EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 28.11.2012 COM(2012) 750 final
PŘÍLOHA
MAKROEKONOMICKÁ ZPRÁVA ke SDĚLENÍ KOMISE Roční analýza růstu na rok 2013
CS
CS
ÚVOD Hospodářství EU nadále zápolí s odstraňováním následků finanční krize. Na jaře v eurozóně stále panovalo finanční napětí a světové hospodářství se zpomalilo, čímž byl omezen potenciální podíl vývozu na hospodářském oživení. Krátkodobé vyhlídky pro evropské hospodářství nejsou proto stále dobré, na rok 2013 se však předpovídá pozvolný návrat k růstu s dalším posílením v roce 2014. Takovýto výhled přináší v mnoha členských státech EU další úkoly v oblasti nezbytného přizpůsobení hospodářství. Perspektiva nízkého růstu především zpomaluje investice, brání vytváření pracovních míst a urychluje propouštění pracovních sil, neboť míra, do jaké je možno využívat flexibilitu v modelech práce, se nyní snížila. Úkoly, kterým čelí hospodářství EU, jsou i nadále nelehké. Hospodářství několika členských států především stále čelí současnému výraznému snižování finanční páky v soukromém i veřejném sektoru. Toto snižování páky je odrazem odstraňování nahromaděné finanční nerovnováhy, která souvisí s předchozí neudržitelnou úrovní výdajů podpořenou v některých případech cenovou bublinou na trhu s aktivy v soukromém sektoru a v jiných nedostatečnou fiskální kázní ve veřejném sektoru. To nyní představuje zátěž pro růst, jelikož se snižují výdaje a příjmy se využívají na splácení dluhů. Na druhé straně se vyskytují pozitivní signály, že přizpůsobení hospodářství EU postupuje. Situace na finančních trzích se po letních měsících zlepšila, a to vzhledem k trvalému provádění reformního programu včetně pokroků v budování hospodářské a měnové unie a díky významným politickým rozhodnutím v eurozóně, také ze strany ECB. Výsledky přináší rovněž značné reformní úsilí ve zranitelných členských státech: pákový efekt se ve veřejném i soukromém sektoru snížil a zlepšuje se konkurenceschopnost zemí s velkým rozdílem v konkurenceschopnosti, což vytváří podmínky pro další přizpůsobování. Vývoz ve stále větší míře přispívá ke zlepšení velkých schodků běžného účtu, což naznačuje, že náprava bude trvalá. Odrazem probíhajícího přizpůsobení jsou také velké rozdíly v růstu jednotlivých zemí EU: dočasně nižší nebo záporný růst je často doprovodným jevem hlubokého přizpůsobení, to však připravuje cestu pro udržitelnější růst a konvergenci, které bychom měli zaznamenat již v roce 2014. Proces snižování finanční páky a přizpůsobení hospodářství je nevyhnutelný a hlavním úkolem tvůrců politik je tento proces řídit a zmírnit související hospodářské a sociální důsledky. S ohledem na vysokou míru zadlužení a dlouhodobé problémy v oblasti veřejných financí musí fiskální korekce i nadále pokračovat v rámci strategie pro rozlišenou konsolidaci podporující růst. Jelikož však může mít fiskální konsolidace v krátkodobém horizontu negativní účinky na růst, měla by se provádět způsobem podporujícím růst, totiž: –
rychlost konsolidace se musí v jednotlivých zemích lišit v závislosti na jejich fiskálním prostoru, aby se dosáhlo správné rovnováhy mezi potenciálními negativními účinky na růst a rizikem pro udržitelnost dluhu. Pakt o stabilitě a růstu a ústřední úloha, kterou v něm zaujímá strukturální saldo rozpočtu, představují vhodný rámec pro rozlišení rychlosti změn,
–
přes zaměření na konsolidaci na straně výdajů je třeba vytvořit takovou skladbu příjmů a výdajů, která bude celkově podporovat růst a bude zahrnovat
2
cílená opatření na ochranu hlavních hybných sil růstu v dostupném fiskálním prostoru a zároveň zajistí efektivnost výdajů. Kromě toho se důvěryhodnost konsolidace a její pozitivní účinky posílí, pokud se zakotví ve věrohodném střednědobém rozpočtovém rámci a doplní ji reformy, které řeší problémy dlouhodobé udržitelnosti vyplývající ze stárnutí obyvatelstva. Pro řádné snižování páky v soukromém sektoru je zapotřebí silný a efektivní finanční sektor. Proto musí pokračovat ozdravění a restrukturalizace finančního sektoru, zejména v bankovnictví vzhledem k jeho významné úloze v hospodářství EU, ale je třeba rovněž podporovat nové zdroje financování. Pro obnovení důvěry ve stabilitu bankovního sektoru, podporu udržitelného toku kapitálu do výrobních činností a zajištění stabilního financování hospodářství je nezbytně nutný koherentní a účinný rámec mikro- a makroobezřetnostní politiky. K usnadnění změn a zlepšení rámcových podmínek pro růst jsou nutné strukturální reformy. Strukturální reformy, které zlepší konkurenceschopnost, citlivost mechanismů tvorby mezd a cenovou flexibilitu, jsou zásadní pro zlepšení přizpůsobivosti i jako motivace k převodu zdrojů z upadajících do rostoucích odvětví. Nutné jsou reformy podporující vytváření pracovních míst, investice do inovací, dovedností a růstu podporujícího začlenění, které omezí riziko hystereze a zmírní negativní dopad krize na sociální podmínky. Pro trvalý růst je důležité spravedlivé rozdělení zátěže vyvolané přizpůsobováním hospodářství na celou společnost. V konečném důsledku je však nezbytná koherentní skladba politik zahrnující makrofinanční i strukturální politiky, aby se znovu nastartoval růst. Proto jsou pro boj s negativní dynamikou a udržitelné zlepšení hospodářské situace nutná rozhodná politická opatření ve všech těchto oblastech. Země eurozóny se nacházejí ve zvláštní situaci, a to z důvodu jejich silnějšího finančního a hospodářského propojení a z něj plynoucího přelévání. Toky soukromého kapitálu uvnitř eurozóny se prudce obrátily směrem ze zranitelných zemí. Následný nedostatek vnějšího financování překlenulo poskytnutí likvidity z oficiálního sektoru, čímž se zabránilo nekontrolovanému přizpůsobování. V důsledku rostoucího zvýhodnění domácího trhu se však podmínky financování ve veřejném i soukromém sektoru v různých zemích eurozóny začaly stále více odlišovat. To vedlo k velmi napjaté skladbě politik ve zranitelných členských státech eurozóny, kde se k nezbytné fiskální konsolidaci přidávají omezené podmínky financování. Tato situace brání přizpůsobení, čímž dále přispívá k rozdílným hospodářským výsledkům jednotlivých zemí eurozóny a ohrožuje stabilitu celé měnového prostoru. Hlavní prioritou pro eurozónu je pokračovat ve strukturálních reformách a zvrátit finanční roztříštěnost, zlepšit podmínky financování ve zranitelných zemích a podpořit příliv a efektivní rozdělování kapitálu, aby se podpořilo hospodářské přizpůsobení. Pro růst a přizpůsobení je to nezbytně nutné. Potřeba snížit makroekonomickou nerovnováhu rovněž zvýrazňuje nutnost rozdílného tempa snižování páky ve veřejném sektoru v zemích s přebytkem a se schodkem. Z hlediska jednotné měnové politiky pak v eurozóně hrají ještě významnější roli strukturální reformy, které zvýší pružnost mezd a cen a usnadní přizpůsobení. Pro vyřešení problémů je nanejvýš důležité nepolevovat v reformách. Dne 8. října 2012 začal fungovat Evropský mechanismus stability a v září 2012 se ECB rozhodla zavést přímé měnové transakce. Jde o významné příspěvky k řešení nejnaléhavějšího úkolu stabilizovat 3
finanční situaci a obnovit důvěru. Restrukturalizace a obnovení rovnováhy hospodářství se projeví ve střednědobém horizontu, jelikož plné účinky strukturálních reforem obvykle nastávají až po nějakém čase. Jako dlouhodobý cíl se pak rozvíjí vize skutečné hospodářské a měnové unie, ale již nyní se podnikají konkrétní kroky směřující k tomuto cíli, aby se podpořila dynamika reforem. V důsledku toho finanční napětí v poslední době poněkud polevilo, trhy jsou však i nadále nestabilní a závisejí na pokračování podpůrných politik. Proto by každé zpomalení reformního úsilí mohlo okamžitě vyvolat návrat napětí a ohrozit nedávná zlepšení. 1.
