PENGAWASAN TERHADAP PRAMUWISATA DI PROVINSI BALI Oleh I Ketut Suparta Program Studi S2 Ilmu Hukum Konsentrasi Hukum Pemerintahan ABSTRACT This research is based on a gap that happened in arranging tour guides in Bali in which there are norms conflict between the regional regulation of Bali Province Number 5 Year 2008 on Tour Guide and the Regulation of Cultural and Tourism Minister Number: PM.92/HK.501/MKP/2010 on The Registration Procedure of Tour Guides Business which causes the Government of Bali Province doubtful in doing the authority of controling. In this research is discussed two problem namely the authority of Bali Province Government in arranging the tour guides business and controlling the tour guides. From the research which is conduct with statute approach and the law concept analysis approach that is analyzed by systematization, evaluation, argumentation and description method, it is known that the Bali Province Government has attribution authority which is strict for arranging the tour guides business and this matter implies on the authority to conduct control that includes law and administration, technical ability and tour guides behavior. Since regional regulation made by the autonomous government structure with autonomous autorithy then the regulation that arranges specified authority for that region remains valid. Keywords : authority , control, tour guide
I.
PENDAHULUAN
pilihan
1.1.
Latar Belakang
pemerintahan yang secara nyata ada
Urusan pariwisata merupakan
meliputi
urusan
dan berpotensi untuk meningkatkan
salah satu urusan pilihan yang terkait
kesejahteraan
erat dengan potensi unggulan dan
dengan kondisi, kekhasan, dan potensi
kekhasan daerah. Pasal 13 ayat (2)
unggulan daerah yang bersangkutan”.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun
Sedangkan penjelasan Pasal 13 ayat
2004
(2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun
menentukan
“Urusan
pemerintahan provinsi yang bersifat
masyarakat
2004 menyebutkan yang
1
sesuai
dimaksud
dengan “urusan pemerintahan yang
Dinas untuk menerbitkannya setelah
secara nyata ada” dalam ketentuan
permohonan
diajukan
ini sesuai dengan kondisi, kekhasan
melengkapi
persyaratan
dan potensi yang dimiliki antara lain
ditentukan
pertambangan, perikanan, pertanian,
Selanjutnya
perkebunan, kehutanan, pariwisata.
diatur
Bali daerah
merupakan
tujuan
wisata
salah utama
melalui
dengan yang
Kepala
mengenai
Dinas.
pengawasan
dalam pasal 12 ayat (1)
satu
menentukan
di
pengawasan
“Pembinaan terhadap
dan
pramuwisata
Indonesia bagian tengah menempatkan
dilakukan oleh Gubernur” selanjutnya
pariwisata sebagai salah satu sumber
ayat (2) nya menentukan “Pembinaan
pendapatan
dan
daerah.
Perkembangan
pengawasan
sebagaimana
kepariwisataan di Bali ditentukan juga
dimaksud pada ayat
oleh keberadaan pramuwisata. Untuk
hukum dan administrasi, pengetahuan
mengatur pramuwisata di Bali maka
teknis dan prilaku”
Pemerintah Provinsi Bali menetapkan
Untuk
(1)
meliputi
memberikan
Peraturan Daerah Nomor 5 Tahun 2008
hukum
tentang Pramuwisata. Dalam Peraturan
Daerah maka pemerintah pada tanggal
daerah ini diatur antara lain mengenai
16 Januari 2009 menetapkan Undang-
penggolongan
lingkup
Undang
pramuwisata, persyaratan, pelaksanaan
tentang
tugas pramuwisata, pembinaan dan
Undang ini menggantikan Undang-
pengawasan, dan penyidikan.
Undang Nomor 9 Tahun 1990 tentang
Pasal
dan
4
ruang
Peraturan
Daerah
pengaturan
dasar
Kepariwisataan.
Undang-
Kepariwisataan yang dianggap tidak sesuai
tentang Pramuwisata menentukan ;
kepariwisataan.
Untuk menjadi Pramuwisata wajib
Undang
memiliki Sertifikat Pramuwisata dan
menentukan
KTPP yang diterbitkan oleh Gubernur.
Pemerintah
daerah
Gubernur
mengelola
urusan
menunjuk
di
Nomor 10 Tahun 2009
Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2008
dapat
pariwisata
Kepala 2
lagi
dengan Pasal
Nomor
10
perkembangan 18
Undang-
Tahun
Pemerintah
2009
dan/atau
mengatur
dan
kepariwisataan
sesuai dengan ketentuan peraturan
kepada Pemerintah atau Pemerintah
perundang-undangan. Dalam Pasal 29
Daerah” dan ayat (2)nya menentukan
hurup c Undang-Undang Nomor 10
“Ketentuan lebih lanjut mengenai tata
Tahun
cara
2009
Pemerintah
ditentukan
provinsi
bahwa
berwenang
:
pendataan
pendaftaran
Peraturan Menteri”
usaha
Atas dasar ketentuan Pasal 15
pariwisata.
ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang
Dari ketentuan Pasal 29 hurup c
Nomor
10
tersebut diatas terlihat bahwa salah satu
Kebudayaan
kewenangan
menetapkan
adalah
sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) diatur dengan
melaksanakan pendaftaran, pencatatan, dan
pendaftaran
Pemerintah
melaksanakan
provinsi
pendaftaran,
Tahun
2009,
dan
Menteri Pariwisata
Peraturan
Menteri
Kebudayaan dan Pariwisata Nomor:
pencatatan, dan pendataan pendaftaran
PM.92/HK.501/MKP/2010
usaha pariwisata. Sementara itu Pasal
Tata Cara Pendaftaran Usaha Jasa
14 ayat (1) hurup k Undang-Undang
Pramuwisata.
