Regionalizmus és europanizáció Olaszországban

IDEA Program

Regionalizmus és europanizáció Olaszországban

Készítette: Brucker Balázs Pécs, 2004.

Tartalomjegyzék

Bevezetés 1. Regionalizmus és közigazgatási reformok Olaszországban (1861-2004) 1.1 Olaszország mint centralizált unitárius állam 1.2 1948-1970: az 1948-as, regionalizmust meghirdető Alkotmány és a "régiók nélküli regionalizmus" időszaka 1.2.1 Az 1948-as Alkotmány 1.2.2 1948-1970: a "régiók nélküli regionalizmus" időszaka 1.3 1970-1996: decentralizált unitárius állam - a régiók újrafelfedezése 1.3.1 A régiók újrafelfedezése 1.3.2 Az első Kétkamarás Bizottság (1983-1985) 1.3.3 A Ligák mozgalma 1.3.4 A második Kétkamarás Bizottság (1992-1994) 1.4 1996-2000: valamivel több mint regionalizált unitárius állam 1.4.1 A harmadik Kétkamarás Bizottság (1996-1997) 1.4.2 Az 1999-es alkotmánymódosítás 1.5 A 2001. évi alkotmánymódosítás 1.6 Alkotmánymódosítás-tervezetek 2001 után 1.6.1 Az Olajág Szövetség 2002-es javaslata 1.6.2 A föderális Szenátus tervezete: a legújabb, 2003-as és 2004-es alkotmánymódosítás-tervezetek 2. A 2001-es módosított Alkotmánnyal létrehozott új közigazgatási rendszer 2.1 Az Olasz Köztársaság közigazgatási rendszere 2.1.1 A községek 2.1.2 A provinciák (tartományok) 2.1.3 A metropoliszok 2.1.4 Róma-főváros 2.2 A szakirodalom vélekedése az olasz közigazgatási rendszerről 2.3 A regionális szint bemutatása 2.3.1 A regionális szint általános bemutatása 2.3.2 Rendes és különleges jogállású régiók 2.4 Az állam és a régiók illetve helyi önkormányzatok közötti kapcsolatrendszer 2.4.1 A Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciája 2.4.2 Az Állam és a Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciája 2.4.3 Egyesített Konferencia (Állam és Régiók és Helyi Önkormányzatok Konferenciája) 3. Az eddigi működés tapasztalatai 3.1 A Putnam-vizsgálat 3.2 Az eddigi működés általános tapasztalatai 3.3 A kutatók vélekedése a 2001-es közigazgatási reformról 4. A reformok összefüggései az europanizációval 4.1 Az Európai Közösség regionális politikája 4.2 Az olasz közigazgatási reform összefüggései az europanizációval 4.2.1 Olaszország területi felosztása az europanizáció szempontjából 4.2.2 Az olasz régiók és az alsóbb szintű közigazgatási egységek érdekérvényesítő fórumai a közösségi politika szintjén 4.2.3 Az olasz régiók szerepe a Strukturális Alapok menedzselésében 1

3 4 4 4 4 9 9 10 10 11 13 13 14 15 20 20 22 25 25 26 26 27 28 29 29 29 31 33 33 34 34 35 35 37 39 39 39 40 40 41 42

Összegzés, konklúzió Bibliográfia Mellékletek

42 46 49

2

Bevezetés Az immáron majd másfél évszázados múltra visszatekintő Olasz Állam a regionális kutatások számára egy érdekes modellt képvisel. Az 1861-ben számos önálló (dinasztikus függésben lévő) hercegségből - ekkor még Firenze fővárossal - létrejövő egységes Olaszország, vagy más néven Olasz Királyság egy erősen centralizált unitárius állam volt. A második világháború után megszülető Olasz Köztársaság volt az első olyan európai állam, mely alkotmányos szinten is említést tett a régiókról, jóllehet azok tényleges intézményesítését csak 1970-ben valósították meg. (Józsa 1999:3.) Mára azonban számos kutató és alkotmányjogász értelmezésében Olaszország mint egy születendő föderális állam szimbóluma jelenik meg: Olaszország közigazgatási szempontból tehát mélyreható strukturális változásokon ment keresztül. Mindezen reformok az olasz középszint modernizálásának és hatékonyságnövelésének jegyében történnek. Ország-tanulmányomban elsőként ezen strukturális változás folyamatát tekintem át a centralizált unitárius Itáliától kiindulva egészen a 2001-es alkotmánymódosításig, külön hangsúlyt fektetve a korábbi Alkotmányokhoz képest bekövetkező változásokra illetve az alkotmánymódosítás körüli érdemi vitákra, nem hagyva figyelmen kívül a 2003-as és 2004-es év legfőbb, az ország közigazgatási szerkezetét érintő reformkérdéseket sem. Ebben a fejezetben térnék ki az olasz Parlament felsőházának számító Szenátus átalakítására is, mely mindenképpen szorosan kapcsolódik a középszintet érintő reformfolyamatokhoz. Ezt követően az olasz közigazgatás szerkezetét, majd pedig a módosított Alkotmány által definiált regionális szintet szeretném bemutatni, külön hangsúlyt helyezve az ún. rendes és különleges jogállású régiók, illetve az állam és a régiók közötti egyeztetési fórumok bemutatására. A következő fejezetben az eddigi működés tapasztalatait szeretném összegezni, és kitérek a Putnam-féle elégedettségi vizsgálat eredményeire is, melyet az amerikai régiókutató az egyes régiók lakossága körében végzett. Ország-tanulmányom utolsó fejezetében pedig az olasz regionalizmus és az europanizáció kapcsolatát analizálom. A tanulmányt két melléklet követi: egyrészt az olasz Alkotmány második (régiókat megjelenítő) Kamarát érintő - mindmáig nem módosított, de gyökeres reform előtt álló cikkelyeit, másrészt az olasz középszintet prezentáló, a 2001/3-as számú törvény által jelentősem módosított V. fejezetet szeretném magyar fordításban közölni.

3

1. Regionalizmus és közigazgatási reformok Olaszországban (1861-2004) 1.1 Olaszország mint centralizált unitárius állam A hosszú küzdelmek árán több különálló államból 1861-ben létrejött egységes Olasz Királyságot az uralkodó Szavojai-dinasztia francia minta alapján központosított unitárius államként szervezte meg, minimális autonómiát sem adva a másfélezer éven át teljes politikai széttagoltságban élő "országrészeknek". Pedig a helyi autonómia biztosítása mellett emelt szót több olyan korabeli kiemelkedő politikus, mint Camillo Cavour, az uralkodó I. Viktor Emánuel (piemonti uralkodóként korábban II. Viktor Emánuel) miniszterelnöke, illetve Giuseppe Mazzini, az olasz egységfolyamat (risorgimento) fontos alakja. Az autonómia szándékát már csak az is indokolta, hogy a létrejött egységes Itália eltérő kulturális, gazdasági és társadalmi fejlettségű "országrészeket" egyesített. Emellett igen erős volt a nyelvi széttagoltság is: a standard olasz nyelvet mindössze a lakosság 3-4%-a beszélte. Mindazonáltal a korabeli politikai elit centralizációs törekvéseit a különböző, a korban még igen erős szeparatista mozgalmaktól való félelem vezette, mivel ekkor szép számmal voltak azok, elsősorban a feudális kiváltságokhoz szorosan kötődő osztályok, akik a korábbi széttagoltságban látták utolsó "túlélési" esélyüket, és foggal-körömmel küzdöttek a régi állapot visszaállításáért. (Hearder 1992:134-170.)

1.2 1948-1970: az 1948-as, regionalizmust meghirdető Alkotmány és a "régiók nélküli regionalizmus" időszaka 1.2.1 Az 1948-as Alkotmány A második világháború után kormányra kerülő Kereszténydemokrata Párt, melynek képviselői közül sokan don Luigi Sturzo regionalizmus-párti Néppártjából származtak, a pártprogramban

meghirdetett

autonomista

törekvések

támogatásával

összhangban

egyértelműen kiállt az újonnan kikiáltott köztársaság regionális átszervezése mellett. A kereszténydemokraták törekvésével számos parlamenti csoport, köztük a liberálisok és a szocialisták is egyetértettek, mivel mindegyikük a túlzott központosító törekvéseket tartotta az Olasz Állam legfőbb hibájának. Az Akció Párt egyenesen egy erős önkormányzati rendszerű állam szükségességét emelte ki.

4

A régiópártiak azonban gyorsan szembetalálták magukat az ekkor még igen erősnek bizonyuló kommunistákkal, akik a regionalizmus minden formájával szembefordultak, attól tartva, hogy mindez a provincializmus és az ország gazdasági és társadalmi megerősödéséhez vezethet, ami semmiképpen sem kedvezne a kommunista ideológia terjedésének. A kommunisták hatására a szocialisták egyre inkább megosztottak lettek a kérdést illetően. Amikor a negyvenes évek második felében összeült a közigazgatási reformokért felelős bizottság Forti miniszter vezetésével (Forti-bizottság), a résztvevő politikai csoportok közül legtöbben a régiók létesítése mellett voksoltak. A régiók azonban mint a közigazgatási decentralizáció puszta szervei jelentek meg és teljes állami kontroll alatt álltak. Még csak fel sem merült annak gondolata, hogy törvényhozói hatalommal ruházzák fel őket. Az

Alkotmányozó

végül

is

a

Hetvenötök

Bizottságára1

bízta

a

végső

alkotmánytervezet kidolgozását. A bizottságon belül igen heves vita alakult ki: a kereszténydemokrata Piccioni úgy tekintett a régiókra, mint a "polgári szabadság védőbástyáira", míg mások, mint például a kommunista Grieco visszautasított minden föderális irányba történő elmozdulást. A régiópártiak azonban többségben voltak. A Parlamentben - elsősorban az Olasz Kommunista Párt (OKP) "átállásának" köszönhetően2 - végül is megszavazták az olasz közigazgatási rendszer regionális reformját. A kereszténydemokrata-kommunista szövetség döntő volt több politikai erő ellenállására nézve is. A régiópártiaknak ezenfelül azt is sikerült elérniük, hogy az újonnan megalakuló parlamenti második kamara, a Szenátus a regionális önkormányzatokat megjelenítő felsőház legyen. (Az eredeti elképzelés szerint a Szenátusban csak a szenátori helyek egyharmada illette volna meg a regionális tanács képviselőit.) (Fusaro 1997) Az 1948-ban elfogadott és Alcide De Gasperi, a Minisztertanács elnöke3 által szentesített Alkotmány értelmében a régiók eltérő kompetenciákkal kerültek meghatározásra: tizenhat ún. rendes jogállású és négy különleges jogállású régió jött létre. A különleges jogállású régiók a következők voltak: Szicília, Szardínia, Trentino Alto-Adige és Valle d'Aosta. Friuli-Venezia Giulia csak az 1963-as alkotmánymódosításnak köszönhetően kapta meg a "különleges" státuszt. (Titolo V 2001) Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a rendes jogállású régiók esetében az Alkotmány határozza meg azokat a területeket, amelyekre a régiók hatásköre kiterjed. Mindez a különleges jogállású régióknál másképp fest: ezeknek a régióknak a kompetenciaterülete sokkal kiterjedtebb, azonban ennek pontos meghatározását az újonnan kialakított régiók 5

alaptörvényében kellett részletesen lefektetni 1948 után. (Ez alól a kötelezettség alól Szicília volt az egyetlen kivétel, mivel a sziget-régió alaptörvénye 1946-ból való, tehát Alkotmány előtti.) (Titolo V 2001) Az ország regionális felosztása sokszor statisztikai kritériumok - elsősorban lakosságszám - alapján lett felállítva, de nem egyszer - különösen a különleges jogállású régiók esetében - a kulturális és nyelvi differenciák (lásd: északi régiók), illetve földrajzi távolság és elkülönülés (lásd: Szicília, Szardínia) is alátámasztják a sajátos intézmények szükségességét és a magas szintű autonómiát. (Józsa 1999:11-13.) Az 1948-as Alkotmány értelmében a régiók igen korlátozott törvényhozói jogkörrel rendelkeztek. Ennek megfelelően a régiók egyetlen területen sem rendelkeznek saját és kizárólagos törvényhozói hatalommal, csakis az Állammal összhangban gyakorolhatták törvényhozói jogkörüket. Az Alkotmány szövegezése egyértelműen meghatározza a régiók hatáskörébe tartozó közigazgatási területeket, továbbá aláhúzza, hogy minden, fel nem sorolt terület állami hatáskörben marad. Az Alkotmány ilyen módon történő megfogalmazása az alkotmányozó hatalom részéről a föderalista államszervezet kialakításának szándékáról való teljes lemondást mutatja. A (rendes jogállású) régiók kompetenciái többek között a következő területekre terjedtek ki: -

helyi rendőrség;

-

egészségügyi ellátórendszer;

-

urbanizációs kérdések;

-

turizmus és szállodaipar;

-

mezőgazdaság, halászat és erdőgazdálkodás;

-

közoktatás. (Costituzione 1948:22.)

Mint láthatjuk, a legfontosabb területeket az állam saját kezelésében tartotta. Emellett az Alkotmány meghatározta a regionális törvényhozás további kereteit, úgy mint a nemzeti érdek, a más régiók érdekei, illetve az állam által kötött nemzetközi szerződések. Azonban az állam még a fenti területeken is törvényességi kontrollal élhetett. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a regionális törvényhozás egy, a mindenkori kormány által delegált ún. kormányzati biztos ellenőrzése alatt állt, akinek lehetősége volt arra, hogy felszólítsa a Regionális Tanácsot a törvénytervezet újratárgyalására, illetve hogy az adott törvényjavaslattal kapcsolatban alkotmányossági kontrollt kérjen. (Floridia 2001) Az állam a fenti területekhez kapcsolódó közigazgatási feladatok ellátásához semmiféle pénzügyi autonómiát nem biztosított a régiók számára. Ez a gyakorlatban azt 6

jelentette, hogy a régiók a központi költségvetésből kaptak egy bizonyos mennyiségű összeget a közigazgatási feladataik ellátásához. Mindazonáltal a későbbi fejlemények miatt már most érdemes kiemelnünk, hogy a sokkal elmaradottabb, rurális déli régiók (Mezzogiorno) a szigetekkel egyetemben a gazdasági és társadalmi felzárkózást elősegítendő kiemelt állami szubvenciót kaptak. Az Alkotmány úgy rendelkezett, hogy a "Köztársaság régiókra, provinciákra és községekre oszlik". (Costituzione 1948:21) Azonban ezek a régió alatt álló közigazgatási egységek közvetlen állami és nem regionális irányítás alatt álltak. (Titolo V 2001) Az Alkotmány meghatározta a regionális szerveket is. Ezek a következők voltak: -

a Regionális Tanács, mely a régió törvényhozó testülete. Élén a Regionális Tanács elnöke áll.

-

A Végrehajtó Bizottság, mely a régió végrehajtó szerve.

-

A Végrehajtó Bizottság elnöke, aki képviseli a régiót, kihirdeti a regionális törvényeket és rendeleteket, továbbá igazgatja az állam által a régiók számára átruházott közigazgatási feladatok ellátását.

A Végrehajtó Bizottság tagjait és elnökét a Regionális Tanács választotta meg tagjai közül. A '48-as Alkotmány semmiféle regionális részvételt nem biztosított az állam és a régiók közötti kompetenciaterületeket érintő viták rendezésére szolgáló Alkotmánybíróság működésében, mely parlamenti, köztársasági elnöki illetve bírósági delegáltakból állt. Továbbá az állami szervek jogköre maradt az új régiók létrehozása vagy a már létezők összeolvasztása, illetve a régióhatárok megváltoztatása. Mindazonáltal a '48-as Alkotmány óriási hiánya, hogy nem tér ki részletesen a provinciák és a községek kompetenciaterületeinek meghatározására sem, csak annyi említést tesz a 118-as cikkelyben, hogy a kifejezetten helyi érdekeltségű területekkel kapcsolatos feladatokat a régiók átutalhatják a községek és a provinciák számára. Az Alkotmány létrehozta az ún. kétkamarás rendszert, melynek értelmében a Parlamentet a Képviselők Háza és a Szenátus alkotta. Bár a Szenátus tagjait régiók szerinti megoszlás alapján választják - mindmáig -, mégsem a regionális érdekek központi képviseletét látja el, már csak azért sem, mert nem a régiókat és a helyi önkormányzatokat érintő kérdésekkel foglalkozik elsősorban, hanem a Képviselőház által megtárgyalt és elfogadott törvényjavaslatokat tárgyalja újra. Csak a mindkét kamara által elfogadott törvényjavaslat emelkedik törvényi erőre.