FISKÁLNÍ KONSOLIDACE PODPORUJÍCÍ HOSPODÁŘSKÝ RŮST
Zdravé a udržitelné veřejné finance jsou základním předpokladem pro makroekonomickou stabilitu a tím i pro růst. To platí zejména v eurozóně, kde jednotná měnová politika nemůže reagovat na specifické okolnosti v jednotlivých státech a v případě náhlých změn v jedné zemi musí vnitrostátní rozpočty znovu nabýt schopnost převzít stabilizační funkci. Zároveň v členských státech eurozóny dochází k mnohem silnějšímu přelévání pod vlivem neudržitelné fiskální politiky, zejména prostřednictvím finančního kanálu, jak jasně ukazuje současná krize. To si žádá větší odpovědnost, pokud jde o rozpočtový vývoj na vnitrostátní úrovni. Z tohoto základu vychází fiskální řízení založené na pravidlech stanovené ve Smlouvě a v Paktu o stabilitě a růstu. Dodržování těchto pravidel je pro hladké fungování HMU nezbytné. Fiskální konsolidace má v krátkodobém horizontu negativní účinky na růst, neboť fiskální úsporná opatření snižují celkové výdaje, ve střednědobém výhledu však přináší výhody. Během finančních krizí může být dopad fiskální politiky na růst větší než obvykle, jelikož se má za to, že tzv. fiskální multiplikátory jsou větší než za běžných hospodářských podmínek1. V krátkodobém horizontu by rovněž mohlo dojít k negativním dopadům na poměr zadlužení k HDP v důsledku konsolidace, je-li původní míra zadlužení, a tudíž potřeba konsolidace, vysoká. V některých členských státech však konsolidace nemá žádnou schůdnou alternativu, neboť její absence by mohla přinést ještě více negativních důsledků. V situaci s vysokou a stoupající mírou zadlužení je třeba se zabývat udržitelností dluhu, což je střednědobý koncept. Z analýzy Komise2 vyplývá, že ve střednědobém horizontu by konsolidace měla nepříznivé účinky v oblasti dluhů pouze za značně nepravděpodobných předpokladů (velmi vysoký stupeň krátkozrakosti na trzích, velmi neobvyklé reakce rizikových prémií). Kromě toho je vytvoření podmínek pro trvalou konsolidaci a očekávání konsolidace důležité, aby nedošlo k nepříznivým účinkům v oblasti dluhů, neboť očekává-li se zvrat konsolidačního trendu, může to vyrušit její potenciální příznivé účinky na rizikové prémie. V případě členských států s horším přístupem na trh zároveň závisí posouzení nákladů na konsolidaci i v krátkodobém horizontu na zvažovaném alternativním scénáři. Je-li ohrožena fiskální udržitelnost, může neprovedení konsolidace vést ke zvýšení rizikových prémií nebo úplné ztrátě přístupu na trh, což by mohlo podnítit mnohem dramatičtější přizpůsobování, které by mělo pro růst výrazně horší důsledky než konsolidace a zlepšení udržitelnosti veřejných financí.
1
2
Neexistují však žádné důkazy pro nedávná tvrzení, že jsou tyto multiplikátory mimořádně veliké, viz např. rámeček I.5 „Chyby předpovědí a nejistota multiplikátorů“ v Evropské hospodářské prognóze, podzim 2012, European Economy 7/2012. Viz Evropská komise (2012), Zpráva o veřejných financích v HMU v roce 2012, European Economy 4/2012, GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti.
4
Přestože některé země EU mají větší prostor k jednání, měla by se pečlivě posoudit rizika vyplývající ze zpomalení fiskální konsolidace. Některé členské státy EU mají v současné době rekordně nízké úrokové sazby na veřejný dluh, a tudíž by si zdánlivě mohly půjčovat více, aniž by se vystavily riziku neudržitelné dynamiky. Avšak i v těchto zemích je míra zadlužení nejvyšší v mírové historii. Navíc se téměř ve všech předpovídá, že jejich veřejné výdaje v důsledku stárnutí a v některých případech nízkého očekávaného růstu porostou. Nelze proto vyloučit, že nedodržování závazku udržitelné fiskální politiky by znamenalo změnu v náladě trhu. To by mělo vážné důsledky nejen pro dotčené země, ale také pro schopnost celé eurozóny řešit krize, která se opírá o úvěruschopnost těchto zemí.
5
Graf č. 1: Veřejný dluh a schodek veřejných financí v členských státech EU (prognóza na rok 2012, v % HDP) Schodek vládních institucí v roce 2012 (v % HDP)
Dluh vládních institucí v roce 2012 (v % HDP)
EE B LU R SE LT LV CZ DK SK FI SI PL NL MT AT HU DE ES UK CY FR BE IE PT IT EL -9,0
-6,0
-3,0
0,0
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
Zdroj: Útvary Komise, Evropská hospodářská prognóza – podzim 2012
Veřejné finance EU se potýkají se značnými problémy a je třeba trvale obnovit fiskální stabilitu (viz graf. č. 1). Problémy pramení z nutnosti snížit vysoké zadlužení v prostředí s vyhlídkou nízkého růstu, tlaky na straně dlouhodobých výdajů a již poměrně vysokým daňovým zatížením. I zde tedy platí obecná zásada fiskální konsolidace podporující růst. Strategie, kterou Komise prosazovala v předchozí roční analýze růstu, se ukázala jako úspěšná, i když nebylo možno zabránit krátkodobým negativním důsledkům, jak je vysvětleno výše, a veškeré výhody se mohou projevit až ve střednědobém horizontu. Dopad konsolidace na růst může ovlivnit její skladba. Pro zajištění trvalé povahy konsolidace a lepších očekávání fiskální udržitelnosti by konsolidace kromě toho měla být doplněna reformami, které posílí dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, a měla by mít oporu v pevném institucionálním rámci. Tempo konsolidace Tempo konsolidace by mělo být v jednotlivých zemích nadále rozlišeno v závislosti na fiskálním prostoru. Zejména vzhledem k neustávajícímu tlaku trhu na země s vysokou mírou zadlužení musejí země, které ztratily přístup na finanční trhy nebo trpí značným tržním tlakem, pokračovat v provádění dohodnutých fiskálních závazků. Ostatní členské státy by měly i nadále dodržovat své závazky v rámci Paktu o stabilitě a růstu, který umožňuje vestavěným stabilizátorům působit v rámci dohodnutého postupu strukturální fiskální korekce a zároveň zajistit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Pakt o stabilitě a růstu nabízí pružný a efektivní rámec pro rozlišení tempa konsolidace. Pravidla Paktu o stabilitě a růstu umožňují stanovit různé tempo konsolidace podle konkrétních charakteristik členských států. V zájmu průhlednosti a upevňování rozpočtové politiky se zemím v rámci paktu stanovují nominální cíle. Doporučení Rady však rovněž uvádějí nezbytné strukturální úsilí, které by mělo zachycovat výchozí rozpočtové pozice bez ohledu na vliv hospodářského cyklu či jednorázových opatření. V případech, kdy země 6
vynaložila dohodnuté strukturální úsilí, avšak nepodařilo se jí dosáhnout svých cílů pouze v důsledku faktu, že její hospodářství rostlo pomaleji, než se čekalo, může se lhůta pro odstranění nadměrného schodku prodloužit Tato možnost byla v minulosti již několikrát využita, naposledy v případě Španělska a Portugalska. Skladba konsolidačních opatření Zatímco by se měla upřednostňovat konsolidace na straně výdajů, celkově je třeba se zaměřit na účinnou kombinaci opatření v oblasti výdajů i příjmů podporující růst. Analýza konsolidací, které proběhly v minulosti, ukazuje, že konsolidace na straně výdajů má větší šanci na úspěch. Vzhledem k poměrně vysokému daňovému zatížení v EU by navíc další zvyšování daní mohlo mít negativní dopad na budoucí růst, a proto by se k němu mělo přistupovat opatrně. Celkově by skladba konsolidačních opatření měla v zájmu omezení krátkodobých negativních dopadů na růst představovat vhodnou kombinaci opatření podporujících růst na straně výdajů i příjmů. Efektivnost výdajů a kvalita veřejných financí obecně se s ohledem na dlouhodobé problémy v oblasti veřejných financí stávají stále důležitějšími. Vzhledem k historicky vysokému zadlužení a dlouhodobému dopadu stárnutí obyvatelstva je pravděpodobné, že tlak na veřejné výdaje přetrvá i po skončení současné fiskální korekce. Přezkoumání efektivnosti výdajů má proto stále větší význam pro slučitelnost udržitelných veřejných financí s poskytováním veřejných služeb na uspokojivé úrovni. Z mezinárodních osvědčených postupů vyplývá, že v mnoha zemích EU existuje značný prostor pro úsporu veřejných zdrojů při zachování úrovně služeb. Ke zvýšení efektivnosti veřejných výdajů by mohlo sloužit provedení reforem veřejného sektoru a zavedení osvědčených postupů v oblasti sestavování rozpočtu zaměřeného na výkonnost. Reformy veřejných financí podněcované přezkumem výdajů a sestavování rozpočtu zaměřené na výkonnost se v oblasti cílů a časových rámců vzájemně významně obohacují. Zatímco sestavování rozpočtu zaměřené na výkonnost upřednostňuje holistický