Nomor 10 Tahun 2009 menentukan
Peraturan Menteri Kebudayaan dan
bahwa usaha pariwisata itu meliputi
Pariwisata
antara lain : usaha jasa pramuwisata;
PM.92/HK.501/MKP/2010
Sedangkan
ayat
(2)
Pasal
tentang
1
angka
Nomor
2
:
menyebutkan “Usaha Jasa Pramuwisata
nya
menentukan Usaha pariwisata selain
yang
sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
pariwisata adalah usaha penyediaan
diatur dengan Peraturan Menteri.
dan/atau
Selanjutnya Pasal 15 ayat (1)
selanjutnya
pemandu
disebut
usaha
pengoordinasian wisata
tenaga
untuk
memenuhi
wisatawan
dan/atau
Undang Undang Nomor 10 Tahun
kebutuhan
2009
kebutuhan biro perjalanan wisata”.
menentukan
“Untuk
dapat
menyelenggarakan usaha pariwisata
Selanjutnya
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 14,
menentukan
pengusaha
pariwisata ditujukan kepada Bupati
pariwisata
wajib
mendaftarkan usahanya terlebih dahulu
atau 3
pasal
Walikota
3
ayat
pendaftaran
tempat
(1) usaha
kedudukan
kantor. Ayat (2) nya menentukan
dikatakan Ketua DPD HPI Bali, Sangtu
pendaftaran usaha pariwisata untuk
Subaya1 mengatakan,
Daerah
Khusus
Ibukota
“Permenbudpar No.PM.92/HK.501/MKP/2010 mengacu pada UU Otonomi Daerah mengarahkan kewenangan penertiban pramuwisata ilegal ke kabupaten/kota. Ini praktis harapan Pemprop Bali menangani permasalahan pariwisata termasuk pramuwisata ilegal dengan konsep manajemen satu pulau menjadi terancam pupus. Dijelaskannya, pemberlakuan Permenbudpar ini membuat Diparda Bali terkesan setengah hati dalam penanganan guide ilegal. Pengamanan Perda Pramuwisata yang dilakukan Satpol PP Propinsi Bali juga kurang optimal karena masalah kewenangannya mengacu pada Permenbudpar No.PM.92/HK.501/MKP/2010 berada di pemerintah tingkat II. Dipaparkan, pemerintah kabupaten/kota sebagai raja kecil yang diberikan kewenangan mengatur dan penanganan guide ilegal belum siap dari sisi aturan termasuk administrasi. Dalam kondisi seperti ini perlindungan terhadap pramuwisata berlisensi di bawah HPI menjadi
Jakarta
ditujukan kepada Gubernur. Berkaitan dengan
pengawasan,
pasal
21
menentukan Bupati, Walikota dan/atau Gubernur dalam
melakukan
rangka
pariwisata
pengawasan
pendaftaran
usaha
dimana pengawasan ini
dapat meliputi pemeriksaan sewaktuwaktu ke lapangan untuk memastikan kesesuaian kegiatan usaha
dengan
Daftar Usaha Pariwisata. Dengan
ditetapkannya
Peraturan Menteri Kebudayaan dan Pariwisata
Nomor:
PM.92/HK.501/MKP/2010
terlihat
adanya konflik norma antara ketentuan pasal 4 dan pasal 12 Peraturan daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2008 dengan pasal 3 dan pasal 21 Peraturan Menteri Kebudayaan dan Pariwisata Nomor:
PM.92/HK.501/MKP/2010.
Sebagai implikasinya terjadi keraguan pihak Pemerintah Provinsi Bali dalam pelaksanaan
pengawasan
kegiatan pramuwisata beroperasi
di
Bali
terhadap
illegal
yang
seperti
yang
1
www.bisnisbali.com/2012/09/27/news/.../ju.h tml - available tgl 31 Oktober 2012
4
ngambang. Akankah kondisi ini akan memperlemah pengawasan guide ilegal di Bali ? Menurutnya, walaupun UU Otonomi Daerah, dan Permenbudpar memberikan kewenangan kepada pemerintah kabupaten/kota menangani permasalahan pramuwisata perlu adanya langkah koordinasi antara pemprop, dan pemkab/pemkot”.
jasa pramuwisata
UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan. Disamping
itu
pengembangan
dalam ilmu
rangka
hukum
dan
pembangunan hukum di Indonesia, maka penelitian ini bertujuan untuk dapat
1.2. Rumusan Masalah
memecahkan
permasalahan-
permasalahan hukum yang timbul di
Sehubungan dengan uraian latar
masyarakat
belakang diatas, maka ada 2 (dua)
di
bidang
pariwisata,
khususnya masalah yang berkaitan
pokok permasalahan yang menarik
dengan pengaturan usaha pramuwisata
untuk diteliti dalam kerangka Hukum
beserta pembinaan dan pengawasannya
Administrasi yaitu :
1.3.2. Tujuan Khusus
1) Bagaimanakah kewenangan
1.
pemerintah Provinsi Bali dalam
setelah berlakunya
pengaturan
Untuk
mengidentifikasi,
mengetahui
usaha
wewenang
Pramuwisata ?
