EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 11.7.2013 SWD(2013) 267 final
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k legislativnímu návrhu a dalším nelegislativním opatřením posilujícím kontroly a prosazování nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů {COM(2013) 516 final} {SWD(2013) 268 final}
CS
CS
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k legislativnímu návrhu a dalším nelegislativním opatřením posilujícím kontroly a prosazování nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů
CS
2
CS
1.
VYMEZENÍ PROBLÉMU
1.1.
V čem přesně problém spočívá?
Problém, který je třeba řešit, je vysoká četnost případů nedovolené přepravy odpadů z EU do některých míst určení v rozporu s nařízením EU o přepravě odpadů1. Z kontrol v námořních přístavech, na silnicích a v podnicích vyplynulo, že přibližně 25 % přepravy odpadů v EU není v souladu s nařízením o přepravě odpadů. Četné zprávy nevládních organizací, sdělovacích prostředků a studie vydané v období 2007–2011 naznačují, že velké objemy odpadu pocházejícího z EU se nedovoleně vyvážejí do rozvojových zemí Afriky a Asie. Podstatně nižší náklady na zpracování a odstraňování odpadu v rozvojových zemích představují výraznou ekonomickou pobídku k nedovolené přepravě odpadů. Tamní nižší náklady jsou především důsledkem méně přísné právní úpravy v oblasti ochrany životního prostředí a zdraví, než platí v EU. Ilegální přepravci se tedy snaží vyhnout vyšším nákladům v EU a odpad přepravují nedovoleným způsobem do nekvalitních levnějších zařízení v rozvojových zemích. Nepovolené ukládání nebo nekvalitní zpracování odpadu, které po nedovolené přepravě následuje, má obvykle závažné environmentální a zdravotní důsledky. Nepřiměřeným způsobem odstraněný nebo nezpracovaný odpad může obyvatelstvu v okolí oblasti, v níž odstraňování odpadů probíhá, způsobit závažné problémy, pokud jde o ochranu životního prostředí a zdraví. Úniky z odloženého odpadu rovněž poškozují půdu a vodní toky a znečišťují vzduch, například emisemi těžkých kovů a perzistentních organických znečišťujících látek. Vedle dlouhodobých zdravotních rizik pro obyvatele i pracovníky taková praxe přispívá také ke globálnímu oteplování a poškozování ozonové vrstvy. Rozsah těchto vlivů úzce souvisí s používáním vhodných nebo nevhodných technik zpracování odpadů. Riziko spojené s nebezpečnými látkami, jejichž povaha je již sama o sobě toxická, může často ještě umocnit fakt, že v zemích, do nichž nedovolená přeprava odpadů směřuje, chybějí osobní ochranné prostředky nebo nejsou prováděna dostatečná opatření na kontrolu znečištění při zpracování odpadů. Nedovolená přeprava odpadů je také spojena se značnými náklady pro členské státy i hospodářské subjekty. Patří k nim náklady na sanační činnosti poté, co byl odpad nedovoleným způsobem přepraven a nepovoleným způsobem uložen, a rovněž náklady na navrácení odpadů do země původu. Kromě toho tvoří současný „únik” odpadu v důsledku nedovolené přepravy k nekvalitnímu zpracování na území EU i ve třetích zemích překážku, která brání přístupu k cenným surovinám. Vyšší objem odpadu, jenž by byl přepravován k využití a zpracování zákonnou cestou, by vedl k optimalizaci procesů, ke zdokonalení technik třídění, a tedy ke zvýšení kvality odpadu. V konečném důsledku by se zlepšil přístup k vysoce kvalitním surovinám. Skutečnost, že v současné době vzhledem ke značným rozdílům v prosazování právních předpisů chybí rovné podmínky, navíc ekonomicky znevýhodňuje podniky, které právní předpisy dodržují. Vysoká míra nedovolené přepravy tak oslabuje postavení odvětví zpracování a odstraňování odpadů s legitimními postupy. 1.2.
Koho se problém nejvíce dotýká?
Kontroly a prosazování nařízení o přepravě odpadů se týkají zejména následujících subjektů:
1
CS
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 o přepravě odpadů, Úř. věst. L 190, 12.7.2006, s. 1.
3
CS
•
Orgánů členských států, které provádějí kontroly přepravy odpadů na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni.
•
Obchodníků s odpadem a přepravců odpadů, kteří dodržují požadavky nařízení o přepravě odpadů.