přístup a jeho zavádění i přinášení výsledků vyžaduje dlouhodobou vizi, reformy veřejné správy mohou rychle přinést značné výsledky v oblasti efektivnosti veřejných výdajů a úspor, jsou-li připraveny na základě přísné revize výdajů a začleněny do dlouhodobějších strategií. Reformy veřejné správy by se mohly s užitkem zaměřit na získávání úspor tam, kde ukazatele včetně vnitrostátních a mezinárodních srovnání naznačují největší prostor pro úspory (viz též oddíl 3). Další opatření, která mají význam pro efektivnost výdajů, mohou odrážet nejrůznější sociálně ekonomické cíle různých výdajových položek včetně otázek rozdělování, jako je například lepší navrhování a zacílení sociálních transferů a státní podpory či jiných podpor, identifikace nejproduktivnějších vládních investičních projektů nebo zvýšení efektivnosti při poskytování veřejných statků a služeb. Ať se však pro posílení efektivnosti státních výdajů zvolí jakýkoli nástroj, musí jej na všech úrovních veřejné správy provázet řízení výkonnosti. Úspory ve výdajích by se měly vyhnout položkám, které mají pozitivní dopad na růst a růstový potenciál. Pokud se plánují škrty, měly by se minimalizovat v oblastech souvisejících s rozvojem lidského kapitálu a technickým pokrokem. Méně jasná je situace u veřejných investic do stálých aktiv. Tyto investice přispívají ke zvyšování potenciálního růstu pouze tehdy, pokud nové infrastruktury slouží pro soukromé investice, což je zejména případ investic do dopravy, komunikací a některých veřejných služeb. Kromě toho jsou veřejné investice do stálých aktiv přínosné pouze do určité úrovně a pozornost členských států, v nichž je již úroveň infrastruktury uspokojivá, by se měla zaměřit spíše na její údržbu a případně modernizaci. 7
Na příjmové straně rozpočtu čelí řada členských států i přes nedávné reformy stále ještě výrazným problémům v oblasti daňové politiky. Některé členské státy EU by mohly do větší či menší míry využít opatření na příjmové straně rozpočtu, aby konsolidovaly své veřejné finance a zajistily jejich udržitelnost. Tato opatření však musí usilovat o zlepšení účinnosti daňových systémů a přitom zajistit spravedlivé rozdělení zátěže plynoucí z konsolidace na všechny složky společnosti. Bylo by vhodnější získávat další příjmy prostřednictvím rozšíření daňového základu a nikoli zvyšováním sazeb nebo vytvářením daní nových. Z toho by mohla vyplývat nutnost aktivně přezkoumat daňové výdaje a jiné mezery v systému daně z příjmu fyzických a právnických osob a zároveň omezit uplatňování snížených sazeb DPH či osvobození od daně nebo zvýšit snížené sazby na úroveň, která je blíže sazbě základní. Je možné rovněž přezkoumat osvobození od spotřební daně s dvojím cílem zvýšit příjmy a účinně přispět k dalším veřejným politikám (např. politice v oblasti zdraví a životního prostředí). Opatření ke zvýšení příjmů by také mohla vhodně doplnit lepší správa daní. Zdá se, že některá opatření pro boj proti daňovým podvodům, například zrušení bankovního tajemství, přinesla již v krátkodobém horizontu značné dodatečné daňové příjmy. Zvýšení příjmů díky lepší správě daní je však často těžké ex ante odhadovat, a nemělo by se tudíž v kontextu obezřetné fiskální politiky přeceňovat, zejména v krátkodobém výhledu. Dodržování daňových předpisů lze posílit různými způsoby, například omezením stínové ekonomiky, bojem proti možným podvodům a únikům v oblasti DPH nebo zvyšováním účinnosti daňové správy. Zlepšení daňové správy je úkolem, s nímž se potýká mnoho členských států, které chtějí získat dodatečné příjmy, snížit vysoké náklady na vybrané čisté příjmy a zmenšit velké administrativní zatížení malých a středně velkých podniků. S ohledem na zvýšení potenciálu evropských ekonomik, pokud jde o růst a zaměstnanost, lze uvažovat o reformách z hlediska příjmů neutrálních. Týká se to zejména těch členských států, které mají možnost i potřebu přesunout daňové zatížení z oblasti práce k méně narušujícím daním (zdanění spotřeby, periodické daně z nemovitostí, ekologické daně). Na existenci prostoru pro takový přesun daňového zatížení může ukazovat struktura daní s vysokým podílem přímých daní a příspěvků na sociální zabezpečení a malým podílem daní nepřímých. Reforma neutrální z hlediska příjmů by také mohla zahrnovat snížení vysokých sazeb daně z příjmu právnických osob. Při plánování strategie konsolidace a daňových reforem by se měly brát v úvahu i další otázky týkající se konkrétních daní. Za prvé, daň z příjmu právnických osob často zvýhodňuje spíše financování dluhové než kapitálové. Za druhé, zdanění bydlení je přehnaně založeno na daních z finančních transakcí ve srovnání s méně škodlivými periodickými daněmi z nemovitostí, přičemž daňová odpočitatelnost úroků z hypotečních úvěrů zvýhodňuje zadlužování a přináší riziko nadměrného investování do bydlení. Za třetí, ekologické daně by mohly hrát významnou úlohu při plnění dohodnutých cílů v oblasti životního prostředí a měly by průběžně poskytovat přiměřené pobídky k snižování škodlivých emisí, zejména emisí skleníkových plynů. Daňové reformy budou muset zohlednit jak hospodářskou výkonnost, tak sociální spravedlnost, v závislosti na kolektivních preferencích. Při plánování daňových reforem bude třeba vzít v úvahu účinky přerozdělování. Dlouhodobá udržitelnost
8
Nutnost konsolidace je umocněna problémy, které v oblasti veřejných financí přináší stárnutí obyvatelstva. Ze zprávy o fiskální udržitelnosti na rok 20123 vyplývá, že zadlužení v EU zůstane do roku 2020 stabilní, a to díky nedávnému úsilí o fiskální konsolidaci a pokroku v reformách, které téměř stabilizují výdaje souvisejících se stárnutím obyvatel. Nicméně od roku 2021 nabývají náklady související se stárnutím obyvatel na významu a zadlužení opět začne narůstat, takže do roku 2030 míra zadlužení v EU dosáhne téměř 90 % HDP. Tuto dynamiku lze zvrátit pouze za přispění trvalého úsilí členských států. Pokud by se v souladu s Paktem o stabilitě a růstu dosáhlo zlepšení strukturálního salda o 0,5 % HDP ročně, dokud nebude dosažen střednědobý cíl, a udrželo se i v dlouhodobém výhledu, míra zadlužení by se do roku 2030 přiblížila téměř 60 % HDP. Zatímco v některých zemích se tlak na výdaje spojený se stárnutím populace již řeší, kromě provádění stávajících plánů je třeba učinit ještě více. V mnoha členských státech již bylo v posledním desetiletí vynaloženo značné úsilí na reformy důchodových systémů, což má jasný pozitivní vliv na rozpočtovou situaci. V dlouhodobém výhledu je však třeba na agregované úrovni EU nadále očekávat zvyšování veřejných výdajů na důchody4 (+1,5 procentního bodu HDP do roku 2060). To si žádá větší úsilí o reformu důchodových systémů, zejména v zemích, kde se očekává nárůst výdajů na důchody podstatně vyšší, než je průměr EU, a v nichž ještě nebyl zahájen vážně míněný reformní proces. V roce 2012 obdržela většina členských států doporučení přizpůsobit důchodovou politiku. Zatímco řada zemí dosáhla nemalého pokroku, mimo jiné díky omezení přístupu k předčasnému odchodu do důchodu a harmonizaci věku odchodu do důchodu u mužů a žen, v dalších členských státech musí být reformní program buď zintenzivněn nebo teprve spuštěn. Propojení věku odchodu do důchodu se nadějí dožití by pomohlo stabilizovat rovnováhu mezi odpracovanými roky a roky strávenými v důchodu. Propojení by mělo pokud možno fungovat automaticky, aby nedocházelo k opakovaným složitým jednáním. Toto opatření představuje účinný způsob, jak snížit riziko spojené se zvýšenou nadějí dožití a zároveň řešit otázky udržitelnosti a přiměřenosti tím, že přináší motivaci pracovat déle a získat tak nárok na vyšší důchod. Aby reformy důchodových systémů úspěšně přispívaly k vyššímu věku skutečného odchodu do důchodu, je třeba je podpořit prostřednictvím politik, které vytvářejí pracovní příležitosti pro starší pracovníky a podporují aktivní a zdravé stárnutí, a doplnit o politiky v oblasti daní a dávek, které přinesou pobídky k práci do vyššího věku a umožní přístup k celoživotnímu vzdělávání. Graf č. 2: Vývoj rozpočtové situace v eurozóně
3 4
Viz Evropská komise (2012), „Zpráva o fiskální udržitelnosti na rok 2012“, European Economy 8/2012. Viz Evropská komise a Výbor pro hospodářskou politiku (2012), „Zpráva o stárnutí populace za rok 2012: hospodářské a rozpočtové projekce pro 27 členských států EU (2010–2060)“, Evropská komise, European Economy č. 2.