7

1.2.2 1948-1970: a "régiók nélküli regionalizmus" időszaka Sajnálatos tény, hogy a (rendes jogállású) régiók több mint húsz éven keresztül csak "papíron léteztek". Mindez azt jelenti, hogy Olaszország a gyakorlatban továbbra is centralizált unitárius állam marad. Mindazonáltal a fentebb felsorolt négy különleges jogállású

régió

"időben"

megkezdte

működését4,

már

csak

azért

is,

mert

a

kereszténydemokrata kormány tartott a nyelvi-nemzeti kisebbségek által lakott, vagy földrajzilag távolabb fekvő régiókban ekkor még igen erősen jelenlévő szeparatista törekvésektől. Ennek a politikai késlekedésnek az a legfőbb oka, hogy a regionális államreformot annyira támogató kereszténydemokraták és szövetségeseik attól tartottak, hogy a régiók létrehozásával a többségi, központi, római irányvonaltól eltérő politikai irányvonal is kialakulhat. (Mint ahogy ez később valóban meg is történt.) Következésképpen 1948 és 1968 között a teljes központi és helyi közigazgatás a régiók nélkül szerveződött meg. Ebből kifolyólag a közvetlen központi irányítás alatt álló alacsonyabb szintű közigazgatási egységek olyan hatalomra tettek szert, mely valószínűleg másképp alakult volna, ha még 1948-ban ténylegesen létrehozzák a régiókat is. Ezenfelül, mint azt az 1968-as regionális választójogi törvény is mutatja, a nemzeti szintű politikai pártok mindent megtettek azért, hogy a regionális politika az országosnak teljes mértékben alá legyen rendelve. Így sokáig a regionális politikai elit csak másodélvonalbeli pártpolitikusokból állt. Emiatt azonban a régiók sokáig nem voltak képesek arra, hogy a központi kormányzat ellensúlyaként jelenjenek meg, és így a politikai hatalom területi decentralizációja sokáig nem valósulhatott meg. A fenti megállapítást megerősíti az a tény is, hogy a kizárólag állami delegáltakból álló Alkotmánybíróság a központi kormányzat érdekeit szem előtt tartva hozta meg döntéseit, így a központi kormányzat, mely úgy vélte, hogy a túlzott autonómia meggátolja a modernizációt és az elmaradottabb Mezzogiorno felzárkóztatását, igazolva érezhette magát egy olyan országban, ahol nemcsak a gazdasági, de a társadalmi különbségek is szembetűnők. Mindazonáltal a hatvanas évek végére számos politikai párt, melyek a túlzottan centralizált olasz állam decentralizációját a régiók létrehozásán keresztül kívánták megvalósítani, csalódottnak bizonyult. (Fusaro 1997)

8

1.3 1970-1996: decentralizált unitárius állam - a régiók újrafelfedezése 1.3.1 A régiók újrafelfedezése Sajnos csak 1968-ban kerül ismét napirendre a régiók kérdése. A kérdés újbóli "elővételének" legfőbb oka a regionális elit részéről kifejtett politikai nyomás volt. Azonban más szerencsés fejlemény is hozzájárul a régiók kérdésének újbóli napirendre tűzéséhez, mégpedig a hatvanas években megjelenő állami modernizációs igény, mely nem nélkülözhette a helyi politikai elit részvételét. A központi államapparátus úgy vélte, hogy a nagyobb regionális autonómia bevezetésével a helyi politikai elit - melynek konzervatizmusa gátját képezte a fejlődésnek - jobban aktivizálható lesz. (Józsa 1999:4.) Tehát úgy is fogalmazhatunk, hogy a régiók intézményesítését nemcsak a regionális politikai elit részéről érkező politikai nyomás, hanem a központi kormányzat modernizációs törekvése is pozitívan befolyásolta. 1970-től tehát helyreállították a rendes jogállású régiók alkotmányban rögzített közigazgatási funkcióit és a régió mint középszintű közigazgatási egység - az 1948-as Alkotmány értelmében meghatározott szűk körű kompetenciával - 1970-ben megkezdte működését. Az 1970-es évektől az állam és a régiók kapcsolatát az ún. együttműködésen alapuló koncentrált regionalizmus jellemezte, ami azt jelentette, hogy az állam, a régió és az autonóm tartományok (Trento, Bolzano) rendszeres konferenciákon (munkaértekezleteken) egyeztették a régiókat és a két autonóm tartományt érintő legfőbb törvényhozói és közigazgatási kérdéseket. A nyolcvanas években hozták létre - ekkor még informális módon - az Állam-Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciát, melynek legfőbb feladata a központi irányító szerv regionális érdekegyeztetésének elősegítése volt. Ennek működését (feladatkörét, üléseinek számát) 1988-ban részletesen szabályozták (400/1988-as törvény). Egy évtizeddel később, 1997-ben létrehozták az Állam-Régiók-Helyi- és területi önkormányzatok (községek, provinciák) Konferenciát (59/1997-es törvény), mely amiatt vált rendkívül szükségessé, mert az olasz Alkotmány szabályozásának köszönhetően 1948-ban rendkívül megerősödött községi önkormányzatok a regionalizmus kiteljesedésének fő gátját képezték.5

9

1.3.2 Az első Kétkamarás Bizottság (1983-1985) 1983-ban a kereszténydemokrata többségű kormány - szintén a régiók részéről érkező nyomás hatására - döntött az intézményi reformokért felelős, ún. Kétkamarás Bizottság6 felállításáról, melynek vezetője Aldo Bozzi7 volt. Az 1985-ig működő bizottság megvizsgálta a közép- és alsóbb szintű közigazgatási rendszert (különösképpen a régiókat) és úgy ítélte meg, hogy a közigazgatási rendszer reformjára nincs szükség, "mivel a politikai erők részéről nem érkezett erre vonatkozó javaslat" (Fusaro 1997). Az egyetlen értékelhetőnek tartható észrevétel a Régióelnökök Konferenciája részéről érkezett 1985. január 24-én. A régióelnökök a Végrehajtó Bizottság elnökének közvetlen választását vetették fel, de ezt a lehetőséget a kormányzat részéről többen visszautasították és még csak nem is tárgyaltak róla. Mindazonáltal a Bizottság munkájának mégis volt némi eredménye: -

a régiók Végrehajtó Bizottságában immáron olyan személyek is részt vehettek, akik nem voltak a Regionális Tanács tagjai,

-

a regionális tanácstagok létszámát megemelték,

-

a régiók szervezeti autonómiáját megerősítették. (Fusaro 1997)

1.3.3 A Ligák mozgalma Azonban időközben olyan jelentős változás történt az olasz Parlament összetételében, mely kihatással volt a későbbi, föderalista átalakulás irányába mutató államreform megindításában. Ez pedig nem más, mint a regionalizmus irányában elkötelezett pártok képviselőinek és szenátorainak megjelenése a nemzeti parlament két kamarájában. A nyolcvanas évek második felében megválasztott Velencei Liga (Liga Veneta) egyetlen képviselőjét és a Lombard Liga (Liga Lombarda) egyetlen szenátorát inkább csak meglepetéssel, semmint aggodalommal fogadták a parlament javarészt centralizmuspárti tagjai. Azonban a kilencvenes évek elején, amikor az olasz belpolitikai (korrupciós) botrányok miatt több kormánypárti és ellenzéki politikus letartóztatására sor kerül, az olasz közvélemény egyre hangsúlyosabban elfordul a klasszikus parlamenti pártoktól és ez az eddig háttérben politizáló és a nagy korrupciós botrányokból kimaradó regionális pártok - ún. ligák megerősödéséhez vezet. A kilencvenes évek első felében már 25 "régiópárti" (liga-tag) szenátor és 55 képviselő vesz részt az olasz parlament munkájában. Következésképpen a

10

régiók megerősítése (szélesebb körű közigazgatási jogkörrel való felruházása) és föderális átalakulás kérdése ettől fogva nem kerül le a parlamenti napirendről. A tradicionális olasz pártok azonban igyekeznek megakadályozni a régiók megerősítésével foglalkozó napirendi pontok túl gyakori tárgyalását, attól tartva, hogy a régiók

kompetenciájának

kiterjesztése

a

kormányzati

formát,

a

teljes

politikai

intézményrendszert és a pártok közötti területi hatalmi viszonyokat megváltoztatná. A politikai viták odáig fajultak, hogy a Berlusconi kormányát alkotó egyik párt, az Északi Liga (Lega del Nord), mely a föderális reformok legkitartóbb szorgalmazója volt, meggyengült, mivel már nem volt nélkülözhetetlen eleme a kormánykoalíciónak. Következésképpen a párt 1996-tól felhagyott a régiók föderalista típusú autonómiájának követelésével, és szakadárpolitikát hirdetett. Ez egészen odáig fajult, hogy a párt követelte a sokkal fejlettebb északi régiók ("Padánia"8) elszakadását, mivel igazságtalannak érezte, hogy a fejlettebb régiók által az államkincstárba befizetett összegből támogatják az elmaradottabb déli régiók gazdasági és társadalmi átalakulását (Padánia-terv). Ezt a politikát több látványos akció is kísérte, mint például a szakadár politikát támogató Pó-tüntetés 1996 szeptemberében, vagy az Északi Parlament létrehozása mantovai székhellyel, vagy padánia kormányának megalakítása, padániai sportklubok létrehozása, a padániai választások összehívása 1997 őszére, illetve a leglátványosabb, a velencei Szent Márk székesegyház elfoglalása - a Ligához nem tartozó - szélsőségesek által. Természetesen ez a szakadár politika - nagyobb társadalmi és politikai bázis hiányában - nem vezethetett sikerhez, és a Parlament mindkét kamarája is a leghatározottabban visszautasította. (Fusaro 1997) 1.3.4 A második Kétkamarás Bizottság (1992-1994) Mindazonáltal a föderális államreformot szorgalmazó ligákon kívül más fontos politikai tényező is hozzájárult a mélyreható intézményreform megindulásához. Az 1992 és 1994 közötti törvényhozási ciklus során egyértelművé vált az addig mindig meghatározó kormányzati tényezőként szereplő Kereszténydemokrata Párt hanyatlása. A párt, hogy erősítse pozícióját és elnyerje a ligák támogatását, végül is tervbe vette az intézményreform kidolgozását. 1992-ben

létrejön

a

második

Kétkamarás

Bizottság

Ciriaco

De

Mita

kereszténydemokrata, majd pedig Camera Nilde Iotti baloldali demokrata9 politikus

11

vezetésével. A Bizottság célul tűzi ki az Alkotmány V. (Régiók, tartományok, községek címet viselő) fejezetének jelentős átdolgozását. A reform legfőbb eleme a régiók törvényhozói és közigazgatási kompetenciáinak kiterjesztése oly módon, hogy - az eddigi gyakorlattól gyökeresen eltérően - az állami kompetenciaterületeket sorolják fel, és minden, fel nem sorolt terület a régiók hatáskörébe tartozna. (Az 1948-as alkotmány épp ellenkező módon, a régiók kompetenciaterületeit határozta meg.) Ez utóbbi tervezet azonban a nemzeti egységet féltő (szélső)jobboldali pártok és az állam gyámkodására szoruló déli régiók ellenállása miatt csak 2001-ben emelkedik alkotmányos szintre. Emellett az 1993-as alkotmánytervezet szerint a régiók közigazgatási hatásköre megerősítést nyer és a régiók maguk dönthetnének saját kormányzati-irányítási formájukról. Azonban a reform óriási hiányossága, hogy nem biztosított képviseletet a régiók számára

a

központi

állami

szervekben,

úgy

mint

a

Parlamentben,

vagy

az

Alkotmánybíróságban. Tehát elmaradt a kétkamarás rendszer reformja. Az Alkotmánybíróság összetételének módosítása - melyben nincsenek a régiók által delegált személyek - pedig azért vált volna szükségessé, hogy a régiók saját érdekeiket alkotmányos szinten is érvényesíthessék. (Fusaro 1997) A következő törvényhozási ciklust (1994-1996) Berlusconi (Forza Italia) és Dini jobboldali

kormányai

határozták

meg.

A

Berlusconi-kormány

a

köztársasági

intézményrendszer átalakítását vizsgálni hivatott bizottságot állított fel, melynek legfőbb feladata a regionális intézményreform lehetőségeinek és korlátainak feltárása volt. A bizottság a régiók és az állam közötti törvényhozói hatáskör megosztását, a szélesebb körű nemzetközi tevékenység engedélyezését és a német Bundesrathoz10 hasonló második kamara létrehozását tűzte ki célul. A Bizottság ugyanakkor más alsóbb szintű közigazgatási egységek (községek, provinciák) megerősítését is célul tűzte ki. Ez utóbbi azonban teljesen ellentétes a régiók megerősítését célzó törekvésekkel, mivel - mint már a korábbi fejezetekben láthattuk - az 1948 és 1968 között fennálló sajátos helyzet (lásd: régiók nélküli regionalizmus) miatt az alsóbb szintű közigazgatási egységek a régióktól függetlenül fejlődve és a központi kormányzat által jelentősen megerősítve a régiók létrehozása után is szívesebben bocsátkoznak tárgyalásokba ez utóbbival, már csak azért is, mert nem függenek közvetlenül a régióktól. Emellett a maguk részéről "harcolnak" az alsóbb szintű közigazgatási egységek szenátusbeli képviseletéért. Így a községek és provinciák további megerősítése a régiók gyengítését idézné elő. (Fusaro 1997)

12

1.4 1996-2000: valamivel több mint regionalizált unitárius állam 1.4.1 A harmadik Kétkamarás Bizottság (1996-1997) A következő törvényhozási ciklus a Romano Prodi által vezetett baloldali Olajág Szövetség (Ulivo) győzelmét hozta. Prodi már kormányprogramjában célul tűzte ki az olasz állam mélyreható intézményi reformjának megindítását. 1996-bann kormányzati kezdeményezésre létrejön a harmadik Kétkamarás Bizottság Massimo D'Alema vezetésével. Az 1997. június 30-án beterjesztett alkotmányreform-tervezet a közigazgatási feladatok decentralizálását tűzte ki célul, oly módon, hogy a központi kormányzat feladat- és hatásköröket ruházna át a régiókra és a helyi közigazgatási szervekre, megvalósítva ezáltal az ún. közigazgatási föderalizmust. (Józsa 1999:13.) A fent felvázolt, centrum és periféria közötti hatalommegosztás a föderális államok hatalommegosztására emlékeztet. A Bizottság nem titkolt szándéka szerint az alkotmányreform a spanyol regionális állammodellt11 venné alapul. A spanyol modell leginkább abban érvényesülne, hogy az olasz régiók esetében is a feladatkörök fokozatos átruházását tűzték ki célul. A Kétkamarás Bizottság alkotmányreformjának egyéb újításai közé tartozik egyrészt a regionális döntéshozatal feletti eddigi állami kontroll megszüntetése, másrészt a régiók felhatalmazása arra, hogy az európai uniós rendeletek végrehajtásáról közvetlenül gondoskodjanak. Az alkotmányreform értelmében az állami és regionális hatáskörök felosztásában a korábbiakhoz képest jelentős elmozdulás figyelhető meg a régiók irányába, de az állami hatásköröket tartalmazó lista még így is igen vaskosnak bizonyult, pedig egyes regionalizmus-párti elemzők szerint elegendő lenne a Kétkamarás Bizottság által megfogalmazott módosító szöveg 59. cikkelyére utalni, mely szerint a "törvényhozó hatalom minden olyan esetben az államot illeti, amikor a nemzeti érdekek védelméről van szó". A Kétkamarás Bizottság ezenkívül megszűntette a párhuzamosság elvét is, amely a korábbi gyakorlat alapján azt jelentette, hogy a régiók csak olyan területen rendelkeznek közigazgatási funkcióval, ahol törvényhozóival is. Az új törvény értelmében a régiók látják el a közigazgatási feladatokat olyan esetben is, amikor a törvényhozói jogköröket az állam gyakorolja, kivéve néhány, jellegénél fogva az egész nemzetet együttesen érintő, és így a kizárólagos állami közigazgatási kompetenciába tartozó területet, mint például: a nemzetvédelem, a vallásügyi kérdések, az állampolgárság, a nemzeti fizetőeszköz, a közrend és az igazságszolgáltatás. (Mindamellett érdemes megemlítenünk, hogy az egyes feladatkörök regionális

szintre

történő

átruházása

13

bizonyos

minisztériumok

jelentős

kompetenciacsökkenésével, sőt mi több elértéktelenedésével járt. Ez különösen igaz az Egészségügyi és az Oktatási Minisztériumok esetében, ahol jelentős "kompetenciaátutalás" történt a régiók javára.) A törvény ugyanakkor előírja, hogy a régióknak fel kell osztaniuk az alsóbb szintű közigazgatási szervek (községek, provinciák) között az állam által rájuk ruházott feladatokat, és csak azokat tarthatják vissza, melyek egységes, regionális szintű irányítást követelnek. (Rif. Cost. 2001) Emellett továbbra sem született döntés egy esetleges, a helyi-területi közigazgatási egységek, és különösképpen a régiók érdekeit megjelenítő második kamara létrehozásáról (vagy az eddig fennálló módosításáról). Ez utóbbi egyébként igen égető kérdés volt, mivel csak a második kamara tenné lehetővé a túlzottan erős pozícióban lévő kormány ellensúlyozását a Parlamenten belül és a régiók központi igazgatásban való megfelelő szintű képviseletét. Ezen túl sokan úgy vélik, hogy egy föderalizmus irányába mutató állammodellnek jobban megfelelne egy ún. kompetitív, mint egy együttműködő kétkamarás parlament. Mindamellett lényeges probléma volt az is, hogy a Kétkamarás Bizottság által tervbe vett reformok egy cseppet sem törődtek a régiók és a községek között fennálló bizalmatlansági légkör oldásával, olyannyira, hogy az új tervezet sem rendel a régiók számára igazgatási jogkört a községek felett. Így a régiók továbbra sem tudták a regionális kormányzat mellé állítani a községeket - pedig ez például Groppi, olasz alkotmányjogász szerint megoldható lett volna egy második, települési önkormányzati érdekérvényesítést szolgáló regionális kamara létrehozásával -, így a községek továbbra is állami garanciákat keresnek a régiókkal szemben. Éppen ezért az új alkotmánytervezet nyomán kirajzolódó állam-régió kapcsolatot

az

imént

már

hivatkozott

Groppi

"provinciális

bélyegeket

viselő

újregionalizmus"-nak nevezte. (Fusaro 1997) A régiók tehát a polgármesterek közvetlen választásával megerősített községek és a köztársasági elnök közvetlen választását ekkor tervbe vevő olasz állam között a "látszatföderalizmus" áldozatai maradtak. (Fusaro 1997) 1.4.2 Az 1999-es alkotmánymódosítás A régiók kérdése természetesen ezután sem került le a napirendről. 1999-ben ismét napirendre került. A balközép kormány továbbra is kitartott az 1997-ben elindított, föderatív államreformot célzó politikája mellett. A korábbi Alkotmányhoz képest újonnan került

