zich aanpassen aan de geldende regels. Deze maatregel draagt zowel in de VS als Canada veel bij aan de ‘compliance’. 8. Verlaag het aantal vergunningen om alcohol te mogen verstrekken. (J, V, O) Argumentatie: Er is een direct verband tussen de hoeveelheid vergunningen en de hoeveelheid geconsumeerde alcohol. In het verstrekken van vergunningen zit voor gemeenten geen beleidsruimte. Het zijn ‘gebonden beschikkingen’; als voldaan wordt aan de gestelde voorwaarden moet een gemeente een vergunning verstrekken. Er is wel ruimte in het verlenen van ontheffingen zoals voor b.v. voor feestdagen. Landelijk speelt het probleem van de ‘verbraderisering’ dat wil zeggen een sterke toename van het aantal feesten en partijen waarvoor ontheffing wordt verleend. Dit leidt tot een toename van de verkrijgbaarheid van alcohol die niet gewenst is. 9. Voor de verkoop van alcohol in supermarkten is een vergunning nodig. (O) Argumentatie: De eenvoudige verkrijgbaarheid in supermarkten betekent een grote verkoop van alcohol die bijdraagt aan het overmatig gebruik van alcohol. Eerder was het zo dat elke verkoop van alcohol gebonden was aan een vergunning. Een vergunning is terecht omdat het om een giftige stof gaat waarmee veel mensen in de problemen komen. 10. Handhaving van regels en overtredingen is absoluut noodzakelijk. (J,V,O) Argumentatie: Lange tijd is de filosofie in Nederland geweest dat alles opgelost moet worden in redelijkheid, in overleg en door ‘polderen’. Regels zijn er om te worden overtreden. Deze gedoogsituatie blijkt op de langere termijn niet te werken.
4
11. Herstel de handhaving van wetten en regels in Nederland. Creëer draagvlak hiervoor door de inzet van preventie en PR. (J) Argumentatie: Preventie en PR zijn noodzakelijk om de kans van slagen van de handhaving zo groot mogelijk te maken. Het accent in Nederland moet niet verschoven worden van ‘alleen educatie’ naar ‘alleen handhaving’. Die twee moeten samengaan. In het seminar werd duidelijk dat de ‘drooglegging’ van de VS slechts bestond uit ‘handhaving’. Een groot deel van de bevolking kon zich er totaal niet in vinden. Er is geen enkele poging gedaan die maatregelen ‘te verkopen’. Het resultaat was ontduiking op grote schaal. Educatie moet zich richten op verantwoorde keuzes, bestand zijn tegen groepsdruk (zoals nu), maar òòk op de schadelijkheid van alcohol met name op jonge leeftijd en nut, noodzaak en legitimiteit van de regels en de handhaving 12. De doelen van educatie moeten zich vooral en ook richten op ouders en niet alleen op hun kinderen. Stel de leeftijd waarop gestart wordt met drinken ook thuis uit en laat dit overeenkomen met de wettelijke regeling in de horeca. (J) Argumentatie: Het hebben van een zogenaamde ‘drinkcultuur’ is een belangrijke bijdrage aan het jongeren leren verantwoord, dus matig, te drinken. Door regels te stellen en te handhaven leren ouders hun kinderen matig te drinken. Deze cultuur heeft in Nederland tot voor 10 a 15 jaar geleden bestaan maar met name in het laatste decennium dreigt deze geheel te verdwijnen. Ouders en opvoeders zijn het primaire opvoedingssysteem. Zij hebben de grootste verantwoordelijkheid en moeten regels stellen en handhaven die tenminste overeenkomen met de wettelijke regelingen. Zij moeten de schadelijkheid van alcohol kennen en vooral niet het idee hebben dat jong drinken een vergefelijke en onschuldige ondeugd is, vergelijkbaar met belletje trekken. Bovendien moeten ouders bekend zijn met de ernst en omvang van het problematisch drinken in Nederland. 13. Geef handhavers de bevoegdheid om minderjarigen in te zetten bij het controleren van verkopers op het verkopen van alcohol aan minderjarigen. (O) Argumentatie: De bevoegdheden zoals die nu beschikbaar zijn voor handhavers, hebben vaak een sterk ethische kant die lang niet altijd goed functioneert. Het is bijvoorbeeld bekend dat verkopers vaak alcoholhoudende drank verkopen aan jongeren onder de toegestane leeftijd. De kans om de verkopers daarop te betrappen is nagenoeg nihil. Het onder voorwaarden inzetten van minderjarigen, zoals dat in de VS is toegestaan, vergroot de pakkans. 14. Breng de bevoegdheden meer onder in één organisatie. (O) Argumentatie: Het is onhandig dat de bevoegdheden tot controle, zoals de Voedsel- en WarenAutoriteit (VWA) die nu heeft, zo ver weg liggen van de plaatselijke autoriteiten. Het is daarom niet mogelijk om snel te reageren op signalen van misstanden in bepaalde horecagelegenheden. 15. Leg de bevoegdheden voor handhaving vooral neer op lokaal niveau, waarbij de uitvoering in handen ligt van bijzondere opsporingsambtenaren (BOA) of politie (O) Argumentatie: Het is op die manier mogelijk om met meer afstemming en alerter te kunnen reageren op lokale signalen. Om ervoor te zorgen dat er geen grote lokale verschillen ontstaan, kan de VWA bijvoorbeeld fungeren als Inspectie die de gemeenten controleert op hun handhaving.
5
In Nederland discussieert het ministerie van VWS nu met VNG over meer bevoegdheden voor gemeenten op naleving van de D&H-wet zoals dat tot 1998 ook het geval was. De VNG stelt zich zeer veeleisend op en dat maakt het moeilijk. Die opstelling door de gemeenten draagt niet bij aan de stelling zoals die hier gegeven is 16. Uitbreiding van het personeelsbestand van handhaving is belangrijk (O) Argumentatie: Er is nu maar een zeer beperkt aantal uren beschikbaar om de handhavingstaken uit te voeren Zonder het een waterdichte controle te willen maken kan gesteld worden dat er meer inzet nodig is om zowel ‘de pakkans’ als de preventieve werking daarvan op niveau te krijgen. 17. Vergunningen moeten een kortere looptijd krijgen. (O) Argumentatie: In de staat Virginia hebben de vergunningen een looptijd van één jaar. Bij herhaaldelijke overtredingen kan een verlenging van een vergunning geweigerd worden. Omdat de vergunninghouders veel waarde hechten aan de inkomsten uit alcoholverkoop zijn ze sterk bereid zich aan de regels te houden. De looptijd van een vergunning in Nederland is onbeperkt, er wordt wel periodiek gecontroleerd of nog aan de bepalingen wordt voldaan. De bedoeling van het instellen van een beperkte vergunningsduur is dat eventuele overtredingen kunnen leiden tot het weigeren van een nieuwe vergunning. Het is daarbij belangrijk de looptijd ook weer niet te kort te maken want dat heeft het risico dat een ondernemer die toch niet echt door wil gaan zich nog slechts richt op de korte termijnwinst en alle regels overtreedt. 3 a 4 jaar lijkt een mooie looptijd.
Pel van Hattum IJsbrand van der Plas Platform Kocon, januari 2006
6