9
Členské státy projevily odhodlání prosazovat fiskální konsolidaci a 1 1 výrazně snížily schodky. Podle 0 0 prognózy Komise z podzimu 2012 se -1 -1 očekává, že průměrný schodek vládních -2 -2 institucí v EU se v roce 2012 sníží -3 -3 průměrně o 0,8 procentního bodu a -4 -4 dosáhne 3,6 % HDP. Situace v eurozóně -5 -5 je v zásadě podobná a schodek klesne na -6 -6 3,3 % HDP. Při pokračování fiskální prognóza konsolidace v roce 2013 se očekává, že -7 -7 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 schodek vládních institucí v eurozóně Saldo vládních institucí (vlevo) klesne poprvé od roku 2008 pod 3 % Změny strukturálního salda (vpravo) HDP (viz graf č. 2). Ve většině členských států lze skladbu Zdroj: Útvary Komise konsolidačních opatření označit za celkově prorůstovou a v zásadě vyváženou mezi příjmovou a výdajovou stranou. Největší úspory výdajů byly v letech 2007 až 2012 zaznamenány u výdajů na investice, mezispotřebu a mzdy ve veřejném sektoru. Zároveň obecně vzrostl podíl sociálních transferů, a to zejména v zemích, které byly nejvíce zasaženy hospodářskou krizí. 2
% HDP
procent. body
2
Ze strukturálního hlediska se fiskální konsolidace jeví ještě silnější než z hlediska nominálního. Strukturální korekce na rok 2012 se odhadují na více než 1 procentní bod, a to jak v EU, tak v eurozóně. K dosažení takového výsledku se členské státy v průměru držely svých nominálních cílů a v průběhu roku prováděly vzhledem k horším makroekonomickým podmínkám nápravná opatření. Očekává se, že proces konsolidace bude v roce 2013 stabilně postupovat, neboť členské státy buď musejí provádět fiskální korekce požadované v rámci postupu při nadměrném schodku, nebo ještě musí směřovat k dosažení svých střednědobých cílů. Proto se očekává, že strukturální schodek v EU se v roce 2013 sníží o více než 0,5 procentního bodu. Fiskální řízení a rozpočtové instituce Pro řádné fiskální rozhodování jsou nutné solidní vnitrostátní rozpočtové rámce. Podle smluv zůstávají konečná rozpočtová rozhodnutí v působnosti vnitrostátních orgánů. Je tedy zásadní, aby členské státy přijaly na vnitrostátní úrovni opatření, která zvýší předvídatelnost a důvěryhodnost jejich závazku provádět obezřetnou fiskální politiku. Značné zlepšení vnitrostátních fiskálních rámců přináší směrnice o rozpočtových rámcích členských států a Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě. Řádné provedení směrnice do konce roku 2013 by mělo ve všech členských státech EU zajistit solidní rozpočtové rámce včetně včasných a komplexních statistik, střednědobého plánování, vycházení z realistických prognóz a vymezení vnitrostátních fiskálních pravidel, která podpoří dodržování rozpočtových závazků obsažených ve Smlouvě. Kromě toho se 25 členských států prostřednictvím Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě zavázalo začlenit do závazných vnitrostátních právních předpisů cíl vyrovnaného rozpočtu nebo rozpočtu s přebytkem, a tím do svých vnitrostátních rámců zakotvily ústřední zásadu Paktu o stabilitě a růstu. Dodržování závazků by se mělo dále podpořit vnitrostátními automatickými opravnými mechanismy, které mají být vytvořeny na základě společných zásad a aktivovány za jasně vymezených okolností.
10
Posílilo se fiskální řízení na evropské úrovni a Komise předložila ostatním zákonodárcům návrhy dalších zlepšení. Balíček šesti právních aktů5 posílil preventivní složku rozpočtového dohledu EU a schopnost zjistit a napravit fiskální nerovnováhu již v rané fázi. Zavedl nové nástroje, jako je výdajové kritérium a numerické pravidlo pro zadlužení. Jelikož na fiskální politiky členských států, které mají jednu měnu, působí v oblasti rozpočtu výraznější efekt přelévání, byly posíleny finanční sankce pro členské státy eurozóny, které neplní stanovené požadavky. Tyto sankce se však nyní zároveň používají postupně a v ranější fázi. Další zlepšení fiskálního dohledu nad členskými státy eurozóny navrhla Komise ve dvou nařízeních tvořících balíček dvou právních aktů. Nařízení o zvýšeném dozoru zefektivní a posílí fiskální dohled nad členskými státy, které jsou bezprostředně ohrožené nebo již zasažené finančními obtížemi, zatímco nařízení o posíleném sledování rozpočtových politik přináší důkladnější sledování členských států, vůči nimž je uplatňován postup při nadměrném schodku, aby se zajistilo včasné odstranění nadměrných schodků. Posiluje také preventivní opatření na úrovni EU tím, že připravuje základy skutečné koordinace rozpočtové politiky v HMU, tj. společný rozpočtový harmonogram, koordinované předkládání vnitrostátních ročních rozpočtových plánů Komisi předtím, než jsou schvalovány parlamentem.
5
Legislativní balíček obsahující pět nařízení a jednu směrnici, které vstoupily v platnost dne 13. prosince 2011. Tyto právní předpisy posílily Pakt o stabilitě a růstu a zavedly nový soubor pravidel pro dohled nad makroekonomickou nerovnováhou. Viz též http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm.
11
2.
OBNOVA FINANČNÍ STABILITY
Během uplynulého roku pokračovalo na finančních trzích EU finanční napětí, ale v poslední době se objevily náznaky zlepšení. Negativní zpětná vazba mezi státem, bankami a hospodářským růstem v zemích eurozóny i nadále vyvolávala finanční tlak a podrývala důvěru. Silná politická opatření, k nimž přistoupili tvůrci politik na úrovni EU i jednotlivých států, vedla v poslední době k určitým zlepšením, ale výnosový spread státních dluhopisů ve zranitelných zemích je nadále vysoký a nestabilní. Na druhou stranu se některé jiné země EU těšily velkému přílivu soukromého kapitálu a rekordně nízkým, někdy dokonce záporným úrokovým sazbám na své státní dluhopisy. Úzké propojení mezi trhy se státními dluhopisy a bankovním sektorem v EU nadále představuje hlavní riziko pro finanční stabilitu v EU a zejména v eurozóně. V bankovním sektoru EU přetrvávaly problémy s likviditou a se strukturálním financováním. Zejména ve zranitelných členských státech je přístup řady bank k tržnímu financování i nadále omezen. Zhoršování ratingu států omezilo zajištění dostupné pro operace bank v Eurosystému a vyvolalo snižování úvěrového hodnocení bank, což vedlo k nárůstu jejich nákladů na financování. V prvním pololetí roku 2012 byly finanční tlaky ve zranitelných členských státech eurozóny umocněny odlivem vkladů, zatímco v členských státech EU s vyšším ratingem docházelo k přílivu vkladů. Pod tlak se dostalo rovněž interní financování bank, a to kvůli horším perspektivám růstu a tudíž nižšímu potenciálu ziskovosti. Banky na finanční tlak zareagovaly tak, že přecházely od nezajištěných k zajištěným úvěrovým transakcím a k vydávání krytých dluhopisů. To vedlo k významnému zvýšení objemu zatížených aktiv v rozvahách bank, což je další důvod k znepokojení. Nedostatek tržního financování a rostoucí úvěrová rizika v důsledku stagnujícího růstu omezují schopnost bank poskytovat úvěry reálné ekonomice. Největší problémy s financováním mají malé a střední podniky, 15 % meziročně které jsou páteří evropského hospodářství a 12 vytvářejí velkou část pracovních míst. 9 Největší jsou problémy s půjčkami ve zranitelných zemích, kde banky 6 v problémech omezují poskytování úvěrů, 3 ačkoli špatné vyhlídky růstu a potřeba snížit 0 zadlužení podniků a domácností rovněž omezují poptávku po úvěru (viz graf č. 3). -3 Zatímco banky pokračovaly v nezbytných -6 úpravách svých rozvah, nebyly přitom 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 zaznamenány známky nekontrolovaného či HDP Půjčky domácnostem nadměrného snižování pákového efektu. Půjčky nefinančním podnikům V tomto ohledu hrál významnou úlohu tok kapitálu z veřejných zdrojů, který zmírnil Zdroj: Útvary Komise odliv kapitálu soukromého, a rovněž koordinovaná rekapitalizace pod vedením Evropského orgánu pro bankovnictví. Potřeba snižování páky se však v jednotlivých zemích přesto lišila a banky v ohrožených členských státech své rozvahy upravily rychleji než v jiných zemích. S ohledem na tyto faktory jde o pozitivní signál, že v eurozóně jako celku se poskytování bankovních úvěrů pro soukromý sektor v průběhu roku 2012 stabilizovalo, a poslední průzkum úvěrové činnosti provedený ECB ukazuje na jisté zmírnění obav v oblasti financování. Graf č. 3: Poskytování bankovních úvěrů domácnostem a nefinančním podnikům v eurozóně
12
13
Nový výskyt rizik státních dluhopisů zvrátil proces finanční integrace v eurozóně. Zavedením eura, ale také globálním stanovováním úvěrového rizika v době před krizí se podpořila integrace finančních trhů v eurozóně a usnadnil se tok úvěrových prostředků mezi jednotlivými státy eurozóny. Když v některých zemích praskla bublina na trhu s aktivy a vypukla krize státního dluhu, přeshraniční toky výrazně zeslábly a kapitál se stáhl za hranice jednotlivých zemí. Zejména se dramaticky omezily toky soukromého kapitálu směřující v předchozím desetiletí z členských států na severu eurozóny do států na jihu, jelikož banky snižovaly přeshraniční riziko ve vztahu k vládám i k soukromému sektoru zranitelných zemí. Následný nedostatek vnějšího financování se překlenul získáním likvidity z Eurosystému a v pozdější fázi prostřednictvím půjček od EU/MMF v rámci programů finanční pomoci. Kromě toho v držení státních dluhopisů zesílilo zaměření na domácí produkty, což posiluje negativní zpětnou vazbou mezi špatnou situací státního dluhu a slabými bankami. Podmínky financování v zemích eurozóny jsou dnes rozdílné. Vyšší rizikové prémie u přeshraničních úvěrů vedly k rostoucí finanční roztříštěnosti a tudíž narůstajícím rozdílům mezi úrokovými sazbami u půjček podnikům a domácnostem v různých zemích eurozóny. Soukromý sektor ve zranitelných členských státech se střetává se značně vyššími úrokovými sazbami než v ostatních členských státech, zejména v těch, jejichž trhy se považovaly za „bezpečný přístav“ (viz grafy č. 4 a 5). Graf č. 4: Úrokové sazby na půjčky Graf podnikům 7,5
35
%
5:
Půjčky
podnikům
%
30
6,5
č.