Bali
2) Bagaimanakah pengawasan
dan
menganalisis
pemerintah
dalam
provinsi
mengatur
usaha
pramuwisata
terhadap usaha Pramuwisata
2.
di Provinsi Bali?
Untuk
mengetahui
dan
menganalisis tentang pengawasan terhadap usaha pramuwisata di
1.3. Tujuan Penelitian
provinsi Bali.
1.3.1. Tujuan Umum Penelitian ini bertujuan untuk
II. METODE PENELITIAN
dapat memahami dan menganalisis
Penelitian
wewenang pemerintah provinsi dalam
penelitian
kaitannya dengan pengaturan usaha
hukum
ini
merupakan
normatif,
yang
beranjak dari adanya kesenjangan5
kesenjangan
yang
dapat
dijumpai
dikaitkan dengan pokok permasalahan
dalam norma hukum yang mengatur
yang
kewenangan
daerah
diklasifikasikan lagi sesuai dengan
mengatur
bentuk bahan hukum sekunder tersebut.
kepariwisataan khususnya di bidang
Selanjutnya bahan hukum yang telah
usaha pramuwisata di provinsi Bali.
terkumpulkan
berkaitan
dengan
Sementara itu dalam membahas pokok
kewenangan
pemerintah
daerah
permasalahan dalam penelitian ini akan
provinsi Bali dalam mengatur usaha
didasarkan pada bahan hukum primer
pramuwisata
maupun
sekunder.
dideskripsikan dengan menguraikan
Pendekatan yang digunakan untuk
proposisi-proposisi hukum dan non
membahas pokok permasalahan dalam
hukum yang dijumpai, selanjutnya
penelitian
dilakukan sistematisasi sesuai dengan
pemerintah
provinsi
dalam
bahan
ini
hukum
adalah
perundang-undangan
pendekatan
yang
selanjutnya
, terlebih dahulu akan
statute
pembahasan atas permasalahan yang
approach), dan pendekatan analisis
diajukan dan terhadap konflik norma
konsep hukum.
akan dianalisis dengan asas preferensi
Pengumpulan primer
dilakukan
(the
ada
bahan
hukum
dan selanjutnya dilakukan interpretasi
dengan
metode
baik secara otentik maupun sistematis.
sistematis yaitu dengan mengklasifikasi
Hasil
peraturan
kemudian
perundang-undangan
berdasarkan
hirarkhi
perundang-undangan memperhatikan
peraturan
diberikan
dengan urutan
perundang-undangan
dari
ketiga
teknik
dilakukan
tersebut
evaluasi
argumentasi
dan untuk
selanjutnya disimpulkan.
waktu tersebut
III. HASIL DAN PEMBAHASAN
diundangkan. Sedangkan sumber bahan
3.1. Kewenangan
Pemerintah
hukum sekunder di kumpulkan dengan
Provinsi Bali Dalam Mengatur
metode
Usaha Pramuwisata
bola
salju
dengan
menggunakan sistem kartu berdasarkan substansi
materi
yang
dibahas 6
Dalam konsep hukum publik,
peraturan perundang-undangan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum.”5
wewenang merupakan suatu konsep inti dalam hukum tata negara dan
Menurut
Marbun,6
S.F.
hukum administrasi. 2 Dalam Hukum
mengatakan wewenang mengandung
Tata
arti kemampuan untuk
Negara,
wewenang
kewenangan
atau
(bevoegdheid)
dideskripsikan
sebagai
melakukan
suatu tindakan hukum publik, atau
kekuasaan
secara
yuridis
adalah
kemampuan
hukum atau rechtmacht. Jadi dalam
bertindak yang diberikan oleh undang-
konsep
undang yang berlaku untuk melakukan
hukum
publik,
wewenang
berkaitan dengan kekuasaan, 3 oleh
hubungan-hubungan
karenanya
Sementara itu Henc van Maarseveen
wewenang
itu
adalah
hukum.
kekuasaan, wewenang apapun tidak
sebagaimana
dijalankan sebagaimana mestinya tanpa
Hadjon7 mengatakan didalam hukum
ada kekuasaan.
publik, wewenang sekurang-kurangnya
dibutuhkan
Kekuasaan mutlak
dalam
kelangsungan
dikutip
Philipus
M.
terdiri dari tiga komponen yaitu :
pergaulan hidup antar manusia, atau
a. komponen
pengaruh,
ialah
juga untuk mencapai tujuan-tujuan dari
bahwa penggunaan wewenang
pendirian suatu Negara.4 Indroharto
dimaksudkan
mengatakan bahwa “Dalam arti yuridis,
mengendalikan perilaku subyek
pengertian
hukum;
kemampuan
wewenang yang
diberikan
adalah
untuk
oleh
2
5
Philipus M Hadjon, 1998, Tentang Wewenang Pemerintahan (bestuursbevoegheid), dalam Pro Justitia, Tahun XVI Nomor 1 , Januari, hal.90. 3 Philipus M Hadjon, 1997, Tentang Wewenang, Dalam Yuridika Nomor 5 dan Nomor 6, Tahun XII, September-Desember, hal.1 4 Parlin M. Mangunsong, 2002, Pembatasan Kekuasaan Melalui Hukum Administrasi Negara dalam Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, hal. 37
Indroharto, 1996, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara Buku I Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, hal. 86 6 S.F. Marbun, 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, hal.154 155 7 Sadjijono, 2008, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi, LaksBang PRESSindo, Yogyakarta, hal.52
7
b. komponen dasar hukum, bahwa wewenang
itu
selalu
pemberian kewenangan kepada pejabat
harus
pemerintahan
tertentu
tersirat
dapat ditunjuk dasar hukumnya
pertanggungjawaban dari pejabat yang
; dan
bersangkutan.8
c. komponen konformitas hukum, mengandung
adanya
Negara hukum maka menarik untuk
baik
disimak pendapat dari Philipus M.