•
Obchodníků s odpadem a přepravců odpadů uplatňujících nedovolené postupy, kteří využívají mezer v právních předpisech a kontrolách v členských státech k obcházení nařízení o přepravě odpadů na úkor ochrany životního prostředí a zdraví
•
Obyvatelé, kteří v důsledku nepovoleného ukládání odpadu nebo nesprávného nakládání s ním trpí zdravotními problémy.
1.3.
Proč je veřejný zásah nezbytný?
Požadavky na kontroly a prosazování předpisů jsou v nařízení o přepravě odpadů formulovány obecně (článek 50). Toto nařízení neobsahuje konkrétní ustanovení o tom, jak mají být kontroly prováděny. V důsledku toho existují mezi členskými státy značné rozdíly. Některé zavedly důkladné, dobře fungující systémy kontroly, které se zaměřují buď na přepravu odpadů v přístavech, nebo na provozovny původců odpadu a provozovny, které se zabývají sběrem odpadu, zatímco jiné mají s prosazováním významné problémy a postrádají dostatečné struktury a zdroje k řízení toků odpadu a k provádění kontrol. Tento stav vede k přesouvání odpadu, tzv. „z přístavu do přístavu“, kdy vývozci nedovoleného odpadu volí k jeho odeslání trasu přes členské státy s nejméně důslednou kontrolou. Pokud jsou mechanismy prosazování v jednom členském státě posíleny, vývozci nedovoleného odpadu přesunou vývoz do jiného členského státu. Přepravě nedovoleného odpadu lze účinně předejít pouze tak, že budou ve všech členských státech uplatňovány dostatečné kontroly. 2.
ANALÝZA SUBSIDIARITY
2.1.
Právní základ Smlouvy
EU má právo přijmout opatření na základě článku 191 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Stávající právní předpisy EU, včetně článku 50 nařízení o přepravě odpadů, obsahují určitá ustanovení o prosazování, jejichž cílem je zajistit, aby byly v členských státech zavedeny účinné systémy kontroly. Prosazování nařízení o přepravě odpadů má ovšem řadu mezer a z EU se stále nedovoleně vyváží značný objem odpadu. Zásadním problémem se zdá být skutečnost, že nařízení o přepravě odpadů v současné době postrádá konkrétní kritéria pro plánování kontrol, důkazní břemeno, kontroly v primárních odvětvích i profesní školení. 2.2.
„Ověření nezbytnosti“
Přeprava odpadů je svou povahou činností mezinárodního charakteru a vyžaduje, aby všechny členské státy prováděly a prosazovaly předpisy stejným způsobem tak, aby se zajistily rovné podmínky a omezila nedovolená přeprava odpadů, která brání obchodu v rámci EU i obchodu mezinárodnímu a která ohrožuje lidské zdraví a životní prostředí. Jeví se proto jako nezbytné, aby EU v této věci přijala opatření. Ve stávajících právních předpisech (článek 50 nařízení o přepravě odpadů) nejsou požadavky na kontroly podrobně popsány, což vede k nedostatečnému a nerovnoměrnému provádění a prosazování v celé EU. V současné době proto nelze dosáhnout politických cílů nařízení o přepravě odpadů. Členské státy mají značný zájem na účinném prosazování nařízení o přepravě odpadů v jiných členských státech. Odpad přepravovaný do třetích zemí se totiž často nejprve přepravuje
CS
4
CS
v rámci EU. Nedostatečné prosazování v některých členských státech tak zatěžuje kontrolní orgány jiných členských států. Provozovatelé, kteří se snaží vyhnout členským státům důsledně provádějícím nařízení o přepravě odpadů, mohou navíc přepravovat odpad do členských států, ve kterých nařízení o přepravě odpadů tak důsledně prováděno není. Klesá tak šance, že budou při takové činnosti přistiženi. K řešení těchto problémů je nezbytně nutné přijmout opatření na úrovni EU. Evropská unie jako celek potřebuje snížit vliv svého odpadu ve třetích zemích, ovšem její postup je do značné míry omezen nejslabším článkem v celém kontrolním řetězci. Je tedy nezbytné harmonizovat kontrolní postupy v rámci EU. 3.
CÍLE INICIATIVY EU
Hlavním záměrem provádění navrhovaných právních požadavků na kontroly přepravy odpadů je dosáhnout následujících cílů. Obecný cíl. Ochrana životního prostředí a zdraví omezením nedovolené přepravy odpadů. Konkrétní cíle. Zlepšit provádění a prosazování nařízení EU o přepravě odpadů, a tím přispět ke splnění úkolu Komise podle čl. 17 odst. 1 Smlouvy o EU; snížit v členských státech náklady spojené např. se sanací a navrácením odpadu; rozšířit přístup k surovinám a přispět k účinnému využívání zdrojů; zajistit rovné podmínky v celé EU pro ty, kdo se zabývají odpadem. Provozní cíle. Zvýšit a zlepšit efektivnost kontrol přepravy odpadů a harmonizovat kritéria pro kontroly uplatňovaná v jednotlivých členských státech. 4.
MOŽNOSTI POLITIKY
Analyzované možnosti politiky byly předmětem konzultací se zúčastněnými stranami, přičemž k nim v průběhu tohoto procesu byly vzneseny četné připomínky. Jejich rozsah sahá od možných změn právních předpisů EU až po nelegislativní opatření. Vzájemně se nevylučují a lze je za účelem posílení prosazování nařízení o přepravě odpadů kombinovat. Byly vymezeny a posouzeny čtyři hlavní možnosti politiky, a to s ohledem na jejich hospodářský a sociální dopad a dopad na životní prostředí: Možnost č. 1 – Žádná opatření na úrovni EU Možnost č. 2 – Zavedení konkrétních požadavků a kritérií pro kontroly přepravy odpadů do právních předpisů EU změnou článku 50 nařízení o přepravě odpadů s cílem řešit konkrétní nedostatky v prosazování, jež byly zjištěny v rámci posouzení dopadu: nedostatečné plánování kontrol a posouzení rizik; nedostatečná ustanovení o důkazním břemenu; nedostatečné kontroly k odhalení nedovoleného vývozu v primárních odvětvích; chybějící školení pro kontrolory. Možnost č. 3 – Pokyny ke kontrolám přepravy odpadů na úrovni EU k řešení čtyř konkrétních oblastí, v nichž byla v rámci posouzení dopadu zjištěna potřeba takovéto pokyny poskytnout: usnadnění kontroly přepravy pro celní orgány; zajištění environmentálně šetrného nakládání s odpady v zařízeních pro zpracování odpadů a zařízeních pro recyklaci odpadů ve třetích zemích; podpora sledovatelnosti odpadu technickými prostředky; spolupráce, koordinace a monitorování. Možnost č. 4 – Kombinace legislativních požadavků a pokynů EU
CS
5
CS
5.
POSOUZENÍ DOPADŮ
Možnost č. 1 – Žádná opatření na úrovni EU Možnost nepřijetí žádných opatření znamená, že se nepřistoupí k žádným změnám a ponechá se na členských státech, aby si kontroly přepravy odpadů zajistily samy s ohledem na konkrétní vnitrostátní situaci. Tato možnost ovšem neřeší žádný z problémů nastíněných ve zprávě o posouzení dopadů. Skutečnost, že chybějí přesná celoevropská pravidla v oblasti kontrol, umožňuje odlišné výklady a vede k nerovnoměrnému provádění v jednotlivých členských státech. Současná neefektivnost a konkrétní nedostatky kontrol přepravy odpadů v mnoha členských státech s sebou nesou riziko zvýšení míry nedovolené přepravy odpadů. Aktuální problémy závažných, negativních vlivů na životní prostředí a lidské zdraví, vysoké náklady pro členské státy (sanace odpadu přepravovaného nedovoleným způsobem) a dotčené odvětví (chybějící rovné podmínky) by přetrvaly. Nezlepšil by se přístup k surovinám a neřešil by se stávající problém neúčinného využívání zdrojů. S touto možností je spojeno také riziko přesunu pracovních příležitostí mimo EU. Možnost č. 2 – Konkrétní požadavky a kritéria pro kontroly přepravy odpadů v právních předpisech EU Členským státům, jejichž systém kontrol přepravy odpadů již efektivně funguje, vzniknou minimální náklady. Jejich náklady se dokonce sníží, budou-li přiměřené kontroly u zdroje prováděny i v jiných členských státech, neboť nedovolená přeprava odpadů má často původ v jednom členském státě a vývoz je realizován přes území jiného členského státu. Snížil by se tak tlak na místech, jimiž z EU tradičně směřuje nedovolená přeprava odpadů. Členské státy, které nemají dostatečnou kapacitu a infrastrukturu pro kontroly, by musely přijmout nové kontrolory a vytvořit potřebnou kapacitu, aby vyhověly novým požadavkům právních předpisů. Posouzení dopadu odhaduje celkové roční náklady na rozšíření kontrolních kapacit a kontrolní infrastruktury v celé EU na 4 000 000 EUR. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ se na podniky nebo spotřebitele postupující dovoleným způsobem nebudou přenášet žádné náklady. Žádné další náklady nevzniknou ani hospodářským subjektům, kromě subjektů podezřelých z nedovolené činnosti, na které bude v konkrétních případech přeneseno důkazní břemeno. Vzniklé náklady budou kryty případnými výnosy z pokut nebo penále uložených subjektům vyvíjejícím nedovolenou činnost, přičemž je lze kompenzovat také úsporou nákladů na vrácení a sanaci odpadu. Možnost č. 3 – Pokyny pro kontroly přepravy odpadů na úrovni EU Je nepravděpodobné, že by pokyny mohly přispět ke zlepšení kontrol přepravy odpadů ve všech členských státech samy o sobě. Na úrovni EU již existuje značné množství pokynů k přepravě a kontrolám odpadů. Tyto pokyny jsou však nezávazné, což je jedním z hlavních nedostatků, jenž brání dosažení cíle lepe prosazovat nařízení o přepravě odpadů. Pokud se některé členské státy těmito pokyny neřídí, problém přesouvání nedovoleného odpadu „z přístavu do přístavu“ přetrvává. Možnost č. 4 – Kombinace legislativních požadavků a pokynů EU Tato možnost spojuje náklady a přínosy možností č. 2 a 3. Další náklady, úspory nákladů a ekonomické přínosy závazných právních předpisů by tedy byly stejné jako v případě možnosti č. 2, přičemž by si, obdobně jako v případě možnosti č. 3, vyžádaly jen velmi nízké dodatečné náklady na tvorbu pokynů. Vzhledem k čistým nákladům a přínosům možností č. 2 a 3 lze říci, že se tyto možnosti vzájemně umocňují.
CS
6
CS
6.
POROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ
Prvním kritériem je, zda daná možnost řeší problémy zjištěné v posouzení dopadů. Druhým kritériem je posouzení čistých nákladů, tj. odhadovaného rozdílu mezi ekonomickými náklady a přínosy. Při uplatnění těchto kritérií by možnost č. 4 (kombinace legislativních požadavků a pokynů EU) byla jedinou možností, která řeší všechny problémy zjištěné v posouzení dopadů, přičemž je také charakterizována nejnižšími čistými náklady. Tato možnost s sebou nese nejpozitivnější ekonomické, sociální a ekologické dopady. 7.
MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ
Efektivnost opatření navržených k řešení problému nedovolené přepravy odpadů by měla být monitorována a hodnocena takto: (1) Vytvoření přiměřené infrastruktury, kapacit a systémů prosazování. Bude se mít za to, že navrhované plánování kontrol bylo v praxi úspěšné, bude-li mít za následek vytvoření přiměřené infrastruktury a kapacity, dobře fungujících systémů prosazování a zlepšených kontrol přepravy odpadů v členských státech. (2) Omezení nedovolené přepravy odpadů. Efektivnost navrhovaných opatření by bylo možno měřit statistikou poklesu míry nedovolené přepravy odpadů. (3) Sledování ze strany Komise. Při sledování informací předkládaných členskými státy k provádění nařízení o přepravě odpadů by Komise mohla posoudit a zhodnotit dopady legislativních opatření v oblasti kontrol a nedovolené přepravy a vzít tuto skutečnost případně v úvahu při sestavování zprávy o provádění nařízení o přepravě odpadů, jež se vydává jednou za tři roky. (4) Projekty na místě. Další nástroj měření by představovalo posouzení konkrétních případů nedodržení předpisů zjištěných kontrolami z hlediska úspor nákladů, tj. zamezení nutnosti vracet odpad, provádět jeho sanaci atd., a rovněž zlepšení v oblasti ochrany životního prostředí, jehož se na příslušném místě, tj. v místech určení, která v současné době přijímají dodávky nedovoleného odpadu, dosáhlo. To by mohlo být v praxi realizováno prostřednictvím projektů s rozvojovými zeměmi. (5) Odhady vycházející ze zvýšené míry recyklace. Podíl recyklace odpadu je v EU sledován na základě právních předpisů EU i členských států. Zvýšení podílu recyklace by bylo možné použít jako argument potvrzující úspěšnost navrhovaných požadavků, neboť odpad by se recykloval, nikoli ilegálně vyvážel a nepovoleným způsobem ukládal.
CS
7
CS