25 20
5,5
15 4,5
10 5
3,5
0 -5
2,5
-10 1,5 03
04
05
06
07
08
09
10
11
-15
12
04
05
06
07
08
09
10
11
DE
FR
IT
DE
FR
IT
ES
EL
PT
ES
EL
PT
Poznámka: Nové podniky, splatnost do 1 roku
12
Poznámka: Meziroční míra růstu objemu úvěrů v jednotlivých zemích
Zdroj: Útvary Komise Zdroj: Útvary Komise
Špatně fungující úvěrové trhy v rámci eurozóny představují významný problém pro fungování měnové unie. Probíhající přizpůsobování a restrukturalizace ve zranitelných členských státech eurozóny značně zatěžují růst. Proces přizpůsobení v nich závisí na obnově běžného poskytování úvěrů bankovním systémem, který v současné době neplní na jednotném trhu svou zprostředkovatelskou úlohu. K tomu, aby integrovaný bankovní systém znovu plnil úlohu finančního zprostředkovatele, by měl přispět mikro- a makroobezřetnostní dohled s přeshraničním rozměrem. 14
Pro obnovení podmínek pro normální poskytování úvěrů ekonomice je třeba vyřešit problémy, z nichž pramení potíže bank. Na úrovni EU byly přijaty odvážné politiky, aby se prolomil začarovaný kruh tvořený slabými bankami a příslušnými státy, vyřešily se potíže s financováním, finanční roztříštěnost a nefungující mechanismy měnové transmise v eurozóně. Jako součást směřování ke skutečné hospodářské a měnové unii se hlavy států EU v červnu 2012 dohodly postoupit směrem k bankovní unii, přičemž prvním konkrétním krokem je jednotný mechanismus dohledu. Na základě této dohody předložila Komise návrhy na ustanovení jednotného mechanismu dohledu, které svěřují pravomoci v oblasti dohledu Evropské centrální bance. S novým rámcem pro bankovní dohled by se zároveň sladil i Evropský orgán pro bankovnictví, aby se zajistila soudržnost na úrovni EU. Cílem vytvoření jednotného mechanismu je odstranit rozdíly ve výkonu dohledu, které přispívaly k tendenci tříštění evropského finančního trhu a ohrožovaly bankovní sektor. Jednotný mechanismus dohledu zajistí, že veškeré zúčastněné členské státy budou mít plnou důvěru v kvalitu a nestrannost bankovního dohledu. Je to důležitý faktor zaručující, že toky kapitálu v krátkodobém horizontu podpoří obnovení rovnováhy a v budoucnu nepovedou k nerovnováhám novým (viz též oddíl 3). Vytvořením evropského mechanismu stability (ESM) získala eurozóna pevný a trvalý ochranný štít. Díky velké finanční kapacitě (500 miliard EUR) a souboru pružných nástrojů je ESM účinně vybavený k tomu, aby přerušil negativní zpětnou vazbou mezi bankami a státy a napomohl obnovení důvěry. Vedle výplaty půjček a úvěrových linek pro členské státy eurozóny s omezenou likviditou obsahuje ESM rozsáhlý soubor nástrojů a může při splnění jistých předpokladů zasahovat na primárních i sekundárních trzích s dluhopisy za podmínek, které nemusí nezbytně znamenat nutnost plnohodnotného programu makroekonomické korekce. Možnost využít ESM pro přímou rekapitalizaci bank bude silným nástrojem ke konečnému přerušení začarovaného kruhu mezi bankami a státy v eurozóně. ESM může rovněž poskytovat půjčky zaměřené konkrétně na rekapitalizaci bank. Doposud však tyto půjčky mohly být uděleny pouze členským státům, které je pak používaly na rekapitalizaci svých bank v problémech. Tento přístup sice přinášel vládám s omezenou likviditou jistou úlevu, nepředstavoval však nejlepší řešení problému propojení bank a státu. Jde zejména o to, že tyto půjčky se uváděly v rozpočtových účtech členských států a zvyšovaly tak jejich veřejný dluh. Aby se tento problém vyřešil, rozhodlo se na summitu eurozóny v červnu 2012, že ESM bude moci banky rekapitalizovat přímo, jakmile bude skutečně fungovat jednotný mechanismus dohledu. To bude představovat významný pokrok v úsilí zrušit propojení bank a států v eurozóně a velký krok směrem k úspěšnému řešení krize eurozóny. Evropská centrální banka přijala účinná opatření, aby zmírnila omezení financování bank a napravila mechanismus měnové transmise. Dvě tříleté dlouhodobé refinanční operace, které v prosinci 2011 a únoru 2012 provedla ECB, vyplnily akutní nedostatky v refinancování bank v eurozóně tím, že bankám zaručily přístup ke střednědobému financování s nízkými náklady. Protože však finanční tlaky přetrvávaly a v některých členských státech eurozóny se objevily známky výrazného narušení mechanismu měnové transmise, zavedla ECB pro zajištění řádné transmise měnové politiky v eurozóně nový nástroj – přímé měnové transakce (OMT). OMT jsou přímé transakce na sekundárních trzích se státními dluhopisy, které podléhají přísným a účinným podmínkám v souvislosti s ozdravným programem financovaným z evropského mechanismu stability. Přestože tento nástroj ještě nebyl využit, již jeho oznámení vedlo ke zlepšení na trzích se státními dluhopisy 15
v eurozóně a spolu s plány na realizaci bankovní unie má velký potenciál zmírnit finanční napětí v eurozóně a obnovit podmínky pro zdravé poskytování úvěrů ekonomice. Přestože silná politická opatření uvolnila napětí na trhu, trhy jsou stále velmi závislé na pokračování podpůrných politik a provádění závazků. Ve finančním systému EU a zejména eurozóny nadále přetrvávají základní slabiny. Zároveň vedla délka krize v eurozóně ke značné závislosti vývoje trhu na politických opatřeních. Proto je jistota v oblasti politických opatření a aktivní provádění dohodnutých opatření zásadní pro zvládnutí volatility trhu. Závazek vybudovat skutečnou hospodářskou a měnovou unii a především plnohodnotnou unii bankovní povede k trvalému obnovení finanční stability. 3.