14

bevezetésre a régiók Végrehajtó Bizottsága elnökének általános és közvetlen választójog alapján történő megválasztásának lehetősége, az eddigi, a Regionális Tanács által saját tagjai közül történő választás gyakorlata helyett. Ezt azonban részletesen az egyes régiók alaptörvényei szabályozzák. "Újdonság" továbbá, hogy a Végrehajtó Bizottság elnöke nevezi ki és hívhatja vissza a Végrehajtó Bizottság tagjait. (Korábban - mint már említettük - a Regionális Tanács választotta a Végrehajtó Bizottság elnökét és a Bizottság tagjait.) Az 1999-es alkotmánymódosítás alkalmával megszűntették a 122. cikkely azon bekezdését, mely kötelezővé tette a kormányzati biztos jóváhagyását a régió alaptörvényének elfogadásához, továbbá lehetővé tették, hogy mindegyik régió önmaga dönthessen saját kormányzati és működési formájáról. Fontos módosítás továbbá az is, hogy immáron nem csak a központi kormányzat dönthetett - nemzeti, nemzetbiztonsági érdekre hivatkozva - a Végrehajtó Bizottság feloszlatásáról és elnökének elmozdításáról, hanem a Regionális Tanács is bizalmatlansági indítványt nyújthatott be a végrehajtó bizottsági elnök ellen tagjai 20%-nak aláírásával. Azonban a bizalmatlansági indítvány elfogadása - ugyanúgy mint az elnök önkéntes lemondása, akadályoztatása vagy halála - a Végrehajtó Bizottság és a Regionális Tanács feloszlását vonja maga után. (Costituzione 1999) A baloldal által beterjesztett alkotmánymódosítást természetesen a nemzeti egységet féltő szélsőjobboldali Nemzeti Szövetség (Alleanza Nazionale) és az állami szerepvállalás csökkenése miatt aggódó, társadalmilag és gazdaságilag elmaradottabb déli régiók (Mezzogiorno) is ellenezték. A Nemzeti Szövetség képviseletében Roberto Menia úgy érvelt, hogy előfordul az, hogy föderatív államból egységes államot hoznak létre, de a fordítottja nem lehetséges. (Rif. Cost. 2001) Mindazonáltal a reformokat a baloldali kormánykoalíciónak - a Nemzeti Szövetség "nem" szavazata ellenére - sikerült elfogadtatnia.

1.5 A 2001. évi alkotmánymódosítás A 2001-es alkotmánymódosítás azonban minden eddigit felülmúlt. Ezt mi sem bizonyítja jobban, mint hogy az Olasz Köztársaság történetében ez volt az első olyan alkotmányreform, melyet referendumnak vetettek alá. A föderális irányában történő intézményreform folytatását ismét a balközépet megjelenítő Olajág Szövetség, illetve Massimo D'Alema, a Miniszterek Tanácsának elnöke kezdeményezte már 2000-ben.

15

A 2001-es alkotmánymódosítást kidolgozó Kétkamarás Bizottság a következő pontokra helyezte a hangsúlyt: 1. Szélesebb körű törvényhozói jogkör biztosítása mind a rendes, mind a különleges jogállású régiók számára. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a tervezet szerint a régiók jogot nyernek arra, hogy beleszóljanak az Európai Unió törvényalkotásába, amennyiben az adott régiót érintő kérdésről lenne szó. 2. Pénzügyi autonómia biztosítása a régiók számára, mely a gyakorlatban azt jelentené, hogy a régiók saját adót is kivethetnének, illetve az állam - a déli, elmaradottabb régiók ellenállását csillapítandó - tervbe vette egy ún. egyenlősítő alap bevezetését, mely - a korábbiakkal ellentétben nem az elmaradottabb régiók, hanem - a hátrányosabb helyzetű települési önkormányzatok segítését tűzte célul.12 3. A régiók képviseletének megvalósítása, mely azt jelenti, hogy a régiók képviselői tanácskozói jogkörrel részt vehetnének a központi szervek és a parlamenti bizottságok munkájában. 4. A kétnyelvűség alkotmányos szinten való megjelenítése, mely az Alkotmány 116os cikkelyében használt helységnevek írásmódjában jelenne meg. (Trento-Alto Adige/Sudtirol; Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste) (Referendum 2001) Az olasz Parlamentben mindazonáltal rengeteg kritikát kapott az Olajág Szövetség által benyújtott törvénytervezet. A legnagyobb kritika elsősorban az olasz állam egységét féltő jobboldali pártok, a Szabadság Pólus13 és a Nemzeti Szövetség részéről érkeztek, de a déli régiók közül is volt olyan, mely nem fogadta kitörő lelkesedéssel az alkotmányreform tervezetét. Bár a kormánykoalíció által beterjesztett törvényjavaslatot a parlament mindkét háza képviselőinek többsége támogatta, de mivel nem érte el az alkotmánymódosításhoz szükséges kétharmados többséget, ezért ügydöntő népszavazásnak vetették alá. A népszavazást 2001. október 7-re írták ki. Azonban a népszavazás "levezénylése" már az időközben hatalomra került - és ellenzékben az alkotmánymódosítás-tervezetet élesen támadó - Berlusconi-kabinet feladata volt. Mindjárt a népszavazás kihirdetésekor megindult az alkotmányreform elleni kampány. Külön érdekesség, hogy a jobboldali Szabadság Pólus az alkotmánytervezet talán legkevésbé sarkalatos pontjára hegyezte ki kampányát: azt kifogásolta, hogy a módosított Alkotmány úgy rendelkezik, hogy az Állam és a régiók a törvényhozói jogkörüket csak a nemzetközi és közösségi normákkal összhangban gyakorolhatják. Azonban a jobboldali párt szószólói ezt 16

úgy értelmezték, hogy a közösségi és nemzetközi rendeletek előbbre valóak a nemzeti törvényeknél, így szerintük az alkotmányreform egyenlő lenne a nemzeti függetlenség feladásával. (Referendum 2001) A 2001. október 7-ei népszavazás viszonylag alacsony, a szavazásra jogosultak 40,71%-ának részvétel mellett zajlott. A szavazók 56, 91%-a szavazott igennel, 41,71%-a nemmel.14 (Referendum 2001) Tehát a szavazásra jogosultak alacsony többségben ugyan, de támogatták az Olajág Szövetség által beterjesztett alkotmányreformot. A 2001-es módosított alkotmány legfőbb újításai a következők voltak: 1. A módosított 114. és 116. cikkely értelmében a régiók súlya növekszik, különösen a törvényhozó funkció tekintetében. Erre utal már a módosított Alkotmány megfogalmazása is. Míg a régiben az szerepelt, hogy a "Köztársaság régiókra, provinciákra és községekre oszlik", addig az új teljesen másként fogalmaz: "a köztársaságot a községek, a provinciák, a metropoliszok, a régiók és az állam alkotja". Tehát a megfogalmazás alulról építkezik a felsorolásnál, mely a föderatív államszerkezet tipikus meghatározása. Az új megfogalmazás értelmében a köztársaság nem mint állam, hanem mint közösség nyer értelmezést, tehát az állam egyike azon jogalanyoknak, melyek a köztársaságot alkotják és teljesen egy szinten áll a többi közigazgatási egységgel (községek, provinciák, metropoliszok, régiók). Emellett kiemeli Róma-főváros különleges státuszát.15 Az Alkotmány kizárja továbbá az ún. makrorégiók létesítését, melyet a reformot kidolgozó Kétkamarás Bizottság eredetileg támogatott volna. A módosított Alkotmány - az Olajág szövetség eredeti terveinek megfelelően - az egyes régiók kettős elnevezésén keresztül érvényesíti a kétnyelvűséget. A két különböző (rendes és speciális) jogállású régiókra való ismételt hivatkozás pedig a spanyol minta alapján átvett különböző sebességű régiókra utal. 2. A legfontosabb változtatás a 117. cikkelyt, az Állam és a régiók közötti hatalommegosztást érinti. Míg eddig a régiók kompetenciaterületeit sorolták fel, addig most - a föderalista államok alkotmányait alapul véve - az állam hatáskörébe tartozó szektorokat sorolják fel, míg a fel nem sorolt területek feletti törvényhozói hatalmat meghagyják a regionális igazgatás számára. Az Állam az alábbi területeken rendelkezik kizárólagos törvényhozói jogkörrel:16 -

kül- és bevándorláspolitika, nemzetközi kapcsolatok;

-

a Köztársaság és a vallási felekezetek közötti kapcsolatok;

17

-

biztonságpolitika;

-

a törvényes állami fizetőeszközzel kapcsolatos kérdések;

-

az állami szervek és a hozzájuk tartozó választási törvények;

-

közrend, közbiztonság (a helyi rendőri szervek kivételével);

-

állampolgárság, családi állapot, anyakönyvezés;

-

igazságszolgáltatás;

-

az oktatás általános szabályozása;17

-

társadalombiztosítás;

-

vámok, határvédelem;

-

nemzeti statisztika; stb.

A fentiek tehát kizárólag olyan területeket jelölnek, melyekről - nemzeti dimenziójuk miatt - egyik állam sem mondhat le a sikeres államigazgatás érdekében. Azonban vannak olyan kettős, ún. kompetitív törvénykezés hatáskörébe tartozó területek, ahol a törvényhozói jogkört az állam és a régió együttesen gyakorolja, mint például a régiók nemzetközi és az Európai Unióval fenntartott kapcsolatai; az oktatás, a foglalkoztatás; a polgári védelem; a regionális szintű hitelbankok, stb.18 A fenti területeken a régiókat illeti a törvényhozói hatalom, az alapnormák meghatározásának kivételével, melyek az állami törvényhozás alá tartoznak. 3. A közigazgatási funkciókkal foglalkozó 118. cikkely is tartalmaz jelentős változásokat. A korábbi Alkotmány értelmében bizonyos közigazgatási és törvényhozói funkciók a régiókat illetik, kivéve ha azok bizonyos szorosan helyi érdekekhez kötődő közigazgatási feladatokat - mint például az urbanizációval és demográfiával kapcsolatos feladatok - átruháznak a községek vagy a provinciák számára. Azonban a fenti kitétel csak a legritkább esetben valósult meg, mivel számos régióban hiányzott (nem került kidolgozásra) a feladat-átutalást szabályozó regionális törvény19, illetve nem állt rendelkezésre a szükséges pénzügyi forrás vagy a megfelelő személyi és tárgyi feltétel. A módosított Alkotmány szerint azonban a közigazgatási funkciók ellátása a községeket illeti, kivéve ha az egységes feladatellátás érdekében a feladatokat a provinciák, a metropoliszok, a régiók vagy az állam látja el. 4. A módosított 119. cikkely az ún. fiskális föderalizmus kérdésével foglalkozik. A kérdés már csak azért is kiemelkedő fontosságú, mert sem a regionális növekedéséről, sem föderális államreformról nem beszélhetünk addig, amíg a régióknak csak törvényhozói és közigazgatási kompetenciája növekszik, de a megnövekedett számú feladatok ellátásához szükséges többletforrás nem biztosított. 18

Míg az 1948-tól érvényben lévő 119. cikkely értelmében a régiók számára az állam által átruházott feladataik ellátásához az államkincstár biztosít forrást, addig a módosított Alkotmány értelmében a régiók helyi adót is kivethetnek, melynek bevétele teljes egészében a régiót illeti meg. Ezenkívül bevezetésre került az Olajág Szövetség által szorgalmazott egyenlősítő alap, melyből az alacsonyabb bevétellel rendelkező települési önkormányzatok részesültek. (Mivel tehát az alkotmányreform után az állami támogatás nem regionális, hanem települési alapon került elosztásra, nem csak az elmaradottabb déli régiók részesülhettek a támogatásban.) Ezen túlmenően a régiók továbbra is részesülnek az államkincstári bevételekből. Mindamellett "veszélyes" a módosított Alkotmány azon kitétele, mely szerint "az állam meghatározott községek, provinciák, metropoliszok és régiók gazdasági, társadalmi kohéziójának előmozdítása, a gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségek megszűntetése, a személyi jogok hatékony gyakorlásának elősegítése, vagy a hatáskörük szabályszerű gyakorlásától eltérő feladatok ellátása érdekében kiegészítő forrásokat utalhat ki …" (Costituzione 2001:119. cikkely), mivel ezáltal a helyi önkormányzatok könnyen az állam függésébe kerülhetnek. 5. A módosított 124., 125., 127. és 130. cikkelyek az állami kontrollt érintő reformokat fogalmaznak meg. A '48-as Alkotmányban még igen jelentős súllyal szerepelt a régiók feletti állami kontroll, melynek egy kiemelt intézménye volt a kormányzati biztos. Az 1999-es alkotmánymódosítás már az állami kontroll csökkentése jegyében született, mivel ekkor megszüntették a kormányzati biztos azon jogát, hogy az adott régió alaptörvényének elfogadását megakadályozhassa. A

régiókra

nehezedő

állami

kontroll

szempontjából

azonban

a

2001-es

alkotmánymódosítás kiemelkedő jelentőségű volt, mivel valóban a meghirdetett föderalizmus irányába mutatott. A módosított Alkotmány nélkülözi a felülről jövő állami kontrollt, helyette inkább az állam és az alsóbb szintű közigazgatási egységek közötti egyenjogúságon és törvényességen alapuló kapcsolat a jellemző. Mindamellett a központi kormányzat, amennyiben úgy ítéli meg, hogy egy regionális törvény ellentétes

az

Alkotmány

szellemével,

alkotmányossági

kontrollt

kérhet

az

Alkotmánybíróságnál. Emellett azonban a régió is az Alkotmánybírósághoz fordulhat, amennyiben úgy ítéli meg, hogy egy állami törvény által a saját kompetenciája sérül. A direkt állami kontroll jelenléte talán csak egyedül a Regionális Tanács esetében figyelhető meg, mivel ez utóbbit a központi kormányzat alkotmányellenes magatartás

19

vagy súlyos törvénysértés esetén, illetve nemzetbiztonsági érdekre hivatkozva feloszlathatja. A módosított Alkotmány - az 1999-ben megkezdett reformfolyamat befejezéseként megszűntette a kormányzati biztos intézményét. (Floridia 2001, Titolo V 2001) 6. Ezenfelül minden régió 2-2, és Trento és Bolzano autonóm tartományok 1-1 képviselője (összesen 40 fő) részt vehet a kétkamarás parlamenti bizottság régiókat érintő törvényjavaslatainak kidolgozásában. (Ulivo 2002) Az alkotmánymódosítás 2001. október 18-án lépett hatályba. Olaszországban jelenleg is ez a módosított Alkotmány van érvényben.

1.6 Alkotmánymódosítás-tervezetek 2001 után A 2001-es alkotmánymódosítás mérföldkő volt az olasz közigazgatás történetében, mivel rendkívül széles autonómiát biztosított a régiók számára és egyben az első lépés is a föderatív irányú államforma kialakítása felé vezető úton. Azonban már a 2001-es alkotmánymódosítás elfogadása után is több - elsősorban baloldali és regionális szinten tevékenykedő - politikus kifogásolta, hogy a módosított Alkotmány sem biztosított megfelelő képviseletet a regionális és más, alsóbb szintű közigazgatási szervek számára a központi szervek döntéshozatalai során. Természetesen ezt sem az éppen hatalmon lévő jobboldali Berlusconi-kormány, sem a szélsőjobboldali pártok élükön a Nemzeti Szövetség - nem nézték jó szemmel. Az előbbi elsősorban attól tartott, hogy a központi irányítás ezáltal még jobban kicsúszik a kezéből, míg az utóbbiak az olasz állam nemzeti egységét féltették. 1.6.1

Az Olajág Szövetség 2002-es javaslata Az ellenzékben lévő Olajág Szövetség, mely már kormányzati pozícióban is a

föderatív rendszerű államreform szószólója volt, 2002. szeptemberében a Parlament föderatív átalakítása mellett "tört lándzsát". A reformjavaslat főbb elemei a következőkben álltak: 1. A két kamara (Képviselőház, Szenátus) törvényhozói kompetenciájának az eddigi, az Alkotmány 138. cikkelyében meghatározottaktól eltérő megosztása. A törvényjavaslat értelmében mindkét kamarát törvényhozói jogkör illetné meg a következő területeken:

20

-

külpolitika,

-

társadalmi kapcsolatok,

-

államháztartási mérleg és pénzügypolitika,

-

az állam szervei és a választójogi törvények,

-

közrend és biztonság,

-

orvosi alapellátás,

-

az oktatás legfőbb alapnormái,

-

környezetvédelem és nemzeti örökség.