standard umum (semua jenis
Hadjon sebagaimana dikutip oleh I
wewenang) maupun standard
Gusti
khusus (untuk jenis wewenang
membagi cara memperoleh atas dua
tertentu).
cara utama yaitu: a) atribusi; b)
Berbicara mengenai komponen
delegasi;
standard
makna
Berdasarkan salah satu prinsip
wewenang,
Wairocana9
Ngurah
dan
yang
kadang-kadang
juga
dasar hukum wewenang, berarti kita
mandat. Atribusi merupakan wewenang
membahas
untuk membuat keputusan (besluit)
mengenai
sumber
wewenang atau dengan cara bagaimana
yang
wewenang itu diperoleh. Mengetahui
undang-undang dalam arti material.
sumber
Atribusi ini dikatakan juga sebagai
dan
wewenang
cara
organ
memperoleh
pemerintahan
di
langsung
bersumber
kepada
suatu cara normal untuk memperoleh
dalam Hukum Administrasi sangatlah
wewenang
penting,
dengan
pengertian tersebut jelas tampak bahwa
hukum
kewenangan
karena
berkaitan
pertanggungjawaban (rechtelijke penggunaan
verantwording) wewenang
dalam
hukum;
geen
melalui
8
Ridwan HR, 2008, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal. 108
bevoegdheid
9
Wairocana, I Gusti Ngurah, 2005, “Good Governance” (Kepemerintahan Yang Baik) dan Implementasinya di Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan daerah di Bali, Disertasi, Program Pasca sarjana Universitas Airlangga, Surabaya, hal.229
is no authority without responsibility” kewenangan
didapat
tersebut,
zonder verantwoordelijkheid atau there
(tiada
yang
Dari
atribusi oleh organ pemerintah adalah
seiring dengan salah satu prinsip dalam Negara
pemerintahan.
tanpa
pertanggungjawaban). Di dalam setiap 8
kewenangan asli, karena kewenangan
keputusan
itu diperoleh langsung dari peraturan
mandataris adalah tanggung jawab si
perundang-undangan, dengan kata lain
pemberi mandat.
dengan
atribusi
dikeluarkan
oleh
timbulnya
Dari paparan diatas dapatlah
kewenangan baru yang sebelumnya
diketahui bahwa wewenang Pemerintah
kewenangan itu tidak dimiliki oleh
Provinsi Bali untuk mengatur usaha
organ pemerintah yang bersangkutan.
pramuwisata
Delegasi diartikan sebagai penyerahan
atributif,
wewenang untuk membuat besluit oleh
bersumber
pejabat pemerintahan kepada pihak lain
sehingga ada wewenang baru yang
tersebut. Dengan kata penyerahan, ini
dimiliki oleh pemerintah Provinsi Bali
berarti adanya perpindahan tanggung
yaitu mengatur usaha pramuwisata
jawab dari yang memberi delegasi
dimana wewenang ini bersifat terikat.
(delegans) kepada yang menerima
Wewenang ini dapat kita ketahui dari
delegasi (delegataris).
ketentuan Pasal 29 hurup c Undang-
Mandat
berarti
yang
yaitu
wewenang
wewenang
dari
yang
undang-undang
suatu
Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang
kepada
Kepariwisataan junct juncto Pasal 14
bawahan. Pelimpahan itu bermaksud
ayat (1) hurup k beserta penjelasannya
memberi wewenang kepada bawahan
sebagai lex specialis nya.
pelimpahan
diartikan
adalah
wewenang
untuk membuat keputusan a/n pejabat
Pasal 29 hurup c menentukan
tata usaha Negara yang memberi
“Pemerintah
mandat. Dari pengertian tersebut maka
melaksanakan pendaftaran, pencatatan,
tampak bahwa tanggung jawab tidak
dan
berpindah kepada mandataris, dengan
Sementara itu Pasal 14 ayat (1) hurup k
kata lain tanggung jawab tetap berada
menentukan
di tangan pemberi mandat, hal ini dapat
meliputi,
dilihat dari kata a/n (atas nama),
pramuwisata”. Yang dimaksud dengan
dengan demikian semua akibat hukum
“usaha jasa pramuwisata” adalah usaha
yang
yang
ditimbulkan
oleh
adanya 9
Provinsi
pendataan
usaha “usaha
antara
menyediakan
berwenang pariwisata”. pariwisata lain;
jasa
dan/atau
mengoordinasikan
tenaga
pemandu
Pemerintah
Provinsi
yang
secara
wisata untuk memenuhi kebutuhan
atribusi diberikan kewenangan untuk
wisatawan dan/atau kebutuhan biro
mengatur usaha jasa perjalanan wisata?
perjalanan wisata.
atau apakah dengan ditetapkannya
Selain pemerintah
itu
kewenangan
provinsi
Bali
Peraturan Menteri Kebudayaan dan
untuk
Pariwisata
Nomor
:
mengatur usaha pariwisata juga kita
PM.92/HK.501/MKP/2010
bisa temukan aturannya dalam Pasal 13
Tata Cara Pendaftaran Usaha Jasa
ayat (2) Undang-Undang Nomor 32
Pramuwisata
Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor
Daerah beserta penjelasannya sebagai
5 Tahun 2008 tentang Pramuwisata
lex generalis nya yang menentukan
menjadi tidak berlaku?.
“Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat
pilihan
meliputi
pemerintahan yang
mengakibatkan
Untuk menjawab permasalahan
urusan
ini ada beberapa pendapat yang perlu
secara nyata ada
dikemukakan disini yaitu : Ridwan10 mengatakan bahwa
dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat
akan
tentang
sesuai
secara teoritik peraturan perundang-
dengan kondisi, kekhasan, dan potensi
undangan yang dibuat secara mandiri
unggulan daerah yang bersangkutan”.
oleh
Yang
atau
administrasi
“urusan
tersebut lebih tepat disebut dengan
nyata
istilah regulasi (regulation) sebagai
dalam ketentuan ini sesuai
wujud dari delegated legislation atau
dimaksud
pemerintahan ada”
pemerintah
dengan
yang
secara
dengan kondisi, kekhasan dan potensi
gedelegeerde
yang
istilah peraturan perundang-undangan
dimiliki
antara
lain
wetgeving,
pertambangan, perikanan, pertanian,
secara
perkebunan, kehutanan, pariwisata.
menunjuk pada produk hukum dari
Permasalahannya
adalah
spesifik
sedangkan
10
digunakan
untuk
Ridwan, 2009, Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi, FH UII Press, Yogyakarta, hal 68-69
apakah Menteri memiliki kewenangan untuk mengesampingkan kewenangan 10
merupakan
Atas
tergolong
Undang-Undang dan Peraturan Daerah
peraturan perundang-undangan adalah
– dapat memuat sanksi pidana, sanksi
undang-undang dan peraturan daerah.
administrative, dan sanksi perdata,
Pemilahan dan penggunaan istilah ini
sedangkan
tidak
nomenklatur
mencantumkan sanksi administratif dan
legislasi di Indonesia, sehingga semua
sanksi perdata. Hal ini bisa kita lihat
jenis ketentuan tertulis yang mengikat
ketentuannya dalam Pasal 15 ayat (1)
atau ditujukan untuk umum (algemeen
Undang-Undang Nomor 12 Tahun
verbindende
2011 tentang Pembentukan Peraturan
dasar
dianut
itu,
yang
dalam
voorschriften)
disebut
produk
regulasi
legislation
–
legislator murni (original legislator).
hanya
dapat
peraturan perundang-undangan, tanpa
Perundang-Undangan
mempersoalkan siapapun atau lembaga
menyebutkan
apa pun yang membuatnya. Tanpa ada
mengenai
pemilahan antara produk legislation
dapat dimuat dalam Undang-Undang,
dengan
Peraturan
delegated
menimbulkan
legislation
persoalan
akan
peraturan yang lebih tinggi, apakah Peraturan
Daerah dalam rangka otonomi?. Dalam Praktik,
Peraturan
Daerah
yang
merupakan produk legislation sering “dikalahkan” dengan Peraturan Menteri
11
juga
membedakan
atau
Jimly Asshiddiqie, 2004, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, diterbitkan atas kerjasama Mahkamah Konstitusi dengan Pusat Studi HTN FH=UI, Jakarta, hal.279 - 280
yang merupakan delegated legislation. Ridwan
Provinsi,
dari segi pembuatannya, sudah semestinya kedudukan Perda ini, baik Perda tingkat provinsi, maupun Perda tingkat Kabupaten/Kota, dapat dilihat setara dengan Undang-Undang dalam arti semata-mata merupakan produk hukum lembaga legislatif. Namun, dari segi isinya, sudah seharusnya,
misalnya mana
atau
hanya
mengatakan,
sulit menemukan jawaban yang pasti
Menteri
Daerah
pidana
muatan
Menurut Jimly Asshiddiqie11
peraturan. Tanpa pemilahan itu akan
Peraturan
ketentuan
materi
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota”
terutama
dalam kaitannya dengan sistem hirarki
terhadap pertanyaan,
“
yang
bahwa
peraturan perundang-undangan yang 11
kedudukan peraturan yang mengatur materi dalam ruang lingkup daerah berlaku yang lebih sempit dianggap mempunyai kedudukan yang lebih rendah dibandingkan peraturan dengan ruang lingkup wilayah berlaku yang lebih luas. Dengan demikian, UndangUndang lebih tinggi kedudukannya daripada Perda Propinsi, dan Perda Kabupaten atau Perda Kota. Karena itu, sesuai prinsip hierarki peraturan perundang-undangan, peraturan yang lebih rendah itu tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang derajatnya lebih tinggi.Tetapi sebagai konsekwensi dari penegasan prinsip pemisahan kekuasaan eksekutif, legislative, dan yudikatif dalam naskah Perubahan Pertama UUD 1945, maka produk legislatif Daerah ini dapat saja bertentangan dengan produk eksekutif di tingkat Pusat. Misalnya, apabila suatu materi Perda tingkat provinsi ataupun Perda tingkat kabupaten/kota yang telah ditetapkan secara sah ternyata isinya bertentangan dengan materi Peraturan Menteri di tingkat pusat, maka pengadilan haruslah menentukan bahwa Perda itulah yang berlaku sepanjang untuk Daerahnya.
Menurut
Manan,12
Bagir
mengingat bahwa Perda (termasuk Peraturan Desa) dibuat oleh satuan pemerintahan yang mandiri (otonom), dengan lingkungan wewenang yang mandiri
pula,
pengujiannya
maka
terhadap
dalam peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi tidak boleh semata-mata berdasarkan “pertingkatan”, melainkan juga pada “lingkungan
wewenangnya”.
Perda
yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan
tingkat
lebih
tinggi (kecuali UUD) belum tentu salah,
kalau
ternyata
perundang-undangan
peraturan
tingkat
tinggi
melanggar hak dan kewajiban daerah yang
dijamin
UUD
atau
UU
Pemerintahan Daerah. Dari pendapat diatas dapatlah dikemukakan disini bahwa Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2008 tentang Usaha Jasa Perjalanan Wisata tetap bisa diberlakukan untuk mengatur
usaha
12
pramuwisata
di
Bagir Manan, 2004, Teori dan Politik Konstitusi, FH UII Press, Cet. Kedua, Yogyakarta, hal. 142.
12
wilayah Propinsi Bali. Selain pendapat
Pengawasan
diatas sebagai acuan kita juga bisa
preventif
untuk
mengacu pada ketentuan Pasal 29
kepatuhan,
sedangkan
hurup b Undang-Undang Nomor 10
sanksi merupakan langkah represif
Tahun
untuk memaksakan kepatuhan.
2009
“Pemerintah
yang
menentukan
provinsi
berwenang
mengoordinasikan
penyelenggaraan
mengatakan proses
11 ayat (1) Undang-Undnag Nomor 32
pelaksanaan
Tahun
organisasi
yang
menentukan
“Penyelenggaraan pemerintahan
langkah
memaksakan penerapan
Menurut Sondang P. Siagian14
kepariwisataan di wilayahnya” jo Pasal
2004
merupakan
pengawasan
adalah
pengamatan
daripada
seluruh
kegiatan
untuk
menjamin
agar
urusan
supaya semua pekerjaan yang sedang
dibagi berdasarkan
dilakukan berjalan sesuai dengan
kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan
rencanayang
efisiensi
sebelumnya. Di dalam manajemen
dengan
memperhatikan
keserasian hubungan antar susunan
ataupun
pemerintahan”,
pengawasan kegiatan
telah
Hukum
ditentukan
Administrasi,
diartikan
mengawasi
dalam
arti
Pengawasan Terhadap Usaha
melihat
Pramuwisata di Provinsi Bali
sehingga tidak ada kegiatan lain di
3.2.
sesuatu
sebagai
dengan seksama,
Dalam Hukum Administrasi,
luar itu atau proses kegiatan yang
sarana penegakan hukum itu ada dua
membandingkan apa yang dijalankan,
yaitu
dilaksanakan, atau diselenggarakan itu
pengawasan
sanksi
oleh
organ
dan penerapan pemerintahan.
dengan
J.B.J.M. Ten Berge seperti dikutip Ridwan
13
mengatakan
apa
direncanakan,
bahwa
Dengan
penerapan sanksi ini merupakan inti
yang atau
dikehendaki, diperintahkan.
pengawasan,
berbagai
aktivitas yang telah digariskan dalam
dari penegakan hukum administrasi. 14
13
Sondang P. Siagian, 1987, Filsafat administrasi, CV Haji Masagung, Jakarta, hal. 135.
Ridwan,op.cit, hal 106
13
peraturan perundang-undangan akan
itu dilaksanakan oleh orang atau
dapat dilaksanakan secara baik dalam
badan yang berasal dari dalam
arti sesuai dengan apa yang dimaksud.
lingkungan
Hasil pengawasan ini harus
bersangkutan
dapat menunjukkan sampai di mana
pengawasan
terdapat
pengawasan
kecocokan
ketidakcocokan penyebab
dan
dan
menemukan
ketidakcocokan
yang
Sedangkan
ekstern
adalah
unit organisasi yang diawasi.
manajemen pemerintahan publik yang
pemerintahan
intern.
dengan
atau lembaga pengawasan dari luar
muncul. Dalam konteks membangun
kelola
disebut
yang
pengawasan dilakukan oleh badan
yang
bercirikan good governance
organisasi
2.
(tata
Pengawasan
Preventif
dan
Represif
baik),
Pengawasan ini berkaitan dengan
pengawasan merupakan aspek penting
waktu
untuk menjaga fungsi pemerintahan
pengawasan.
berjalan
mestinya.
preventif merupakan pengawasan
pengawasan
yang dilakukan sebelum suatu
Dalam
sebagaimana konteks
ini,
dilaksanakannya Pengawasan
menjadi sama pentingnya dengan
kegiatan
itu
penerapan
sehingga
dapat
good
governance
itu
sendiri.
terjadinya Pada dasarnya terdapat 4 jenis
dilaksanakan, mencegah penyimpangan.
Sedangkan
pengawasan represif
pengawasan15 yang dapat dijelaskan
adalah
sebagai berikut:
dilakukan setelah suatu kegiatan
1.
itu dilakukan.
Pengawasan Intern dan Ekstern Pengawasan lembaga
ini yang
dilihat
dari
3.
pengawasan
yang
Pengawasan Aktif dan Pasif
melakukan
Pengawasan dekat (aktif) adalah
pengawasan, apabila pengawasan
pengawasan yang dilaksanakan di tempat
15
yosa, itjendepdagri.go.id/?pilih=news&mod=yes&aksi=l ihat... available tgl 20 Juni 2011
kegiatan
yang
bersangkutan. Dalam hal ini aparat pengawas 14
mendatangi
tempat
kegiatan
dilaksanakan
untuk
pengeluaran tersebut diperlukan
memastikan bahwa kegiatan yang
dan beban biaya yang serendah
direncanakan sudah sesuai dengan
mungkin.
pelaksanaannya
4.
sesuai
dengan
Dalam
kaitannya
dengan
permasalahan
diatas
bukti-bukti yang ada. Sedangkan
pembahasan
pengawasan
(pasif)
maka pengawasan yang dimaksudkan
merupakan pengawasan melalui
adalah pengawasan yang dilakukan
“penelitian dan pengujian terhadap
oleh pengawas administrasi dalam
surat-surat pertanggung jawaban
rangka
yang disertai dengan bukti-bukti
Hukum Administrasi terhadap warga
penerimaan dan pengeluaran.”
Negara. Dengan kata lain, pengawasan
Pengawasan
formil
yang dimaksudkan ini adalah dalam
menurut hak (rechtimatigheid) dan
arti khusus, yakni pengawasan oleh
pemeriksaan kebenaran materiil
aparat administrasi terhadap warga
mengenai
Negara. Adapun pengawasan dalam
jauh
kebenaran
maksud
tujuan
penerapan
norma-norma
pengeluaran (doelmatigheid).
arti umum, yakni pengawasan terhadap
Pengawasan
administrasi oleh lembaga pengawas.
menurut adalah
kebenaran
hak
formil
(rechmatigheid)
pemeriksaan
Pengawasan
dalam
rangka
terhadap
penegakan norma Hukum administrasi
pengeluaran apakah telah sesuai
ini lebih diarahkan pada pemberian
dengan
tidak
informasi dan penyuluhan mengenai
kadaluarsa, dan hak itu terbukti
norma-norma Hukum Administrasi
kebenarannya.”
terhadap warga negara. Jika informasi
peraturan,
Sementara,
pemeriksaan
kebenaran
mengenai
maksud
pengeluaran adalah
materil
dan penyuluhan telah diberikan, dan
tujuan
kemudian ada indikasi pelanggaran
(doelmatigheid)
norma hukum, maka aparat pengawas
pemeriksaan
pengeluaran
apakah
terhadap
akan mengadakan pengusutan atau
telah
penyelidikan, hasil dari pengusutan
memenuhi prinsip ekonomi, yaitu
atau 15
penyelidikan
inilah
yang
kemudian
dijadikan
dasar
untuk
1.
penerapan sanksi. Dengan
asumsi
bahwa
Kewenangan
untuk
pembinaan
dan
melakukan pengawasan
diberikan kepada Gubernur.
pemerintah Provinsi Bali mempunyai
2.
Kewenangan
pembinaan
dan
kewenangan untuk mengatur usaha jasa
pengawasan tersebut meliputi :
pramuwisata
pengawasan
a. Hukum dan administrasi yang
terhadap pramuwisata masih bisa tetap
didalamnya meliputi kewajiban
dilaksanakan sesuai dengan ketentuan
pramuwisata untuk : memiliki
yang diatur dalam Peraturan Daerah
sertifikat dan KTPP (pasal 4
Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2008
ayat
tentang Pramuwisata.
pramuwisata (pasal 5 ayat (1))
maka
Pengawasan
terhadap
(1)),
b. Pengetahuan
lulus
teknis
ujian
yang
pramuwisata diatur dalam Bab V
didalamnya
dengan
penguasaan bahasa Indonesia
judul
Pembinaan
dan
Pengawasan. Pasal 12 menentukan: (1) Pembinaan dan terhadap
dan salah satu bahasa asing
pengawasan
dengan
pramuwisata
keterampilan dalam memimpin
dilakukan oleh Gubernur.
dan
(2) Pembinaan dan pengawasan
ada
meliputi
baik
dan
mengatur
benar;
perjalanan
wisata; penguasaan ilmu bumi
sebagaimana dimaksud pada
pariwisata,
kependudukan,
ayat (1) meliputi:
sejarah,
a.
hukum dan administrasi;
kebudayaan daerah Bali dan
b.
pengetahuan teknis; dan
Indonesia untuk pramuwisata
c.
prilaku
umum.
pemerintahan,
sedangkan
untuk
Dari ketentuan Pasal 12 diatas
pramuwisata khusus menguasai
beberapa
bahasa Indonesia dan salah satu
hal
yang
bisa
dikemukakan yaitu:
bahasa asing dengan baik dan benar; menguasai pengetahuan mengenai obyek dan daya tarik 16
wisata
tempat
calon
kurungan maksimal 6 (enam) bulan
pramuwisata khusus bertempat
atau
denda
paling
banyak
tinggal.
10.000.000,- (sepuluh juta rupiah).
Rp.
c. Prilaku , yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas pramuwisata,
IV.
seperti:
Simpulan
menaati
kode
profesi
etik
SIMPULAN DAN SARAN
pramuwisata;
mengenakan
KTPP
Dari
sesuai
penggolongannya;
diatas
menaati
pembahasan
dapat
tersenut
disimpulkan
sebagai
berikut :
acara perjalanan yang telah disepakati;
1.
menggunakan
Pemerintah Provinsi Bali sesuai
pakaian adat bali kecuali tugas
dengan ketentuan pasal 29 hurup c
kegiatan wisata tirta, pendakian,
juncto pasal 14 ayat (1)hurup k
lintas alam dan perkemahan.
Undang-Undang Nomor 10 Tahun
Dilihat dari kewenangan yang
2009
mempunyai
kewenangan
untuk
mengatur
diatur dalam Peraturan Daerah Provinsi
atribusi
Bali Nomor 5 Tahun 2008 terlihat
keberadaan pramuwisata di Bali.
bahwa
Dengan ditetapkannya Peraturan
pengawasan
ini
meliputi
pengawasan yang bersifat preventif
Menteri
melalui
Pariwisata
ujian
pramuwisata
yang
Kebudayaan
dan Nomor:
dilakukan untuk mendapatkan sertifikat
PM.92/HK.501/MKP/2010 tentang
dan KTPP dan pengawasan represif
Tata Cara Pendaftaran Usaha Jasa
yaitu
dilakukan
Pramuwisata tidak mengakibatkan
pengawasan
yang
dengan
mengadakan
pemeriksaan
Peraturan Daerah Provinsi Bali
terhadap
pramuwisata
yang
Nomor 5 Tahun 2008 tentang
tidak
memiliki sertifikat maupun KTPP.
Pramuwisata
Pelanggaran
berlaku. Hal ini didasarkan bahwa
terhadap
memiliki
sertifikat
dikenakan
sanksi
kewajiban dan
KTPP
pidana
dengan
Perda
itu
menjadi
dibuat
pemerintahan 17
tidak
oleh satuan
yang
mandiri
(Otonom)
dengan
lingkungan
Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2008,
wewenang yang mandiri karena
karena keberadaan Perda ini sudah
mengatur urusan yang spesifik
sesuai
dengan
wilayah
dimiliki oleh Pemerintah Provinsi.
terbatas
untuk
berlaku
yang
satuan wilayah
2009
yang
Asshiddiqie, Jimly ., 2004, Konstitusi
hurup b Undang-Undang Nomor Tahun
kewenangan
DAFTAR PUSTAKA
Provinsi Bali. Selain Pasal 29
10
dengan
dan
menentukan
Konstitusionalisme
pemerintah Provinsi berwenang
Indonesia, diterbitkan atas
mengoordinasikan
kerjasama
penyelenggaraan kepariwisataan di
Konstitusi
wilayahnya mengingat jangkauan
Studi HTN FH=UI, Jakarta.
Mahkamah dengan
Pusat
wilayah provinsi Bali yang tidak Hadjon, Philipus M, 1997, Tentang Wewenang, Dalam Yuridika Nomor 5 dan Nomor 6, Tahun XII, SeptemberDesember.
terlalu luas. 2.
Keberadaan
Peraturan
Daerah
Provinsi Bali Nomor 5 tahun 2008 masih tetap bisa dijadikan acuan
Hadjon, Philipus M, 1998, Tentang Wewenang Pemerintahan (bestuursbevoegheid), dalam Pro Justitia, Tahun XVI Nomor 1 , Januari.
oleh Pemerintah Provinsi Bali dalam melaksanakan pembinaan dan pengawasan, baik pengawasan yang bersifat preventif maupun
HR
represif.
,Ridwan., 2008, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Saran Berkaitan
dengan
Indroharto, 1996, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara Buku I Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
semakin
banyaknya pramuwisata illegal yang menjalankan kegiatan usaha di Bali maka Pemerintah Propinsi Bali tidak perlu ragu lagi menerapkan Perda
18
Mangunsong, Parlin M. 2002, Pembatasan Kekuasaan Melalui Hukum Administrasi Negara dalam DimensiDimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta.
www.bisnisbali.com/2012/09/27/news/. ../ju.html - available tgl 31 Oktober 2012 yosa,itjendepdagri.go.id/?pilih=news& mod=yes&aksi=lihat... available tgl 20 Juni 2011 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125 Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437
Manan. Bagir, 2004, Teori dan Politik Konstitusi, FH UII Press, Cet. Kedua, Yogyakarta. Marbun,
S.F. 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Liberty, Yogyakarta.
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 11 – Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4966
Sadjijono, 2008, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi, LaksBang PRESSindo, Yogyakarta. Siagian, Sondang P. ,1987, Filsafat administrasi, CV Haji Masagung, Jakarta.
Peraturan Menteri Kebudayaan dan Pariwisata Nomor: PM.92/HK.501/MKP/2010 tentang Tata Cara Pendaftaran Usaha Jasa Pramuwisata
Ridwan, 2009, Tiga Dimensi Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi, FH UII Press, Yogyakarta.
Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2008 tentang Pramuwisata, Lembaran Daerah Provinsi Bali Tahun 2008 Nomor 5 – Tambahan Lembaran Daerah Provinsi Bali Nomor 3
Wairocana, I Gusti Ngurah, 2005, “Good Governance” (Kepemerintahan Yang Baik) dan Implementasinya di Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan daerah di Bali, Disertasi, Program Pasca sarjana Universitas Airlangga, Surabaya.
19