STRUKTURÁLNÍ
REFORMY PRO PODPORU RŮSTU A KOREKCI MAKROEKONOMICKÉ
NEROVNOVÁHY
Hlavním úkolem je v současné složité situaci zlepšit v krátkodobém horizontu důvěru a oživit růst a přitom vytvořit podmínky pro udržitelný růst v budoucnosti. V kontextu omezených makroekonomických politik představují strukturální reformy klíčový prvek strategie pro růst a obnovení rovnováhy, jehož cílem je využití potenciálu hospodářství EU. S postupem krize proběhlo ve zranitelných zemích významné reformní úsilí. Přestože potřeba opatření je v těchto členských státech naléhavější, růst v krátkodobém i střednědobém výhledu představuje problém celé EU, který si žádá kolektivní reakci. I přes významné rozdíly v hospodářské situaci jednotlivých členských států by koordinovaný přístup k reformám v jednotlivých členských státech i na úrovni EU vytvořil politický impuls, uvolnil omezení politické ekonomie, a tak usnadnil reformní proces. Graf č. 6: Běžné účty v eurozóně a Graf č. 7: Náklady na jednotku pracovní členských státech síly a nominální náhrady na jednoho zaměstnance v eurozóně 10
% HDP
procent. body HDP
9 6
5 0 -5
6
3
5
0
4
Náklady - z. s přebytkem
Náklady - z. se schodkem
Náhrady - z. s přebytkem
Náhrady - z. se schodkem
3
-3
2
-10
-6
1
-9
0
LU NL FI BE DE AT FR E IT IE SI C MT ES SK PT EE EL
-15
-1
Běžný účet, průměr 1999 až 2008 (vlevo)
-2 1
Běžný účet v roce 2011 (vlevo) Očekávaná změna, průměr 2012-2014 oproti roku 2011 (vpravo)
Zdroj: Útvary Komise
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Země s přebytkem: BE, DE, LU, NL, AT, FI. Země se schodkem: EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK.
Zdroj: Útvary Komise
Růst hospodářství EU v současné době omezuje přetrvávající makroekonomická nerovnováha a nutnost napravit dřívější nestřídmé půjčování a spotřebu. Dočasně nižší růst je neodmyslitelnou součástí hlubokého přizpůsobení, jelikož se restrukturalizuje hospodářství, prostředky se převádějí z neobchodovatelných do obchodovatelných sektorů a 16
musejí se upravit rozvahy ve všech odvětvích hospodářství. Navzdory obtížné hospodářské situaci pokračovalo toto nezbytné přizpůsobení po celý uplynulý rok a již přináší výsledky. Souhrnné údaje týkající se salda běžného účtu, obchodních údajů a domácí poptávky ukazují, že v EU probíhá přizpůsobování, a to i v zemích eurozóny, avšak je třeba dalšího pokroku (viz graf č. 6). V současnosti probíhají změny také v zemích programu a dalších zranitelných zemích včetně těch, jejichž pokrok se až donedávna jevil jako omezený. Nejen že se zmenšují nerovnováhy běžných účtů, ale vývoj nákladů na jednotku pracovní síly podporuje další obnovování rovnováhy v budoucnosti (viz graf č. 7). V některých zemích se schodkem se upravují nominální mzdy, a to jak ve veřejném, tak v soukromém sektoru. Probíhající úprava vnějších pozic se zdá být do značné míry strukturální. Země se schodkem 30 zaznamenaly velké omezení 10 dovozu a určité rozšíření vývozu. 20 Zatímco doposud převládalo 5 10 omezení dovozu, zlepšení konkurenceschopnosti připravuje 0 0 půdu pro budoucí rozšíření vývozu -10 -5 a podle hospodářské prognózy -20 Komise z podzimu se očekává, že -10 podíl vývozu na obnovování -30 rovnováhy bude v průběhu -15 -40 posuzovaného období narůstat. Pokud bude zlepšování -20 -50 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 konkurenceschopnosti pokračovat, zvýšení vývozu by mělo vést Běžný účet - z. s přebytkem Běžný účet - z. se schodkem k rozvoji odvětví orientovaných na ČIP - z. s přebytkem ČIP - z. se schodkem vývoz a k trvalému přizpůsobení. Země s přebytkem: BE, DE, LU, NL, AT, FI. Země se schodkem: EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK. Nicméně obnovení vnější rovnováhy toků běžného účtu Zdroj: Útvary Komise zatím nedostačuje ke změně neudržitelného vývoje stavů (čisté investiční pozice vůči zahraničí a vnějšího dluhu) (viz graf č. 8). Ve většině zemí se schodkem poměr vnějšího dluhu k HDP stále roste; pokud se snižuje, je to především díky rozsáhlé změně ocenění závazků. Bude třeba značných úprav, přičemž náklady na ně (zejména pokud jde o zaměstnanost) budou záviset na přizpůsobivosti jednotlivých členských států. Mnohem zřetelnější je pokrok ve snižování nerovnováh běžných účtů mezi zeměmi s přebytkem a se schodkem. V případě zemí s přebytkem také existují známky obnovení rovnováhy ve prospěch domácí poptávky, přestože úprava přebytků běžného účtu rovněž odráží fakt, že běžný účet celé eurozóny začal vykazovat přebytek. Graf č. 8: Země s přebytkem a schodkem běžného účtu a čisté investiční pozice vůči zahraničí
Ačkoli plný účinek strukturálních reforem na růst a obnovení rovnováhy se pravděpodobně projeví ve střednědobém až dlouhodobém výhledu, mohou se objevit také výhody v krátkodobém horizontu. Reformní procesy jsou obvykle v krátkodobém horizontu spojeny s náklady na přizpůsobení a transformaci, mimo jiné kvůli jejich obecně nerovnoměrnému rozložení mezi podniky a jednotlivce. Strukturální reformy však mohou rovněž mít okamžitý expanzivní účinek, pokud zvýší důvěru a očekávání všech hospodářských subjektů. Měly by se upřednostňovat reformy, které mají nejnižší dopad na rozpočtové náklady (např. reformy podporující konkurenceschopnost a hospodářskou soutěž na trzích výrobků nebo snížení regulační a administrativní zátěže podniků) a měl by se také 17
klást důraz na dosažení nejlepších rámcových podmínek (např. posílení sociálního dialogu), aby se podpořila opatření v těch oblastech politiky, kde je provádění reforem tradičně obtížnější, jako například trh práce. Kromě toho je třeba zvážit synergické účinky různých reformních oblastí. Například reformy trhu práce zaměřené na zmírnění nákladů na jednotku pracovní síly by mohly účinněji podpořit konkurenceschopnost, pokud je doplní reformy výrobkových trhů cílené na zvýšení hospodářské soutěže a omezení ziskových rozpětí. Obecně by se mělo pečlivě zkoumat vzájemné působení mezi různými oblastmi reforem a vhodné načasování s přihlédnutím ke zvláštním podmínkám v každém členském státě.
18
Významná je úloha finanční regulace a dohledu, aby se zajistilo řádné obnovení rovnováhy a předešlo se poškození hospodářského cyklu. Nezbytný proces snižování pákového efektu, který probíhá v soukromém sektoru některých zemí EU a je také spojen s obtížnými finančními podmínkami popsanými v oddílu 2, může mít v krátkodobém horizontu negativní vliv na růst. Je však předpokladem pro odstranění nadměrné vnitřní a vnější nerovnováhy. Zároveň vede nadměrný růst úvěrů a pákového efektu ve finančním sektoru, k němuž došlo před krizí, k nahromadění zranitelností v tomto sektoru, které s sebou přináší vysoké riziko případné nekontrolované korekce s ohromnými negativními důsledky pro hospodářský růst. V této souvislosti je zásadní vytváření účinných makro- a mikroobezřetnostních nástrojů, které zajistí, že až se podmínky financování v celé EU urovnají, bude i nadále pokračovat obnovování rovnováhy založené na udržitelných kapitálových tocích směrem k nejproduktivnějším činnostem a dlouhodobým investičním potřebám hospodářství EU a že se znovu nevytvoří nadměrné nerovnováhy. Prioritou zůstávají nadále strukturální reformy pro zvýšení produktivity, které podpoří střednědobé vyhlídky růstu a zajistí trvalé obnovení rovnováhy hospodářství EU. Empirické poznatky ukazují, že reformy s cílem zvýšit efektivitu na trzích výrobků, služeb a práce mohou podpořit produktivitu a inovace a zvýšit úroveň výroby a zaměstnanosti. Přímý vliv na produktivitu mohou mít také strukturální reformy zaměřené konkrétně na podporu inovací, investic do IKT a jeho využívání a dalšího posílení liberalizace trhu. Takovéto reformy rovněž napomáhají přerozdělení pracovních sil a kapitálu, čímž umožňují přesun do odvětví s vyšším potenciálem růstu (včetně odvětví v oblasti zeleného růstu a digitální ekonomiky). Kromě toho může tento typ strukturálních reforem hrát klíčovou úlohu při snižování vnitřní a vnější nerovnováhy, např. prostřednictvím zvýšení konkurenceschopnosti a vývozní výkonnosti. Význam strukturálních reforem je obzvláště velký v eurozóně, kde nelze ovlivňovat relativní ceny pohybem nominálních směnných kursů. Podpora příležitostí pro zelený růst by mohla vyústit v lepší výkonnost na makroekonomické i mikroekonomické úrovni. Přechod k nízkouhlíkovým způsobům produkce, které účinně využívají zdroje, zmírní tlak prudkých změn v cenách komodit na úroveň nákladů a inflační očekávání. Sníží závislost na zdrojích a na energii, a v důsledku toho i schodek obchodu s energií, a v dlouhodobém výhledu posílí konkurenceschopnost hospodářství EU. EU vytvořila politiky pro zlepšení účinnosti využívání zdrojů, včetně ambiciózních cílů, které se budou týkat všech členských států. Veškeré přínosy těchto politik bude možno využít pouze tehdy, pokud je bude provázet stabilní a předvídatelný regulační rámec k řízení investic, přesun od zdanění práce směrem k ekologickým daním a zdanění spotřeby, postupné odbourání subvencí škodících životnímu prostředí, opatření na podporu vzniku nových ekologických trhů a technologií a ekologizace stávajících modelů výroby a spotřeby. Měli bychom udržet dynamiku liberalizace trhů výrobků a služeb. Jsou nutná další opatření, která odstraní neodůvodněná omezení a zlepší hospodářskou soutěž na trzích výrobků a služeb, a to včetně maloobchodu, regulovaných povolání, stavebnictví, cestovního ruchu a podnikatelských služeb, jakož i síťových odvětví. K tomu je rovněž zapotřebí opatření na úrovni EU, kde může dobře fungující jednotný trh zlepšit růstový potenciál a zároveň přispět k odstranění nerovnováhy. Aby se uplatnil plný potenciál jednotného trhu, musí se jeho rozvoj významně vylepšit, a to jednak posílením opatření k vymáhání práva a jednak zvýšením reformního úsilí na úrovni jednotlivých států, jak stanoví akty o jednotném trhu I a