A Szenátus törvényhozói kompetenciája az alábbi területekre terjedne ki: -

a községek, provinciák és metropoliszok feladatköreinek és választójogi törvényének a meghatározása,

-

a kompetitív (állami/regionális) törvényhozás alapelveinek kidolgozása,

-

a közigazgatási határok módosítása a 2001-es, módosított Alkotmány szellemének megfelelően.

A Képviselőházat illetné meg minden további, eddig fel nem sorolt terület. 2. Regionális alapú választás a szenátorok esetében. Azonban az eddigi gyakorlattól eltérően az egy-egy régiót képviselő szenátorok száma nem függne a régió népességétől, hanem mindegyik régió meghatározott számú (a javaslat szerint négy) szenátorral rendelkezne, a maradék helyeket pedig továbbra is a népesség arányában osztanák fel. A régióelnökök automatikusan a Szenátus tagjai lennének. Az Olajág Szövetség szerint az így létrejövő föderális Szenátus elengedhetetlen garancia jelent a helyi és regionális közigazgatási szerveknek a nemzeti törvények megalkotásában való részvételére. 3. A Képviselőház létszámának csökkentése 630-ról 400-ra. (A létszámcsökkentés hátterében feltehetően az az igény áll, hogy a központi döntéshozatalt megjelenítő Képviselők Házát és a regionális érdekeket képviselő Szenátust a két testület létszámát illetően is egálba hozzák. 4. Az Alkotmánybíróság összetételének megváltoztatása. Az Olajág Szövetség tervezete szerint három alkotmánybírót a köztársasági elnök, négyet a Képviselőház, négyet a Szenátus, négyet pedig a bírói testület nevezne ki. Az Alkotmánybíróság összetételének módosítása a régiók és a települési önkormányzatok autonómiáját és jogait garantálná. (Ulivo 2002)

21

Ezen

túlmenően

azonban

a

2001-es

módosított

Alkotmányban

foglaltak

végrehajtásával kapcsolatban az Olajág Szövetség több ponton kritikával illette a Berlusconikormányzat munkáját. A baloldali csoport elfogadhatatlannak tartja, hogy egy évvel az alkotmánymódosítás után a Berlusconi-kormány még mindig nem dolgozott ki semmi konkrétat a 119. cikkely módosításából

(egyenlősítési

alap,

kiegészítő

támogatások

bevezetése)

következő

többletköltségek biztosítását illetően. Az Olajfa Szövetség úgy véli, hogy ezáltal az alsóbb szintű közigazgatási egységek még kiszolgáltatottabbá válnak a központi kormányzat számára, ami pedig gyökeresen ellentétes a 114. cikkely szellemével.20 (Ulivo 2002) 1.6.2

A föderatív Szenátus tervezete: a legújabb, 2003-as és 2004-es alkotmánymódosítástervezetek A balközép által megalkotott alkotmánymódosítás-tervezetet több régió és

tartományelnök, illetve számos kormánypárti (jobboldali) politikus is magáévá tette. Pillanatnyilag úgy tűnik, nemzeti konszenzus van kialakulóban azügyben, hogy ha már az Alkotmány V. fejezetének módosításával megkezdték a Köztársaság föderatív irányú reformját, akkor azt véghez is kell vinni. Azonban természetesen a különböző politikai csoportok eltérő módon és eltérő "mélységben" kívánják a reformot véghezvinni. A reformfolyamat legkitartóbb támogatója továbbra is a mélyreható változásokat még kormányzó pártként elindító Olajág Szövetség, illetve a kilencvenes évekbeli látványos szeparatista mozgalmakat meghirdető Északi Liga és annak vezetője Umberto Bossi, aki a 2001-es választások után hatalomra kerülő jobbközép kormányban az alkotmányos reformokkal és devolúcióval foglalkozó tárcanélküli miniszteri posztot tölti be. A kormányfő, Berlusconi mindazonáltal egy kissé visszafogottabban áll a kérdéshez, bár tudja, hogy a széleskörű reform immáron elengedhetetlen, ha le akarja csillapítani a kormányában is szép számmal helyet foglaló föderalizmuspárti képviselőket. Azonban szem előtt kell tartania, hogy az újfasiszta jellegű Nemzeti Szövetség Fini vezetésével a nemzeti egység "megóvásáért" kardoskodik. A Kereszténydemokrata Unió szintén csak korlátozott mértékben támogatja a reformokat. Így hát Berlusconinak - kormánya fennmaradása érdekében - már a kormányzási ciklus legelején meg kellett győznie miniszterét, Bossit, hogy tegyen le arról a tervéről, mely szerint a 2001-es alkotmánymódosításban foglalt hatáskörátruházást (devolúciót) összeköti egy még szélesebb körű intézményreformmal.

22

Végül is 2003-ban, Cadore-ban gyűlt össze a négy kormánypárti "bölcs", név szerint: D'Onofrio (Kereszténydemokrata Unió21), Calderoli (Északi Liga), Nania (Nemzeti Szövetség) és Pastore (Hajrá Olaszország), hogy kidolgozzanak egy jegyzéket a föderatív intézményi reform tervezetével kapcsolatban. A kormánypártoknak abban sikerült dűlőre jutniuk, hogy a második kamarát, a Szenátust föderálissá alakítják át. A tervek szerint a Szenátus a Régiók Háza lenne. A Szenátust érintő reform legfőbb oka, hogy az alkotmánymódosítás során a régiók számára kizárólagos törvényhozói jogkört ruháztak át az oktatásügy, az egészségügy és a helyi rendőrség területén. A Szenátus létszáma 315-ről 200+6-ra fog csökkenni. A 200 szenátort a regionális tanácsok fogják megválasztani. A "maradék" 6 szenátort a külföldön élő olaszok választhatnák meg. A szenátorok öt évig maradnak hivatalban. Mindazonáltal az olasz rendszer "érdekessége", hogy - a balközép javaslata ellenére - a régióelnökök nem lesznek a Szenátus tagjai.22 A Képviselőház létszáma 630-ról 400+12-re csökken. (A 12 "plusz" képviselő a külföldön élő olaszokat képviseli.) A létszámcsökkentés azonban mindkét kamara esetében előreláthatólag csak 2011-től lép életbe. A Szenátus összetételét illetően éles viták bontakoztak ki a kormánykoalíción belül is, mivel a devolúcióval foglalkozó tárcanélküli miniszter, Bossi Ligája visszautasította a külföldön élő olasz polgárok szenátusbeli képviseletét, míg a Nemzeti Szövetség és különösképpen Mirko Tremaglia, a külföldön élő olaszok minisztere már előre jelezte, hogy nem lesz hajlandó megszavazni az - amúgy kétharmados többséget igénylő alkotmánymódosítást, amennyiben a külföldön élő olaszok szenátusbeli képviselete nem biztosított. Emellett Fini pártja (Nemzeti Szövetség) még egy ponton "keménynek" bizonyult: az 127. cikkely módosításával kapcsolatban23 garanciákat kért arra, hogy ezáltal a nemzet egysége nem fog sérülni. A balközép előterjesztésének megfelelően előreláthatólag megszűnik a tökéletes kétkamarás rendszer24, melyet a kettős törvényolvasat határozott meg. Az új, föderatív rendszerben már csak különleges esetekben marad fenn a kettős olvasat rendszere. Ezután a Képviselőház marad az egyetlen nemzeti törvényalkotó szerv. A Szenátus - a tervek szerint csak olyan kérdésekkel fog foglalkozni, melyek a régiókat és az alsóbb szintű közigazgatási egységeket, illetve az állam és a régió közös kompetenciaterületeit érinti.25 Ezenfelül a

23

Szenátus szavazhat a költségvetésről és más, államháztartást érintő kérdésekről. Ezekben az esetekben tehát fennmarad a kettős olvasat rendszere. Az Olajág Szövetség indítványának megfelelően, úgy néz ki, változni fog az Alkotmánybíróság összetétele: négy alkotmánybírát a köztársasági elnök, négyet a bírói testület, hetet pedig a régióelnökökkel kibővített föderatív Szenátus nevez ki. Az Alkotmánybíróság létszáma tehát továbbra is 15 marad annak ellenére, hogy a kormánypártok - a Kereszténydemokrata Unió kivételével - 19-re akarták növelni. Ezt a létszámnövekedést egyébként az ellenzéki Olajág Szövetség sem támogatta. A köztársasági elnök intézménye - a tervek szerint - meggyengül, bár ezt a jobboldali kormánykoalíció

egyértelműen

ellenezte.

Az

elnököt

a

képviselőkből,

"föderatív

szenátorokból" és a Regionális Tanácsok 3-3 delegáltjából álló köztársasági tanács választja meg hét évre. A köztársasági elnök a föderatív állam nemzeti egységét jeleníti meg. A tervezet értelmében Róma mint a föderatív Olaszország fővárosa különleges autonómiát élvez, de csak a Lazio régió alaptörvénye által meghatározott keretek között. A balközép szerencsétlen megoldásnak tartja, hogy Róma státuszát Lazio alaptörvényei szabályozzák. A tervezet ezen pontját azonban Francesco Storace (Nemzeti Szövetség), Lazio régió elnöke - aki eddig minden eddig felvázolt intézményi reformot érintő kérdéssel szemben a legkritikusabbnak bizonyult - kifejezetten szerencsés megoldásnak tartja. Mindazonáltal az alkotmányjogászok többsége is osztja a balközép azon véleményét, hogy Róma státusza nem függhet Lazio régió alaptörvényétől, mivel ez ellentétes lenne a módosított Alkotmány azon cikkelyeivel, melyek a közigazgatási egységek autonómiáját garantálják.26 A balközép és több közigazgatási joggal foglalkozó szakember27 úgy véli, hogy Rómát országos szerepköre miatt ki kellene "emelni" Lazióból és külön föderális státusszal kellene ellátni. Ezt azonban Lazio régió elnöke, a fentebb hivatkozott Storace a leghatározottabban visszautasítja, mivel Laziót ezáltal megfosztanák lakosságának 72,5, jövedelemforrásának 77,9, míg munkavállalóinak 73,7%-ától. Mindazonáltal ezt a megoldást, mely Lazio régió tökéletes meggyengülésével járna, az alkotmányjogászok is vitatják, mivel a 2001-es Alkotmány területileg, demográfiailag, gazdaságilag és társadalmilag erős régiók mellett tette le a voksát. (Barrera 2001) Umberto Bossi ezenkívül új régiók létrehozásának lehetőségét is favorizálta. (Mint tudjuk,

ő

elsősorban

Emilia

Romagnatól

történő

elválasztására

gondolt.)

Az

alkotmánytervezet erre egyszerűsített procedúrát helyez kilátásba, mely szerint új régió létrejöhet minimum 1 millió lakossal, amennyiben a referendum során minimum 50%+1 fő

24

leadta voksát. Új régió jöhet létre akkor is, ha ezt a Parlament kétharmados többséggel támogatja. Umberto Bossi több elképzelése azonban megmaradt az ideák szintjén. Ilyen például az ún. al-fővárosok létrehozása, vagy a föderatív Szenátus Milánóba való áthelyezése.28 Bár a reformtervezetről még nem született döntés az olasz parlamentben, a balközép pártok már bejelentették, hogy népszavazást fognak kezdeményezni. (La Repubblica 2004)

2. A 2001-es módosított Alkotmánnyal létrehozott új közigazgatási rendszer 2.1 Az Olasz Köztársaság közigazgatási rendszere Mint már a korábbi fejezetben - a 2001-es alkotmányreform kapcsán - utaltunk rá, a módosított Alkotmány 114. cikkelye értelmében a Köztársaságot községek, provinciák (tartományok), metropoliszok, a régió és az állam alkotja. Tehát jelen megfogalmazás az egyes közigazgatási egységek közötti horizontális kapcsolatról tanúskodik. Olaszországban jelenleg29 8100 község, 103 provincia és 20 régió van. Azonban létezik két ún. autonóm tartomány (Trento és Bolzano)30, melyeket a régiókhoz hasonló törvényhozói jogok illetik meg. Mindazonáltal az olasz Alkotmány csak az állam és a régiók kérdésével foglalkozik, míg az alacsonyabb szintű közigazgatási egységek szabályozására csak keretnormákat ír elő. A keretnorma csak azt határozza meg, hogy az alapvető közigazgatási feladatok ellátása a községeket illeti, kivéve ha az egységes irányítás szükségessége miatt a feladatok ellátását a provinciákra, a metropoliszokra, a régiókra vagy az államra ruházzák át. (118. cikkely) Tehát - számos európai államtól eltérően - Olaszországban a metropoliszok, a provinciák és a községek feladatköre nincs alkotmányos szinten szabályozva. Azonban az 1990. június 8-ai 142. számú törvény szabályozza. Az Alkotmány előírja továbbá, hogy a községek, a provinciák és a metropoliszok ugyanúgy, mint a régiók - az alaptörvényeiknek megfelelően szervezeti és pénzügyi autonómiával rendelkeznek, tehát az állami forrásokon kívül saját adót is kivethetnek.

25

2.1.1

A községek A község Olaszországban a legalacsonyabb szintű közigazgatási egység. A községek

dönthetnek saját alaptörvényeikről, mely szabályozza többek között a község szervezeti egységeit is. A község legfontosabb szervei a következők: Községi Tanács, Végrehajtó Bizottság és a polgármester. A Községi Tanács a törvényhozói, a Végrehajtó Bizottság és a polgármester végrehajtói hatalmat képviseli. A polgármestert 1994 óta közvetlenül választják. A község alaptörvénye szabályozza részletesen a fenti testületek megválasztását, illetve létszámát. Általánosságban elmondhatjuk, hogy az 5.000 lakos alatti községekben többségi rendszerben, egyéni választókerületekben választják a képviselő-testület tagjait. Az 5.000 főnél népesebb településeken egy arányos listás rendszert alkalmaznak, melyben a választó preferenciája alapján választ a pártok és a listán szereplő jelöltek között. Az a jelölt szerzi meg a mandátumot, aki a legtöbb preferenciaszavazatot kapja. (Kákai 2003:15.) A községek az állam és a régiók által átruházott feladatokat látják el. Általánosságban elmondhatjuk, hogy a községek a népességgel és a területtel kapcsolatos alapvető közigazgatási feladatokat látják el. A község legfontosabb feladatai a következők: -

választójoggal, anyakönyvezéssel, statisztikával, sorozással kapcsolatos feladatok ellátása,

-

alapfokú oktatás megszervezése,

-

alapvető orvosi és szociális ellátás megszervezése,

-

területrendezés.

Az 1990-ben hozott törvény értelmében új községek csak minimum 10.000 lakossal hozhatók létre. A kilencvenes évek óta mindegyik kormány állami támogatással is próbálja bátorítani az 5.000 lakosnál alacsonyabb népességszámú községeket a más községekkel való fúzióra. Ennek elsősorban financiális oki vannak, mivel az 5.000 főnél kisebb lélekszámú települések működtetése kifejezetten megterhelő a központi költségvetés számára. A községek 10.000 fő felett kerületekre oszthatók. (Legge 142/1990.) 2.1.2

A provinciák (tartományok) A provinciák a község és a régió közötti közigazgatási egységek. A provinciák legfontosabb szervei a következők: Tartományi Tanács, Végrehajtó

Bizottság és a tartományi elnök. A Tartományi Tanács törvényhozói, míg a Végrehajtó

26

Bizottság és az elnök végrehajtói hatalmat gyakorol. A testületek létszámáról és megválasztásának módjáról a provinciák alaptörvénye rendelkezik. A provinciák az állam és a régió által átruházott közigazgatási feladatokat látják el. A provinciák legfőbb feladatai a következők: -

környezetvédelem,

-

kulturális örökség védelme,

-

energiaforrások felhasználásának koordinálása,

-

közlekedéssel és a közútrendszerrel kapcsolatos feladatok ellátása,

-

fauna és flóra védelme, a nemzeti parkok fenntartása,

-

vadászat és a belvízi halászat koordinálása,

-

a

hulladék

tárolásának,

megsemmisítésének

és

újrahasznosításának

a

megszervezése, -

az állami és regionális törvények által átruházott egészségügyi és oktatással kapcsolatos szolgáltatások biztosítása. (Legge 142/1990.)

2.1.3

A metropoliszok A legtöbb európai állam közigazgatási rendszerével összevetve érdekes "elemként"

szerepel az olasz Alkotmányban a metropoliszok intézménye. Már az 142/1990-es törvény is említést tesz róluk, de alkotmányos szinten csak a 2001-es módosítás után jelennek meg. Ez egy, a régió és a provincia között elhelyezkedő közigazgatási egység, mely magában foglalja az adott várost és a környező agglomerációt. A város és agglomerációját szoros gazdasági kapcsolat jellemzi. Ezenkívül a legfőbb szolgáltatásokat is a város biztosítja agglomerációja számára. A metropoliszok minimális lakosságszáma nincs törvényileg meghatározva, azonban mindegyik metropolisz - az agglomerációval együtt - minimum 400-500.000 lakosú, de van közöttük többmilliós is.31 Jelenleg Olaszországban kilenc metropolisz található: Torino, Milánó, Velence, Genova, Bologna, Firenze, Róma, Bari, Nápoly a környező agglomerációval együtt. Cagliari esetében Szardínia különleges jogállású régió dönthet a metropolisz státusz esetleges odaítéléséről. A metropolisz legfőbb szervezeti egységei: a Metropolisz Tanácsa, a Végrehajtó Bizottság és a metropolisz polgármestere, aki mindkét testületben elnököl. A Metropolisz Tanácsa törvényhozói, míg a Végrehajtó Bizottság és a metropolisz polgármestere végrehajtói

27

hatalmat gyakorol. A testületek megválasztásáról az adott metropolisz alaptörvénye rendelkezik. A metropolisz - speciális státuszánál fogva - provinciákat és községeket is megillető feladatokat is ellát. A legfőbb feladatai a következők: -

területfejlesztés és tervezés a metropolisz térségében,

-

közlekedés és úthálózat kezelése és fejlesztése,

-

a kulturális örökség és a környezet védelme,

-

a hulladék tárolása, megsemmisítése, újrahasznosítása,

-

az energiaforrások kitermelésének és felhasználásának a koordinálása,

-

az egészségügyi ellátórendszer és az oktatási rendszer szervezési feladatai. (Legge 142/1990.)

2.1.4

Róma-főváros Az Alkotmány ezenkívül kiemeli Róma-főváros különleges státuszát. A főváros olyan

feladatkörökkel rendelkezik, melyek szükségessé teszik különleges státuszát. Ezek a feladatok a következők: 1. Az alkotmányozó szervek székhelye. 2. Az ország és a nemzeti identitás megjelenítője nemzetközi színtéren.32 3. Biztosítja a nemzetnek és a nemzetet alkotó társadalmi szervezeteknek az ország politikai- és közéletében való részvételt. 4. Biztosítja az intézményrendszer és a nemzet közötti kapcsolatot. 5. A Lateráni Szerződésnek (1929) és az 1984-es Római Konkordátumnak megfelelően Róma különleges jelentéssel bír a keresztény világ számára. Emellett azt sem szabad elfelejteni, hogy Róma területén található egy önálló, szuverén miniállam, a Vatikán számos nemzetközi intézménnyel és egyedülálló történetiművészeti örökséggel, és a miniállam élén a pápa, a katolikus egyház feje. (Barrera 2001) Mindezek ellenére azonban Róma - a világ legtöbb országával ellentétben - nem rendelkezik a különleges státuszával és az ország politikai életében és közigazgatásában betöltött szerepének megfelelő kiemelt pénzügyi forrásokkal. Ennek legfőbb oka a történelemben keresendő: a kormányzóság időszakában (1922-1943) Mussolini sorra megszűntette a helyi önkormányzatokat (1926), s bevezette a prefektusok rendszerét. Rómát már korábban külön kormányzósággá nyilvánította, és - mint a fasiszta rendszer központját -

28

különleges státusszal ruházta fel és kiemelt pénzügyi forrásokat biztosított számára. (Kis 1987:164.) Így a fasizmus bukása után, a kormányzóság tapasztalatai miatt a politikusok nem akartak különleges státuszt és kiemelt pénzügyi forrásokat biztosítani a főváros számára. Bár időközben - arra hivatkozva, hogy Róma fővárosként országos szintű feladatokat is ellát - 1953-ban és 1990-ben növelték forrásait, ez még mindig nincs összhangban a Rómára fővárosként nehezedő feladatok súlyával. 2.2 A szakirodalom vélekedése az olasz közigazgatási rendszerről A szakirodalmak mindegyike egyöntetűen kiemeli, hogy 1968 óta jelentős változások mentek végbe Olaszországban a hatalom decentralizációját illetően. Míg Olaszországot 1968ig centralizált unitárius, 1970 és 1996 között decentralizált unitárius államnak tartották, addig most - éppen Spanyolországgal párhuzamba állítva - a regionalizált unitárius államok csoportjába sorolják.33 Azonban a régióelnökök és a baloldali politikusok többsége egyértelműen az állam föderatív átalakítása mellett "tör lándzsát". Ezt egyébként a kutatók többsége is támogatja és szükségesnek ítéli.34

2.3 A regionális szint bemutatása 2.3.1

A regionális szint általános bemutatása35 A regionális szint az egyetlen, melyet az olasz Alkotmány részletesen szabályoz. Az

Alkotmány két eltérő státuszú régiótípust ismer: rendes és különleges jogállású régiókat. Az Alkotmány azonban csak a rendes jogállású régiókkal foglalkozik. Az Alkotmány útmutatást ad a régiók szervezeti rendszerét és financiális forrásait illetően, illetve indirekt módon meghatározza a régió által gyakorolt feladatok körét. Ez azt jelenti, hogy az Alkotmány csak az állam és az állam-régiók közös törvényhozása alá tartozó területek listáját határozza meg, míg a fel nem sorolt területek a régió kompetenciájába tartoznak. Itt mindjárt érdemes kiemelni, hogy az olasz régiók nemcsak közigazgatási, hanem törvényhozói kompetenciával is rendelkeznek. Az oktatásszervezés, az egészségügyi ellátás és a helyi rendőrség területén a régiók kiemelt kompetenciával rendelkeznek, ami az illetékes miniszterek feladatkörét nagyban leszűkíti.

29

Az olasz régiók széles körű pénzügyi autonómiával rendelkeznek. Saját adókat is kivethetnek, és a központi költségvetés is - Spanyolországhoz hasonlóan - sokkal nagyobb összeget biztosít a régiók számára, mint a többi európai államban. Mindezt azért, mert Olaszországban a régiók költségvetése - éppen a fentebb említett széleskörű törvényhozói és közigazgatási jogkörük miatt - sokkal magasabb, mint a többi európai uniós tagországban. (Modèle 1999) A régiók legfőbb szervezeti egységei a következők: Regionális Tanács, Végrehajtó Bizottság, a Végrehajtó Bizottság elnöke. Az 1999-es módosított Alkotmánnyal bevezették a Végrehajtó Bizottság elnökeinek (régióelnököknek) közvetlen választásának lehetőségét. Az elnök meghatározza a Végrehajtó Bizottság politikáját, képviseli a régiót, kihirdeti a regionális törvényeket és irányítja a régió kompetenciájába tartozó közigazgatási feladatok ellátását. Az elnök hivatala halála, önkéntes lemondása, mandátumának lejárta, a köztársasági elnök vagy a Végrehajtó Bizottság ellene benyújtott bizalmatlansági indítványa esetén szűnik meg. Amennyiben az elnököt közvetlenül választják, az ellene benyújtott bizalmatlansági indítvány elfogadása a Végrehajtó Bizottság és a Regionális Tanács feloszlását is jelenti. Ekkor új választást kell kiírni. A különleges jogállású régiók elnökei az adott régiót érintő kérdések esetén konzultatív jogkörrel részt vehetnek a Miniszterek Tanácsa munkájában. Szicília régióelnöke szavazati joggal is rendelkezik. A Végrehajtó Bizottság a régió végrehajtó szerve. Tagjait az elnök nevezi ki és hívhatja vissza. A Regionális Tanács tagjait az adott régió alaptörvénye által elfogadott módon választják meg. A Tanács tagjai közül egy elnököt választ, akinek személye azonban csak a Tanácsot - és nem a régiót - jeleníti meg. Törvényhozói funkcióval rendelkezik. A Tanács legfőbb feladatai: törvényhozás, törvényjavaslat tétele a nemzeti parlament számára, a köztársasági elnök megválasztásában résztvevő delegált kiválasztása. A regionális tanácsnokok pártállás szerint különülnek el. A Tanácson belül működik a Tanácsosok Bizottsága, ahol - a parlamenti bizottságokhoz hasonlóan - a tanácsnokok különböző szakterületek szerinti munkacsoportokban dolgoznak. A rendes jogállású régiók esetében létezik még egy szerv, a Helyi Önkormányzatok Tanácsa36, mely kizárólag véleményformálási jogkörrel rendelkezik. A Végrehajtó Bizottság, a Regionális Tanács illetve a tisztségviselők létszámát az egyes régiók alaptörvényei tartalmazzák.

30

Ami a régiók és az alsóbb szintű közigazgatási egységek viszonyát illeti, a kilencvenes évek óta elmondhatjuk, hogy a régiók megpróbálnak egyre inkább hierarchikus viszonyt kiépíteni. Ezt a kormányzat is támogatja. Elég csak a korábbiakban hivatkozott 142/1990-es törvényre hivatkoznunk, mely egyértelműen a régiók hatáskörébe utalja annak eldöntését, hogy a közigazgatási feladatai közül mit utal át a provinciáknak és a településeknek. Ez természetesen az utóbbiak - különösen a korábban rendkívül nagy autonómiával rendelkező települési önkormányzatok - részéről heves ellenreakciókat vált ki.

2.3.2

Rendes és különleges jogállású régiók Mint már tudjuk, az olasz Alkotmány megkülönböztet rendes és a különleges

jogállású régiókat. A 15 rendes jogállású régiók a következők: Piemonte, Lombardia, Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria. Az öt kölönleges jogállású régió: Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia, Szicília, Szardínia. (1. Ábra) Érdekes Trentino-Alto Adige különleges jogállású régió szerkezete. A régiót 1972 óta37 két, ún. autonóm tartomány alkotja: Trento, ahol a többségi olasz lakosság mellett egy csekély ladin38 kisebbség él, illetve Bolzano, ahol a lakosok többsége német ajkú. A régió törvényhozói jogköre igen szűk területre - egészségügyi ellátás, regionális hivatalok, a régió alatt elhelyezkedő közigazgatási egységek, telekkönyvek, kereskedelmi kamara - terjed ki. Emellett a két autonóm tartomány - a régiókhoz hasonlóan - törvényhozói jogkörrel rendelkezik. E törvényhozói jogkör kiterjed minden olyan területre, mely az Alkotmány 117. cikkelyének értelmében nem képezi az Állam kizárólagos, illetve az állam és a régió közös kompetenciaterületét. (Trento-Bolzano 2001)

31

1. ábra: Az olasz régiók elhelyezkedése

Az előző pontban a rendes jogállású régiók kerültek bemutatásra. A különleges jogállású régiók szabályozásával az Alkotmány nem foglalkozik részletesen, csak utal arra, hogy ezen régiók részletes szabályozását az adott régió alaptörvénye tartalmazza. A különleges jogállású régiók alaptörvénye alkotmányos törvénynek számít, ezért a Parlament hagyja jóvá. (Érdekes, hogy a jóval korlátozottabb jogkörrel rendelkező rendes jogállású régiók jogot kaptak arra, hogy saját alaptörvényeik elfogadásáról dönthessenek, míg a különleges jogállású régiók nem. Ennek magyarázata abban rejlik, hogy a különleges jogállású régiók törvényei - mint már említettük - alkotmányos törvények, mivel tartalmazzák a régió törvényhozói és közigazgatási kompetenciájába tartozó területek listáját, illetve foglalkozik a pénzügyi autonómia kérdésével. A rendes jogállású régiók esetében a kérdéses területeket az Alkotmány szabályozza.39)

32

Az öt különleges jogállású régió szabályozása igencsak eltér egymástól, már a választójogi törvényük alapján is. Szicíliában, Szardíniában és Friuli-Venezia Giuliában40 2000-ben elfogadták a régióelnökök közvetlen, általános választójog alapján történő megválasztását. Valle d'Aostában a Regionális Tanács választja meg a régió elnökét. Egy kicsit összetettebb a helyzet Trentino-Alto Adigében, ahol több különböző nyelvi kisebbség él. Trento autonóm tartományban a régióelnököt kétfordulós, többségi rendszerű közvetlen választással választják, míg Bolzano tartományban arányossági rendszert vezettek be, hogy az itt élő két nyelvi csoport, a németek és az olaszok között egyensúlyt teremtsenek. Ezenfelül Szicília régióelnöke - aki egyben a szicíliai regionális kormány feje miniszteri rangban részt vesz az országos szinten működő Miniszterek Tanácsának munkájában. A három speciális jogállású régió - Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige -, ahol nemzeti és nyelvi kisebbségek élnek41, a regionális alaptörvény által biztosítja a kisebbségi nyelvek egyenjogúságát az olasszal. Ez azt jelenti, hogy ezekben a régiókban az oktatás kisebbségi nyelveken is folyhat. Ezenfelül Valle d'Aosta az alaptörvény által előírja, hogy a francia nyelv ismerete kötelező azon hivatalnokok számára, akiket a központi kormányzat delegált a régióba. (Statuto Aosta/Friuli/Sardegna/Sicilia 2001)

2.4 Az állam és a régiók illetve helyi önkormányzatok közötti kapcsolatrendszer Mint már a korábbiakban utaltunk rá, a hetvenes években az állam és az alsóbb szintű közigazgatási egységek között széles körű egyeztetési fórum alakult ki. 2.4.1

A Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciája Elsőként a Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciája alakult meg 1981-ben

Pomeziában. Ez egy koordinációs testület a regionális tanácsok és az autonóm tartományok elnökei között. A konferencia ötletét a föderális rendszerű országok egyeztető fórumaiból merítették.42 A konferencia létrehozásának céljai a következők voltak: 1. A központi kormányzattal való kapcsolattartás minőségének javítása a régiók és autonóm tartományok által közösen kidolgozott dokumentumok által; 2. A régiók és autonóm tartományok közötti kapcsolattartás állandóvá tétele azért, hogy a kormányzási tapasztalatokat megoszthassák egymással; 33

3. A regionális önkormányzatok hatékonyabb megjelenítése nemzetközi színtéren; 4. A régiók szerepének megerősítése az Európai Közösségen belül. A Konferencia 1983-ban állandó jelleggel létrehozta az Interregionális tanulmány- és dokumentumközpontot, melynek feladata a konferenciák logisztikai és szervezeti hátterének a biztosítása. A Konferencia elnökét és helyettesét a konferencia résztvevői (a régiók és autonóm tartományok elnökei) választják meg. A Konferencia által tárgyalt legfontosabb kérdések köre: -

Intézményi és financiális kérdések;

-

Európai közösségi és nemzetközi kérdések;

-

Területrendezés, környezetvédelem, kultúra;

-

Egészségügyi ellátás, szociális ügyek, oktatás;

-

Termelés és fejlesztés.

A központi kormányzattal való kapcsolattartás az Állam és a Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciáján és az Egyesített Konferencián (Állam és Régiók és Helyi Önkormányzatok Konferenciája) keresztül valósul meg. 2.4.2

Az Állam és a Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciája Az Állam és a Régiók és Autonóm Tartományok Konferenciája 1983-ban alakult meg

az Állam és a régiók és autonóm tartományok közötti együttműködés elősegítése érdekében. Ez egy olyan politikai egyeztetési fórum a regionális önkormányzatok és a központi irányítás között, ahol a legfontosabb, régiókat érintő dokumentumokat dolgozzák ki és vitatják meg. A konferencián a regionális önkormányzatokat és a kamarákat érintő intézményi reform kérdései is "terítékre kerülnek", különösképpen a régióelnökök közvetlen választásával és az Alkotmány V. fejezetével kapcsolatban. Itt kerül megvitatásra továbbá a régiókat és az autonóm tartományokat érintő közösségi politika is, illetve a központi kormányzat is "visszajelzést" kap a legfőbb, régiókat érintő döntések fogadtatásáról. 2.4.3

Egyesített Konferencia (Állam és Régiók és Helyi Önkormányzatok Konferenciája) Az Egyesített Konferenciát 1997-ben hozták létre, mint az Állam és a helyi

önkormányzatok közötti konzultációs fórum. Minden olyan kérdés megvitatásában érdekelt,

34

mely a régiókat, metropoliszokat, provinciákat, települési önkormányzatokat érinti. Ezáltal a regionális és helyi önkormányzatok is részt vehetnek a központi döntéshozatalban. A fórumon a kormány, annak illetékes minisztere vagy egy régió vethet fel problémákat. Fontos szerepe volt a módosított Alkotmány V. fejezetének kidolgozásában. A három konzultációs fórum tevékenységét egy közös általános titkárság koordinálja, melynek székhelye Rómában található. (Conf. Reg. 1999)

3. Az eddigi működés tapasztalatai Bár a régiók tényleges kialakítása már 35 évvel ezelőtt megkezdődött, a valódi föderalizmus irányába mutató államreform csak a kilencvenes évek második felében indult meg. A 2001-es módosított Alkotmány bevezetése óta - mely valóban mélyreható változásokat hozott az olasz régiók életében - pedig még csak három év telt el, így a működés tapasztalatait még elég nehéz megállapítani Lényeges következtetéseket talán csak a reform bevezetése után tíz évvel tudunk levonni. Először mindenekelőtt a régiók működésével kapcsolatos - a reformfolyamatot megelőző - Putnam-féle lakossági elégedettség-vizsgálatot szeretném bemutatni, majd pedig felvázolnám az eddigi működéssel kapcsolatos általános tapasztalatokat, melyekre részben a Putnam-vizsgálat eredményeivel reflektálnék. 3.1 A Putnam-vizsgálat Putnam, a huzamosabb ideig Olaszországban élő amerikai régiókutató, a Harvard Egyetem professzora 1978 és 1994 között folyamatosan elégedettségi vizsgálatokat végzett az olasz régiók lakosai körében. A kutatás kiindulási alapja az volt, hogy bár a (rendes jogállású) régiók esetében a bevezetett intézményi modell megegyezik, a környezeti faktor, a gazdasági háttér és a politikai tradíció jelentősen eltér. Kutatása során tehát arra keresett választ, hogy az eltérő gazdasági-társadalmi-politikai faktor mennyiben befolyásolja a régiók hatékonyságát és ezáltal a polgárok elégedettségét. A vizsgálatokat minden második évben megismételte. Putnam

elsősorban

a

Végrehajtó

Bizottságok

állandósága,

a

regionális

önkormányzatok infrastrukturális (legfőképpen informatikai) felszereltsége, az innovatív

35

kezdeményezések száma, a régiók által nyújtott szolgáltatások minősége (orvosi ellátás, iskolák, lakásépítési program) és a helyi bürokratikus rendszer lakosság általi megítélése közötti összefüggéseket vizsgálta. A kutatás eredményei röviden a következők: azokban a régiókban, ahol stabil kormányzat (Végrehajtó Bizottság) működik és/vagy jobb az infrastrukturális (elsősorban informatikai) ellátottság, nagyobb innovatív kezdeményezések száma. Ezek egyértelműen összefüggésben vannak a régiók által nyújtott szolgáltatások körével és minőségével. Azokban a régiókban pedig, ahol több ilyen szolgáltatás van, a lakosok pozitívabban ítélik meg a regionális bürokráciát. Az első felmérésből egyértelműen kitűnt, hogy az északi és középső régiókban a lakosság sokkal pozitívabbnak ítélte meg a helyi bürokráciát, mint a déliekben. A legpozitívabban Emilia-Romagna és Umbria vélekedett, de Valle d'Aosta, Piemonte, FriuliVenezia Giulia és lakosai is elégedettek voltak, míg a legtöbb bírálatot a campaniai, calabriai, szicíliai és a szardíniai vezetés kapta. (2. ábra) Mindez tehát azt is mutatja, hogy a déli régiók vezetése a nagyobb állami szubvenció idején sem tudta megfelelően, a lakosság igényei kielégítve irányítani a "rábízott" régiót. (Putnam 1994:73-96.)

36

Magas szint

Közepes szint

Alacsony szint

2. ábra: Elégedettségi vizsgálat az olasz régiókban (1978-1994)

3.2 Az eddigi működés általános tapasztalatai A régiók részéről a legtöbb "panasz" a régiók érdekeit megjeleníteni hivatott második kamara hiányából fakad. A régiók ezáltal úgy érzik, hogy ki vannak rekesztve a központi döntéshozatalból. Mindazonáltal elismerik, hogy a 2001-es alkotmányreform óta a régiók és a központi kormányzat közötti kapcsolattartás - elsősorban a közös kétkamarás bizottsági egyeztetéseknek köszönhetően - egyre javul. Különösen pozitívnak érezték az Egységes Konferencia létrehozását, mely lehetőséget biztosított a régiók, provinciák elnökeinek, illetve a metropoliszok és a települések polgármestereinek, hogy személyesen részt vehessenek az Alkotmány V. - a régiókat és az alsóbb szintű közigazgatási egységeket érintő - fejezet reformjában.

37

Gond továbbá az is - mint már azt az Olajág Szövetség is többször szóvá tette az olasz Parlamentben -, hogy a Berlusconi-kormányzat még mindig nem dolgozta ki a 119. cikkely módosításából szükségszerűen következő megváltozott költségvetést, így az alsóbb szintű közigazgatási egységek pénzügyileg még kiszolgáltatottabbá válnak, ami éppen ellentétes a fiskális föderalizmus szellemével. A régiók többségének kezdeményezésére a balközép pártok magukévá tették a föderális Szenátus kérdését, így hát várhatóan nemsokára kialakul a régiókat a nemzeti parlamenten belül megjelenítő kamara. Addig azonban marad a régiók számára a kétkamarás bizottság régiókat érintő kérdéseiben való konzultatív jogkör, mely azért bizonyos szinten lehetővé teszi a régiók számára a központi döntéshozatalban való részvételt. Nem mellékes az sem, hogy a déli régiók nem fogadták kitörő örömmel az alkotmánymódosítást. Ennek legfőbb oka, hogy úgy érzik, a központi kormányzat magára hagyta őket. Bár részesülnek az egyenlősítő alapból, mégis bevételkiesésre panaszkodnak. Ennek legfőbb oka, hogy a pénzügyi autonómia jegyében bevezetett helyi adókból befolyó pénz nem fedezi a régiók szükségleteit, mivel ezek a déli régiók legtöbbször társadalmilag és gazdaságilag jelentősen el vannak maradva az északiaktól, illetve a közösségi átlagtól. És ezen az sem segít, hogy Dél-Olaszország a Strukturális Alapokból jelentős támogatást kap (különösképpen: Calabria, Campania, Szicília, Basilicata és Puglia). Ezért a déli régiók inkább a gondoskodó államot kívánják visszaállítani. Az északi régiók többsége viszont "üdvözli" a reformokat, mivel sokkal kisebb mértékben kell az elmaradottabb északi régiók költségvetéséhet hozzájárulniuk, így több pénz jut a saját fejlesztési célok megvalósítására. Az is figyelemre méltó, hogy míg a déli régiók a nagyobb pénzügyi támogatásért, az északiak a még szélesebb törvényhozói jogkörért küzdenek. (Putnam 1994:73-96) Érdekes mindazonáltal a Putnam-féle elégedettség-vizsgálat eredményét párhuzamba állítani a déli régiók elnökeinek véleményével. Mint a mellékelt ábra is jól mutatja, a felmérés alapján egyértelműen kiderült, hogy általában a déli régiókban élők a legelégedetlenebbek a régió működésével, míg Észak- és Közép-Olaszországban a lakosság elégedettségi indexe jóval magasabb. (2. ábra) Dél-Olaszországban a megkérdezettek a vizsgált időszakban elsősorban a túlzott bürokráciát, az ügyintézés lassúságát és a hatékonyságának hiányát emelték ki a legfőbb negatívumok között. Mindez azt támasztja alá, hogy talán nem teljesen jogos azon dél-olasz régióelnökök reakciója, akik a régi, centralizált rendszert "sírják vissza".43

38

3.3 A kutatók vélekedése a 2001-es közigazgatási reformról Nem meglepő, hogy ahogy a politikusok és a régióelnökök véleménye is megoszlik a reformfolyamat szükségességéről és eredményességéről, úgy a közigazgatással foglalkozó olasz kutatók sincsenek azonos állásponton. A legnagyobb véleménykülönbség ebben az esetben is az északi és déli egyetemek kutatói között áll fenn. Tanulmányomban most két ellentétes kutatói véleményt szeretnék kiemelni: az egyik Tommaso Edoardo Frosini, a Sassari Egyetem professzorának az álláspontját tükrözi, míg a másik Giuseppe Floridia észak-olasz alkotmányjogászét. Floridia az föderatív alkotmányreform további folytatása mellett "tör lándzsát", mivel ezáltal a regionális érdekek központi kormányzati képviselete jobban megvalósíthatóvá válik. Aláhúzza továbbá, hogy a 2001-es reformnak köszönhetően jóval nagyobb lett a regionális önkormányzatok pénzügyi autonómiája (119. cikkely), és a régiók hatékonyabban tudnak dönteni a pénz felhasználásáról. (Floridia 2001) Ezzel szemben a szardíniai professzor, Frosini azt sérelmezi, hogy számos olyan feladatkör maradt az állam kezelésében, melyet a régiók jobban el tudnának látni. Nála azonban a leginkább kritizált pont a módosított 119. cikkely, melyből kimaradt a Mezzogiorno és a szigetek kiemelt támogatása. Emiatt a szerző úgy véli, hogy a föderatív államot a Mezzogiorno nélkül akarják megvalósítani. (Frosini 2001)

4. A reformok összefüggései az europanizációval 4.1 Az Európai Közösség regionális politikája A közösségi szintű regionális politika a hetvenes években került kidolgozásra, elsősorban Olaszország és Nagy-Britannia nyomására. A közösségi regionális politika egyik kiinduló pontja a területi folyamatok felmérése és összehasonlítása, mely szükségessé teszi azt, hogy az adatok megfelelő területi bontásban is rendelkezésre álljanak. Az Európai Közösség (EK) - figyelembe véve a tagállamok eltérő közigazgatási berendezkedését - a közigazgatási egységekre alapozva hozta létre a maga ötfokú területi statisztikai nómenklatúráját (NUTS, Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques). Ennek egyik fontos célja az volt, hogy az azonos szintre besorolt közigazgatási szintek méretét közelítse, illetve hogy minden tagállamban az egyes NUTS szintek hasonló területi folyamatoknak legyenek színterei. Az EK ugyanakkor a maga beavatkozásainak 39

területi bázisegységéül a NUTS II régiók szintjét határozta meg. Ez azt jelenti, hogy valamennyi területi folyamatot és adatot ezen a szinten kell mérni és összehasonlíthatóvá tenni. (Forman 2001:31.) Az I. szint a nagyobb régiók összefoglaló elnevezése, a II. általában azonos az ország közigazgatási egységeinek számával, a III. a kisebb közigazgatási egységeket jelöli, míg a IV. kistérségi szint, bár nincs mindegyik országban kijelölve. Az V. pedig települési szint. (Soós 1999:137.) A Strukturális Alapok44 1. célkitűzése a NUTS II régiókra, míg a 2. célkitűzés a NUTS III régiókra épül.45 Bár az EK nem határozta meg pontosan, hogy az egyes szintek mekkora népességet foglalnak magukban, azt azért megállapíthatjuk, hogy a NUTS II szint népessége általában 770.000 és 3-4.000.000 fő között van.

4.2 Az olasz közigazgatási reform összefüggései az europanizációval 4.2.1 Olaszország területi felosztása az europanizáció szempontjából Mint már utaltunk rá, Olaszország regionális felosztása még az 1948-as Alkotmány kidolgozása során történt, következésképpen az Európai Közösség hetvenes években kidolgozásra kerülő regionális politikájának kritériumai nem befolyásolták. Olaszország regionális felosztása egyébként mindmáig változatlan. Mindazonáltal az olasz közigazgatás rendszere "majdnem tökéletesen" illeszkedik az Európai Unió ötfokú statisztikai nómenklatúrájába: a NUTS I szinten 11, ún. régiócsoport található. Ezek a régiócsoportok kizárólag az uniós rendszer miatt jöttek létre és csak "papíron léteznek"46. A II. szinten a 20 régió, a III-on a 103 provincia (tartomány) található. Olaszország közigazgatásában a NUTS IV szint egyáltalán nem létezik. A NUTS V szinten található a 8.100 község. Az olasz közigazgatás - az Európai Unióhoz hasonlóan - az erős régiók mellett tette le a voksát, ezért a 2001-es módosított Alkotmány egyértelművé teszi, hogy új régió kizárólag minimálisan 1 millió fős népességgel hozható létre. Továbbá a jelenlegi jobboldali kormány egyértelműen visszautasít minden olyan javaslatot, mely a főváros Lazio régiótól való közigazgatási különválasztására irányul, mivel ezáltal - mint már korábban ezt részletesen kifejtettük - a régió gazdaságilag és társadalmilag is meggyengülne.

40

4.2.2 Az olasz régiók és az alsóbb szintű közigazgatási egységek érdekérvényesítő fórumai a közösségi politika szintjén Olaszországban a régiók aktívan bekapcsolódnak a közösségi szintű politizálásba, elsősorban a régiót közvetlenül érintő kérdésekben. A regionális elitek számára fontos hivatkozási alap az europanizáció. Ezt kihasználva mindinkább be akarnak kapcsolódni az európai belpolitikába. Ez már csak azért is kiemelt fontosságú, mert az Alkotmány értelmében az olasz régiók felelősek a közösségi rendeletek közvetlen végrehajtásáért. Olaszország 24 képviselőt küldhet az Európai Unió tanácsadó jogkörrel rendelkező Régiók Bizottságába47. Olaszország regionális, tartományi és községi vezetői szinten is képviselteti magát. Az olasz régiók ezenkívül hivatalokat nyitottak Brüsszelben a lobbizás érdekében. Ezenfelül a - korábban már részletesen bemutatott - Egyesített Konferencia is lehetőséget ad a régióknak és az alsóbb szintű közigazgatási egységeknek, hogy álláspontjukat kifejtve befolyásolják a központi kormányzat közösségi politikáját. Az olasz kormány ezenkívül rendszeresen konzultál a különböző gazdasági és társadalmi érdekképviseletekkel is. (Conf. Reg. 1999) Természetesen a központi kormányzat - a konzultációs fórumokon kialakult vélemények

figyelembevételével

-

mindent

megtesz

az

olasz

régiók

érdekeinek

érvényesítésére. Erre egyébként kiemelkedő lehetőség nyílott az Olasz Elnökség alkalmával. Az olasz kormányzat indítványozta, hogy a közösségi regionális politika különleges figyelmet szenteljen a szigeteknek, melyek speciális földrajzi helyzetüknél fogva nehezebben tudnak bekapcsolódni a gazdasági folyamatokba. Az olasz kormány azt is kiemelte, hogy a regionális politikai támogatásoknak inkább a régiók, mintsem az országok felé kellene irányulnia. Tehát az olasz vezetés az országokat támogató Kohéziós Alappal48 szemben a strukturális támogatások mellett érvel, ami nem is meglepő, hiszen a nagyon fejlett északolasz régiók miatt Olaszország sosem részesülhetett a Kohéziós Alapból. Az olasz kormányzat ezenkívül kiemelkedő szerepet szán a határokon átívelő regionális együttműködésnek is, így támogatja az Adria, Balkán és Mediterráneum makrorégiók közötti gazdasági és társadalmi együttműködést. (Europeizzazione 2004)

41

4.2.3 Az olasz régiók szerepe a Strukturális Alapok menedzselésében Az olasz régiók - a Maastrichti Szerződésnek megfelelően - részt vesznek a Strukturális Alapok programozásában, megvalósításában és utólagos értékelésében. A régiók határozzák meg a megpályázandó támogatás célkitűzéseit, és ügyelnek a projektek megfelelő végrehajtására. A fejlesztési tervek nem országos, hanem regionális szinten készülnek. A régiónak

fontos

szerepe

van

a

támogatások

végső

elosztásában.

A

projektek

társfinanszírozásához szükséges forrásokat azonban központi alapokból kapják, így a központi kormányzatban kifejtett regionális érdekérvényesítés kiemelkedő fontosságú. Egy 2003. májusi törvény értelmében a települési és regionális közigazgatási szervek költségvetésének ellenőrzését - így a Strukturális Alapokkal kapcsolatos kiadásokat is - a(z országos) Számvevőszék Regionális Részlege látja el. Ez egy külső ellenőrző szervezet, melynek egyik tagját a helyi önkormányzatok, míg a másikat a régiók jelölik. Elsősorban a hatékonyságot és a gazdaságosságot ellenőrzi. (Polito 2003:5-6.) Az olasz régiók közül jelenleg elsősorban a déliek és a szigetek részesülnek a Strukturális Alapokból. Az olasz régiók közül a jelenlegi (2000-2006) programozási ciklusban csak Basilicata, Calabria, Campania, Szicília és Puglia került be a támogatottak közé, pedig például Szardínia támogatása is indokolt lenne. Ezenfelül a bővítés miatt az sem biztos, hogy 2006 után ezek a régiók továbbra is részesülni fognak a strukturális támogatásokból. Az dél-olasz régiók esetében a legnagyobb gond az, hogy a centrális kormányzás idejében meggyökeresedett hagyományos tradíciókon és patronázson alapuló rendszer nem teszi lehetővé a regionális érdekek megfelelő közösségi szintű képviseletét, illetve az európai intézményekben való sikeres lobbizást. Ezek a régiók sokszor sikertelenül pályáznak, ha pedig sikeresek is, akkor más gondok lépnek fel. A legfrissebb adatok szerint a Strukturális Alapokból részesülő olasz régiók csak a támogatás 90-95%-át tudják sikeresen felhasználni. (Europeizzazione 2001)

Összegzés, konklúzió Az olasz közigazgatási és államreform a nyolcvanas évek közepén vette kezdetét és a mai napig sem zárult le. Mint láthattuk, a reform több lépcsőben zajlott. A reformfolyamat

42

előkészítésében mindig egy ún. kétkamarás bizottság vett részt, mely a Képviselők Háza és a Szenátus által delegált személyekből állt. A reformfolyamat "lassúságának" részben a központosított rendszer hagyománya, részben pedig az Észak és Dél közötti gazdasági és társadalmi fejlődésbeli különbség az oka. A reformfolyamatot leginkább a balközép pártok, az északi régió- és tartományelnökök, illetve a szeparatista politikát meghirdető Északi Liga támogatta. A reformok ellenzői leginkább a Nemzeti Szövetség szélsőjobboldali párt, illetve az állami patronázson alapuló rendszer megszűnésétől tartó déli régiók elnökei köréből került ki. Ez a reformfolyamat azonban gyökeresen megváltoztatta az olasz állam közigazgatási és államszerkezetét: a centralizált unitárius állam először regionalizált állammá alakult át, most pedig megindult a föderalizmus felé vezető úton. A reformok következtében a régiók nagyfokú autonómiával rendelkeznek. Az Alkotmányban elismertek és törvényhozó jogosítványaik vannak. A régiók jelenlegi formájukban jobban megfelelnek az Európai Unió elvárásainak is, mely erős régiókat tűzött ki célul. Azonban a dél-olasz régiókat legfeljebb a törvényhozói jogosítványaik révén lehet erősnek nevezni, gazdasági és társadalmi téren még mindig elmaradottak. Mindenesetre csak a későbbiekben fog kiderülni, hogy a mostanság tervbe vett föderális Szenátus kialakítása mennyiben fog hozzájárulni a régiók - és köztük különösképpen a dél-olasz régiók - érdekérvényesítési képességének növekedéséhez.

1

A Hetvenötök Bizottsága, mint a neve is mutatja, egy 75 fős alkotmányozó bizottság, melynek fő feladata az olasz közigazgatási rendszer kidolgozása volt. 2 Az OKP a negyvenes évek végén megújította a kereszténydemokratákkal kötött szövetségét. Mindezt valószínűleg azért, mert 1947-től már nem volt kormányzati tényező, így ily módon akart politikai befolyásra szert tenni. 3 Olaszországban a Miniszterek Tanácsának elnöke funkció a miniszterelnöki funkciónak felel meg. Éppen idén a legújabb államreformról folytatott vita során merült fel annak lehetősége, hogy - az európai modellhez alkalmazkodva - Olaszországban is átveszik a miniszterelnök elnevezést. 4 Szicíliában már 1946-ban, mint erre már a korábbiakban utaltunk. 5 Az állam és az alsóbb szintű közigazgatási szervek közötti érdekegyeztetés fórumainak részletes leírását lásd: 2. fejezet. 6 Mint a bizottság neve is mutatja, tagjai a Parlament két kamarájából (Képviselők Háza, Szenátus) kerültek ki. 7 Bozzi már a korábban említett Hetvenötök Bizottságának is tagja volt. 8 Padánia egy földrajzilag nem körülhatárolt, az északi, fejlettebb régiókat magában foglaló területet jelöl. Elsősorban az Északi Liga programbeszédeiben jelenik meg. 9 A Baloldali Demokrata Párt az Olasz Kommunista Párt utódpártja. A névváltoztatás 1989-ben történt. 10 A Bundesrat a német szövetségi parlament 1949-től létező felsőháza, amely egyesíti a különböző német tartományi kormányok képviselőit. 11 A Spanyol Királyságban 17 autonóm közösség (Communinades Autónomas) létezik, melyek saját parlamenttel rendelkeznek, és önkormányzati formában intézik a rendészet, a kultúra, a környezetvédelem, a

43

közmunkák, az egészségügy és a szociális ellátás ügyeit. A spanyol parlament kétkamarás: a képviselőház és a szenátus alkotja. A szenátus az autonóm közösségek képviseleti szerve, vétójoggal rendelkezik. (Szentirmai,1995:15.) 12 Fontos kiemelnünk, hogy nem az elmaradottabb régiók, hanem a hátrányos helyzetű települési önkormányzatok támogatásáról van szó, mivel így azon rosszabb anyagi helyzetben lévő települési önkormányzatok is támogatásban részesülhetnek, melyek esetleg egy gazdagabb régió gazdaságilag hátrányosabb helyzetű részén fekszenek. 13 A Szabadság Pólus Berlusconi által a választások előtt létrehozott jobboldali pártszövetség, mely a 2001-es választások után a balközép Olajág Szövetségtől vette át a kormányzást. A jobboldal által megalakított kormánykoalíció neve azonban Szabadságjogok Háza lett. 14 A szavazatok 98,62%-ának érvényessége mellett. 15 Tanulmányunk későbbi fejezetében Róma-főváros státuszával részletesebben foglalkozunk. (2.1.4) 16 A részletes listát lásd a mellékletben (Alkotmány, V. fejezet, 117. cikkely). 17 Az oktatás esetében az állam kompetenciája az oktatáspolitika általános alapelveinek lefektetésére terjed ki. 18 A részletes listát lásd a mellékletben (Alkotmány, V. fejezet, 117. cikkely). 19 Ennek oka talán a régiók-községek közötti - a korábbiakban már részletesen kifejtett - feszült viszonyban keresendő, mivel a régióknak nem állt érdekükben további közigazgatási feladatokat átruházni a már amúgy is túl erős községeknek. 20 A módosított 114. cikkelyről írottakat lásd 17. oldal. 21 Jobbközép párt. 22 Ez egy nagyon fontos eltérés a német Bundesrat és az olasz Szenátus között. 23 A 127. cikkelyt lásd: melléklet. 24 A tökéletes kétkamarás rendszer azt jelenti, hogy minden kérdés tárgyalásra kerül a Képviselők Házában és a Szenátusban is (kettős törvényolvasat). 25 A közös kompetenciaterületeket lásd: 2001-es módosított Alkotmány 117. cikkely. 26 Lásd a 2001-ben módosított Alkotmány 114., 117., 118., 119. és 123. cikkelyei. 27 Például az idézett tanulmány szerzője, Pietro Barrera. 28 Az erre vonatkozó javaslatot Roberto Calderoli, az Északi Liga koordinátora és a Szenátus helyettes vezetője nyúltotta be. 29 A jelenleg szó kiemelését azért tartom fontosnak, mert a módosított Alkotmány lehetővé teszi új községek, provinciák, régiók létrejöttét. 30 A két autonóm tartomány Trentino-Alto Adige különleges jogállású régióban találhatóak. A két tartományt eltérő nyelvi és kulturális jegyek jellemzik. 31 Közigazgatási státuszát tekintve talán kissé a mi megyei jogú városainkhoz hasonlíthatnám, bár a lakosságszám tekintetében mindenképpen túltesz azokon. 32 Elég, ha arra gondolunk, hogy az újságírók előszeretettel használják a következő formulát: "Róma elfogadta a szerződésben foglaltakat és …". 33 Itt utalnék elsősorban olyan jelentős magyar és nemzetközi kutatók véleményére, mint Soós Edit (Soós, 1999:152.) vagy Floridia (Floridia 2001) 34 A föderatív államreform folytatását szorgalmazza többek között Giuseppe Floridia (Floridia, 2001) és Carlo Fusaro (Fusaro, 1997). 35 A regionális szintet csak röviden, összefoglaló jelleggel szeretném bemutatni, mivel a kérdésről már részletesen írtam a 2001-es alkotmányreform ürügyén. (Lásd: 1.5) 36 A kérdéses szervről alkotmányos szinten nem tesznek említést. 37 1972-t megelőzően az egész régió egységes közigazgatási egységet alkotott, azonban a németajkúak szeparatista törekvéseit felkaroló Volkspartei csoport által az ötvenes években elkövetett merényletek hatására a központi kormányzat úgy döntött, hogy szélesebb körű autonómiát biztosít a többségében német anyanyelvűek által lakott - és az 1919-es Saint-Germain-i Szerződés előtt a Habsburg Birodalomhoz tartozó - Bolzano tartomány számára. (Trento tartományban az olaszok élnek többségben.) 38 A rétoromán nyelv egyik dialektális változatát beszélő, Dolomitokban élő, 750.000 lelket számláló népcsoport. 39 Korábban a rendes jogállású régiók alaptörvényeinek elfogadásához is parlamenti jóváhagyásra volt szükség. 40 Friuli-Venezia Giuliában tervbe vették a régióelnökök Regionális Tanács által történő választását. 41 Valle d'Aostában jelentős francia ajkú kisebbség él, Friuli-Venezia Giuliában a szlovén, míg Trentino-Alto Adigében a német és ladin ajkúak száma jelentős. 42 Az Egyesült Államokban évek óta létezik a Kormányzók Országos Szervezete (National Governor's Association), Németországban pedig a Szövetségi Miniszterelnökök Konferenciája. 43 Mindazonáltal érdekes lenne Putnam korábbi felméréseit egy, a 2001-es reform után végzett felméréssel összehasonlítani, de sajnos a kilencvenes évek óta nem készült az égész országot lefedő regionalizmussal kapcsolatos elégedettségi vizsgálat.

44

44

A Strukturális Alapok feladata az Európai Unión belüli fejlettségi különbségek mérséklése, az eltérő fejlettségi szintű államok és régiók gazdasági és szociális kohéziójának megteremtése. 45 Az 1. célkitűzés azon régiókat támogatja, amelyekben az egy főre jutó GDP alacsonyabb a közösségi átlag 75%-ánál, továbbá a legtávolabbi tengerentúli régiókat, valamint a távoli ritkán lakott északi (finn és svéd) területeket. A 2. célkitűzés az ipari és szolgáltató szektorban végbemenő gazdasági-társadalmi változások következtében szerkezetváltási nehézségekkel küzdő területek gazdasági és társadalmi átalakítását támogatja. (Jelenleg három célkitűzés létezik.) 46 Korábban már utaltunk rá, hogy az olasz Alkotmány - a Kétkamarás Bizottság erre irányuló javaslata ellenére végül is nem hozta létre az ún. makrorégiókat. 47 A Régiók Bizottságát a Maastrichti Szerződés (1993) hozta létre azzal a céllal, hogy lehetővé tegyék a helyi és regionális szervek számára, hogy közvetlen beleszólást kapjanak a Közösség munkájába. Tagjai a helyi és regionális hatóságokat képviselik, többnyire önkormányzati, tartományi vezetők, polgármesterek. Csak konzultatív jogkörrel rendelkezik, de az Európai Unió Tanácsának ki kell kérnie a Régiók Bizottságának a véleményét minden, a helyi és regionális érdekeket érintő kérdésben. 48 A Kohéziós Alap azon országok számára nyújt támogatást, melyek vásárlóerő paritáson mért egy főre jutó GNP-je nem éri el a közösségi átlag 90%-át.

45

Bibliográfia: -

Costituzione 1948: 1948-1988: Quarant'anni della costituzione italiana (Az olasz Alkotmány 1948-as változata)

-

Forman 2001: Forman Balázs; Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai, Európai Bizottság Magyarországi Delegációja, Budapest

-

Hearder 1992: Hearder, Harry; Olaszország rövid története, Maecenas Könyvkiadó, Budapest

-

Horváth J. 2002: "Követő külpolitika. Az olasz Európa-politika a második világháború után" in: Kiss J. László (szerk.); A Tizenötök Európái, Osiris, Budapest, pp. 237-269.

-

Horváth Z. 2002: Horváth Zoltán; Kézikönyv az Európai Unióról, Földkör Kiadó, Budapest

-

Józsa 1999: Józsa Zoltán; Regionalizmus és önkormányzatok, Acta Universitatis Szegediensis, Szeged

-

Kákai 2003: Kákai László; "Pártok és civil szervezetek az önkormányzati választásokon" in: S. Szabó Péter (szerk.) Pécsi politikai tanulmányok I., PTE, Pécs, pp. 12-41.

-

Kis 1987: Kis Aladár; Olaszország története (1748-1970), Tankönyvkiadó, Budapest

-

La Repubblica 2004: "La nuova costituzione. Il Senato "casa" delle regioni", La Repubblica 26/03/2004

-

Putnam 1994: Putnam, Robert D.; La tradizione civica nelle regioni italiane, Arnoldo Mondadori Editore, Milano

-

Soós 1999: Soós Edit; Integráció és regionalizmus, Bábai és Társa Kiadó, Szeged

-

Szentirmai 2002: Szentirmai József; Spanyolország, Panoráma, Budapest

Internet: -

Barrera 2001: Barrera, Pietro; Revisione della riforma di stato e "statuto della capitale": www.federalismo.it/barrera

-

Comm. Parl. 2001: Commissione parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa: www.parlamento.it/leg/14/Bgt/schede/Commissioni/4_00031.htm

-

Comm. Reg. 2004: Commissione delle Regioni: www.aiccre.it/cdr.html

-

Conf. Regioni 1999: Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome: www.parlamentiregionali.it

46

-

Costituzione

1999:

Costituzione

(Az

olasz

Alkotmány

1999-es

változata):

2001-es

változata):

www.anci.it/documenti/sezionihp/tiv2/Tavola_I-La_riforma_del_TitV.htm

-

Costituzione

2001:

Costituzione

(Az

olasz

Alkotmány

www.paramond.it/art/0107_floridia_html/T1.html

-

Europanizzazione 2004: Ricetta italiana per la politica regionale e di coesione: www.europamica.it/Database/europamica.nsf/0/3FE13F409E1B1668C12569C80039CDD3?OpenDocument &Info%20dall'UE

-

Federalismo

2001:

Le

cinque

parole

chiave

del

federalismo:

www.ilgiorno.it/chan/2/8:1840539:/2001/02/17

-

Floridia 2001: Floridia, Giuseppe; Federalismo e riforma ammimistrativa : un passo alla volta. Aspetti della revisione 2001: www.paramond.it/art/0107_floridia/index.shtml?print

-

Frosini 2001: Frosini, Tommaso Edoardo: Quale federalismo senza Mezzogiorno?: www.uniss.it/facolta/giurisprudezza/frosini.htm

-

Fusaro 1997: Fusaro, Carlo; Il regionalismo italiano al bivio: www.bdp.it/~costituz/tem05.htm

-

Legge 142/1990.: Legge della Repubblica: www.federalismo.it

-

Marcelli

2002:

Marcelli,

F.;

Roma

capitale:

www.federalismi.it/federalismi/index.cfm?documall=ApplPubblicazioni&PubblId=189

-

Modèle 1999: L'absence de modèle unique en Europe: www.senat.fr/rap/02-027/I02027_mono.html

-

Polito 2003: Polito, Maria Teresa; Coordinamento e controllo dei fondi strutturali: nuove prospettive, www.a-e-r.org

-

Referendum

2001:

Referendum

confermativo

del

7

ottobre

del

V

della

2001:

www.gudo.it/referendum_07_10_01.htm

-

Rif.

Cost.

2001:

Riforma

titolo

costituzione:

www.commercialistaveneto.com/03_03_05_06_2003_153/reformatitoloV.htm

-

Rif. Ist. 2001: www.mclink.it/assoc/malcom/riforme//doc_lk.htm

-

Statuto

Aosta

2001:

Lo

statuto

regionale

della

Valle

d'Aosta:

www.inva.it/instit/consreg/ierioggi/statuto.htm

-

Statuto

Friuli

2001:

Lo

statuto

regionale

del

Friuli-Venezia

Giulia:

www.consiglio.regione.fvg.it/consreg/frame/statuto

-

Statuto

Sardegna

2001:

Lo

statuto

regionale

della

Sardegna:

www.regione.sardegna.it/statuto.htm

-

Statuto Sicilia 2001: Lo statuto regionale della Sicilia: www.csssstrinakria.org/statsicil.htm#AR

-

Titolo V 2001: Titolo V: www.bravanet.com

-

Trento-Bolzano 2001: Trento e Bolzano: www.minnitimauro.it/capo3.htm

47

-

Ulivo

2002:

Proposta

dell'Ulivo

per

www.fistarol.it/Elementi/Mostra.asp

48

la

riforma

federale

del

parlamento:

Mellékletek AZ OLASZ KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA 2. rész I. fejezet A Köztársaság szervei A Parlament A kamarák

55. cikkely A Parlament Képviselőházból és Szenátusból áll. A Parlament együttes ülésre csak az Alkotmány által meghatározott esetekben ül össze. [...] 57. cikkely A Köztársaság Szenátusát régiók szerinti megoszlás alapján választják, kivéve a külföldi választókerületeknek kijelölt mandátumokat. A

megválasztható

szenátorok

száma

háromszáztizenöt,

ebből

hatot

külföldi

választókerületekből választanak meg. Egyetlen régiónak sem lehet hétnél kevesebb szenátora, csak Molise-ben választanak kettő, Valle D’Aosta-ban egy szenátort. A régiók között a mandátumok elosztása, a külföldi választókerületeknek kijelölt mandátumokat kivéve, az előző szakasz rendelkezéseinek megfelelően a régió lakosainak a legutóbbi népszámlálás szerinti létszámához viszonyítva a teljes hányadosoknak és a legmagasabb maradékoknak megfelelően arányosan történik.

49

58. cikkely A szenátorokat a huszonötödik életévüket betöltött választók választják az általános és közvetlen választójog alapján. Szenátorrá az a választópolgár választható, aki betöltötte a negyvenedik életévét. 59. cikkely A Köztársaság volt elnökei, a lemondás esetét kivéve, hivatalból és életük végéig szenátorok. A Köztársaság elnöke életük végéig szenátorrá nevezhet ki öt olyan állampolgárt, aki a hazának magas szintű társadalmi, tudományos, művészeti vagy irodalmi tevékenységgel elismerést szerzett. 60. cikkely A Képviselőházat és a Köztársaság Szenátusát öt évre választják. Bármelyik Kamara mandátumának meghosszabbítására csak törvény által előírt módon és kizárólag háború esetén kerülhet sor. 61. cikkely Az új Kamarák megválasztását az előző mandátumának lejártától számított hetven napon belül kell megtartani. Az új Kamarák első ülését a választásoktól számított huszadik napon belül meg kell tartani. Az új Kamarák első üléséig a hatalmat a régi Kamarák gyakorolják. 62. cikk A Kamarák február és október első munkanapján hivatalból ülnek össze. Bármely Kamara rendkívüli ülésre hívható össze saját elnökének, a Köztársasági elnöknek vagy tagjai egyharmadának kezdeményezésére.

50

Amikor az egyik Kamarát rendkívüli ülésre hívták össze, hivatalból össze kell hívni a másikat is. 63. cikkely Mindkét Kamara megválasztja tagjai közül az elnököt és az elnöki hivatal tagjait. Amikor a Parlament együttes ülést tart, az elnöki és az elnöki hivatali teendőket a Képviselőház tisztségviselői látják el.

51

V. fejezet A régiók, provinciák, települések 114. cikkely A Köztársaságot községek, provinciák, metropoliszok, régiók, és az állam alkotja. A községek, provinciák, metropoliszok és a régiók önálló területi egységek, melyek saját alaptörvénnyel, hatalommal és hatáskörrel rendelkeznek az Alkotmányban meghatározott alapelvek szerint. A Köztársaság fővárosa Róma. Az államtörvény szabályozza a közigazgatási státusát. 115. cikkely A 2001. október 18-i 3. számú törvény 9. cikkelyének 2. szakasza értelmében hatályon kívül helyezve.

116. cikkely Friuli-Venezia Giulia, Szardínia, Szicília, Trento-Alto Adige/Dél-Tirol és Valle d’Aosta rendelkeznek az autonómia sajátos formáival és feltételeivel, az alkotmányos törvénnyel elfogadott erre vonatkozó speciális jogállásnak megfelelően. Trento-Alto Adige-i/Dél-tiroli régiót Trento és Bolzano független tartományok alkotják. Az autonómia utóbbi, sajátos formái és feltételei - melyek a 117. cikkely 3. bekezdésének, és ugyanezen cikkely 2. bekezdésének az l), n) és s) pontjának tartalmára vonatkoznak – az államtörvény értelmében más régióknak is odaítélhetők az ebben érdekelt régió kezdeményezésére a 119. cikkely alapelveinek figyelembe vételével. A kamarák az érdekelt régió és az állam közti egyetértés alapján abszolút többséggel hagyják jóvá ezt a törvényt. 117. cikkely A törvényhozói hatalmat az állam és a régiók gyakorolják az Alkotmány, valamint a közösségi igazgatásból és a nemzetközi kötelezettségekből fakadó megkötések szerint.

52

Az állam kizárólagos jogkörrel rendelkezik a következő területeken: a) az állam külpolitikája és nemzetközi kapcsolatai; az Állam kapcsolata az Európai Unióval; és az Unióhoz nem tartozó államok állampolgárainak jogviszonya és menedékjoga; b) bevándorlás; c) a Köztársaság és a vallási felekezetek közti kapcsolatok; d) védelem és fegyveres erők, állambiztonság, fegyverek, hadi felszerelés és robbanóanyagok; e) törvényes fizetőeszköz, a pénzügyi tranzakciók biztosítása; az árfolyam stabilizálása; valutarendszer; versenypolitika; az állam adórendszere és államszámvitel; a pénzforrások arányosítása; f) állami szervek és a hozzájuk kapcsolódó választási törvények, országos választások, európai parlamenti választás; g) az állami és nemzeti közintézmények közigazgatási rendszere és annak kiépítése; h) közrend és közbiztonság, a helyi rendőri szervek kivételével; i) állampolgárság, családi állapot, anyakönyvezés; l) igazságszolgáltatás és eljárási irányelvek; m) az állami polgári és szociális juttatások mértékének megállapítása; n) az oktatás általános szabályozása; o) társadalombiztosítás; p) választási törvénykezés, a kormányszervek és a metropoliszokok, provinciák és községek alapvető funkciói; q) vámok, nemzeti és nemzetközi határvédelem; r) az állami, regionális, és helyi közigazgatás adatainak statisztikai és számítógépes, tájékoztató jellegű koordinációja, szellemi munka; s) környezetvédelem, a kulturális értékek és az ökoszisztéma védelme. A következő területek tartoznak a kettős (állam/régió) törvénykezés hatáskörébe: a Régiók nemzetközi és az Európai Unióval fenntartott kapcsolatai; külkereskedelem; munkahelyek biztosítása; a szakképző iskolák és iskolarendszeren kívüli szakképzés kivételével és az iskolarendszer autonómiájának tiszteletben tartása mellett az oktatás; foglalkoztatás; technológiai és tudományos kutatás és a termelő szektorok fejlesztése; egészségvédelem; élelmiszerügy; sport; polgári védelem; helyi önkormányzat, polgári repülőterek és kikötők;

53

nagyobb szállítmányozási útvonalak; kommunikációs rendszer; nemzeti energiatermelés-, szállítás és elosztás; kiegészítő biztosítás, az állami költségvetés, az adórendszer és a költségvetés

harmonizációja;

kulturális

tevékenységek

szervezése,

takarékpénztárak,

földhitelbankok, regionális szintű hitelbankok, regionális szintű mezőgazdasági hitelintézetek. A fent felsorolt területeken a régiókat illeti a törvényhozói hatalom, az alapvető jogok meghatározásának kivételével, amely az állami törvénykezés alá tartozik. A régiókat illeti minden, az állami törvénykezés hatálya alá nem tartozó terület feletti törvényhozói hatalom. A régiók illetve Trento és Bolzano autonóm tartományok a hatáskörükbe tartozó területeken részt vesznek a normatív közösségi törvények létrehozásával kapcsolatos döntésekben, tiszteletben tartják és érvényesítik az Európai Unió törvényeit és nemzetközi megegyezéseket az állam törvényei által eljárási procedúra keretében, amely mulasztás esetén helyettesítő hatalomként léphet fel. A szabályozó hatalom a kizárólagos törvénykezés esetén az államot érinti, kivéve a régiókra ruházott feladatokat. Minden más területen a régiókat illeti a szabályozó hatalom. A községek, provinciák, metropoliszok szabályozó hatalommal bírnak az általuk ellátott funkciók szervezése és ellátása terén. A regionális törvények a férfiak és nők közti esélyegyenlőséget favorizálják a társadalmi, kulturális és gazdasági élet területén, csakúgy, mint a közhivatalok betöltése terén. A regionális törvények lehetővé teszik a régió számára a más régiókkal kötött megállapodás ratifikálását. A régió a hatáskörébe tartozó területeken, az állam törvényei szerint meghatározott módon és formában, megállapodásokat köthet más államokkal, másik állam területén található intézményekkel.

54

118. cikkely A közigazgatási funkciók ellátása a községeket illeti, kivéve ha a szubszidiaritás, megkülönböztetés

és

méltányosság

elvei

alapján

a

feladatokat

a

provinciákra,

metropoliszokra, régiókra vagy az államra ruházzák át. A községek, provinciák és metropoliszok saját, és a regionális és állami törvénnyel átruházott közigazgatási funkciókkal rendelkeznek. Az államtörvény szabályozza a régiók és az állam közti egyeztetés formáit a 117. cikkely 2. bekezdésének b) és h) pontja által meghatározott területeken, továbbá lefekteti az együttműködés formáit a kulturális örökség területén. 119. cikkely A községek, provinciák, metropoliszok és régiók pénzügyi autonómiával rendelkeznek a bevétel és kiadás terén. A községeknek, provinciáknak, metropoliszoknak és régióknak önálló erőforrásaik vannak. Saját adót vethetnek ki és bevételi forrást állapíthatnak meg az Alkotmánnyal összhangban. Részt vesznek a területükre vonatkoztatható államkincstári adók megállapításában. Az államtörvény egy egyenlősítő alapot hoz létre az olyan területek számára, melynek lakosai kisebb mértékben tudnak hozzájárulni a közteherviseléshez. Az előző bekezdésekben felsorolt források lehetővé teszik a községek, provinciák, metropoliszok és régiók számára az állam által átruházott közfeladatok teljes körű ellátását. Az állam meghatározott községek, provinciák, metropoliszok és régiók gazdasági, társadalmi kohéziójának előmozdítása, a gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségek megszűntetése, a személyi jogok hatékony gyakorlásának elősegítése, vagy a hatáskörük szabályszerű gyakorlásától eltérő feladatok ellátása érdekében kiegészítő forrásokat utalhat ki és különleges beavatkozásokat hajthat végre.

55

A községek, provinciák, metropoliszok és régiók az államtörvény által lefektetett általános alapelvek szerinti saját vagyonnal rendelkeznek. Csak a befektetéseikhez szükséges költségek finanszírozása érdekében vállalhatnak adósságterhet. Az állam semmiféle esetben sem nyújt fedezetet a felvett kölcsönökre. 120. cikkely A régió nem vethet ki sem beviteli, sem kiviteli, sem egyéb más vámilletéket a régiók közötti kereskedelemben, nem akadályozhatja az emberek és áruk szabad áramlását, és nem állíthat akadályt a szabad munkavállalás útjába. A kormány átveheti a régiók, metropoliszok, provinciák és községek közigazgatási funkcióit abban az esetben, amennyiben ez utóbbiak súlyosan megsértenék a közösségi normákat és nemzetközi szerződéseket, vagy amikor a belbiztonsági, jogi, gazdasági érdekek ezt szükségessé teszik. A törvény meghatározza a helyettesítő hatalom jogi kereteit a szubszidiaritás és a különböző közjogi szintek együttműködése elvének megfelelően. 121. cikkely A regionális szervezetek a következők: a Regionális Tanács, a Végrehajtó Bizottság és az elnöke. A Regionális Tanács regionális szinten az Alkotmány és a törvények értelmében törvényhozói hatalmat gyakorol. Ezenfelül törvényjavaslatokat is tehet a Kamarák részére. A Regionális Végrehajtó Bizottság a régiók végrehajtó szervezete. A Végrehajtó Bizottság elnöke képviseli a régiót; irányítja a Végrehajtó Bizottság munkáját, melynek felelős, kihirdeti a törvényeket, regionális rendelkezéseket bocsát ki, irányítja az állam által a régiókra ruházott közigazgatási feladatok ellátását a mindenkori kormány rendeleteinek figyelembevételével. 122. cikkely A választási rendszert, az elnök, a Végrehajtó Bizottság és a Regionális Tanács tagjainak meg nem választhatósági és összeférhetetlenségi eseteit a régió alaptörvénye szabályozza.

56

Senki sem lehet tagja egy időben egy Tanácsnak vagy egy regionális Végrehajtó Bizottságnak és a Parlament egy Kamarájának, egy másik Tanácsnak és egy másik regionális Végrehajtó Bizottságnak, avagy az Európai Parlamentnek. A Tanács a tagjai közül választja meg az elnököt és az elnökséget. A Regionális Tanács tagjai nem vonhatók felelősségre nyilvánosan kifejtett véleményükért, sem az ülések során leadott szavazatukért. A regionális Végrehajtó Bizottság elnökét, amennyiben a regionális törvények másként nem rendelkeznek, általános és közvetlen választással választják meg. A megválasztott elnök nevezi ki és hívja vissza a Végrehajtó Bizottság tagjait. 123. cikkely A régiók saját alaptörvényekkel rendelkeznek, mely az Alkotmánnyal összhangban meghatározza az irányítás formáját, a regionális önkormányzat felépítését és működési alapelveit. Az alaptörvények szabályozzák a törvényjavaslatok kezdeményezésének és a népszavazás kiírásának feltételeit, valamint a törvények és regionális rendeletek közzétételének módját. Az alaptörvényt a Regionális Tanács hagyja jóvá és módosítja abszolút többséggel. Ezekben az esetekben nem szükséges a kormánybiztos jóváhagyása. A Köztársaság mindenkori Kormánya a regionális törvényt, annak kihirdetésétől számított harminc napon belül Alkotmánybíróság elé viheti alkotmányossági kontroll végett. Amennyiben a régió valamennyi választópolgárának 2%-a, illetve a Regionális Tanács egyötöde ezt kezdeményezi, az alaptörvényt népszavazással kell megerősíteni. Ekkor az alaptörvényt az érvényes szavazatok többségének jóváhagyása esetén hirdethetik ki. A régiókban az alaptörvények szabályozzák a Helyi Önkormányzatok Tanácsának működését, mely egy konzultációs szervezet a régió és a helyi közigazgatási szervek között.

57

124. cikkely A 2001. október 18-i 3. számú törvény 9. cikkelyének 2. szakasza értelmében hatályon kívül helyezve.

125. cikkely A Köztársaság törvénye által meghatározott rendelet szerint a régióban felállításra kerültek az elsőfokú igazságszolgáltatási szervek. A különböző körzetek az adott régió központjától eltérő székhellyel is működhetnek. 126. cikkely A Köztársasági Elnök által kiadott rendelettel kerül szabályozásra a Regionális Tanács feloszlatása, valamint a Végrehajtó Bizottság elnökének elmozdítása, amennyiben azok az Alkotmánnyal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy súlyos törvénysértést követtek el. A feloszlatást és az elmozdítást nemzetbiztonsági szempontok is indokolhatják. A rendelet a Köztársaság törvénye által meghatározott módon, egy képviselőkből és szenátorokból álló, regionális kérdésekkel foglalkozó bizottság egyetértésével került elfogadásra. A Regionális Tanács indokolt esetben bizalmatlansági indítványt nyújthat be a Végrehajtó Bizottság elnöke ellen, amelyet a Tanács tagjai legalább 20%-ának aláírásával megerősít. Az indítvány vitára bocsátása legkorábban annak bemutatása előtt 3 nappal történhet meg. Az általános választások útján megválasztott Végrehajtó Bizottsági elnök elleni bizalmatlansági indítvány jóváhagyása, az ő lemondatása, végleges akadályoztatása, halála, önkéntes lemondása a Végrehajtó Bizottság lemondását és a Regionális Tanács feloszlatását vonja maga után. Minden esetben ugyanezen következménnyel jár a Végrehajtó Tanács többségének lemondása is. 127. cikkely Amennyiben a kormány úgy látja, hogy egy törvény túllépi a régió kompetenciáját, alkotmányossági eljárást kezdeményezhet az Alkotmánybíróságnál, a törvény hivatalos megjelenésétől számított 60 napon belül. Amennyiben a régió úgy látja, hogy az állam vagy egy másik régió törvénye vagy törvényerejű

rendelete

megsérti

hatáskörét,

alkotmányossági

eljárást

indíthat

az

Alkotmánybíróságnál, a törvény vagy törvényerejű rendelet megjelenésétől számított 60 napon belül.

58

128. cikkely A 2001. október 18-i 3. számú törvény 9. cikkelyének 2. szakasza értelmében hatályon kívül helyezve.

129. cikkely A 2001. október 18-i 3. számú törvény 9. cikkelyének 2. szakasza értelmében hatályon kívül helyezve.

130. cikkely A 2001. október 18-i 3. számú törvény 9. cikkelyének 2. szakasza értelmében hatályon kívül helyezve.

131. cikkely A régiók a következők: Piemonte, Valle d’Aosta, Lombardia, Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Emilia-Romagna, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Szicília, Szardínia. 132. cikkely Az alaptörvény, a Regionális Tanácsok egyetértésével, lehetővé teszi a létező régiók összevonását vagy újak létrehozását legalább 1 milliós lélekszámmal, amennyiben az erre vonatkozó kérelmet az érintett lakosság legalább egyharmadát képviselő helyi tanácsok nyújtják be, valamint ha a javaslatot a polgárok többsége népszavazás során elfogadja. A provinciák és a községek is kérhetik az adott régióból való kiválásukat és egy másikhoz való kapcsolódásukat. Ehhez az adott provincia vagy provinciák illetve az érintett község vagy községek lakossága többségének népszavazáson megerősített támogatása szükséges. 133. cikkely A provinciák közigazgatási határainak változását és új provinciák létrehozását egy adott régión belül a Köztársaság törvényei szabályozzák, a községek kezdeményezésére, az érintett régió egyetértésével. A régió, az érintett lakosság egyetértésével, saját törvényei útján létrehozhat új községeket, módosíthatja közigazgatási határaikat és elnevezéseiket.

59

60