19
II. V této souvislosti se členské státy zejména vyzývají k ambicióznímu provedení směrnice o službách, která má potenciál podpořit růst a přizpůsobivost hospodářství6. Graf č. 9: Index efektivity veřejné správy v členských státech EU v roce 2011 2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
K U
SI SK
O
SE
PT
R
L
PL
N
LV
M T
LU
IT
LT
U
IE
H
FI FR
EL ES EU 27
K
E
EE
D
Z
D
Y
C
C
BE BG
AT
-0,50
Poznámka: Index efektivity veřejné správy publikovaný Světovou bankou ukazuje, jak obyvatelé vnímají kvalitu veřejných a státních služeb a míru jejich nezávislosti na politických tlacích, kvalitu vytváření a provádění politik a důvěryhodnost vládních závazků tyto politiky provádět. Hodnoty indexu jsou v rozmezí –2,5 až 2,5. Zdroj: Světová banka
Klíčovou prioritou je zlepšení podnikatelského prostředí, mimo jiné hledáním způsobů, jak zvýšit efektivnost veřejného sektoru. Otevřené a účinné podnikatelské prostředí je katalyzátorem růstu, neboť podporuje podnikatelské aktivity a snižuje zbytečné náklady podniků. Je doloženo, že administrativní složitost neboli „byrokracie“ má významný negativní dopad na úroveň podnikání, inovací a konkurenceschopnosti a na příliv přímých zahraničních investic, které by mohly hrát významnou úlohu při řešení nerovnováhy. Nepřiměřená regulační zátěž navíc obvykle podporuje rozvoj stínové ekonomiky. Efektivní veřejná správa by měla poskytovat služby celému hospodářství, a přitom nepředstavovat pro hospodářské subjekty nepřiměřenou administrativní zátěž (viz graf č. 9). Řešení problémů veřejné správy by přispělo jak k fiskální konsolidaci, tak ke konkurenceschopnosti a vyhlídkám růstu. Především reformy soudního systému by snížily nejistotu a rizika při zahájení a provozování podnikatelské činnosti, což by podnítilo investice a přispělo ke snížení nákladů na transakce a posílení hospodářské soutěže. Za tímto účelem již některé členské státy přijaly opatření, která mají vytvořit účinnější a efektivnější veřejnou správu. Mezi 6
Útvary Komise odhadují, že přínosy související se stávajícím prováděním směrnice o službách v členských státech odpovídají zhruba 0,8 % HDP EU, zatímco poněkud ambicióznější provádění, v jehož rámci by každý stát dosáhl v oblasti překážek pro přeshraniční poskytování služeb a usazování jejich poskytovatelů průměrné úrovně EU, by přinesla další zisky v hodnotě 0,4 procentního bodu HDP. Pokud by se realizoval mimořádně ambiciózní scénář, kdy by každý členský stát dosáhl průměru pěti nejúspěšnějších zemí, bylo by na úrovni EU možno dosáhnout dalšího 1,8% růstu HDP.
20
zásadní oblasti reforem patří soudní systémy a větší využívání elektronické veřejné správy a elektronického zadávání veřejných zakázek. Nezaměstnanost se stala v řadě zemí EU velmi vážným problémem se stále vyššími hospodářskými, sociálními a politickými dopady (viz graf č. 10). Růst nezaměstnanosti doplňuje výrazné zvětšování rozdílů na trzích práce v EU. Zatímco ve většině zemí se míra nezaměstnanosti zvýšila a v některých případech dosáhla rekordní úrovně, v jiných členských státech klesá. Prodloužení doby nezaměstnanosti a horší soulad mezi poptávkou a nabídkou pracovních míst v mnoha zemích EU, způsobené v některých zemích mimo jiné změnami v jednotlivých odvětvích, poukazuje na to, že může jít stále více o nezaměstnanost strukturální, která má negativní dopad na dlouhodobý růstový potenciál. Strukturální reformy hrají klíčovou úlohu v boji proti nezaměstnanosti a zároveň 0,8 11,5 zlepšují růst a podporují % % pracov ní síly 11,0 0,6 přizpůsobení hospodářství. Má-li 10,5 se míra nezaměstnanosti podstatně 0,4 10,0 snížit, je třeba vytvořit podmínky 0,2 9,5 pro obnovení důvěry a stabilní 0,0 9,0 poptávku po práci. Zároveň bude 8,5 -0,2 snížení nezaměstnanosti zásadní 8,0 pro posílení důvěry a zajištění -0,4 7,5 sociální a politické udržitelnosti -0,6 prognóza 7,0 současných reforem. 6,5 -0,8 Bezprostředním úkolem však je 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 zvládnout přetrvávající vysokou Zaměstnanost (v % mezičtvrtletně, vlevo), nezaměstnanost v podmínkách prognóza (v % meziročně, vlevo) slabého růstu a v některých zemích Míra nezaměstnanosti (vpravo), prognóza také při probíhajícím procesu * prognóza uvádí roční údaje snižování páky a obnovování vnější rovnováhy. S ohledem na Zdroj: Útvary Komise odlišné podmínky na trzích práce v rámci EU se politická opatření musejí koordinovat, ale přizpůsobit se konkrétní situaci v každé zemi.
Graf č. 10: Růst nezaměstnanosti v EU
zaměstnanosti
a
21
míra
Některé země EU od počátku krize přistupovaly k reformě trhu práce aktivně. V některých případech byly přijaty ambiciózní plány reforem s cílem vytvořit příznivější podmínky pro zaměstnanost (viz graf č. 11). Reformní opatření z poslední doby se zdají být v zásadě v souladu s prioritami stanovenými na evropské úrovni, zejména pokud jde o opatření, která napomáhají větší dynamičnosti trhů práce, omezují nejistotu a zlepšují konkurenceschopnost. Některé země s vysokou nezaměstnaností a velkou vnější nerovnováhou začaly řešit otázku, jak zlepšit schopnost mezd reagovat na měnící se podmínky a přizpůsobivost trhu práce, a to zejména reformou právních předpisů v oblasti ochrany zaměstnanců a systému stanovování mezd. Politiky týkající se ochrany příjmu, aktivace a pomoci při hledání zaměstnání byly přizpůsobeny stále náročnější situaci na trhu práce. Všechny země však nezbytné kroky k řešení problémů politiky, s nimiž se potýkají, zatím neučinily. Graf č. 11: Počet opatření na trhu práce v celé EU podle jednotlivých oblastí 80
Průměr 2005-2007
2008
2009
2010
60 40 20 0 Aktivní politiky naOdborná příprava Dávky v Jiné sociální Ochrana Stanovování trhu práce nezaměstnanosti dávky pracovních míst mezd
Pracovní doba
Předčasný odchod do důchodu
Zdanění práce
Poznámka: Aktivní politiky na trhu práce nezahrnují odbornou přípravu. Zdroj: Útvary komise, databáze LABREF GŘ ECFIN.
Boji proti nezaměstnanosti a podpoře vytváření nových pracovních míst by se měla v rámci politického programu věnovat velká pozornost. Mělo by se udržet tempo reforem na trhu práce, zejména v zemích, které mají v oblasti trhu práce výrazné problémy. Úroveň toho, jak se podaří udržitelným způsobem obnovit potenciální růst, do značné míry závisí na úspěšnosti řešení krizových míst na trhu práce a rizika hystereze týkající se nezaměstnanosti. Pro řešení strukturálních a institucionálních problémů na trhu práce (segmentace trhu práce, zhoršující se situace při umísťování pracovníků a přetrvávající strukturální nezaměstnanosti) jsou naléhavě potřeba přiměřené reakce politiky. Země s výraznými problémy v oblasti trhu práce nesmějí polevit v úsilí o ambiciózní strukturální reformu, která podpoří přizpůsobení (právní předpisy na ochranu zaměstnanců, stanovování mezd), a o řádné provádění přijatých opatření. Lze rovněž zvážit zvláštní opatření, která by zvýšila poptávku po pracovních silách, a to snížením zdanění práce (zejména pro málo placené skupiny zaměstnanců) v období vhodných fiskálních podmínek a podporou podnikání a sociální ekonomiky. Kromě toho je zapotřebí cílených opatření, která podpoří zaměstnávání konkrétních skupin pracovníků ohrožených odchodem z trhu práce (jako jsou dlouhodobě nezaměstnaní nebo mladí pracovníci bez předchozích zkušeností), mimo jiné prostřednictvím nákladově efektivních aktivních politik na trhu práce a využíváním potenciálu odvětví, která mohou nabídnout velké množství pracovních míst.
22
Příloha: Vybrané makroekonomické ukazatele Růst a pracovní místa
HDP na hlavu v Prognóza procent. růstu HDP bodech
Míra zaměstnanosti
Dlouhodobá nezaměstnanost*
Konkurenceschopnost
Nezaměstnanost mladých (<25)*
Míra účasti prac. síly*
Nominální náklady na jednotku práce*
Celá ekonomika Věková Úroveň ve % aktivního % aktivního Roční míra skupina 15srovnání s obyvatelstva obyvatelstva změny 64 EU27 = 100
%
Roční míra změny
Služby
Výroba
Roční míra Roční míra změny změny
Nominální náhrady na zaměstnance*
Veřejný sektor
Veřejné finance
Běžný účet*
Podíl vývozu Stav rozpočtu Dluh vládních na trhu vládních institucí* (zboží + institucí* služby)*
Celkové daňové zatížení
Finanční stabilita
PrůměrUkazatel ný věk udržiodchodu z telnosti trhu (S2)* práce*
Soukromý dluh*
Úvěry v selhání
Ve věku 60 let
% HDP
%
Procentní body
%
2011 nebo nejnovější dostup. údaj
březen 2012
2011 nebo nejnovější dostup. údaj
září 2012
2011 nebo nejnovější dostup. údaj
1.4 4.6 13.7 0.6 2.2 25.5 -11.1 43.5 0.1 5.6 -13.0 -86.0 5.1 17.0 6.2 -7.9 4.2 6.2 1.5 12.3 -4.1 1.3 -11.1 11.1 8.1 10.7 4.2 : :
Soukromý s.
Roční míra Roční míra změny změny
% HDP
Procentní změna
% HDP
% HDP
Vysoká Zdanění hodnota = celkem jako nízká % HDP udržitelnost
2010 nebo nejnovější dostupný údaj
Rozpětí Návratdlouhonost dobých úrok. sazeb vlastního kapitálu vůči Německu
Naděje dožití*
2011
2012
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK
118 45 80 125 120 67 127 82 99 107 101 92 58 62 274 66 83 131 129 65 77 49 84 73 116 126 108
-0.2 0.8 -1.3 0.6 0.8 2.5 0.4 -6.0 -1.4 0.2 -2.3 -2.3 4.3 2.9 0.4 -1.2 1.0 -0.3 0.8 2.4 3.0 0.8 -2.3 2.6 0.1 1.1 -0.3
61.9 58.5 65.7 73.1 72.5 65.1 59.2 55.6 57.7 63.9 56.9 68.1 61.8 60.7 64.6 55.8 57.6 74.9 72.1 59.7 64.2 58.5 64.4 59.5 69.0 74.1 69.5
3.5 6.3 2.7 1.8 2.8 7.1 8.6 8.8 9.0 4.0 4.4 1.6 8.8 8.0 1.4 5.2 3.0 1.5 1.1 3.6 6.2 3.1 3.6 9.2 1.7 1.4 2.7
18.7 25.0 18.1 14.2 8.6 22.3 29.4 44.4 46.4 22.9 29.1 22.4 31,0 32.9 16.4 26.1 13.8 7.6 8.3 25.8 30.1 23.7 15.7 33.5 20.1 22.9 21.1
66.7 66.0 70.5 79.3 77.2 74.7 69.4 67.7 73.7 70.4 62.2 74.0 73.3 72.0 67.9 62.7 61.6 78.4 75.3 66.1 74.1 63.3 70.3 68.9 74.9 80.2 75.7
2.7 1.1 1.1 0.5 1.4 -1.4 -3.2 -1.8 -1.5 1.6 0.9 3.3 3,0 -0.1 3.3 1.8 1.3 1.2 0.9 0.7 -0.7 1.7 -0.6 -0.4 1.8 -0.8 1.5
2.6 -1.0 0.4 0.1 2.3 1.6 -2.3 -0.1 1.6 1.4 1.9 3.4 0.2 3.1 2.5 : 2.0 2.9 4.3 : : -0.3 2.7 2.6 -1.0 :
-0.9 : -1.3 0.0 -2.2 -10.1 : -0.2 -4.1 2.3 2.1 0.7 3.5 -2.9 2.0 5.7 : -1.8 -3.9 -7.9 : : -1.0 0.0 1.9 -4.1 :
3.5 4.8 1.4 0.9 3.0 3.5 0.1 -1.7 -1.1 2.5 -0.1 3.2 5.1 2.6 1.9 1.6 2.3 0.9 1.9 4.8 : -8.5 -0.1 -0.6 2.8 0.6 :
2.9 8.1 2.6 2.2 3.1 -2.0 : -5.5 1.4 3.2 2.4 2.7 : 4.7 2.0 3.3 0.7 1.8 2.5 4.2 : 7.2 1.5 2.8 3.8 1.3 :
1.0 1.7 -3.9 6.6 5.6 0.3 1.1 -11.7 -3.7 -2.6 -3.3 -4.2 -2.4 -3.7 7.1 1.0 -0.3 8.3 1.1 -4.5 -6.6 -4.1 0.1 -2.5 -1.1 6.5 -1.9
5.0 5.6 5.9 5.4 5.2 7.4 4.6 4.9 4.2 4.9 5.4 7.4 10.4 9.8 10.1 6.1 4.4 5.2 5.9 6.2 3.9 5.4 5.5 6.2 7.7 5,0 5.2
97.8 16.3 40.8 46.6 80.5 6.1 106.4 170.6 69.3 86.0 120.7 71.1 42.2 38.5 18.3 81.4 70.9 65.5 72.4 56.4 108.1 33.4 46.9 43.3 49.0 38.4 85.0
-3.7 -2.0 -3.3 -1.8 -0.8 1.1 -13.4 -9.4 -9.4 -5.2 -3.9 -6.3 -3.4 -5.5 -0.3 4.3 -2.7 -4.5 -2.5 -5.0 -4.4 -5.0 -6.4 -4.9 -0.6 0.4 -7.8
45.6 27.1 34.4 49.0 39.8 33.0 29.9 34.8 32.9 45.6 42.4 34.7 27.7 26.4 38.1 36.6 34.8 38.8 43.7 32.5 36.1 27.5 37.6 28.8 43.4 44.9 37.6
7.4 2.8 5.5 3.3 1.4 1.2 4.1 -2.4 4.8 1.6 -2.3 8.2 -0.7 4.7 9.7 0.5 5.8 5.9 4.1 1.6 -1.8 3.7 7.6 6.9 5.8 2.0 5.2
61.6 64.1 60.5 62.3 62.4 62.6 64.1 61.5 62.3 60.2 60.4 62.8 62.7 59.9 59.4 59.7 60.5 63.5 60.9 59.3 62.6 64.3 59.8 58.8 61.7 64.4 63.0
23.6 19.4 21.4 22.8 23.8 21.5 23.5 23.8 25.1 25.4 24.6 23.6 20.0 20.3 23.8 20.0 24.1 23.9 24.1 21.5 24.2 19.7 23.3 20.4 23.9 24.2 23.8
238.4 : 78.1 241.5 128.3 141.0 332.0 124.6 214.2 141.1 126.0 : 123.1 69.4 : 154.9 212.3 : 161.9 79.0 247.9 : 130.3 74.8 179.9 234.7 :
4.2 19.7 7.1 3.0 1.6 4.5 : 12.1 5.2 4.6 9.5 10.1 16,0 : 14.9 1.5 2.4 4.1 6.0 5.3 11.4 : 4.0 0.8 : 2.2
1.1 2.3 0.9 -0.2 0.0 : 3.8 19.4 4.4 0.8 3.8 5.5 2.4 3.0 0.2 5.8 2.5 0.4 0.6 3.4 7.1 5.1 4.8 2.7 0.3 0.0 0.0
EA
108 100
-0.4 -0.3
64.3 64.3
4.6 4.1
20.8 21.4
71.5 71.2
0.9 0.9
: :
: :
: :
: :
0.3 0.0
5.1 5.2
88.1 83.0
-4.1 -4.4
40.6 39.9
2.7 2.1
61.5 61.5
24.0 23.2
: :
: :
2.3 2.0
EU
* Proměnné uváděné v textu o Paktu euro plus v závěrech Evropské rady z března 2011 Zdroje: Útvary Komise, Eurostat, ECB
:
