oktatás az Európai Unióban

HG_Okt-az-Euban_Rebay lanyiskola.qxd 2012.06.28. 11:53 Page 1

HALÁSZ GÁBOR

Az

oktatás az Európai Unióban Tanulás és együttműködés


OKTATÁS ÉS

11

TÁRSADALOM

A sorozat szerkesztõbizottsága Forray R. Katalin Kozma Tamás Németh István Polónyi István Rébay Magdolna

© Halász Gábor, 2012 © ÚJ MANDÁTUM KÖNYVKIADÓ, 2012


HALÁSZ GÁBOR

Az

oktatás az Európai Unióban Tanulás és együttműködés

ÚnMnK Budapest, 2012


OKTATÁS ÉS

11

TÁRSADALOM

E könyv kézirata a Nemzeti Kulturális Alap támogatásával született.

ÚJ MANDÁTUM KÖNYVKIADÓ www.ujmandatum.hu

Felelõs kiadó Németh István Felelõs szerkesztõ Nemeskéry Artúr Olvasószerkesztő Simon Mária Borító és tördelés Rácz György Készült a HTSART nyomdában Felelõs vezetõ Halász Iván ISBN 978 963 287 053 3


TARTALOM

1 ELŐSZÓ

9

2 BEVEZETÉS

11

3 AZ OKTATÁS ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ

16

3.1 AZ UNIÓ VONZÁSA

16

3.2 NEMZETI OKTATÁSI RENDSZEREK ÚJ ERŐTÉRBEN

21

4 AZ EURÓPAI UNIÓRÓL ÁLTALÁBAN

28

4.1 MI AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS HOGYAN MŰKÖDIK?

28

4.2 HOGYAN FORMÁLÓDIK A SZAKPOLITIKA AZ EURÓPAI UNIÓBAN?

34

4.3 AZ EURÓPAIZÁLÓDÁS SOKFÉLE ARCA

54

5 A KÖZÖSSÉG OKTATÁSI SZEREPÉNEK FEJLŐDÉSE

59

5.1 VAN-E KÖZÖSSÉGI POLITIKA AZ OKTATÁS TERÜLETÉN?

60

5.2 AZ UNIÓ OKTATÁSI SZEREPÉNEK KIALAKULÁSA ÉS FEJLŐDÉSE

64

5.2.1 A „TABU”

66

5.2.2 A

KORSZAK

(1971

ELŐTT)

KÖZÖSSÉGI POLITIKA KEZDETEI

5.2.3 AZ

(1971–1986)

EGYÜTTMŰKÖDÉS ÚJ SZAKASZA

MAASTRICHT

69

(1986–1992)

5.2.4 A

KÖZÖS POLITIKA

5.2.5 A

NEMZETI POLITIKÁK KÖZÖSSÉGI KOORDINÁLÁSA

5.2.6 A

KÖZÖSSÉGI SZEREP BŐVÜLÉSE ÉS A VÁRHATÓ JÖVŐ

UTÁN

78

(1992–2000) (2000

86 UTÁN)

100 114

5.3 A FEJLŐDÉS DINAMIKÁJA ÉS HAJTÓERŐI

118

5.3.1 AZ

119

OKTATÁS ÉS A TÖBBI ÁGAZAT

5.3.2 ÁLTALÁNOS

KÉPZÉS ÉS SZAKKÉPZÉS

5.3.3 AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG 5.3.4 TANULÁS

5.3.6 AZ

132

ÉS KOMMUNIKÁCIÓ

KEZDEMÉNYEZÉSEK

138 142

OKTATÁSI PROGRAMOK

5.3.7 INNOVATÍV 5.3.8 A

128

SZEREPE

ÉS KÍSÉRLETEZÉS

5.3.5 BIZALOMÉPÍTÉS

123

–

ALULRÓL TÖRTÉNŐ ÉPÍTKEZÉS

STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKA HATÁSAI

150 155

5


6 AZ UNIÓ SZEREPE KONKRÉT SZAKPOLITIKAI TERÜLETEKEN

159

6.1 AZ EGYES ALRENDSZEREK

161

6.1.1 A

FELSŐOKTATÁS

162

6.1.2 A

SZAKKÉPZÉS

175

6.1.3 AZ

ÁLTALÁNOS, KÖTELEZŐ OKTATÁS

182

6.1.4 AZ

EGÉSZ ÉLETEN ÁT TARTÓ TANULÁS

201

6.2 HORIZONTÁLIS TERÜLETEK

211

6.2.1 ÁTJÁRHATÓSÁG,

212

6.2.2 MINŐSÉG

ÉS EREDMÉNYESSÉG

6.2.3 MÉLTÁNYOSSÁG 6.2.4 A

ÉS INKLÚZÍÓ

KÉPESSÉGEK FEJLESZTÉSE

6.2.5 FEJLESZTÉS

ÉS INNOVÁCIÓ

6.2.6 TUDÁSHÁTTÉR

ÉS TÉNYEKRE ÉPÜLŐ POLITIKA

240 248 259 264 285

7 AZ INTEGRÁCIÓ MECHANIZMUSAI ÉS HATÁSAI

304

7.1 A KÖZÖSSÉGI OKTATÁSPOLITIKA TERMÉSZETE ÉS HATÁSA

305

7.1.1 A

KÖZÖSSÉGI POLITIKA TARTALMI JELLEMZŐI

305

7.1.2 A

KÖZÖSSÉGI HATÁSOK TERMÉSZETE

308

7.2 A KÖZÖSSÉGI ÉS NEMZETI POLITIKÁK ÖSSZEKAPCSOLÓDÁSA

311

7.2.1 MEGFELELÉS,

311

7.2.2 A

7.2.4 A

KÖZELEDÉS, TÁVOLODÁS

MODERNIZÁCIÓS HATÁS ÉS ELLENTMONDÁSAI

7.2.3 KÖZÖS

6

MOBILITÁS ÉS BELSŐ PIAC

315

POLITIKA ÉS NEMZETI SZINTŰ IMPLEMENTÁCIÓ

321

TANULÁS MINT A KÖZÖSSÉGI KORMÁNYZÁS ESZKÖZE

331

8 KONKLÚZIÓ

335

9 HIVATKOZOTT IRODALOM

340

9.1 ÁLTALÁNOS IRODALOM

340

9.2 AZ EURÓPAI UNIÓ HIVATALOS ÉS JOGI TERMÉSZETŰ DOKUMENTUMAI

352

10 ÁBRÁK, TÁBLÁZATOK ÉS KERETES ÍRÁSOK JEGYZÉKE

357

10.1 ÁBRÁK

357

10.2 TÁBLÁZATOK

358

10.3 KERETES ÍRÁSOK

358


11 FÜGGELÉK

359

11.1 AZ OKTATÁSRÓL ÉS KÉPZÉSRŐL SZÓLÓ CIKKEK AZ UNIÓS ALAPSZERZŐDÉSBEN

359

XII.

CÍM:

OKTATÁS,

SZAKKÉPZÉS, IFJÚSÁG ÉS SPORT

359

11.2 AZ OKTATÁSSAL KAPCSOLATOS HATÁLYOS KÖZÖSSÉGI JOGI DOKUMENTUMOK

361

11.3 AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG OKTATÁSÉRT FELELŐS SZERVEZETI EGYSÉGEI ÉS VEZETŐI (1973–)

370

11.4 AZ OKTATÁSI PROGRAMOK ÉVES KÖLTSÉGVETÉSE (1986–2013) (MILLIÓ EURO, FOLYÓ ÁRON)

371

11.5 AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS ALAPBÓL ÉS ELŐCSATLAKOZÁSI ALAPOKBÓL TÁMOGATOTT HAZAI OKTATÁSFEJLESZTÉSI PROGRAMOK ÉS EZEK FORRÁSAI 372 11.5.1 PHARE-PROJEKTEK 1994–2002

A FOGLALKOZTATÁS, AZ OKTATÁS ÉS A KÉPZÉS TERÜLETÉN,

372

11.5.2 AZ I. NEMZETI FEJLESZTÉSI TERV (2004–2006) HUMÁN-ERŐFORRÁS-FEJLESZTÉSI

PROGRAMJÁNAK PRIORITÁSAI, (MILLIÁRD FORINT) 11.5.3 AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS ALAPRA

INTÉZKEDÉSEI ÉS EZEK KÖLTSÉGVETÉSI KERETE

374 ÉPÜLŐ KÖZOKTATÁSI ÉS FELSŐOKTATÁSI

FEJLESZTÉSI PROGRAMOK ÉS EZEK TERVEZETT TÁMOGATÁSA

(2007–2013, MILLIÓ

FORINT)

375

7



1 Előszó Akik kevéssé ismerik az oktatás és az európai integráció problémavilágát, általában nem sejtik, mennyire izgalmas és gazdag ez a világ. Ha valakinek mégis felkelti az érdeklődését és bemerészkedik ide, nem mindig sikerül járható utat találnia, és könnyen eltéved. Aki mégis kiigazodik, annak viszont különleges élményben lehet része: bármerre néz, váratlan történések, meglepő jelenségek kifogyhatatlan sokasága jelenik meg előtte. Az európai folyamatok tanulmányozásával sok minden feltárulhat előttünk azokból az összefüggésekből és törvényszerűségekből, amelyek az oktatási rendszerek fejlődését alakítják. Akit érdekel e sajátos társadalmi alrendszer fejlődése, aki szeretné megérteni az oktatási rendszerekben zajló változások gyökereit, aki választ keres arra a kérdésre, vajon mitől eredményes az oktatás az egyik országban és mitől nem egy másikban, és aki tudni szeretné, vajon az oktatási reformok mitől sikeresek az egyik társadalomban és miért buknak el egy másikban, annak nyugodtan tanácsolhatom: tanulmányozza az Európai Unió oktatásban betöltött szerepét, mert sok kérdésére választ fog kapni. Ez a könyv sok mindent elmond az Európai Unióról. Segítséget nyújt azoknak, akik az Európai Uniót általában szeretnék tanulmányozni, és az integrációs folyamatok általános összefüggéseit kívánják jobban megérteni. Szándékaim szerint úgy írtam meg, hogy az Európai Unió és az oktatás kérdéskörét kifejezetten integrációs perspektívából tanulmányozók, illetve az oktatás sajátos világa iránt kevéssé érdeklődők is haszonnal forgathassák. Célja azonban mégsem az Európai Unió, hanem az oktatási rendszerek természetének alaposabb feltárása. Az Unió oktatásban betöltött szerepének tanulmányozása azért segítheti ezt, mert az integráció olyan sajátos dinamikát visz az európai oktatási rendszerek fejlődésébe, amely láthatóvá tesz több olyan összefüggést, amit e nélkül nehezebb lenne észlelnünk. A könyv olyan időszakban íródott, amelyben az Uniót fél évszázados történetének talán legmélyebb válsága rázta meg. Ez, az 1998-ban kirobbant pénzügyi és gazdasági válság második hullámaként, a 2011-es évben sújtott le a közösségre. Súlyossága sok elemzőt indított sötét forgatókönyvek felrajzolására, melyekben a közös fizetőeszközre épülő pénzügyi rendszer összeomlása, sőt magának a politikai uniónak a felbomlása is nagy valószínűséggel bekövetkező eseményként jelentek meg. Amikor a kéziratot lezártam, még nem lehetett tudni, mi lesz a válság kimenete. Akárhogy is alakulnak azonban a dolgok, mindaz,

9


amit az olvasó itt talál, nem fogja elveszíteni aktualitását. Többek között azért nem, mert – ahogy említettem – ez a könyv elsősorban nem az Európai Unióról szól, hanem az oktatási rendszerekről és ezek fejlődéséről. Bárhogy alakul az Európai Unió sorsa, az itt elemzett folyamatok érdekesek maradnak mind az oktatás világának jobb megértésére törekvők, mind azok számára, akiket általában a nemzeti és nemzetközi hatások dinamikája érdekel. Budapest, 2012. február Halász Gábor

10


2 Bevezetés E könyv célja, nagyon leegyszerűsítve, annak a feltételezésnek vizsgálata, vajon az Európai Unió keretei között a nemzeti oktatási rendszerek más módon fejlődnek-e, mintha ezeken kívül lennének. A kiinduló hipotézisem az, hogy a válasz e kérdésre: igen. Ennél persze összetettebb célok is vezetnek. Szeretném igazolni, hogy az uniós hatások mögött olyan összefüggések tárulnak fel, amelyek e másfajta fejlődés irányait is kijelölik. Úgy is fogalmazhatnánk: ha egy ország belép az Európai Unióba, viszonylag jól kalkulálhatja, milyen irányú és erősségű hatások fogják érni oktatási rendszerét. A metaforák nyelvén: milyen szelek fognak fújni, és azok merre tolják majd hajóját A könyv műfaját olyan szaktudományos munkaként határoznám meg, amely határozottan interdiszciplináris megközelítést követ, mint általában az oktatáspolitika-kutatások. Különösen sokat épít azokra az uniós fejlődést elemző politikatudományi kutatásokra, amelyeket a közgazdaságtani elemzés legalább annyira inspirált, mint a történeti megközelítés, és amelyek általában vegyítik az intuitív modellalkotást a tényeken alapuló elemzéssel. Legfontosabb módszere a dokumentumelemzés, de messze nem korlátozódik erre, hiszen sokat épít a személyes tapasztalatok feldolgozására, az elemzett folyamatok különböző részvevőivel folytatott, az évek során lezajlott olyan beszélgetésekre, melyeket bár nem ilyen céllal történtek, akár félig strukturált interjúknak is nevezhetnénk. Noha az egész könyvet végigkíséri a törekvés, hogy minden fontosabb kijelentés mögött legyenek jól dokumentált tények – emiatt tartalmaz különösen bő hivatkozási és jegyzetapparátust –, nem teljesen hiányzik belőle az esszéjelleg, azaz nem zárja ki az intuíció alapján megfogalmazott, tényekkel nem mindig könnyen alátámasztható állításokat. Az oktatás és az Európai Unió problémavilágát sokféle aspektusból lehet vizsgálni. Célunk lehet a történeti folyamatok feltárása, foglalkoztathat bennünket az a kérdés, vajon van-e joga a közösségnek1 beavatkoznia egy olyan terület ügyeibe, amelyet az államok saját fennhatóságuk körében tartottak. Elemezhetjük a közös célok tartalmát, vagy éppen törekedhetünk azok helyességének a 1 A „közösség” szót általában kisbetűvel írom, kivéve azokat az eseteket, amikor az „Európai Közösségnek” vagy (European Community) vagy „Európai Gazdasági Közösségnek” nevezett jogi entitásra utalok. Amikor e fogalmat használom, a közös intézményekre és az ezekben zajló vagy ezek által generált folyamatokra utalok, amivel szemben az egyes a tagállamok intézményei és azok folyamatai állnak. E fogalomban is kifejeződik az, hogy az Európai Unió nem azonos az azt alkotó tagországokkal, hanem bizonyos értelemben azok mellett vagy azok felett, külön létezik. Ezt fejezi ki a nemzetek feletti (szupranacionális) fogalma is.

11


nHalász Gábor

megítélésére. Ez a könyv azonban – még ha mindezekről sok szó esik is –, alapvetően nem e kérdésekre akar fókuszálni. Nem egyszerűen az uniós folyamatokat kívánja feltárni és bemutatni – különösen nem törekszik ezek történeti feldolgozására –, hanem mindezeken keresztül az oktatás világának, az oktatási rendszerek természetének jobb megértéséhez járul hozzá. Ehhez azért van szükség az Európai Unió oktatási szerepének jobb megismerésére, mert az a környezet, amelyet az Unió alkot, egyre nagyobb hatással van azok fejlődésére. Az uniós oktatási folyamatok tanulmányozása azért is segít abban, hogy jobban megértsük a hagyományosan zárt nemzeti keretek között létrejött – és döntően ma is ilyen formában működő – oktatási rendszerek természetét, mert ezek olyan változásokat katalizálnak a nemzeti rendszerekben, amelyeket megfigyelve feltárulhatnak előttünk egyébként nehezen meglátható összefüggések. A közösség tagjává váló országok oktatási rendszerei olyan új erőtérbe kerülnek, amelyben működésük elkerülhetetlenül megváltozik. Új szereplők lépnek be az oktatáspolitika erőterébe, korábban nem ismert hatások jelennek meg, új alkalmazkodási kényszerek kezdenek hatni, ezekkel szemben sokszor ellenállás keletkezik, és a dolgok leírására új fogalmak kerülnek bele a szakmai közbeszédbe. Általában más, korábban nem létező dinamika alakul ki, melynek elemezése során olyan összefüggéseket is megpillantunk, melyeket a megszokott nemzeti perspektívából nézve, a hagyományos nemzeti fogalmi készletünket használva egyszerűen nem érzékeltünk. Az Európai Unió oktatáspolitikáját és az itt zajló oktatási folyamatokat elemzők hamar beleütköznek egy első látásra nehezen feloldható dilemmába. Egyfelől ugyanis az oktatás kérdése formálisan az uniót alkotó országok saját hatáskörében maradt, másfelől azonban az oktatás nemcsak kiemelten fontos területté vált a közösség számára, hanem rendkívül aktív tevékenységet is folytat itt. Akik nem tudják feloldani ezt az ellentmondást, úgy vélik, az oktatással mint közösségi feladattal nem érdemes foglalkozni, hiszen ez esetben nem a közösség szintjén, hanem a tagállamokban dőlnek el a dolgok. Nem veszik észre azt, hogy egy szereplő súlyát és jelentőségét nem az adja, vajon rendelkezik-e formális jogkörökkel, hanem az, mekkora hatása van ténylegesen az eseményekre, illetve képes-e, akár formális jogkörök híján is, működtetni a befolyásgyakorlás kifinomultabb, nem ritkán nagyon is hatásos eszközeit. Kikhez szól ez a könyv? Miközben írtam, az olvasók három jellegzetes csoportja volt a szemem előtt. Az első az oktatás kérdései iránt érdeklődők. Közülük különösen azok, akiket érdekelnek az oktatás rendszerszintű problémái, az oktatáspolitika kérdései, akik szeretnék tudni, milyen kihívásokkal szembesülnek a modern oktatási rendszerek és azt is, milyen szakpolitikai válaszok adhatóak ezekre. Számukra bizonyos tekintetben folytatása és kiegészítése lehet annak az egy évtizeddel korább kiadott könyvemnek, amelynek Az oktatási rendszer volt a címe (Halász, 2001), és amely explicit módon e célt szolgálta. A második csoportot azok alkotják, akik az európai integrációról szeretnének többet tudni, és akiket az EU fejődése érdekel. Noha e kötet csupán egyetlen szakterületen, az oktatási ágazatban vizsgálja az integrációs folyamatokat, érdemes forgatniuk,

12


Az oktatás az Európai Unióbann

mert sok olyan, az integrációval összefüggő jelenség van, amelynek megértését éppen ennek a közösségi politikában egyre inkább felértékelődő ágazatnak a tanulmányozása segítheti a legjobban. Végül, ajánlom ezt a könyvet azoknak a társadalomtudományi érdeklődésű olvasóknak is, akik általában kíváncsiak a nagy társadalmi alrendszerek működésére és fejlődésére, és akik úgy vélik, az oktatási rendszer fejlődésének tanulmányozásán keresztül jobban meg lehet érteni a nagy alrendszerekben zajló változásokat. Talán érdemes hozzátenni: arra törekedtem, hogy mindaz, amit írok, lehetőség szerint közérthető legyen. A könyv megírását sokféle, döntően az elmúlt másfél évtized alatt szerzett tapasztalat segítette. Az egyik legfontosabb, a téma iránti érdeklődésemet is felkeltő tapasztalatforrás az a munka volt, amit a kilencvenes évek második felében az oktatási és kutatási terület felelőseként az Inotai András vezette, a csatlakozási tárgyalások szakmai hátterének megteremtésén dolgozó munkabizottságban végezhettem. Sokat köszönhetek annak, hogy csaknem másfél évtizeden keresztül tagja voltam az uniós oktatási programok magyarországi szervezéséért felelős Tempus Közalapítvány kuratóriumának, ahol közvetlenül nyomon lehetett követni a programok fejlődését. Több olyan, az Európai Unió folytatott kutatásnak is résztvevője lehettem, amelyek során feltárulhattak az itt tárgyalt jelenségek és folyamatok részletei. Több alkalommal végezhettem szakértői munkát az Európai Bizottság felkérésére, közülük egyet talán érdemes külön is megemlíteni: ez a közösség képességpolitikájának (skills strategy) kidolgozásában való részvétel. A könyv megírásába közvetlenül azt követően kezdtem bele, hogy a magyar elnökség idején több programban végezhettem szakértői munkát, többségében a magyar kormány felkérésre, és általában az Európai Bizottság érintett tisztségviselőivel együttműködésben. Az uniós hatások megértését is nagymértékben segítette, hogy több mint másfél évtizeden keresztül az OECD Oktatáskutatási és Innovációs Intézete irányító testülete tagjaként – néhány évig elnökeként – figyelemmel kísérhettem, milyen hatással van a nemzetközi együttműködésben való aktív részvétel az országok belső folyamataira, és az is, hogy e szervezet felkérésére szakértőként több uniós tagországban is részt vehettem az oktatáspolitika különböző területeinek értékelésében. Különösen sok releváns tapasztalatot szerezhettem azokban az években, amikor tagja – egy ideig elnöke is – voltam a kormányzati oktatáskutató és -fejlesztő intézetek európai konzorciuma, a CIDREE szűkebb irányító csapatának, melyben az ilyen intézeteket vezető kollégáimmal közös európai oktatási problémák sokaságát vitathattam meg. Végül, ám nem utolsósorban sok minden megértését segítette, hogy az ELTE tanáraként évek óta taníthattam hazai és külföldi hallgatóknak az európai integráció és az oktatás témáját. Mindezek nagymértékben alakították e könyv tartalmát, esetenként nagyobb mértékben, mint azok az olvasmányok, amelyekre írásom különböző pontjain hivatkozom. Fontos hangsúlyozni, hogy e kötet nem pusztán az én munkám eredménye. Sokat köszönhetek azon hazai és külföldi kollégáimnak, akikkel a nemzetközi és európai oktatásügy kérdéseiről inspiráló beszélgetések és viták sokaságát folytathattam, amelyek gyakran segítettek hozzá egy-egy összefüggés felfedezé-

13


nHalász Gábor

séhez vagy megértéséhez. Őket nem említem itt név szerint, de tudni fogják, hogy rájuk gondolok, és minden bizonnyal elnézik nekem, ha egy-egy gondolatról nem tudom már eldönteni, vajon az ő fejükben született meg vagy az enyémben, bár az a legvalószínűbb, hogy legtöbbször a közös dialógus szülöttei. Külön szeretném megköszönni a kéziratot lektoráló Loboda Zoltán értékes tanácsait és mindazokat a gondolatokat, információkat, melyeket az elmúlt évek során megosztott velem. Nála jobban valószínűleg senki nem ismeri jobban Magyarországon mindazt, amit az Európai Unió az oktatás területén tesz, és senki nem érti jobban az oktatás területén a közösségi folyamatok mozgatórugóit. A vele folytatott beszélgetéseinkből mindig sokat tanultam. Ugyancsak külön szeretném megköszönni Kovács István Vilmosnak azokat a beszélgetéseket, amelyeket e könyv témájáról a kilencvenes évek második felétől mindmáig oly sok helyen és formában folytattunk, ezek is alakították mondandómat. Köszönöm Kozma Tamásnak, hogy ösztönzött e könyv megírására: az ő ösztökélése nélkül talán nem vágtam volna bele. Végül köszönöm Simon Máriának, hogy mint korábban oly sokszor, elvállalta az olvasószerkesztő kényes, a kéziratot nem csekély mértékben alakító munkáját. A kötet öt nagyobb tartalmi fejezetből áll. Az oktatás és az Európai Unió című az európai oktatás bonyolult, érdekességekkel és útvesztőkkel teli világába lépteti be az olvasó, bemutatva azokat a főbb kérdéseket és dilemmákat, melyekre a könyv egésze keresi a választ. Az ezt követő, Az Európai Unióról általában című fejezet azzal a környezettel segít megbarátkozni, amelyben a későbbiek játszódni fognak, vagyis azzal a bonyolult politikai és társadalmi jelenséggel, amit Európai Uniónak hívunk. Ez a rész főleg azok számára lehet érdekes, akik kevéssé rendelkeznek integrációs ismertekkel, vagy szeretnék azokat egy speciális perspektívából elmélyíteni. A közösség oktatási szerepének fejlődése című fejezet tömör történeti felvezetés. Azt mutatja be, hogyan fejlődött az Unió2 oktatási szerepe a kezdetektől napjainkig, melyek voltak a fontosabb szakaszok, és milyen hajtóerők vitték előre ezt a folyamatot. Eközben feltárul az európai oktatási rendszerek fejlődésének sok olyan jellemzője, amelyeket az integrációs folyamat is alakított. A következő fejezet, melynek címe Az Unió szerepe konkrét szakpolitikai területeken, az oktatás egyes alrendszereiben, illetve néhány átfogó oktatási szakpolitikai területen mutatja be és elemzi azokat az uniós hatásokat, amelyeket a korábbiak átfogó módon tárgyaltak. Végül Az integráció mechanizmusai és hatásai című rész, szintetizáló módon elemezve az előző részekben bemutatott jelenségeket és folyamatokat, megpróbál válaszokat adni a könyv elején megfogalmazott kérdésekre. A kötethez részletes hivatkozásjegyzék tartozik, melyet kezelhetünk egyfajta bibliográfiaként is. Noha itt kizárólag olyan publikációk és uniós dokumen-

2 A hazai nyelvhasználat ingadozik a kisbetűs „unió” és a nagybetűs „Unió” között. Ebben a könyvben következetesen a nagybetűs formát használom akkor, amikor e rövidebb elnevezés egyértelműen magát az „Európai Uniót” mint konkrét politikai entitást jelenti. Ugyanígy a „Bizottság” is mindig nagybetűvel jelenik meg, ha a jelentése az „Európai Bizottságra” utal, és a „Tanács” is, amikor az „Európai Unió Tanácsát” jelöli.

14



tumok jelennek meg, amelyekre hivatkozott korábban a szöveg – ezért ez nem tekinthető a téma átfogó, teljességre törekvő bibliográfiájának –, gazdagsága és terjedelme megengedi, hogy csaknem így használjuk. A kötet végén található Függelék néhány korábban hivatkozott, fontos dokumentumot tartalmaz, amelyek az Unió oktatási szerepét tanulmányozók számára különösen hasznosak lehetnek. A szövegben található ábrák, táblázatok és egy-egy sajátos tartalmat kiemelő keretes írások a könyv végén található jegyzék segítségével is megkereshetőek.

15


3 Az oktatás és az Európai Unió Az oktatás világa Európában ma már nem érthető meg az Európai Unió szerepének a tanulmányozása nélkül. Noha a modern európai oktatási rendszerek történetileg többé-kevésbé zárt nemzeti keretek között jöttek létre, és több évszázadon keresztül ilyen keretek között fejlődtek, az elmúlt évtizedekben kölcsönösen megnyíltak egymás felé, és új erőtérbe kerültek. Ebben más törvényszerűségek hatnak, mint korábban a nemzeti keretek között. Az Európai Unió tagországainak oktatási rendszereit ma már egyszerre alakítják belső (nemzeti) és külső (közösségi) hatások, fejlődésüket pedig e kétféle hatás együttes játéka formálja. Jelenbeli viselkedésük nem érthető meg, jövőbeni viselkedésük nem jelezhető előre, ha nem ismerjük e kettős hatás sajátos dinamikáját. Ahhoz, hogy megértsük az Unió oktatási szerepét és azt a módot, ahogyan a közösségi hatások a nemzeti rendszereket alakítják, nem elegendő pusztán a közösségi jog vagy a hivatalos dokumentumok tanulmányozása, és nem elég kizárólag az oktatási ágazatban zajló folyamatokat vizsgálnunk. Nemcsak a hivatalos dokumentumok világából kell kilépnünk, hanem az oktatás világának határai mögül is ki kell tekintenünk ahhoz, hogy összeállhasson a kép. Mielőtt a részletek feltárásába és elemzésébe kezdenénk, nézzünk meg közelebbről egy történetet, amely kicsiben és érzékletesen sok mindent magában hordoz abból, aminek a részleteit a későbbiekben tárgyalni fogjuk.

3.1 AZ UNIÓ VONZÁSA A fiatal, indiai kutató, Pradipta Halder, amikor e könyv kézirata készült, a Tudásrégiók – Erdő elnevezésű európai kutatási program egyik vezető munkatársaként dolgozott Finnországban. Miután 2000-ben pénzügyi területen megszerezte első felsőfokú diplomáját a Calcuttai Egyetemen, majd három évre rá mesterszintű erdészeti diplomát kapott a Bhopalban működő Indiai Erdőgazdálkodási Intézetben, úgy érezte, ki kell lépnie abból a szűknek érzett világból, amelybe született. Külföldön kezdte keresni a további tanulás lehetőségeit. Így akadt rá a finn Joensuu Egyetem és partnerintézményei által éppen akkor meghirdetett Európai erdészeti tanulmányok elnevezésű mesterszintű képzési programra. Beadta a pályázatát, és hamarosan örömmel értesült felvételéről. Az új, innovatív mesterszintű képzésben, melyben 2005 és 2007 között vett részt, lehetősége nyílt tanulmányi ideje jelentős részét más európai országok egyetemein tölteni, és számos országban kapcsolódhatott be terepen végzett kutatásokba is. 16


Egy ilyen alkalommal, a képzési program hallgatójaként, a nemzetközi erdősítési programok nemzeti szintű megvalósításáról tartott előadást Németországban, ahol a tanulmányai során szerzett személyes tapasztalatairól is beszámolt. Erről beszélve nemcsak azt emelte ki, hogy megértette, hogyan lehet nemzetközi programokat nemzeti szinten megvalósítani, és megismerhette azokat a módszereket, amelyek segítségével megbízható nemzetközi összehasonlító elemzések készíthetőek, hanem azt is, hogy rendkívül sok értékes szakmai és személyes kapcsolatra tett szert. A Joensuu Egyetem 2010-ben egyesült egy másik finn felsőoktatási intézménnyel, aminek nyomán létrejött a Kelet-finnországi Egyetem. Az indiai fiatalember az új intézmény egy online kiadványának adott interjújában így beszélt tapasztalatairól: „Ez igazi nemzetközi kutatási környezet. […] Szinte minden kontinensről gyakran találkozom itt emberekkel. A Természettudományi és Erdészeti Kar nemzetközileg elismert kutatási központot tudott létrehozni, és biztos benne, hogy a jövőben sok nemzetközi kutató fog innen kikerülni.” A tanulmányai során kiépített szakmai és emberi kapcsolatai Pradipta Haldert Európában tartották: mesterszintű diplomája megszerzése után a Kelet-finnországi Egyetem doktori hallgatója lett. Kutatási területei a bioenergia, az energiapolitika, az energia és a fenntarthatóság kapcsolata, a klímaváltozás hatásai és mindezek társadalmi vonatkozásai. Az egyetem időközben bevonta őt annak a képzési programnak a szervezésébe, amelyet maga is elvégzett, továbbá komoly gyakorlatot szerzett a projekttervezés és a -menedzsment területén is. A doktori tanulmányait Európában folytató indiai hallgatónak minden esélye megvan arra, hogy a környezetvédelem és energiagazdálkodás területén olyan elismert nemzetközi szakértő legyen, aki Európában és Ázsiában egyaránt otthon érzi majd magát.3 Az Európai Unió egyik legnépszerűbb oktatási programja, az Erasmus Mundus nélkül Pradipta Halder valószínűleg soha nem jött volna Európába. Személyes életútja alapján azt lehet valószínűsíteni, megpróbált volna ösztöndíjat szerezni egy amerikai egyetemre, és ha ez sikerül, egyike lett volna azon tehetséges indai szakembereknek, akikkel az Egyesült Államokban lépten-nyomon lehet találkozni, akár a fejlett technológiával dolgozó csúcsiparágak vállalatainál, akár egyetemeken és kutatóintézetekben, akár különböző nemzetközi szervezetekben. Esetleg otthon maradt volna Indiában, és soha nem kerül kapcsolatba Európával. Ennél is fontosabb talán, hogy a finnországi Joensuu Egyetem Erdészeti Iskolája, illetve Ausztriában, Franciaországban, Hollandiában, Spanyolországban, Svédországban és Németországban működő partnerei nem váltak volna az erdészet, az alternatív energiák és a környezetvédelem területén a kutatások, a fejlesztés és az innováció világszerte ismert központjaivá, és persze nem jött volna

3 Az itt olvasható személyes információk az alábbi forrásokból származnak: (1) a hallgató nyilvános LinkedIn oldala (http://www.linkedin.com/pub/pradipta-halder/19/b75/2b); (2) a Freiburgi Egyetemen „Master of Science in European Forestry” (Erasmus Mundus képzési program) honlapja (http://www.mscef.uni-freiburg.de/index.htm); (3) a hallgató Studying in Finland:a Foreign Degree Student’s View című személyes beszámolója (CIMO, 2009, 108–114) és (4) Prokkola (2010).

17


nHalász Gábor

létre együttműködésükkel az Európai erdészeti tanulmányok mesterszintű, angol nyelvű képzési program. Az a program, amely felkeltette a külföldön történő továbbtanulásról gondolkodó, frissen végzett indiai egyetemista figyelmét, és ami miatt úgy döntött, Európába jön. Az Európai Bizottság 2003-ban elindított Erasmus Mundus programját az oktatás területén sokan tartják ma az Európai Unió egyik büszkeségének. A kontinens egyetemei számára különleges elismerést jelent bekerülni a magas presztízsű „Erasmus Mundus klubba”: külső kommunikációjukban gyakran kiemelt módon utalnak erre. A program lényege, hogy azok az egyetemek, amelyek képesek olyan, magas színvonalú közös (legalább három intézmény részvételével meghirdetett) mesterszintű képzési programot kidolgozni és megszervezni, amely Európán kívülről is magához tud vonzani hallgatókat ennek kifejlesztésére és bevezetésére, komoly közösségi pénzügyi támogatást kapnak. Fontos feltétel ehhez, hogy a kétéves (azaz 120 ECTS kredites)4 közös képzési program hallgatói legalább két féléven keresztül ne a gazdaegyetemen, hanem valamely másik országban működő partnerintézményben folytassák tanulmányaikat. Így olyan szoros és tartalmas együttműködésre kényszerülnek az érintett egyetemek, ami – kis túlzással – felér egy részleges szervezeti integrációval. Egy 2009-ben publikált, átfogó értékelés szerint „a programnak sikerült többeket magához vonzania az EU legjobb egyetemi szellemi műhelyei közül”, és a viszonylag magas tandíjak ellenére igen sok Európán kívüli hallgató érdeklődését keltette fel. (Ecotec, 2009a) Az egymással versengő Erasmus Mundus képzési programok minősége általában igen magas: a vezető szellemi műhelyek szoros és intenzív együttműködési kényszere, különösen a nemzetközi felsőoktatási versenytérbe való közös kilépés kihívása rendkívüli energiákat szabadított fel sok európai egyetemből. Ezek közé tartozik a korábban említett finn egyetem és európai partnerei is. Az Európai erdészeti tanulmányok képzési program, amely tehát hat különböző európai ország egyetemének együttműködésével jött létre, 2004-ben az elsők között nyert támogatást az akkor induló Erasmus Mundus pályázaton. A közös erdészeti képzés és az e területen képzést nyújtó európai felsőoktatási intézmények hálózattá válásának gondolata korábban, még a kilencvenes években, az ún. „Silva Network” keretei között fogalmazódott meg. Ez a szerveződés a nyolcvanas évek végén jött létre, az Európai Közösség akkor elindult Erasmus programjának támogatásával. Az e keretek között együttműködő egyetemek először egy egyéves európai mesterszintű programot hoztak létre, majd később, az Erasmus Mundus program elindulása után ezt fejlesztették tovább kétévessé. A hálózat tagjai a kezdettől fogva azonosultak az európai együttműködés gondolatával, és tudatosan használták ki az ebben rejlő lehetőségeket. A finn Paavo Plekonen professzor, aki meghatározó szerepet játszott a közös európai erdészeti képzés megteremtésében, a szervezés idején a Joensuu 4 Az ECTS a mai nevén „Európai kreditátviteli és gyűjtési rendszer” (European Credit Transfer and Accumulation System) rövidítése. Egy ECTS kredit 25-30 hallgatói munkaórának felel meg, azaz egy kétéves mesterszintű program 3000–3600 óra hallgatói munkát igényel (forrás: az Európai Bizottság kapcsolódó, European Credit Transfer and Accumulation System című honlapja: http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc48_en.htm).

18



Egyetem Erasmus ügyekért felelős dékánhelyettese és egyben a „Silva Network” elnöke is volt. A hálózat egyik konferenciáján tartott előadásában, 2004-ben így fogalmazott: „Az európai integráció hálózatokra épül, különösen a felsőoktatás és a kutatás területén. Ugyanakkor az Unió politikájának egyik alapvető eleme, hogy csak a létrehozásához nyújt támogatást a hálózatoknak. Az ily módon együttműködő partnereknek azzal kell elkötelezettségüket demonstrálniuk, hogy saját finanszírozásukhoz akár készpénzzel, akár természetben hozzájárulnak. Az a cél, hogy a különböző szervezetektől származó forrásokat összeadják a partnerség erősítése érdekében, továbbá együttműködést és új innovációkat teremtsenek.” (Pelkonen, 2004) A „Silva Network” legaktívabb tagjai számára a közös európai képzés megteremtése egyszerre jelentette szellemi és anyagi forrásaik összekapcsolását, valamint szakmai közösségük szellemi és anyagi bázisának továbbépítését. Stratégiai céljuk az volt, hogy versenyképes szereplőként lépjenek ki a szakterület globális piacára, amit az Európai Unió támogatásával meg tudtak valósítani. A környezetvédelem, az erdők megóvása vagy az alternatív energiaforrások feltárása nemcsak a közös európai képzési program értékei, hanem egyúttal munkalehetőséget és nyereséget biztosító, globális gazdasági tevékenységek is. Az Erasmus Mundus képzési programjában érintett szereplők számára az uniós támogatás teremtette meg a globális oktatási, kutatási és fejlesztési versenytérbe történő sikeres kilépés lehetőségét. Pradipta Halder pedig egyike lehet majd azoknak, akik hozzájárulhatnak az új európai oktatási vállalkozás sikeréhez. Ahogy egy, a finn felsőoktatás nemzetközi stratégiájával foglalkozó kiadványnak készített írásában megfogalmazta: „Az erdészeti ágazat a finn gazdaság fontos része, az erdészethez kapcsolódó kutatás és oktatás pedig Finnországban különösen fejlett. Így bízhatom abban, hogy egy mesterszintű diploma, majd a távlatokban a doktori fokozat megszerzése egy, az erdészet területén nagyhírű finn egyetemen, hozzá fog segíteni a vágyaimnak megfelelő karrier befutásához, a nemzetközi erdészeti és környezetvédelmi szervezetekben”. (CIMO, 2009) A későbbiekben részletesebben szó lesz még az Európai Unió oktatási programjairól, amelyek egyik legfiatalabbika az Erasmus Mundus. Mégis érdemes volt e példával kezdeni, mert talán ebből világlik ki legjobban az Unió oktatási szerepének természete. A legutóbb 2007-ben, Lisszabonban módosított alapszerződés értelmében az Unió háromféle hatalmi jogosítvánnyal rendelkezik. Van néhány olyan terület, ahol kizárólagos szabályozási hatalma van, ahol tehát a tagállamok teljes mértékben feladták szuverenitásukat, teljesen az Unióra ruházva át korábbi hatalmi jogosítványaikat (ilyen például a vámok, a versenyjog vagy az Eurót használó országok esetében a monetáris politika). Van több olyan terület, ahol a szabályozási hatalom megoszlik az Unió és a tagországok között: ilyen például a belső piac, a mezőgazdaság, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem, a közlekedés vagy a társadalompolitika néhány aspektusa. Végül vannak olyan területek – ide tartozik az oktatás is –, ahol az Uniónak „a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések végrehajtására” van jogosultsága (Európai Unió, 2010; 6. cikk). Az oktatási programok, mint amilyen az Erasmus Mundus is, jellegzetesen a „támogató, összehangoló, kiegészítő 19


nHalász Gábor

intézkedések körébe tartoznak. Ezek, anélkül, hogy közvetlenül megváltoztatnák a tagállamok oktatási rendszereire vonatkozó belső nemzeti szabályokat, és anélkül, hogy közvetlenül módosítanák a nemzeti oktatási rendszerek strukturális és tartalmi jellemzőit, olyan új lehetőségeket, új dimenziókat tárnak fel, amelyek korábban nem léteztek, vagy nem érvényesülhettek megfelelően. Később látni fogjuk, a kép messze nem olyan tiszta, mint amilyennek az alapszerződés szövegét olvasva elsőre látnánk. Az Unió oktatási szerepének története egyúttal annak a dilemmának a története is, hogy hol húzhatóak meg a határvonalak az egyes szakterületek, szakpolitikák5 vagy ágazatok között, azaz – egyebek mellett – hol van a határa annak a területnek, amelyet oktatásnak nevezünk. Érdemes megelőlegezni két olyan példát, amelyek a továbbiakban még elő fognak kerülni. Amikor a közös pénzügyi politika keretei között a közösség egy ország költségvetési egyensúlyhelyzete helyreállítása érdekében kényszerintézkedéseket hoz, természetes módon ezek az oktatási ágazatot is érinthetik. Akkor pedig, amikor közösség a piaci versenyt gátló akadályok lebontása vagy a fogyasztók védelme érdekében megosztott hatáskörét gyakorolja, könnyen előfordulhat, hogy ez olyan szolgáltatásokat is érint, amelyek az oktatás világába tartoznak, vagy olyan fogyasztókra is vonatkozik, akik oktatási szolgáltatásokat veszik igénybe. Mindazonáltal, az Unió oktatási szerepének meghatározó jellemzője – mint látni fogjuk – éppen az, hogy e területen a közösség nem szabályozó hatalomként, nem intézmények közvetlen működtetőjeként, általánosságban pedig nem közvetlen problémamegoldóként jelenik meg. E szerepek a tagállamoknál maradtak, és az Unió hatalmának és feladatainak jelentős bővülése esetén is valószínűleg (egyben remélhetőleg) mindörökre ott fognak maradni. A közösség szerepe az oktatás területén elsősorban a fejlesztés és az innovációk támogatása, valamint egyre inkább a problémamegoldást támogató tudás termelése, a működőképes megoldási módok feltárása, ezek bemutatása és elterjesztése. Érdemes persze ehhez rögtön hozzátenni: az oktatási rendszerek fejlődését talán semmi nem befolyásolja jobban, mint az ilyen fejlesztési beavatkozások és innovációk: különösen az olyan modellek vagy megoldási minták, amelyekhez a szakpolitikusok vagy szakmai csoportok konkrét problémahelyzetekben odafordulhatnak. Ezek, illetve a hatásukra bekövetkező kisebb-nagyobb változások felhalmozódása egyre jelentősebb átalakulásokat eredményez a nemzeti oktatási rendszerekben, amelyek ennek nyomán más módon fejlődnek, mintha ilyen hatások nem érték volna őket. A kormányzásról gondolkodó emberek között sokan vannak, akik legyintenek, ha egy-egy intézkedésről azt hallják, nincs kötelező ereje, vagy nem társulnak hozzá büntető szankciók. Ez naiv és szűk perspektívájú gondolkodás, amely nem érzékeli azokat a társadalmi alrendszerekben – így az oktatásiban is – zajló evolúciós folyamatokat, amelyek mindig hosszabb távon eredményeznek válto5 Ebben a szövegben viszonylag gyakran előfordul majd a „szakpolitika” fogalma, amit általában az angol „policy” megfelelőjeként használok, különösen akkor, amikor konkrét szakterületről vagy ágazatról, így az oktatásról van szó.

20



zásokat. Csak az azonnali és látványos átalakulásokat látják, figyelmüket elkerülik az időben elnyúlóak, a fokozatosan létrejövők vagy azok, amelyekre azt szoktuk mondani: „alulról jövő kezdeményezéseken” alapulnak. E gondolkodás nem érzékeli az olyan tényezők sokszor nem látványos, de mélyre hatoló hatását, mint amilyenek az eltérő szakpolitikai paradigmák, a különböző következményekkel járó intézményi megoldások, a politikát alakító szereplők meggyőződés- és érvrendszerei vagy a szakpolitikának az ágazati problémavilágot és a lehetséges megoldásokat definiáló fogalomrendszere. Az Európai Unió, melyet – mint látni fogjuk – fejlődésének viszonylag kezdeti pontján az oktatás területén megfosztottak a szabályozás és szankcionálás közvetlen hatalmi eszközeitől – és nyugodtan mondhatjuk: szerencsére – a befolyásgyakorlás sokkal finomabb, indirekt és intelligensebb eszközeit alakította ki. Ezek közé nemcsak az olyan programok tartoznak, mint amilyen az említett Erasmus Mundus, hanem egy sor egyéb olyan, a kölcsönös szakpolitikai tanulást, a társak által történő ellenőrzést, az innovációk terjedését, a visszajelzést és általában a közpolitikai szereplők viselkedésének befolyásolását célzó eszköz, amelyekről a későbbiekben részletesen is szó lesz.

3.2 NEMZETI OKTATÁSI RENDSZEREK ÚJ ERŐTÉRBEN „Az oktatáspolitika már nem egyedül a nemzetállamok terméke”, írták egy 2002-ben megjelent tanulmányukban Martin Lawn, az Oxfordi Egyetem és Robert Lingard az Ausztráliai Queensland Egyetem kutatói. „Jelentős oktatáspolitikai szereplők dolgoznak ma Európában egymással közvetlen kapcsolatban vagy a virtuális térben együttműködve, közös kormányzati projektekben és hálózatok keretei között szakpolitikákat fordítva nemzeti nyelvekre, azokat közvetítve és megalkotva” (Lawn–Lingard, 2002). Az elmúlt évtizedekben fokozatosan kialakult egy olyan, az európai oktatáspolitikát alakítani, formálni kívánó szakpolitikai elit, amely immár nem vagy nem csak a nemzeti pályán játszik, és amely képes a játékot mindig arra a mezőre átvinni, ahol a feltételek kedvezőbbek. Az európai politikaalakítás többszintű és több központú új tereiben a korábbitól jelentősen eltérő dinamika alakult ki, új szereplők jelentek meg, akik eltérő módon, más fogalmakkal írják le a dolgokat, másképpen definiálják a problémákat, és másfajta megoldási módokat javasolnak, mint ahogy korábban megszoktuk. E könyv egyik legfontosabb üzenete az, hogy az európai integráció és ennek nyomán az oktatáspolitika európai porondjának kialakulása, nagy hatással van az európai oktatási rendszerek fejlődésére. Azt szeretném igazolni, hogy az európai integráció az oktatás világában elérte azt a szintet, amikor az európai oktatási rendszerek fejlődése már nem érthető meg, jövőbeni alakulásuk már nem jósolható meg az integráció hatásainak figyelmen kívül hagyásával. Az európai integráció befolyása az oktatási rendszerek fejlődésére elsősorban az oktatáspolitika dinamikájának az átalakulásával magyarázható. Az a tény, hogy a nemzeti oktatáspolitikai terek mellett megjelent egy másik, egy európai oktatáspolitikai tér, ahol a kérdések más módon fogalmazódnak meg, amelyet más szereplők népesí21


nHalász Gábor

tenek be, amelyet másmilyen erőviszonyok jellemeznek, ahol mások a játékszabályok, és ahol a politikai folyamatokból ezért szükségképpen más eredmények születnek, mint ahogyan ezeket korábban a nemzeti oktatáspolitikai térben megfigyelhettünk, alapvetően hat az oktatási rendszerek alakulására. E párhuzamos vagy másodlagos oktatáspolitikai tér léte, vagyis az a tény, hogy az oktatáspolitikai problémák a nemzeti oktatáspolitikai térből ide át és onnan vissza utazhatnak, olyan problémamegoldási módok vagy oktatáspolitikai válaszok kidolgozását teszi lehetővé, amelyek a nemzeti térben nem születtek volna meg. Mint látni fogjuk, ezt a hatást csak kevéssé csökkentheti az a tény, hogy az Európai Unió az oktatás területén nem rendelkezik a jogi szabályozás hatalmi eszközeivel. Emiatt az uniós hatások kevésbé láthatóak, a közvetlen észlelés számára kevésbé hozzáférhetőek, de ez nem azt jelenti, hogy ne tudnának, különösen hosszabb távon, nagy erővel érvényesülni. Az Unió története azt mutatja, hogy a szakpolitikai témák utaztatása a párhuzamosan létező politikaalakítási vagy döntéshozatali terek között, a problémamegoldás vagy a konszenzusképzés egyik legfontosabb formája. Ha egy ügyet a politikaalakítás valamelyik színterén nem sikerül előre vinni, akkor a szereplők elkezdik keresni azt a másik színteret, ahol esély van az előrehaladásra, és eközben, ahogy a kaméleon igazítja hozzá színét a környezetéhez, maga az ügy is idomul annak a kontextusnak a sajátosságaihoz, ahol felbukkan. Az oktatási témák az ágazati miniszterek alkotta testületben megszokott formájukban jelennek meg, könnyen rájuk ismerünk, de ha ott nem sikerült célt érni, hamarosan felbukkanhatnak a foglalkoztatási miniszterek vagy a munka világában egyeztető társadalmi partnerek testületeiben, vagy egy napon könnyen rájuk bukkanhatunk egy olyan fórumon, ahol a kereskedelemért felelős miniszterek az egységes belső piac ügyét próbálják előre vinni. Ha pedig az adott szakpolitikai témához köthető problémák semelyik közösségi fórumon nem képesek előrehaladni, akkor az is megtörténhet, hogy kilépnek az Unión túlra. Azaz átkerülnek valamilyen más, az Unión kívüli kormányközi formációba, és ott keresik a továbblépés útját csak azért, hogy ha ott sikerült a problémákra megoldást találni, elkezdjenek újra visszaszivárogni a közösségi keretek között működő fórumokra. A sok példa közül az egyik jól ismert, igaz, az oktatás világától távol eső, az országhatároknál történő útlevél-ellenőrzések megszüntetése, amit a tagországok egy szűkebb csoportja az Unión kívül oldott meg, a jól ismert schengeni egyezmény keretei között. Az oktatás világában is találhatóak példák, ilyennek tekinthető a diplomák kölcsönös elismerése, ahol egy nagy jelentőségű megállapodást az Európa Tanács és az UNESCO keretei között kötöttek meg a tagállamok a kilencvenes évek végén, az ugyancsak ismert lisszaboni elismerési konvenció keretei között.6 Ennek a választott terepből fakadó különös érdekessége az, hogy a megegyezési folyamatban nemcsak az uniós tagállamok vettek részt, hanem az Európa Tanács minden országa és néhány Európán kívüli ország is, 6 Convention on the Recognition of Qualifications concerning Higher Education in the European Region CETS No.: 165. Council of Europe (lásd: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=165&CM=8&DF=10/17/2007&CL=ENG)

22



azaz ebben az esetben az adott szakpolitikai téma egy, az Unióétól nagyon eltérő dinamikájú oktatáspolitikai porondra vándorolt át, ahol egy sor olyan dolog megoldhatóvá vált, ami az Unión belül nem volt megoldható. A nem uniós tagállamok részvételével folyó egyeztetés ugyanis teljesen más eredményeket hoz, mint az Unión belül zajló: a nem tag országok jelenlétében és aktív részvételével egy sor olyan dolgot előre lehet vinni, ami belül nem sikerült volna, majd később az ügyeket vissza lehet vinni az Unióba. Ide illő példa maga a Bologna-folyamat is, amelyet közismerten négy tagország oktatási minisztere kezdeményezetett az Unión kívül, és amiből végül szintén összeurópai ügy lett, igaz, ez esetben a színtér nem az Európa Tanács volt. A folyamat itt is több ponton visszacsorgott az uniós keretek közé, ahol később már könnyen tovább lehetett vinni. Ha az Európa Tanács szóba került, érdemes megjegyezni, hogy bár e könyv nem foglalkozik ezzel az Európai Uniónál idősebb, annál hosszabb múlttal rendelkező nemzetközi szervezettel, fontos tudni, hogy az európai oktatási együttműködés különösen fontos terepéről van szó, ami kiválóan alkalmas arra, hogy a szakpolitikai szereplők ide vigyék át azokat a témákat, amelyekkel az Unión belül nem tudnak boldogulni. Ez a kormányközi szervezet, amelyet 1949-ben alapítottak, és amelyről néhány évig azt lehetett gondolni, hogy a későbbi Európai Unió bölcsője lesz, jól használható a politikailag különlegesen érzékeny témák megvitatására és a velük kapcsolatos konszenzus építésére. Ennek többek között az az oka, hogy itt – szemben az Unióval – nincs komoly tétje a döntéseknek, és persze az is, hogy a dolgokat itt is az Unión kívüli európai országokkal együtt lehet megvitatni, amelyek oktatással foglalkozó képviselői gyakran nyitottabbak az európai együttműködésre, mint az uniós tagországokéi. Az Európa Tanácsból az oda kivitt ügyek később gyakran azért kerülnek vissza az Európai Unióba, mert a szakpolitikai szereplőknek elegük van abból, hogy a megkötött kompromisszumokból szinte semmi nem következik, és a „talk-show” helyett valóságos, téttel bíró, kikényszeríthető, pénzügyi forrásokkal támogatott, azaz a gyakorlatban valóban implementálásra kerülő intézkedéseket szeretnének, amire viszont csak az Unióban van lehetőség.7 A szakpolitikai témáknak ez a fajta utaztatása és azok aktuális felbukkanási helyüknek megfelelő tartalmi módosulása természetesen nem csak az uniós szakpolitikai tér sajátossága: ilyen folyamatokat az egyes tagországokon belül is megfigyelhetünk. Saját országunkon belül is jól ismerjük, amikor pénzügyminiszterek egy-egy válsághelyzetben szinte átveszik az oktatási rendszer reformjának stratégiai irányítását, vagy amikor foglalkoztatási és gazdasági miniszterek a gazdaság szakképzett munkaerőigényének biztosítása érdekében mélyen belenyúlnak az oktatási rendszerek folyamataiba. Ismerjük azt is, amikor például egy környezetvédelmi vagy egészségnevelési ügyekben lobbizó szakmai

7 Például Anne Corbett (2005) számol be arról, hogy a hatvanas évek végén az uniós folyamatokat addig szabotáló, a dolgokat inkább az Európa Tanács „puha” keretei közé terelő franciáknak elegük lett abból, hogy a szavaknak nincsen hatásuk, és azért kezdték szorgalmazni az Európai Közösség szerepvállalását, mert onnan hathatósabb támogatást reméltek a felgyűlt oktatási problémáik kezeléséhez.

23


nHalász Gábor

csoport, miután az oktatási tárcánál nem talált meghallgatásra, ügyét átviszi a környezetvédelmi vagy egészségügyi tárcához, ahol új szövetségeseket és komolyabb pénzügyi támogatást talál, és ennek megszerzése érdekében, az ott talált partnerekkel egyeztetve, fokozatosan módosítja eredeti szakmai elképzelései tartalmát. A különbség az, hogy az uniós térben sokkal nagyobb e tér kiterjedése, több szereplő népesíti be, a közöttük zajló interakciók összetettebbek, a járható utakat itt kevesebben ismerik, és mindezek miatt az ügyek utaztatásának kimenetét jóval nehezebb előre látni. Mindez nem csak azt jelenti, hogy az európai oktatási rendszerekben zajló folyamatok egyre kevésbé érthetőek meg, és a jövőbeni folyamatok egyre kevésbé jelezhetőek előre azok számára, akik nincsenek tudatában az integrációs hatásoknak. Azt is jelenti, hogy azoknak, akik eredményesen szeretnék befolyásolni az oktatási rendszerek fejlődését, nem elegendő a nemzeti oktatáspolitikai porondokon megjelenniük, hanem ki kell lépniük az európai ringbe is. Az előbbi ugyan – hiszen továbbra is ehhez kapcsolódnak a nemzeti szintű szabályozó és kényszerítő mechanizmusok – látványosabb és gyorsabb azonnali eredményekkel kecsegtet, de a nagy mérkőzések egyre kevésbé ott dőlnek el. A nemzeti oktatáspolitikai térben megnyert küzdelmek eredményét előbb vagy utóbb felülírják az európai porondon lejátszottak eredményei, és egyre inkább ezek határozzák meg a nemzeti játéktérben lejátszott mérkőzések szabályait is. A szemünk előtt zajlik az a folyamat, amelyet a szakirodalom a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásának nevez. E könyv egyik legfontosabb célja éppen e bonyolult és soktényezős folyamat megértésének segítése. Az európaizálódás fogalma, mint látni fogjuk, egyszerre többféle dolgot jelent. Akik az oktatás világában e fogalmat használják, általában elfogadják, hogy olyan összetett folyamatról van szó, melynek során sajátos formális és informális szabályok, eljárások, szakpolitikai paradigmák, bevett viselkedési stílusok – „a dolgokat így szoktuk csinálni” – sokak által osztott vélekedések és normák jönnek létre, terjednek el és intézményesülnek, először az uniós, majd később a nemzeti szintű döntési folyamatokban (Radaelli, 2003). Ezek fokozatosan átalakítják a nemzeti szakpolitika természetét, melynek szereplői elkezdenek új fogalmakat használni, meglátnak olyan problémákat, amelyeket korábban nem érzékeltek problémaként, ezekre korábban ismeretlen új megoldási módokat kezdenek javasolni. Bizonyos szereplők ennek hatására úgy érzik, megerősítést vagy „hátszelet” kaptak, mások viszont akár úgy is érezhetik, mintha elfogyna körülük a levegő: az, amiről beszélnek, egyre kevésbé érdekli a többi szereplőt, és azon a nyelven, amit megszoktak, egyre kevésbé lehet „eladni” a dolgokat, aminek nyomán átrendeződhetnek a nemzeti kormányzok és az egyéb nemzeti szintű szakpolitikai szereplők közötti erőviszonyok (Börzel, 2005). E folyamat során általában a korábban létező nemzeti szintű intézmények mellett, azokkal párhuzamosan, a közösségi cselekvés új intézményei jönnek létre, amelyek többé vagy kevésbé tartósan fennmaradnak, és hordozóivá válnak a bennük testet öltött közösségi szakpolitikai viselkedési formának. A változások egyszerre három területet is érintenek: az intézményi rendszert (polity), az erőviszonyokat (politics) és a szakpolitika tartalmát (policy), továbbá e három hat egymásra is (Börzel, 2005). 24



Az európaizálódás ebben a perspektívában akár kulturális hatásként is leírható: azaz uniós szinten, a közösségi kormányzás sajátos viszonyai és problémavilága hatására létrejön egy jellegzetes európai kormányzási és szakpolitikai kultúra, amely azután – egy sor ezt közvetlenül támogató intézményi mechanizmus hatására – behatol a nemzeti szintű kormányzás és szakpolitika világába, és annak átalakulását idézi elő. Valójában persze jóval konkrétabb, kézzelfoghatóbb és formálisabb folyamatról van szó, mint amire kulturális hatásról beszélve akkor gondolunk. Nemcsak szimbolikus hatásokkal van ugyanis dolgunk, hanem konkrét intézmények vagy intézményi mechanizmusok is létrejönnek, amelyek tárgyiasítják, stabilizálják a hatásokat, illetve a szakterület vagy -politika szereplői viselkedésében jól megfigyelhető, konkrét változások következnek be. Az európaizálódás mindazonáltal leírható úgy is, mint szocializációs folyamat (Börzel, 2005), melyben meghatározó szerepet játszik a nyelv: beleértve ebbe a terminológiát éppúgy, mint a bonyolultabb összefüggésrendszerek, megközelítésmódok vagy paradigmák hordozására alkalmas, összetett nyelvi jelenségeket. Néha igen kifinomult fül kell ahhoz, hogy a nyelvi változásokban meghalljuk az azokban tükröződő szakpolitikai elmozdulást. Amikor például a közösségi nyelv a „képzést nyújtó” (training provider) fogalmát kezdi el alkalmazni az egyetemek leírására, eleinte kevesen érzékelik, hogy egy fontos új elem épült bele abba a hídba, amely lehetővé teszi az oktatási ágazat szereplői és az egységes piac kiépítésén dolgozó egyéb ágazati szereplők közötti közlekedést. Amikor egy nemzeti kormánynak a közös európai statisztikai kategóriarendszerben kell adatokat szolgáltatnia, rákényszerül arra, hogy a közösen elfogadott kategóriákat beépítse a saját nemzeti adatgyűjtési és elemzési rendszerébe, aminek nyomán az adatszolgáltatók (például az iskolák) ezreinek viselkedése változhat meg. Ugyanígy, amikor egy tagország oktatási minisztériuma az Európai Bizottság által javasolt és az Európai Unió Tanácsa által elfogadott kritériumrendszer szerint értékeli a nemzeti oktatási rendszerben zajló folyamatokat, akkor saját apparátusát formálisan is arra kell kérnie, hogy a meglévő információkat e kritériumrendszernek megfelelően rendezze. Vagy amikor megjelenik egy közösen elfogadott referenciaérték – például újabban a felsőoktatási végzettséggel rendelkezők 40%-os aránya a 30–34 éves korosztályon belül –, akkor az oktatási tárcák és a pénzügyminisztériumok között zajló költségvetési egyeztetések során ez állandó hivatkozási alappá válik. A példákat még hosszan lehetne sorolni. Tény, hogy az Európai Unióval kapcsolatos kutatásokon belül az európaizálódási folyamat mechanizmusának és hatásainak feltárása a 2000-es években az egyik legnagyobb érdeklődésre számot tartó terület lett. Ezt természetesen az oktatáskutatás is felfedezte,8 hiszen elemzők sokasága ütközött bele abba a ténybe, hogy bár az oktatási rendszerek formálisan továbbra is nemzeti keretek között működnek, a bennük zajló folyamatokat mégis egyre inkább meghatározzák a globális és nemzetek fölötti hatások. Ez utóbbiak közt nyilvánvalóan az európai integráció hatása a legjelentősebb. 8 Lásd például Trondal (2002); Lawn–Lingard (2002); Corbett (2004); Walkenhorst (2005a); Alexiadou (2007); Drachenberg (2009); Olsen–Munkholm (2009).

25


nHalász Gábor

Az európaizálódás folyamatával kapcsolatban számos kérdés felvethető, melyek közül a legtöbb ember számára az a legjelentősebb, vajon ettől „jobban mennek-e a dolgok”. Másképp fogalmazva: vajon az európaizálódás folyamata erősíti-e vagy gyöngíti-e a nemzeti szakpolitikák problémamegoldó képességét? Vagy a politikatudomány szaknyelvén szólva: javul-e ettől az oktatási ágazat területén az, amit szakpolitikai eredménynek (policy output) nevezünk. Ha erre a kérdésre igen a válasz, akkor az európaizálódást, ami az Unió oktatási szerepe növekedésének egyik legfontosabb hatása, pozitív módon ítélhetjük meg. Ha a válasz nem, akkor e szerep növekedése kétségeket kell, hogy keltsen bennünk. A szakpolitikai eredmény alapján történő ítéletalkotás fontosságát érdemes hangsúlyoznunk, hiszen az Unió oktatási szerepéről folytatott beszélgetésekben nemcsak nagyon hamar előkerül az a kérdés, vajon előnyös-e az uniós szerep növekedése, hanem gyakran az e kérdésre adott elutasító válasz is gyorsan megszületik, a legtöbbször a szakpolitikai eredményesség értékelésére való törekvés minden jele nélkül. Sokan hajlamosak érzelmi alapon elutasítani az Unió oktatási szerepe erősödését függetlenül attól, hogy ettől jobbá válik-e vagy sem a nemzeti szakpolitika, egyszerűen azért, mert az oktatás meghatározó módon hozzákapcsolódik a nemzeti identitáshoz és kultúrához, amibe „másoknak” nem szabad beleszólniuk. Valóban, az oktatás – mint erről még szó lesz – hosszú évekig tabutéma volt az Európai Unióban. Ennek egyik oka éppen az, ami miatt a témával foglalkozó kutatók e területtel kapcsolatban különösen gyakran használják az „érzékeny” (sensitive) jelzőt. Az Európai Bizottság 2006-ban megjelent, az európai oktatási együttműködés történetét feldolgozó kiadványa az oktatási ágazatot politikai „érzékenység” tekintetében a kultúrához és az egészségügyhöz hasonlította. (European Commission, 2006a; 40) Anne Corbett, a közösségi oktatáspolitika egyik ismert kutatója szerint, amikor de Gaulle francia elnök a hatvanas évek elején tudatosan megbénította a közösség működését, a külpolitika és a védelmi ügyek mellett az oktatást, a tudományt és a kultúrát jelölte meg olyannak, amibe a közösségnek nem lehet beleszólása. (Corbett, 2005) Az Európai Bizottság apparátusa első kinevezett oktatásügyi vezetője, Hyvel Ceri Jones a maastrichti szerződés előkészítése során, amikor éles viták folytak arról, vajon az alapszerződésbe belefoglaljanak-e olyan elemeket, amelyek jogalapot teremtenek a közösségi cselekvés számára az oktatás területén, egy alkalommal úgy fogalmazott, hogy a tagországok „a nemzeti szuverenitás hátországa szimbólumának” tekintik az oktatást. (Blitz, 2003) A felsőoktatás-kutató Åse Gornitzka, aki különösen sokat foglalkozott Unió oktatási szerepével, egyik tanulmányában úgy fogalmazott, hogy az oktatást hagyományosan olyan „érzékeny” területnek tekintették, amely „a nemzetállam magjához tartozik, és amely emiatt Európa számára nem hozzáférhető”. (Gornitzka, 2007) A politikusok és a mögöttük álló választók jelentős hányadát kevéssé foglalkoztatja az a kérdés, vajon a közösség oktatási szerepének a növekedése az oktatáspolitika „minőségének” (azaz problémaazonosító és problémamegoldó képességének) javulását vagy romlását eredményezi. Sokan egyszerűen nem akarják, hogy ebbe az ügybe nemzeten kívüli tényezőknek bármilyen beleszó26



lása legyen, függetlenül attól, hogy hatása kedvező vagy kedvezőtlen. E könyv egyik fontos üzenete, hogy az Európai Unió oktatási szerepének növekedése, ha az Unió fennmarad, nemcsak kikerülhetetlen, hanem a tagállamok számára előnyös is. Ez a több évtizedes, próbálkozásokon és tévedéseken, kísérletezésen és folyamatos tanuláson keresztül zajló fejlődés eredményeképpen kialakult szerep ugyanis, miközben semmiben nem korlátozza a tagállamok nemzeti szintű problémamegoldó képességét, olyan többlettámogatást nyújt ehhez, amelyet ha képesek jól kihasználni, az oktatási ágazatban csak javulhat a kormányzó képességük. Mint látni fogjuk, amikor az Európai Közösség az oktatás területén csaknem egy évtizedes, csipkerózsika álmát követően a hatvanas évek végén felébredt és aktívvá vált, akkor e mögött éppen a tagállamok egyikének – nevezetesen annak a Franciaországnak, amely korábban a közösséget e területen passzivitásra kárhoztatta – azt az igényét találhattuk, hogy az ágazat felhalmozódott megoldatlan és robbanáshoz vezető válsággá tornyosult problémái megoldásához kívülről kapjon segítséget. Olivier Guichard, a de Gaulle bukását követően hivatalba került francia oktatási miniszter, éppen a korábbi köztársasági elnök lemondásához vezető 68-as diáklázadás, illetve az oktatási rendszer megreformálásának ennek nyomán keletkezett igénye miatt fogalmazta meg 1969-ben azt a kérést a közösség felé, hogy az szakpolitikai ajánlásokkal támogassa a nemzeti oktatási reformokat (Corbett, 2005). Annak a két hipotézisnek a teszteléséhez, hogy az Európai Uniónak egyre nagyobb hatása van a nemzeti oktatáspolitikák alakulására, és hogy ez a hatás kedvező, alaposabban meg kell ismernünk azt a különös és egyúttal érdekes képződményt, amelyet Európai Uniónak hívunk, és alaposabban meg kell ismernünk azt is, hogyan alakult ki az oktatás területén az a szerepe, amelyet ma betölt. Ezt követően lehet majd rátérni arra, vajon mi is e szerep konkrét tartalma, és milyen hatással van a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésére.

27


4 Az Európai Unióról általában „Azonosíthatatlan politikai tárgy”, azaz upo. Ezt a meglehetősen groteszk hatású kifejezést – az ufó, azaz az azonosíthatatlan repülő tárgy mintájára – Jacques Delors használta az Európai Közösséggel kapcsolatban. Az a Delors, aki 1985 és 1994 között volt az Európai Bizottság elnöke, és aki az összes addigi és későbbi elnök közül minden bizonnyal a legnagyobb tekintélyt vívta ki magának. A gyakran idézett kifejezést egyik, a hivatalba lépését követően elmondott beszédében fogalmazta meg, ily módon fejezve ki aggódását a közösség jövőbeni fejlődéséért (Drake, 2000). Delors-nak e szavaira gyakran utalnak azok, akik az európai integráció elméletével foglalkoznak, és akik általában egyetértenek abban, hogy az Unió természetének a megértésére nem alkalmasak azok a fogalmak és azok az elméletek, amelyekkel az államok – akár a szövetségi államok – működését szoktuk leírni és értelmezni. Az Unió nem hasonlít semmilyen más korábban létezett vagy ma létező politikai képződményre. Ahogyan gyakran politikai elemzők és elméletalkotók egyaránt tréfásan mondják, ez egy sajátos „állatfajta”, amilyenhez hasonlót korábban senki nem látott. Egy ma sem befejezett, ma is alakuló, egyedülálló evolúciós folyamat termékéről van szó, amelynek a természetéről tudósok ezrei vitatkoznak, és amelynek létét és viselkedését egymással rivalizáló elméletek sokasága próbálja magyarázni.

4.1 MI AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS HOGYAN MŰKÖDIK? E könyvnek nem feladata sem az, hogy az Európai Unió történetével, sem az, hogy e sajátos politikai képződmény természetének és működésének a titkait feltáró integrációs elméletekkel (Wiener–Diez, 2004) foglalkozzon. Néhány alapvető összefüggést és ezekhez kapcsolódó alapfogalmat azonban feltétlenül fel kell idéznünk ahhoz, hogy az, amiről a későbbiekben szó lesz, érthető legyen azok számára is, akik soha nem foglalkoztak integrációs elméletekkel, és nem akarnak ezekben elmélyülni. Mindenekelőtt: bármilyen szakpolitikai részletkérdésről is beszélünk, egy pillanatig sem szabad szem elől vesztenünk a „nagy képet”. Gondolkodásunkban állandóan ott kell lennie, hogy az Európai Unió a második világháborút követően a béke megőrzésére irányuló erőfeszítésekből, konkrétan Franciaország és Németország történelmi megbékéléséből született, és létezésének legfontosabb indoka ma is ez. Természetesen fontos cél tagjai prosperitásának vagy gazdasági befolyásának a növelése, és az is kétségtelen, hogy a közösségi intézmények 28


mindennapos működését ma már inkább ez határozza meg, de a leginkább átfogó, mindenekfelett való cél továbbra is a béke fenntartása Európában. Az elemzők általában egyetértenek abban, hogy a béke fenntartását szolgáló francia–német stratégiai együttműködés nélkül nemcsak az Európai Közösség nem jött volna létre, hanem a politikai uniónak az 1992-es maastrichti szerződéssel történő létrehozására és a közös pénz bevezetésére, majd ennek nyomán a közös gazdasági kormányzás megteremtésére sem került volna sor. (Baun, 1995; Peterson–Bomberg, 1999:12–13; Mezei, 2001:195–196) Az Európai Unió fejlődésének a nyolcvanas évek elején a szovjet fenyegetéstől való aggodalom, majd az évtized végétől a Szovjetunió széthullása nyomán keletkezett politikai vákuumtól való félelem adott energiát, amely félelem indokoltságát a kilencvenes évek elején kirobbant délszláv háború önmagában is cáfolhatatlanul igazolta. Mielőtt a részletekbe belemennénk, fontos már itt leszögezni azt is, hogy a bevett szokásoknak megfelelően általában az „Európai Unió” fogalmat használom gyakran abban az esetben is, amikor az integráció azon korábbi szakaszairól fogok beszélni, amikor a közösséget még nem Uniónak hívták, hanem Európai Közösségnek (pontosabban Közösségeknek)9 vagy egyszerűen Közös Piacnak. Tehát akkor is, amikor azokról a korábbi fejlődési szakaszokról lesz szó, amikor a politikai egység szintje még alacsony volt, és a közös piac megteremtését még nem kísérte a közvetlen gazdasági területeken túl a közösségi politikák és intézmények intenzív építése. Az egyik alapvető kérdés, amelyet senki nem kerülhet meg, aki az Unióval foglalkozik az: vajon miért keletkezett, és miért maradt fenn az Unió. Mi az oka annak, hogy szerepe folyamatosan bővül, egyre újabb területekre terjed ki? Önmagában az európai politikai vezetők elkötelezettsége a béke és az együttműködés mellett – még akkor is, ha egyébként ezeket tekintjük a közösség létének értelmet adó legfontosabb indokoknak –, nem elegendő magyarázat. Lehet, hogy az Unió a béke és együttműködés iránt elkötelezett politikusoknak köszönheti létét és fennmaradását, de szerepének és kompetenciáinak állandó bővülését, valamint a különböző szakterültekre és szakpolitikákra gyakorolt befolyása folyamatos növekedését, más erőkkel kell magyaráznunk. Az Unió szerepének és befolyásának folyamatos növekedése az oktatás és az európai integráció kapcsolatát elemzők számára különösen fontos és kikerülhetetlen kérdéseket vet fel, hiszen az oktatás esetében éppenséggel olyan területről van szó, amelytől a tagállamok – egy-két kivételes alkalmat leszámítva – a kezdetektől fogva folyamatosan távol akarták tartani a közösséget, és amelyeket mindig saját szuverenitásuk hatókörében kívántak tartani. Vajon mi lehet az oka, hogy ennek ellenére – mint látni fogjuk – a közösség hatása az oktatás területén kezdetektől fogva folyamatosan bővült, és befolyása e szakpolitikai terület egyre mélyebb rétegeit érte el, továbbá hogy ez a folyamat ma is itt zajlik a szemünk 9 Az 1967-ben hatályba lépett ún. „egyesítő szerződést” megelőzően az Európai Szén- és Acélközösség, az Európai Atomenergia Közösség és az Európai Gazdasági Közösség („Közös Piac”) külön szervezeteket alkottak, ezért a közösség szót igen sok kontextusban indokolt volt többes számban használni.

29


nHalász Gábor

előtt? Mi lehet az oka annak, hogy a tagállamok akkor, amikor 35 évvel a római szerződést követően a hollandiai Maastrichtban belefoglalták az oktatással kapcsolatos felhatalmazást az alapszerződésbe, ez jórészt a közösség jogainak korlátozását jelentette, de ennek ellenére egy olyan időszak kezdetét is, amely oktatási szerepének minden korábbinál látványosabb bővülésével járt együtt? „Ha újra kellene kezdenem az európai egységhez vezető folyamat mozgásba lendítését, az oktatással kezdeném” – mondta állítólag egy alkalommal, élete vége felé az Unió alapító atyjaként emlegetett Jean Monnet.10 Az a Monnet, aki nemcsak a születés tervezésénél és a fogantatásnál volt jelen, hanem különböző kulcspozíciókban közvetlenül is gondot viselt a részben általa és az ő inspirációjára megteremtett képződmény növekedéséért és fejlődéséért, és akinek a gondolatai mindmáig óriási hatást gyakorolnak az integrációs gondolkodásra. Miközben mindenkinél elkötelezettebb híve volt az európai egységnek, végtelenül pragmatikus is volt: nem hitt abban, hogy a politikusok képesek megteremteni az európai egységet, azaz abban, hogy ez létrehozható olyan módon, hogy az emberek vagy társadalmi csoportok megegyeznek egymással, és tudatos döntésekkel érik el a célt. Monnet elsősorban az intézményekben hitt, nem az emberekben. Ahogy emlékirataiban írta: „számomra kizárólag az új közösségi intézmények tűntek kizárólagos eszköznek arra, hogy az európaiak újra egyesíteni tudják azokat a rendkívüli értékeket, amelyek korábban sajnos felaprózódtak”. (Monnet, 2004:426) Számára az Európai Szén- és Acélközösség keretei között létrehozott szupranacionális intézmények, a Bizottság és a Bíróság valójában komolyabb dolgok voltak, mint az európai egység morális ideája. Azoknak az intézményeknek, amelyek akár az emberek szándékaitól függetlenül is mozgásban tartják az európai egységhez vezető folyamatot, és amelyeket nyugodtan tekinthetünk Monnet gondolatai megtestesülésének, egyik meghatározó jellemzője egyfelől a kormányközi, másfelől a nemzetek feletti, azaz szupranacionális elemek egysége és párhuzamossága. Az Európai Unió a kezdetektől fogva egyszerre értelmezhető szuverén országok folyamatos alkudozásai és megegyezései színhelyeként (ahogy ezt a különböző föderalista vagy kormányközi elméletek követői gondolják), és olyan együttesként is, amely az őt alkotó nemzetekről leválasztható, azok felett is értelmezhető gazdasági és társadalmi funkciókról, problémamegoldási módokról szól (ahogyan azt az ún. funkcionalista vagy neofunkcionalista elméletek követői látják). Az előbbi értelmezés a kormányközi folyamatokat hangsúlyozza, az integráció fejlődését a tagállamok akaratának vagy racionális cselekvésének tulajdonítva, az utóbbi a funkcionális ágazati problémák megoldása szükségességére helyezi a hangsúlyt, a fejlődést az „integráció automatizmusából” (Navracsics, 1998:9) fakadó folyamatnak gondolva. A kormányközi és a szupranacionális elemek egyszerre vannak jelen az Unió fejlődésében és az uniós döntéshozatali folyamatban. Az előbbi jellegzetes intézményi formája a Tanács (teljes nevén az Európai Unió Tanácsa), amelyben 10 Monnet-nek ezt a mondását többen is idézik, így például Frazier (1995) vagy Addison (2002).

30



a tagországok miniszterei saját államukat képviselik, a nemzeti érdekeket követve alkudoznak és lépnek szövetségre egymással, kötnek megegyezéseket, illetve ennek alapján hoznak szavazással döntéseket. Az utóbbi jellegzetes intézményi formája a Bizottság (teljes nevén az Európai Unió Bizottsága), amelyet az „Unió kormányának” is szoktak nevezni, és amelynek tagjai – bár a tagállamok delegálják őket – nem a nemzeti érdekeket, hanem sajátos problématerületek vagy ágazatok érdekeit képviselik. Az alapvető játékszabályokat mindig kormányközi folyamatokban határozzák meg, de e játékszabályok keretei között már érvényesülhet a szupranacionális kezdeményezés és problémamegoldás. Az a tipikus döntéshozatali forma, amikor a Bizottság funkcionális vagy ágazati problémákat azonosít, ezekre megoldási javaslatokat dolgoz ki, ezeket a saját kommunikációs és egyeztetési hálózatain keresztül szakpolitikai javaslatokká érleli, majd erről a kormányközi logika alapján szerveződő Tanács dönt, akár elfogadva, akár elutasítva azt. Ez utóbbinak ma már sok területen – ezek közé tartozik az oktatás is – az inkább szupranacionális, mintsem nemzeti kötődésre épülő Európai Parlamenttel közösen kell döntést hoznia. A szupranacionális és a funkcionális dimenzió egyfelől, a kormányközi és nemzetállami érdekekhez kötődő dimenzió másfelől, egyszerre van jelen, egymást kiegészítve határozzák meg az Unió működését. A kettőt gyakran nem lehet élesen szétválasztani (így például a Tanács működését nem lehet kizárólag az utóbbi alapján leírni). A legtöbb ágazatban – az oktatás természetesen közéjük tartozik – az előbbi inkább a közösség szerepének az erősödése felé vitte és viszi a dolgokat, az utóbbi inkább korlátokat állított és állít ez elé. Azaz minél inkább a funkcionális problémákra és ezek megoldására helyeződik a figyelem, annál nagyobb tere nyílik a szupranacionális megközelítéseknek, s egyben annál nagyobb a valószínűsége, hogy a közösség oktatással kapcsolatos szerepe és befolyása növekszik. Fordítva is igaz, minél inkább a szuverenitás megőrzése és a nemzeti érdekek képviselete kerül előtérbe, annál fontosabbá válik a kormányközi vagy államok közötti egyezkedés perspektívája, és annál kisebb az esélye a közös problémamegoldásnak, ezzel együtt a közösségi szerep erősödésének. Mint később látni fogjuk, a közösség fejlődése történetében több olyan periódus volt, amikor az oktatás olyan problématerületté vált, amely szinte kikényszerítette a közös problémamegoldást, ez pedig megerősítette a szupranacionális szereplők súlyát, illetve a közösség oktatási szerepének bővüléséhez vezetett. Jellegzetesen ilyen volt a hetvenes évek eleje, amikor az olajválság nyomán kialakult tömeges ifjúsági munkanélküliség vált közös problémává, vagy a kilencvenes évek közepe, amikor az emberi erőforrások gazdasági versenyképességben játszott szerepe értékelődött fel. Az ágazati kérdésekre és ezek megoldásra fókuszáló, a sajátos nemzeti érdekek iránt szükségképpen kevésbé érzékeny szupranacionális intézmények tehát, az „integrációs automatizmus” motorjának számítanak. Ezek gyakran akkor is viszik előre az integrációt, ha azt senki nem akarja, azaz ha egyetlen olyan tagállam sincs, amely elkötelezett lenne az integráció elmélyülése iránt: elegendő, ha nem állítanak áthághatatlan akadályokat (a közösség történetében erre is volt példa). Ezen intézmények közül megkülönböztetett figyelmet 31


nHalász Gábor

érdemel az Európai Bizottság, amelyet nyugodtan tekinthetünk az Európai Unión belül zajló oktatáspolitika folyamatok legfontosabb játékosának, még akkor is, ha nincs formális szabályalkotó hatalma. Az Európai Bizottságot az európai integráció elemzői gyakran olyan szakpolitikai vállalkozóként (policy entrepreneur) írják le, amely folyamatosan új gondolatokkal és javaslatokkal áll elő, és ezeket megpróbálja keresztülvinni a közösségi döntéshozatali fórumokon. E szerepére – amely az alapszerződésben rögzített javaslattevő kompetenciájából következik – a későbbiekben még részletesebben visszatérek. Itt annyit érdemes megemlíteni, hogy a kezdeményező szerep az évtizedek során vezető szereppé is alakult. A Bizottság a különböző szakpolitikai területeken, így az oktatásban is, többféle funkciót tölt be, közöttük az egyik, a klasszikus vezetési (leadership) funkció (Cini, 1996). Ez semmilyen módon nem mond ellent annak, hogy a tényleges döntési hatalma rendkívül korlátozott. E tekintetben talán nem túl durva a Bizottságot egy olyan vállaltvezetőhöz hasonlítani, aki maximálisan alárendeltje a tulajdonosok vagy részvényesek közösségének, mégis az esetek jelentős részében ő határozza meg a dolgok folyását, ha pedig elég ügyes, a tulajdonosi közösség az ő elképzeléseinek megfelelő döntéseket hoz. Az Európai Bizottság – mint látni fogjuk – a hetvenes évek közepétől kezdve a közösség egyre nagyobb hatású oktatáspolitikai vezetője lett. Olyan vezető, amely képes a környezeti kihívások és fenyegetések, valamint a belső gyengeségek és erősségek azonosítására, képes a stratégiai irányok kijelölésére, rendelkezik vízióval, partnereit inspirálni tudja, képes megfelelő eszközök mozgósítására annak érdekében, hogy a dolgok megfelelő irányba fejlődjenek. A Bizottság olyan intelligens vezető, akinek befolyása nem a közvetlen utasítás jogára épül, hanem a pozíciójából fakadó egyéb előnyökre, így a meglévő és állandóan épített tudástöbbletére, politikai érzékenységére, magas szintű tanulási képességére és különösen arra, hogy – éppen a közvetlen hatalmi jogosítványok hiányának köszönhetően – szakpolitikai céljai elérése érdekében egyre kifinomultabb eszközöket kénytelen létrehozni és mozgósítani. Ez indokolja, hogy ebben az elemzésben elsősorban nem úgy tekintek a Bizottságra, mint a nemzetek feletti bürokrácia megtestesítőjére, hanem úgy, mint stratégiai oktatáspolitikai vezetőre, amely jelentős hatással van az európai oktatási rendszerek fejlődésére, és amelynek a viselkedésére ezért érdemes kiemelt figyelmet szentelni. Ez persze nem jelenti azt, hogy a Bizottság működését ne lehetne sok szempontból kritika tárgyává tenni, és azt sem, hogy kezdeményezései mögött ne lehetne gyakran másokat fellelni, így például egy-egy tagállam uniós szintű hatásra törekvő minisztereit vagy egyéb, magas rangú nemzeti kormánytisztviselőket. Mégis, a szakpolitika dinamikájának perspektívájából a legérdekesebb e testület viselkedésében a kezdeményező képesség és hajlandóság. Ez utóbbi persze nem kis mértékben függ azoktól a konkrét személyektől, akiknek az arcát ott láthatjuk az ügyek mögött. Közülük sokan az oktatási ágazaton kívülről érkeznek. Különösen erős az átjárás a foglalkoztatásért és az oktatásért felelős főigazgatóságok között, ami önmagában is sajátosan befolyásolja azt a módot, ahogyan a brüsszeli szakapparátus az oktatásról gondolkodik. 32



Amikor a Bizottságot nemcsak szakpolitikai vállalkozónak, hanem egyúttal stratégiai vezetőnek is tekintem, nem kerülök ellentmondásba azzal a vélekedéssel, amely az Európai Unióval kapcsolatban éppen a vezetés gyengeségét vagy eszköztelenségét emeli ki, és amely gyakran éppen a Bizottságra mutat rá, mint olyan intézményre, amely nem képes a problémákra megfelelő megoldást találni, nem tudja a tagállamok vezetőit a kívánatos megoldásokról meggyőzni, vagy nem képes a közösen elhatározott céloknak a tagállamokban érvényt szerezni. Úgy vélem, az esetek jelentős részében a Bizottság aktív szerepe és támogatása nélkül a tagállamok politikai vezetőinek többsége sokkal kevésbé lenne képes az oktatási rendszerek hosszabb távú fejlődését alakító kihívások azonosítására, e kihívásokkal számot vető stratégiai válaszok és ennek megfelelő konkrét szakpolitikai megoldások kidolgozására. Az egyik feltételezés, amelyet ebben a könyvben igazolni szeretnék az, hogy az a vezetés, amelyet a tagországok a Bizottságtól kapnak, kedvező irányba tereli, jobb minőségűvé teszi oktatáspolitikai viselkedésüket, azaz tisztán haszonélvezői ennek a vezetésnek. A szupranacionális logika alapján szerveződő és működő közösségi intézmények között külön és hangsúlyosan kell említenünk az Európai Unió Bíróságát is, mivel ennek meghatározó szerepe volt és van a közösség oktatással kapcsolatos befolyása növelésében. Ez a precedensjog alapján működő testület, amely általában egyáltalán nincs tekintettel a tagállami érdekekre, ítéleteivel nemcsak értelmezi, hanem építi is a közösségi jogot, és maga is az integráció egyik „motorjának” tekinthető. (Navracsics, 1998:132) A Bíróság, mint látni fogjuk, több olyan ítéletet is hozott az elmúlt évtizedekben, amelyek kitágították a közösségi oktatáspolitika mozgásterét, és amelyek akár akaratuk ellenére is közelítették egymáshoz a tagállamok oktatással kapcsolatos szakpolitikai gyakorlatát. A tagállami érdekekkel és a nemzeti szempontokkal szemben ellensúlyt alkotnak más, olyan közösségi intézmények is, amelyek a tagállamiakon átívelő, horizontális érdekeket jelenítenek meg, és amelyek gyakran fontos partnerek az általános ágazati érdekeket a tagállamokkal szemben képviselő Bizottság számára. Ilyenek mindenekelőtt az alapszerződésben szereplő konzultatív testületek: az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizottsága. Az előbbiben a munkaadók és munkavállalók képviselőit találjuk, az utóbbiban a regionális és helyi kormányok vagy önkormányzatok képviselőit. Noha ezeket a tagállamok kormányai delegálják, azok az érdekek, amelyeket képviselnek, elsősorban nem az őket küldő országokhoz, hanem egy-egy sajátos, nemzetközi módon is szerveződő érdekcsoporthoz (így például az egyes ágazatok munkavállalóihoz és munkaadóihoz) kötődnek. Ugyanez a logika jellemzi az Európai Parlamentet is, ahol a tagállamok polgárai által megválasztott képviselők a nemzeteken átívelő, nagy politikai családokhoz (konzervatívok, liberálisok, szocialisták stb.) kötődnek, és sokkal inkább ezek szempontjait képviselik, mintsem saját országukét. A közösség oktatási szerepe folyamatos bővülésének megértéséhez ismernünk kell a negatív és pozitív integráció fogalmait, illetve az ezek közötti sajátos dinamikát is. A közösség, mint tudjuk, elsősorban olyan közös piacként jött létre, amely az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlását 33


nHalász Gábor

teszi lehetővé. Fejlődését alapvetően az ezt gátló belső (nemzeti) korlátok lebontása jellemezte. E korlátok jelentős hányada különböző szociális, munkaügyi, egészségügyi, környezetvédelmi természetű, vagy éppen kulturális tradíciókhoz kötődő, nemzeti szabályokban testesült meg. Mindaddig, amíg ezeket nem vonták be a közös politika területei közé, a közös piac építése gyakran a működését korlátozó belső szabályok egyszerű felszámolását jelentette: ez az, amit negatív integrációnak nevezünk. Az Európai Unió, mint politikai konstrukció, természeténél fogva mindmáig inkább a negatív, nem a pozitív integrációnak kedvezett, hiszen ahhoz, hogy egy-egy, a piac szabadságát korlátozó nemzeti korlátozást lebontsanak, mindig elég az Európai Bíróságnak erről – valamilyen konkrét vitatott kérdésből kiindulva – ítéletet hoznia, míg a pozitív közös szabályok felállításához mindig meg kellett szerezni a tagállamok illetékes miniszterei többségének vagy éppen mindegyikének a támogatását. (Scharpf, 1996) A téma egyik legismertebb kutatója, Fritz W. Scharpf konkrét ágazati példák elemzésén keresztül mutatja meg a negatív integráció hatását. Ezek gyakran azt illusztrálják, amikor egy-egy érdekcsoport, amely korábban ellenállt annak, hogy a közösség a számára fontos területen hatásköröket kapjon vagy erőforrások birtokba jusson, azzal szembesül, hogy emiatt éppen az általa óvott terület szorul háttérbe akár az ennek védelmét szolgáló szabályozást, akár a fejlődését szolgáló erőforrásokat tekintve. (Scharpf, 1999) Olyan sajátos helyzet alakul ki, amelyben az állam szociális, munkaügyi, egészségügyi, környezetvédelmi vagy éppen kulturális szerepének erősítését szorgalmazók, az Európai Uniót annak túlságosan a piaci korlátok lebontására irányuló, „neoliberális” politikája miatt bírálók, és gyakran az integráció egészével szembehelyezkedő csoportok egyszer csak maguk kezdik el követelni a „szociális Európát”, vagyis azt, hogy a közösség aktívan lépjen fel az „európai szociális modell” védelmében. Azaz elkezdik szorgalmazni a közösség aktív és pozitív fellépését a számukra fontos szociális, munkaügyi, egészségügyi, környezetvédelmi vagy kulturális területeken, amivel megnyílik az út a pozitív integráció előtt. Ez a dinamika a közösség oktatási szerepe fejlődésében is fontos volt a hetvenes évektől kezdve, amikor egyre gyakrabban és egyre többen fogalmazták meg annak tarthatatlanságát, hogy a közösség az oktatás területén – leszámítva az akkor igen szűken értelmezett szakképzési területet – egészen addig lényegében semmilyen együttműködési formát nem hozott létre (így például a Tanács egyszer sem ülésezett úgy, hogy az oktatási miniszterek is jelen lettek volna).

4.2 HOGYAN FORMÁLÓDIK A SZAKPOLITIKA AZ EURÓPAI UNIÓBAN? Vajon az elmúlt évtizedekben miért növekedett folyamatosan az oktatás súlya a közösségi politikán belül? Vajon a közös oktatáspolitika tartalma ma miért pont olyan, amilyen? A válaszok megtalálásához közelebbről is be kell pillantanunk abba a világba, amelyben a szakpolitika közösségi szintű alakítása és a

34



kormányzás zajlott és zajlik ma is. Ez a világ sok mindenben hasonlít arra, amit az egyes államokban láthatunk, de több ponton alapvetően eltér attól. Az uniós döntések olyan sokszereplős és bonyolult erőtérben születnek, ahol egyszerre legalább két dimenzióban zajlik az alkukötés vagy egyeztetés, de ha számolunk a társadalmi partnerekkel történő konzultációval, akkor legalább három dimenzióról kell beszélnünk. Az első a tagországok vagy ezek kormányai közötti alkufolyamatoké: a szakpolitikai cselekvés irányában és tartalmában mindenekelőtt egyes tagországoknak kell megegyezniük a kormányok között zajló alkufolyamatban, azaz mindenekelőtt a miniszterekből álló Tanácsban és különösen a tagállamok brüsszeli uniós nagyköveteit magába foglaló, a nyilvánosság számára kevésbé látható egyeztető testületben, a COREPER-ben.11 Ez utóbbi maga is a szupranacionális és a kormányközi elemek sajátos elegye: tagjai egyfelől egyértelműen nemzeti érdekeket képviselnek, másfelől azonban ők a kompromiszszumkötés és a bonyolult „megegyezéscsomagok” (package deal) összeállításának mesterei, akik folyamatosan megtapasztalják az egymásra utaltság érzését. Az uniós szakpolitika alakulása döntő részben e testület kezében van, még akkor is, ha a döntéseket végső soron a Tanács keretei között ülésező miniszterek hozzák. A Tanács az az intézmény, ahol a tagállamok egymás között formális módon tudnak megegyezést kötni, és ahol szavazással hozzák meg a legfontosabb döntéseket. A Tanácsnak különböző ágazati konfigurációi lehetnek: amikor oktatási kérdésről kell döntenie, akkor oktatási miniszterekből áll. E testület azonban egy és oszthatatlan, azaz ha a COREPER és persze saját titkársága előzőleg rábólintott, elvileg bármelyen tanácsi formáció hozhat döntést bármely politikaterületre vonatkozóan. Azaz megtörténhet például, hogy a felsőoktatás finanszírozásával kapcsolatban nem az oktatási, hanem a pénzügyminiszterekből álló konfiguráció, vagyis az informális hierarchiában a legmagasabban lévő, ún. ECOFIN hoz döntést, melynek tagjai számára az olyan szavak, mint a tandíj vagy a költségtérítés, szemben sok oktatási miniszterrel, nem jelentettek tabutémát.12 Az a játéktér, melyet a tanácsi konfigurációk teremtenek, rendkívüli mértékben kitágítja a szakpolitikai témák ágazatközi utaztatásának korábban említett lehetőségét, vagyis azt, hogy oktatáspolitikai témákat más témákká lehessen átlényegíteni, hogy azután később, egy másik erőtérből, immár átalakult szakpolitikai kimenetekkel térhessenek vissza az oktatáspolitika saját erőterébe. A második dimenzió az uniós intézmények közötti alkufolyamatoké és megegyezésé. Ez mindenekelőtt a Bizottság, a Tanács és a Parlament közötti szerepmegosztásra és egyeztetési kényszerre utal. A maastrichti szerződéssel bevezetett, majd a későbbi szerződésmódosításokkal megerősített és kiterjesztett együttdöntési eljárás13 értelmében a Tanácsnak és a Parlamentnek közösen 11 A COREPER az Állandó Képviselők Bizottsága francia fordításának rövidítése. 12 Lásd például nem túl régen a pénzügyminiszterekből álló Tanács állásfoglalását a felsőoktatás finanszírozásának kérdésében. Council of the European Union. Press Release. 3038th Council meeting. Economic and Financial Affairs. Luxembourg, 19 October 2010 (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/117209.pdf) 13 A lisszaboni szerződés életbelépése óta ez jelenti a rendes jogalkotási eljárást, azaz a döntéshozatal általánosan alkalmazott módját.

35


nHalász Gábor

kell döntenie számos ügyben, és ezek között ott van az oktatás is. Ez, mint látni fogjuk,14 megegyezési kényszert is jelent: ha e két fél nem tud megegyezni, a döntés nem születik meg. Ugyanakkor a lisszaboni szerződés életbelépése óta abban az esetben, ha csak ajánlások megfogalmazásáról van szó – ami az oktatási ágazatra különösen jellemző – a Tanácsnak már nem kell megszereznie a Parlament beleegyezését.15 Az együttdöntési eljárás az uniós intézmények alkotta erőtérben megnövelte a Parlament hatalmát, ami közvetlen hatással lehetett az oktatási ágazatra, tekintettel arra, hogy a Parlament hagyományosan jóval pozitívabb módon viszonyul a közösség oktatási szerepének kiterjesztéséhez, mint a Tanács. Ez utóbbinak számos jól látható jele volt az elmúlt évtizedekben: a Bizottságnak az európai oktatási együttműködés történetéről szóló, korábban már idézett kiadványa például megjegyzi, hogy a Parlament támogatása nélkül 1995 után, az akkor induló új Socrates programnak jóval kisebb költségvetéssel kellett volna beérnie. (European Commission, 2006a:176) A Parlament növekvő szerepe együtt jár azzal is, hogy növekedhet a politikai pártok vagy a nagy európai politikai családok befolyása, azaz a szakpolitika kevésbé lesz technokrata jellegű, jobban átpolitizálódik, másként fogalmazva megnő annak az esélye, hogy a közösségi szakpolitikai döntések megszületése és tartalma függjön attól, hogyan alakul a konzervatív, a szociáldemokrata vagy éppen a liberális erők támogatása. Emellett a Parlamentet természeténél fogva kevéssé érdeklik a technikai jellegű vagy rendszerintegrációs szakpolitikai témák: az ott található politikusok az ilyen összefüggéseket a legtöbbször nem is értik. A kérdések itt sokkal inkább a mindennapi élet vagy éppen a nagypolitika, kevésbé a szakma vagy a szakbürokrácia perspektíváiból jelennek meg. Az alkufolyamatoknak és egyeztetéseknek e két – kormányközi és intézményközi – formáját kiegészíti még egy harmadik: a tágan értelmezett társadalmi partnerekkel történő egyeztetésé. Ez a döntéshozatal harmadik dimenziója, amely olyan szereplőket hoz be a folyamatba, mint (1) a szubnacionális (területi, regionális, tartományi stb.) kormányok vagy önkormányzatok, (2) a klasszikus társadalmi partnerek, azaz a munkaadók, a munkavállalók és döntően rajtuk keresztül a különböző ágazatok, valamint (3) a civil társadalom. Ezek egy részének bevonását az oktatási döntésekbe maga az uniós szerződés írja elő, és számos olyan példát lehet találni, ahol e szereplőknek jelentős hatásuk volt oktatási ágazati szakpolitikai döntésekre. Így például, amikor a Tanács és a Parlament 2006-ban elfogadta az európai kulcskompetenciákról szóló ajánlást, a munkaadói és munkavállalói oldal érdekeit megfogalmazó, átfogó gazdasági és társadalmi szempontokat képviselő konzultatív testület, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság rendkívül pozitív állásfoglalásának16 fontos szerepe lehetett 14 Erről részletesen lásd még később 5.2.4 A közös politika Maastricht után (1992–2000) című fejezetet, illetve ezen belül az 1. ábrát. 15 Lásd a lisszaboni szerződés 292. cikkét („A Tanács ajánlásokat fogad el.”) 16 Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye a Javaslat európai parlamenti és tanácsi ajánlásra az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciákról

36



abban, hogy az ajánlás annak később ismertté vált formájában született meg. E testület igen pozitív viszonyulása az ajánlásokhoz többek között azzal magyarázható, hogy úgy látta, az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciák megfogalmazása, ami az oktatási rendszer mindegyik alrendszerére vonatkozott, hozzájárulhat az egyes alrendszerek közötti választóvonalak lebontásához. A társadalmi partnerekkel történő egyeztetés különös figyelmet érdemlő formája az, amely az egyes ágazatokhoz kapcsolódik. Az ágazati szintű egyeztetés jelentősége az elmúlt években folyamatosan nőtt. Ennek főképp annak fényében van jelentősége, hogy a közösségi szakpolitikai tér egyik sajátossága a szakpolitikai problémák ágazatok közötti mozgatásának viszonylag tág lehetősége, vagyis mód arra, hogy egy-egy oktatáspolitikai problémát könnyen foglalkoztatáspolitikai vagy szociálpolitikai, esetleg tudománypolitikai problémává lehessen alakítani. A kétezres évek közepétől az ágazatok szerepének növekedését különösen segítette egyfelől a kvalifikációs rendszerek uniós reformja, azaz az Európai képesítési keretrendszerről született döntés és ennek implementálása, (Temesi, 2010) másfelől az a közösségi „képességpolitika” (skills policy), amelynek fontos eleme lett az ágazati (sectoral) dimenzió erősítése. (European Commission, 2010a) Ezekről a későbbiekben részletesebben is szó lesz: itt csak annyit kell kiemelni, hogy a kvalifikációs reform esetében az ágazati szereplők bevonása és az ágazati dimenzió erősítése, ahogy az oly gyakran történik, önmegerősítő folyamatként működött. A reformba bevont szereplők a legfontosabb támogatók lettek, amelynek nyomán tovább erősödött az ágazati dimenzió, ami azután az ágazati partnerek még intenzívebb bevonását váltotta ki. Az oktatás szempontjából ez azért is érdekes, mert az ágazati dimenzió erősödése az oktatás szereplőit is abba az irányba nyomja, hogy a gazdaság egyéb ágazatai szereplőihez hasonló módon viselkedjenek. Ennek volt az egyik látványos megnyilvánulása, amikor 2010-ben a Bizottságnak, évekig tartó erőfeszítések után, sikerült e területen is megteremtenie az ágazati dialógus máshol már létező intézményét (Broughton, 2010), és ennek egyik első összejövetelén javasolta, hogy a tervezett ágazati képességtanácsok (skills council) között jöjjön létre egy olyan is, amely az oktatáshoz kapcsolódik.17 Az ágazati dimenziónak ez az előtérbe kerülése, sok egyéb mellett, jó példája annak, mennyire más módon tematizálódik a szakpolitika a közösségi, mint a nemzeti erőtérben, és a politikai egyeztetési folyamatokból mennyire más szakpolitikai eredmény (policy outcomes) születik. Külön figyelmet érdemel a civil társadalommal folytatott nyitott konzultáció is, ami a későbbiekben egy-egy szakpolitikai kezdeményezéssel kapcsolatban több alkalommal szóba fog kerülni. Az oktatás területén különösen gyakori, hogy a jelentősebb kezdeményezésekhez a Bizottság a tagállamok valamennyi polgára számára elérhető, nyitott konzultációt kapcsol, aminek az eredményeiről

(COM(2005)548 végleges – 2005/0221(COD)) című dokumentumról (online: http://eescopinions.eesc.europa.eu/eescopiniondocument.aspx?language=hu&docnr=754&year=2006 ). 17 Az információ forrása: ezen a fórumon a Bizottság meghívott előadójaként voltam jelen.

37


nHalász Gábor

mindig részletes elemzés készül.18 Az ilyen konzultációk alkalmasak arra, hogy a Bizottságot helyzetbe hozzák a tagállamok kormányaival szemben, hiszen ezek eredményei alapján mindig hivatkozhat az „európai polgárok” akaratára, amely éppoly erős lehet, mint a nemzeti érdekekre való hivatkozások. Emellett az ilyen konzultációk a Bizottság számára stimuláló tudás- vagy ötletforrást is jelentenek, hiszen a vélemények megfogalmazói gyakran komoly szellemi kapacitással rendelkező szereplők. Emellett ez lehetőséget ad egy-egy téma politikai felértékelésére, azaz alátámaszthatja, miért kell azt napirendre tűzni vagy tartósan ott tartani. Visszatérve a formális intézményi keretek között történő egyeztetésre, érdemes hangsúlyozni, hogy ebben a kormányközi és intézményközi elemek súlya és aránya eltérő a döntéshozatal különböző szintjein vagy terepein. Egy, az uniós döntéshozatali mechanizmusokkal foglalkozó kézikönyv szerzői háromféle szintet vagy terepet különböztetnek meg: az első a „történelemformáló” nagy döntéseké, mint amilyen például az alapszerződések módosítása, a második a rendszer alapjait jelentős mértékben befolyásolóké (systemic), míg a harmadik a rendszer alapjait nem érintőké (Peterson–Bomberg, 1999). Az elsőre döntően a kormányközi, a másodikra pedig az intézményközi mechanizmusok túlsúlya jellemző. A harmadik esetében válnak meghatározóvá a későbbiekben részletesen is vizsgált hálózati és munkabizottsági struktúrák. Az oktatással kapcsolatos ügyek többségükben a második és harmadik döntési szinten jelennek meg, így esetükben az a sajátos helyzet áll elő, hogy bár az alapszerződésnek megfelelően a kormányközi egyeztetésnek kellene meghatározó szerepet játszania, e területen is nagy jelentőségűvé válnak az intézményközi és a később tárgyalandó bizottsági hálózatokra épülő döntési mechanizmusok. Az Unió és az államok politikai rendszerei (polity) között az egyik leginkább figyelemre méltó eltérés az, hogy az uniós kormányzás olyan térben zajlik, amelyben nincs egyértelműen beazonosítható hatalmi központ. Az uniós fejlődés kezdete óta nyitott kérdés, vajon ki vagy mi tekinthető az Unió mint politikai entitás hatalmi központjának. Ki az, például, aki kifelé az Európai Uniót képviselheti? Ki az, aki stratégiai kérdésekben meghozza a döntéseket, és aki valóban abban a helyzetben van, hogy képes ilyen döntéseket hozni? Vajon az Unió alá van-e rendelve a tagállamoknak, és azok egyeztetett akaratát hajtja-e végre, vagy pedig felette van a tagállamoknak, és azok valósítják meg az ő akaratát? Vajon ebben a különös politikai képződményben hogyan valósítható meg egy-egy konkrét politikai cél: kit kell meggyőzni annak fontosságáról, kinek a támogatását kell megszerezni, és ha megszületett róla a formális döntés, hogyan lehet elérni, hogy az meg is valósuljon? Vajon, ha e szokatlan intézményi világban valahol megjelenik egy probléma, ki az, akinek ezt jeleznie kell, kinek kell megoldási javasatokat megfogalmaznia? Ki dönti el, hogy a lehetséges megoldások közül melyiket lehet, melyiket érdemes választani? Ezek az állandóan vissza18 Az oktatási területhez kapcsolódó konzultációk teljes körű listája megtalálható az Európai Bizottság oktatásért felelős igazgatóságának Public consultations című weblapján (http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/consult/index_en.html).

38



térő, meglehetősen nagy horderejű kérdések egyetlen ágazatot sem hagynak érintetlenül, így az oktatás területén is szembe kell nézni velük. Közismert, hogy a jól definiálható hatalmi központ hiánya gyakran tette és teszi cselekvőképtelenné az Európai Uniót, amelyet éppen emiatt egy időben gyakran jellemeztek a „gazdasági óriás, de politikai törpe” fordulattal.19 A döntési patthelyzeteket kezdettől fogva a tagországok állam- és kormányfői közösségi intézményrendszeren kívüli csúcstalálkozói oldották meg, amelyek fokozatosan épültek bele a közösségi intézményrendszerbe: ebből keletkezett az egyre gyakrabban ülésező Európai Tanács, amely csak a 2007-ben aláírt lisszaboni szerződés életbelépését követően vált formálisan is a döntéshozatal szerves elemét képező közösségi intézménnyé. E testület a kétezres években az oktatási ágazatban is főszereplővé vált, ő jelölte ki a nagy stratégiai irányokat. Az Unió azonban, mint a legtöbb szervezet, erős hatalmi központ nélkül is képes működni, néha meglepően eredményesen. A politikaalakítás és a kormányzás uniós rendszere legalább annyira épül az intelligens, kölcsönös alkalmazkodás bonyolult és érzékeny mechanizmusaira, mint az alapszerződésben és a tanácsi vagy bírósági döntésekben megfogalmazott közösségi jogra, az évek során kialakult ún. acquis communautaire-re. A hatalmi központ gyengeségének egyik érdekes intézményi kifejeződése a félévente rotálódó elnökség. Akkor, amikor egy-egy ország az elnökség szerepébe kerül – ahogy ez 2011 első félévében Magyarországgal történt – az oktatásért felelős minisztere vagy miniszterei sajátos erőtérben találják magukat. Felelőssé válnak az uniós folyamatokért, azokat kellő mélységben meg kell érteniük, és a közös problémák megoldásán kell dolgozniuk. Ugyanez érvényes „otthoni” szakapparátusukra, melynek féléven keresztül alig marad ideje arra, hogy belső, hazai ügyekkel foglalkozzon, e helyett a közösségi ügyeket kell előre vinnie. Az elnökség egy-egy ország szakbürokráciája számára az európaizálódás különlegesen nagy hullámát hozhatja magával: ilyenkor az uniós agenda szinte átitatja a nemzeti igazgatási apparátust. Ez az időszak különösen kedvező alkalom arra, hogy egy-egy tagország szempontjából nemzeti ügyek európaivá és európai ügyek nemzetivé váljanak. A világosan definiált hatalmi központ hiánya összefügg az uniós döntéshozatalnak azzal a fontos jellemzőjével, amit az ezzel foglalkozó szakirodalom többszintű és több központú, kormányzásként ír le. A többszintű kormányzás (multilevel governace) esetében „a szakpolitikák a regionális, nemzeti és európai szintű hatóságok közötti interakcióban formálódnak”. (Hix, 2005) A több központúság ebben a rendszerben megjelenhet akár vertikálisan (az említett szintek között), akár horizontálisan (ágazatok vagy az igazgatási bürokrácia és a „külső” szakmai vagy érdekcsoportok között), és az ügyek, ahogyan erre korábban utaltam, utazhatnak az egyes központok vagy egyes konzultációs és egyeztetési fórumok között, azaz amit az egyik helyen nem lehet megoldani, azt egy másik helyen talán sikerül. 19 A fordulat Mark Eyskens korábbi belga miniszterelnöktől és külügyminisztertől származik, aki 1991-ben az öbölháború elindítása előtt mondta állítólag azt egy alkalommal, hogy „Európa gazdasági óriás, politikai törpe és katonai féreg” (Whitney, 1991)

39


nHalász Gábor

A jól definiálható hatalmi központ hiánya többek között abban jelenik meg, hogy kedvez a kormányzás egy olyan sajátos formájának, amelyet „hálózati kormányzásnak”20 szoktunk nevezni, és amely az oktatásban, mint különösen „érzékeny” területen, ahol senki nem kényszeríthet rá semmit másokra, a leginkább működőképesnek tűnik. E modell számos elemző szerint a XXI. század jellegzetes kormányzási modellje, és éppen az Európai Unió az a politikai rendszer, amely ennek kifejlesztésében a leginkább innovatívnak mutatkozik. Az uniós kormányzás a téma egyik ismert amerikai szakértője, Charles Sabel szerint egy különösen gazdag evolúciós folyamat eredménye. (Sabel–Zeitlin, 2010) Ennek eredményeképpen olyan érzékeny, a kommunikáció, az egyeztetés és a kölcsönös alkalmazkodás keretét alkotó hálózati rendszer jött létre, amelynek résztvevőit nem a jogi normák és a formális szankciók késztetik együttműködésre, hanem az a tény, hogy egy olyan problémaközösség, kognitív közösség és szakmai elkötelezettségeket hordozó értékközösség tagjai, amely egyben szocializációs közeget is jelent számukra. E hálózat résztvevőinek interakcióit alapvetően meghatározzák azok a normák, amelyek éppen ezekből születnek, és amelyeket a szereplők nemcsak megalkotnak, hanem rögtön interiorizálnak is, egyúttal saját cselekvésükkel igazolva azok működőképességét. A hálózati kormányzás egyik legfontosabb jellemzője, hogy a szakpolitikai egyeztetések nem pusztán a formális döntési jogosítványokkal rendelkező testületekben folynak, hanem a legkülönbözőbb, részben a Bizottság által összehívott és működtetett szakértői bizottságokban vagy munkacsoportokban, ahol esetenként a tagállamok kormányai által delegált szakértők vagy hivatalnokok, máskor a Bizottság által közvetlenül megkeresett és bevont szakértők vitatják meg a szakpolitikai javaslatokat vagy dolgozzák ki az implementáció részleteit. A szakpolitikai mérkőzések jelentős hányadát, amelyek során az eleinte gyakran nehezen összeegyeztethető nemzeti szakpolitikai megoldások találkoznak egymással és a bizottsági vagy szakértői javaslatokkal, ezekben a szerveződésekben játsszák le. Itt alakulhatnak ki a lehetséges szövetségek vagy koalíciók, itt lehet megtalálni a minél nagyobb kör számára elfogadhatónak bizonyuló innovatív megoldásokat. Åse Gornitzka, az ismert norvég felsőoktatás-kutató egy tanulmányában ezt az oktatás területén is kialakult kormányzási modellt úgy írja le, mint amely különösen jól illeszkedik az ágazat sajátosságaihoz. A 2006-os évben vizsgálta azt, hogy a Bizottság milyen számban működtetett az egyes ágazatokban olyan szakértői csoportokat, amelyek a hálózati kormányzás eszközeként is felfoghatóak, és úgy találta, hogy az oktatás területén 70 ilyen csoport működött, ami a többi ágazattal összevetve viszonylag magas arány volt. (Gornitzka, 2007) Egy másik, nem oktatási, de erre az ágazatra is kiterjedő, 2006-ban publikált elemzés szerint az oktatás és kultúra területén 120 olyan lobbicsoport mű20 A „hálózati kormányzás” fogalmát sokan Walter W. Powell amerikai professzor 1990-ben megjelent Neither market nor hierarchy című tanulmányához kapcsolják (Powell, 1990). Powell sokat idézet munkája szerint a piaci és a hierarchikus koordináció mellett egyre gyakoribbá válik a hálózati koordináció, amelyet olyan sajátosságok jellemeznek, mint a nagyfokú rugalmasság és nyitottság, a kölcsönös előnyökre és a kölcsönös függésre épülő szerveződés, a kapcsolati elemek fontossága, a formalizáltság alacsony szintje és hasonlók.

40



ködött, amelyek szerepeltek a Bizottság nyilvántartásában, és ennél mindössze három ágazatban lehetett magasabb számot találni. Emellett 12 formálisan is jegyzett egyeztetési fórumot találtak, aminél magasabb számot csak 4 másik ágazatban lehetett megfigyelni. (Broscheid–Coen, 2006) A lobbicsoportok és az egyeztetési fórumok magas aránya egy-egy ágazatban a hálózati politikaformálás fejlettségének egyik fontos mutatója. Egy 1996-ban megjelent publikáció szerzője úgy írta le az Európai Unió döntési mechanizmusát, mint amit „…magas szintű rugalmasság, fluiditás és improvizáció jellemez. A döntéseket sokféle, különböző és állandóan változó intézményi környezetekben és szinteken hozzák, és magának a döntéshozatal helyének a megválasztása is gyakran tárgyalások és kompromisszumok eredménye. Az intézmények és az érdekcsoportok közötti koalíciók általában rövid életűek gyorsan változnak”. (Kassim, 1995) Az uniós döntéshozatali mechanizmusok átfogó rendszerén belül persze a „hálózati kormányzás” értelmezhető úgy is, mint amely csupán egyike a létező kormányzási mechanizmusoknak: ez inkább az apróbb részletek kidolgozásának formáját jelenti, miközben a nagy stratégiai döntések az alapszerződésben rögzített transzparens intézményi környezetben születnek. (Peterson–Bomberg, 1999) Ezek az intézményi mechanizmusok úgy is értelmezhetőek, mint a kormányközi és a nemzetfeletti elveket követő kormányzási formák közötti egyensúly, amelyet a tagországok tudatosan hoztak létre. Eredete a hatvanas évekre megy vissza, amikor a két elv konfliktusa különösen mély válságot idézett elő, és amikor az Európai Bizottság és a tagállamok közötti egyeztetésnek kialakult az a komplex intézményi mechanizmusa, amelyet nemcsak az integrációs irodalom, hanem a hivatalos közösségi szóhasználat is a „komitológia”21 fogalmával jelöl. Nem meglepő, hogy a vélemények megoszlanak az uniós hálózati kormányzással kapcsolatban. Vannak, akik az átláthatatlanság, a demokratikus politikai ellenőrzés hiánya és az eredmények nehéz kalkulálhatósága miatt negatív módon vélekednek erről, de sokan vannak azok is, aki rugalmassága és különösen a lehetséges döntési alternatívák kidolgozásában mutatott magas innovatív potenciálja miatt, pozitív módon viszonyulnak hozzá. A Bizottság mellett működő, általa kezdeményezett vagy működtetett hálózatok alkotják a forrását annak, amit a politikatudományi irodalom „szakpolitikai közösségeknek” (policy community), ezen belül a szociálpszichológiai orientációjú szerzők inkább „tudásközösségnek” (epistemic community) neveznek, és amelyek a szakpolitikai problémamegoldás társas kognitív terepét alkotják. Ezekben a változó összeté21 A magyar szakirodalomban „komitológiának” vagy a „komitológiai bizottságok” rendszerének nevezett „comitology” fogalma azon munkacsoportok formalizált rendszerére utal, amelyekben a Bizottság és a nemzeti kormányok képviselői folyamatosan egyeztetnek a közösségi politika részleteiről, és amelyek legfontosabb célja az, hogy már a döntés-előkészítés korai szakaszában is lehetővé tegyék a tagállamok számára a Bizottság ellenőrzését (lásd az Európai Unió erről szóló hivatalos lapját: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index. cfm?do=FAQ.FAQ&CLX=hu). Fontos persze megjegyezni, hogy a komitológia pontosan definiált fogalma alá sorolható, magas szinten formalizált bizottságok messze nem fedik le a szakpolitikai egyeztetést szolgáló testületek rendkívül gazdag világát.

41


nHalász Gábor

telű, de bizonyos szintű stabilitással rendelkező, formalizált módon működő, ám az informalitásnak mégis nagy teret biztosító közösségekben nem egyszerűen érdekegyeztetés folyik, hanem olyan csoportfolyamatok zajlanak, amelyek támogatják az identitásképződést és a szakpolitikai problémamegoldás kognitív hátterének kialakulását. E közösségekben formálódik azoknak a kettős, egyszerre nemzeti és közösségi kötődéssel rendelkező „európai szakértőknek” az identitása, akik a közösség és a tagállamok közötti interface szerepét játsszák, és akik képesek folyamatosan hidakat építeni az egymással folyton konfliktusba kerülő tagállami és közösségi szempontok között. Mindezt azért kellett itt ilyen részletességgel bemutatni, mert az uniós kormányzás e sajátosságai illusztrálják legjobban azt, amit e könyv erősen hangsúlyozni próbál: az oktatáspolitika európaizálódását nem lehet egyszerűen úgy értelmezni, mintha az uniós szinten elfogadott, „kész” szakpolitikák átadása vagy közvetítése történne a nemzeti szint felé. A politikák decentralizált módon, a kapcsolatok sokféle hálójában formálódnak. E kapcsolatok egy része magas szinten intézményesült, a komitológia formalizált világához kapcsolható, másik részük kevésbé formalizált módon működik, illetve egy részük inkább döntések előkészítését, másik részük inkább azok implementálását szolgálja, miközben a politikaalakításnak e két fázisát soha nem lehet élesen szétválasztani. Résztvevőik nem is mindig vannak tudatában annak, hogy a közösségi szakpolitikák megalkotásában és megvalósításában vesznek részt. E hálózatok egyik érdekessége, hogy lehetővé teszik azt is, hogy a politika alakítói olyan csoportokat hozzanak össze, amelyek tagjai egyébként nem találkoznának egymással, és ezek interakciójából újszerű megoldások bontakozhatnak ki. Így például abban az „Új képességek hálózat” (New Skills Network) néven futó képződményben, amelyet az Unió egyik kiemelt stratégiai programja támogatására, az Európai Bizottság kezdeményezésére 2010-ben hoztak létre, munkaadói szervezetek és oktatási intézmények (ezen belül felsőoktatási intézmények) képviselői találkoznak egymással. A hálózat lehetővé teszi számukra, hogy olyan projekteket hozzanak létre, amelyek hidakat építenek – mind mentális, mind közvetlen gyakorlati értelemben – az oktatás és a munka két világa között, ami az említett stratégiai program egyik kiemelt célkitűzése.22 Az Európai Bizottság tudatosan támogatja különböző stratégiai területeken a szakpolitikai hálózatok létrehozását felelős kormánytisztviselők és a kormányok által delegált szakértők részvételével. Ettől részben azt várja, hogy az adott szakterület politikailag felértékelődik, részben azt is, hogy a hálózati együttműködésből új közös politikai kezdeményezések születnek, illetve a nemzeti szakpolitikai megközelítések elkezdenek összecsiszolódni, és később ez teszi majd lehetővé új közös szakpolitikai kezdeményezések elindítását. Ilyen szakpolitikai hálózatok létrehozására többféle kezdeményezés történt a kétezres

22 A hároméves élettartamúra tervezett hálózat tevékenységébe a Tempus Közalapítvány koordinálása mellett Magyarország is bekapcsolódott. Honlapját lásd: http://www.newskillsnetwork.eu/id/560

42



években: például a tanárképzés,23 a pályaválasztási tanácsadás24 és újabban az iskolavezetés25 területén. A szakpolitikai hálózatokban folyó szakértői és döntéshozói kommunikáció jellegzetes hatása, hogy az adott szakterületen vezető szerepet játszó kormánytisztviselők és nemzeti szakértők olyan közösséggé formálódnak, amely tagjainak szakmai magabiztosságot, biztos tudáshátteret, európai szintű tájékozottságot nyújt, és e közösséget hozzáköti a hálózatot működtető, azt folyamatosan szakmai inputokkal ellátó, annak a szakértelmére építő Európai Bizottsághoz. A hálózati kormányzás sajátos intézményeit és mechanizmusait az elemzők egy része abból a perspektívából vizsgálja, vajon ez hogyan érinti a közösség és a tagállamok közötti erőviszonyokat. Még olyan elemzők is, akik érdeklődésének középpontjában nem feltétlenül az a kérdés áll, vajon a szakértői bizottságok, a szakmai egyeztető fórumok és a szakpolitikai hálózatok sokasága, illetve e szféra súlyának növekedése a döntéshozatali folyamatban mennyiben sértheti a tagállamok szuverenitását, hajlamosak a kérdéseket e perspektívából felvetni (lásd például Gornitzka, 2007). Itt azonban nem ezt a dimenziót szeretném kiemelni, hanem inkább azt hangsúlyoznám, hogy a hálózati kormányzás milyen sajátos dinamikát ad a közösségi politikaformálásnak, és hogy ebben a környezetben mennyire más szakpolitikák kiemelkedésének és megerősödésének van esélye, mint amilyenek a nemzeti oktatáspolitikai arénában jelennek meg és válnak dominánssá. Az európai szintű szakértői hálózatok világában nem azok a nemzeti szinten meghatározó problémák állnak a figyelem középpontjában, mint amilyenek például a szűkös források elosztása a versengő területek között vagy meghatározó intézményi területek közfigyelmet kiváló működési zavarainak a kezelése, hanem sokkal inkább a távlatos és stratégiai kérdések. A mindennapos intézményi problémák és az ezekhez kapcsolódó rutinok itt kevésbé uralják a problémaértelmezést, és az ezekhez kapcsolódó nyelvezet sokkal kevésbé jellemzi az oktatáspolitikai diskurzust, mint a tagállamok szintjén. Itt nem az az érdekes kérdés, ezekkel összefüggésben sérül-e a tagállamok szuverenitása az oktatás területén, és mennyire figyelhető az integrációs szakirodalom által „kúszó kompetenciabővülésnek” (creeping competence) nevezett jelenség. Az sokkal érdekesebb, hogyan változik ennek hatására, illetve milyen tekintetben javul (azaz válik például intelligensebbé, relevánsabbá, jobb problémamegoldóvá, stratégiai tekintetben jobban fókuszálttá) az oktatáspolitika.

23 Az Európai Tanárképzés-politikai Hálózat (European Network on Teacher Education Policies – ENTEP) 2000-ben jött létre a tanárképzésért felelős vezető minisztériumi tisztviselők közötti kommunikáció támogatására (forrás: http://entep.unibuc.eu/). 24 Az Európai Pályaorientációs Szakpolitikai Hálózat (European Lifelong Guidance Policy Network – ELGPN) 2008-ban alakult azzal a céllal, hogy egyeztetési fórumot teremtsen a területen dolgozó vezető szakértők, kormánytisztviselők számára (forrás: http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc54_en.htm). 25 Az Európai Iskolavezetési Szakpolitikai Hálózat (European Policy Network on School Leadership – EPNSL) létrehozására 2010-ben írt ki pályázatot az Európai Bizottság (forrás: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:205:0013:0013:EN:PDF).

43


nHalász Gábor

Ez persze nem jelenti azt, hogy a nemzeti szuverenitás kérdése ne lenne fontos. Nemcsak azért, mert sokak számára ez a legátfogóbb elvi vagy éppen érzelmi kérdés, hanem azért is, mert – mint erre utaltam – a szakpolitikai problémamegoldás oroszlánrésze továbbra is szükségképpen a nemzeti szintű kormányzás felelőssége kell, hogy maradjon, hiszen a problémák meghatározó hányada „magasabb” szinten nem vagy csak rosszabb hatásfokkal lenne kezelhető. A szuverenitás kérdésével szorosan összekapcsolódik az a dilemma, vajon a szuverén tagállamok mennyire tartják ellenőrzésük alatt az általuk létrehozott közösséget. Nemcsak a nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó és a nemzetközi szervezetek működését és hatását vizsgáló kutatókat, hanem az átlagembert is érdekli az a kérdés, vajon a tagállamok hogyan érik el azt, hogy az általuk létrehozott nemzetközi vagy nemzetfeletti képződmények lojálisak maradjanak azokhoz a célokhoz, amelyek érdekében azokat létrehozták és azt tegyék, amit ők, a létrehozók várnak tőlük. Az Európai Unió politikai mechanizmusainak egyik ismert kutatója, az amerikai Temple Egyetem professzora, Mark A. Pollack egyike azoknak, akik a közgazdaságtanból és a politikatudományból egyaránt jól ismert „megbízó-képviselő” (principal-agent) elméletet alkalmazzák az Európai Unióra, és azt vizsgálják, vajon a tagállamok hogyan tudják elérni, hogy a közösségi szervek azt tegyék, amit ők szeretnének. Erről szóló könyvében így fogalmazott: „…az Európai Unió tagállamai az Európai Bizottságra és az Európai Bíróságra delegálták a hatalmat annak érdekében, hogy az EU-döntéshozatal tranzakciós költségeit26 csökkentsék, és […] tudatosan olyan kontrollmechanizmusok széles skáláját hozták létre, amelyekkel csökkenthetik ezek önállóságát (agency-discretion), és az idő során vagy különböző területeken maximalizálhatják a delegálásból fakadó előnyöket. A nemzetfeletti képviselők azonban, amint létrehozták őket, elkezdik kifejleszteni saját preferenciáikat, amely általában a nagyobb fokú integrációra irányul, és mint az „integráció motorjai” ezeket a preferenciákat kezdik el követni, természetesen azokon a kereteken belül, amelyeket a delegálás eredeti aktusa számukra kijelölt”. (Pollack, 2003) Aki figyelmesen vizsgálja az Európai Bizottság és a tagállamok oktatási minisztériumainak képviselői közötti kommunikációt, hamar észreveszi azt az egyáltalán nem meglepő tényt, hogy a Bizottság vezető tisztviselői és szakértői általában felkészültebbek a legtöbb tagállam politikusainál és vezető kormánytisztviselőinél. Noha a tagállamok képviselői (azaz a megbízók vagy a principal) és a Bizottság munkatársai (azaz a képviselők vagy az agent) közötti kapcsolat lényege – legalábbis a kormányközi és nem a funkcionalista perspektívát követők számára – az, hogy az utóbbinak kell az előbbi akaratát megvalósítania, a gyakorlat nem egyszer inkább az, hogy előbbi jelöli ki az irányokat, és az utóbbi követi ezeket. Ahogy azt egy, a funkcionalista megközelítést követő angol elemző egy pár éve megjelent tanulmányában megfogalmazta: „a kormányok nem képesek ellenőrzésük alatt tartani a politikai folyamatot, és ez arra kész26 A „tranzakciós költség” a közgazdaságtanban azokat a költségeket jelenti, amelyeket a piacon megjelenő vevők nem az áru megvásárlására fordítanak, hanem magának a vásárlási aktusnak a lebonyolítására, vagy amit az eladóknak kell emiatt elszenvedniük.

44



teti őket, hogy a különböző szakpolitikák befogadóivá váljanak”. (Cheiladaki-Liarokapi, 2007) Különösen így van ez azon tagállamok esetében, amelyekre a szakapparátusok belső politikai okokból történő gyakori lecserélése jellemző, de azokra is, amelyek nem képesek olyan szakapparátusok kitermelésére, amelyek képviselői egyszerre tudnak eligazodni az Európai Unió döntési és intézményi mechanizmusai bonyolult világában, illetve az ágazati szakpolitikák sajátos problémái között. Az Európai Uniót a politikatudománnyal és kormányzással foglalkozók néha „állam nélküli politika rendszerként” (Hix, 2005) írják le, amelynek bemutatására nem alkalmazhatóak a politika és a kormányzás megszokott fogalmai. E képződmény egyik meghatározó sajátossága hogy a végrehajtó hatalomnak megfeleltethető Európai Bizottság felett a törvényhozói hatalom „két kamarájának” megfeleltethető Tanács és Parlament nem gyakorol olyan jellegű hatalmat, mint amilyet a nemzeti kormányok felett a nemzeti parlament. Ezt ellensúlyozza, amint hangsúlyoztuk, hogy a Bizottságnak, e különös „kormányszerű” képződménynek – szemben a nemzeti kormányokkal – nincs szabályozó vagy jogalkotó hatalma. Ebből az következik, hogy az uniós kormányzásban különösen nagy súlya van a szakértői vagy – ha úgy tetszik – a technokrata mozzanatnak. Úgy is fogalmazhatnánk, hogy az Uniónak folyamatosan szakértői vagy technokrata kormánya van, amelyet sokkal kevésbé ellenőriznek választott politikusok, mint a nemzeti kormányokat. Ebből sajátos ellentmondás fakad, amely egyszerre előnyök és hátrányok forrása. E szakértői vagy technokrata „kormány” sokkal függetlenebb a különböző politikai érdekektől, mint más kormányok: azt, amit mond, sokkal jobban meghatározza a szakszerűség vagy a racionális mérlegelés, mint meghatározott társadalmi csoportok vagy lobbik érdekei. Ugyanakkor – ez a hátrány – a mögött, amit mond, nincs valós politikai erő és támogatás, nincs erős legitimitás és felhatalmazás. Az Unió politikai fejlődésének egyik meghatározó jellemzője a folyamatos törekvés ennek az ellentmondásnak a feloldására: lényegében ennek nyilvánvalóvá válása okozta a hatvanas években a közösségi intézmények megbénulását,27 és ennek a feloldására született meg a hetvenes években a „polgárok Európája”,28 majd a nyolcvanas években, ennek egyenes folyományaként, a „népek Európája”29 gondolat. Ezek jegyében történtek az alapszerződés minden módosítása során próbálkozások az állampolgárok által közvetlenül választott Európai Parlament hatalmának a megerősítésére. 27 Ez volt az ún. „üres székek politikájának” a korszaka, amikor de Gaulle francia elnök viszszahívta a francia minisztereket az Európai Unió Tanácsából. 28 Az Európai Tanács 1974-ben kérte fel Leo Tindemans belga miniszterelnököt arra, készítsen el egy olyan jelentését, amely értelmezni próbálja az „Európai Unió” fogalmát. Az 1976-ban publikált Tindemans-jelentés explicit módon megfogalmazta, hogy „senki nem akar technokrata Európát”, konkrét lépéseket javasolt arra, hogy az „államok Európája” mellett jöjjön létre a „polgárok Európája”, és ebben jelentős szerepet szánt az oktatásnak és a kultúrának (Tindemans, 1976). 29 Az olasz Pietro Adonnino vezette „Népek Európája Bizottság” 1985-ben az Európai Tanács felkérésére készítette el híres jelentését, amelyben javaslatokat fogalmazott meg arra nézve, hogyan lehetne európai identitással bíró európai polgárságot teremteni.

45


nHalász Gábor

Az Európai Bizottságnak, szemben a nemzeti kormányokkal, nem kell kiterjedt közszolgáltatási rendszerek működését biztosítania, és nem terheli közvetlen felelősség olyan, széles társadalmi csoportokat kiszolgáló intézményrendszerek biztonságos működtetéséért, amelyek zavarai politikai feszültségekhez vezethetnek. Ha a nemzeti keretek között működő intézményrendszerekben szerzett érdekeket sértő, nyerteseket és veszteseket produkáló reformokat kell megvalósítani, akkor ennek a terhe a nemzeti kormányokon van. Ha a reformintézkedések ellen társadalmi csoportok fellázadnak, akkor ezek megbékítése vagy, ha szükséges, erőszak alkalmazása velük szemben a nemzetállamok kormányának a felelőssége. Ez a közvetlen politikai felelősséggel kevéssé terhelt pozíció értelemszerűen kedvez a reformokban és a változásokban való gondolkodásnak. Ahogy az uniós döntéshozatal elemzői általánosságban, azaz nem specifikusan az oktatási ágazattal kapcsolatban hangsúlyozzák, a „közösségi hatalom” mindig torzít, mert a rutinszerű és nem rutinszerű, illetve a konfliktusos és innovatív témák és megoldások közül az utóbbiak irányába tolódik el. (Peterson–Bomberg, 1999) Ez természetesen az oktatás területén is megmutatkozik. Nem meglepő, hogy – mint látni fogjuk – az Európai Bizottság által megfogalmazott oktatáspolitikai javaslatok szinte mindig a változásokat, a reformokat támogatják, ami teljes összhangban van azzal a fejlesztő, támogató szereppel, amire korábban utaltam. Nem véletlen, hogy a Bizottságon belül az oktatásért felelős hivatalnokok – szemben például azokkal, akik az agrárterületért felelnek – sokkal inkább a reformokat szorgalmazó, mintsem a változásokat fékező bürokrácia képét mutatják, és az sem, hogy a közösségi szintű szakpolitikai vitákból gyakran radikális változásokat és reformokat sürgető következtetések születnek. Hogy a sok közül csak egyetlen (általam közvetlen megtapasztalt) példát említsek: amikor a kilencvenes évek végén az Unió stratégiai irányításában akkor kulcsszerepet játszó belső egység (Forward Studies Unit) irányítása alatt különböző szakéretői csoportok elemezték a közösségi politika lehetséges irányait, akkor a már visszavonult Jacques Delors részvételével tanácskozó oktatási munkacsoport többek között azt a következtetést fogalmazta meg, hogy „minden szektorban és minden szinten a tanítás és tanulás struktúráinak, tartalmának és folyamatainak radikális újragondolására (a root and branch reformulation)” van szükség. (Chisholm, 2000) Abból, hogy a közösségi politikaalakítás színterén a nem rutinszerű, a meglévő vagy szerzett érdekek világát kikerülő, a kevésbé ismert és az új területekre behatoló szakpolitikai témák napirendre kerülésének és ott maradásának van esélye, az is következik, hogy azok a nemzeti szereplők, akik reformokat vagy újításokat szorgalmaznak, különösen érdekeltek abban, hogy az érintett szakpolitikai témák megvitatását vagy a kérdések eldöntését a nemzetiről a közösségi szintre tolják fel. Azoknak a tényezőknek, amelyek a szakpolitikai témáknak vagy kérdéseknek a nemzeti és közösségi szint közötti vándorlását meghatározzák, az egyike éppen az, vajon az adott téma vagy kérdés mennyire változásokat igénylő, mennyire hordoz innovatív tartalmakat. Amikor ez a helyzet, nagyobb az esélye annak, hogy a kulcsszereplők – amennyiben felismerik az európai terep számukra kedvezőbb voltát – az adott ügyet megpróbálják oda átvinni. Ez persze 46



öngerjesztő folyamattá is válhat: minél inkább reform- vagy változásorientált a közösségi szakpolitikai, annál vonzóbb lesz a reform- vagy változásorientált nemzeti szereplők számára, így azok annál több ügyet visznek át oda, aminek hatására az még inkább reform- vagy változásorientált lesz. A politikaalakítás és kormányzás e nyitott rendszerének egy másik meghatározó jellemzője, hogy a kezdetektől fogva folyamatos változásban van. E különös politikai képződmény létrejöttére nem az jellemző, hogy megalkotói minden fontosabb részletét kidolgozták és egyetlen döntéssel létrehozták. Éppen ellenkezőleg: egy kísérletezésben, sikeres vagy éppen elvetélt próbálkozásokban gazdag és befejezetlen evolúciós folyamatról van szó, amelyet gyakran írnak le olyan metaforákkal, mint a „vállalkozás”, a „projekt” vagy – például egy éppen csatlakozásra készülő ország perspektívájából – a „mozgó célpont”. Az Európai Uniónak azt a hat évtizedes történetét, amelynek kezdetét az Európai Szén- és Acélközösség 1951-es létrehozásánál érdemes megjelölnünk, a folyamatos változás, a fejlődés és a gazdagodás jellemezte. Látásmód kérdése, hogy ebben a változási folyamatban valaki egy olyan töretlen fejlődés vonalait látja-e, amelyben előbb vagy utóbb mindig felülkerekedik az ésszerűség, vagy éppen válságokkal és megtorpanásokkal tarkított botladozást egy olyan úton, amely sehova nem vezet. Azok az alapító atyák, akik annak idején – realista módon – abból indultak ki: két világháború tapasztalatai sem lehetnek elegendőek ahhoz, hogy az európai népek és vezetőik a nemzeti önzésen felülemelkedve tudatos és racionális módon döntsenek az európai politikai egység közös intézményi keretei létrehozásáról, eleve ilyen bonyolult, sok elemében előre nem tervezhető fejlődési folyamatban gondolkodtak. Az ő szemükkel nézve a dolgokat úgy látjuk, egyszerűen az történik, amit előre láttak: az európai népek és vezetőik a gazdaság és a társadalom világában felmerülő gyakorlati problémáik megoldására törekedve vitákon és kompromisszumokon keresztül, a nehézségeket intelligens módon leküzdve építik a politikai egységet. Az ő számukra az olyan újabb fejlemények, mint a közös „gazdasági kormányzás” vagy a nemzeti költségvetési folyamatok közösségi ellenőrzése a 2011-ben megvalósított ún. „európai szemeszter” keretei között, egy fejlődési folyamat olyan állomásai, amelyek korábban nem történhettek meg, hiszen ehhez szükség volt a közös pénz használata során megszerzett tapasztalatokra, illetve legalább egy pénzügyi válság átélésére. Kudarcok sorozatának főképp azok a „racionalista álmodozók” látták és látják e folyamatot, akik korábban arról ábrándoztak, hogy a népek és vezetőik tudatos döntésével megteremthető egy „közös európai állam”, vagy akik eleve csak nemzeti keretek között tudnak elképzelni működőképes politikai rendszert. Ez utóbbiak egy része hisz abban, hogy a szuverén nemzetek képesek háború nélkül együtt élni, másik részük pedig nem zárja ki, hogy végső esetben a háború Európában is lehet a nemzetek közötti viták megoldásának elfogadható módja. A politikaalakításnak és kormányzásnak az a világa, amelyben az oktatás – sokak számára talán meglepő módon – különösen fontos közösségi üggyé vált, és amelyben megszületett a közösségi oktatáspolitika ma ismert tartalma és formája, egy nyitott, dinamikus, kevéssé tervezhető és sok szempontból kaotikus világ, amelyben egyszerre könnyű és nehéz előre látni a dolgok alakulását. 47


nHalász Gábor

Nehéz, mert nagyon sok tényezővel kell egyszerre kalkulálni: például azzal, hogy az egyes tagállamokban különböző politikai tényezők kerülhetnek hatalomra, melyek sajátos oktatási célokat fogalmazhatnak meg, vagy éppen azzal, hogy egyes ágazatokon belül az emberi erőforrásokkal és az innovációval kapcsolatban olyan nézetek fogalmazódnak meg, amelyeknek erős oktatáspolitikai implikációi vannak. Ugyanakkor könnyű is, éppen azért, mert a sokféle hatás kiegyenlíti egymást, csökkenti a nagy megrázkódtatások esélyét, kedvez az „inkrementalizmusnak”,30 lehetővé teszi a kísérletezést és így a járható és nem járható utak közötti ésszerű választást. Az uniós politikaalakítás és kormányzás világát ismerő és értő elemzőnek gyakran az a benyomása, nem is nagyon tudná elképzelni a közös oktatáspolitikát radikálisan eltérő formában és tartalommal, hiszen a sokféle tényező együttes játékából nagyon eltérő minőség egyszerűen nem születhet. Egy további jellemző, amelyre korábban már utaltam, de fontos itt újra külön kiemelni, hogy ebben a nyitott, jól definiált hatalmi központ nélkül működő és folyamatosan fejlődő politikaalakítási és kormányzási térben meghatározó szerepe van azoknak a szereplőknek, akiket a politikatudományi irodalom a „politikai vállalkozó” fogalmával szokott leírni (Kingdon, 1984). A közösségi politika kezdeményezői gyakran olyan politikai vállalkozók, akiket vagy valamilyen szakmai és/vagy politikai meggyőződés, vagy valamilyen pozíció megszerzésének a vágya mozgat. Ezek, ha sikeresek, képesek környezetükben bizalmat kelteni, és ennek révén megfelelő befolyásra tudnak szert tenni, el tudják érni, hogy javaslataik napirendre kerüljenek, tartósan ott maradjanak a politikai színtéren, és akik ilyen módon kibillentve a „politikai piac” egyensúlyát képesek ügyüket előre vinni. Ilyen politikai vállalkozók a bonyolult intézményi világ számos pontján felbukkanhatnak. A korábban említett Anne Corbett, aki az Unió oktatási szerepének talán legtájékozottabb kutatója, a közösségi felsőoktatáspolitika kezdeteit vizsgálva 30 olyan konkrét személyt nevezett meg, akik ilyen vagy olyan pozícióból (a Bizottság tagjaként, valamelyik tagállami minisztereként, a bizottsági adminisztráció egyik vezetőjeként, egy-egy befolyásos ad hoc bizottság vezetőjeként vagy más egyéb funkciókban) jelentős szerepet játszottak abban, hogy az oktatáspolitika a hetvenes években elindulhatott a közösségi politikává válás útján, majd később fontos területté válhatott. A politikai vállalkozók sikerének egyik titka az, hogy megpillantják, mikor nyílnak fel olyan „lehetőségablakok” (opportunity windows), amelyeken adott pillanatban könnyen be lehet hatolni egy olyan területre, amely korábban zárt vagy védett volt, és amely az ablak lezárulása után újra megközelíthetetlenné válhat. Mint később látni fogjuk, az oktatás szempontjából ilyen volt a hetvenes évek eleje, amikor sok kedvező körülmény együtt járása megnyitotta a lehetőségét annak, hogy az oktatás, amely a hatvanas években a közösségi politikán belül egyfajta tabutéma volt, egyszerre legitim módon tárgyalható lett. Ekkor meg30 Az inkrementalizmus a politikatudományban a dolgok alakításának arra a formájára utal, amikor kicsi, gyakran előre nem tervezett lépésekkel haladunk előre valami fele. A fogalom bevezetését általában Charles E. Lindblom, amerikai politológushoz kötik.

48



történhetett egy sor olyan konkrét lépés, amelyek e területnek a közösségi döntéshozatali rendszeren belüli intézményesüléséhez vezettek, és amelyek pár ével korábban elképzelhetetlenek voltak. Ilyen körülmények jelentek meg mindenekelőtt a nagypolitikai környezet változásában: a közösség fejlődési folyamatai látványos módon felgyorsulhattak azt követően, hogy 1969-ben hatalmát veszítette az a de Gaulle, aki Franciaország elnökeként korábban mindent megtett ezek blokkolásáért. Az 1969-ben tartott hágai csúcstalálkozón a tagállamok államfői olyan nyilatkozatot fogadtak el, amely kifejezetten az Európai Közösség kulturális és politikai dimenzióját hangsúlyozta, és bátorítást adott azoknak, akik a gazdaság szűkebb világán túl is szerették volna erősíteni az integrációt. A külső körülmények között kiemelkedő jelentősége volt az oktatási ágazat váratlan és jelentős politikai felértékelődésének a hatvanas évek legvégén. Ezt egyfelől a 68-as diáklázadások nyomán kialakult politikai válságok váltották ki (maga de Gaulle is ebbe bukott bele), másfelől az első nagyhatású „figyelmeztetések”, amelyek Amerika tudományos és technológiai fölényét jelezték, elsősorban a franciák számára.31 Ezek teljesen átalakították annak a Franciaországnak a viselkedését, amelynek meghatározó hatása volt a közösségen belüli politikai folyamatokra, ezen belül különösen az oktatás területére: sokaknak talán meglepő módon éppen ők kezdték el ekkor aktívan szorgalmazni a közösség szerepét a nemzeti szintű oktatási problémák megoldásában. Az uniós oktatási fejlődést elemző irodalom gyakran emlegeti a korábban már itt is említett Olivier Guichard-t, a de Gaulle bukását követően hivatalba lépett francia oktatási minisztert, aki ezt nemcsak többször explicit módon szorgalmazta, hanem ennek elősegítésére egy közös európai oktatáskutatási és -fejlesztési központ felállítását is javasolta. (European Commission, 2006a) A „lehetőségablaknak” a hetvenes évek elején történt felnyílásában különösen fontos szerepet játszott az akkor lezajlott bővítési hullám, amely az Egyesült Királyság, Írország és Dánia csatlakozását jelentette. A bővítések jelentőségét nem lehet eléggé hangsúlyozni. Ezek mindig együtt járnak a korábban kialakult egyensúlyi viszonyok megbomlásával, nemcsak azért, mert ilyenkor új szereplők kerülnek be a közösségi politika erőterébe, hanem azért is, mert ilyenkor a korábbi tagok gyakran még a bővítés előtt akarnak elrendezni olyan ügyeket, amelyek megoldási esélyei később romolhatnak. Az oktatást tekintve például ennek köszönhető a később meghatározó befolyással bíró – a továbbiakban még többször szóba kerülő – Hywel Ceri Jones megjelenése a politikaalakítás porondján, aki ezt megelőzően az Egyesült Királyságban volt felsőoktatási vezető, és akinek az irányításával szerveződött meg a Bizottság első oktatási ügyekkel foglalkozó szervezeti egysége.32

31 1967-ben jelent meg a francia Jean-Jacques Servan-Schreiber Az amerikai kihívás című politikai bestsellerré vált könyve, amely erre a fölényre figyelmeztette a franciákat, és amely sokkoló hatással volt a francia politikai elitre. 32 Hywel Ceri Jones 1973 és 1993 között vezette a Bizottság oktatásért felelős egységét (lásd a Függeléket).

49


nHalász Gábor

Végül komoly hatása volt a hetvenes évek elején az oktatás felértékelődésére annak, hogy az olajárrobbanás nyomán akkor kibontakozott gazdasági válság és a tömeges ifjúsági munkanélküliség megjelenése új megvilágításba helyezte az oktatás szerepét. Először éppen az Egyesült Királyságban fogalmazódott meg nagy erővel annak az igénye, hogy az oktatási ágazatnak nagyobb súlyt kellene kapnia a gazdasági válság következményei kezelésében, és hogy ez azt is szükségessé teszi, hogy ebben az ágazatban paradigmatikus változások történjenek. A válságra adott nemzeti oktatási válaszok kidolgozásában jelentős szerepet játszott az a nemzetközi közösség, amely segítette a releváns szakpolitikai válaszok kidolgozását és ezek megosztását az érintett országok között. Az a tanácstalanság, amely a válság nyomán megjelenő, korábban alig ismert új problémákra adandó válaszok kidolgozását kísérte a hetvenes évek elején, kedvezett a nemzetközi együttműködés és kölcsönös tanulás minden formájának, beleértve ebbe azt is, ami az Európai Közösség keretei között alakulhatott ki. Ez rögtön továbbvisz bennünket a politikaalakítás és kormányzás uniós sajátosságai egy újabb eleméhez: ez a tanulás szerepe a kormányzásban. Azok, akik az Európai Unióban zajló politikai folyamatokat elemzik, érthető módon előszeretettel fordulnak azon politikatudományi iskola megközelítéséhez, amelynek egyik klasszikusa John W. Kingdon amerikai politikatudós, aki a hetvenes években fejlesztette ki elméletét az amerikai közpolitikai folyamatok leírására. Ez az elmélet azt a modellt építette tovább, amelynek első változatát Michael D. Cohen; James G. March és Johan P. Olsen 1972-ben publikálták A szervezeti választások szemeteskanna modellje címmel, (Cohen–March–Olsen, 1972) és amely radikális szakítást javasolt a szervezeti és politikai döntéshozatal korábbi mechanikus vagy racionális modelljeivel. Kingdon és követői szerint a politikai döntések születése nem írható le azzal a naiv, mechanisztikus modellel, amelyben az érintettek egy problémát érzékelve, arra reagálva döntési alternatívákat dolgoznak ki, majd a döntési hatalommal rendelkezők ezeket racionális módon mérlegelik, és kiválasztják a legmegfelelőbbet. Ehelyett a politikai folyamatot egy olyan térben kell elképzelnünk, amelyben a lehetséges szakpolitikai megoldások és a létező problémák sokszor kaotikus módon áramlanak, egymással találkoznak, egymást erősíti és gyengítik, azaz olyan evolúciós folyamatok zajlanak, amelyekből bizonyos szakpolitikák vagy szakpolitikai megoldások sikeres módon kiemelkednek, mások viszont elhalnak. E térben a szakpolitikai kimenetek (policy outcomes) általában nem jól tervezhetőek, nem láthatóak jól előre, és alakulásukban az időtényezőnek van meghatározó szerepe. Kingdon, aki e folyamatokat az egészségügyi és a közlekedési politika példáján elemezte, meghatározó fontosságot tulajdonít a korábban említett „lehetőségablakoknak”, amelyeket azokhoz az „indítási ablakokhoz” hasonlított, amelyre az űrrakéták kilövői várnak. Ezek olyan, korlátozott ideig rendelkezésre álló alkalmak, amikor a bolygók állása lehetővé teszi a sikeres pályára állítást, és amelyet ha elmulasztanak, várni kell a következő kedvező alkalomra. A politikai folyamatok kulcsszereplői, a korábban említett politikai vállalkozók, akik olyan befolyással bíró személyiségek, akik valamilyen okból elkötelezettek egyegy szakpolitikai megoldás mellett, akik képesek felismerni az ilyen lehetőségeket, 50



képesek felismerni a releváns „szakpolitikai áramlatokat” (policy streams), öszsze tudják ezeket kapcsolni (coupling), azaz ilyen módon hatásaikat fel tudják erősíteni, és így sikerre tudnak vinni szakpolitikákat. A politikai vállalkozókat Kingdon egy helyen a szörfözőkhöz hasonlítja, akik a nagy hullámra várnak. (Kingdon, 1984:173) Noha ezt a modellt Kingdon az amerikai közpolitikai folyamatok értelmezésére és előrejelzésére dolgozta ki, nagyon jól alkalmazható az uniós döntési folyamatokra is, beleértve ebbe természetesen az uniós oktatáspolitikai folyamatokat is. Az Unió politikai rendszerének elemzői az Európai Bizottságot gyakran írják le úgy, mint olyan politikai vállalkozót, amely – mint minden kormányzati bürokrácia – „abban érdekelt, hogy növelje befolyását, és fejlessze saját szervezetét”, és amely hasznot húz abból, hogy a közösségi politikára általában jellemző az „információs asszimetria”, a szereplők nagy száma és bizonytalan preferenciarendszere. (Hix, 2005) Azaz a Bizottság az adott problématerületről általában sokkal nagyobb tudás birtokában van, mint a tagállamok képviselői, így a Tanácsban ülő miniszterek, akiket könnyen meg tud osztani, és sokkal jobban tudja náluk, hogy mit is akar. A közösségi szakpolitikai döntéshozatalnak ezek az általános jellemzői természetesen az oktatásra éppen úgy alkalmazhatóak, mint más ágazatokra. A közösségi oktatáspolitikai döntéshozatal elemzői munkáiban gyakran megtaláljuk a releváns szakpolitikai áramlatok azonosítását, a meghatározó szerepet játszó politikai vállalkozók megnevezését, a lehetőségablakok felnyílásának vagy lezáródásának a magyarázatát és a kialakuló szakpolitikai megoldások mögött meghúzódó, általában időigényes evolúciós folyamatok feltérképezését. (Lásd többek között Shaw, 1999; Beukel, 2001; Corbett, 2005; 2011; Walkenhorst, 2008) Az oktatás területén a szakpolitika formálódásának és hatásának az elemzése nem lehetséges a szubszidiaritás fogalmának ismerete és megértése nélkül. Ez a katolikus egyház XIX. század végén kialakult társadalmi tanításából származó fogalom a közhatalom korlátozására utal, kifejezve azt, hogy a közhatalomnak (eredetileg az államnak) akkor szabad és akkor kell beavatkoznia az életviszonyokba, ha ott olyan problémák keletkeznek, amelyeket az egyének vagy a civil társadalom szerveződései nem képesek megfelelő módon megoldani. Ez az eredetileg a teljesen szabad verseny és a totális társadalmi kontroll egymással versengő két végletes felfogása között egyensúlyt kereső elv természetes módon és fokozatosan épült be az európai közjog világába, jóval azelőtt, hogy az 1992-ben elfogadott maastrichti szerződésben explicit módon megfogalmazódott. Az Unió hatályban lévő alapszerződése szerint (lásd az 1. keretes írást) a közösség csak akkor cselekedhet, ha az adott cselekvést a tagállamok nem tudnák megfelelő módon megtenni, emellett e cselekvésnek arányosnak is kell lennie, azaz mértéke vagy terjedelme nem lépheti túl a feltétlenül szükségeset. Az uniós döntések előkészítésének egyik különösen fontos eleme éppen annak a vizsgálata, hogy a szubszidiaritás és az arányosság elveinek megfelelően valóban indokolt-e a közösségi cselekvés. Abban az esetben, ha a tagállamok valamelyike úgy véli, nem eléggé indokolt, az Európai Bíróságon megtámadhatja az adott döntést. Ez az egyik oka annak, hogy minden közösségi döntés részletes indok51


nHalász Gábor

lással kezdődik. Az oktatás az egyike azoknak a területeknek, ahol a szubszidiaritás elve különösen nagy szerepet játszik: a közösségnek itt különösen alaposan kell indokolnia minden szakpolitikai kezdeményezését. 1. keretes írás. A szubszidiaritás és az arányosság elvei az Európai Unió alapszerződésében (1) Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó. (2) A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad. (3) A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók. (4) Az arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. Forrás: Lisszaboni szerződés, 5 cikk.

A közösség oktatási szerepe fejlődését tekintve külön figyelmet érdemelnek a bővítési hullámok. A bővítések a többi szakpolitikai területekhez hasonlóan itt is mindig a korábbi egyensúly felbomlásával jártak, hiszen a belépő országok új erőforrásokat, új szakpolitikai megközelítéseket, új tudást vagy éppen új hiedelmeket hoztak be magukkal, és ezzel felborították a dolgok addig megszokott rendjét. Korábban már utaltam az Egyesült Királyság belépésének hatására, amit valószínűleg nem lehet eléggé hangsúlyozni. Ezzel egy olyan ország került a közösségbe, ahol a közoktatásban nem volt az állam által előírt központi tanterv, ahol az iskoláknak nem az állam volt a tulajdonosa, hanem a politikai önállósággal rendelkező önkormányzatok, és amely az állam és a civil társadalom közötti kapcsolatrendszer egészen más modelljét képviselte, mint a korábbi tagállamok. Kicsit olyan volt ez, mintha az előre megtervezett és szigorúan a terveket követő franciakert mintájához szokott irányító teambe bejött volna valaki, aki az organikusan fejlődő angolkert mintáját hozza magával. Ugyanígy sok mindent átalakított az, amikor a nyolcvanas években három olyan mediterrán ország lett tag, ahol korábban hosszú időn keresztül diktatúra volt, és amelynek képviselői egyfelől a szabadságért és az autonómiáért folytatott közdelemből fakadó mintákat hozták be a közösségbe, másfelől egy mélyen gyökerező hitet abban, hogy a dolgok akkor válnak valóságossá, ha az állami po52



litika szentesíti azokat. A kilencvenes évek közepén két fejlett északi állam (Finnország és Svédország) az oktatás világára különösen nagy hatással lévő progresszív skandináv modellt hozott be a közösségbe, egy ugyancsak fejlett közép-európai ország pedig (Ausztria), egy évtizedek óta szinte mozdulatlan tradicionális modellt, amelynek vezető szakmai elitje ugyanakkor ki volt éhezve a változások iránt. Később, a kétezres években, egy sor olyan kelet- és közép-európai ország képviselői jelentek meg a közösségi intézményekben, amelyeknek a kommunizmus elleni lázadásból kinőtt új szakmai-politikai elitje szinte fenntartások nélkül elfogadott mindent, ami a fejlett nyugatról származott, igaz, mögöttük már látni lehetett azokat is, akik a nyugathoz való gyors felzárkózás társadalmi, intézményi és mentális következményeit nehezen tudták követni és megemészteni. Az uniós döntéshozatali mechanizmusoknak azok a sajtosságai, amelyekről eddig szó volt, általános érvényűek, azaz nemcsak az oktatási ágazatot jellemzik. Minket itt természetesen elsősorban az oktatás érdekel, ezért főleg azt a kérdést kell feltennünk, vajon vannak-e a szakpolitikai döntéshozatalnak – és persze a szakpolitikák implementálásának – kifejezetten erre az ágazatra jellemző speciális vonásai, illetve az uniós cselekvés ugyanúgy vagy más módon hat-e ebben az ágazatban, mint más területeken. Ezekkel is számolnunk kell akkor, amikor igazolni akarjuk azt a hipotézist, hogy a nemzeti oktatáspolitikák hozzákapcsolódása az európai oktatáspolitikai térhez, illetve ennek nyomán az a lehetőség, hogy a szakpolitikai problémák egy részét és a magát a problémamegoldást részben át lehet tolni az európai térbe, jelentősen átalakítja az oktatáspolitika dinamikáját, s egyben módosítja az oktatási rendszerek fejlődését. Mint látni fogjuk, az uniós oktatáspolitikai térnek sok olyan sajátossága van, amelyek miatt az ide átkerülő vagy ide áttolt ügyek kimenete más lesz, mint azoké, amelyek a nemzeti szakpolitikai térben maradnak. Látni fogjuk, és e könyvben igen sokszor hangsúlyt kap majd az, hogy e térre nagyon erősen jellemző az, amit a „kritikai” irodalom gyakran az „instrumentális” jelzővel ír le, és amit az Unió oktatási szerepének egyik kitűnő, a későbbiekben többször hivatkozott elemzője, John Field így fogalmazott meg a kilencvenes évek közepén: „Az Európai Uniót létrejötte óta olyan szakpolitikák jellemzik, amelyek elsősorban gazdasági szempontokhoz kötődnek. Az oktatási és képzési politika, akárcsak a társadalompolitika, a regionális politika vagy éppen a nyelvpolitika eredetileg a közös piac kiépítéséhez való lehetséges hozzájárulásuk miatt fejlődtek ki és váltak legitimmé. […] Azt gondolom, az 1980-as és 1990-es évek fontos változásai ellenére az Európai Unió ma is elsősorban a gazdasági növekedés támogatásáról szól. A posztindusztriális korhoz való igazodást célzó átalakulás sokkal inkább megerősítette, mintsem gyengítette ezt az orientációt. Ha ezt a feladatot az európai integráció nem tudná teljesíteni, elveszítené vonzását mind a tagállamok, mind a tagságra jelentkezők körében. Ebből az fakad, hogy az Unió oktatási és képzési politikáját alapvetően a gazdasági növekedés céljai alakítják” (Field, 1998).

Valóban, bármilyen szakpolitikai probléma az uniós térbe bekerülve azonnal abból a perspektívából kap megvilágítást, vajon melyek azok a megoldások, 53


nHalász Gábor

amelyek a leginkább hozzájárulnak a legégetőbb gazdasági és társadalmi problémák kezeléséhez. Ebben a térben értelemszerűen nem sok szerep jut a nemzeti kulturális hagyományokra hivatkozásoknak, amelyek a tagállamok belső szakpolitikai arénájában gyakran mindennél erősebb hatást képesek kifejteni, és még akkor is, amikor olyan általános emberi értékek kerülnek a figyelem középpontjába, mint a demokrácia, a szolidaritás vagy a tolerancia, ezek önmagukban nem válnak meghatározóvá. Az uniós oktatáspolitikai tér nyelvezete, még ha időnként meg is jelenik benne a pátosz valamilyen formája, alapvetően pragmatikus, a gyakorlat felé orientált. Ebben a térben a gazdaság és a foglalkoztatás problémavilágához kapcsolódó nyomásgyakorló csoportoknak általában nagyobb, a kultúrához kötődőeknek kisebb a befolyása. Az uniós szakpolitikai térben zajló folyamatokat szinte egyáltalán nem befolyásolja az oktatási rendszernek a társadalmi szerkezet újratermelésével kapcsolatos funkciója. Amíg a nemzeti rendszerekben csaknem minden oktatásügyi változás esetében meghatározó hatása van annak, hogy a különböző társadalmi csoportok hogyan látják az egyes változások potenciális hatását saját helyzetük alakulására, azaz nem veszélyezteti-e a társadalmi hierarchiában betöltött helyük megőrzését az adott változás, a közösségi szintéren szinte egyáltalán nem játszanak szerepet az ezzel kapcsolatos megfontolások. Mint látni fogjuk, itt a változás és az innováció szempontjai mindig erősebbek, mint a stabilitásé vagy a hagyományok megőrzéséé. Az itt jelentkező felelősség eltérő természete miatt, vagyis annak következtében, hogy a változásokkal járó kockázatokkal inkább a tagállamok igazgatási gépezetének, mintsem a közösségi szereplőknek kell szembenézniük, a konzervatív vagy hagyományőrző gondolkodás itt nem tud uralkodóvá válni. A hatalom megosztása és az együttműködés kényszere ebben a térben olyannyira magától értetődő, hogy itt fel sem merülhet az, hogy a problémákat erővel lehetne megoldani. Itt nincsenek kényszerítő eszközök, így az ezekkel való kalkuláció eleve nem befolyásolja a szakpolitikai gondolkodást. Mindezeknek meghatározó szerepük van abban, hogy az uniós térben ugyanazokra a szakpolitikai kérdésekre nagy valószínűséggel más válaszok születnek, mint amilyenek a nemzeti szakpolitikai térben termelődnek ki.

4.3 AZ EURÓPAIZÁLÓDÁS SOKFÉLE ARCA Az európaizálódás fogalmáról már eddig is sok szó esett. Szükséges azonban ezzel részletesebben is foglalkoznunk, tekintettel arra, hogy e könyv egyik legfontosabb célja a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásának bemutatása, valamint annak segítése, hogy e folyamat természetét jobban megérthessük. Korábban utaltam arra, hogy e fogalom egyszerre több dologra is utal. Vannak olyan szerzők, akik európaizálódás alatt azt értik, hogy bizonyos feladatok vagy hatáskörök, amelyeket korábban nemzeti vagy tagállami szinten gyakoroltak, uniós szintre kerülnek, azaz a nemzeti ügyből európai ügy lesz. Ez a ritkább értelmezés. Én itt abban az értelemben használom ezt a fogalmat, ahogyan azt Claudio Radaelli professzor, az angliai Exeteri Egyetem tanára, e téma talán leg54



ismertebb, korábban már idézett kutatója teszi. Azt értem tehát alatta, hogy a nemzeti szintű szakpolitika legalább annyira a nemzeti szereplőknek az uniós szereplőkkel, a közösségi intézményekkel és a közösen formált szakpolitikai megközelítésmódokkal való folyamatos interakciója, mint a formális közösségi előírások és elvárások hatására, fokozatosan átalakul. Ez egyszerre nagyon sok elemet foglal magában, és érinti nemcsak a szakpolitika céljait és tartalmát, hanem a politikaalakítás mechanizmusait is, továbbá az abban részt vevő szereplők viselkedését és gondolkodását is. A nemzeti szakpolitika európaizálódása nem egyszerűen alkalmazkodást jelent a közösségi politikához, és messze több annál, amit a jogharmonizáció fogalmával szoktak jelölni. A jogharmonizáció kérdései az oktatási ágazatban még az Európai Unióhoz történő csatlakozásra való felkészülés időszakában sem jelentettek fontos kérdést, noha akkor más ágazatokban egyértelműen ez állt a középpontban. (Halász, 1997) Az oktatási ágazatban mindössze néhány olyan kötelező közösségi jogi előírás létezik, amelyek az újonnan csatlakozó országokat jogharmonizációs lépésekre kényszeríthetik, sőt egyenesen „tilos olyan jogi eszközök alkalmazása, amelyek harmonizációra kényszerítik a tagállamokat”. (Forgács–Loboda, 2003) Itt alapvetően nem arról van szó, hogy egy ország alkalmazkodik egy külső kényszerhez, hanem arról, hogy egy közösség tagjaként, a közösségi folyamatok aktív résztvevőjeként fejlődése szükségképpen másképpen alakul, mintha nem vált volna a közösség tagjává, és fejlődését a közösségen belüli interakciók nem befolyásolták volna. Az európaizálódás bizonyos értelemben olyan az országok és ezek belső alrendszerei – így többek között az oktatási rendszer – számára, mint amilyen a szocializáció az egyén számára, amit olyan kétarcú folyamatként szoktunk leírni, amely egyszerre jelenti az egyén csak rá jellemző identitásának a kialakulását, és egyúttal betagolódását a társadalomba, azaz egyszerre jelent egyedivé válást és társadalmiasulást. (Somlai, 1997) Az európaizálódás sem egyszerű európaivá válás, hanem a saját identitás alakulása, amely egyszerűen másmilyenné lesz azáltal, hogy abban a környezetben alakul, amelyet Európának, pontosabban az Európai Uniót alkotó országok és ezek társadalmai közösségének nevezünk. Az Unió oktatási szerepe fejlődésének elemzése jól mutatja: ebben az ágazatban kevéssé érvényesülhet az, amit az európaizálódás kérdéskörének egyik ismert kutatója, Beate Kohler-Koch az „organikus európaizálódással” szembeállítva „dizájner európaizálódásnak” nevezett. (Kohler-Koch, 2003:7) Az utóbbi arra a lineáris modellre utal, amelyben az elképzelt vagy valóságos közösségi döntéshozók megterveznek és elfogadnak valamilyen szakpolitikát, majd megszervezik annak implementálását a tagországokban, az előbbi viszont arra a modellre, amelyben az uniós szakpolitikák a közösségi és tagállami szereplők dinamikus interakciójából születnek, és ahol akkor, amikor megszületnek, több tagállam már részben vagy egészében túl is van az implementálásukon. Az organikus modellnek meghatározó elemei a kölcsönös alkalmazkodás, a kipróbálás, az adaptáció és a kölcsönös tanulás. Az európaizálódás szocializációként vagy tanulásként történő leírása lehetővé teszi annak a komplex folyamatnak a megragadását, amely a tagállamokkal, 55


nHalász Gábor

azok oktatási rendszereivel és a szakpolitika szereplőivel történik akkor, amikor résztvevői lesznek annak a bonyolult dinamikának, amely a közösségen belül zajló interakciók és az ott kialakuló szakpolitikai hálózatok világát jellemzi. Ebben a világban nyilvánvaló módon meghatározó szerepe van a tanulásnak, ami, mint látni fogjuk, az uniós kormányzás tudatosan alkalmazott eszköze. Ezt mutatja többek között az, hogy amikor a kétezres évek elején intenzív gondolkodás indult az uniós kormányzás jövőjéről, és ennek nyomán a Bizottság kiadta az erről szóló „fehér könyvét”,33 ez többször is hangsúlyozta az egymásról való tanulás jelentőségét a kormányzásban. (European Commission, 2000a) A dokumentum egyik háttéranyaga azt fogalmazta meg, hogy az uniós kormányzás koncepciójának tükröznie kell azokat az „új kormányzási módokat”, amelyeket e terület egyik legismertebb kutatója, Adrienn Héritier így írt le egy 2002-ben publikált tanulmányában: „Egyre nagyobb politikai jelentősége van az új kormányzási módoknak, különösen egyfelől a célok kitűzésének és az elért eredmények nyilvánosságra hozatalának, másfelől a privát szereplőkkel kötött önkéntes megállapodásoknak. Ezeket az új kormányzási módokat az önkéntesség (nem kötelező célok kitűzése és a puha jog34 alkalmazása), a szubszidiaritás (a konkrét intézkedéseket a tagállamok hozzák meg) és a bevonás (az érintett szereplők bevonása a kormányzásba) elvei vezérlik. A kormányzás mechanizmusai az elterjesztés és a tanulás, a meggyőzés, a szakpolitikával kapcsolatos tudás standardizálása, az ismétlődés (a monitorozás és a célok hozzáigazításának iteratív folyamatait alkalmazzák) és az idő menedzselése (határidők hozzárendelése a célokhoz)”. (Héritier, 2002:187)

Az új kormányzási mechanizmusoknak tehát egyik fontos eleme a tanulás, ami a Héritier által említett többi mechanizmusban is jelen van, hiszen a meggyőzés, a szakpolitikai tudás és nyelvezet standardizálása, valamint az időtényező kiemelt kezelése mind a tanulási folyamat elemeinek is tekinthetőek. Mint később, egy konkrét szakpolitikai példával, az Európai képesítési keretrendszer bevezetésével kapcsolatban látni fogjuk, e tanulási folyamat nem egyszerűen alkalmazkodást jelent, hanem azoknak a nemzeti szereplőkre jellemző mentális sémáknak vagy kereteknek az átalakulását is, amelyekben a szakpolitikai problémákat értelmezik, amelyek segítségével a szakpolitika egészét tematizálják, és amelyek meghatározzák azt, hogy egyáltalán milyen szakpolitikai megoldásokban tudnak gondolkodni. 33 Az angol törvényelőkészítési gyakorlatból átvett szóhasználattal a Bizottság gyakran „fehér könyvnek” (White Paper) nevezi azokat a dokumentumokat, melyekben egy-egy átfogó területről közzéteszi részletesen kidolgozott szakpolitikai állásfoglalását, és „zöld könyvnek” (Green Paper) azokat, amelyekben ezeket szakmai-társadalmi vitára bocsátja. Az utóbbi esetében tehát vitaanyagról és nem szakpolitikai állásfoglalásról van szó. 34 A „puha jognak” (soft law) az uniós oktatási kormányzás területén különösen nagy jelentősége van. Ez azokra a jogi aktusokra (például tanácsi állásfoglalások vagy ajánlások) utal, amelyek alapján nem lehet bírósági ítéleteket hozni, de amelyek komoly szerepet játszhatnak ilyen ítéletek, illetve kötelező jogi aktusok indoklásában.

56



Már itt is látni lehet, hogy meg kell különböztetnünk egymástól a szakpolitika európaizálódását és annak a rendszernek (ez esetben az oktatási rendszernek) az európaizálódását, amelyre a vizsgált szakpolitika irányul. Ezt a két dolgot már csak azért sem szabad összekeverni, mert amíg az oktatásra irányuló nemzeti szakpolitikák harmonizálására a közösségnek több mint egy évtizede világos és határozott felhatalmazása van, addig az oktatási rendszerek harmonizálását kifejezetten tiltja az Unióra vonatkozó jog. E megkülönböztetés ugyanakkor nem lehet éles, hiszen az oktatáspolitikák harmonizálása előbb utóbb az oktatási rendszerek működésében is fokozatos közeledést eredményez. (Halász, 2003) Ha például a közösség bizonyos oktatási szintek esetében megegyezik bizonyos részvételi vagy végzettségi arányokban (például abban, hogy a 20–24 évesek között milyen arányt érjen el a felső középfokú végzettséggel rendelkezők vagy a 30–34 éves korosztály körében mekkora legyen a felsőfokú végzettséggel rendelkezők aránya), akkor ennek az érvényre juttatása az oktatási rendszerben szükségképpen sajátos strukturális vagy szervezeti változásokat is generál, és a nemzeti oktatási rendszerek hasonló irányba kezdenek fejlődni. Az európaizálódás tehát itt elsősorban az oktatáspolitika – vagy konkrétabban és egyúttal tágabb perspektívában – az oktatási problémák kormányzati kezelésének, az oktatási rendszeren belül történő kormányzati problémamegoldásnak az európaizálódását jelenti. Azt a folyamatot, amelynek során az oktatáspolitika szereplői európai módon kezdik definiálni azokat a problémákat, amelyekkel szembenéznek, a szakpolitika napirendjén előkelő helyre kerülnek azok a témák, amelyeket európai témáknak lehet tekinteni, a javasolt megoldási módok között jellegzetesen európai megoldási módok jelennek meg, a viszonyítási alapok között kiemelt figyelmet kezdenek kapni az európai referenciák és sok más hasonló jelenséget. Ugyanakkor ezek a folyamatok nem hagyják érintetlenül magát az oktatási rendszert, hiszen annak szereplői a nemzeti szakpolitikai térben megjelenő impulzusok hatása alatt cselekszenek, és ezek a viselkedésüket nagymértékben befolyásolják, függetlenül attól, hogy tudatában vannak-e ezen impulzusok „európai” eredetének. Amikor például egy felsőoktatási képzési program tervezője a korábban bevezetett új nemzeti standardoknak megfelelően elkezdi a képzési program céljait olyan tanulási eredményekben (learning outcomes) megfogalmazni, amelyek ismeretekre, képességekre és attitűdökre vonatkoznak, és amelyek „kompetenciákat” írnak le, nem feltétlenül tudja, hogy lényegében az Európai Uniónak a kvalifikációs rendszerek reformját szorgalmazó közös politikája implementálását végzi. Ugyanígy, amikor egy pedagógus az iskolában, talán éppen egy európai oktatási program keretei között megvalósított projekt emlékeit felidézve elkezdi tanítási gyakorlatában alkalmazni a projektmódszert, nagy valószínűséggel nincs tudatában annak, hogy ennek az innovatív pedagógiai módszernek az alkalmazásával éppen az egész életen át tartó tanulás közös politikája hat nagy stratégiai prioritásának egyikét valósítja meg. Az európaizálódás fogalmát tehát elsősorban abban az értelemben használom itt, ahogyan azt a korábban már említett Radaelli teszi. (Radaelli, 2003) Egyfelől a szereplők vagy ágensek viselkedésének a változását hangsúlyozom (értve ezalatt elsősorban a szakpolitika alakításában és megvalósításában köz57


vetlenül résztvevőket, de nemcsak őket, hanem az oktatási rendszerben különböző feladatokat végző és különböző pozíciókban lévő egyéb szereplőket is), másfelől az intézmények változását (az intézmény fogalmát abban az értelemben használva, ahogyan azt a közgazdaságtan és a politikatudomány használja, azaz beleértve ebbe olyan dolgokat is, mint amilyenek a szereplők viselkedést szabályozó normák). Ez az európaizálódás tehát messze nem azt jelenti, amit harmonizálásának vagy konvergenciának szoktak nevezni. Természetesen az európaizálódás együtt járhat az oktatási rendszerek hasonlóvá válásával, és hoszszabb távon nagy valószínűséggel együtt is jár ezzel, de ez legfeljebb úgy jelenik meg, mint nem szándékolt, sőt adott esetben kifejezetten kedvezőtlennek tekintett mellékhatás. Az európaizálódás Radaelli értelmezésben legalább annyira alulról felfelé, mint felülről lefelé irányuló folyamat. Nem arról van szó, hogy az Európai Unió megfogalmaz valamilyen szakpolitikát, és a tagállamok azt implementálják, aminek majd egyfajta végtermékeként megjelenik az európaizálódás, hanem arról, hogy a tagállamok az európai szakpolitikai térben egymással interakcióba lépnek, ebbe beleviszik saját problémáikat és sajátos nemzeti megoldási módjaikat, majd e folyamat eredményeképpen létrejön valami, aminek egyszerre vannak európai és tagállami szintű vonatkozásai. E folyamat során legalább olyan gyakori az, hogy valami a tagállamok szintjéről európai szintre kerül, mint az, hogy valami az európai szintről jut a tagállamok szintjére. A szakirodalom az előbbit – az internet világából vett találó metaforával – gyakran a feltöltés (uploading) fogalmával írja le, amely éppúgy jellemző lehet, mint a letöltés (downloading), azaz nem egy-, hanem kétirányú folyamatról van szó. (Lásd például Börzel–Risse, 2000; Bache–Marshall, 2004; Bache, 2006; Drachenberg, 2009) A „fel” és a „le” metaforája mellett hasonló módon megjelenik az európaizálódás „vertikális” és „horizontális” folyamatainak megkülönböztetése is. Az előbbi a tagállamok és az Unió közötti interakcióra utal, az utóbbi viszont vagy azokra az európai keretek között zajló interakciókra, amelyek vagy a tagállamok között zajlanak, vagy az európai térben egymással kapcsolatba kerülő különböző szakpolitikai területek és érdekcsoportok között. (Lásd például Walkenhorst, 2005a)

58


5 A közösség oktatási szerepének fejlődése A 2000-es évtized elejére az oktatás az Európai Unió politikájának egyik kiemelt területévé vált. Noha ma is vannak olyan kézikönyvek, amelyek akkor, amikor ágazatról ágazatra haladva bemutatják a közösségi szakpolitikákat, elfeledkeznek az oktatásról, a téma ismerői előtt nem kétséges, hogy a közösségi oktatáspolitika létezik, mint ahogy az sem, hogy ennek terjedelme és eszköztára dinamikusan bővül. Számunkra éppen az a meglepő, hogy vannak még olyan elemzők, akik ezt nem látják meg, és akik a közösség oktatással kapcsolatos rendkívül gazdag és meglehetősen nagy hatású tevékenységei mögött nem veszik észre a koherens, karakteres, témáiban egyre bővülő, eszközeiben egyre gazdagodó szakpolitikát. A következőkben ezért először azt a kérdést próbálom meg körüljárni, van-e az Európai Uniónak közös oktatáspolitikája. Ezt követően, a választ természetesen megelőlegezve, azt nézem meg, hogyan jött létre ez a politika, milyen erők vezettek a kialakulásához. Ez utóbbi elemzése azért is érdekes, mert a közös oktatáspolitika jellegzetesen olyan terület, amelynek kialakulását sokkal inkább funkcionális és strukturális hatások alakították, mintsem szuverén tagállamok tudatos törekvései. Korábban idéztem olyan szerzőket, akik azt hangsúlyozták, hogy a gondosan kiépített kontrollmechanizmusok ellenére a tagállamok kormányai nem képesek ellenőrzésük alatt tartani a közösségi politikaformálás folyamatát, és gyakran inkább ezek befogadói, mint aktív alakítói. Ezt erősíti, hogy e szakpolitikákat európai szinten nem a kormányok, hanem a Bizottság és egyéb olyan, nem a kormányokhoz köthető szereplők kezdeményezik, amelyeket a politikatudományi irodalom, mint arra többször utaltam, politikai vállalkozóknak nevez. Azt próbálom érzékeltetni, hogy a közös oktatáspolitika elsősorban nem azért jött létre, mert a szuverén tagállamok képviselői ezt akarták, szándékukat kifejezésre juttatták, és ennek létrehozásában tudatosan megegyeztek, azaz nem a „dizájner” paradigma érvényesült. Ellenkezőleg, a közös politika fejlődéstörténete sokkal inkább azt mutatja, hogy a tagállamok e területen különösen ragaszkodtak szuverenitásukhoz, és általában erősen ellenezték, hogy nemzetek feletti felelősség alakulhasson ki. Talán nincs még egy olyan terület, amely jobban példázná az uniós fejlődés korábban említett organikus és funkcionalista modelljeit. Noha természetesen mindig azonosítani lehet azokat a konkrét szereplőket, akik ezt az ügyet megpróbálták előre vinni, a közös oktatáspolitikát legalább annyira funkcionális és strukturális kényszerek alakították, mint a tár59


nHalász Gábor

sadalmi ágensek tudatos cselekvései. Ez utóbbiak – az európai politikai vállalkozók – gyakran tudatosan rájátszottak ezekre a kényszerekre, néha éppúgy várva a számukra feltáruló lehetőségekre, mint ahogy a korábban idézett Kingdon által említett szörfösök várják a kedvező hullámokat.

5.1 VAN-E KÖZÖSSÉGI POLITIKA AZ OKTATÁS TERÜLETÉN? Az európai integrációval foglalkozók körében ma is gyakran nyitott kérdésként fogalmazódik meg, van-e az Uniónak oktatáspolitikája. Mint említettem, több olyan, az Uniót bemutató vagy azt elemző kézikönyv van, amelyek sorra veszik a fontosabb politikaterületeket, és ezek között gyakran vagy egyáltalán nem találjuk ott az oktatást, (lásd például Peterson–Bomberg, 1999) vagy legfeljebb a társadalom- és foglalkoztatáspolitikával foglalkozó részekben találunk rá utalásokat. (Lásd például El-Agraa, 2007) Vannak, akik határozottan állítják: az Európai Uniónak nincs oktatáspolitikája, mivel itt, szemben az olyan területekkel, mint az agrár- vagy a versenypolitika, a szabályalkotás joga a tagországok hatókörében maradt, és mert itt nem állnak a közösség rendelkezésére olyan komoly pénzügyi eszközök, mint a regionális, a foglakoztatási vagy a kutatáspolitika területén. Ha politika alatt célokat és prioritásokat megfogalmazó stratégiát és ehhez hozzárendelt implementációs eszközöket értünk, nem kétséges, hogy a közös oktatáspolitika létezik. Amennyiben erről csak abban az esetben beszélünk, ha ehhez rendelkezésre állnak az ennek megfelelő cselekvés közvetlen és gyors kikényszerítésének az eszközei, így különösen a jog által garantált büntető szankciók alkalmazásának a lehetősége, akkor valóban nem vagy csak nagyon szűk korlátok között beszélhetünk közös oktatáspolitikáról. Ha viszont az eszközökbe beleértjük a meggyőzés, az érdekeltségteremtés, a szervezés és a koordinálás vagy a szimbolikus úton történő befolyásolást puhának tekintett, de gyakran nem kevésbé hatásos megoldásait, vagy akár azokat, amelyeket a strukturális politikában alkalmaznak (például a kondicionalitást),35 akkor egy különösen nagy hatás elérésére képes politika képe tárul elénk. Egy olyan politikáé, amely többek között azért kényszerült rá a puha eszközök rendkívüli gazdagságának a kifejlesztésére, mert a kemények nem álltak a rendelkezésére. Ha valaki ezt nem fogadja el politikának, az olyan, mintha csak a közvetlen katonai beavatkozás útján elért eredményeket fogadná el külpolitikai eredménynek, azokat nem, amelyeket a diplomácia puha eszközeivel értek el. Hasonlóképpen, ha a politikáról úgy gondolkodunk, hogy abból csak egy lehet, és az mindig egy konkrét szereplőhöz rendelődik hozzá (azaz el kell például döntenünk, hogy a tagállamok vagy a közösség ennek a gazdája), akkor könnyen juthatunk arra a következtetésre, hogy nincs közös oktatáspolitika. Ha 35 Ez a közösségi támogatásokhoz való hozzáférés bizonyos feltételeit jelenti. Ilyen például az, hogy csak az kap támogatást, aki a saját pénzét is hozzáteszi a közösségi forrásokhoz vagy az, hogy ezeket csak bizonyos feltételeknek megfelelő átfogó nemzeti fejlesztési stratégiák keretei között lehet igénybe venni.

60



viszont politikákról (többes számban) beszélünk, és azt tekintjük természetesnek, hogy ezeknek egymással versengő vagy egymást kiegészítő változatai léteznek, akkor nemcsak a közös uniós oktatáspolitika gazdag világa tárul a szemünk elé, hanem azt is kell gondolnunk, hogy aki ezt nem látja, nem értheti kellő mélységben az oktatáspolitikai folyamatokat. A közös uniós oktatáspolitikára éppen az a jellemző, hogy – mint az uniós politikák általában – kiegészíti a nemzeti politikákat, vagy verseng azokkal, de nem lép a helyükbe. (Walkenhorst, 2005b; 2008) A különbség csupán a nemzetek feletti és a nemzeti szint súlyának eltérő mértékében található, és nem abban, hogy az oktatás területén ez létezik-e vagy sem. Az, aki túlságosan szűk politikafogalommal dolgozik, és ezért a közösségi szinten nem lát oktatáspolitikát, azt kockáztatja, hogy kizárja olyan alapvetően fontos jelenségek elemzését, amelyek egyre nagyobb mértékben befolyásolják a nemzeti szintű folyamatokat, és így ez utóbbiak természetét sem lesz képes sem értelmezni, sem előre jelezni. Az a tény, hogy a tagállamok az oktatáspolitikáért viselt felelősségüket formálisan nem engedték át a nemzetek feletti ágenseknek, semmiképpen nem jelenti azt, hogy ne létezne közösségi oktatáspolitika, sőt, ez ne lenne nagy hatású. A felelősség át nem engedése nem jelenti azt, hogy meggátolták volna – vagy inkább meg tudták volna gátolni – egy párhuzamos, a sajátjukat kiegészítő, azzal versengő politika kialakulását. Mint később látni fogjuk, ezt akkor sem tudták volna megtenni, ha oktatási minisztereik teljes egységben és minden befolyásukat latba véve küzdöttek volna azért, hogy az oktatási ágazat területén a közösség semmilyen kompetenciára ne tehessen szert. Ebben az esetben egyszerűen az történt volna – mint ahogy a valóságban történt is –, hogy azok a kérdések, amelyeket hagyományosan az oktatási ágazaténak tekintünk, észrevétlenül átalakultak volna foglalkoztatási, szociális, költségvetési, ifjúsági, tudománypolitikai, versenypolitikai vagy éppen területfejlesztési kérdésekké, és az oktatási miniszterek helyett ez utóbbi területek kormányzati vezetői tárgyalták volna őket, természetesen egészen más hangsúlyokkal, mint ahogyan azt az oktatási miniszterek teszik. Ez utóbbiak pedig előbb vagy utóbb valószínűleg belátták volna, mégis jobban jártak volna, ha nem utasítják el a közösség aktív szerepét az oktatási ágazaton belül. Érdemes hangsúlyozni, hogy a más ágazatok szakpolitikájába vagy más területeket célba vevő programokba bújtatott oktatáspolitika olyan jelenség, amely végigkísérte az Unió egész történetét. Ennek egészen friss példáit is láthatjuk, így az Unió 2020-ig tartó, a kétezres évek első évtizede végén megfogalmazott stratégiájában. E stratégia legfontosabb hordozója néhány olyan cselekvési program, amelyekben az átfogó célok konkrét cselekvésekben, így költségvetéssel támogatott akciókban és jogalkotási aktusokban operacionalizálódnak. E programokat zászlóshajóknak (f lagships) hívják. Az Európa 2020 stratégiát hét ilyen zászlóshajó viszi előre,36 amelyek között, noha az oktatás e stratégiának kiemelt módon támogatott területe, nincs olyan egy sem, amelyik 36 A hét zászlóshajó programot lásd az Európai Bizottság Kiemelt kezdeményezések című honlapján (http://ec.europa.eu/europe2020/reaching-the-goals/flagship-initiatives/index_hu.htm)

61


nHalász Gábor

zászlójára az oktatás szó lenne írva. Az e területre irányuló cselekvés olyan feliratok mögé van bújtatva, mint a „Mozgásban az ifjúság”, amiről a legtöbben azt gondolják, a fiatalok mobilitásáról szól, miközben ez rejti magába a közösségi oktatási eszközrendszer igen nagy részét,37 vagy „Az új képességek és új munkahelyek menetrendje”, ami mögött egy olyan bizottsági dokumentum áll, melynek minden oldalán átlagosan kétszer szerepel az oktatás (education) szó.38 A „Mozgásban az ifjúság” program elnevezése (és az ehhez kapcsolódó médiakommunikáció is) azt az érzetet kelti, mintha ez ifjúságpolitikáról szólna, miközben az ebbe foglalt négy cselekvési programból az első az alap- és középfokú oktatás, a második a felsőoktatás területén tervezett konkrét közösségi intézkedéseket tartalmazza, és csak ezeket követi a mobilitással és az ifjúsági munkanélküliséggel kapcsolatban tervezett lépések bemutatása. Az a válasz, amelyet arra a kérdésre adunk, vajon létezik-e az Európai Unióban közös, azaz a nemzetektől elszakadó, azoktól függetlenedő, azok felett formálódó oktatáspolitika, erősen függ attól is, mennyire kötjük ezt a politikai rendszer formális intézményeihez, illetve a kormányzás formális mechanizmusaihoz, így pártokhoz, parlamentekhez, kormányokhoz, a közfinanszírozáshoz, az igazságszolgáltatáshoz vagy a szakigazgatáshoz. Ha a fogalomba nemcsak ezeket értjük bele, hanem a nyilvánosságot, a szakmai kommunikációt, az érdekkifejezés, a társadalmi alkufolyamatok és a lobbizás sokféle többé vagy kevésbé formális intézményeit, valamint az ezekben zajló folyamatokat is, akkor nem tehetjük meg, hogy ne beszéljünk európai oktatáspolitikáról. Azok számára, akik e világban körülnéznek, az európai intézmények és folyamatok hallatlanul gazdag és állandóan mozgó kavalkádja tárul fel. Szakmai szervezetek, érdekcsoportok, konzultációs fórumok százai jelennek meg, amelyek olyan dolgokkal foglalkoznak, mint a szakpolitikai beavatkozások lehetőségeinek és következményeinek feltárása, a szakpolitika tudáshátterének megteremtése, a politikát befolyásoló szakmai vélemények artikulálása, a gyakorlatban követett standardok megfogalmazása, a közösségi akciók gyakorlati kivitelezése és hasonlók. Számos európai szerveződés, gyakran a közösségi intézmények formális támogatásával, rendkívül nagy hatást és befolyást gyakorol a tagállamokban zajló oktatási folyamatokra, és ez nemcsak a szakpolitika alakításának formális intézményeit jelenti, hanem a mindennapos szakmai gyakorlat, az oktatási intézményekben folyó tevékenységek világát is. Amikor például az egyetemeket tömörítő Európai Egyetemi Szövetség (EUA) a kilencvenes évek közepén indult intézményértékelési programja keretein belül 39 a felsőoktatási minőségbiztosí37 Lásd az erre vonatkozó bizottsági előterjesztést (European Commission, 2010d) és az ezt megerősítő tanácsi döntést (Council conclusions of 19 November 2010 on the ‘Youth on the Move’ initiative – an integrated approach in response to the challenges young people face. (2010/C 326/05) Official Journal of the European Union C 326/9). 38 Lásd az erre vonatkozó bizottsági előterjesztést (European Commission, 2010e) és az ezzel kapcsolatos tanácsi döntést (Press release. 3099th Council meeting. Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs. Employment and Social Policy. Luxembourg, 17 June 2011). 39 EUA Institutional Evaluation Programme (IEP) (http://www.eua.be/iep/Home.aspx)

62



tással foglalkozó szervezetek együttműködéséből kinőtt, Európai Felsőoktatási Minőségbiztosítási Szövetség (ENQA) által kidolgozott standardokat alkalmazva, az ezt igénylő intézmények sokaságában végez külső értékelést, valószínűleg többet tesz egy közös európai felsőoktatási gyakorlat kialakulásáért, mint bármilyen formális politikai akció. Ugyanígy, amikor az iskolákban alkalmazott állami tantervek megalkotásáért és ezek implementálásáért felelős kormányzati intézmények vezetői egy, az általuk önkéntes módon létrehozott, az uniós politikai rendszerhez nem kötődő szervezet, a CIDREE40 keretein belül megvitatják, miképpen kellene a tanterveket átalakítani ahhoz, hogy azok eredményesebben fejlesszenek bizonyos kompetenciákat, noha erre nem is feltétlenül gondolnak, a közös európai oktatáspolitika implementálásán dolgoznak. Hasonlóképpen, amikor az Európai Bizottság által közzétett pályázat arra készteti az oktatás kérdései iránt érdeklődő társadalomkutatókat, hogy létrehozzák az Oktatáskutatási Társadalomtudományi Szakértői Hálózat41 nevű – a későbbiekben még többször említett – szerveződést azzal a céllal, hogy ha Bizottságnak valamilyen szakpolitikai javaslat kidolgozásához erre szüksége van, kutatásokat folytassanak vagy lezajlott vizsgálatok eredményeit szintetizálják, ezzel beléptek a közösségi oktatáspolitika világába anélkül, hogy elhagyták volna hazai egyetemi tanszékeiket. Az ilyen és ehhez hasonló példákat nagyon hosszan lehetne sorolni. Ezek csak további illusztrációk ahhoz, amit korábban mondtam az Európai Unió politikai rendszerének arról a meghatározó jellemzőjéről, hogy ennek részét alkotják azok a formális és informális hálózatok és referenciacsoportként is működő szakpolitikai közösségek (policy communities), amelyek egy része közvetlenül kötődik a közösségi intézményekhez és formalizált módon vesz részt a döntési folyamatokban, míg másik részük csak alkalmi módon, érintőlegesen kapcsolódik ezekhez. Többen úgy válnak az oktatás európaizálódása előrevivőjévé, hogy a közösségi intézményekhez semmilyen formális kötődésük nincsen. Az ilyen szerveződések vagy hálózatok néha pályázati úton szereznek támogatást az Európai Bizottságtól, közös projekteket valósítanak meg, és eközben nem is feltétlenül gondolnak arra, hogy egy-egy téglával hozzájárulnak az európai oktatási ház építéséhez. A politika, ezen belül az oktatáspolitika fogalma többféle jelentéssel bír. Jelenti azt, amire az angol policy szó utal, azaz cselekvési stratégiát, esetleg ennek eszközrendszerét. Az Európai Uniónak természetesen van olyan cselekvési stratégiája, amely az oktatási ágazatra vonatkozik (épp az imént említettem az ezt a funkciót is betöltő zászlóshajókat), és igen sok olyan eszköze is van, amelyek alkalmazásával el tudja érni, hogy a dolgok e stratégiának megfelelő irányba menjenek. De jelenti ez a szó azt a teret is, melyben az érdekek és a hatalmi törekvések egymásnak feszülnek, legyőzik egymást vagy megegyeznek, és 40 Consortium of Institutions for Development and Research in Education in Europe (http://www.cidree.org/). Ez a példa személyes tapasztalataimból származik, amelyet a kétezres évek közepén a CIDREE elnökeként szerezhettem. 41 The Network of Experts in Social Sciences of Education (NESSE) (http://www.nesse.fr/nesse/ nesse_top/nesse/view)

63


nHalász Gábor

jelenti magukat mindezeket, azaz az érdekek kifejezését, a hatalmi küzdelmeket, a másik fél legyőzi taktikáját vagy éppen szövetségek, koalíciók megkötését, a megegyezéseket. Erre utal az angol politics szó. Ebben az értelemben is megjelenik előttünk az Európai Unió oktatáspolitikája: vannak jól azonosítható, az oktatáshoz kötődő hatalmi érdekekkel bíró és befolyást kereső csoportok, amelyek az európai politikai térben vívják küzdelmeiket, vagy ott kötnek egymással egyezségeket. Végül jelenti ez a szó azt is, amit az angolok a polity fogalmával jelölnek, vagyis azokat az intézményeket és az általuk alkotott rendszert, amelyek formális kereteket adnak az előbb említetteknek. Az Európai Unió politikai rendszerének részét alkotják azok a későbbiekben bővebben bemutatott intézmények és mechanizmusok, amelyek az oktatáshoz kötődnek. Itt is leírhatóak a döntéshozatal sajátos szabályai, azonosíthatóak a folyamatban részt vevő szereplők és a közöttük zajló interakciók. Természetesen lehet érveket találni amellett is, hogy az Európai Uniónak nincs oktatáspolitikája, de aki erre a következtetésre jut, nemcsak azt kockáztatja, hogy téved, hanem azt is, hogy nem vesz észre jelentős dolgokat. Az uniós oktatáspolitika nemcsak létező és elemezhető, de hallatlanul érdekes világot is alkot: olyasmit, aminek megértésére érdemes időt és energiát szentelni. Mindaz, ami e könyvben megjelenik, annak igazolása, hogy az európai oktatáspolitika nemcsak létezik, de terjedelme egyre bővül, és megismerése egyre inkább megkerülhetetlenné válik mindazok számára, akik az oktatás kérdéseivel foglalkoznak. Azt állítom, az oktatás világában zajló folyamatok itt Európában nem érthetőek jól, ha nem látjuk az ezeket érő uniós hatásokat, és e folyamatokat nem tudjuk jól előre jelezni, ha nem számolunk e hatásokkal. Sokkal több hasznunk van abból, ha létezőnek látjuk az európai oktatáspolitikát, mint abból, ha a szemünket becsukjuk e jelenség előtt.

5.2 AZ UNIÓ OKTATÁSI SZEREPÉNEK KIALAKULÁSA ÉS FEJLŐDÉSE E könyvnek nem célja az Európai Unió oktatási szerepének történeti elemzése. Akiket ez érdekel, gazdag irodalomból válogathatnak, amelynek tartalmát itt nem lenne célszerű részletesen megismételni vagy akárcsak összefoglalni.42 Tel42 Legelső helyen az Európai Bizottság eredeti dokumentumokkal és képekkel is illusztrált, terjedelmes és reprezentatív kiadványát ajánlanám, amely a római szerződés aláírása 50. évfordulójára készült (European Commission, 2006a). Második helyre talán Anne Corbett 2005-ben megjelent, döntően a felsőoktatás területével foglalkozó könyvét helyezném (Corbett, 2005). Harmadik helyen javasolnám John Field 1998-ban megjelent, Európai dimenziók című könyvét, amelynek történeti fejezetei magyarul is elérhetőek az Europaletta – Európai Oktatási Kikötő című portálon (http://www.eupaletta.hu/). Negyedikként talán Brad K. Blitz Monnet-től Delors-ig című, 2003-ban publikált tanulmányát ajánlanám (Blitz, 2003). Végül a történeti folyamatok megismeréséhez még két magyarul elérhető publikációt érdemes megkeresni. Az egyik a Zarándy Zoltán által szerkesztett Európa az iskolában – az iskola Európában című, 1999-ben megjelent, elektronikus formában is elérhető könyv, amely értékes eredeti angol

64



jesen azonban nem kerülhető meg, hogy a közösség oktatási szerepe történeti fejlődésével is foglalkozzam, mert e nélkül nehezen lenne értelmezhető az a jóval fontosabb következő fejezet, amely e fejlődés hajtóerőit tárja fel. Ez utóbbiak megismerése többek között azért fontos, mert nélküle nem lehet megérteni azt a dinamikát, amely az uniós oktatáspolitikát, különösen a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódását jellemzi. Az alábbi rövid történeti kitérő egyik fontos üzenete az, hogy az uniós oktatási szerep története fejlődéstörténet. Határozottan és egyértelműen megállapítható, hogy fejlődésről van szó, amely az alig létező, csökevényes, kezdetleges felől halad a szembeötlő, a széles terjedelmű és a komplexitás nagyobb fokával jellemezhető felé. E fejlődés vonala időnként megtörik: jól kivehető hullámhegyek és -völgyek, gyorsulási és lassulási, harmonikusabb és konfliktusosabb szakaszok láthatóak rajta. Mindazonáltal, madártávlatból nézve, e fejlődés alapvetően egyenes vonalúnak tűnik, ami mindvégig követte az európai integrációs folyamat előrehaladását, az Unió mennyiségi bővülését és az integráció elmélyülését. Nem tudhatjuk, vajon ez a jövőben is folytatódik-e, ahogy azt sem, mik lesznek a kétezres évek végén kirobbant pénzügyi és gazdasági válság hatásai. Bárhogyan alakul is azonban a jövő, a mögöttünk lévő több mint ötven évben felhalmozott értékek, tudás és tapasztalat soha nem fognak veszendőbe menni. Történeti fejlődéséről beszélve nem kerülhető meg a jelentősebb szakaszok vagy periódusok, illetve néhány kiemelkedő állomás azonosítása. Az a szakoszolás, amelyet itt követek, alapvetően megegyezik azzal, amelyet Luce Pépin, az Európai Bizottság oktatási információs központja, a Eurydice volt igazgatója egy olyan tanulmányában követett, amelynek alapját az Európai Bizottság korábban már idézett, átfogó történeti összefoglalója (European Commission, 2006a) adta, és amelynek éppen ő volt az egyik szerkesztője. Pépin négy nagy periódust különböztetett meg. Az elsőt, amely 1957-től 1971-ig tartott „előtörténetnek” nevezi, az 1992-ben véget érő másodikat pedig az „alapozó évek” névvel jelöli. A harmadikat, amely 2000-ig tartott, az „egész életen át tartó tanulás” fogalmával jelzett új oktatáspolitikai paradigma megszületése időszakaként írja le, végül az ezt követő negyedik periódust a lisszaboni stratégiához köti, és úgy mutatja be, mint az előző szakaszban megfogalmazott új politika implementálásának az időszakát (Pépin, 2007). Csupán két ponton térek el ettől. Egyrészt abban, hogy az „előtörténetet” korábban, az ötvenes évek elején kezdem, másrészt a második szakaszt két további szakaszra osztom, melyek határvonalát a nyolcvanas évek közepére helyezem.

nyelvű dokumentumok fordításait is tartalmazza (Zarándy, 1999), a másik pedig két, az Unió oktatási szerepét különösen alaposan ismerő, az európai integrációs ügyeket korábban kormányzati szerepben irányító hazai szakértő, Forgács András és Loboda Zoltán 2003-ban kiadott könyve (Forgács–Loboda, 2003), melynek szintén vannak történeti részei.

65


nHalász Gábor

5.2.1 A „TABU” KORSZAK (1971 ELŐTT)

Az Európai Unió oktatási szerepének kialakulásával és fejlődésével foglalkozók gyakran kezdik e folyamat bemutatását azzal, hogy kiemelik: az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó, 1957-es római szerződés nem tett említést az oktatásról. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a történet nem a római szerződésekkel43 kezdődik, hanem az Európai Szén- és Acélközösséget (ESZAK) létrehozó, 1951-es párizsi szerződéssel. Fontos megjegyezni azt is, hogy bár az oktatás (education) fogalma nem jelenik meg az EGK-szerződésben, a képzésé (training) igen. Végül, mivel ez kevésbé ismert, különösen érdemes kiemelni, hogy az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó, másik római szerződésben megtaláljuk az oktatás (education) fogalmát is, valamint egy olyan fontos paragrafust, amely egy európai egyetemi intézet létrehozásáról rendelkezett. Ez volt talán a legelső példája a korábban említett, kényszerű elbújtatási hajlamnak. Annak, hogy az európai egyetem létrehozásának gondolata megelőzte a Közösségét, illetve annak, hogy maga a célkitűzés nem az EGK-, hanem az Euratom-szerződésbe került bele, sajátos történeti okai vannak. A korábban már többször említett, Anne Corbett szerint, amikor a hidegháborús fenyegetés hatására európai politikusok még a NATO megalakulása előtt kezdeményezték az Európai Védelmi Közösség létrehozását, ebbe a politikai folyamatba megpróbálták bevonni az európai egyetemeket is. A nekik szánt politikai természetű miszsziót azonban a függetlenségüket féltő egyetemi vezetők elutasították, és a későbbiekben is hosszú ideig gyanakvással tekintettek a nyugat-európai politikai egységet célzó kezdeményezésekre. Az egyetemek és az akadémiai szféra európaizálását különösen a nácizmus bukása után hatalomra került, a parlamenti demokrácia és piacgazdaság mellett elkötelezett német politikusok szorgalmazták. Walter Hallstein külügyminiszter, aki Németországot képviselte a római szerződésekhez elvezető politikai tárgyalásokon, így a nevezetes 1955-ös messinai konferencián is, és aki később az Európai Bizottság első elnöke lett, határozottan küzdött azért, hogy az alapszerződésbe bekerüljön egy európai egyetem („university with a specific European mission”) létrehozása. Ez összhangban volt azzal, hogy a német kormány ebben az időben kifejezetten támogatta, hogy a közösségnek legyen kulturális dimenziója, és létrejöjjenek olyan intézmények, amelyek lehetővé teszik egy olyan új európai elit kinevelődését, amely garanciája lehet nemcsak az európai békének, hanem Németország óhajtott európaizálásának is. Tárgyalópartnerei, akik tartottak attól, hogy a nyitás a kulturális dimenzió felé politikai értelemben érzékeny területeket hozhat be a tárgyalási folyamatba, illetve veszélyeztetheti a közös célokat, elutasították ezt a kezdeményezést, de annyira mégsem, hogy az végül is ne találhassa meg a helyét az atomenergiáról szóló szerződésben, itt ugyanis találkozott a franciák, azaz a tárgyalók között az egyetlen atom43 A hat ország által megkötött római szerződések fogalma két külön szerződést jelöl: egyfelől azt, amely az Európai Gazdasági Közösséget (EGK), azaz a Közös Piacot, másfelől azt, amely az Európai Atomenergia Közösséget (EURATOM) hozta létre.

66



hatalom törekvéseivel. Ők eredetileg egy közös atomenergiai képző- és kutatóintézet felállítását javasolták, ami persze messze nem ugyanaz, mint egy közös európai egyetem, de a két javaslat összecsengett egymással, így bele is került az Euratom-szerződésbe. (Corbett, 2005) Az Euratomot létrehozó szerződés 9. paragrafusa így fogalmazott: „(1) A Bizottság, a Gazdasági és Szociális Bizottság véleményének kikérése után, a Közös Nukleáris Kutatóközpont keretében szakemberképzéssel foglalkozó iskolákat alapíthat, különösen az érckutatás, a nagy tisztaságú maganyagok előállítása, a kiégett üzemanyag feldolgozása, a nukleáris mérnöki tudományok, az egészségvédelem, valamint a radioaktív izotópok előállítása és felhasználása területén. A Bizottság meghatározza az ilyen képzés részletes szabályait. (2) Létre kell hozni egy egyetemi jogállású intézetet, amely működésének részletes szabályait a Bizottság javaslata alapján a Tanács határozza meg minősített többséggel.

A szerződés egy másik (216.) paragrafusa előírta, hogy az Euratom Bizottság a létrehozandó „egyetemi jogállású intézmény” működésére vonatkozó javaslatait a szerződés hatálybalépésétől számított egy éven belül nyújtsa be a Tanácsnak. Az Unió oktatási története e korábban kevéssé ismert epizódjának rendkívül nagy jelentősége van, részben azért, mert ez a javaslat volt az első konkrét, komoly oktatási kezdeményezés a Közösség történetében, másrészt azért, mert ennek sorsa – konkrétan a kudarca – később hosszú időre meghatározta azt, ahogyan a Közösség az oktatás kérdéseihez viszonyult. Akkor ugyanis, amikor az Euratom Bizottság javaslatára az Euratom Tanács elkezdte az első közös európai felsőoktatási intézmény létrehozását célzó döntése előkészítését, meglepő ellenállásba ütközött. Az ellenállás részben a tagországok egyetemi vezetői felől érkezett, akik olyan riválist láttak a formálódó európai egyetemben, amely forrásokat vonhat el tőlük, részben az olyan politikai vezetők felől, akik elkezdtek aggódni a nemzetfelettiség elvét képviselő Bizottság(ok)44 növekvő befolyása miatt. Közülük természetesen külön ki kell emelni az 1959-ben hatalomra került de Gaulle francia elnököt, aki határozottan elutasította a Bizottság(ok) politikai befolyásának a növekedését, és hamar egyértelművé tette: az oktatás egyike azoknak a területeknek, ahol nem fogadja el a közösségi szerep erősödését. Részben az ő követelésére, illetve erre hivatkozva alakult ki az a helyzet, hogy az oktatás – mint arra már utaltam – egyfajta „tabutéma” lett a Közösségen belül, és csak a kormányközi mechanizmusok számára vált hozzáférhetővé. A Bizottság jóval később (1973-ban) létrehozott oktatási szervezeti egységének korábban említett vezetője, Hywel Ceri Jones egy 1983-ban elmondott, gyakran idézett beszédében így szólt erről:

44 A három közösséget (ESZAK, EGK, Euratom) egyesítő, 1967-es szerződésig három Bizottság és három Tanács volt, ezért az ezt megelőző időszakban ezekről vagy többes számban kell beszélnünk, vagy meg kell jelölnünk, hogy a három közül melyikről van szó. Az ESZAK és az Euratom 1967 után fokozatosan beolvadt az Európai Gazdasági Közösségbe, amelyet még hosszú ideig emlegettek többes számban.

67


nHalász Gábor

„Az EGK létrejöttének első periódusára, 1957 és 1969 között az volt jellemző, hogy íratlan, de határozottan hivatalos tabu volt oktatáspolitikáról beszélni, vagy legalábbis erről teljesen más módon kellett beszélni, mint a mezőgazdaság kérdéseiről vagy azokról a kérdésekről, amelyek a közös piac és a vámunió megvalósításáról szóltak. […] Ebben a kezdeti időszakban a politikai vagy jogi lépések teljes hiánya, amire de Gaulle személyes Európa-felfogásának kétségtelenül nagy hatása volt, jól tükrözte az akkori hat tagállam rosszérzését minden olyan üggyel kapcsolatban – és az oktatás persze egyike volt ezeknek –, amelyek érintették a nemzeti szuverenitás gondolatának érzékeny világát”. (European Commission, 2006a; 54)

Bármennyire is tabutéma volt az oktatás a hatvanas évek végéig, ebben az időszakban is történt két olyan jelentős esemény, amelyek közvetlenül érintették az ágazatot. Az egyik azoknak a szakképzés-politikai elveknek a megfogalmazása volt, amelyekre a római (EGK) szerződés adott mandátumot. Ennek a 128. cikkelye fogalmazta meg, hogy „a Tanács, a Bizottság javaslata alapján, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Közgyűléssel folytatott konzultációt követően megállapítja egy olyan közös szakképzési politika végrehajtásának általános elveit, amely mind az egyes nemzetgazdaságok, mind pedig a közös piac harmonikus fejlődéséhez képes hozzájárulni”. Fontos persze hangsúlyozni, hogy a Bizottságon belül e téma a szociális ügyekkel foglalkozó biztos portfóliójába tartozott, és a Tanács, amely az elveket elfogadta, nem az oktatási, hanem a munkaügyi miniszterekből állt.45 A hatvanas évek elején, mint arra már utaltam, a szakképzést (training) általában nem tekintették az oktatás (education) részének, így a szakképzés-politikai alapelvek elfogadását valójában nem oktatáspolitikai aktusként értelmezték. Mai szemmel nézve azonban, az éles szétválasztásnak nem sok értelme van. Az 1963-as alapelveket46 olvasva nincs kétségünk afelől, hogy amit megfogalmaznak, az alapvetően az oktatáspolitika kategóriájába tartozik. A dokumentumban többek között „tudásról” és „képességekről”, a „fiatalok szellemi és testi fejlődéséről”, „állampolgári nevelésről”, „kvalifikációkról” és „vizsgákról” olvashatunk. Ahogyan ma az oktatáspolitikát tematizáljuk, abba szinte minden belefér abból, amit az alapelvek tartalmaztak. A másik jelentős esemény azt volt, amikor – ismét az alapszerződésben megfogalmazott felhatalmazás alapján – a Tanács, amely persze ezúttal sem az oktatási miniszterekből állt, a hatvanas évek végén elfogadta az első olyan a közösségi jogszabályt, amely a dolgozóknak a Közösség területén történő szabad mozgásáról szólt.47 Ennek egyik sokat idézett paragrafusa (112.) azt fogalmazta meg, hogy a más tagállamban munkát vállalók gyermekei számára a fogadó államnak ugyanolyan iskolázási feltételeket kell biztosítania, mint amilyeneket 45 Az első szakképzés-politikai döntés hátteréről, a döntést kísérő nem jelentéktelen vitákról és a megkötött kompromisszumokról lásd: Petrini, 2002. 46 Council Decision of 2 April 1963 Laying Down General Principles for Implementing a Common Vocational Training Policy (63/266/EEC) 47 Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community.

68



saját polgárai gyerekeinek biztosít. Ez volt az első látványos példája annak, amikor egy, nem az oktatási ágazatra vonatkozó szabály, az oktatási ágazatra vonatkozó lépéssel vagy döntéssel jár együtt, és annak is, hogy az ágazatok vagy szakpolitikai területek között a valóságban nem lehet éles választóvonalakat húzni. A későbbiekben látni fogjuk, hogy a közös oktatáspolitika kialakulásának ez volt és mindmáig ez az egyik legfontosabb húzóereje. A hatvanas évek tabu korszaka annak a francia köztársasági elnöknek, de Gaulle-nak a bukásával ért véget, aki hosszú ideig személyesen blokkolta az európai integrációs folyamat előrehaladását. Sajátos módon, de Gaulle kihullását a francia politikai életből éppen az oktatás intézményi világában kirobbant válság, az egyetemi fiatalság lázadása és az ennek nyomán kibontakozó politikai földcsuszamlás okozta. Ez volt az egyik első figyelmeztetés arra, hogy az oktatási ágazatban zajló folyamatoknak, az intézményi struktúrák alakulásának, az itt végbemenő vagy éppen elmaradt változásoknak óriási politikai tétjük van. Ennek fényében nem meglepő, hogy – mint már említettem – a közösség oktatási szerepének megnövelését 1968 után éppen azok a franciák kezdték el szorgalmazni, akik ezt korábban minden eszközzel akadályozni próbálták. (Pépin, 2007) Az uniós történelem kiemelkedő eseményének számító, 1969-es hágai csúcsértekezlet, ahol a közösség állam- és kormányfői ünnepélyesen elkötelezték magukat a közösség továbbépítése mellett, és amely véget vetett a korábbi időszak bénultságának, az oktatási ágazat szempontjából is meghatározó fontosságú volt. A csúcsról kiadott közlemény explicit módon utalt arra, hogy a közös Európa megteremtése feltételezi a fiatal nemzedék támogatását, és arra bátorította a kormányokat, hogy e területen tegyenek lépéseket.48 A hat tagállam vezetőinek az integráció melletti politikai elköteleződése volt az döntő momentum, amely az oktatás területén is megnyitotta az utat az együttműködés magasabb szintre emelése előtt.

5.2.2 A KÖZÖSSÉGI POLITIKA KEZDETEI (1971–1986)

Az a politikai fordulat, amely de Gaulle bukását követően bekövetkezett a hetvenes évek elején, új szakaszt nyitott a Közösség oktatási szerepe fejlődésében. A szakaszhatárt azért teszik a történeti feldolgozások éppen 1971-re, mert ebben az évben történt meg az a több mint szimbolikus esemény, hogy a Tanács keretein belül először találkoztak a tagországok – akkor még mindig csak hatan – oktatási miniszterei. Ugyanebben az évben történt meg az is, hogy a Bizottság egyik tagja, a később az Unió egyik alapító atyjaként is tisztelt, az iparpolitikáért felelős Altiero Spinelli a Bizottság keretein belül létrehozta az első olyan „embrionális” belső szervezeti képződményt, amely oktatással kapcsolatos feladatokat kapott. Ezzel elindult annak az adminisztratív kapacitásnak a kiépülése, amely

48 Communiqué of the meeting of Heads of State or Government of the Member States at The Hague (1 and 2 December 1969).

69


nHalász Gábor

technikailag lehetővé tette a Bizottság számára, hogy az oktatás területén kezdeményezővé válhasson, és ezzel teremtődött meg ennek a politikai feltétele is. E fejlődési szakasz minden történeti feldolgozása meghatározó eseménynek tekinti, hogy 1972-ben Spinelli a Bizottság nevében hivatalosan felkérte a nagytekintélyű, korabeli szakembert és volt vezető politikust, a belga Henri Janne professzort arra, hogy dolgozzon ki javaslatot egy jövőbeni közös oktatáspolitikára. Az egy évvel később elkészült és a Bizottság számára benyújtott, az Európai Közösségek hivatalos lapjában közzétett híres Janne-jelentés volt az első olyan közösségi dokumentum, amely koherens és részletesen kidolgozott javaslatot fogalmazott meg arra, mi az, amit a közösségnek az oktatás területén tennie kellene. (Janne, 1973) A hátteret egy olyan interjúsorozat adta, amelyet a belga professzor a korszak kiemelkedő, nemzetközileg ismert oktatásügyi vezetőivel, kutatóival és szakértőivel készített, és amelynek tartalma a jelentés részeként olvasható: azaz a szöveg a kor vezető oktatásügyi gondolkodói véleményét fejezi ki. A jelentés explicit módon egy „közösségi oktatáspolitika” megfogalmazását javasolta: ez a fogalom ott volt a címében is. A bevezetőben, melyet a Bizottság első, oktatási ügyekért is felelős, 1973-ban megbízott tagja, Ralf Darendorf 49 írt, azt olvashatjuk, hogy a Bizottság tagjai „lelkesedéssel fogadták” a dokumentumot. Dahrendorf úgy ítélte meg, Janne javaslata „pontos illusztrációja a párizsi csúcsnak, amely megfogalmazta az elvet, hogy a gazdasági növekedés nem önmagában való cél”.50 A későbbi fejlődés azonban nem a Janne-jelentés nyomvonalát követte, hanem egészen más irányt vett. Ebben meghatározó szerepe volt annak a személynek, aki a Darendrof felügyelete alatt megalakult kutatási, tudományos és oktatási ügyek főigazgatóságán belül 1973-ban létrejött, új oktatási igazgatóság első vezetője lett. A már többször említett Hyvel Ceri Jones, akit a Bizottságon belül néha a „Mr. Education” becenévvel emlegettek (Corbett, 2006), húsz éven keresztül maradt a Bizottság oktatási ügyekkel foglalkozó adminisztrációjának a vezetője, majd ezt követően, a foglalkoztatási és szociális ügyek főigazgatóságának vezetőjeként egészen a kilencvenes végéig meghatározó szerepet játszott a közösségi oktatáspolitika alakításában. A wales-i származárú, korábban az egyetemi hallgatói mozgalmakban aktív szerepet játszó, tanári diplomával is rendelkező Jones, aki Brüsszelbe kerülése előtt az innovatív és dinamikus Sussex Egyetem fejlesztésekért felelős vezetője volt (Corbett, 2005), olyan szemléletet vitt be az oktatásról és az oktatáspolitikáról való közösségi gondolkodásba, amely a korábbi tagországok felől nézve igen eredeti volt. Jones közvetlen vezetésével született meg az első olyan részletes stratégiai dokumentum, amelyben immár maga a Bizottság fogalmazta meg javaslatait a 49 Darendorf az Európai Bizottság tagjaként 1973-ban kapta meg a kutatási, tudományos és oktatási ügyek portfólióját (lásd a Függeléket). 50 A tagországok államfőinek 1972. októberi párizsi csúcstalálkozóján elfogadott deklaráció szövegében olvasható az a paragrafus, amelynek ez az első mondata: „Economic expansion is not an end in itself”. E deklaráció annak a politikai fordulatnak volt az egyik kifejeződése, amely a közös piac mellett a társadalmi, politikai és kulturális közösséget is hangsúlyozni kezdte, és amely az oktatást közösségi üggyé tenni akarók számára is politikai hátteret nyújtott.

70



Közösség oktatás területén betöltendő szerepéről. (Corbett, 2005) Talán nem túlzás azt mondani, hogy ez a dokumentum jelentette annak a közös, pragmatikus oktatáspolitikai gondolkodásnak a kezdetét, amely nem politikai vagy kulturális ideálokból, hanem a rendelkezésre álló eszközök és a korlátok realitásából indult ki, és amely az oktatás területén tulajdonképpen mindmáig jellemzi a közösségi építkezést. Az 1974-es közlemény, melynek Az oktatás az Európai Közösségben volt a címe, (European Commission, 1974) oktatáspolitika helyett tudatosan oktatási együttműködésről beszélt, és határozottan elutasította (nemcsak lehetetlennek, de egyenesen nem kívánatosnak minősítette) a tagállamok oktatási rendszereinek a harmonizálását. Ez azonban, szemben azzal, ahogy ezt egyes elemzők (például Blitz, 2003) értékelik, nem gyengítette az oktatási ágazat pozícióját, hanem megnyitotta azt az utat, amelyen keresztül el lehetett jutni a tagállamok által elfogadott és támogatott, azaz működőképes oktatáspolitikai megközelítéshez. A közösség oktatási szerepének az a fajta felfogása, amely az 1974-es közleményben megjelent, egy ma már dominánsnak tekinthető, de akkor még – legalábbis a kontinentális Európában – szokatlannak ható decentralizált oktatási kormányzási paradigmát jelenített meg. E paradigma értelmében a kormányzás feladata az oktatás területén nem az intézmények közvetlen működtetése vagy az intézményi folyamatok aprólékos szabályozása, hanem olyan stratégiai irányítás, amelynek egyik legfontosabb eszközét a rendszer fejlődését hosszabb távon befolyásoló fejlesztő beavatkozások alkotják. Ez a kormányzási paradigma, amely ma már több európai oktatási rendszerre is jellemző, a hetvenes évek elején egyedül a valóban decentralizált rendszerrel rendelkező brit oktatásban lehetett ismerős, ahol akkor még állami tanterv sem létezett, és nem volt persze idegen a britekkel egyszerre csatlakozó dánok számára sem. Az 1974-es bizottsági közleményben implicit, ám nagyon világos módon megfogalmazódó stratégia teljes szakítás volt azokkal a korábbi, gyakran idealista indíttatású elképzelésekkel, amelyek értelemszerűen nem építhettek más modellekre, mint ami a Közösség hat alapító tagállamát jellemezte. Mindenütt erős oktatási minisztériumok voltak, amelyek határozott módon és a részletekbe menően irányították a nemzeti oktatási rendszereket. Azok, akiknek az oktatáspolitikáról és az oktatási rendszerekben zajló folyamatok kormányzásáról e modellek alakították a gondolkodását, értelemszerűen a közösségi kormányzást is csak ezek alapján tudták elképzelni, ami egyszerre vezetett a közösség lehetséges oktatási szerepének túldimenzionálásához, és – ennek ellenreakciójaként – azonnali elutasításához. Ezzel szemben az a modell, amelyet az 1973 után a Jones irányítása alatt megszerveződő bizottsági adminisztráció követett, a legtöbb korabeli politikus vagy elemző számára első ránézésre puhának tűnt, és így nem keltett ellenállást. Valójában ez a modell alkotta az egyetlen olyan sikeres stratégiát, amely elvezethetett a közösség oktatási befolyásának a kiépítéséhez. E stratégiának, túl azon, hogy határozottan szembehelyezkedett a közvetlen szabályozás gondolatával és az olyan direkt eszközök alkalmazásával, amelyek azzal fenyegethettek volna, hogy harmonizáláshoz és a nemzeti oktatási rend71


nHalász Gábor

szerek sokféleségének a felszámolásához vezetnek, volt öt olyan kulcseleme, amelyek mindmáig meghatározóak a közösségi oktatáspolitikában. Ez az öt öszszetevő együttesen tette lehetővé, hogy az oktatás területén kialakulhatott az aktív közösségi szerep, és elnyerhette a tagállamok támogatását. • Az első és talán legfontosabb elem, a projekt- vagy programmódszer alkalmazása. Ez a fejlesztési beavatkozásokra épülő kormányzás természetes velejárója, amelyet általában az jellemez, hogy a körülhatárolható fejlesztési projektekre vagy programokra helyezi a hangsúlyt, szemben a rendszer minden pontját és minden szereplőjét megcélzó általános regulációs megközelítéssel. • A második, az oktatás szoros hozzákapcsolása a gazdasági növekedés, az emberi erőforrások fejlesztése és a társadalmi kohézió problémavilágához. Ez megnyitotta annak a lehetőségét, hogy az oktatási problémákat foglalkoztatási vagy szociális ügyként is meg lehessen fogalmazni, és így a problémakezelést, ha erre szükség van, az oktatási ágazatból át lehessen vinni az utóbbiak világába. • A harmadik, a mobilitás középpontba helyezése a közösségi oktatáspolitika céljaként. Ez olyan cél, amely racionális és legitim módon mutatható be úgy, mint amelynek legfontosabb hordozója a közösség kell, hogy a legyen, hiszen – szemben más területekkel – egyetlen tagállam sincs abban a helyzetben, hogy ezt a célt a közösségi cselekvésnél eredményesebben és hatékonyabban szolgálhassa. Emellett ez az a célkitűzés, amely közvetlenül kapcsolható volt az alapszerződéshez, és amelyhez a kezdetektől fogva könnyű volt megtalálni a jogalapot. • A negyedik elem a közös politikának egyértelműen az együttműködés fogalma alá rendelése, azaz minden közös cselekvésnek következetesen olyan módon történő kommunikálása, amely ezeket, mint a szuverén tagállamok közötti együttműködést mutatja be. A közösség oktatási tevékenységét bemutató dokumentumok és elemzések ma is gyakran az együttműködés fogalmát használják olyan kontextusban is, ahol nyugodtan lehetne az Unió oktatással kapcsolatos tevékenységéről vagy oktatáspolitikájáról beszélni. Így például – és nem ez az egyetlen ilyen példa –, amikor a kilencvenes évek végén a Bizottság kidolgozott egy részletes közoktatási stratégiát a kétezres évekre, akkor ezt nem közös „oktatási stratégiának”, hanem „a közoktatás területén történő együttműködés agendájának” nevezték. (European Commission, 2008a) • Végül az ötödik elem annak az elfogadása természetes kiindulópontként, hogy az oktatási rendszereket önálló célmeghatározásra és felelős cselekvésre képes, autonóm ágensek népesítik be, akiknek nem lehet utasításokat osztogatni, ám akiknek a viselkedését olyan intelligens eszközökkel, mint az ösztönzők vagy a tényekkel történő szembesítés, nagymértékben lehet befolyásolni. A kormányzásnak, szemben az operatív jellegű irányítással, éppen

72



ez a lényege. A britek számára, akik odahaza ezt a kormányzási megközelítést alkalmazták, a közösségi terep eleve ismerősnek tűnt.51 A néhány évig tartó stratégiai egyeztetés és előkészítés nyomán az immár kilenctagú Közösségnek a hetvenes évek közepére sikerült megalkotnia és elfogadnia egy olyan konkrét cselekvési programot, amely közös stratégiai prioritásokra épült, és amelyhez erőforrásokat is hozzárendelhettek. A program, melyet a miniszterek 1976 februárjában fogadtak el,52 az együttműködés hat területét jelölte meg. Ezek azonosítása és kiválasztása figyelmet érdemel: ez jelzi ugyanis, melyek azok a területek, amelyeket a kilenc tagország el tudott fogadni a közösségi akciók terepeiként, azaz amelyek esetében nagyobb hasznot remélt az együttműködéstől, mint amekkora kockázatot a szupranacionális szereplők megerősödésében látott, és amelyekre hajlandóak voltak – eleinte meglehetősen szerény mértékben53 – közös forrásokat szánni. A hat terület a következő volt. • Az egyes országok között mozgó dolgozók (migrant workers) és gyermekeik oktatása • Az európai oktatási rendszerek közötti kapcsolatok erősítése • A legfrissebb dokumentáció és statisztikák gyűjtése • Együttműködés a felsőoktatás területén • Az idegen nyelvek tanítása • Az esélyegyenlőség és a szabad hozzáférés biztosítása az oktatás valamennyi területén Az elfogadott program ezek mindegyikét specifikálta. Így például „az európai oktatási rendszerek közötti kapcsolatok erősítése” elnevezésű, meglehetősen általános cím alatt olyan tevékenységek tervezése történt, mint az európai oktatásügyi döntéshozók közötti találkozások szervezése, a tanárok mobilitásának és a tanárképző intézmények közötti kooperációnak a támogatása vagy európai tartalmú oktatási események és programok szervezése. A felsőoktatási együttműködés területén többek között megjelent a több tagállam intézményeit öszszehozó közös oktatási és kutatási programok szervezésének és az oktatói-kuta-

51 Sajátos módon jóval barátságosabb és ismerősebb volt ez a terep számukra, mint akár a föderatív rendszerben élő németek számára, akik a saját szövetségi kormányuknak az oktatás területén alig osztottak kártyát. A Német Szövetségi Köztársaság oktatási rendszere valójában nem egy decentralizált rendszer volt, hanem 12 egymástól izolált, nagyon is erősen centralizált tartományi rendszer, amelyekben nem nagyon lehetett a britekéhez hasonló tapasztalatokat szerezni az autonóm helyi ágensekkel számoló kormányzásában. 52 Resolution of the Council and of the Ministers of Education, meeting within the Council, of 9 February 1976 comprising an action programme in the field of education. Official Journal C 038, 19/02/1976 P. 0001-0005. 53 Az 1980 és 1985 közötti időszakra mindössze 14 millió ECU-t terveztek, és 1986-ban az oktatásra szánt kiadások a teljes közösségi költségvetésnek 0,1%-át sem érték el (European Commission, 2006a).

73


nHalász Gábor

tói mobilitásnak a támogatása vagy a felsőoktatási intézményeket reprezentáló szervezetek európai együttműködésének erősítése. A hetvenes években kibontakozó és megerősödő együttműködésből született az oktatási ágazat két első közösségi intézménye: 1975-ben a szakképzés területén az európai szakképzési kutató- és fejlesztőintézet, a CEDEFOP,54 és 1980-ban az általános oktatás területén a Eurydice hálózat, ez utóbbi valamivel korábban létrejött brüsszeli központjával.55 E két szervezetről a későbbiekben még részletesebben szó lesz. Itt most elég annyit elmondani róluk, hogy létezésük nemcsak a Közösség egészének potenciálját növelte meg az oktatás területén, hanem a Bizottságot is helyzetbe hozta. Az a tudásháttér, amely e szervezetek segítségével a Bizottság hozzájutott, nagymértékben javította alkupozícióját a tagállamokkal való egyeztetések során. A közös intézményekhez kapcsolódóan érdemes utalni a korábban említett európai egyetemre is, amely az 1969-es hágai csúcs döntése alapján szintén ebben az időszakban születhetett meg. Az Európai Egyetemi Intézetet az Európai Közösségek intézményi keretein kívül, kormányközi együttműködés alapján alapították meg 1972-ben az olaszországi Firenzében.56 Ez az intézmény társadalomtudományi és bölcsészeti területen folytat posztgraduális képzést és végez kutatásokat, továbbá az európai fejlődés egyik fontos szellemi központja. A korábban említett két intézménnyel szemben azonban ez valóban független, azaz közvetlenül nem vesz részt a közös szakpolitika formálásában, de még a döntések megalapozását direkt módon szolgáló tudásbázis megteremtésében sem. A közösségi oktatáspolitika kialakulásában a hetvenes években meghatározó szerepe volt annak, hogy a közösség tagjai egy olyan problémaközösségben érezhették magukat, amely egy jelentős kihívással szembesült, és erre logikusnak tűnt, hogy együtt keressék a választ. Ez a kihívás az első olajválság, illetve a nyomában megjelenő gazdasági (strukturális) alkalmazkodási kényszer és az ezzel együtt járó társadalmi feszültségek, mindenekelőtt a tömeges ifjúsági munkanélküliség volt. A hetvenes évek közepén, az olajárrobbanás nyomán lényegében összeomlott az a növekedési és jóléti modell, amely az ötvenes évek óta Európa nyugati felét jellemezte, és amely drámai alkalmazkodási kihívás elé állította a nyugati demokráciákat. A munkanélküli fiatalok tömeges megjelenését valamennyi tagországban óriási politikai és társadalmi kockázatként élték meg, és mindenütt felmerült a kérdés, vajon az oktatásnak milyen feladata és szerepe lehet e probléma megoldásában. Noha az oktatáspolitika sok szereplője fogalmazta meg azt mind nemzeti, mind globális szinten, hogy az oktatás csak akkor tud hozzájárulni e probléma megoldásához, ha jelentős változásokon megy keresztül, valamennyi országnak azzal kellett szembesülnie, hogy oktatási rendszereik nehézkesen alkalmazkodnak az új kihíváshoz. A közösségi politikán belül nyilván sokkal egyszerűbb volt elérni a célok és prioritások megváltoztatását, ugyanakkor a kö54 Centre European de Developpement de la Formation Professionelle (Európai Szakképzésfejlesztési Központ) (holnapját lásd: http://www.cedefop.europa.eu 55 A szervezet honlapját lásd: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice 56 European University Institute (Európai Egyetemi Intézet), honlapját lásd: http://www.eui.eu

74



zösségi szinten megfogalmazott szakpolitika léte megkönnyítette a nemzeti szintű változtatások keresztülvitelét. A tagállamok kormányai tulajdonképpen itt tapasztalhatták meg első alkalommal, mennyivel könnyebb az olyan politikákat, amelyek komoly intézményi alkalmazkodást igényelnek, és emiatt szükségképpen ellenállást váltanak ki, a közösségi szakpolitikai térben keresztülvinni. Nem meglepő, hogy az oktatási ágazatot tekintve a hetvenes évek legjelentősebb közösségi szakpolitikai trendje az oktatás és a munka világa közötti kapcsolatok újragondolása, ezzel kapcsolatban új célok megfogalmazása, valamint különösen olyan eszközök kidolgozása lett, melyekkel e célok elérhetővé válhatnak. Az oktatás területén ezen időszak egyik legfontosabb eseménye az oktatás és a munka világa közötti átmenet megkönnyítéséről hozott, 1976-ban született tanácsi határozat57 volt, amelyet komoly döntés-előkészítési folyamat előzött meg. Ebben kulcsszerepe volt a tagállamok oktatási miniszterei által delegált tagokból álló, nem sokkal korábban létrehozott Oktatási Bizottságnak, amely a tagállamokban végzett helyszíni vizsgálatokra épülő, alapos, komparatív elemzés (European Commission, 1976) nyomán tett javaslatot azokra a közösségi intézkedésekre, amelyek a miniszterek által meghozott döntésben megjelentek, és amelyek később a tagállamok kezdeményezéseit támogató közösségi programokat orientálhatták. Valószínűleg ez volt az első példa arra, hogy a Közösség egy nagyon konkrét, különösen feszítő oktatáspolitikai probléma megoldására részletes szakpolitikai megoldást dolgozott ki. Ennek során tapasztalhatták meg először a tagállamok oktatási vezetői, hogy egy akut közös problémára a közösen keresett megoldás milyen módon könnyítheti meg az adott probléma nemzeti szintű kezelését úgy, hogy abból mindenkinek csak előnye származzon. Az ifjúsági munkanélküliség kezelésére kidolgozott európai politika esete igazi „mindenki nyer” játéknak tűnt, ahol arra lehetett számítani, hogy az összes résztvevő előnyökhöz jut, és senki nem lesz vesztes. A helyzet azonban ennél összetettebb volt. Az ifjúsági munkanélküliség elleni küzdelem ugyanis olyan „lehetőségablakot” tárt fel, amely megengedte egy sor átfogó oktatáspolitikai kérdés újra felvetését és átfogalmazását: olyanokét is, amelyeket tagországok egy részében korábban a szőnyeg alá söpörhettek, vagy amelyek felvetését a korábban kialakult szakpolitikai egyensúly nem engedte meg. Érdemes ezzel kapcsolatban idézni az Oktatási Bizottság által készített jelentést: „A jelentés nem kizárólag az ifjúsági munkanélküliségnek azokkal az aktuális problémáival foglalkozik, amelyeket alapvetően gazdasági megfontolások határoznak meg, és amelyekre a gazdasági és foglalkoztatási politikák világában kell azonnali megoldásokat találni. A munkanélküli fiatalok számának drámai emelkedése az utóbbi években és a közpolitikai stratégiák intenzív keresése annak érdekében, hogy a helyzetre megoldást lehessen találni, azt is szolgálták, hogy rávilágítsanak az oktatás céljaival összefüggő, régóta égető kérdésekre, különösen a fiataloknak a

57 Resolution of the Council and of the Ministers of Education, meeting within the Council, of 13 December 1976 concerning measures to be taken to improve the preparation of young people for work and to facilitate their transition from education to working life

75


nHalász Gábor

munka világára való felkészítésével kapcsolatban. Korábban, a teljes foglalkoztatás időszakában nem jelent meg ennyire akut módon annak az igénye, hogy a fiatalokat segíteni kell az átmenetnek abban a fontos periódusában, amely általában 13 éves kor körül kezdődik, amikor az első olyan döntéseket meg kell hozni, amelyek hatással vannak a későbbi szakmaválasztásra.” (European Commission, 1976)

Az oktatás és a munka világa közötti átmenet súlyos problémái felborították a korábban kialakult oktatáspolitikai egyensúlyt, és új megoldások alkalmazását igényelték. Ezek kidolgozása uniós szinten jóval egyszerűbben ment, mint a nemzeti oktatási rendszereken belül, ahol a korábbi időszakban létrejött intézményi megoldások, a szerzett jogok és különösen a gazdaság szereplőinek alulreprezentáltsága az oktatáspolitikai térben megnehezítette a szükséges változások szakmai és politikai támogatottsága megteremtését. A közösségi oktatáspolitikai térben ezek a kényszerek kevésbé hatottak, az ott zajló folyamatok kevésbé kényszerültek rá megszokott nyomvonalak követésébe. A közösségi politika tematikájának e sikeres bővülése azonban nem marad tartós. Nem sokkal az imént idézett, tanácsi döntéssel szentesített kezdeményezést követően éles konfliktus alakult ki a Bizottság és néhány tagállam minisztere között, ami az oktatás területén több évre csaknem teljesen megbénította a szakpolitikai folyamatokat. Nem világos, konkrétan mi az, ami az oktatási minisztereket a Bizottság ellen fordította, de valószínűleg szerepe lehet ebben annak, hogy ebben az időszakban, 1977 nyarán került sor egy mindmáig érvényben lévő, a tagállamok számára az oktatás területén kötelező feladatot előíró közösségi jogszabály, a „migráns”, azaz a más tagországokból érkező dolgozók gyerekei oktatására vonatkozó direktíva58 elfogadására. Ennek, mint később a 6.2.1 Átjárhatóság, mobilitás és belső piac című részben látni fogjuk, a hatvanas években már volt előzménye: a kötelező előírás akkor fogalmazódott meg először, de akkor ez még az oktatási miniszterek részvétele nélkül történt, egyértelműen a közös piac kiépítését célzó rendelkezésként, igaz, az oktatást érintő következményekkel. Az 1977-es direktíva elfogadására viszont akkor került sor, amikor az oktatási miniszterek már részesei voltak a közösségi oktatáspolitika formálódásának, és lényegében itt szembesültek először azzal, hogy a közösség olyan szabályozó hatalommal rendelkezik, amely kötelező, ráadásul nem csekély adminisztratív és pénzügyi teher vállalásával járó cselekvést írhat elő a számukra. Ennek is szerepe lehetett abban, hogy megbomlott az a bizalom, amely a hetvenes évek elejétől szinte töretlenül épült, és amely a tagállamok egy részében az oktatási ágazatot irányító minisztereket a Bizottság ellen fordította. Mintha a hatvanas évek fagyos légköre újult volna fel: elkezdték kétségbe vonni, van-e jogalapja a Bizottságnak arra, hogy olyan területen váljék aktív politikák kezdeményezőjévé, ahol az alapszerződés nem adott erre felhatalmazást. A miniszterek bizalmatlanságát növelhette az is, hogy az 1977-es direktíva elfogadását megelőzően az Európai Bíróság, a később még említendő (lásd 4.3.1 58 Council Directive of 25 July 1977 on the education of the children of migrant workers (77/486/EEC)

76



fejezet), ún. „Casagrande-ügyben” hozott ítéletében olyan döntést hozott, hogy az alapszerződésben biztosított jogok akkor is érvényesíthetőek, ha azok olyan ágazatban vagy szakterületen kívánnak meg cselekvést, amely egyébként nem tartozik az alapszerződés hatálya alá. A vándormunkások gyerekeinek biztosítandó kötelező anyanyelvi oktatás, amit az 1977-es direktíva előírt, jellegzetesen ebbe a kategóriába tartozott. A bizalmatlanság olyan mértékűvé vált, hogy amikor 1978 őszén a Bizottság néhány területen új szakpolitikai javaslatokat terjesztett elő, a dán és az angol oktatási miniszterek kétségbe vonták, hogy ezek összeegyeztethetőek az alapszerződéssel, és azzal vádolták meg a Bizottságot, hogy túllépi az abban biztosított hatáskörét. A javaslatok – egyébként az 1976-ban elfogadott akcióprogram prioritásaival összhangban – négy területre terjedtek ki: (1) a más tagállamokból érkező egyetemi hallgatók fogadására, (2) egy európai ösztöndíj létesítésére a csereprogramokban részt vevő egyetemi hallgatók támogatására, (3) a nyelvoktatás fejlesztésére és (4) az európai dimenzió érvényesítésére az iskolai oktatásban. A kétségeiket kifejező miniszterek alig néhány nappal az előtt a tanácsülés előtt, ahol e javaslatok napirendre kerültek volna, lemondták részvételüket, és ezt követően az oktatási miniszterekből álló Tanács összehívása több alkalommal elmaradt. (Corbett, 2005; European Commission, 2006a) Ezek az események magán a Bizottságon belül is kétségeket ébresztettek azzal kapcsolatban, szabad-e az oktatás területén tovább előrenyomulni. Korábban utaltam arra, hogy a bizottsági adminisztráció vezetője valamennyi főigazgatóságra kiterjedő belső vizsgálatot kezdeményezett annak felderítésére, hol hatol be a közös politika akarva-akaratlanul olyan „szürke területekre”, amelyek kívül esnek az alapszerződésben rögzített mandátumon, és ahol ez feszültségeket generálhat a közösség és a tagállamok között. Az oktatást kifejezetten ilyen kockázatos területnek találták, annak ellenére, hogy az oktatási terület vezetője, a többször említett Hywel Ceri Jones igen meggyőző érvekkel igazolta annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, hogy a közös piac kiépítése, illetve a közös gazdasági és társadalmi problémák hatékony kezelése elkerülhetetlenné és szükségessé teszik azt, hogy a közösség az oktatás ügyével is foglalkozzon (Corbett, 2005). Végül az a sajátos, de a közösségi politika fejlődésére rendkívüli módon jellemző megoldás született, hogy az oktatási területért való felelősséget korábbi helyéről, azaz a tudományos és oktatási ügyekkel foglalkozó főigazgatóságtól átvitték a foglalkoztatási és szociális ügyekkel foglalkozó főigazgatósághoz. 59 Ezzel a Bizottság megváltoztatta azt a játékteret, ahol az oktatási ágazat szakpolitikai meccseit játsszák, és legfontosabb partnerei az új helyszínen az oktatási helyett a foglalkoztatási és szociális ügyekért felelő miniszterek lettek. Ez utóbbiak persze nemcsak összehasonlíthatatlanul nyitottabbaknak bizonyultak a közösség oktatási szerepének bővítése iránt, de logikus módon abban erősítették a közösségi oktatáspolitika szereplőit, hogy az oktatást minél inkább a 59 Az 1973-ban létrehozott XII-es (Research and Science) főigazgatóságról egy hosszabb folyamat eredményeképpen 1982-ben került át a Hywel Ceri Jones vezette oktatási igazgatóság az V-ös (Employment and Social Affairs) főigazgatósághoz (Corbett, 2005; European Commission, 2006a)

77


nHalász Gábor

legfeszítőbb gazdasági és társadalmi problémák megoldása szolgálatába állítsák. Talán nem túlzás e folyamatot úgy jellemezni, hogy az oktatási ágazat ezzel látványos öngólt rúgott magának: a közösség oktatási szerepének az erősödését nem tudta megállítani, csak azt érte el, hogy ennek agendáját és tartalmi prioritásait ne ez az ágazat határozza meg.

5.2.3 AZ EGYÜTTMŰKÖDÉS ÚJ SZAKASZA (1986–1992)

A nyolcvanas évek közepén az Európai Bizottság olyan új eszközök alkalmazására kapott felhatalmazást a tagállamoktól, amelyek az oktatás területén korábban elképzeletlen távlatokat nyitottak a közösségi cselekvés számára. 1986-ban indult el az első közösségi oktatási program (a COMETT),60 amit több további, hasonló program elindítása követett. Ennek a mindmáig létező, tágabb körben alkalmazott és egyre nagyobb erőforrásokat mozgósító eszköznek a megjelenése olyan horderejű eseménynek tekinthető, hogy joggal tekinthetjük ezt új szakaszt kezdetének az Unió oktatási szerepe fejlődésének történetében. Ez az új fejlődési szakasz azokhoz a nyolcvanas évek közepén meghozott magas szintű politikai döntésekhez kapcsolható, amelyek a gazdasági és pénzügyi unió megteremtéséről szóló Egységes Európai Okmány 1986-os elfogadásához vezettek, és amelyek eloszlatták a bizalmatlanságnak azt a légkörét, amely a hetvenes évek végét jellemezte. E döntések alapvetően meghatározták azt a politikai légkört, melyben a közösségi politika, ezen belül az oktatási ágazatra vonatkozó szakpolitika is formálódott. Az Egységes Európai Okmányhoz vezető folyamat a tagországok állam- és kormányfőinek 1983-as stuttgarti csúcstalálkozójával kezdődött, amikor (akkor még csak tízen) elfogadták az Európai Unió létrehozásáról szóló ünnepélyes nyilatkozatot.61 Ebben önálló részben foglalkoztak a „kulturális együttműködés”, ezen belül az oktatás kérdéseivel. Az államfők itt explicit módon kifejezték és megerősítették a hetvenes években elfogadott, az oktatási akcióprogramban már szereplő tartalmi prioritások politikai támogatását. Ez ugyanakkor kiegészült egy fontos újabb elemmel, ami kifejezetten a politikai unió megteremtése szándékához kapcsolódott, és ami jóval erősebben jelent meg itt, mint a hetvenes évek akcióprogramjában. A politikai unió megteremtésének szándéka hangsúlyosan vetette fel az „európai identitás” kérdését: nyilvánvalónak tűnt, hogy nem lehetséges politikai unió „európai polgárok”, azaz valamilyen szintű közös európai identitás megteremtése nélkül. Emiatt döntött úgy 1984 nyarán az Európai Tanács, hogy létrehoz egy ad hoc bizottságot azzal a céllal: tegyen javaslatot arra, miképpen lehetne erősíteni a tagállamok polgárainak európai kötődését.

60 Community Action Programme in Education and Training for Technology. 61 Solemn Declaration on European Union. European Council. Stuttgart. 19 June 1983. Bulletin of the European Communities, No. 6/1983

78



A már említett Adonnino-jelentések62 természetesen az oktatással, ezen belül az ifjúság nevelésével is foglalkoztak. Az ezekben megfogalmazott javaslatok felelevenítették az 1976-os akcióprogram témáit, és újakkal egészítették ki azokat. Az Adonnino-jelentések többek között megfogalmazták azt is, hogy jöjjön létre egy „átfogó európai egyetemközi csereprogram”, amely „eléri az európai hallgatói népesség szignifikáns hányadát”. (Adonnino, 1985) E javaslatokat a tagállamok politikai vezetői 1985 nyarán a milánói Európai Tanács ülésén formálisan elfogadták, arra utasítva (instructed) a Bizottságot és a tagállamokat, hogy „saját hatáskörükben tegyék meg a szükséges implementációs lépéseket.” 63 Ez az erős politikai mandátum új fejezetet nyitott a közösség oktatási szerepe fejlődésében, aminek leglátványosabb megnyilvánulása a tagállamokban zajló folyamatok közvetlen befolyásolására képes oktatási programok első nemzedékének megteremtése volt. A későbbiekben, önálló alfejezetben részletesebben is foglalkozom majd az oktatási programokkal. Itt előzetesen annyit érdemes megemlíteni, ezek arra teremtettek lehetőséget, hogy az Európai Bizottság közvetlen kapcsolatot építhessen ki a tagállamokon belül működő oktatási intézményekkel, közvetlenül finanszírozza ezek olyan tevékenységeit, melyek összhangban vannak a közösségi célkitűzésekkel. (Halász–Hilbert, 1999) Az vált ezzel lehetővé, hogy a nemzeti keretek között működő oktatási intézmények a közösségi oktatáspolitika megvalósítójává válhassanak, függetlenül attól, hogy erre saját nemzeti kormányuk ágazati vezetőitől mandátumot kaptak-e vagy sem. Ez egy korábban nem létező új utat nyitott meg a közösség számára a tagállamok oktatási rendszereinek belső világa felé, azaz a közösségnek ettől kezdve nemcsak a tagállamok kormányai lehettek partnerei, hanem a nemzeti oktatási rendszerek egyéb szereplői is, és ez utóbbiak számára nemcsak saját kormányuk, hanem a közösség is referenciaponttá válhatott. Az oktatási programok első nemzedéke azokból a kezdeményezésekből nőtt ki, amelyeket a Bizottság eredetileg a korábbiakban említett, 1976-ben elfogadott akcióprogram keretei között hozott létre. Ez maga is lehetőséget adott már intézményközi együttműködések kialakulásához vezető projektek elindítására: az első olyan egyetemközi programfejlesztési és képzési együttműködések, mint amilyet a könyv legelején bemutatott példában láthattunk, ebben az időszakban keletkeztek. Az oktatási programok létrehozása a nyolcvanas évek második felében ezek magas szintű intézményesülését, stabil jogi keretek közé helyezésüket és különösen a rendelkezésükre álló források nagymértékű növelését jelentette. A már említett első oktatási program, az 1986-ban elindult COMETT az egyetemek és a vállalatok közötti együttműködés támogatását szolgálta.64 Ez annak – a Bizottság ipari ügyekért felelős igazgatósága kezdeményezésére és

62 Lásd a 29. sz. lábjegyzetet. 63 Conclusions. European Council. Milan 28 and 29 June 1985. 64 Council decision of 15 June 1987 adopting the European Community Action Scheme for the Mobility of University Students (Erasmus) (87/327/EEC)

79


nHalász Gábor

irányítása alatt korábban született – ESPRIT 65 elnevezésű programnak a mintájára és kiegészítésére jött létre, amely az informatikai területen zajló innovációt támogató európai kutatásokhoz biztosított forrásokat. A COMETT első, kétéves szakaszára a közösség 45 millió ecut66 biztosított, amiből több mint 1300 projekt finanszírozására nyílt lehetőség. A program egyik kiemelt célja a hallgatók gyakorlati képzésének támogatása volt, ezt szolgálta a projektek keretei között létrehozott 125 „Egyetem–vállalat Képzési Partnerség”, amelyek 4100 felsőfokú oktatásban tanuló hallgató számára tették lehetővé, hogy egy másik tagország valamelyik vállalatánál gyakorlati képzésben vegyen részt. Ezen úttörő közösségi kezdeményezés jogalapját részben az alapszerződés „közös szakképzési politikáról” szóló paragrafusa (128) adta, részben az (235), amely lehetővé teszi a közösség számára, hogy az összes tagország támogató szavazata esetén, a közös piac kiépítését célzó egyéb intézkedéseket kezdeményezzen. (European Commission, 2006a) A COMETT-tel egy időben a Bizottság kezdeményezett egy másik, az európai egyetemek közötti együttműködést célzó programot is. Ennek alapját azok az 1976-ban elindított cselekvési program keretén belül létrehozott kezdeményezések alkották, amelyek közös képzési programok létrehozását célozták (mint már utaltam rá, ezek egyike jelent meg a bevezetőben bemutatott esetben is). Itt azonban a középpontba a hallgatói mobilitás került. A Bizottság az általa javasolt új programra, melynek az Erasmus nevet adták, három évre 175 millió ecu támogatást kért, amivel azt szerette volna elérni, hogy a tagországok egyetemi hallgatóinak 10%-a vehessen részt a csereprogramokban. Ennek elfogadása azonban sokkal nehezebb és bonyolultabb folyamat volt, mint a COMETT esetében: a tagországok oktatási minisztereinek egy része (Franciaország, Egyesült Királyság és Németország) ugyanis elutasította ezt a kezdeményezést. A Tanács hoszszú és konfliktusokkal terhelt vita végén fogadta el a programot,67 az eredetileg tervezettnél jóval alacsonyabb (85 millió ecu) költségvetéssel. A viták többek között a döntés jogalapjáról folytak: a tagországok egy része nem akarta elfogadni, hogy az Erasmus program elindítható az alapszerződés „közös szakképzési politikáról” szóló paragrafusa (128) alapján. Erre mégis lehetősége nyílt az Európai Bíróság egy nem sokkal korábban meghozott (a későbbiekben ismertetendő ún. Gravier-ügyben történt) döntése alapján, amely többek között azt fogalmazta meg, hogy a felsőoktatást a szakképzés egyik formájának kell tekintenünk. (European Commission, 2006a) Az Erasmus program igazi nagy áttörés volt. Fontos megemlíteni, hogy e kezdeményezés hasonlóan éles konfliktust eredményezett az Európai Bizottság és a tagállamok oktatási miniszterei közötti, mint amilyen az volt, melynek nyomán – mint az előző részben láttuk – a Bizottság úgy döntött, hogy ezt a 65 European Strategic Program on Research in Information Technology 66 Az ecu – angolul European Currency Unit (ECU) – az euró bevezetése előtt a közösségen belüli pénzügyi elszámolásokhoz használt pénzegység volt. 67 Council decision on 18 December 1985 adopting Erasmus: the European Community action scheme for the mobility of university students (Erasmus), COM(85) 756 final.

80



szakpolitikai területet a foglalkoztatási és szociális ügyekhez kapcsolja hozzá, és legfontosabb partnereivé az oktatási miniszterek helyett a foglalkoztatási és szociális ügyekért felelős minisztereket teszi. Az e döntés nyomán létrejött új szervezeti formáció, a foglalkoztatási és szociális ügyekért felelős főigazgatóság keretei között működő, korábban említett Emberi Erőforrások, Oktatás, Képzés és Ifjúság Munkacsoport az Erasmus javaslat kapcsán szembesülhetett újra azzal, hogy a tagállamok egy részének vezető szakpolitikusai mennyire rossz szemmel nézik a közösségi szerep erősödését az oktatási ágazat területén. E javaslat elfogadtatása a közösségi politikaalakítás különösen érdekes esete volt, amely jól mutatta, hogy a közösségi szereplők, megtalálva a megfelelő szövetségeseket, milyen nyomásgyakorlásra képesek a tagállamok oktatási minisztereivel szemben. Amikor a miniszterek szembefordultak a kezdeményezéssel, a Bizottság a nagy befolyással rendelkező európai rektoroknál kezdett lobbizni, akik a korábbi években kialakult együttműködési projektek tapasztalatai alapján a korábbiaknál sokkal pozitívabb módon viszonyultak a közösség oktatási szerepének az erősödéséhez, és elkezdtek nyomást gyakorolni saját minisztereikre, sőt néhány miniszterelnököt is meggyőztek a kezdeményezés értékéről. A Bizottság foglalkoztatási, szociális és oktatási területért felelős tagja, az Erasmus javaslatot jegyző, spanyol származású Manuel Marín González a magas szintű politikai támogatást érzékelve a hazardírozástól sem riadt viszsza. Formálisan visszavonta a javaslatot egy olyan sajtótájékoztató kíséretében, ahol – a program költségvetés-igényét túl magasnak ítélő miniszterek kicsinyességét bírálva – azt mondta, „az Európai Közösségben nagyobb fontosságot tulajdonítunk egy tehénnek, mint száz egyetemi hallgatónak”. (Corbett, 2005:140) A konfliktust érzékelő miniszterelnökök saját minisztereikkel szemben támogatásukról biztosították az Erasmus javaslatot: az Európai Tanács 1986. decemberi ülésén explicit módon arra kérte az oktatási minisztereket, hozzanak pozitív döntést az Erasmus ügyében. Ez egyben egyik korai példája volt annak, hogy a Bizottság milyen módon tudja kijátszani a kormányok vezetőit saját minisztereikkel szemben, amikor az utóbbiak túlságosan bezárkóznak az ágazat szűkre szabott problémavilágába, és nem mutatnak kellő fogékonyságot az átfogó gazdasági és társadalmi igények iránt. Az Erasmust hamarosan követte a későbbi Leonardo da Vinci program elődjének, a PETRA-nak az elindítása,68 amely a közös szakképzési politika implementálását szolgálta, és a többi programhoz hasonlóan, döntően együttműködési projektek támogatását tette lehetővé. Ezzel csaknem egy időben indult el az első ifjúsági program, a Youth for Europe,69 valamint a nők és lányok szakképzésével foglalkozó európai hálózatokat támogató, az Európai Bizottság dön-

68 Council decision of 1 December 1987 concerning an action programme for the vocational training of young people and their preparation for adult and working life, OJ L 346, 10.12.1987. 69 Council decision of 16 June 1988 adopting an action programme for the promotion of youth exchanges in the Community — ‘Youth for Europe’, OJ L 158, 25.6.1988.

81


nHalász Gábor

tése alapján létrejött IRIS.70 A nyelvtanulás támogatását célzó LINGUA program71 és a technológiai fejlődést szolgáló szakképzési innovációk támogatását szolgáló EUROTECNET 1990-ben,72 a felnőttek szakképzésének fejlesztését támogató FORCE pedig 1991-ben kezdte meg működését.73 Az 1986 és 1994 közötti időszakban, különböző időpontokban összesen kilenc oktatási program vált elérhetővé (lásd a 1. táblázatot). 1. táblázat. Az Európai Közösség maastrichti szerződés előtt indított oktatási és képzési programjai Elnevezés

COMMETT

Erasmus PETRA

Youth for Eurpoe IRIS EUROTECNET

LINGUA TEMPUS FORCE

Idætartam

Költségvetési Cél ráfordítás 1992-ig (millió ecu) 1986–1994 206,6 Egyetemek és gazdasági szervezetek közötti együttmÿködés 1987– 307,5 Egyetemi hallgatók cseréje 1988–1994 79,7 Együttmÿködés a fiatalok szakképzése, a munkára és a felnætt életre való felkésztésük területén 1988–1994 32,2 A fiatalok európai mobilitásának támogatása 1988–1993 0,75 Næk és lányok szakképzése 1990–1994 7,0 A technológiai fejlædést szolgáló szakképzési innovációk támogatása 1990–1994 68,8 Az EK nyelveinek mint idegen nyelveknek a tanítása 1990–1994 194 Az EK-n kívüli egyetemi csereprogramok támogatása 1991–1994 31,3 A felnættek szakképzésének fejlesztése

Forrás: European Commission, 1993c

70 Lásd: Press Release „Launch of Iris: The European Network of Demonstration Projects on Vocational Training for Women. Brussels, 12-13 December 1988. 71 Council decision of 28 July 1989 establishing an action programme to promote foreign language competence in the European Community (Lingua), OJ L 239, 16.8.1989. 72 Council Decision 89/657/EEC of 18 December 1989 establishing an action programme to promote innovation in the field of vocational training resulting from technological change in the European Community (Eurotecnet). 73 Council Decision 90/267/EEC of 29 May 1990 establishing an action programme for the development of continuing vocational training in the European Community (Force).

82



A nyolcvanas évek végén indult oktatási programok közül egyet külön is ki kell emelnünk: ez a kommunizmus összeomlását követően szabaddá vált keletés közép-európai országok támogatását célzó TEMPUS.74 Ez ugyanis alapvetően eltért a többitől annyiban, hogy célja nem egyszerűen az együttműködés, hanem a fejlesztés támogatása volt. A TEMPUS a „fejlett nyugat”, azaz a „központ” fejlesztési beavatkozása volt a „fejletlen keleten”, azaz a „periférián”, ami egészen más logikát követetett, mint a többi oktatási program. Finanszírozása az Európai Bizottság külkapcsolatokért felelős igazgatósága ellenőrzése alatt futó segélyprogram, a PHARE keretei között zajlott, amelynek célja a közép- és keleteurópai országok gazdasági és társadalmi átalakulása, felzárkózása, majd később a csatlakozásra való felkészülés támogatása volt. E keretek között az Európai Közösség egyértelműen fejlesztőként – a fejlesztéspolitikában megszokott fogalmat használva – „donorként” jelent meg (később a 6.2.5 Fejlesztés és innováció című részben ennek jelentőségére részletesebben is visszatérek). A TEMPUS jelentőségét a közösségi oktatáspolitika fejlődésében nem lehet eléggé hangsúlyozni. E program, amely nem a tagországokat, hanem a közösségen kívüli világot vette célba, egészen más erőtérben keletezett és zajlott, mint a belső folyamatok. Itt olyan kérdések, mint a jogi keretek harmonizálása, a tagállamokra jellemző viszonyok közelítése vagy a közösségi döntések végrehajtása fel sem merülhettek. Itt nem a tagországok oktatási rendszereinek a közösségi oktatáspolitikának megfelelő alakításáról volt szó, hanem olyan kifelé irányuló fejlesztésről, ahol sok olyan dolgot ki lehetett próbálni, amire a tagországok által alkotott közös térben nem lehetett szó. A TEMPUS bőkezű és egyoldalú támogatás volt, ahol a kedvezményezetteknek általában nem jutott eszébe, hogy a dolgokat ők maguk is alakíthatják. A közösségi oktatáspolitika szereplői, elsősorban az Európai Bizottság, itt szabad kezet kapott a kísérletezésre, és amit itt kipróbált, azt később erre hivatkozva vihette bele a közösség belső folyamataiba. A kifelé irányuló TEMPUS keretei között szerzett tapasztalatok meghatározó szerepet játszottak abban, hogy a szabályozási és fejlesztési paradigmák vitájában tartósan az utóbbi kerekedett felül, és hogy a következő fejlődési szakaszokban egyértelműen ez vált uralkodóvá. Az előző részben láttuk, hogy a közös oktatáspolitika egyik meghatározó témája a kezdetektől fogva az európai dimenzió volt. Hangsúlyozottan ott volt már a Janne-jelentésben, kiemelt figyelmet kapott a közös oktatáspolitika első formális kifejtésében, az Oktatás az Európai Közösségben című, 1974-es bizottsági közleményben, és ott volt az oktatási miniszterek által 1976-ban elfogadott közös akcióprogramban is. Az utóbbi hat prioritása közül „az európai oktatási rendszerek közötti kapcsolatok erősítése” kifejtésében önálló pont tartalmazza, mit tesznek a tagállamok annak érdekében, hogy az alap- és középfokú oktatásban a tanulásnak „európai dimenziót adjanak”. Láttuk ugyanakkor azt is, hogy az európai dimenzióra vonatkozó bizottsági javaslat 1978-ban egyike volt azoknak, amelyek az oktatási miniszterek egy részénél „kiverték a biztosítékot”, 74 Council Decision of 7 May 1990 establishing a trans-European mobility scheme for university studies (Tempus) (90/233/EEC).

83


nHalász Gábor

és ami miatt megkérdőjelezték a Bizottság cselekvésének a jogszerűségét. A nyolcvanas években végül ezen a területen is áttörés történt. Éppen egy évtizeddel az előző javaslat elaltatását követően, a Tanács elfogadott egy olyan határozatot az oktatás európai dimenziójáról,75 ami a közösség oktatási szerepe fejlődésében mindmáig mérföldkőnek számít. Később, az alap- és középfokú oktatással foglalkozó fejezetben részletesen szó lesz még erről, de már itt fontos kiemelni e döntés néhány tartalmi elemét, különös tekintettel arra, hogy itt került sor először a közösségi politika aktív behatolására az alap- és középfokú oktatás, ezen belül a kurrikulum76 korábban féltve őrzött világába. Mindez több évvel az erre formális jogalapot teremtő maastrichti szerződés elfogadását megelőzően történt, ami jól mutatja, hogy a nyolcvanas évtized végére mennyire eloszlott a tagállamok oktatási minisztereinek a közösségi cselekvéssel szembeni bizalmatlansága. Érdemes persze megemlíteni, hogy ekkor a tagállamok között már ott volt a diktatórikus rendszerek alól felszabadult Görögország, Portugália és Spanyolország, amelyek az „Európához való csatlakozást” egyértelműen felszabadulásként élték meg, és amelyek oktatási vezetőiben nyoma sem volt annak a nemzeti szuverenitás korlátozásától való aggódásnak, amely a hetvenes évek elején csatlakozott Egyesült Királyságot és Dániát jellemezte. Már az európai politikai unió megteremtéséről szóló, korábban említett stuttgarti nyilatkozat is több olyan utalást tartalmazott, amelyek kifejezetten az európai polgári tudat és a közös identitás megteremtéséről szóltak. Az európai kulturális együttműködés megerősítéséről politikai döntést hozó államfők (akkor még Portugália és Spanyolország nélkül), ennek tartalmát kifejtve kiemelték a „többi tagállamról és a közösségről, valamint Európa történetéről és kultúrájáról való tudás” és általában az „európai tudatosság” (European awareness) erősítésének szükségességét.77 A korábban ugyancsak említett, a tagállamok első számú vezetői által 1985-ben elfogadott Adonnino-jelentések oktatási részei ugyancsak részletesen foglalkoztak az ifjúság nevelésével, beleérve ebbe azt a képet, amelyet az iskolai oktatás Európáról közvetít, ami értelemszerűen érintette a kurrikulum területét. Az oktatás európai dimenziójáról az oktatási miniszterekből álló Tanács az Egységes európai okmány hatálybalépésért követő évben, 1988 tavaszán, a német elnökség alatt hozott döntést. A gazdasági és pénzügyi unió megteremtéséről szóló új alapszerződésre explicit módon utaló döntéssel a tagállamok oktatási miniszterei kötelezettséget vállaltak arra, hogy a „nemzeti oktatási rendszerekbe beépítik az európai dimenziót” (incorporation of the European dimension in educational systems). Konkrétan és egyebek mellett (1) erre önálló 75 Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council on the European dimension in education of 24 May 1988. Official Journal C 177, 06/07/1988 P. 0005 – 0007. 76 A kurrikulum szó az angol curriculum átírása magyarra. Az eredeti szót sokan „tantervnek” fordítják, de a kurrikulum jelentése jóval tágabb és gazdagabb annál, amit a „tanterv” jelent. 77 Solemn Declaration on European Union. i. m. 28.

84



nyilvános nemzeti stratégiát alkotnak, (2) az oktatás minden szektorában támogatják az erre irányuló kezdeményezéseket, (3) az európai dimenziót explicit módon belefoglalják az iskolai tantervekbe (school curricula) minden olyan tantárgyban, ahol ez lehetséges, (4) ennek megfelelő oktatási eszközöket (teaching material) hoznak létre, és (5) ezt érvényre juttatják a tanárok képzésében, szakmai fejlesztésében. Az Európai Bizottság felhatalmazást kapott mindezek közvetlen támogatására és annak ellenőrzésére is, mindezt hogyan implementálják a tagállamok. Noha az európai dimenzióval kapcsolatos közösségi lépések közvetlen hatását nem lehet összemérni az oktatási programok hatásával (melyek természetesen az ezzel kapcsolatos politika implementálását is támogatják), az e területen elindult folyamatokat mindenképpen kiemelkedő állomásnak kell tekintenünk az unió oktatási szerepének fejlődésében. Mint látni fogjuk, a kilencvenes és kétezres években a közösségi oktatáspolitikában az oktatásnak az átfogó gazdasági és társadalmi problémák megoldásában játszott szerepe sokkal nagyobb figyelmet kapott, mint az a szerep, amelyet a közös európai értékek fejlesztésében és az európai polgári tudat alakításában játszik, sőt, az utóbbiak kifejezetten elhanyagolt területté váltak. Az oktatási szakpolitikai térben azok a szereplők, akik számára az európai dimenzió kurrikulummal összefüggő vonatkozásai voltak fontosak, alig rúghattak labdába: a játékteret egyértelműen az oktatás gazdasági versenyképességet és társadalmi kohéziót támogató funkcióival foglalkozó játékosok uralták és uralják ma is. Érdemes hozzátenni: a közös oktatáspolitika szempontjából valószínűleg nem nagy veszteség, hogy problémavilágát nem nagyon határozta és ma sem határozza meg a nemzeti orientáltságú „etnocentrista” és az európai orientáltságú „kozmopolita” gondolkodásmódok konfliktusa, azaz e konfliktus lényegében megmaradt a tagállamok belső oktatáspolitikai vitái világában. A tagállamok egy részében az oktatáspolitikában mindig meghatározóak maradtak az előbbi csoportok, akik általában el tudták azt érni, hogy az európai dimenzióról hozott közös döntéseket az iskolai kurrikulumba ne vagy csak igen korlátozott mértékben implementálják. (Ryba, 1992) A közösségi oktatáspolitikai játéktér dinamikáját, ezen belül az „instrumentális” vagy pragmatikus megközelítések meghatározó súlyát többek között azon lehet lemérni, hogy az európai dimenzió jelentése az évek során hogyan alakult, azaz miképpen bővült olyan elemekkel, amelyeket korábban nem vagy csak kevesen értettek bele ebbe. Amikor az Európai Bizottság 1993-ban, öt évvel az itt elemzett tanácsi döntést követően, átfogó vitaanyagot („zöld könyvet”)78 tett közzé az oktatás európai dimenziójáról, ebben Az oktatás európai dimenziója és annak céljai cím alatt három nagy célcsoport jelent meg: (1) az európai polgárrá nevelés, (2) az oktatás minőségének javítása és (3) a fiatalok felkészítése a társadalomba és a munka világába való jobb átmenetre (European Commission, 1993a). A legtöbb ember az „oktatás európai dimenziója” fogalomhoz valószínűleg csak az elsőt kapcsolná hozzá, az utóbbi kettőt nem. Az, hogy az utóbbi kettő is megjelent, azt jelezte, megtörtént az európai dimenzió fogalmának 78 A „zöld könyv” értelmezéséhez lásd a 33 sz. lábjegyzetet.

85


nHalász Gábor

kitágítása, és ezzel együtt – ami itt fontosabb – egyfajta politikai semlegesítése, amit a kulturális elemnek a gazdasági és menedzsment elem javára történő háttérbe szorítása tett lehetővé.

5.2.4 A KÖZÖS POLITIKA MAASTRICHT UTÁN (1992–2000)

A maastrichti szerződés elfogadását megelőzően a közös oktatáspolitika jogi értelemben folyamatosan bizonytalan térben mozgott. Mivel az alapszerződés e területen nem tartalmazott felhatalmazást, illetve a felhatalmazás kizárólag a szakképzést érintette, mindig lehetőség volt a közösségi cselekvés megkérdőjelezésére, és ez, mint láttuk, többször meg is történt. Az alapszerződésnek a politikai uniót megalapozó módosítása, több mint három évtizeddel annak elfogadását követően, végül megteremtette a közösségi cselekvés formális jogalapjait. Az új alapszerződésnek az Unió alapvető céljait felsoroló 3. cikkelye kiegészült azzal, hogy a közösség „hozzájárul a minőségi oktatáshoz és képzéshez”, és a szövegbe bekerült két, az oktatásra és képzésre vonatkozó új cikkely. Fontos hangsúlyozni: az, ami az oktatással kapcsolatban az alapszerződésben megjelent, lényegében azt legitimálta, ami addig is zajlott. Az oktatással kapcsolatos új cikkelyek úgy fogalmazták meg a közösség oktatással kapcsolatos szerepét, hogy az egyszerre jelentette a jogalap megteremtését, ugyanakkor annak oly módon történő körülhatárolását, hogy az összhangban maradjon azzal a megközelítéssel, amely a közösségi cselekvést az oktatás területén addig is jellemezte. Ahogy azt az Európai Bizottság oktatási szakterületért felelős vezetője, a szerződés aláírását követően elmondott egyik beszédében mondta: „nem véletlen az, ahogyan a cikkelyek megfogalmazódtak, és azok a tartalmi utalások sem, melyeket tartalmaznak: azt a logikát követik, amelyet a közösség szintjén 1976 óta alkalmazunk”. E logikát így írta le: „tudatosan arra törekedtünk, hogy az alulról jövő megközelítést bátorítsuk, ne azt, amely felülről próbál valamit ráerőltetni” a tagállamokra. (Jones, 1992:3) Valóban: a maastrichti szerződés oktatásra vonatkozó cikkelyei a közösséget olyan (korlátozott) hatalommal ruházták fel, ami kizárta a visszatérést ahhoz a hetvenes évek előtt jellemző, Jones által hibásnak tartott megközelítéshez, amely jogi harmonizációban gondolkodott, és megerősítette azt a modern, inkább az angolszász hagyományt követő kormányzási felfogást, amely az ösztönzők és a fejlesztő beavatkozások alkalmazására épül, és amely számára a diverzitás és a különbségek nem akadályként, hanem lehetőségként jelennek meg. Ebből a perspektívából egyértelműen pozitívként jelenik meg az, amit az európai integráció legtöbb híve mindmáig negatívnak érzékel: a közösség fejlesztő, nem regulatív vagy „dizájner” cselekvésre kapott felhatalmazást. A szerződésbe bekerült két oktatással kapcsolatos önálló, új cikkely közül az egyik az általános, a másik a szakképzésről szólt.79 Az általános képzéssel fog79 Az oktatásról szóló cikkelyek az eredeti számozás szerint a 149. és a 150. voltak, de a szerződés szövegének későbbi módosításai és új elemek bekerülése miatt, jelenleg (2012-ben) a 165. és 166. cikkelyek tartalmazzák az oktatással és képzéssel kapcsolatos szövegrészeket. Ezek e könyv Függelékében teljes terjedelemben olvashatóak.

86



lalkozó így fogalmazott: „Az Unió a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével és szükség esetén tevékenységük támogatásával és kiegészítésével hozzájárul a minőségi oktatás fejlesztéséhez, ugyanakkor teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamoknak az oktatás tartalmára és szervezeti felépítésére vonatkozó hatáskörét, valamint kulturális és nyelvi sokszínűségüket.” Ez lényegében annak Az oktatás az Európai Közösségben címet viselő, 1974-ben kiadott bizottsági közleményben megfogalmazott szakpolitikai paradigmának a megerősítését jelentette, amit korábban részletesebben bemutattam. (European Commission, 1974) Az új jogi felhatalmazás pontosan kijelölte a közösségi cselekvés tartalmát, aminek a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésére, továbbá akkor, ha ennek a szükségessége igazolható, a tagállamok cselekvésének támogatására és kiegészítésére kell irányulnia. A szerződés szövege egyúttal világosan megfogalmazta a cselekvés korlátjait is: nem irányulhat az oktatás tartalmának és szervezeti viszonyainak az egységesítésére, ez utóbbiak meghatározása teljes mértékben a tagállamok hatáskörében marad. A szakképzéssel kapcsolatban ugyanez ismétlődött meg: „Az Unió olyan szakképzési politikát folytat, amely támogatja és kiegészíti a tagállamok ez irányú tevékenységét, ugyanakkor teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamoknak a szakképzés tartalmára és szervezeti felépítésére vonatkozó hatáskörét”. E területen tehát jogi értelemben visszalépés történt attól, amit korábban a római szerződés tartalmazott, de – abban az értelemben, ahogyan ezt a szót itt használom – oktatáspolitikai tekintetben kifejezetten előrelépés: a közös szakképzési politika ettől kezdve maga is támogató és kiegészítő jellegűvé vált. Noha a közösség felhatalmazást kapott „intézkedések elfogadására”, mindkét cikkely megfogalmazta, hogy ez nem jelentheti „a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását”. Az általános oktatás esetében az intézkedések szóhoz az ösztönző jelzőt is hozzátették. A közösségi felhatalmazás határozottan a szubszidiaritás korábban ismertetett elveit követte: a közösségnek akkor és annyiban nyílt lehetősége cselekvésre, ha igazolható volt, hogy amit tesz, azt nélküle a tagállamok nem tennék meg, vagy kevésbé eredményesen tennék. Továbbá igazolni kell azt is, indokolt-e a cselekvés mértéke, azaz nem olyan mértékű-e, ami a szubszidiaritás elveivel nem öszszeegyeztethető. A maastrichti szerződés tehát nemcsak jogalapot teremtett a közösségi cselekvésre, hanem a szakképzés területére is kiterjesztette azt a korábban kidolgozott, évek óta követett és sikeresnek bizonyult szakpolitikai megközelítést, amely az Uniót nem regulátornak, hanem a fejlődést aktívan ösztönző szereplőnek tekinti, és „katalizáló cselekvést” (European Commission, 1993b; 16), illetve ennek megfelelő eszközök alkalmazását várja el tőle. Érdemes ehhez rögtön hozzátenni: a támogató, ösztönző, fejlesztő szerep, ha ehhez kellő implementációs ügyesség, gazdag eszközrepertoár, a tagállami folyamatokról való megfelelő tájékozottság és nem utolsósorban megfelelő pénzügyi háttér társul, óriási befolyást jelenthet. A maastrichti szerződés egyik különlegessége az volt, hogy az oktatási ágazat területén a szakpolitika számára specifikus tartalmi célokat is meghatározott (a cikkelyek szövegét lásd a Függelékben). E tartalmi célok beépítése az 87


nHalász Gábor

alapszerződésbe egyszerre jelentett korlátot és lehetőséget: az adott területekkel kapcsolatban a későbbiekben nem lehetett felvetni a közösségi cselekvés jogszerűségét, ugyanakkor ezzel le is határolta e cselekvés mozgásterét. Az általános oktatással kapcsolatban az alapszerződés hat konkrét tartalmi terület jelölt meg: az európai dimenzió fejlesztését, a mobilitást és ezzel összefüggésben diplomák elismerését, az oktatási intézmények közötti együttműködést, az információ- és tapasztalatcserét, az ifjúságpolitikát és a távoktatást (ez utóbbi implicite magába foglalta az információs és kommunikációs technológia oktatási felhasználásának támogatását). A szakképzés területén a mobilitási és intézményközi együttműködési célok mellett – beleértve ebbe a képzők és a vállalatok közötti együttműködés támogatását – megjelent a gazdasági változásokhoz való alkalmazkodás és a munkaerő-piaci beilleszkedés támogatása is. Érdemes külön kiemelni a minőség fogalmának megjelenését az alapszerződés szövegében. A későbbiekben még részletesen visszatérek az oktatás minőségével kapcsolatos közösségi politika részleteihez, itt csak annyit jeleznék előzetesen, hogy a minőség fogalmának beemelése a szerződésbe utat nyitott az oktatás tartalmát közvetlenül érintő közösségi cselekvések számára. Noha az oktatás tartalmának harmonizálását a szerződés explicit módon tiltotta, a minőség fogalma megnyitotta az oktatás tartalmával való foglalkozás egy olyan semleges, technikai módon is megközelíthető csatornáját, amin keresztül később a nemzeti szintű folyamatok összehangolását támogató eszközök sokaságához (például benchmarkok meghatározása, indikátorok definiálása, referenciaértékek kijelölése, standard minőségbiztosítási procedúrák meghatározása) lehetett hozzáférni. Az Európai Bizottság később egy sor olyan kezdeményezést indított, amelyek éppen a minőség jobbítását szolgálták. Ezek – a szubszidiaritás elvével összhangban – mindig csak kiegészíteni és támogatni kívánták a tagállamok saját cselekvését, és ezt olyan területen tették, ahol esetenként vagy hiányzott a tagállami cselekvés, vagy annak mértéke gyenge volt. Az egyik olyan terület, amelyben az uniós fejlődés kezdetén óriási különbségek voltak a tagországok oktatási rendszerei között, éppen a minőség definiálása és az ennek javítása érdekében használt eszközök voltak. A maastrichti szerződés fogalmazói között valószínűleg kevesen voltak tudatában annak, hogy a közösségi cselekvés itt az egyik legérzékenyebb területre történő behatolásra kapott felhatalmazást. A maastrichti szerződés ratifikálását követően az oktatással kapcsolatos új közösségi jogosítványok megjelenése jelentős szervezeti átalakulással is járt. Korábban utaltam arra, hogy az Európai Bizottságnak először 1973-ban lett olyan tagja, akinek a portfóliójában (a kutatás és a tudomány mellett) megjelent az oktatás is, és ezzel egy időben jött létre a Bizottság kutatással, tudománnyal és oktatási ügyekkel foglalkozó főosztálya is. E szervezeti változás meghatározó jelentőségű volt, hiszen ez tette lehetővé részben azt, hogy a Bizottság az oktatás területén aktív kezdeményezővé válhasson, részben pedig azt, hogy az akkor meghozott első oktatással kapcsolatos közösségi döntéseknek legyen aktív végrehajtója. Ugyancsak utaltam arra, hogy a nyolcvanas évek elején, amikor a Bizottság aktivitása a tagállamok egy részében ellenállást váltott ki, az oktatásért való felelősség átkerült a foglalkozatási és szociális ügyekért felelős biztos 88



hatáskörébe, és ezzel együtt a Bizottság e területtel foglalkozó szervezeti egysége is átkerült a foglalkoztatási és szociális ügyekkel foglalkozó főigazgatósághoz. A nyolcvanas évek végén, az oktatással foglalkozó szervezeti egység, az „Emberi Erőforrások, Oktatás, Képzés és Ifjúság Munkacsoport” önállóvá vált, majd később, 1995-ben ennek a bázisán jött létre az önálló oktatási főigazgatóság, a sokat emlegetett „DG XXII”, amelynek első vezetője az olasz származású Domenico Lenarduzzi lett (lásd Az Európai Bizottság oktatásért felelős szervezeti egységei és vezetői című részt a Függelékben). E szervezeti átalakulás az 1994-es európai parlamenti választásokat követően újjá alakult Bizottság oktatásért felelős tagja, a francia Edith Cresson ellenőrzése alatt történt, akinek a portfóliójába az oktatás mellett a tudományos kutatás is bele tartozott. Az oktatási szakterület kiválása a foglalkoztatási és szociális ügyekből, valamint az önálló oktatási igazgatóság létrehozása nemcsak az oktatási ágazatnak a közösségi politika egészén belüli felértékelődését jelezte, hanem alapvetően átalakította a szakpolitika formálódásának közösségi erőterét is. Gyengültek azok a szervezeti garanciák, amelyek biztosítják e szakpolitikai terület szoros hozzákapcsolását a gazdasági versenyképesség és a társadalmi kohézió erősítésének átfogó politikai céljaihoz, és megszűnt az a helyzet, hogy az oktatási ágazat nemzeti szereplőinek partnerei uniós szinten a foglalkoztatási és szociális ágazathoz tartózó szereplők voltak. Az önálló közösségi hatáskör kialakulása egy sajátos feszültséget hordozó térben történt, ahol egyszerre volt jelen egyfelől a foglalkoztatási és versenyképességi agenda megerősödése, és az a törekvés, hogy az oktatás ennek rendelődjön alá, másfelől az ágazat önállósodása és ezzel együtt azok a törekvések, amelyek ellenérzéssel tekintettek az oktatásnak arra az „instrumentális” kezelésére, amely a közösséget jellemezte. Az oktatás sokat bírált „instrumentális” kezeléséről, amire már korábban is utaltam, a későbbiekben még többször és részletesebben is szó lesz. Itt annyit érdemes megjegyezni, hogy ez az oktatásügyi kérdéseknek arra, az unióra általában jellemző megközelítésére utal, amely az oktatástól elsősorban azt várta, hogy vegyen részt a gazdaság és a társadalom átfogó problémái megoldásában, és kevésbé volt érzékeny egy sor olyan szűkebb, szakmai-pedagógiai kérdésre, amelyek a nemzeti oktatáspolitikákat a legtöbb európai országban hagyományosan uralták. Az, hogy a foglalkoztatási és versenyképességi agenda, és ezzel együtt az „instrumentális” megközelítés a maastrichti szerződés érvénybelépésével egy időben megerősödött, nem meglepő, hiszen e szerződés mindenekelőtt a gazdasági és monetáris unió megteremtéséről, valamint ezzel együtt a közösség gazdaságpolitikai koordináló szerepe megerősítéséről szólt. Fontos kiemelni azt is, hogy a maastrichti szerződés módosította az oktatással kapcsolatos intézkedések elfogadási procedúráját is: a döntéshozatal legitim formája a Tanács és a Parlament együttes döntése lett. E meglehetősen bonyolult folyamat (lásd az 1. ábra), mint arra korábban utaltam, komoly befolyást adott a parlamentnek, hiszen arra kényszerítette a kormányokat képviselő miniszterekből álló Tanácsot, hogy konszenzusra jusson a tagországok polgárait, illetve az európai politikai-ideológiai közösségeket képviselő Parlamenttel. Tekintettel arra, hogy ez utóbbi hagyományosan pozitívabb módon viszonyult az aktív 89


nHalász Gábor

közös oktatáspolitikához, mint az előző, és támogatónak bizonyult az oktatásnak biztosítandó költségvetés meghatározásában is, egyértelműen növekedett az oktatási ágazat súlya a közösségi politikaalakítás egészén belül. 1. ábra. Az együttdöntési eljárás az Európai Unióban

Forrás: EUR-Lex 80

80 Lásd az EUR-Lex Folyamatok és szereplők című weblapját (http://eur-lex.europa.eu/hu/ droit_communautaire/droit_communautaire.htm#2.2).

90



A szerződés ratifikálását követően szükségessé vált egy olyan új oktatási stratégia kidolgozása, amelyre a következő években a közösségi cselekvés új formáit építeni lehetett. Erre, mint utaltam rá, olyan sajátos térben került sor, ahol egyszerre lehetett érezni egyfelől a foglalkoztatási és versenyképességi agenda megerősödését, amely „kívülről” támasztott elvárásokat az oktatással szemben, másfelől azt a kritikát, amely azzal kapcsolatban fogalmazódott meg, hogy az oktatást „eszközként” használják az átfogó gazdasági és társadalmi kihívások megválaszolására. Az utóbbinak egyik leglátványosabb megnyilvánulása a Bizottság 1991-ben közzétett felsőoktatás-politikával kapcsolatos javaslatának (European Commission, 1991) hűvös fogadtatása volt. Később látni fogjuk, hogy a tagállami szakpolitikai szereplők egy része éppen az „instrumentális” jelleg miatt volt elutasító. Az előbbinek az oktatás világát talán legközvetlenebbül érintő jele annak a közös versenyképességi és foglalkoztatási stratégiának a kidolgozása volt, amelyet az Európai Bizottság az Európai Tanácstól kapott mandátum alapján 1993 végén tett közzé Növekedés, versenyképesség és foglalkoztatás címmel. (European Commission, 1993c) Ez éppen az emberi erőforrásokat és ezzel összefüggésben az oktatást jelölte meg olyan tényezőként, amelynek kulcsszerepe van a versenyképesség és a foglalkoztatás javításában. Vagyis az oktatási ágazat akkor lett szervezetileg önálló, és szervezeti értelemben akkor kapott bátorítást arra, hogy akár vissza is térhet egy hagyományos ágazati agendához, amikor kívülről a legerősebben fogalmazódott meg az az üzenet, hogy ennek nem szabad bekövetkeznie. A Maastricht utáni közös oktatási stratégia megfogalmazására tehát ebben a sajátos, feszültséggel teli szakpolitikai és szervezeti környezetben került sor. Az oktatással kapcsolatos közösségi cselekvés jogalapjainak megteremtése és – ezzel összefüggésben – az a kényszer, hogy meg kell fogalmazni egy új közösségi oktatáspolitikai stratégiát, különleges lehetőségablakot tárt fel, amelyet talán nem túlzás történelmi jelentőségűnek nevezni. Noha az a kérdés, milyen irányba haladjon a közösség az oktatás területén, értelemszerűen már az együttműködés kezdetén, a hetvenes évek elején is felvetődött (mint láttuk, az akkor elkészült Janne-jelentés majd később Az oktatás az Európai Közösségben című bizottsági közlemény éppen erre próbáltak választ adni), ennek súlyát nem lehet összemérni azzal, ami az 1992 utáni helyzetet jellemezte. Az 1992 után feltárult valóságos európai oktatáspolitikai tér többféle fejlődési út kezdetét jelenthette volna: az, hogy ezek közül melyikre esett a döntés, a maastrichti szerződés aláírását követő pár évben dőlt el. A Merre menjen az oktatás Európában? kérdésre adandó válasz kidolgozását meghatározó módon alakította egy olyan, az oktatási ágazaton kívül zajló folyamat, amely a maastrichti szerződés hatálybalépésével párhuzamosan folyt, és amelynek célja az európai növekedési és foglalkoztatási válság leküzdése volt. Mint már utaltam rá, az európai állam- és kormányfők 1993 nyarán Koppenhágában tartott csúcstalálkozóján Jacques Delors, az Európai Bizottság akkor már második ciklusát töltő és jelentős politikai tekintéllyel bíró elnöke, drámai képet tárt a tagállamok vezetői elé Európa gazdasági állapotáról. Ennek nyomán felhatalmazást kapott arra, hogy javaslatot tegyen egy közös európai növekedési, 91


nHalász Gábor

versenyképességi és foglalkoztatási stratégiára. Az év végére elkészült fehér könyv sokkoló adatokat közölt Európa gazdasági hanyatlásáról (lásd 2. ábra), és a bajok egyik legfontosabb okaként az európai munkaerő alkalmazkodási képessége gyengeségét jelölte meg. A gazdasági leszakadást azzal az átfogó változással hozta összefüggésbe, amelyet az információs vagy tudásgazdaság kialakulásaként írt le, és amelyről azt állította, világszerte drámai mértékű strukturális alkalmazkodásra kényszeríti a gazdaságok és a társadalmak egészét. 2. ábra. A Delors-féle fehér könyv Európa gazdasági hanyatlásáról, Japánhoz és az Egyesült Államokhoz viszonyítva

Forrás: European Commission, 1993b Megjegyzés: az ábrák tartalma balról jobbra: (1) a munkanélküliség alakulása, (2) új munkahelyek létrehozása és (3) az aktív népesség aránya 1960 és 1993 között.

Valószínűleg nem sok olyan gazdasági növekedési, versenyképességi és foglalkoztatási stratégia készült korábban, amely annyit foglalkozott volna az oktatással, mint a Delors-féle. A 150 oldalas fehér könyvben a képzés (training) szó 188-szor, az oktatás (education) 86-szor, a képességek (skills) 50-szer, a kvalifikációk 16-szor és az emberi erőforrások 11-szer szerepelt, ami együttesen 351 előfordulást jelent. A dokumentum önálló, ötoldalas terjedelmű fejezetben foglalkozott az „oktatási és képzési rendszerek alkalmazkodása” kérdésével, és e rendszerek átfogó reformját szorgalmazva lényegében részletes és koherens oktatáspolitikát fejtett ki. Többek között azt fogalmazta meg, hogy e területen „a közösségnek határozottan és világosan rögzítenie kell az alapvető követelményeket, a hosszú távú szakpolitikai célokat és intézkedéseket annak érdekében, hogy könnyebbé váljon egy olyan növekedési, versenyképességi és foglalkoztatás modell kialakítása, amelyben az oktatás és képzés alapvető szerepet játszanak”. (European Commission, 1993c) A Bizottság tehát a gazdasági növekedéssel és foglalkoztatással kapcsolatos válság leküzdésének egyik feltételeként karakteres és erős közösségi oktatáspolitika kialakítását javasolta. Amikor Európa első számú politikai vezetői e dokumentumot 1993 decemberében megvitatták, úgy fogalmaztak: „ez fogja a referenciát jelenteni a jövőbeni munka számára”, és a konkrét feladatok felsorolásánál első helyre tették „az oktatási és képzési rendszerek fejlesztése” feladatát.81 Ez lényegében eldöntötte, milyen prioritások érvényesüljenek a Maastricht utáni új közös európai oktatáspolitikában, és milyen legyen a közös oktatáspolitika jellege. Az Unió első számú politikai vezetői minden kétséget kizá81 Presidency conclusions. European Council in Brussels 10 and 11 December 1993.

92



róan egyértelművé tették az oktatási ágazat szereplői számára: olyan közös politikát kívánnak, amely a gazdasági növekedés, a versenyképesség, a tudás- vagy információs gazdasághoz való alkalmazkodás és a foglakoztatás növelésének a támogatását várja az oktatástól. Ez az, amit a közösségi politika sok későbbi bírálója, vagy amit „kritikai irodalomnak” szoktunk nevezni, később gyakran az „instrumentális megközelítés” vagy a „neoliberális paradigma” érvényre jutásaként írt le (lásd például Field, 1998; Levidow, 2002; Lorenz, 2006; Borg–Mayo, 2005; Lee–Thayer–Madyun, 2008). Az oktatáspolitika „humanisztikus” és „instrumentális” paradigmái közötti jellegzetes választásban, amely nemcsak európai szinten, hanem a nemzeti rendszerekben is gyakran felvetődik, az új közösségi oktatáspolitika egyértelműen az utóbbi mellé állt. Ebben persze nincs semmi meglepő, többek között azért sem, mert amíg az oktatási ágazati politika klasszikus, általában a (nemzeti vagy humanisztikus) kultúrához kötődő képviselői az uniós szakpolitikai erőtérben szinte egyáltalán nem voltak jelen, addig az oktatás gazdasági funkcióihoz kapcsolódó képviselők szinte „hemzsegtek” ebben az erőtérben. Az utóbbiak közül egyet, az Ipari Vezetők Európai Kerekasztalát (ERT)82 érdemes külön is megemlíteni. Abban az időszakban, amelyet itt tárgyalunk, az európai ipari vezetőket tömörítő, az integráció iránt elkötelezett és annak előrevitelét intenzíven támogató szervezetnek működött egy különösen aktív oktatási munkacsoportja, amely 1987-ben jött létre a finn Nokia cég első számú menedzsere, Kari Kairamo vezetésével. E munkacsoport több olyan – a tagjai körében végzett adatgyűjtésekre épülő – tanulmányt tett közzé, amelyek gyakran radikális bírálatot fogalmaztak meg az európai oktatási rendszerekkel kapcsolatban, és konkrét javaslatokat tettek ezek jobbítására. Az a kép például, amelyet az ERT 1995-ben 30 000 példányban kiadott, és az éppen akkor elkészülő uniós oktatási stratégiára jelentős hatást gyakorló tanulmánya Vészkiáltás (Cry of Alarm) című fejezetében festett az oktatásról, rendkívül, helyenként sokkolóan negatív volt. „Az iskolák – fogalmazták meg az európai ipari vezetők – sok európai országban centralizált és bürokratikus állami rendszerek részeként működnek, ami miatt nem képesek reagálni a változásokra, és megközelíthetetlenek a külső igények számára”. (ERT, 1995) A nemzeti rendszerekben – folytatták – az oktatáspolitikai prioritásokat gyakran a politikai megalkuvás (political expediency) határozza meg, és az oktatás szereplői nem azzal foglalkoznak, hogy a tanulóknak mit kell tudniuk, hanem azzal, mit kívánnak nekik tanítani, és amit tanítani akarnak, annak szinte semmi kapcsolata nincs a munka és a felnőttek világának realitásával. Ugyanilyen radikalizmus jelent meg az oktatással kapcsolatos igények megfogalmazásában is. Az ipari vezetők azt hangsúlyozták, hogy kreatív emberek, nem engedelmes „robotok” nevelésére van szükség: olyan embereket kell nevelni, akik nem félnek a változásoktól, hajlandóak kockázatok vállalására, képesek egymással hatékonyan együttműködni, és nyitottak a modern technológia, ezen belül különösen az információs és kommunikációs technológia alkalmazására. A tanárokat motiválttá kell tenni, 82 European Round Table of Industrialists (honlapját lásd: http://www.ert.eu).

93


nHalász Gábor

és az üzleti világban alkalmazott modern menedzsment megközelítéseket, mint amilyen a teljesítménymutatók és minőségbiztosítási megoldások alkalmazása, be kell vinni az iskolákba. Az a megközelítés, amelyet az európai ipari vezetők szorgalmaztak, minden jel szerint jóval nagyobb hatással volt az Európai Unió új oktatási stratégiájára, mint az, amelyet az esetenként centralizált és bürokratikusan működő, a változásokra kevéssé nyitott, a külvilág felől érkező igényekkel szemben elzárkózó nemzeti oktatási rendszerek képviselőit jellemezte. Itt is hatott az, amit korábban úgy írtam le, hogy a közösségi politika torzít a nem rutinszerű és innovatív megoldások irányába, és hogy az oktatáspolitikai javaslatok általában a változásokat, az innovatív megoldásokat és a reformokat támogatják. Az 1995-ben elkészült, Tanítás és tanulás című közös oktatáspolitikai stratégiáról, (European Commission, 1995) amelynek az alcíme – A tanuló társadalom felé – szó szerint megegyezett az ERT idézett tanulmányának alcímével, a későbbiekben még részletesen szó lesz. Itt elég annyit megjegyezni, hogy e dokumentum – az oktatási fehér könyv – legelső bekezdése vastag betűkkel kiemelve idézte az Unió politikai vezetői egyik csúcstalálkozójának azt a konklúzióját, hogy a „képzési politikák (training and apprenticeship policies) alapvetően fontosak a foglalkoztatottság és a versenyképesség szempontjából”, továbbá jelezte azt, hogy az oktatás világában komoly változásokra van szükség. A hetven oldalas dokumentumban 50 alkalommal jelent meg a változás szó, több alkalommal a radikális jelző kíséretében. Mint a későbbiekben még hangsúlyozni fogom, e stratégia nyelvezete és prioritásrendszere nagymértékben eltért az oktatási ágazatban megszokott nyelvezettől és prioritásoktól. A dokumentum korabeli olvasói között, és főképp azok között, akik korábban alig léptek ki az oktatási ágazat megszokott világából, sokan lehettek olyanok, akik nem nagyon értették, miről is szólt ez a dokumentum. Mint ahogy az is sokakat meglephetett, hogy az Unió a stratégia megvalósításának legelső lépeseként az 1996-os évet az egész életen át tartó tanulás évének deklarálta. Az első közös oktatáspolitikai stratégiának tekinthető 1995-ös fehér könyvet a tagállamok oktatási vezetői valóban nem fogadták lelkesedéssel. John Field, a közösség oktatási szerepének egyik ismert, korábban már idézett elemzője szerint e fogadtatás „langyos” volt, és az oktatási miniszterek reagálásában a legerősebb elem az volt, hogy ha „udvariasan” is, de arra figyelmeztették a Bizottságot, ne avatkozzon bele olyan dolgokba, amelyek a tagállamok belügyének számítanak. (Field, 1998) A miniszterek érzékelhető módon erős fenntartásokkal fogadták azt a feltételezett kapcsolatot a tanulás és a gazdasági növekedés között, amelyet pár évvel korábban a Delors-féle fehér könyv próbált világossá tenni, azaz nem mutatkoztak nyitottnak a Bizottság „instrumentális” megközelítése iránt. Ebben persze nincs semmi meglepő: mindez ez egyszerűen a tagállamok belső szakpolitikai vitáinak akkori állapotát tükrözte. A tipikus európai oktatási miniszter a kilencvenes években sokkal inkább a kultúra, mint a gazdaság világához kötődött, vagy ha a tudomány világát képviselte, akkor nagy valószínűséggel annak klasszikus egyetemi modelljében gondolkodott, és nem abban a gazdasági szereplőknek meghatározó súlyt tulajdonító modern innovációs 94



paradigmában, amely csak később vált általánosan elfogadottá. A kilencvenes évek közepének európai oktatási miniszterei közül több még alig értette, mit jelent és miért fontos az egész életen át tartó tanulás. Érdemes felidézni: ekkor Európa még előtte volt annak, hogy az OECD keretei között megfogalmazódott és elfogadottá vált volna az egész életen át tartó tanulásnak az a paradigmája (OECD, 1996), amely később uralkodóvá vált és ma is meghatározó a fejlett világ oktatáspolitikai gondolkodásában (és amiről később ebben a könyvben is részletesen szó lesz még). Az egész életen át tartó tanulás éve meghirdetésének éppen az volt a funkciója, hogy elősegítse a barátkozást ezzel az új paradigmával és támogassa annak megértését. E tekintetben az áttörés csak évekkel később, a lisszaboni folyamat keretei között történt meg, de ez már a következő fejlődési szakasz történetéhez tartozik. Az 1995-ös oktatási fehér könyvben megfogalmazott közös oktatáspolitikai stratégia egyik fontos funkciója az oktatási programok új nemzedékének tartalmi orientálása volt. Az ezt megelőző időszakban, mint láttuk, kilenc különböző oktatási program indult, amelyeket 1994 után két olyan átfogó egységbe szerveztek, melyek részben az 1. táblázatban ismertetett korábbiak folytatását jelentették, részben egészen új elemekkel egészítették ki azokat. A két új program egyike a tanácsi döntéssel83 elindított és az Európai Közösség szakképzési politikájának implementálását szolgáló Leonardo volt, a másik pedig a Tanács és a Parlament közös döntésével84 létrehozott és az általános képzésről szóló Socrates. Ez utóbbi deklarált célja a „minőségi oktatás és képzés fejlesztése” és „az oktatási együttműködés nyitott európai térségének megteremtése” volt. A Socrates ebben az összefüggésben külön figyelmet érdemel, mivel ennek a keretei között hozták létre az első olyan programot (a Comenius-t), amely a közösségi cselekvés e formáját kiterjesztette az alap- és középfokú oktatásra. A nyolcvanas évek második felében elindult és igen sikeresnek bizonyult oktatási programok a kilencvenes évek elején kifutottak. A maastrichti szerződéssel megteremtett jogi keretek lehetővé tették e programok jelentős kibővítését (így kiterjesztésüket az oktatási rendszer olyan elemeire is, amelyeket a legtágabb értelmezés mellett sem lehetett szakképzésnek tekinteni), és lehetőség nyílt a rendelkezésükre bocsátott pénzügyi források jelentős kibővítésére, továbbá különösen arra, hogy átfogó, koherens egésszé szervezzék őket. Az új oktatási programoknak, túl a már említetteken, két fontos jelmezőjét érdemes itt kiemelni. Az egyik a nemzeti és közösségi szintű végrehajtó szervezetek kiépítése, a másik a közösségi politikát közvetlenül támogató elemek súlyának jelentős növekedése. A nemzeti szintű intézményi struktúrák, azaz a programot megvalósító nemzeti ügynökségek már az előző programnemzedék életében kialakultak, de ezek jelentősége csak a kilencvenes évek második felében, a második programnemzedék idején nőtt meg látványos módon. Ez részben egyszerűen a progra83 Council Decision of 6 December 1994 establishing an action programme for the implementation of a European Community vocational training policy (94/819/EC). 84 Decision No 819/95/EC of the European Parliament and of the Council of 14 March 1995 establishing the Community action programme ‘Socrates’.

95


nHalász Gábor

mokra fordított erőforrások növekedésével és ezzel együtt a támogatott projektek vagy mobilitási akciók mennyiségi expanziójával függött össze, részben azzal – és ez a lényegesebb mozzanat –, hogy a tagállamok a programok feletti ellenőrzést szerették volna minél inkább „otthon tartani”, azaz a centralizált (közvetlen Brüsszelből menedzselt) elemekkel szemben a decentralizált (a hazai ügynökségek által menedzselt) programelemeket részesítették előnyben. Később még szó lesz az ezzel kapcsolatos vitákról: itt csak annyit emelnék ki, hogy a közösségi standardoknak megfelelően megszervezett nemzeti ügynökségek később a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásának fontos hordozói lettek. A közösségi szintű intézményesülés legfontosabb eleme a Socrates és a Leonardo programok irányító testületeinek létrehozása volt. Noha ezek a tagállamok képviselőiből álló és az Európai Bizottság vezetésével működő irányító testületek (a Socrates Bizottság és a Leonardo Bizottság) feladata döntően a programokkal kapcsolatos technikai kérdések megvitatatása és közös megoldása volt, beleütközhettek átfogóbb oktatáspolitikai problémákba is. Így ezek a tagállamok közötti operatív oktatáspolitikai együttműködés és egyeztetés egyik nem elhanyagolható fórumává váltak. A Leonardo Bizottság érdekessége az volt, hogy ebben a tagállamok részéről nemcsak a kormány, hanem a társadalmi partnerek képviselői is ott ültek, így ebben az egyeztető fórumban nem a közösség kontra tagállam bipoláris dinamikája érvényesült, hanem az a hárompólusú dinamika, amely a közös szakképzési politikát a kezdetektől jellemezte. Ami a közösségi politikát közvetlenül támogató elemek súlyának növekedését illeti, érdemes utalni arra, hogy a Socrates és a Leonardo egyaránt tartalmaztak olyan elemeket, amelyek kifejezetten ezt a célt szolgálták. A Socrates programban a felsőoktatási (Erasmus) és a közoktatási (Comenius) mobilitást és az intézményközi együttműködést támogató akciók mellett megjelent egy „horizontális intézkedések” néven futó harmadik pillér, amelynek egy része kifejezetten a rendszerszintű együttműködést szolgálta, így többek között az oktatási rendszerek irányítói közötti közvetlen együttműködés, a közös statisztikai adatgyűjtés és az oktatáspolitika közös tudáshátterének az építését. E harmadik pillérre 1995 és 1999 között az összes felhasznált forrás (525 millió euró) 17%-át fordították (European Commission, 2001a). A Leonardo programban, melynek explicit célja „az Európai Közösség szakképzési politikájának implementálása” volt, a közösségi politika közvetlen céljainak szolgálata eleve adott volt, itt lényegében minden ennek rendelődhetett alá. A Socrates program „horizontális intézkedések” néven futó pillérén belül eredetileg két kiemelt tartalmi prioritás fogalmazódott meg: az egyik az iskolarendszerből végzettség nélkül kilépő fiatalokhoz, a másik az oktatás minőségének értékeléséhez kapcsolódott (ehhez adódott hozzá később a felnőttkori tanulás). E tartalmi prioritások 1995 és 1999 között az Európai Bizottság által meghirdetett kiírások nyomán és közvetlenül a Bizottság által finanszírozott módon körülbelül 50 olyan projekt finanszírozását tették lehetővé, amelyek közvetlenül a közösségi politika megalapozását és implementálását szolgálták. E projektek keretein belül olyan transzeurópai együttműködési hálózatok jöhettek létre különböző szakpolitikai területeken, amelyek később a Bizottság fontos 96



partnereivé, sőt szövetségesivé válhattak. Noha az ezek keretei között együttműködő partnerek az egyes tagállamokból érkeztek, már nem ezek kormányaitól függtek, és nem feltétlenül azok szempontjait képviselték. A közös projektek megvalósításához szükséges forrásokat közvetlenül az Európai Bizottságtól kapták, feladatuknak a közös európai célok szolgálatát tekintették. Némelyikük komolyan hatott a közösségi oktatáspolitika alakulására: ilyen volt például az a minőségértékeléssel foglalkozó iskolai együttműködési projekt, illetve az ennek keretei között szerveződött szakmai közösség, amelyről később a 6.2.2 Minőség és eredményesség című részben részletesebben is szó lesz. Az oktatási programokról szólva nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy az ezekre fordított források összehasonlíthatatlanul kisebbek, mint azok, amelyeket a közösség más célokra költ. A következő részben szó lesz a strukturális alapok (ezen belül az Európai Szociális Alap) oktatási célú felhasználásáról: ezek csakúgy, mint a kutatási célokra szánt források, mindig nagyságrendekkel magasabbak voltak az oktatási ágazati programokon belül megjelenő, ugyancsak oktatásfejlesztési célokra fordított pénzeknél. Egy 1997-ban megjelent elemzés szerint például 1996-ban az Európai Szociális Alapra fordított források 45-ször, a kutatásra fordított kiadások pedig 17-szer voltak magasabbak az oktatási programokra fordított összegeknél (lásd 3. ábra). Egy másik elemzés (Field, 1998) szerint az oktatási programokra fordított kiadások 1995-ben, három évvel a maastrichti szerződést követően az Unió költségvetésének mindössze 0,4%-át tették ki. 3. ábra. Az Európai Szociális Alapra, a kutatási és technológiai fejlesztési célokra, valamint az oktatási, képzési, ifjúsági (ágazati) programokra fordított kiadások az Európai Unióban (1987 és 1996, millió euró, folyó áron) 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Európai Szociális Alap

Kutatás és technológiai fejlesztés 1987

Oktatás, képzés, ifjúság

1996

Forrás: Moschonas, 1998

97


nHalász Gábor

Mint már utaltam rá, a maastrichti szerződés utáni időszakban a közösségi oktatáspolitika formálódása olyan sajátos térben zajlott, amit egyszerre jellemzett az oktatással kapcsolatos célok felértékelődése a növekedéssel és a foglalkoztatással kapcsolatos politikán belül, és – a jogi alapok megteremtésének hatására – magának az önálló oktatási ágazati politikának a felértékelődése. Az egyik legfontosabb kérdés az lett, vajon a formálódó új, önálló közös ágazati politika összhangba kerül-e a növekedéssel és a foglalkoztatással kapcsolatos politika igényeivel, vagy azokkal szemben definiálja magát. Az egyik olyan terület, amelyet nem a növekedési és foglalkoztatási agenda uralt, és ahol az önálló ágazati politika megmutathatta magát, a később részletesebben is elemzett minőségpolitika volt. Az oktatási miniszterek körében e téma iránt viszonylag nagy fogékonyságot lehetett találni, amit persze sajátos kettősség is jellemzett: vonzó volt számukra e téma azért, mert ezt kevésbé érezték instrumentálisnak, ugyanakkor taszította is őket, hiszen a közösségi cselekvés elismerése a minőség területén annak az elfogadását jelentette volna, hogy belenyugszanak a közösségi behatolásba egy olyan ponton, amelyet a többségük szeretett volna teljesen nemzeti hatókörben tartani. A kilencvenes évek második felében vált a leginkább érzékelhetővé az a feszültség, amely egyfelől a közösségi cselekvéssel szembeni gyanakvás, másfelől annak realizálása között volt, hogy ha az oktatási ágazat szereplői nem hajlandóak vagy nem képesek kidolgozni a közösségi cselekvés megfelelő formáit, akkor ezt helyettük megteszik majd a foglalkoztatási és versenyképességi politika résztvevői. E feszültség tetőpontját az jelentette, amikor az uniós alapszerződés 1997es amszterdami módosítása nyomán a foglalkoztatási és szociális politika bekerült a legitim közösségi politikák közé, azaz a közösség zöld utat kapott egy koherens foglalkoztatási és szociális politika megalkotására és implementálására. Az amszterdami szerződés aláírását követően a tagországok államfői 1997 decemberében egy rendkívüli, kifejezetten a foglalkoztatási kérdésekkel foglalkozó csúcstalálkozót tartottak Luxemburgban, ahol az új Európai foglalkoztatási stratégia keretében elfogadták az első közös Foglalkoztatási irányvonalakat. Ennek alapján a tagállamoknak olyan nemzeti cselekvési programokat (National Action Program – NAP) kellett kidolgozniuk, amelyeket a közösség egy évvel később elkezdett értékelni. A rákövetkező évben a walesi Cardiffban határozták meg a közös foglalkoztatási politika négy alapvető célját: (1) foglalkoztathatóság, (2) vállalkozókészség, (3) adaptivitás és (4) egyenlő esélyek. E célok operacionalizálása lényegében azt jelentette, hogy a közös foglalkoztatási politikán belül elkezdtek meghatározni egy olyan átfogó oktatási és képzési politikát, amelynek a kialakításában az oktatási miniszterek alig kaptak szerepet. Ennek olyan elemei voltak, mint a munkaerőpiacon érvényesíthető ismeretek előtérbe helyezése az oktatás egészében vagy az oktatás és a munka világa közötti átmenet támogatása, és lényegében ebből nőtt ki pár éven belül az egész életen át tartó tanulás koherens közösségi politikája. Az a tény, hogy a közös oktatáspolitika a foglalkoztatási politika keretei között, abba integrálódott módon fogalmazódott meg, nemcsak azt jelentette, hogy ez az oktatási miniszterek feje fölött történt, hanem azt is, hogy hatálya alá került annak a közösségi ellenőrzési mechanizmusnak, amely az 98



amszterdami szerződéssel megteremtett jogi keretek között a foglalkoztatási politika területén elindult. Később ebből nőtt ki a következő részben részletesebben is bemutatandó nyitott koordinációs módszer. A kilencvenes évek második felében, különösen az évtized legvégén sok erőfeszítés történt annak érdekében, hogy az oktatási ágazati politika és a foglalkoztatási és növekedési politika közötti feszültséget megpróbálják oldani, és az oktatási ágazat képviselőit a közös oktatáspolitika konstruktív szereplőjévé tegyék. Ez persze nem ment könnyen, hiszen a nemzeti szintű oktatáspolitikai térre több tagországban egészen más dinamika és más agenda volt jellemző, mint a közösségi oktatáspolitikai térre, azaz az oktatási miniszterek egy része azzal szembesült, hogy Brüsszelben másról beszélnek, mint „odahaza”. Az oktatási miniszterek többször kaptak bíztatást arra, hogy aktívan vegyenek részt a Közös foglalkoztatási irányvonalak és a Közös foglalkoztatási jelentés elkészítésében. Az oktatási Tanácsot bevonták a Közös foglalkoztatási irányvonalak és a Social Agenda, véleményezésébe, és – igaz, ez már a következő fejlődési szakaszban történt – önálló döntést85 is hoztak arról, hogy az oktatási minisztereknek milyen módon kell részt venniük a közös foglalkoztatási politika megvalósításában. E döntésében a Tanács többek között arra kérte az oktatás területén felelősséggel bírókat, hogy aktívan kapcsolódjanak be a „teljes foglalkoztatottság célját szolgáló európai folyamatokba”, már csak azért is, mert „az oktatásra és képzésre irányuló kezdeményezéseknek koherenseknek kell lenniük”, és arra szólította fel a Bizottságot, biztosítsa, hogy az oktatási Tanács aktív módon vehessen részt a Közös foglalkoztatási irányvonalak megfogalmazásában, beleértve ebbe a releváns indikátorok meghatározását is.86 Az oktatási ágazat közösségi politikához való jobb hozzákapcsolását szolgálta az ún. „gördülő napirend” (rolling agenda) bevezetése 1999-ben. Ez egy olyan tanácsi döntéssel87 történt, amelynek az volt a célja, hogy a tagállamok közötti oktatáspolitikai együttműködést megpróbálja olyan új minőségi szintre emelni, amely lehetővé teszi ebben az ágazatban a közösségi cselekvés stabilizálódását, illetve a másutt rögzített stratégiai célokhoz való hozzákapcsolását. E döntés értelmében az (oktatási) miniszterek Tanácsának lett néhány olyan állandó napirendi pontja, amelyeket az egymást követő elnökségek nem hagyhattak figyelmen kívül, azaz ezek nem válhattak az éppen elnökséget adó tagországon belül zajló, gyakran kiszámíthatatlan belpolitikai folyamatok áldozatává. Ezek az állandó témák (1) az oktatás a foglalkoztatási politikában, (2) a minőség, továbbá (3) a mobilitás és a végzettségek elismerése. (Hingel, 2001) Az oktatási ágazat szereplői megszelídítésében, azaz cselekvésüknek a közösségi politika átfogó stratégiai céljaihoz való hozzákapcsolásában különösen 85 Council Resolution of 13 July 2001 on the role of education and training in employment related policies (2001/C 204/01). 86 Minderről részletesebben lásd: Halász (2003). 87 Council Resolution on ‘Into the new millennium: developing new working procedures for European cooperation in the field of education and training’ (2000/C 8/04) adopted by the Education Council at its meeting of 26 November 1999.

99


nHalász Gábor

fontos szerepe volt az oktatási ágazat teljesítménye értékelését szolgáló indikátorok meghatározásának, ami szintén a kilencvenes évek végén kezdődő folyamat volt. A későbbiekben még sokszor és részletesen lesz szó az indikátorokról és szerepükről a közösségi szakpolitikai cselekvésben. Itt annyit érdemes megemlíteni, hogy a minőség kérdése iránt nyitott nemzeti oktatási ágazati szereplőket a közösség az indikátorokkal bizonyos értelemben csőbe húzta. Ezekről ugyanis e szereplők eleinte azt gondolták, azok a minőségjavítás eszközei, és csak később szembesültek vele, hogy a nemzeti politikák közösségi koordinálásának és ellenőrzésének eszközrendszerét hozták létre. A kilencvenes évtized végén az egyre intenzívebb oktatási ágazati egyeztetésbe elkezdték bevonni a csatlakozásra váró országokat is: 1997 és 2004 között minden évben sor került egy informális oktatási miniszteri találkozóra, amelyen a tagországok és a tagjelölt országok miniszterei stratégiai kérdéseket vitathattak meg. A második ilyen találkozót 1998-ban Prágában tartották, ahol döntöttek arról, hogy megalkotnak néhány, az oktatás minőségének mérésére alkalmas közös minőségmutatót (quality indicator), amelyeket azután a miniszterek két évvel később Bukarestben fogadtak el. (European Commission, 2002a) Ezek, mint később látni fogjuk, a tagállamok oktatáspolitikája közösségi értékelésének egyik legfontosabb eszközévé váltak. Egy szerző az amszterdami szerződés életbelépését követően megjelent tanulmányában azt a kérdést fogalmazta meg: „Vajon a tagországok képesek lesznek-e továbbra is úgy fejleszteni az oktatási rendszerüket, hogy nincsenek tekintettel a más tagországokban létrejött reformokra és struktúrákra, vagy pedig szembe kell nézniük azzal, hogy közelebb kell egymáshoz kerülniük olyan területeken is, ahol a nemzeti hagyományok és a nemzeti identitás forog kockán?” (Berggreen-Merkel, 1999). A kilencvenes évek végére kialakult helyzet azt jelezte, hogy ez a „szembenézés” elkerülhetetlenné vált. Ezzel a közösség oktatási szerepe fejlődéstörténetében egy új időszak vette kezdetét.

5.2.5 A NEMZETI POLITIKÁK KÖZÖSSÉGI KOORDINÁLÁSA (2000 UTÁN)

A közösség oktatásügyi szerepének fejlődését elemezve, a 2000. évet, ezen belül az ún. lisszaboni folyamatot elindító magas szintű politikai döntést, önálló szakaszhatárnak, sőt az utóbbit egyúttal kiemelkedő fejlődési állomásnak kell tekintenünk. Az akkor 18 tagú Unió állam- és kormányfői a 2000 tavaszán Lisszabonban tartott rendkívüli csúcstalálkozójukon döntöttek annak a később lisszaboni stratégiának nevezett, átfogó modernizációs programnak az elfogadásáról, amely különösen nagy hatást gyakorolt az oktatási ágazatra vonatkozó közösségi politikára. Ha a lisszaboni döntés lényegét a közösség oktatási szerepének fejlődése szempontjából tömören és nagyon leegyszerűsítve akarnám összefoglalni, akkor azt mondanám: Európa politika vezetői e döntéssel elfogadták egyfelől azt, hogy Európa bajban van, és ez különösen aktív közös cselekvést igényel, másfelől azt, hogy a baj egyik fontos oka és az abból való kilábalásnak különösen fontos eszköze az oktatás. Nem először tették ezt, de a korábbi döntések politikai súlyát nem lehet a 2000-es lisszaboniéhoz mérni. Ez látványosan 100



irányította rá a figyelmet arra az ellentmondásra is, hogy miközben az oktatás a közös nehézségekből való kilábalás egyik legfontosabb forrása, éppen ez az a terület, ahol a közösségnek a legkevésbé volt felhatalmazása a cselekvésre. A lisszaboni döntés azért jelent szakaszhatárt a közösség oktatási szerepe fejlődésében, mert megadta a szükséges politikai támogatást ahhoz, hogy az Unió e területen is aktívan fellépjen, és egyúttal megteremtette azokat az eszközöket is, amelyekkel ezt az alapszerződés módosítása nélkül megtehette. A döntés akár úgy is értelmezhető, mint a gordiuszi csomó átvágása, azaz olyan eredeti megoldás kitalálása és alkalmazása egy probléma megoldására, amelyet e nélkül, a megszokott módon lehetetlen lett volna kezelni. Az új, kreatív megoldásnak itt is meghatározó eleme volt magának a megoldandó problémának az újrafogalmazása. Ez az oktatással szemben támasztott igények átrendeződését és ezzel együtt egy új oktatáspolitikai gondolkodásmód megalkotásának szükségességét jelentette. A lisszaboni döntéshez vezető út, mint láttuk, a kilencvenes évek elején kezdődött: akkor, amikor az 1993-ban elkészült, Delors-féle Növekedés, versenyképesség és foglalkoztatás című fehér könyv, illetve következtetései elfogadásával az Európai Bizottság, és vele együtt az európai politikai elit fontos szereplői egy része megértett és magáévá tett valami egészen új dolgot. Egyfelől azt, hogy Európa egyre inkább leszakad Észak-Amerikától, fokozatosan elveszíti gazdasági előnyét a látványos fejlődésnek indult Kelet- és Délkelet-Ázsiával szemben, másfelől azt, hogy ennek olyan mélyen gyökerező strukturális okai vannak, amelyek az oktatás reformja nélkül nem kezelhetőek. Felismerték és tudomásul vették, hogy egy új, az információra és tudásra épülő gazdaság van megszületőben, amely át fogja rendezni a globális erőviszonyokat, és amely – ha nem képes ehhez alkalmazkodni – Európa végzetes lecsúszásához vezethet. A leszakadás tényének – különösen Kelet- és Délkelet-Ázsia relációjában – vagy a korábbi előny elvesztésének felismerése korábban messze nem volt magától értetődő az európai politikai elit számára, és különösen nem volt az a felsőbbrendűség érzését őrző európai társadalmak számára. Önmagában ez is nagy horderejű, számunkra azonban ennél is fontosabb annak belelátása, hogy a leszakadásban meghatározó szerepe van a humán tényezőnek, az emberi erőforrásoknak, és természetesen mindazoknak a társadalmi mechanizmusoknak és intézményeknek – így az oktatásnak –, amelyek ennek a minőségét meghatározzák. Ez nemcsak az oktatás mint szakpolitikai terület korábban elképzelhetetlen mértékű felértékelődését eredményezte, hanem az erről való gondolkodás, az e terület felé megfogalmazó igények nagymértékű átalakulását is. Ez utóbbi hozta magával annak az új, még ma is formálódó oktatáspolitikai paradigmának a kiemelkedését és megerősödését, amit ma az egész életen át tartó tanulás fogalmával írunk le, és amely – mint erről később részletesebben írok – sokkal többet foglal magában, mint hogy a fiatalkori tanulás mellett fontos a felnőttek tanulása is. A lisszaboni döntéssel az államfők lényegében arra adtak felhatalmazást a Közösségnek, hogy az alapszerződésben meghatározott kereteket rugalmasan kezelve, újszerű szakpolitikai eszközök és kormányzási technikák alkalmazásával, határozottan avatkozzon bele a nemzeti oktatási rendszerekben zajló folyamatokba, és érje el, hogy e rendszerekben jelentős modernizációs folyamatok 101


nHalász Gábor

induljanak el. Arra adtak mandátumot a közösségi intézményeknek és szereplőknek, hogy a nemzeti oktatási rendszerekben jutassák érvényre az említett új oktatáspolitikai paradigmát, és ezen az úton akkor is próbáljanak előrehaladni, ha egy-egy tagállamon belül a domináns oktatáspolitikai érdekcsoportok egy része nem érti és nem támogatja a változásokat. Döntésükkel a nemzeti oktatáspolitikák európai szintű koordinálásának olyan új mechanizmusait hozták létre, amit alig néhány évvel korábban nemcsak lehetetlen lett volna a tagországokkal elfogadtatni, de még elképzelni is nehéz lett volna. Az Európai Tanács 2000. évi márciusi lisszaboni döntése az új közös európai növekedési és foglalkoztatási stratégiáról három célt fogalmazott meg. Ezek: (1) a tudásalapú gazdaság felé történő átmenetnek, ennek érdekében különösen az új információs és kommunikációs technológia elterjedésének a felgyorsítása, (2) az „európai társadalmi modell” ezzel párhuzamos modernizálása, beleérve a humán tőkébe történő beruházás növelését, és (3) olyan makrogazdasági eszközök alkalmazása, amelyek a növekedést az egyensúly megtartása mellett teremtik meg (European Council, 2000). A három stratégiai cél közül a másodikhoz három cselekvési területet kapcsolódott: az első az oktatás, a második a foglalkoztatás, a harmadik pedig a társadalmi kohézió erősítése volt. Az államfők által elfogadott politikai nyilatkozat több mint négyszáz szót szentelt az oktatáspolitikának, és e területre egészen specifikus célokat és feladatokat határozott meg, esetenként – először alkalmazva a mérhető indikátorokkal kifejezett operatív célmeghatározás később általánossá váló módszerét – konkrét célértékek meghatározásával. Itt történt meg a realizálása annak a Delors-féle fehér könyvben hét évvel korábban megfogalmazott és korábban már idézett célnak, hogy „a közösség határozottan és világosan rögzítse az alapvető követelményeket és a hosszú távú szakpolitikai célokat és intézkedéseket” (European Commission, 1993c). A specifikus célok és feladatok között olyan elemek is megjelentek, amelyek nyilvánvaló módon túl voltak azokon a határokon, amelyeket korábban az alapszerződés szűk értelmezése elfogadhatónak tartott volna, így például az informatikai képességek fejlesztését illetően és egyéb hasonló területeken, egyértelmű „belenyúlás” történt a kurrikulum addig megkérdőjelezhetetlenül nemzetinek számító világába. Az államfők a lisszaboni döntéssel világos és egyértelmű instrukciót adtak az oktatási ágazatot vezető nemzeti döntéshozók számára: fogalmazzanak meg olyan „konkrét célokat” tartalmazó közösségi politikát, amely lehetővé teszi a lisszaboni stratégia implementálását az oktatási ágazatban. Az új közösségi oktatáspolitika megfogalmazása az Európai Unió Tanácsa által az Európai Tanács elé terjesztett, az utóbbi által 2002 tavaszán Barcelonában elfogadott, ún. „részletes munkaprogramban”88 történt meg. Ez nemcsak komplex célrendszert vázolt fel (lásd a 2. keretes írást), hanem az egyes célok-

88 Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe. Council of the European Union. Brussels, 20 February 2002. E dokumentum alapját a korábban már elfogadott The Concrete Future Objectives of Education and Training Systems című dokumentum alkotta (Report from Education Council to The European Council. Brussels. 2001

102



hoz konkrét feladatokat és, ahol ez lehetséges volt, teljesülésükhöz mérhető indikátorokat is hozzárendelt. A stratégiának, melyet ez a dokumentum tartalmazott, később az Oktatás és képzés 2010 elnevezést adták. Ennek keretei között jöttek létre azok, a tagállamok kormányai által delegált szakértőkből álló munkacsoportok, amelyek az egyes területeken elindították a célok konkrét szakpolitikai kezdeményezésekké történő lefordítását. A nemzeti szereplők – az e területért abban az időben felelős hazai minisztériumi döntéshozó szavaival – itt „tanulták meg először azt, hogy milyen nehéz más nemzetbeli kollégáinkkal a közös tematika és módszertan alapján eljutni konszenzusos, közösen vállalható javaslatokig”, és itt tapasztalták meg, mennyire „nem könnyű közös nyelvet találni még a szakma nemzetközi szakirodalmán edzett kutatóknak sem” (Kovács, 2004). Némelyik ilyen munkacsoport működése jelentős közösségi szakpolitikai kezdeményezésekhez vezetett (így például „A tudásalapú társadalom által megkívánt ismeretek fejlesztése” célhoz kapcsolódó munkacsoport alkotta meg az európai kulcskompetenciáknak azt a rendszerét, amelyből 2006-ban a Tanács és a Parlament később részletesebben is bemutatandó ajánlása89 megszületett. 2. keretes írás. Az európai oktatási és képzési rendszerek célkitűzéseihez kapcsolódó részletes munkaprogram célrendszere 1. stratégiai célkitűzés: Az EU-s oktatási és képzési rendszerek minőségének és hatékonyságának javítása 1.1 A tanárok és az oktatók oktatásának és képzésének fejlesztése 1.2 A tudásalapú társadalom által megkívánt ismeretek fejlesztése 1.3 Az információs és kommunikációs technológiához (IKT) való hozzáférés biztosítása mindenki számára 1.4 A tudományos és műszaki tanulmányok vonzóbbá tétele 1.5 Az erőforrások legjobb kihasználása 2. stratégiai célkitűzés: Az oktatási és képzési rendszerekhez való hozzáférés megkönnyítése mindenki számára 2.1 Nyitott tanulási környezet 2.2 A tanulás vonzóbbá tétele 2.3 Az aktív állampolgárság, az egyenlő esélyek és a társadalmi kohézió támogatása 3. stratégiai célkitűzés: Az oktatási és képzési rendszerek megnyitása a külvilág felé 3.1 A kapcsolódási pontok erősítése a munka és a kutatás világával, valamint a társadalommal általában 3.2 A vállalkozóképesség fejlesztése

89 Recommendations of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 on Key Competences for Lifelong Learning (2006/962/EC), Official Journal of the European Union, 30.12.2006 (magyarul lásd: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/publ/pdf/ll-learning/ keycomp_hu.pdf).

103


nHalász Gábor

3.3 Az idegennyelv-tanulás fejlesztése 3.4 A mobilitás erősítése 3.5 Az európai együttműködés erősítése Forrás: The Council…, 2002

Az „Oktatás és képzés 2010” munkacsoportok létrehozásával a közösség az oktatási ágazatot is bevonta abba a politikaalakítási és implementációs intézményi világba, amely már korábban létrejött és működött más szakpolitikai területeken.90 Ez az az intézményi világ, amelyet az uniós fejlődést elemző irodalom a többszintű hálózati kormányzás fogalmával ír le, és amelyről a korábbiakban a 4.2 Hogyan formálódik a szakpolitika az Európai Unióban? című részben részletesen szó volt. A tagállamok kormányai által delegált tagokból álló, de az Európai Bizottság közvetlen irányítása alatt működő munkacsoportok itt is hasonlóképpen működtek, mint más politikaterületeken: egyfajta „interface”-t alkottak a nemzeti és a közösségi kormányzás között. Az utóbbi eszközét alkották, de tagjaik a nemzeti kormányoknak tartoztak közvetlen felelősséggel. A nemzeti rendszerek problémavilágának közvetlen ismeretében ezek képesek voltak olyan szakpolitikai megoldásokat kidolgozni, amelyek egyfelől megfeleltek a közösségi céloknak, másfelől garantálhatták, hogy a közösség ne hagyja figyelmen kívül a tagállamok implementációs képességét, vagyis azt, mi az, amit az utóbbiak képesek „megemészteni”, és mit nem. E munkacsoportok persze igen eltérő hatékonysággal működtek: volt, amelyik a Bizottság irányítása alatt képes volt egészen specifikus és az implementációs fázisba átvitt (azaz a Tanács és a Parlament által elfogadott döntéssel is szentesített) szakpolitikai megoldások kidolgozására, és olyan is, amely alig jutott túl a különböző nézetek ütköztetésén, közös diagnózisok megfogalmazásán és bizonyos általános elvek rögzítésén. A nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinálását szolgáló új eszköz, a már említett nyitott koordinációs módszer (Open Method of Coordination – OMC) alkalmazását az oktatási ágazat területén a „részletes munkaprogramban” megfogalmazott célrendszer alapozta meg. E közösségi kormányzási eszköz alkalmazására – melyet, mint láttuk, korábban a foglalkoztatási ágazatban kezdtek el használni – az oktatási ágazatban az Európai Tanács lisszaboni döntése adott explicit felhatalmazást. Az új eszköz négy fő elemet foglalt magában: • közös célok vagy irányvonalak (guidelines) rögzítése specifikus időzítéssel a célok teljesítéséhez;

90 Erről a folyamatról az érdeklődő rendkívül gazdag képet nyerhet azokból az Európai Bizottság támogatásával létrehozott kiadványokból és egyéb forrásokból, amelyek az Oktatás és képzés 2010 folyamat hazai „megemésztésének” segítését szolgálták. Lásd Krémó (2008) és Szegedi (2009), továbbá különösen a Tempus Közalapítvány Oktatás és képzés 2010 (http://www.tpf.hu/pages/content/index.php?page_id=409) és Tudástár (http://oktataskepzes.tka.hu/pages/tudastar/index.php?page_id=1053) című weblapjait.

104



• kvantitatív és kvalitatív indikátorok és mérföldkövek (benchmarks) vagy elérendő referenciaértékek hozzárendelése az irányvonalakban rögzített célokhoz, • az uniós célok „lefordítása” nemzeti (és regionális) politikákra a tagállamokon belül; • a nemzeti politikák és végrehajtásuk közösségi értékelése a közös indikátorok és mérföldkövek alapján. Érdemes utalni arra, hogy a nyitott koordinációs módszer fogalmában a nyitott jelző egyszerre több olyan dolgot is jelent, amelyek az oktatási ágazat szempontjából különösen relevánsak. Jelenti mindenekelőtt a részt vevő országok meglévő formális hatásköre és sajátos nemzeti szakpolitikai gyakorlata tiszteletben tartását, azaz a koordinációs folyamat nem jár semmilyen sajátos modell kikényszerítésével. Szimbolikus kötelezettségről van szó, amely azt hozza magával, hogy az országok szembesülnek gyengeségeikkel és erősségeikkel, valamint más országok sikeres gyakorlatával, és így a közösség nyomást gyakorol rájuk, hogy hibáikat azonosítsák és javítsák, felhasználva más tagországok tapasztalatai. A nyitott szó továbbá azt is jelenti, hogy a koordinációs folyamatba a nemzeti kormányok mellett a társadalmi partnereket is bekapcsolják, azaz a politikakoordináció nem maradhat zárt, csak a kormányokat érintő ügy. Jelenti harmadszor azt, hogy a folyamatnak átláthatónak, azaz a társadalom számára jól követhetőnek kell lennie, tehát nem lehet szó egyszerűen a kormányzásban részt vevő elitek közti egyeztetésről. Végül jelenti azt is, hogy ez a nem nemzeti, hanem európai szakpolitikai koordináció utat nyit az integráció elmélyítése felé. (Telo, 2001) Ehhez érdemes hozzátenni: a nyitottság nagymértékben felértékeli a tanulás jelentőségét, ami maga is meghatározó elemét alkotja e kommunikatív kormányzási eszköznek. A nyitott koordinációs módszerbek egyik legfontosabb eleme az üzleti világban ismert benchmarking alkalmazása. A 2000-es lisszaboni döntés szövegében maga a kifejezés hét alkalommal fordult elő. A benchmark(ing) a nyolcvanas években vált a világgazdaság élvonalában álló vállalatok egyik fontos eszközévé, versenyképességük javítása érdekében. Lényege, a náluk jobb vállalatok fejlődésének szoros nyomon követése és a törekvés arra, hogy megpróbálják megtanulni és átvenni azokat a bonyolult megoldásokat, amelyek azokat kiválóvá tették. Ez a technika többek között a változások gyorsasága, valamint a piaci viszonyok nagyfokú komplexitása és kiszámíthatatlansága miatt alakult ki, ezek ugyanis lehetetlenné tették a korábbi lineáris modellek alkalmazhatóságát (Lundvall–Tomlinson, 2004). A benchmarking és tágabban a tanulás az oktatás közösségi kormányzásának meghatározó fontosságú eszközei lettek. A lisszaboni döntés felhatalmazást adva a nyitott koordinációs módszer alkalmazására az oktatás területén, és ismertetve ennek négy komponensét, úgy fogalmazott, hogy ezek közül az egyik a „világon legjobbak teljesítményét mutató benchmarkok megfogalmazása” és a „kölcsönös tanulási folyamatként megszervezett” értékelés.91 91 Lisbon European Council 23 and 24 march 2000. Presidency conclusions.

105


nHalász Gábor

Érdemes azt is hangsúlyozni, hogy a nyitott koordináció, különösen az első időszakban, az oktatás területén nem vált olyan szigorúan szabályozott eszközzé, mint más ágazatokban. Erre már a célmeghatározás módja sem volt alkalmas: részben azért, mert nem történt meg céloknak az a fajta folyamatos frissítése, amit például a foglalkoztatáspolitika területén lehetett megfigyelni, részben azért, mert nem fedték le az ágazati politika egészét. Az „Oktatás és képzés 2010” folyamatnak a kétezres évek közepéig – ahogyan az jól látszik a fenti keretes írásban bemutatott célokból – nem volt része a felsőoktatás, és később sem integrálódott ebbe a közös szakképzési politika. Továbbá az oktatási ágazatban csak korlátozottan valósult meg a módszer fentebb említett négy eleméből kettő: a közös európai célok nemzeti politikákra való lefordítása a tagállamokon belül, és e politikáknak, illetve végrehajtásuknak a közösségi értékelése. Az oktatási minisztériumoknak – szemben a foglalkoztatási tárcákkal – soha nem kellett a közösségi politikát konkrét nemzeti akciótervekre lefordítaniuk, és a kétezres évek közepéig az sem volt feladatuk, hogy a közösségi szakpolitika nemzeti szintű megvalósításáról olyan strukturált formában tájékoztassák a közösséget, ami alapján az a teljesítményüket értékelni tudja. Fontos ugyanakkor azt is hangsúlyozni, hogy a közösségi politika nemzeti cselekvési programmá történő alakítása és ez utóbbi közösségi értékelése ennek ellenére megtörtént, csak éppen nem az oktatási, hanem a gazdaságpolitikai és foglalkoztatáspolitikai koordináció keretei között. Az országok foglalkoztatáspolitikai akciótervei kezdettől fogva tartalmaztak az oktatási ágazatra vonatkozó fejezeteteket, amelyek az egész életen át tartó tanulás tág értelmezését követve kiterjedtek az oktatási rendszer teljességére. A közösség által készült értékelő jelentések is részletesen foglalkoztak az oktatási ágazattal. Így például a 2002-es Közös foglalkoztatási jelentés (Joint Report) értékelte a nemzeti szinten elkészített foglalkoztatási cselekvési terveket abból a szempontból, hogy azok milyen tartalmú és színvonalú egész életen át tartó tanulási stratégiát tartalmaztak. Ez meglehetősen kemény visszajelzést adott az egyes országoknak: noha „elégtelen bizonyítványt” senkiről nem állítottak ki, néhány ország – Belgium, Görögország, Olaszország, Ausztria és meglepő módon Portugália – igen rossz minősítést kaptak, a legjobbaknak pedig – nem meglepő módon – a skandináv országok bizonyultak (lásd 2. táblázat). Később, a kétezres évek közepén – döntően a lisszaboni folyamat előrehaladásával való általános elégedetlenséget észlelve92 – az oktatási miniszterek is elfogadták a jelentéstételi kötelezettséget. Az ugyan soha nem történt meg, hogy az OMC részeként nemzeti cselekvési programokat is kellett volna az oktatási minisztériumoknak készíteniük, de az előrehaladásról szóló rendszeres, önértékelő jelentés elkészítését nem „úszhatták meg”. A 2005. évtől kezdve az Európai Bizottság által meghatározott, tematikus szempontokat követve minden tagország kétévente jelentést készített az „Oktatás és képzés 2010” program végrehajtásáról, 92 “Education & training 2010”. The success of the Lisbon strategy hinges on urgent reforms. Joint interim report of the Council and the Commission on the implementation of the detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe. Council of the European Union. 2004. Brussels

106



2. táblázat. Az EU 2002-es Közös foglalkozatási jelentése értékelő táblázata a tagországok egész életen át tartó tanulási politikájáról BE DK DE EL ES FR IRL

A STRATÉGIA ÁTFOGÓ JELLEGE Kötelezæ oktatás R Formális R felnættoktatás/képzés Munkahelyi/egyéb nem R formális/ elismert korábbi tanulás Odafigyelés a hátrányos R helyzetÿ csoportokra Általános R beruházás/finanszírozási megoldások A STRATÉGIA KOHERENCIÁJA R Rendszerfejlesztés (szükségletek felmérése, tervezés, célmeghatározás, implementáció, monitorozás) R+ A partnerség mÿködése (szociális partnerek, hatóságok, képzési szolgáltatók, civil társadalom) R Horizontális (cross-cutting) aspektusok (tanácsadási szolgáltatások, oktatási/képzési mobilitás)

IT

LUX NL AU PT SF SW UK93

A A

A A

R R

R R

A R

R A

A R

R R

A A

R R

R R

A A

A A

A A

A

A

R

R

A

R

R

R

A

R

R

A

A

A

A

R

A

R

R

R

E

R

R

R

R

A

A

R

A

R

R

R

R

R

R

R

A

R

R

A

A

R

A

R

R

A A

R

E+

R

A

R R+ A

A

R+

A

A E+ R

R

A

R

R

A

R R+ A

A

A

A

R

A

R

R

R

R E+ R

A

A

R

R

A

Forrás: European Communities, 2003 Magyarázat: A – „Adekvát”. Az adott kritérium megfelelő prioritást kap mind a tagállam stratégiájában, mind konkrét cselekvésében R – „Részleges”. Bizonyos figyelmet kap az adott kritérium mind a stratégiában, mind a cselekvésekben, vagy a kettő közül valamelyikben. E – „Elégtelen”. Az adott kritérium hiányzik a stratégiából, mind a cselekvésekből, vagy csak az egyikben kap némi figyelmet A „+” jel javulást jelent.

amely alapján a Bizottság és a Tanács közös jelentésben értékelte a tagországok teljesítményét.94 Ezen túlmenően a kétezres években az Európai Bizottság, az 93 Az országok megjelelölésére használt rövidítések a táblázat fejlécében megegyeznek az uniós dokumentumokban, így a Eurydice kiadványaiban is használt rövidítésekkel (lásd: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/index_en.php). 94 A tagországok 2005 és 2011 között készült jelentései és a közösségi értékelések megtalálhatóak az Európai Bizottság Joint Council/Commission progress reports on education and training című weblapján (lásd: http://ec.europa.eu/education/lifelong-learningpolicy/doc1532_en.htm)”

107


nHalász Gábor

országokról rendelkezésre álló statisztikai adatok és egyéb indikátorok – különösen egy, az évtized elején elfogadott indikátorkészlet – alapján, évente értékelte a tagországok oktatási rendszerei teljesítményét.95 Az éves értékelések a kétezres évek végére már lehetővé tették hosszabb idősorok elemzését is, így jól nyomon követhetővé vált, melyik ország oktatási rendszerének fejlődése milyen mértékben felelt meg egy-egy európai referenciaértéknek. Az éves jelentések az egyes tagországok számára többek között olyan összesítő adatokat nyújtottak, mint amilyeneket a magyar adatokat ismertető 3. táblázat tartalmaz. A közös oktatáspolitikai célok elfogadása és a nemzeti oktatáspolitikák ez alapján történő közösségi koordinálása és értékelése a kétezres évtizedben teljesen új helyzetet eredményezett mind a közösségi oktatáspolitikában, mind a tagállamok ehhez való viszonyában. Nagymértékben visszaszorult az a fajta bizalmatlanság, ami a korábbi időszakot jellemezte. Noha a szuverén nemzeti politikába történő közösségi beavatkozástól való aggodalom nem tűnt el, és az alapszerződés oktatási cikkelyének a tagállamok önállósága tiszteletben tartására utaló passzusát továbbra is minden közösségi cselekvés magyarázatába belefoglalták, a figyelem fókuszában már nem az állt, hogy a közösség netán túllépi-e a hatáskörét, hanem annak igénye, hogy a közös kihívásokra hatékony közös megoldásokat lehessen találni. Az uniós oktatáspolitika eseményekben rendkívül gazdaggá vált, a stratégiai irányok jól kirajzolódtak, és a szakpolitika koherenciája határozottan erősödött. A stratégiai kereteket egyértelműen az egész életen át tartó tanulásnak az a tágan értelmezett oktatáspolitikai paradigmája alkotta, amelyről a későbbiekben önálló alfejezetben részletesebben szó lesz. Ezen belül az oktatási rendszer egyes alrendszereire és különböző horizontális területekre vonatkozó, a későbbiekben ugyancsak részletesebben bemutatandó speciális szakpolitikák bontakozhattak ki. A kétezres években kibontakozó, a lisszaboni folyamat keretei közé illeszkedő és egyre határozottabb stratégiai kormányzás az oktatási ágazatban is egyre intenzívebb közösségi szintű politikaalakítással párosult. Új közösségi politikák fogalmazódtak meg, a már meglévők részletesebb kifejtésére vagy további operacionalizálására került sor, és több szakpolitikai területen új kezdeményezések keletkeztek. Mindezt a 6 Az Unió szerepe konkrét szakpolitikai területeken című részben részletesebben be fogom mutatni. Itt annyit érdemes kiemelni, hogy a közösségipolitika-alakítás az oktatási ágazat mindegyik alrendszerét egyforma intenzitással érintette, és hogy mindez a tagállamok rendelkezésére bocsátott közösségi erőforrások folyamatos növekedésével is járt. Az előző részben említett, a későbbiekben pedig még bővebben tárgyalt oktatási programok két új nemzedéke indult el ebben az időszakban: az egyik (azaz a harmadik) az évtized elején, a másik (azaz a negyedik) az évtized második felében. Ezekre nemcsak felhasználható költségvetési források növekedése volt jellemző (lásd a 4. ábra), hanem az is, hogy egyre inkább alárendelődtek és alárendelődhettek a közösség stratégiai céljainak. A programok 2007-ben induló, negyedik nemzedékénél ez többek között abban jutott kifejezésre, hogy az álta95 A 2011-ben készült éves jelentés: European Commission (2011b)

108



3. táblázat. Az oktatással kapcsolatos stratégiai célként 2010-re és 2020-ra megfogalmazott uniós referenciaértékek (benchmarkok) és az Unió, valamint Magyarország vonatkozó adatai (2000–2009)

A tankötelezettségi életkor elætti (4 éves kori) részvételi arány a kisgyermekkori nevelés és gondozás rendszerében Olvasás Alacsonyan teljesítæk aránya Matematika (PISA-adatok) Természettudomány A lemorzsolódottak aránya a 18–24 évesek között Felsæ középfokú végzettséggel rendelkezæk aránya a 20–24 évesek között Növekedés 2000 Matematika, óta természettudományos és Næk aránya mÿszaki végzettséggel rendelkezæk aránya Felsæfokú végzettséggel rendelkezæk aránya a 30–34 évesek körében A felnættek (25–64 évesek) részvételi aránya tanulásban (négy hétre visszamenæleg) Az oktatásba történæ befektetés (közkiadások a GDP arányában)

Uniós referenciaértékek 2010-re 2020-ra – 95

Uniós átlag

Magyarország

2000 85,6

2009 92,308

2000 89,9

2009 95,208

17,0 – –

21,3 24,006 20,306

20,0 22,2 17,7

22,7 21,206 15,006

22,7 21,206 15,006

17,6 22,3 14,1

10,0

10,0

17,6

14,4

13,9

13,9

85,0

–

76,6

78,6

83,5

83,5

+15%

–

38,108

30,7

32,608

22,6

22,6

25,708

–

40,0

22,4

32,3

14,8

14,8

12,5

15,0

8,503

9,3p

4,503

4,503

–

–

4,88

4,9607

4,42

4,42

„javítani kell”

18,9 08

Forrás: European Commission, 2011; Balázs et al, 2011 Megjegyzések: 01= 2001, 03= 2003, 06 = 2006, 07 =2007, 08 =2008, b = az idősoros adatokban töréspontok vannak, p = ideiglenes adat Az üres cellák az első két oszlopban azt jelentik, hogy az adott időszakra nem határoztak meg célértékekeket, az utolsóban pedig azt, hogy az adatok nem állnak rendelkezésre.

lános és a szakképzési terület korábban elkülönülő programjait egy egységes programba vonták össze, amely az „Egész életen át tartó tanulás programja” elnevezést kapta.

109


nHalász Gábor

4. ábra. Az oktatási programok együttes éves költségvetése, 1986–2013 (millió euró, folyó áron) 3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

0

Forrás: European Commission, 2006a. Az alapadatokat lásd a Függelékben: Az oktatási programok éves költségvetése, 1986–2013

Az általános és a szakképzési programok összekapcsolásának többek között azért van különös jelentősége, mert – mint az előző részben láthattuk – a szakképzési programok már korábban is explicit módon a közösségi politika implementálását szolgálták, míg az általános képzés területén ez korábban nem volt elképzelhető. Később még részletesebben is szó lesz arról, hogyan hatott ez az összeolvasztás a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódására. Itt elég annyit megjegyezni, hogy a korábban két külön világ egybeolvasztása kicsiben azzal a hatással járt, mint az oktatási és foglalkoztatási tárcák összevonása azokban az országokban, ahol fejlett egész életen át tartó tanulási rendszerek léteztek: a munka világához szorosabban kötődő szakképzés megközelítésmódja jobban behatolhatott az ettől korábban elzárt iskolai és egyetemi világba. Az elnevezés megváltozása azért volt jelentős esemény, mert ez kifejezte hozzákapcsolását a közösség legátfogóbb oktatáspolitikai céljaihoz, igaz, nem kevés konfúzió árán, hiszen 2007 után nem lehetett tudni, hogy amikor az egész életen át tartó tanulást emlegetjük, vajon az Unió oktatási programjairól beszélünk-e, vagy a közösség oktatáspolitikájának egészéről. A kétezres év másik nagy horderejű eseménye a strukturális alapok megnyitása volt az oktatásfejlesztés számára. Ezek, mint ismert, az Európai Unió egyik legnagyobb hatású eszközét alkotják: a rendelkezésére álló források, mint láttuk (lásd 3. ábra), összehasonlíthatatlanul nagyobbak, mint az oktatási progra110



mok rendelkezésére állóak. E pénzalapok (elsősorban az Európai Regionális Fejlesztési Alap és az Európai Szociális Alap) célja: részben az egységes piac kialakulása miatt a gazdaság világában szükségessé vált strukturális alkalmazkodási folyamatok támogatása, beleértve ebbe a munkaerő alkalmazkodásának segítését, részben a közösségen belüli egyenlőtlenségek enyhítése, a belső kohézió növelése. A strukturális alapok az Unió belső fejlesztési és modernizációs politikájának nagyerejű eszközei, melyeket a kétezres évek előtt csak igen korlátozottan lehetett oktatásfejlesztési célokra, különösen a formális oktatási rendszer fejlesztésére felhasználni. A 2000. évtől kezdve, amikor elkezdődött a közösségi strukturális politika 2006-ig tartó újabb középtávú periódusa, az Európai Szociális Alap (ESZA) legfontosabb célja a közös Európai foglalkoztatási stratégia megvalósításának támogatása lett. Ez utóbbinak, mint arra korábban utaltam, meghatározó elemévé vált az egész életen át tartó tanulás közösségi politikája, és az ESZA céljai között már ekkor megjelent az oktatási és képzési rendszerek reformjának vagy modernizálásának segítése. (European Commission, 1999; European Communities, 1999) A lisszaboni döntést követően a strukturális alapok felhasználására vonatkozó közösségi politikában az a cél is egyre inkább előtérbe került, hogy ezek segítsék elő a lisszaboni célok teljesülését. Ez is abba az irányba hatott, hogy e forrásokat növekvő arányban lehessen a fokozatosan táguló oktatásfejlesztési célokra felhasználni. Az „oktatási és képzési rendszerek modernizálása” – az elmaradott régiók támogatása és a strukturális alkalmazkodás segítése mellett – már a 2000–2006 közötti időszakban is a közösségi strukturális politika harmadik kiemelt célkitűzésévé vált, majd a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó szabályozásban még tovább erősödött. Az Európai Bizottságnak az Európai Szociális Alap koordinálásért felelős főigazgatósága 2006 nyarán külön ajánlásokat fogalmazott meg annak érdekében, hogy ezzel orientálja e pénzalap oktatásfejlesztési célú felhasználását a tagállamokban. (European Commission, 2006b) Az, hogy a kétezres években lehetővé vált a strukturális alapok oktatásfejlesztési célú felhasználása, döntően annak köszönhető, hogy ekkorra az egész életen át tartó tanulás paradigmája és ezzel együtt mindaz, amit a kritikai irodalom szóhasználatát idézve korábban „instrumentális” megközelítésnek neveztem, nemcsak a közösségi oktatáspolitikában vált meghatározóvá, de a tagállamok nemzeti politikájába is nagymértékben behatolt. Ezzel elmúlt vagy legalábbis nagymértékben csökkent annak a kockázata, hogy e forrásokat a nemzeti oktatási rendszerek az eredeti gazdasági és társadalmi céloktól eltérítve használják fel. Ez egyúttal drámai módon megnövelte annak a lehetőségét, hogy a közösség közvetlenül befolyásolja a nemzeti oktatási rendszerek fejlődését. Ez különösen látványosan jelentkezett a 2004 után csatlakozott, kevésbé fejlett országokban, ahol oktatásfejlesztési célokra az Európai Uniótól származó pénzeken túl alig vagy egyáltalán nem állt rendelkezésre szabad forrás. Ezen országokban az oktatásfejlesztés egészét közvetlenül hozzá kellett kapcsolni a közösségi oktatáspolitika célrendszeréhez, ami az európaizálódás rendkívüli mértékű felerősödését eredményezte. Ezt persze befolyásolta az, hogy az ágazati politika több szereplője idő hiányában nem tudta „megemészteni” a közösségi 111


nHalász Gábor

szakpolitika tartalmát, és az ahhoz való alkalmazkodás felszínes vagy formális maradt. A 2004-ben csatlakozott országok számára túlságosan új és szokatlan volt az a szakpolitikai megközelítés, amely a régebbi tagországokban évtizedes fejlődés nyomán, fokozatosan alakulhatott ki. A strukturális alapok oktatásfejlesztési célú megnyitása a kétezres években tovább erősítette a közösségi oktatáspolitikának azt a hetvenes évek közepétől kezdve uralkodó és a maastrichti szerződéssel is megerősített kormányzási paradigmáját, amely elveti a jogi eszközökkel történő harmonizálást, és amely a Közösségnek az oktatás területén az ösztönzők alkalmazására épülő katalizáló szerepet szán. Az Európai Szociális Alap a társadalmi innováció eszközévé vált, és a társadalmi problémák kreatív megoldását célzó programok tömegének megszületését tette lehetővé a tagországokban. Az Európai Bizottság korábban említett ajánlásai (European Commission, 2006b) egy sor ilyen kezdeményezés esettanulmány jellegű bemutatását tartalmazzák azzal a céllal, hogy inspirálják a tagállamok fejlesztési programjai tervezőit. A lisszaboni folyamat keretei között a kétezres évek elején megalkotott „Oktatás és képzés 2010” stratégia helyébe az évtized végén új ágazati stratégia lépett, amely azonban nyugodtan tekinthető a korábbi folytatásának is, amit elnevezése („Oktatás és képzés 2020”)96 is kifejez. Az ebben megfogalmazott célrendszer csak kevéssé módosult a korábbiakhoz képest. Első helyen „az egész életen át tartó tanulás és a mobilitás megvalósítása” jelent meg, kifejezve, hogy az alapvető szakpolitikai paradigma, melynek keretein belül minden értelmeződik, nem változott. A fő feladat a munka világa számára értelmezhető, releváns tanulási eredményeken (learning outcomes) alapuló nemzeti képesítési keretrendszerek létrehozása és ezek hozzákapcsolása a közös európai kvalifikációs keretekhez; a különböző oktatási szintek és ágazatok közötti átjárhatóság erősítése, a rugalmasabb egyéni tanulási utak támogatása lett, továbbá ezzel összefüggésben a pályaorientáció fejlesztése, a felnőttkori tanulás támogatása és a tanulás vonzóbbá tétele, többek között az új technológiák alkalmazása révén. A második helyen „az oktatás és a képzés minőségének és hatékonyságának javítása” állt, ami a korábbi stratégiában a legelső helyen volt. Ezen belül továbbra is kiemelt figyelmet kapott az alapképességek fejlesztése, az oktatás személyi feltételeinek, a tanárok felkészültségének javítása, kiemelt terültként beleértve ebbe a vezetés fejlesztését, a minőség biztosítását szolgáló mechanizmusok továbbépítését és általában az oktatási és képzési rendszerek költséghatékonyságának javítását, különös tekintettel a nem állami források bevonására. A harmadik stratégiai célkitűzés „a méltányosság, a társadalmi kohézió és az aktív polgári szerepvállalás előmozdítása”, ami lényegében megfelelt az előző évtized stratégiáján belül második helyen szereplő prioritásnak. Ezen belül kiemelt figyelmet kapott az iskolai kudarc, a lemorzsolódás és a kirekesztés elleni küzdelem, továbbá az aktív állampolgárságra és demokráciára nevelés, va96 A Tanács következtetései (2009. május 12.) az oktatás és képzés terén folytatott európai együttműködés stratégiai keretrendszeréről („Oktatás és képzés 2020”). Az Európai Unió Tanácsa. (2009/C 119/02). Az Európai Unió Hivatalos Lapja. C 119/2. 2009.5.28

112



lamint a kultúraközi kommunikáció képességének fejlesztése. Itt új elem lett a koragyermekkori nevelés fejlesztése iránti erős elköteleződés, különös tekintettel ennek a társadalmi hátrányok leküzdésében játszott szerepére. Végül új, negyedik célcsoportként jelent meg „az innováció és a kreativitás – a vállalkozói készségeket is beleértve – fejlesztése az oktatás és a képzés minden szintjén”. Ez volt az egyetlen valóban új kiemelt célcsoport, bár bizonyos elemei (így elsősorban a vállalkozói képességek fejlesztése, illetve az oktatás és a gazdaság közötti kapcsolatok erősítése) már az előző évtized stratégiájában is ott voltak. E mögött a célcsoport mögött az a kétezres években megerősödött és egyre nagyobb politikai támogatást nyerő felismerés húzódott meg, hogy mind a növekedés és versenyképesség, mind az átfogó társadalmi és környezeti problémák megoldásában meghatározó szerepe van az innovációnak, és hogy az oktatás többek között éppen ennek a támogatásával tud hozzájárulni a gazdasági és társadalmi fejlődéshez. Ezt a közösség nemcsak a tudományos kutatási feladatokat ellátó és a gazdaság számára közvetlen innovációs szolgáltatást nyújtó felsőoktatásra tekintette érvényesnek, hanem az oktatás minden formájára, amely szerepet tud játszani az innovációhoz szükséges képességek, így a kreativitás fejlesztésében. Érdemes külön kiemelni, hogy az oktatási ágazat Oktatás és képzés 2020 című stratégiája azt megelőzően készült el, hogy elfogadták volna a foglalkoztatás és a gazdasági növekedés 2020-ig szóló átfogó uniós stratégiáját. A tíz évvel korábbi helyzethez képest, amikor az oktatási ágazat utólagosan alkalmazkodott az átfogó közösségi modernizációs politikához, most a lisszaboni folyamat folytatásának tekinthető „Európa 2020” 97 stratégia kidolgozása és elfogadása idején a közösség már kész ágazati politikával számolhatott, amelyre az érintettek folyamatosan hivatkozhattak, és amely érzékelhetően hozzájárult az oktatási terület felértékelődéséhez az átfogó közösségi növekedési és foglalkoztatási politikán belül. Azt, hogy az oktatásnak milyen nagy jelentősége és súlya lett a 2020-ig tartó időszakra érvényes, átfogó közösségi stratégiában, talán az mutatja legjobban, hogy az itt megfogalmazott öt célterület egyike (a foglalkoztatás, az innováció, a klímaváltozás és az energiaszektor, valamint a szegénység és társadalmi kirekesztés mellett) az oktatás lett. A kisszámú kiemelt számszerű célkitűzés (headline targets) közül kettő éppen ezt az ágazatot érintette (az egyik a felsőfokú végzettséggel rendelkezők, a másik az iskolarendszerből végzettség nélkül kihullók arányára vonatkozik). Ugyanígy mutatja ezt az is, hogy a növekedést és foglalkoztatást támogató, korábban említett átfogó, ún. „zászlóshajó” programokban az oktatás több helyen kiemelt figyelmet kapott. Természetessé vált, hogy a növekedés és a foglalkoztatás átfogó közösségi politikája és az oktatási ágazat stratégiája ugyanazon a gondolati vonalon mozognak, és hogy az oktatási ágazatot irányító minisztereknek aktív és közvetlen szerepet kell vállalniuk az előbbi implementálásában. Az oktatási miniszterek éppen a 2011-es magyar elnökség idején hoztak döntést arról, hogy a saját ágazatukra vonatkozó nemzeti 97 „EURÓPA 2020. Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája”. Lásd az Európai Bizottság Európa 2020 című weblapját (http://ec.europa.eu/europe2020/index_ hu.htm).

113


nHalász Gábor

célkitűzéseket milyen módon építik bele azokba az aktív közösségi koordinálás mellett megvalósított nemzeti növekedési programokba, amelyek az „Európa 2020” stratégia nemzeti szintű implementálását szolgálják, és amelyek ilyen módon közvetlenül orientálják az uniós fejlesztési források nemzeti szintű felhasználását is.98 Mindez óriási változást jelentett a korábbi időszakhoz képest, amikor – még a kilencvenes évek közepén is – tiltották az uniós fejlesztési források oktatásfejlesztési célú felhasználását, és a közösségi szereplőknek azzal kellett kalkulálniuk az oktatási kezdeményezések esetén, hogy valamelyik tagállam „hatásköri túllépés” miatt az Európai Bíróságon pert indít ellenük. Egészen új helyzet volt ez azzal összehasonlítva, amikor a felsőoktatás átfogó európai reformját célzó Bologna-folyamatot még úgy bocsátották útra, hogy az Európai Bizottságnak abban „nem osztottak lapot”. A kétezres években az oktatás a közösségi politika fontos és többé már nem megkérdőjelezhető elemévé vált. Ez döntő részben annak volt köszönhető, hogy tartalmilag egyértelműen hozzákapcsolódott a gazdasági és társadalmi fejlődéssel kapcsolatos közösségi politika átfogó céljaihoz, és ezek megvalósításában megkerülhetetlen eszközzé vált.

5.2.6 A KÖZÖSSÉGI SZEREP BŐVÜLÉSE ÉS A VÁRHATÓ JÖVŐ

Mindaz, amit ez eddigiekben láttunk, azt mutatja, hogy a Közösség oktatási szerepe, ha voltak is kisebb nagyobb megtorpanások ebben, az Európai Unió több mint fél évszázados története során folyamatosan erősödött. Egy 2008-ban publikált kutatási jelentés, amely az Uniónak az oktatással kapcsolatos jogalkotási tevékenységét vizsgálta, és amely az Európai Bizottság magasabb szintű jogalkotást csupán előkészítő közleményei közül mindössze néhány különösen fontosat vett figyelembe, több mint 120 jogi aktust99 azonosított a római szerződés óta eltelt időben. Ezek száma különösen a maastrichti szerződést követően emelkedett (lásd 5. ábra). Egy másik kutatás, amely 1960 és 2003 között vizsgálta az oktatást érintő jogi aktusok – tanácsi döntések, jogi aktusként értelmezhető bizottsági előterjesztések és európai bírósági ítéletek – számának alakulását, hasonló trendeket állapított meg. E szerint a bizottsági előterjesztések száma a nyolcvanas évek közepén kezdett erősebben emelkedni, és a csúcsot 1998-ban érte el, amikor 24 volt a számuk, ami megegyezett a bírósági ítéletek 1998-ban és a tanácsi döntések 1990-ben mért legmagasabb számával. (Walkenhorst, 2005b)

98 Council conclusions on the role of education and training in the implementation of the Europe 2020 strategy 3066th Education, Youth, Culture and Sport Council meeting. Brussels, 14 February 2011 99 Fontos hangsúlyozni: a közösségi jog fogalmába beleértjük azt a fajta „puha jogot” (soft law) is, amit az ajánlások, állásfoglalások vagy közös nyilatkozatok alkotnak.

114



5. ábra. Az oktatással kapcsolatos jelentősebb közösségi jogalkotási akciók száma (kumulatív adat)

Forrás: Larionova, 2008

Az Unió hivatalos jogalkotási információs rendszere, az EUR-Lex 2011 novemberében 131 olyan hatályos, jogi státussal bíró dokumentumot jelzett, amelyek az oktatás és képzés területére vonatkoznak (teljes listájukat lásd a Függelékben). Mivel ezek közül sokat többször módosítottak, és néhány hatályát veszített jogszabály is létezik, maguknak a jogalkotási aktusoknak a száma persze ennél természetesen jóval magasabb. Az első közülük az 1963-ban keletkezett tanácsi határozat a közös szakképzési politika általános elveinek megállapításáról, az egyik utolsó pedig a korai iskolaelhagyás csökkentését célzó szakpolitikákról szóló, 2011 nyarán elfogadott tanácsi ajánlás, amelyről a későbbiekben még részletesen szó lesz. Ha a jelenleg is érvényben lévő közösségi jogi dokumentumok keletkezésének időpontját vizsgáljuk (lásd a Függelékben található listát), akkor megállapíthatjuk, hogy abban az időszakban, amelyet a „tabu” korszaknak neveztünk, azaz 1971 előtt, mindössze három, ma is hatályban lévő közösségi jogi dokumentumot fogadtak el (ezek mindegyike a szakképzést érintette, és természetesen egyikről sem az oktatási miniszterekből álló Tanács döntött). Az 1971 és 1985 közötti, viszonylag hosszú periódusban viszont, amelyet úgy írtunk le mint 5.2.2 A közösségi politika kezdetei időszakát, már 26 ma is érvényben lévő jogi dokumentum keletkezett. Nem meglepő, hogy a maastrichti szerződés megkötését követő néhány évben a közösségi jogalkotás intenzitása jelentősen megnőtt: abban a hatéves időszakban, melyet 5.2.4 A közös politika Maastricht után névvel jelöltünk, 35%-kal több jogszabály jött létre, mint az azt megelőző hétéves időszakban (lásd 4. táblázat). Az itt elemzett fejlődési periódusok persze nem egyforma hosszúságúak, így az ezek során keletkezett jogi dokumentumok számának összehasonlítása torzító képet adhat. Érdemes tehát azonos hosszúságú időszakokat is összevetünk. Ha ezt tesszük, azaz a jogi dokumentumok keletkezésének idejét nem az egyes fejlődési szakaszokhoz, hanem egyforma hosszú, mondjuk, tízéves időszakokhoz kötjük, akkor ez különösen jól jelzi a jogalkotás intenzitásának folyamatos növekedését (lásd 6. ábra). A kétezres években (2001 és 2011 között) több 115


nHalász Gábor

4. táblázat. Az egyes fejlődési szakaszokban keletkezett, hatályos közösségi oktatási jogi dokumentumok száma A fejlædési szakasz A „tabu” korszak (1971 elætt) A közösségi politika kezdetei (1971–1985) Az együttmÿködés új szakasza (1986–1993) A közös politika (1994–2000) A nemzeti politikák közösségi koordinálása (2001–2011)

Jogszabályok száma 3 26 20 27 55

Forrás: saját adatgyűjtés és számítások

mint ötven, az oktatás és képzés területét érintő közösségi jogi dokumentum keletkezett, miközben ebben az időszakban a Közösség alkalmazta a hatásgyakorlás számos egyéb, nem jogi eszközét is. Így az ábrában nem jelenik meg a nyitott koordinációs módszer keretei között alkalmazott, nem jogi természetű eszközök sokasága. Ha ezeket is figyelembe vesszük, a kétezres évek első évtizedében a közösségi aktivitás még nagyobb intenzitását láthatjuk. 6. ábra. Az 1963–2011 között keletkezett hatályos közösségi oktatási jogi dokumentumok száma, tízéves bontásban 60 50 40 30 20 10 0

1963–1970

1971–1980

1981–1990

1991–2000

2001–2011

Forrás: saját adatgyűjtés és számítások

A közösség oktatási szerepe folyamatos bővülését sokféle, egymást kölcsönösen erősítő hajtóerő mozgatta, ezeket a következő fejezetben fogom részletesen 116



elemezni. E hajtóerők várhatóan a jövőben is érvényesülni fognak, így – ha csak valamilyen, az integráció egészét blokkoló erős hatás nem jelentkezik – a közösség oktatási szerepének további növekedésével érdemes számolnunk. Természetesen a visszaesés lehetőségét sem lehet teljesen kizárni. Megtörténhet például az, hogy a tagországok egy részében a politikai unióval szemben ellenérzésekkel bíró és a közösség oktatási szerepének növekedését ellenző politikai tényezők kerülnek hatalomra, amelyek megpróbálják elérni, hogy az oktatás olyan, szigorúan nemzeti ügy maradjon, amelybe kívülről „senki nem szól bele”. Előfordulhat az is, hogy költségvetési válsághelyzetben a közösség csökkenteni kénytelen az oktatásra fordított erőforrásokat, ami az oktatási programok visszafogásához és a strukturális politikán belül az emberi erőforrások fejlesztésére szánt pénzek csökkenéséhez vezethet. Nem lehet teljesen kizárni azt sem, hogy a tagállamok egy részében a nemzeti politikai porondokon olyan átrendeződés történik, amely az oktatási ágazat zártságának növekedéséhez vezet, és amely csökkenti annak esélyét, hogy a közösségi szakpolitikai törekvések más ágazatokon keresztül érjék el az oktatás világát. Akár szélsőségesen negatív szcenáriók is elképzelhetőek. Ha azonban az európai integráció folyamata folytatódik, akkor a következő részben bemutatott hajtóerők továbbra is ki fogják fejteni hatásukat, és a közösség oktatási szerepe is tovább fog növekedni. Ezt erősítheti többek között a szorosabb gazdasági és pénzügyi koordináció, amire a kétezres évek végén jelentkezett pénzügyi és gazdasági válság és különösen a közös fizetőeszköz miatti egymásra utaltság kényszerítheti rá a tagállamokat. Ez tükröződik abban a döntésben, amelyet az Európai Unió Tanácsa döntően az akkor kibontakozó görög pénzügyi krízis hatására 2010 őszén fogadott el a nemzeti költségvetési politikák szorosabb ellenőrzéséről és összehangolásáról, és amely az „európai szemeszter” korábban már említett fogalma alatt vált ismertté.100 Ez utóbbi azt jelenti, hogy még mielőtt a nemzeti költségvetések a nemzeti parlamentek elé kerülhetnének, a tervezési év első felében – innen az elnevezés – uniós egyeztetésen mennek keresztül. A közösségnek így lehetősége nyílik arra, hogy tagjaira a költségvetési tervezés folyamatában nyomást gyakoroljon, ami értelemszerűen minden ágazatot érinthet. Hiába tartozik az oktatás szigorúan a tagállamok hatáskörébe, az oktatási költségvetés is része az állami költségvetésnek, és az nem lehetséges, hogy az egyeztetés során az oktatásra vonatkozó költségvetési soraikat a tagállamok „nem mutatják meg”. A költségvetési politika feletti szigorúbb közösségi ellenőrzés minden ágazatot érint, és ha ezen a területen erősödik az integráció, akkor ennek hatásai minden ágazatban jelentkezni fognak. Ebben a kontextusban új súlyt és jelentést kapnak azok az „Európa 2020” stratégiában megfogalmazott, az oktatást is érintő közös szakpolitikai referenciaértékek, amelyeket korábban a 3. táblázatban láthattunk. Az „Európa 2020” az Európai Unió átfogó stratégiája a 2010-es évtized egészére. (European Commission, 2010f)101 Ez tulajdonképpen a lisszaboni stratégia 100 Lásd a Gazdasági és Pénzügyi Tanács 3030. üléséről kiadott nyilatkozatot (http://consilium. europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/116306.pdf) 101 A részletekhez lásd az Európai Bizottság Európa 2020 című weblapját (http://ec.europa.eu /europe2020/index_hu.htm)

117


nHalász Gábor

folytatása, amely tartalmaz ugyan fontos új elemeket – különösen a 2008-as pénzügyi és gazdasági válság nyomán elindult átrendeződéssel összefüggésben –, de lényegében az előző évtized elején megfogalmazott vonalat viszi tovább, beleértve az oktatás kiemelt kezelését. Az alcímében – Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája – olvasható három jelzőnek erős jelentése van, ezek három meghatározó prioritást fejeznek ki. Az oktatás szempontjából különösen az elsőnek („intelligens”) van jelentősége (ez azt fejezi ki, hogy a növekedésnek magasan képzett munkaerőre és magas tudásalapú hozzáadott értékre kell épülnie), de a harmadiknak is, hiszen az inkluzivitás megvalósításának egyik legfontosabb eszköze az oktatás. A stratégia öt olyan kiemelt területet jelöl meg, amelyekhez konkrét célokat és mérhető referenciaértékeket kapcsol: ezek közül az egyik explicit módon az oktatás, de az öt közül három másiknak (foglalkoztatás, K+F és innováció, szegénység és kirekesztés) is vannak kifejezetten oktatási vonatkozásai. Az oktatáshoz kapcsolódó referenciaértékek, mint láttuk, a felsőoktatási diplomát szerzők és az iskolarendszerből lemorzsolódók arányára vonatkoznak. Ezek elég világos üzenetet közvetítenek a tagállamok felé: „fogd vissza az állami költekezést, de ezt ne az emberi erőforrásokba történő invesztálás, azaz a későbbi növekedés forrásainak az elpusztításával tedd”. Az „európai szemeszter” vagy az esetleg később kiépülő, ennél még szigorúbb ellenőrzést megengedő intézmények keretei között zajló közösségi költségvetési ellenőrzés többek között ezen üzenet közvetítését is szolgálhatja.

5.3 A FEJLŐDÉS DINAMIKÁJA ÉS HAJTÓERŐI A közösség oktatási szerepének az előző fejezetben bemutatott, visszaesésektől és válságoktól ugyan nem mentes, mégis folyamatosnak mondható bővülése magyarázatot kíván. Vajon mi lehet az oka annak, hogy bár, mint láttuk, a nemzeti szakpolitikai tér számos szereplője nem mindig örült a közösségi szerep kiterjedésének, és ennek mindvégig megpróbált ellenállni, ez mégis folyamatosan bővült? Mi magyarázza azt, hogy bár a tagállamok szinte minden lehetséges alkalommal a nemzeti szuverenitás megőrzésének fontosságát hangsúlyozzák, a közös oktatáspolitika terjedelme minduntalan tágul, eszközrendszere folyamatosan gazdagodik, és előbb-utóbb szinte minden olyan területre behatol, ahonnan korábban igyekeztek távol tartani? Vajon miért nem voltak képesek a tagállamok ebben érdekelt szereplői megállítani ezt a folyamatot? Ebben a fejezetben ezekre a kérdésekre keresem a választ, eközben megpróbálva feltárni az oktatási rendszerek fejlődésének néhány olyan összefüggését is, amelyek talán éppen az európai integrációs folyamatban tárulnak fel a legtisztább formájukban. Az itt következő rész tehát egyszerre szól az integrációról és az oktatási rendszerek fejlődésének általános összefüggéseiről.

118



5.3.1 AZ OKTATÁS ÉS A TÖBBI ÁGAZAT

Ha meg akarjuk érteni azt a dinamikát, amely a közösség oktatási szerepének a kezdetektől hullámhegyekkel és hullámvölgyekkel tarkított, mégis folyamatos növekedését eredményezte, mindenekelőtt annak a kapcsolatnak a természetét kell látnunk, amely az oktatási ágazatot más ágazatokhoz köti. Azt a problémavilágot, amelyet oktatásnak nevezünk, soha nem lehetett és a jövőben sem lehet élesen lehatárolni más problémavilágoktól. Az oktatási rendszerek és az ott zajló folyamatok sok szálon kapcsolódnak más társadalmi alrendszerekhez: az utóbbiakban keletkező problémák oktatási problémaként is megjelennek, megoldásuk pedig szükségképpen változásokat generál az oktatási rendszerekben is. Az ágazatok közötti átmenet rugalmasságának kérdése, azaz annak a lehetősége, hogy egy adott téma vagy ügy ágazati hovatartozása viszonylag könnyen megváltoztatható, különösen nagy jelentőségű egy olyan politikai entitás esetében, amilyen az Európai Unió, amelyre általában jellemző a politikai alkufolyamatok bonyolultsága, a szofisztikált megoldások alkalmazása egyes tagállamok ellenállásának leküzdésére és a megegyezések nagyobb „alkucsomagokba” (package deal) helyezése. E környezet eleve kedvez az olyan megoldásoknak, amelyek lényegét talán így is meg lehetne fogalmazni: „nem gond, ha ezen az ajtón nem tudok bemenni, ott egy másik, majd próbálkozom ott”. Vagyis nem jelent megoldhatatlan problémát, ha valamit az oktatási miniszterekkel nem sikerült elfogadtatni, ott vannak a foglalkoztatási vagy a szociális ügyekért, esetleg a kutatásért vagy az egységes piac megfelelő működésért felelős miniszterek, majd ők, ha kicsit más formában is, de elfogadják. Az ügyek ágazatok közötti mozgatása a politikaalakítás klasszikus eszköze, amelyet, mint eddig is láttuk, az Európai Unióban gyakran és folyamatosan alkalmaznak. A közösségi oktatáspolitika történte tele van olyan esetekkel, amikor egy-egy olyan kérdés, amelyet az oktatási ágazatba tartozónak is tekinthetünk, foglalkoztatási, szociális, tudományos kutatási vagy a gazdasági verseny védelmével kapcsolatos ügyként jelenik meg. Példa erre rögtön a legelső, az oktatás területét érintő és módosított formában mindmáig érvényben lévő közösségi jogszabály, amely a tagállamokra kötelező előírásokat fogalmazott meg a tagországok között mozgó („migráns”) dolgozók gyerekei oktatásával kapcsolatban.102 Amikor ez a közösségi jogszabály (amelyről a későbbikben is szó lesz még) megszületett, a közösségi adminisztráción belül még nem volt olyan egység, amely az oktatási ágazattal foglalkozott volna, és a Tanácsnak azon az ülésén, amely erről döntést hozott, nem voltak jelen az oktatási miniszterek. Ez azonban nem lehetett akadálya annak, hogy az oktatást (is) érintő döntés születhessen. Amikor a hetvenes évek elején felmerült, hogy a Bizottság keretein belül önálló egység jöjjön létre az oktatási ágazat ügyeinek intézésére (hiszen ezt megelőzően nem létezett ilyen), ennek előkészítésére a Bizottság készíttetett egy áttekintést arról, hogy korábban milyen szakpolitikai területek keretein belül 102 Regulation (EEC) No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community.

119


nHalász Gábor

jelentek meg az oktatási ágazathoz kapcsolódó kérdések. Az elemzés nyolc olyan főigazgatóságot jelölt meg, amelyek ilyen vagy olyan formában már foglalkoztak az oktatási ágazathoz köthető ügyekkel. Ilyen volt egyebek mellett a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság (DGII), a Kereskedelmi és Ipari Ügyek Főigazgatósága (DGIII), a Szociális Ügyek Főigazgatósága (DGV) és a Fejlesztési Főigazgatóság (DGVIII). Többek között éppen ezzel támasztották alá, hogy a Bizottság keretei között önálló oktatási igazgatóság megszervezésére is szükség lenne. (Corbett, 2005:68) Jogi szempontból az ágazati illetékesség kérdése úgy is megfogalmazódott: megengedhető-e, hogy a közösség egy adott, az oktatáson kívüli területen a problémák megoldása érdekében olyan intézkedéseket hozzon, amelyek az oktatási rendszerekben is változásokat generálnak vagy kényszerítenek ki. Azaz: le kell-e mondani a jogalkotásról az oktatáson kívüli területeken akkor, ha a más területen történő jogalkotás hatásai begyűrűzhetnek ezen ágazat világába? E kérdésre már a közösségi fejlődés korai szakaszában, a hetvenes évek közepén határozott és egyértelmű választ adott az Európai Bíróság az ún. „Casagrandeügyben” hozott ítéletében. Ez az 1974-es ítélet egy olyan, Németországban dolgozó olasz vendégmunkás panasza alapján születetett, aki azt sérelmezte, hogy gyermeke nem kapja meg a tanulásához ugyanazt a támogatást, amit német társai kaptak. A Bíróság, a más tagországokból polgáraival szembeni hátrányos megkülönböztetés alapszerződésben rögzített tilalmából kiindulva, a panaszosnak adott igazat, és ebben az sem gátolta meg, hogy ez esetben a hátrányos megkülönböztetést olyan ágazat területén kellett megszüntetnie, amellyel kapcsolatban nem létezetett közösségi kompetencia. Az ítélet indoklásában többek között ezt olvashatjuk: „bár az oktatási és szakképzési politika mint olyan nem szerepel a közösségi politika gondjaira bízott területek között az Egyezményben, ebből nem következik, hogy a Közösségre bízott jogok gyakorlását bárhogyan is korlátozhatja az, ha e jogkörök gyakorlása valamilyen ágazati politika – például az oktatási és szakképzési politika – keretei között születő intézkedésekre is hatást gyakorol.” 103 Vagyis, annak ellenére, hogy az oktatás a tagállamok által szuverén módon gyakorolt politikák közé tartozik, a közösség minden további nélkül behatolhat erre a területre akkor, ha ezt a más területeken meglévő közösségi szintű hatáskörök gyakorlása – például a munkavállalók szabad mozgásának biztosítása vagy a diszkrimináció tilalmának érvényesítése – szükségessé teszi. (Lenaerts, 1994; Johnson; 1999) A más területeken hozott intézkedések hatásainak begyűrűzése az oktatásba, nem más, mint annak a jelenségnek a megnyilvánulása, amelyet az európai integrációs elméletek a „túlcsordulás” (spill over) fogalmával írnak le. Ez azt jelenti, hogy a közösségi politika következetes megvalósítása egy adott ágazatban elkerülhetetlenül azzal jár, hogy ennek hatásai elkezdenek érinteni más ágazatokat is, éppen azért, mert az ágazatok közötti határvonalak soha nem vonhatóak meg élesen. Ez a „túlcsordulás” vagy „begyűrűzés” néha egészen direkt módon jelenik meg, néha azonban csak közvetetten és alig láthatóan: úgy, 103 Donato Casagrande v. Landeshauptstadt Munchen. Case 9/74. European Court of Justice.

120



hogy az érintett ágazat szereplői nem is érzékelik, hogy külső hatásokról van szó. Az európaizálódás így „láthatatlan” módon is folyhat, és a nemzeti vagy ágazati szereplők nem feltétlenül vannak tudatában annak, hogy viselkedésükkel valójában az európaizálódást valósítják meg. Az eredetileg más ágazatokra vonatkozó vagy éppen ágazathoz nem kötött általános szabályok érvényesítése az oktatásban, olyan változásokat indíthat el az oktatás világában, amelyek évszázadok alatt kialakult és rögzült hagyományokat, korábban megingathatatlannak tűnő hiedelmeket vagy meggyőződéseket ingathatnak meg. Különösen látványosan jelent meg ez az elmúlt évtizedekben, amikor a munkavállalókra vagy a szolgáltatásokra (ezen belül különösen ezek tagországok közötti szabad mozgására) vonatkozó általános szabályokat kezdték el az oktatási ágazatra alkalmazni. Ilyenkor olyan kérdéseket kellett újra meg újra feltenni és megválaszolni, mint például azt, hogy a tanárok munkavállalók-e, vagy vajon szolgáltatásnak tekinthető-e az oktatás. E kérdésekről később részletesebben is szó lesz: itt egy dolgot érdemes ezzel összefüggésben kiemelni. Azt a sajátos paradoxont, hogy minél inkább belső nemzeti ügyként kezelik az oktatást, azaz minél kevésbé léteznek e területen közösen elfogadott európai megközelítések, annál nagyobb a valószínűsége annak, hogy a más területen már kialakult közös európai megközelítések összeütközésbe kerülnek a zárt nemzeti rendszerek belső logikájával, és ez az összeütközés akár komoly megrázkódtatással járó, váratlan alkalmazkodási kényszert válthat ki. Ez utóbbi egyik jellegzetes esete, amikor egy-egy ország a tanároknak olyan sajátos státust biztosít, amely nagymértékben megkülönbözteti őket a többi munkavállalótól, vagy éppen az oktatást különbözteti meg túlságosan az egyéb szolgáltatásoktól. Amennyiben e kérdésekben nincs közös európai modell (azt is mondhatjuk, nincs közös európai oktatáspolitika), szükségképpen az a modell kezd el hatni, amelynek már sikerült közösségi szinten elfogadást nyernie, azaz itt is a korábban említett negatív integráció érvényesül. Ez azt jelenti, hogy az érintett országnak úgy kell lemondania valamilyen múltból öröklött és féltve óvott nemzeti intézményi mechanizmusról, hogy közben nincs semmi, ami ezt pótolhatná, vagy ami a helyébe léphetne. Az integrációs hatásoktól elzárkózni próbáló ágazatban így mégis lezajlik az európaizálódás, de ez nem szerves és intelligens módon, hanem akár egyfajta „rombolásként” történik. Talán jól szemlélteti ezt az Európai Bíróságnak az a döntése, amelyet 1985ben hozott egy Deborah Lawrie-Blum nevű, angol állampolgárságú hölgy esetében, aki azért tett panaszt, mert Németországban szeretett volna tanárként dolgozni, de az ottani hatóságok – éppen az állampolgárságára hivatkozva – megakadályozták ezt. A németek azzal érveltek: az alapszerződés lehetővé teszi, hogy olyan terülteken, amelyek közvetlenül a közhatalom gyakorlásához kapcsolódnak, az országok csak saját állampolgáraikat alkalmazzák, és az oktatást ilyen területnek tekintették. Az alperes német tartomány, Baden-Württemberg szerint a tanárok a „közjog által rájuk ruházott hatalmat gyakorolják, amikor órát tartanak, érdemjegyeket adnak a tanulóknak, vagy olyan döntésekben vesznek részt, amelyek a tanulók magasabb osztályba lépésről szólnak”, mivel ezzel

121


nHalász Gábor

„hozzájárulnak az állam általános érdekei megóvásához”.104 Ez összhangban volt azzal a (kontinentális) európai hagyománnyal és oktatási filozófiával, amely e területet szorosan hozzákapcsolta az államhatalmi funkciókhoz, és amely többek között abban is kifejezésre jutott, hogy a tanárokat ugyanolyan jogi státusba helyezte, mint a kormánytisztviselőket. Ebben az esetben az Európai Bíróságnak arról kellett véleményt alkotnia, vajon a tanári szakma művelése valóban közhatalmi feladat ellátását jelenti-e. A Bíróság elutasította a németek érvelését. Ezzel az ítéletével nemcsak azt kényszerítette ki, hogy a Közösség tagországai ne tehessenek különbséget a tanárok és a többi munkavállaló között, hanem rögtön mélyen belenyúlt az oktatási ágazat belső viszonyaiba is. A tanári szakmának azt az értelmezését tette ezzel általános európai normává, amely e foglalkozást kiemeli a közhatalom gyakorlása világából. Talán nem szorul különösebb magyarázatra, hogy ennek az oktatás egészét tekintve messzemenő következményei vannak. Mindezek jól mutatják: az a tény, hogy az oktatás nem különíthető el élesen más területektől, azzal jár, hogy a máshol zajló integráció szükségképpen behatol az oktatásba akkor is, ha ezt bizonyos szereplők szeretnék kivonni az integráció hatóköréből. Úgy tűnik, illúziókban ringatja magát, aki azt gondolja, lehetséges gazdasági közösséget építeni a politika és a társadalom egyéb szférái, így az oktatás világa érintetlenül hagyásával. A más ágazatokat vagy szakpolitikai területeket érintő integráció elkerülhetetlenül és természetesen módon behatolt ebbe a világba, és itt is elindította az integrációs folyamatokat. A közösségi szereplők ezt erősíteni tudták és tudják ma is azzal, hogy az oktatási rendszeren belül mindig megtalálják azokat a pontokat, ahol a lehető legkönynyebb a behatolás. E pontok gyakran az oktatás egyes alrendszerei között található „közbeeső területek” vagy „hézagok” (Neave, 1984:192), amelyek egyfajta „senki földjének” számítanak, azaz amelyekhez a tagállamokon belül nem kapcsolódnak erős szerzett jogokkal bíró intézményesült érdekcsoportok, vagy ahol olyan „határháborúk” folynak, melynek résztvevői esetenként szívesen fogadják a külső támogatást. Ilyen határterültet például az iskola és a munka világa közötti átmenet, a pályaorientáció, a nem formális tanulás elismerése, a „fél-felsőfokú” szakképzés, a távoktatás, a tantárgyközi területek vagy tantárgy formájában korábban nem létező új területek fejlesztése és sok más hasonló. A közösségi oktatáspolitika tanulmányozóját meglepheti, hogy bizonyos időszakokban menynyire szokatlan vagy éppen partikulárisnak tűnő témák uralják e szakpolitikát, de e mögött részben éppen az húzódik meg, hogy az e témákban történő „nyomulás” nem kelti fel a tagállami szereplők figyelmét, és senki nem érzi, hogy saját territóriumába valaki illetéktelenül behatolt volna.

104 Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg. Case 66/85. European Court of Justice.

122



5.3.2 ÁLTALÁNOS KÉPZÉS ÉS SZAKKÉPZÉS

Az Európai Unió jogrendszere formálisan mindmáig határozott különbséget tesz a szakképzés (vocational training) és az oktatás (education) között. Ez leglátványosabban abban ragadható meg, hogy az alapszerződésnek, mint láttuk, ma is két külön paragrafusa105 vonatkozik az egyik és a másik területre, és egészen a 2009-ben hatályba lépett lisszaboni szerződésig eltérő döntési mechanizmusokat kellett követni: amíg a „szakképzésről” a Tanács egyszerű többséggel hozhatott döntéseket, addig az „oktatásról” csak minősített többséggel. A különbség az Európai Unióról szóló maastrichti szerződést megelőzően még komolyabb volt. Olyannyira, hogy a „szakképzésről” a római szerződés 128. paragrafusa értelmében már az ötvenes évektől kezdve lehetett közösségi döntéseket hozni, míg az „oktatásról”, közösségi jogalap híján 1993-ig, azaz a maastrichti szerződés hatályba lépéséig egyáltalán nem. Mai szemmel nézve már meghökkentőnek találjuk ezt az éles szétválasztást. Abból a perspektívából, ahonnan ma nézzük a dolgokat, egyre nehezebben tudjuk megmondani, hol húzódnak közöttük a határvonalak, és az idő előrehaladásával várhatóan még kevésbé leszünk erre képesek. Az oktatás és a szakképzés közötti különbségtételt nemcsak az teszi lehetetlenné, hogy soha nem volt általánosan elfogadott és stabil definíciójuk (Moodie, 2002), hanem az is, hogy tartalmuk az idők során folyamatosan változott. Egészen mást értettünk szakképzés alatt, amikor például a munkahelyek többsége viszonylag alacsony szintű képességeket igényelő mezőgazdasági vagy ipari ágazatokban fogadta a munkavállalókat, mint jelenleg, amikor növekvő hányaduk a szolgáltatások (ezen belül a közszolgáltatások) területén, gyakran igen magas szintű és komplex képességeket igényelve. Azon problématerületek és célcsoportok folyamatos bővülése, amelyeket a szakképzés fogalmához hozzákapcsoltak, vagy akiket a szakképzési politika célba vett, a hetvenes évek elejétől kezdve egyik meghatározó eleme volt annak a folyamatnak, amely a közösség oktatási szerepe erősödését eredményezte. Az ötvenes évek Európájában szakképzés alatt még döntően az iparban munkát vállalók felkészítését értették, de később a szakképzési politika címkéje alatt jelentek meg a munkanélküliek, az iskolarendszerből végzettség nélkül kihullók, a fogyatékosok, a nők, az etnikai kisebbségek és a munkaerőpiacról való kiszorulás veszélye által különösen fenyegetett valamennyi társadalmi csoport aktív támogatása. (Cort, 2008) E támogatás ugyanis, melynek célja e csoportoknak a munka világába történő visszavezetése volt, mindig tartalmazott képzési elemeket is, sőt gyakran éppen ezek az elemek alkották a támogatás legfontosabb részét. Ugyanakkor a római szerződés megkötése időpontjában, illetve még jóval azt követően is, más volt a helyzet. A legtöbb európai ország oktatási rendszerében élesen különváltak azok az oktatási formák és intézményi keretek, amelyek 105 Az eredeti maastrichti szerződésben a 149-es paragrafus vonatkozott az „oktatásra” és a 150-es a „szakképzésre”. A jelenleg hatályban lévő alapszerződésben e paragrafusok száma 165. és 166.

123


nHalász Gábor

általános, és amelyek szakmai képzést nyújtottak, továbbá világosan különvált a két területért való kormányzati felelősség is (az előbbi tipikusan az oktatási vagy kulturális ügyekért felelős, az utóbbi a gazdasági és munkaügyi miniszterek reszortja volt). Noha a két szféra elválaszthatatlansága sokak számára kezdetektől világos volt – nagyon egyértelműen megfogalmazódott ez például a közösség lehetséges oktatási szerepét felvázoló, korábban említett 1973-as Janne-jelentésben106 –, a legtöbb korabeli kormányzati szereplő számára ezek teljen eltérő világokat jelentettek. A kontinentális Európa nemzeti rendszereiben szerzett tapasztalataik miatt, legtöbbjükben fel sem merült, hogy az egyik területen megteremtett közösségi kompetenciák elkerülhetetlenül a másikon is hatni kezdenek. Az előző részben láttuk, az oktatás és más ágazatok közötti határvonalak megvonása sem mindig könnyű. Hogyan lehetne akkor világosan különválasztani egymástól az oktatási rendszer vagy az egész életen át tartó tanulás rendszere két alrendszerét? Akkor, amikor az Európai Gazdasági Közösség megalkotói az ötvenes években megfogalmazták az első alapszerződések szövegét, sőt még évtizedekkel később is, az oktatásról gondolkodók nagy része még abban az illúzióban ringatta magát, hogy az a felelősség, amellyel a szakképzés területén felruházták a közösséget,107 nem terjed ki a tágabb értelemben vett oktatásra. Mintha túlságosan hittek volna abban, hogy az oktatásnak az a problémavilága, amely e szférát a kultúra világához köti, különválasztható attól, amely a gazdasághoz és a munkaerő minőségéhez kötődik. Mintha nem lettek volna tudatában annak, hogy a két szféra soha nem lesz jól elhatárolható egymástól, és a közösségi kompetencia biztosítása az egyik területen szükségképpen el fogja érni a másik területet is. A két szféra közötti határvonalak kérdése talán akkor fogalmazódott meg a legélesebben, amikor a nyolcvanas évek közepén a Bizottság javaslatot tett a felsőoktatási intézmények közötti együttműködésről, valamint az oktatói és hallgatói mobilitásról szóló Erasmus program elindítására. Emiatt, mint már utaltam rá, vita keletkezett azzal kapcsolatban, vajon e programot a miniszterek Tanácsa elindíthatja-e az alapszerződés 128. paragrafusában meghatározott, szakképzési kompetenciája alapján, egyszerű többségi szavazással, vagy pedig ehhez igénybe kell venni az alapszerződésnek azt a cikkelyét, amely egyhangú szavazás és az Európai Parlament bevonása mellett teszi lehetővé a közösségi hatáskörök kiterjesztését olyan területekre, amelyek az alapszerződésben eredetileg nem jelennek meg.108 A vitát, amely a Bizottság és a Tanács között zajlott, 106 „… ma már nem semmilyen szinten nem beszélhetünk jó szakképzésről, amely ne foglalna magába megfelelő általános képzési elemeket, és nem beszélhetünk jó általános képzésről, amely ne kapcsolódna konkrét és, elviekben, valóságos munkához” (Janne, 1973:11). 107 A római szerződés 128. paragrafusa értelmében „a Tanács a Bizottság javaslata alapján, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Közgyűléssel folytatott konzultációt követően megállapítja egy olyan közös szakképzési politika végrehajtásának általános elveit, amely mind az egyes nemzetgazdaságok, mind pedig a közös piac harmonikus fejlődéséhez képes hozzájárulni.” 108 „Ha a Közösség akciója szükségesnek látszik ahhoz, hogy a közös piac működése körében a Közösség valamelyik célját megvalósítsa, és a Szerződés nem írta elő a szükséges cselekvési

124



az Európai Bíróság döntötte el, megerősítve azt a nem sokkal korábban hozott ítéletét (a következő részben említett ún. Gravier-ügyben), amely azt fogalmazta meg, hogy a felsőoktatás a szakképzés egyik formája.109 Az (általános) oktatás és a szakképzés közötti választóvonalak bizonytalansága fontos volt a közösség oktatási szerepe növekedésében, hiszen a szakképzéssel kapcsolatban kapott eredeti felhatalmazást viszonylag könnyen ki lehet terjeszteni az oktatás bármely területére. Nem meglepő, hogy az Európai Unió oktatással kapcsolatos politikájának és e politika fejlődésének mindig meghatározó eleme volt az a törekvés, amely a két szféra közötti határvonalak elmosására irányult. Az egész életen át tartó tanulásnak az a koncepciója, amely később a kilencvenes évek közepétől kezdve az uniós oktatási gondolkodást meghatározta, az oktatás világát eleve olyan egységként kezeli, amelyen belül értelmét veszti az egyes alrendszerek elkülönítése. E világban elmosódnak a választóvonalak az oktatás azon formái között, amelyek közvetlenül hozzákapcsolhatóak a gazdasági fejlődéshez (és amelyeket emiatt hagyományosan inkább szakképzésnek tekintenek), illetve amelyek az általános műveltség építését szolgálják. Hogy csak néhány példát említsünk: ma a vállalkozói képességek fejlődése szempontjából fontosnak tekintjük a kisgyermekkori nevelést, a munkaerő minősége szempontjából meghatározónak tekintjük a kulcskompetenciák fejlesztését iskoláskorban, a munkaadók nagy része általános kompetenciákat igényel a munkavállalóktól, és ez utóbbiak fejlesztését a munkahelyi tanulás egyik fontosnak elemének is tartjuk. Még inkább és még közvetlenebbül az alrendszerek közötti választóvonalak eltűntetését célozza a kvalifikációs rendszerek (később részletesen tárgyalandó) európai reformja. A munkaerő képzésének és az oktatás kulturális missziójának perspektívái közötti sajátos dinamika persze nemcsak azon keresztül hatott a közösség oktatási szerepének fejlődésére és kiterjesztésére, hogy a szakképzésnek megnyitott „kiskapun” át az oktatás egészéhez hozzá lehetett férni. Az uniós fejlődés egészében nyomon követhető egy másik sajátos folyamat is, amely egyfelől a gazdasági, másfelől a politikai, társadalmi, kulturális perspektívák és hangsúlyok váltakozásának dinamikájához köthető. Korábban a „negatív integráció” fogalmát említve már utaltam e két látószög különbözőségére. Az európai integráció egész történetét végig kísérte az a vita, mennyire szükséges, hogy a gazdasági integrációt, azaz a közös piac kiépülését, politikai, társadalmi és kulturális integráció is kísérje. Vagy fordítva: mennyire lehetséges közös piac a közös reguláció intézményeinek kiépítése nélkül. Az oktatás kettős kötődése, egyfelől a gazdasághoz, másfelől a politikai, társadalmi és kulturális intézmények világához, lehetővé tette a közösségi oktatáspolitika szereplői számára, hogy hol ezen, hol azon a „hangszeren” játszanak, attól függően, hogy egy-egy időszakban mire volt jogosítványokat, akkor a Tanács – a Bizottság javaslatára és az Európai Parlament meghallgatása után – egyhangú határozattal hozza meg a megfelelő rendelkezéseket.” – Római (EGK) Szerződés, 235. cikkely. 109 Commission of the European Communities v Council of the European Communities. Case 242/87. European Court of Justice

125


nHalász Gábor

igény és lehetőség. Ugyanakkor ez azt is jelentette, hogy egyszerre lehetett őket bírálni azért is, mert „instrumentális” módon gondolkodnak az oktatásról, azaz túlságosan is a gazdaság szempontjainak és a munkaerővel kapcsolatos igényeknek rendelik alá azt, és azért is, mert elrugaszkodnak a gazdasági realitásoktól, vagy éppen megsértik a nemzeti érzékenységeket. Az oktatási ágazat egyértelműen haszonélvező volt, amikor a hetvenes évek elején, de Gaulle lelépése nyomán, vagy a nyolcvanas években az Egységes európai okmány elfogadásával lendületet kapott a politikai integráció folyamata. Ugyanígy haszonélvező volt, amikor az Európai Parlament első közvetlen megválasztásánál, 1979-ben sok politikust és Európa-támogatót sokkolt az alacsony választói részvételi arány, ami arra utalt, hogy a polgárok számára Európa kevéssé jelenik meg olyan politikai entitásként, amellyel azonosulni tudnának, és amely iránt lojalitást éreznének. Ezek nélkül valószínűleg nem lehetett volna elérni sem az első, közösségi forrásokat is megnyitó oktatási akcióprogram elfogadását a hetvenes évek közepén, sem az Erasmus programra biztosított, korábban nem remélt nagyságú pénzügyi támogatást. Ezek nélkül nem kaphattak volna megfelelő támogatást azok az oktatási kezdeményezések és programok, amelyektől az „európai polgár” megszületését, a „demokratikus deficit” csökkentését vagy az oktatás „európai dimenziójának” megteremtését várták. Ugyanakkor azokban az időszakokban, amikor az európai politikai elitre inkább a nemzeti szuverenitás megóvásáért vagy a „lopva bővülő kompetencia” (creeping competence) miatti aggódás vagy az euroszkepticizmus volt jellemző, és arra voltak hajlamosak, hogy elutasítsák a közös piac politikai unióvá fejlesztésének gondolatát, az oktatás gazdasági jelentőségének hangsúlyozásával lehetett az ágazat számára támogatást találni. A hetvenes évek végén, amikor a britek és a dánok bizalmatlansága különösen magas volt a közösségi oktatási kezdeményezésekkel szemben, többek között az ifjúsági munkanélküliség elleni küzdelem témája volt az, ami kitágult mozgásteret nyújtott a közösségi oktatási kezdeményezéseknek. Ebben az időszakban történt meg, hogy amikor a Bizottság mindössze néhány éve működő oktatási igazgatósága úgy érzékelte, minden területen a tagállamok oktatási minisztereinek gyanakvásába ütközik, az igazgatóságot, mint láttuk, egyszerűen áttelepítették a Bizottság tudományos és kutatási ügyekért felelős főigazgatóságából a foglalkoztatási és szociális ügyekkel foglalkozóhoz. Ez egyúttal az ágazati szakpolitika tartalmának és domináns megközelítési módjának megváltozását is eredményezte, azaz az általános kulturális vagy tudományos szempontokkal szemben éppen azok kaptak hangsúlyt, amit a kritikusok „instrumentálisnak” vagy szűken gazdasági jellegűnek neveznek. Bár önmagában ez nem volt elegendő, lényegében a közös szakképzési politika léte tette lehetővé az első oktatással foglalkozó közösségi intézmény, az Európai Szakképzés-fejlesztési Központ (CEDEFOP) megalapítását 1975-ben.110 110 A CEDEFOP létrehozásáról szóló döntés – Regulation (EEC) No 337/75 of the Council of 10 February 1975 establishing a European Centre for the Development of Vocational Training – első helyen nem a római szerződés 128-as, hanem a 235-ös paragrafusára hivatkozik. (Johnson, 1999)

126



E szervezet később a közös európai oktatáskutatás egyik úttörő műhelyévé és szellemi központjává vált, amelynek hatása messze túlmutat a szűken értelmezett szakképzés keretein. Ugyanakkor az a tény, hogy az itt folyó kutatások és elemzések mindig döntően a gyakorlat és a munka világának perspektívájából közelítenek az oktatás felé, az oktatásról való gondolkodás azon paradigmájának kedvezett, amely nyitott e nézőpont felé. A közös szakképzési gondolkodás, ahogy egy dán kutató egyik tanulmányában fogalmazott, lehetővé tette: a „szakképzés hordozója legyen annak a törekvésnek, hogy e szakpolitikai területet fokozatosan kiterjesszék az általános oktatás és a felsőoktatás felé”. (Cort, 2008) Az, hogy mennyire nem lehetséges éles határvonalakat vonni az oktatás és a szakképzés világa között, elkerülhetetlenül megjelent akkor is, amikor elkezdték a római szerződésnek (EGK) a képesítések („diplomas, certificates and other qualifications”) kölcsönös elismeréséről szóló rendelkezése111 végrehajtását. E folyamat során mindig nehézséget okozott az „akadémiai” és a „szakmai” elismerés különválasztása, noha e különbségtétel több szempontból is meghatározó jelentőségű. Így például, amíg az utóbbi esetében a római szerződés alapján és az egységes belső piac kiépítését szolgáló lépések részeként hozhat intézkedéseket a közösség, az előbbi esetében ilyen felhatalmazása nincsen. Amíg az utóbbi területen a közösségi kompetenciát a Bizottságnak az a főigazgatósága gyakorolja, amelynek feladata a belső piac működésének biztosítása, az előbbivel kapcsolatban logikus módon, ha erre lenne jogalap, az oktatásért felelős főigazgatóságnak kellene intézkedéseket hoznia. Nem véletlen, hogy a kilencvenes évek végén az előbbi területen, mint látni fogjuk, nem az Európai Unió, hanem az Európa Tanács és az UNESCO keretein belül született megállapodás. Tulajdonképpen mindmáig nyitott a kérdés, vajon egy vagy több oktatáspolitika van, és ha több van, akkor a közösségen belül ki gyakorolja a kompetenciákat. Ahogy a társadalmi vonatkozású uniós politikák egy ismert kutatója megfogalmazta: „a jogi bázisok egyesítését követően eljárási szempontból nyitott maradt a kérdés, vajon továbbra is két (esetleg az »ifjúsági« politikával együtt három) különálló szakpolitikai területről kell-e beszélnünk, vagy egyetlen területről, amelyen belül három részterület van”. (Shaw, 1999:576) A szak- és általános képzési szakpolitikai területek különtartásának vagy közelítésének (esetleg összeolvasztásának) dinamikája nemzeti szinten is meglehetősen összetett, de még inkább azzá válik, amikor ez a horizontális dinamika kiegészül a nemzeti és nemzetek feletti szintek közötti vertikális dinamikával. Azok a tagállamok, amelyek különböző okok miatt a különtartásban érdekeltek, kikényszeríthették, hogy ez a közösség szintjén is érvényesüljön, de azt már nem tudják elérni, hogy a fenntartását lehetővé tévő dinamika is érvényesüljön ezen a szinten. Így ott gyengébbnek bizonyultak azok az erők, amelyek a különtartásban voltak érdekeltek, és erősebbnek azok, amelyek a közelítésben vagy egyesítésben. Az 111 „A Tanács az önálló vállalkozói tevékenység megkezdésének és folytatásának megkönnyítése érdekében a Bizottság javaslata alapján és a Közgyűléssel folytatott konzultációt követően, az első szakaszban egyhangúlag, azt követően pedig minősített többséggel irányelveket bocsát ki az oklevelek, a bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismerése céljából” (római szerződés, 57. cikkely).

127


nHalász Gábor

utóbbiak folyamatosan hivatkozhattak például a túl bonyolult döntési folyamatok leegyszerűsítése céljára. Ebből a perspektívából érthetetlennek tűnt például, hogy miért kellett a Leonardo és a Socrates programokat Maastricht után külön futtatni: ezeket, mint látni fogjuk, csak később, a jogalapok közelítését követően lehetett egy közös programban egyesíteni. Tehát az a tény, hogy a határvonalak megvonásának kérdése részben közösségi szintre csúszott fel, azaz egy más erőtérbe és problémavilágba került, az erről való tartalmi döntést is megváltoztatta: ott ugyanis értelmetlenné kezdett válni, ami tagállami szinten – hiszen „mindig így volt” – magától értetődőnek tűnt.

5.3.3 AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG SZEREPE

Az eddigiekben többször utaltam már az Európai Bíróság különböző, az oktatást érintő döntéseire. E testületnek kezdetektől fogva meghatározó szerepe volt az általános közösségi jog kiterjesztésében az oktatási ágazatra, illetve általában az oktatással kapcsolatos közösségi kompetencia jogi alapjainak megteremtésében. Az Európai Bíróság közismerten nemcsak jogalkalmazó, hanem jogépítő is: az alapszerződéseket értelmezve folyamatosan kitölti az ezek által hagyott réseket, valamint a precedensjog elvét követve állandóan bővíti a közösségi jog építményét. Ez az oktatásra éppúgy igaz, mint más területekre. Az Unió oktatási szerepe és az oktatás világában zajló európaizálódási folyamatok egyáltalán nem érthetőek meg az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatának tanulmányozása nélkül. A korábban említett Casagrande- és Lawrie-Blum-ítéletek önmagukban is jól jelezték, milyen óriási szerepe volt az elmúlt évtizedekben a Bíróságnak nemcsak a közösség oktatással kapcsolatos kompetenciájának, hanem az oktatás világáról való közös gondolkodásnak és nyelvezetnek a megteremtésében is. Amikor a Casagrande-ügyben – amelyet az első olyan esetnek tartanak, amikor a közösség egy országot az oktatás területén valamire kötelezett – a bírák úgy döntöttek, hogy a más területekre vonatkozó általános szabályokat az oktatásban is érvényesíteni kell, függetlenül attól, hogy itt vannak vagy nincsenek közösségi kompetenciák, ez egyben egy sajátos szemléletet is érvényre juttatott. Nevezetesen azt, mely az oktatást nem öntörvényű, zárt világnak látja, hanem a gazdasági és társadalmi élet szerves részeként kezeli, és támogatja az ágazat nyitottságát. Amikor a Lawrie-Blum-ítéletben a Bíróság a tanárokat másokkal azonos státusú munkavállalóknak nyilvánította, még tovább ment. Nemcsak az oktatás, mint a gazdaságtól és társadalomtól izolálható világ képzetét vetette el, hanem rögtön különösen erős kapcsolatot teremtett az oktatás és a gazdaság világa között, implicit módon az egységes munkaerőpiac részeként értelmezve a tanári munkaerő piacát. Ezek a bírósági döntések messze túlmutatnak az egyszerű jogértelmezésen vagy -alkalmazáson: implicit módon magukban hordoznak egy olyan jellegzetes oktatáspolitikai gondolkodást, amelyet az integrációs folyamatok általában felerősítenek.

128



Itt természetesen nincs mód az Európai Bíróság oktatással kapcsolatos ítélkezési gyakorlata részletes áttekintésére,112 de két különösen fontos ítéletre vagy ítéletcsoportra mindenképpen érdemes részletesebben kitérni. Az egyik ezek közül meghatározó szerepet játszott a közösség oktatással kapcsolatos kompetenciájának kiterjesztésében, a másik pedig az oktatásról és az oktatáspolitikáról való gondolkodásunk egyik legkényesebb és legnagyobb horderejű kérdéséhez kapcsolódik. Az oktatást tekintve az a leggyakrabban említett ítélet, amelyet a Bíróság 1985-ben hozott a francia állampolgárságú, Françoise Gravier ügyében, aki a belga Liège városa és a belga állam ellen indított pert. A francia egyetemi hallgató a Belga Királyi Művészeti Akadémián tanult rajzfilmkészítést, és azért fordult az Európai Bírósághoz, mert magasabb tandíjat kellett fizetnie, mint belga hallgatótársainak. Azzal érvelt, hogy az EGK alapszerződés értelmében szolgáltatások igénybevétele esetén joga van az egyenlő elbánásra a Közösség egy másik tagállamában. A Bíróság meglepő ítéletet hozott ebben az ügyben, de a meglepetést nem az okozta, hogy a felperes egyetemi hallgatónak adott igazat, hanem az indoklás. Nem arra hivatkozott ugyanis, hogy az oktatás mint szolgáltatás „szabad mozgását” nem lehet díjfizetési különbségtétellel korlátozni, hanem arra, hogy az EGK alapszerződés közös szakképzési politikáról szóló 128. cikkelye értelmében a szakképzésbe történő bejutás kérdése a közösségi politika része, és emiatt kell irányadónak tekinteni a diszkriminációra vonatkozó tiltó cikkelyeket. Azzal érvelt, hogy egy másik tagállam polgárával szemben a szakképzésbe jutás tekintetében alkalmazott megkülönböztetés – ez esetben a magasabb tandíj – a 128. paragrafus miatt összeegyeztethetetlen az EGK-szerződéssel. Ezen indoklás feltétele az volt, hogy a Bíróság definiálja a szakképzés fogalmát, továbbá hogy véleményt formáljon arról is, vajon szakképzésben való részvételnek tekinthető-e egy olyan terület, mint a rajzfilmkészítés tanulása, amit a legtöbb ember művészeti tanulmányoknak tekintene. Az itt megfogalmazott definíció később meghatározó hatással volt a közösségi politika egészére, ezen belül különösen a felsőoktatással kapcsolatos közösségi jogkörök értelmezésére. A Bíróság ítéletében az volt olvasható, hogy „az oktatás bármilyen formája, amely meghatározott szakma gyakorlására, foglalkozás űzésére, állás betöltésére készít fel, vagy amely ezen foglalkozások űzéséhez, szakmák gyakorlásához, állások betöltéséhez szükséges készségek kifejlesztésére szolgáló képzést nyújt, függetlenül a tanulók, diákok életkorától, s a képzés szintjétől, szakképzésnek minősül, még abban az esetben is, ha a képzési programnak részét képezi általános ismeretek oktatása”.113 Ez a definíció tehát, amelyre a Bíróság későbbi ítéleteiben precedensként többször hivatkozott, alig néhány kivételtől eltekintve szakképzésnek minősítette a felsőoktatás egészét. Jellegzetes példája volt ez annak, hogy bírósági ítéletek milyen módon írhatnak át szakmai vagy szakmapolitikai

112 Lásd erről például Lenaerts, 1994; Verbruggen, 1994; Frazier, 1995; Balázs–Ivanics, 1998; Shaw, 1999; Johnson, 1999; Garben, 2011. 113 Az idézet és a fordítás forrása: Verbruggen, 1994.

129


nHalász Gábor

elveket és meggyőződéseket, és ezáltal milyen módon szabhatják át a szakpolitikai viták mozgásterét. A Gravier-ítélet egyik napról a másikra kiterjesztette a közösség oktatással kapcsolatos kompetenciáját olyan új területekre, amelyekről a szakpolitikai tér sok szereplője addig úgy vélte, a közösségi cselekvésnek ott nincs keresnivalója. Elvileg történhetett volna ez annak alapján is, ami a pereskedő hallgató beadványában eredetileg szerepelt: abból kiindulva, hogy az oktatás olyan szolgáltatás, melyre vonatkozik az alapszerződésnek a szolgáltatások szabadságáról szóló rendelkezése (59. §). Az a kérdés, vajon az oktatás mennyiben tekinthető szolgáltatásnak, és így mennyire esik a belső piacra vonatkozó, az áruk és szolgáltatások szabad áramlásáról szóló rendelkezések hatálya alá, több olyan ügyben felmerült, melyekkel az Európai Bíróság foglalkozni kényszerült. Mint később, a 6.2.1 Átjárhatóság, mobilitás és belső piac című fejezetben is látni fogjuk, ez az Unió oktatási szerepével kapcsolatban felvethető kérdések között az egyik legnagyobb politikai súlyú, és talán egyetlen más kérdés sincs, amely – ilyen vagy olyan formában megjelenve – ennél jobban megosztaná az oktatáspolitikai aréna szereplőit. Mindaz, amit eddig az Unióról elmondtam, valószínűleg világossá teszi: minél inkább szolgáltatásként értelmezzük az oktatást, és minél kevésbé a nemzeti kultúra hordozójaként gondolunk rá, annál logikusabb, hogy az Unió e területen komoly szerepet kell, hogy játsszék. A másik ítélet, pontosabban ítéletek csoportja vagy sorozata, amelyre tehát érdemes részletesebben kitérni, éppen azzal a kérdéssel függ össze, vajon az oktatást szolgáltatásnak kell-e tekintenünk vagy sem. Ez jellegzetesen azon dilemmák közé tartozik, amelyek eldöntésében az Európai Bíróságnak kulcsszerepe lehet, hiszen az ezzel kapcsolatos viták egy része szükségképpen e testületnél köt ki. A bírósági üggyé vált esetek egy részében,114 hasonlóan Gravier esetéhez, az a kérdés merült fel, van-e joga az államnak tandíjat vagy költségtérítést kirónia a más országokból érkező tanulókra vagy hallgatókra. Nem jelenti ez az alapszerződés „az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke tagállamok közötti szabad mozgásáról” szóló rendelkezései megsértését? Más esetekben az a volt a vita tárgya: van-e joga egy tagállamnak visszautasítania a más országban szerzett vagy más országból származó „szolgáltatóknál” szerzett végzettséget, vagy szabad-e megtiltania azt, hogy egy másik tagországból származó „szolgáltató” az adott országban „letelepedjen” és oktatási szolgáltatásokat kezdjen nyújtani? 115 Ez nem éppúgy az áruk és szolgáltatások szabad mozgásának a korlátozása, mint amikor egy másik országból származó cikk árusítását tiltják meg arra hivatkozva, hogy az nem felel meg az adott ország minőségi standardjainak, vagy amikor hasonló indokokkal megtiltják egy vállalkozásnak, hogy egy másik tagországban működjön? Az ilyen ügyekben jellegzetes módon előkerül a minőség kérdése. Vajon összeegyeztethető-e a szolgáltatások szabad mozgásával, hogy az egyik tagország más minőségkövetelményeket állítson, mint a másik? Mit jelent mindez akkor, ha a szóban forgó szolgáltatás éppen az oktatás? Vajon 114 Lásd például „Humbel Case” – 1986 (C-263/86) vagy a „Wirth Case” – 1992 (C-109/92). 115 Ilyen például a „Neri Case” – 2002 (C-153/02)

130



mennyire volt elfogadható, ami a 2002-ben tárgyalt, ún. „Neri-esetben” merült fel, amikor is az olasz kormány egy neves angol egyetem Olaszországban kiadott diplomája elismerését tagadta meg minőségi okokra hivatkozva? Mikor indokolt a minőségproblémák felvetése, és mikor lehet azt mondani, hogy ez csak ürügy a belső nemzeti piac és az ott értékesített, esetleg éppenséggel gyengébb minőségű termékek protekcionizmusnak is tekinthető védelmére? Az Európai Bíróság az itt említett és hasonló ügyekben mindig finoman egyensúlyozott az egymástól néha radikális módon eltérő, az időben is változó vagy fejlődő álláspontok között, egyúttal alakítva is azokat. Általában elutasította, hogy az ellenszolgáltatás nélkül, az állami költségvetés terhére biztosított oktatást szolgáltatásnak lehessen tekinteni. Ahogyan a talán leggyakrabban emlegetett, 1992-ben tárgyalt Wirth-ügy ítéletében megfogalmazódott, „az olyan kurzusok, amelyeket olyan felsőoktatási intézmény nyújt, melyet alapvetően közpénzekből finanszíroznak, nem tekinthetőek szolgáltatásnak”, és így nem esnek az EGK-szerződés megfelelő cikkelyének (60. §) hatálya alá. Ugyanebben az ítéletben azonban az is megfogalmazódott, hogy vannak olyan felsőoktatási vagy szakképzési intézményeknek, „melyeket a hallgatók vagy a szülők döntő módon privát pénzekből finanszíroznak, és amelyek profitot hoznak létre”, így „az ilyen intézményekben nyújtott oktatás szolgáltatásnak minősül”, és így az EGK-szerződés említett cikkelye (60. §) hatálya alá tartozik.116 A határvonalak megvonása már a kilencvenes évek elején sem volt könnyű, és mint később látni fogjuk, ma még nehezebb. Mindez azt mutatja, hogy az Európai Bíróság meghatározó szerepet játszott a közösség oktatással kapcsolatos jogosítványai kiterjesztésében részben azzal, hogy az alapszerződésben rögzített, eredetileg az oktatásra nem vonatkoztatott általános jogokat elkezdte érvényesíteni az oktatás területén, részben azzal, hogy átjárhatóbbá tette azokat a szektorok és alrendszerek közötti válaszfalakat, amelyek hagyományosan a nemzeti rendszereket jellemezték, és ezáltal hozzáférhetőbbé tette azokat a közösségi politika számára. Azt mondhatnánk, a bírósági ítéletek olyan átjárókat nyitottak az ágazatokat és az alrendszereket elválasztó falakon, amelyek megkönnyítették a szakpolitikai kérdések horizontális „utaztatását”, és ezzel átalakítottak azt az erőteret, melyben a szakpolitika formálódik, ahogyan azt a dinamikát is, amely azt alakítja. E tekintetben, ezt érdemes külön hangsúlyozni, további fontos változások is várhatóak a szolgáltatásokkal kapcsolatos közösségi jog további fejlődése nyomán. A 6.2.1 Átjárhatóság, mobilitás és belső piac című fejezetben részletesebben is elemzem majd azt a folyamatot, amely a szolgáltatások fogalmának újraértelmezéséhez és további bővítéséhez vezet, és ami az e területre vonatkozó közösségi szabályok új területekre, így az oktatásra történő további kiterjesztésével járhat. Ez az Európai Bíróságot is újra „helyzetbe hozhatja”, hiszen várhatóan kulcsszerepe lesz a keletkező új szabályok értelmezésében, és – a korábbi tapasztalatok alapján – arra lehet számítani, ez inkább a közösségi jogok kiterjesztésével, mintsem azok szűkítésével fog járni. 116 „Wirth Case” – 1992 (C-109/92).

131


nHalász Gábor

5.3.4 TANULÁS ÉS KÍSÉRLETEZÉS

A könyv elején már utaltam arra, hogy a közösség oktatási szerepének növekedésében meghatározó jelentősége volt a folyamatban résztvevők – egyének és szervezetek – tanulásának. Írásom egyik fontos üzenete éppen az, hogy a „szakpolitikai tanulás” (policy learning) az európaizálódási folyamat egyik legfontosabb hordozója: oka és egyben következménye is. A tanulás sokféle módon jelenik meg az Unió oktatási cselekvésében és gondolkodásában. Ennek egyik formája az integrációs mechanizmusokat alakító erők játékát meghatározó összefüggések megértése, megtanulása és az így szerzett tudás alkalmazása. A kulcsszereplők, mindenekelőtt az Európai Bizottság és annak adminisztrációja az évek során fokozatosan tanulta meg, melyek azok a megközelítések és eszközök, amelyek használhatóak a közösségen belül, és melyek nem, ahogyan azt is, milyen feltételek között érdemes vagy nem érdemes azok alkalmazásával próbálkozni. E tanulás, mint már láttuk, a közösségi politika eszközrendszerének evolúcióját eredményezte: azok az eszközök és megoldások, amelyek életképtelennek bizonyultak, elhaltak vagy átalakultak, azok pedig, amelyeket alkalmazóik sikeresnek találtak, megerősödtek és beépültek az egyre gazdagabbá váló eszközrendszerbe. A Bizottság a szakpolitikák kezdeményezőjeként tulajdonképpen folyamatosan kísérletezik. Minden egyes ilyen lépése felfogható olyan kísérletként, amelynek eredményességéből és kudarcából következtetéseket von le, és amelynek nyomán növekszik a tudása arról, mi az, ami működik, és mi az, ami nem. Többször megtapasztalta, ha nem megfelelő megközelítést alkalmaz, „megégetheti az ujját”, (European Commission, 2006a:143) így a sikertelen megközelítéseket feladta, és csak azokat tartotta meg, amelyek eredményesnek bizonyultak. Ez természetesen nemcsak az oktatási ágazat jellemzője, hanem általában igaz az Unióra, melynek politikai rendszerét néhány elemző úgy írja le, mint egyfajta „kísérletező demokráciát” (experimentalist democracy). E modellben a hatalom gyakorlója nem előre rögzített elvekre épülő és minden szereplő egyforma viselkedését feltételező szabályokat alkot, hanem engedi, hogy a társadalmi szereplők különböző megoldásokat kipróbáljanak, és megerősítést ad azoknak, amelyek működőképesnek bizonyulnak. (Sabel–Zeitlin, 2010) E kormányzási forma működésének előfeltétele, hogy a szakpolitikai terepet a diverzitás magas szintje jellemezze, hiszen e nélkül a szakpolitika evolúciója éppúgy nem lehetséges, mint ahogy az élővilágban sem történhet evolúció diverzitás nélkül. Szemben a hagyományos, általános szabályokkal operáló kormányzással, amely számára a diverzitás úgy jelenik meg, mint rossz és felszámolandó jelenség, e modellben ez olyan pozitív adottsággá válik, amelyet minden áron meg kell őrizni. Amennyiben a Bizottságon belül működik a szervezeti emlékezet, és kellő számban vannak olyan vezetők vagy éppen egyszerű munkatársak, akik magukkal tudják vinni a sikeres és sikertelen kezdeményezések emlékeit, illetve képesek ezt értékes szervezeti tudássá transzformálni, szükségképpen növekedni kezd a Bizottság „találatpontossága”. Azaz egyre nagyobb valószínűséggel olyan kezdeményezésekkel áll elő, amelyek sikeresnek bizonyulnak, és az ilyenek sora hosz132



szabb idő alatt értelemszerűen a közösség befolyásának növekedését eredményezi. Márpedig a Bizottság remek szervezeti emlékezettel rendelkezik, és tudatosan törekszik a fejlesztésére. A külső szemlélő számára ennek az egyik leginkább látható jele az, hogy a közösségi döntéseket rögzítő dokumentumok minden esetben az előzmények hosszú felsorolásával kezdődnek, ami gyakran ugyanakkora vagy nagyobb terjedelmű, mint maga a döntés, és ami esetenként évtizedekkel korábbi események vagy döntések felidézésével indul. A közösségi döntések így minden esetben a kollektív emlékezetet felidéző történeti dokumentumoknak is tekinthetőek, amelyek nemcsak az aktuálisan szóban forgó problémáról szólnak, hanem az adott problématerület időbeni fejlődéséről is. A közösség oktatási szerepének fejlődését elemezve számos olyan mozzanatot találhatunk, amelyek az említett tanulási folyamatot jelzik. Ezek, úgy tűnik, nem függetlenek a bővítésektől sem, hiszen ennek révén olyan új tagok kerültek be a közösségbe, akik a többiek által nem vagy kevéssé ismert megoldásokat és megközelítéseket is behoztak magukkal. Különösen szembetűnő volt ez a hetvenes évek elején, amikor az Egyesült Királyság lett a közösség tagja. A britek nagyon sok olyan tapasztalatot és tudást hoztak magukkal, amik különösen relevánsak volt az oktatással kapcsolatos közösségi politika szempontjából. Ezt részben a Brit Nemzetközösség keretei között halmozták fel, részben saját oktatási rendszerük kormányzása során. A decentralizált és integrált helyi közigazgatásra117 épülő brit közigazgatásban a nemzeti oktatási minisztériumnak nagy önállósággal rendelkező, a különböző ágazatokat integráló helyi önkormányzatokkal kellett együttműködnie, ami eleve kizárta vagy nagymértékben csökkentette a közvetlen irányítási eszközök alkalmazását, így számukra a közösségi terep, ahol a „központnak” szuverén tagállamokkal kell számolnia, értelemszerűen ismerősként jelent meg. A britek számára természetes volt nemcsak a közvetett kormányzási eszközök alkalmazása, hanem az is, hogy az oktatási témák gyakran nem az oktatási ágazat szakpolitikai repertoárjában jelennek meg. Ez nagyon jól tükröződik abban a már többször idézett, a brit csatlakozást követően született bizottsági dokumentumban (European Commission, 1974), amely formális intézményi keretek között először tett javaslatot a közösségi oktatási cselekvés tartalmára. Ezt a korabeli folyamatok történeti feldolgozásáról szóló irodalom szerint az új oktatási igazgatóság akkor hivatalba került brit vezetője, a többször említett Hywel Ceri Jones dolgozta ki úgy, hogy tartalma meghatározásában lényegében szabad kezet kapott. (Corbett, 2005) Az a megközelítés, amelyet e dokumentumból kiolvashatunk, mint láttuk, feltűnően eltért attól, amelyet az egy évvel korábban keletkezett, többször idézett Janne-jelentésben találhatunk. Az egyik feltűnő különbség, ami éppen a tanulási folyamatot tükrözi az, hogy amíg a Janne-jelentés a címében is közösségi „oktatáspolitikáról” beszél, addig az 1974-es Bizottsági közlemény kifejezetten tartózkodik e fogalom használatától, helyette oktatási „együttműködésről” szól. Ahelyett, hogy 117 Az Egyesült Királyságban, szemben a többi nagy tagországgal, a helyi közigazgatásban az oktatási ágazat nem vagy kevéssé különült el a többi ágazattól, azaz az oktatás irányítása itt nemcsak decentralizált volt, hanem integrált is.

133


nHalász Gábor

közös „politikára” tett volna javaslatot – amiről sokszor megtapasztalhatták, hogy sérti a tagállamok érzékenységét – „akcióprogramot” javasolt. Pragmatikus módon nem közös célokat próbált megfogalmazni, hanem olyan konkrét „cselekvést” vagy akciókat (mai szóval projekteket), amelyek célzottan egy-egy jól körülhatárolt probléma megoldását segítik. A dokumentum, miközben egyenesen és explicit módon elutasította a közös „politika” gondolatát,118 és nemcsak lehetetlennek, de nem kívánatosnak is mondta az európai oktatási rendszerek harmonizálását, határozottan és egyértelműen elkötelezte magát a jól körvonalazott és konkrét, közös „cselekvés” mellett. Ugyanez a dokumentum jelzi azt is, hogy a Bizottság az oktatásról gondolkodva már teljes mértékben tudatában volt annak, hogy az oktatás olyan horizontális témaként kezelhető, amelyet adott esetben „el lehet rejteni” más ágazatok szakpolitikájában. A közösségi szereplők, részben az elkülönült ágazati igazgatás hiányát a területi szintű közigazgatásban jól ismerő és természetesnek tekintő britek tapasztalatát is kiaknázva, a hetvenes évekre megtanulták, hogy az oktatási ágazati szakpolitika témái megjelenhetnek a legkülönbözőbb egyéb ágazatok szakpolitikájában. Az 1974-es bizottsági közleményben ezt olvashatjuk: „Az oktatás és más ágazatok kötött minden egyes országban fontos kapcsolatok találhatóak. Hasonlóképpen, a Közösségben is az oktatásnak össze kell kapcsolódnia a más területeken megfogalmazott közösségi politikákkal. Az oktatáshoz köthető érdekeltségek és tevékenységek már jelenleg is léteznek az olyan szakpolitikai területeken, mint a környezetvédelem, az iparpolitika és a szociális ügyek. Az ilyen kapcsolatok a jövőben továbbfejlődhetnek például a regionális politika területén, ahol az oktatási lehetőségek és az infrastruktúra szükségképpen nagy figyelmet fognak kapni”. (European Commission, 1974) A dokumentum utalt arra, hogy a foglalkoztatási és szociális ügyekért felelős munkaügyi miniszterek ellenőrzése alatt formálódó közös szakképzési politika és az általános képzés között szoros kapcsolat (growing interplay) van, és azt javasolta, hogy az oktatási és foglalkoztatási miniszterek rendszeresen találkozzanak. Az 1974-es bizottsági közleményben tulajdonképpen már teljesen kidolgozott módon elénk tárul a közösségi cselekvésnek az a modellje, amelynek középpontjában nem a folyamatokat szabályozni próbáló közösség áll, hanem amely a tagállamok oktatási rendszereiben zajló folyamatok katalizálására törekszik. Az a modell, amely nem előírásokkal próbál hatni a tagállamok oktatási rendszereire, hanem oly módon, hogy azokban innovációkat generál, amely a tagállamokban működő intézmények önkéntes együttműködésére építi rá a közösségi törekvéseket, és amely alapvetően nem a felülről lefelé (top-down), hanem az alulról felfelé (bottom-up) változási logikát követi. Ez a modell, amelyet a közösség jelentős részben a britek belépésével tanult meg, és amelyet a hetvenes évek közepétől sikerrel alkalmazott, fokozatosan hódított teret. E tér118 „A közösségi cselekvés fontosságának felismerése az oktatás területén nem jelenti azt, hogy általános érvényű, közös európai politikára lenne szükség („does not mean that there must be a common European policy”) úgy, ahogy az más ágazatokban lehetséges” (European Commission, 1974)

134



hódítás olyan tanulási folyamatként írható le, amelynek során a közösségi szereplők fokozatosan megtapasztalták, hogy ezen az úton sikerrel megvalósíthatnak olyan célokat, amelyeket korábban, más megközelítések és más megoldások alkalmazásával nem tudtak megvalósítani. E tanulási folyamatnak – összhangban azzal, amit korábban a diverzitás felértékelődéséről mondtam – egyik fontos mozzanata volt a sokféleség és a különbözőség „megkedvelése”. Amíg korábban az oktatás világának közösségi szereplői hajlamosak voltak arra, hogy a nemzeti oktatási rendszerek eltéréseiben az integráció akadályát lássák, és állandóan kísértette őket a vágy, hogy e rendszereket harmonizálni próbálják, a hetvenes évek közepétől az a felfogás lett domináns, hogy a különbözőség és sokféleség nem akadály, hanem előny. Megtanulták, hogy a különbözőséggel nemcsak kényszerből kell együtt élni, de az egyenesen nélkülözhetetlen és mindenáron fenntartandó. A különbözőséget kifejezetten pozitív értékként kezdték el kezelni, érezve azt, hogy az integrációt nem ennek ellenében kell megvalósítani, hanem éppen azért érdemes integrációra törekedni, mert az lehetővé teszi az egymástól tanulást és az eltérő modellekkel való találkozásban rejlő energiák kihasználását. A tagállamokkal való ütközések a közösségi politikát általában és az Európai Bizottságot konkrétan rákényszerítették arra, hogy innovatív legyen, és állandóan olyan új megközelítéseket találjon ki, amelyek gyakran éppen ismeretlenségük vagy szokatlanságuk miatt nem keltették fel a tagállamoknak a szuverenitás esetleges sérülése miatt aggódó oktatási vezetői gyanakvását. A közösségi politika, mint már utaltam rá, általában akkor bizonyult sikeresnek, ha nem hagyományosan létező és „levédett” területekre próbált meg behatolni, hanem olyan új terepeket jelölt ki, ahol még senki nem járt. Látni fogjuk, hogy pontosan ez történt az „európai dimenzió” fogalmának a bevezetésével, ez történt az egész életen át tartó tanulás szakpolitikai paradigmájának a megalkotásával is, és várhatóan ez fog történni a később bemutatandó új „képességpolitikával” is. A későbbiekben többször szó lesz arról a mechanizmusról is, amikor egyegy igazgatástechnikai vagy menedzsment jellegű megoldás szakpolitikai tartalmak hordozójává válik. Az ilyen megoldások is gyakran tanulási folyamatból születnek. Ezt nagymértékben erősíti, hogy az uniós kormányzásnak fontos eszköze az értékelés, ami természeténél fogva mindig lehetőséget nyújt a tanulásra. A közösségi cselekvés különösen intenzív, folyamatos értékelésnek van alávetve, és az értékekés az uniós kormányzáson belül folyamatosan kiemelt figyelmet kap. Ez annál is inkább érthető, mert a közösségi cselekvés gyakran behatolás fel nem tárt területekre, sokszor jelenti teljesen új megközelítések alkalmazását, azaz egyfajta „ugrást a sötétbe”, ahol az első lépés után csak akkor következhet a második, ha sikerült meggyőződni arról, hogy az első kellően biztos talajt fogott. Ehhez értékelésre van szükség, ami így a tanulás és az alkalmazkodás egyik legfontosabb hordozójává válhat, hiszen a különböző értékelő jelentésekben megfogalmazódó megállapítások természetes módon vezetnek egy-egy program vagy beavatkozás módosításához. Később, a közösségi oktatáspolitika ún. horizontális területeiről szóló (a 6.2 Horizontális területek című) fejezetben, ezen belül főleg a szakpolitika tudás135


nHalász Gábor

hátteréről szóló részben erre hosszabban is visszatérek majd. Itt azt érdemes hangsúlyozni, hogy az értékelésben gazdag szakpolitikai gyakorlat az egyik olyan tényező, amely az Uniót egyfajta intelligens „tanuló szervezetté” tette. Az intelligens értékelés olyan tevékenység, amely nagymértékben segítheti a „kéthurkos tanulást”, hiszen ez gyakran nemcsak arról ad visszajelzést, hogy valami működik-e vagy sem, hanem olyan javaslatokat is megfogalmaz, amelyekből a problémák lehetséges új értelmezésének mintázatai is kirajzolódnak. A folyamatos értékelésnek alávetett közösségi gyakorlatra jellemző az állandó törekvés arra is, hogy javítsák a kormányzás technikáját és a beavatkozások eredményességét. A lehetséges példák sokaságából egy olyat emelek ki, amely egyúttal talán az Unió egésze működésének megértését is segítheti. Korábban szó volt a vezetésről és a hatalmi központ hiányáról, de nem esett szó az elnökség intézményéről. Ismeretes, hogy az Unió vezetését előre rögzített sorrendben az egyes tagállamok látják el, hat-hat hónapos időszakokban, ami többek között azt jelenti, hogy az éppen elnökséget adó ország kulcsszerepet kap döntéshozatali szervek, így a Tanács napirendjének meghatározásában, a döntéshozatal előkészítésében – beleértve ebbe szakpolitikai dokumentumok elkészítését és a konszenzusképződés menedzselését – és mindezeken keresztül természetesen a szakpolitikai prioritások alakításában. Az elnökség intézménye, amely hathónaponként megváltoztatja a vezetést, szükségképpen szaggatottá teszi a döntési folyamatot, és rontja annak kiszámíthatóságát és koherenciáját. Ez a részben vezetéstechnikai kérdés logikus módon kiváltja annak az igényét, hogy keressék a nagyobb stabilitást és folyamatosságot nyújtó megoldásokat. Az olyan területek esetében, mint az oktatás, ahol stabil közösségi politikáról kevésbé lehetett és lehet beszélni, mint más ágazatokban, az elnökség hatékonyságát javító vezetéstechnikai megoldások, amelyek a politika stabilizálódását és kiszámíthatóságát is javítják, egyúttal a közösségi politikának és e politika hatásának megerősödését is eredményezhetik. Az Unió oktatási szerepe fejlődését elemző irodalomban fontos állomásként jelenik meg az, amikor a kilencvenes évek végén a közösség bevezette a „gördülő napirend” (rolling agenda) korábban már említett intézményét. (European Commission, 2006a) Ezt jelentette, hogy az elnökség szakpolitikai témái között megjelentek olyanok, amelyek átíveltek az egyes elnökségi szakaszok felett, és amelyeket a funkciót átvevő tagállamnak át kellett vennie és tovább kellett vinnie. A gördülő napirend intézménye leírható úgy is, mint egyszerű vezetéstechnikai újítás, ugyanakkor nagymértékben megerősítette nemcsak a Bizottság befolyását, hanem egyúttal annak a lehetőségét is, hogy az általa képviselt közösségi oktatáspolitikai megközelítések még inkább előtérbe kerüljenek, és nagyobb időbeli kifutást kapva hatásuk felerősödjék. A gördülő napirend bevezetéséről hozott 1999-es döntés lehetővé tette például a három kiemelt szakpolitikai téma (az oktatás szerepe a foglalkoztatási politikákban, a minőség és a mobilitás, beleértve ebbe a végzettségek kölcsönös elismerését) folyamatos napirenden tartását. (Hingel, 2001) Az ilyen jellegű technikai újítások és ezek tudatos felhasználása a szakpolitika tartalmának alakítására és hatásosságának növelésére, jellegzetesen tanulási folyamatok eredményei. Ebben az esetben a közösségi politikaalakítás sze136



replői – mindenekelőtt a Bizottság – saját tapasztalata alapján tanulta meg, hogy az elnökség rotációjával könnyen elfelejtődnek olyan kiemelkedő fontosságú témák, amelyek előrevitele az egyik legfontosabb feladata volt, és – odafigyelve más ágazatok tapasztalataira is – ezért javasolt a Tanácsnak egy látszatra technikai megoldást, amelynek ésszerűségével kapcsolatban senkinek nem lehetett ellenvetése. Ez – ebben a konkrét helyzetben – lehetővé tette a közösség számára azt is, hogy hidat építsen egyfelől az oktatáspolitika, másfelől az amszterdami szerződés nyomán megerősödött és számos oktatáspolitikai elemmel gazdagodott foglalkoztatáspolitika között, valamint hogy ne engedje elsüllyedni a minőségnek a kilencvenes évek közepén középpontba került témáját a lehetséges szakpolitikai ügyek sűrűjében. Ha a közösség oktatási szerepét tanulási perspektívában nézzük, egészen más kép tárul elénk, mint amikor más, például hatalmi vagy politikai nézőpontból tekintünk rá. A témával foglalkozó irodalomban alig található olyan írás, amelynek ne lenne egyik központi témája, hogy a közösségnek és a közösségi politikát képviselő Bizottságnak a tagországok ellenállásával szemben az idő múlásával az oktatás területén egyre nagyobb befolyásra sikerült szert tennie, és az elemzések nem kis hányada ezt kifejezetten negatív módon értékeli, vagy éppen leleplezi, mintha valamilyen „engedély nélkül” zajló, álcázott folyamatról lenne szó. E hatalmi perspektívából történő megközelítés azonban, amely elsősorban arra figyel, kinél van a döntési hatalom, vagy ki tudja a döntéseket nagyobb mértékben befolyásolni, nem számol a szereplők átalakulásával, vagyis azzal, hogy az a közösség vagy az a Bizottság, amely korábban gyanakvást keltett a szuverenitásuk sérülése miatt aggódó tagországokban, már nem az a közösség és nem az a Bizottság. Teljesen más hatalmat adni egy olyan szervezetnek, amely a közvetlen szabályozó szerepében lép fel (ami a kezdeti időszakot jellemezte), mint egy olyannak, amely az ösztönzők és információk eszközével próbálja a dolgokat alakítani (ami ma jellemző). Az igazán érdekes nem az, hogy a Bizottság befolyása a tagállamok kormányaival szemben megnőtt, hanem az, hogy kialakult az európai oktatási rendszerek indirekt eszközökkel történő stratégiai kormányzásának az a modellje, amellyel hosszú távon mindenki jól jár. A szerepek megosztása nem szakítható el azok újradefiniálásától: nem arról van szó, hogy egy statikus térben átrendeződnek a szerepek (abban az értelemben, hogy azokat mások játsszák), hanem arról, hogy a szerepek átalakulnak (abban az értelemben, hogy más lesz a tartalmuk). A tagországok és a közösségi szervek kapcsolatrendszerét leírhatjuk akár úgy is, mint egyfajta ökoszisztémát, amelynek a belső egyensúlya állandóan felborul, majd állandóan újra helyreáll, miközben a szereplői folyamatosan tanulnak, alkalmazkodnak a kialakult helyzethez, és megpróbálnak az új egyensúlyi helyzetben előnyös pozíciót találni maguknak. Az oktatási programokra, melyekről a későbbikben részletesebben is szó lesz, úgy is tekinthetünk, mint a közösségi kormányzás olyan eszközére, amelyet a közösség tanulás útján fejlesztett ki. E programok, mint látni fogjuk, folyamatosan fejlődnek, és nem véletlen, hogy a hivatalos uniós nyelvezet új „nemzedékeknek” nevezi azokat a konstrukciókat, amelyek az 5-7 éves fejlődési szakaszok lezárulásával a korábbiak nyomába lépnek. Azok a szerveződések, amelyek 137


nHalász Gábor

a korábban említett „hálózati kormányzás” hordozói, gyakran explicit módon is megfogalmazzák a közös vagy egymástól történő tanulás célját. A későbbiekben szó lesz még azokról a kétezres évek második felében létrehozott szakértői hálózatokról („klaszterek”), amelyeknek legfontosabb tevékenysége éppen az volt, hogy az egymástól történő tanulás útján támogassák a közösségi politika implementálását.

5.3.5 BIZALOMÉPÍTÉS ÉS KOMMUNIKÁCIÓ

A tanulás egyik oldala annak a folyamatnak, amelynek másik oldalát a bizalom épüléseként írhatjuk le. Tanulás csak a bizalom légkörében történhet, és ez a bizalom épülésének egyik forrása. A bizalom a közösség létezésének egyik legfontosabb építőköve, nélküle nem létezhet közösség. Az a közösség, melynek tagjai nem bíznak egymásban vagy vezetőikben, elveszíti életképességét. A bizalom kérdése az uniós fejlődés egésze szempontjából meghatározó, hiszen a szuverenitásukat a nemzetfeletti szereplőkre ruházó, egymás előtt egyre jobban feltárulkozó és egymásról egyre inkább kölcsönösen függő tagállamok értelemszerűen kiszolgáltatottá válnak az esetleges „potyázókkal” vagy az új lehetőségeket saját előnyükre, egyoldalúan kihasználókkal szemben. Talán sehol nem jelenik meg ez élesebben, mint a kölcsönös elismerés általános elvében, amelynek lényege, némi leegyszerűsítéssel az, ha valamilyen terméket egy tagállam a saját piacán belül elfogadott, akkor azt automatikusan a többieknek is el kell fogadniuk. A bizalom kérdése az oktatás területén is sokféle formában megjelenik: így például bizalomra van szükség ahhoz, hogy egy-egy ország elfogadja a másik országban végzettek diplomáit, vagy az országok megengedjék a közösségnek, hogy az a saját oktatási rendszerükben változásokat kezdeményezhessen. Az Unió története azt mutatja, hogy a tagállamok csak abban az esetben támogatták a közösség oktatási szerepének növekedését, ha bizonyosak voltak benne, hogy a közösségi szereplők nem fognak a hatalmukkal visszaélni, azaz az innovációk támogatására kapott erőforrásokat nem fogják saját befolyásuk növelése eszközeként használni. Ez a történet ugyanakkor azt is mutatja, hogy a bizalom mindig rendkívül törékeny, és akár egy-egy félreérthető gesztus is gyorsan romba tudta dönteni. A közösségi politikák fejlődését elemzők számára az oktatás úgy jelenik meg, mint azon területek egyike, ahol jól megfigyelhető a bizalom és a bizalmatlanság hullámvölgyeinek és hullámhegyeinek váltakozása, és ezzel összefüggésben azoknak az időszakoknak a váltakozása is, amikor a közösség oktatási szerepe gyorsan növekedett, illetve amikor a közösségi folyamatok megdermedtek, és szinte minden kezdeményezés falakba ütközött. A közösségi szerep bővülése általában vagy annak a hatására indult el, hogy a kulcsszereplők olyan válságot érzékeltek, amelyre úgy tűnt, oktatási megoldásokat is kell adni, vagy a bizalom növekedése nyomán. A megdermedés olyan időszakai, mint amilyenre a hetvenes évek végén láthattunk példát, akkor következtek be, ha a tagállamok bizalma megingott a közösségi szereplőkben, különösen az Európai Bizottságban. 138



Ez utóbbinak nem feltétlenül volt objektív alapja, de tudjuk, hogy a bizalom megingásának okai soha nem szükségszerűen objektívek. Az oktatás egyike azoknak a területeknek, amelyeket mind az elemzők, mind az aktív kulcsszereplők különösen érzékenynek tekintettek (areas of high sensibility), és amely emiatt másokhoz képest eltérő megoldások és megközelítések alkalmazását igényelte és igényli. Ez különösen a nemzetek feletti vagy közösségi, illetve a kormányközi megoldások egyensúlyára vonatkozik. A tagállamok kölcsönös bizalmának csökkenése általában az előbbi mozgásterének beszűkülésével és az utóbbihoz való ragaszkodás növekedésével járt együtt. Az ágazat sajátosságainak megfelelő, sokszor szokatlan és újszerű megoldások alkalmazása is csak hosszabb idő elteltével tud bizalmat kelteni, hiszen nem lehet tudni, vajon ezek nem egyszerűen a befolyás növelésének „trükkös” eszközei-e. Jól érzékelhető ez azzal a hetvenes évek elején kibontakozott, a britek csatlakozását követően kialakult megközelítéssel kapcsolatban is, amelyről az előző részben esett szó. Az alulról jövő kezdeményezésekre, az innovációk támogatására és a kizárólag támogató akciókra építő megközelítés, amely az évtized elején a tagországok teljes támogatását élvezte, a hetvenes évek végére a tagországok egy részének gyanakvásába ütközött. A hetvenes évek végére többek között éppen a britekben és a dánokban erősödött meg az érzés, hogy a Bizottság „támogató” akciói végül is olyan koherens közösségi politikává állhatnak össze, ami megváltoztatja a közösség és a tagállamok közötti erőviszonyokat, az utóbbiak kárára. Mint láttuk, a tagállamok egy részének bizalmatlansága az oktatás területén olyan mértékűvé lett, hogy a Bizottság oktatási kezdeményezéseit sorra utasították el, és emiatt lehetetlenné vált az oktatási miniszterek tanácsának összehívása. Többek között ennek hatásra indult el az a korábban említett belső vizsgálat, melynek célja annak felderítése volt, hogy az egyes ágazatok programjai milyen mértékben hatolnak be az alapszerződésben nem definiált ún. „szürke területekre”. (Corbett, 2004:106–111) Ekkor még nagyon elevenen élt a hatvanas évek közepének legendás nagy válsága, amikor de Gaulle francia elnök szembefordult a Bizottsággal, és Franciaország hat hónapon keresztül nem vett részt a Tanács munkájában (az „üres szék” válság), ami annak idején csaknem a közösség összeomlását eredményezte. A válság feloldását, a közösségi és a kormányközi elemek bonyolult és érzékeny egyensúlyát eredményező, 1966 januárjában megszületett luxemburgi kompromisszum, amely a tagállamoknak vétójogot adott olyan esetekre, amikor alapvető érdekeiket veszélyeztetve érzik, ma is kitüntetett helyen van a közösségi szereplők tudatában. (Midelaar, 2011) Az a tény, hogy a hetvenes évek végén a Bizottság vezetői megtapasztalták, hogy az oktatás is olyan ágazat, amely a hatvanas évekéhez hasonló válság kirobbanásával fenyegethet, rendkívül óvatossá tette őket. A bizalom kérdése itt nemcsak a tagállamok és a Bizottság között, hanem a Bizottság tagjai és az oktatási szakterület között is felvetődött. A tagállamoknak hosszú évek kellettek ahhoz, hogy megbizonyosodhassanak arról az új, katalizáló és innovációkat támogató szerep, amelyet a Bizottság a hetvenes évek elején felvett, nem jelenti az érzékeny hatalmi egyensúly felbomlását, és az a tény, hogy az oktatási acquis communautaire folyamatosan 139


nHalász Gábor

bővül, nem jelent veszélyt számukra. Időre volt szükségük, hogy belássák, az új helyzettel senki nem fog visszaélni, és a katalizáló és támogató szerephez hozzárendelt nagyobb befolyást senki nem akarja a nemzeti rendszerek harmonizálásához vezető regulációs célokra használni. A bizalom építésének talán legfontosabb eszköze az átláthatóság. A közösségi oktatáspolitika tanulmányozói azt tapasztalhatják, hogy itt éppúgy, mint más szakpolitikai területeken, rendkívül nagy a döntéshozatali folyamatok nyitottsága: a különböző javaslatok igen korai fázisban a nyilvánosság számára is láthatóvá válnak, és jól nyomon követhető a változásuk is, a különböző szereplők aktivitása és a közöttük lezajló egyeztetések nyomán. A 7. ábra például az Európai Parlament és a Tanács 2006-os, az „élethosszig tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciákról” hozott ajánlásának megszületését mutatja az Európai Bizottság által beterjesztett javaslattól kezdve a végső döntésig. Az Európai Bizottság „PreLex” nevű rendszerében, amit az interneten keresztül bárki elér, minden döntésről ilyen ábrát láthatunk: a sorokban a döntéseket meghozó és azokat befolyásoló testületek jelennek meg, a vízszintes sík az idő előrehaladását mutatja, a sorokban található kis kockákra kattintva pedig az olvasó hozzáférhet az összes kapcsolódó dokumentumhoz, amelyeket elolvasva nyomon követheti azok változásait. Az átfogó szakmai és társadalmi vitákra bocsátott szakpolitikai javaslatok esetében gyakran hozzáférhetőek a beérkezett vélemények, továbbá az azok összesítéseiről készült, általában független szakértők által írt elemzések is. A nagyobb jelentőségű programokról mindig készülnek szakértői értékelések, amelyek nagy része szintén hozzáférhető a nyilvánosság számára. 7. ábra. Az európai kulcskompetenciákról született döntés nyomonkövetése az Európai Bizottság PreLex rendszere segítségével119

Fontos tudni, hogy a döntéshozatali folyamat valójában nem ott kezdődik, ahol az ábra ezt mutatja: az első mozzanatot, azaz a szakpolitikai javaslat Bizottság általi előterjesztését megelőzi egy hosszabb, szakértőinek is nevezhető, de egyben politikainak is tekinthető előkészítési folyamat. Ez gyakran azzal kezdődik, hogy a Bizottság a tagállamok vezetőitől politikai mandátumot vagy 119 Lásd a PreLex megfelelő honlapját: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL= hu&DosId=193505

140



bátorítást kap arra, hogy valamilyen területen cselekvést kezdeményezzen. Az első formális javaslat megfogalmazását megelőzően a Bizottság a korábban említett szakértői hálózatokkal és munkacsoportokkal vagy a komitológia körébe tartozó szakbizottságokkal együttműködve, a tagállamok ágazati vezetőivel történő informális egyeztetések során, gyakran a döntés-előkészítést szolgáló kutatások megrendelésével és természetesen saját elemző apparátusa mozgósításával, néha évekig tartó folyamat során dolgozza ki a javaslatát. Ezt egy olyan, „közleménynek” (communication) nevezett dokumentumban teszi közzé, amely az uniós intézményközi egyeztetések alapjául szolgál, és amely konkrét jogszabályjavaslatot is tartalmazhat. A nagyobb horderejű kezdeményezéseket, mint még látni fogjuk, gyakran tág szakmai és társadalmi vitára bocsátott koncepcionális anyagok, ún. zöld könyvek közreadása előzi meg. Mindez egy sok résztvevős kommunikációs folyamatban zajlik, amelynek során fokozatosan csiszolódnak össze az egymástól esetenként távol álló elképzelések, és megtörténik a jövőbeni implementáció nehézségeinek a felderítése is. Ez ugyan kívülről kevéssé látható, és éppen ezzel kapcsolatban fogalmazódnak meg a komitológia átláthatatlanságát érő bírálatok, de a részt vevő kormányzati tényezők számára ez is a bizalomépítés egy formája. A szakmai és társadalmi partnerekkel való egyeztetés meghatározó jelentőségű a közösségi szakpolitikai döntési folyamatban. A Bizottság számára ez egyebek mellett azért fontos, mert a partnerek bevonása lehetővé teszi, hogy ne csak a kormányokkal kelljen egyeztetnie, és így egy többszereplős térben sokkal könnyebben tud mozogni, mintha csak a tagállamok kormányaival tárgyalna. A közösségi folyamatokban a partnerség működtetése gyakran formálisan is kötelező elemként jelenik meg. Láttuk, milyen jelentősége van az uniós szintű döntéshozatalban a társadalmi partnerek bevonására épült konzultatív testületeknek (amelyek láthatóak a 7. ábra diagramjában is), de említhetnénk a strukturális alapok később még szóba kerülő szabályait is. Ezek az unió által nyújtott pénzügyi támogatások tervezésének és felhasználásának egyik kiemelt elveként említik a partnerséget, ami többek között a területi önkormányzatok, a munkaadók és munkavállalók képviseletei és a civilszervezetek bevonását írja elő.120 A tagállamok eleve csak olyan nemzeti fejlesztési programokra kaphatnak támogatást, amelyek keresztülmentek a társadalmi partnerekkel történő egyeztetés folyamatán. Azt, hogy a közösség arra törekszik, ne csak a tagországok kormányait, hanem az országokon belüli társadalmi csoportokat is bevonják a döntéshozatalba, sőt arra is, hogy e társadalmi csoportok ne csak nemzeti, hanem európai szinten is megszerveződjenek, úgy is lehet értelmezni, hogy ezzel tárgyalópozícióját akarja javítani az „oszd meg és uralkodj” klasszikus elvét követve. Nem csak erről van szó. A „harmadik fél” bevonása az egyeztetésekbe a bizalom építését is szolgálja, csökkentve annak az esélyét, hogy az álláspontok bemerevedjenek, és a felek „lövészárkokba” ássák be magukat. Sok olyan példát lehet ta120 Lásd a „Tanács 1083/2006/EK rendelete (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről”, 11. cikk.

141


nHalász Gábor

lálni, ahol az új partner bevonása olyan új dinamikát hoz létre, amelyben a mindenki számára vonzó lehetőségek könnyebben feltárulnak. Minél több szereplő interakciójából születik meg egy-egy szakpolitikai javaslat, annál nagyobb lehet annak a stabilitása, hiszen ha abba olyan „hibás” elemek kerülnek, amelyek később a javasolt lépések kudarcához vezethetnek, akkor azt előbb-utóbb valamelyik véleményező partner nagy valószínűséggel „kiszúrja”. Az egyeztetési folyamatok egyúttal a tanulást is szolgálják: ezek során egészen új megközelítések, váratlan megoldások, a problémák kezelésének új technikái bukkanhatnak fel. Az egyik gyakran idézett példa az, amikor a kutatáspolitika alakításába bevonták a gazdasági élet szereplőit, és jelenlétük nyomán az egész szakpolitikai terület újratematizálódott. Így a nyolcvanas évek elején az Európai Bizottság többek között azzal érte el a jelentős forrásokat megmozgató európai kutatási programok elindítását, hogy a területért felelős vezetője, Étienne Davignon a nagy európai elektronikai ipari vállalatok vezetőit behívta a kutatásokról folyó dialógusba, és az ő támogatásukkal, az ő ötleteikre építve tehetett javaslatot az ESPRIT-program elindítására. (Peterson–Bomberg, 1999) Ezt az esetet azért is érdemes itt kiemelni, mert éppen ennek nyomán, ugyancsak nagyrészt Davignon kezdeményezésére jött létre a korábban említett Ipari Vezetők Európai Kerekasztala, amely, mint láttuk, fontos szerepet játszott a közösségi oktatáspolitika prioritásainak meghatározásában. Az európai gazdaság versenyképességi problémáit jól érzékelő, az ennek okait és megoldásait kereső gazdasági vezetők megjelenése az oktatáspolitikai térben, jelentős átrendeződést idézett elő, hiszen számukra jórészt érdektelen volt az az oktatási miniszterek többségét foglalkoztató azon kérdés, megsérti-e a közösség a nemzeti szuverenitást oktatási kezdeményezéseivel. Ez a csoport egyértelműen jónak tartotta, ha a közösség dinamizáló és katalizáló hatást fejt ki a nemzeti oktatási rendszerekre, segítve megtörni azok történetileg kialakult és a gazdaság világától való elzártságát. Jelenlétük az európai oktatáspolitikai dialógusban és az oktatáspolitikai agendája támogatásukkal történő újratematizálása (így a megosztó ideológiai kérdések helyett az összekapcsoló pragmatikus kérdések előtérbe helyezése) nagymértékben könnyítette a bizalomépítést.

5.3.6 AZ OKTATÁSI PROGRAMOK

Mint korábban láttuk, a hetvenes évek elejétől az oktatási ágazatban a közösségi politika megfogalmazásának és implementálásának fokozatosan olyan új paradigmája kezdett kialakulni, amely szakított a közösségi módszer addigra kialakult klasszikus, más ágazatokban jól ismert, de az oktatás területén eredményesen kevéssé alkalmazható formájával. A felülről vezérelt „regulációs” modellel szemben – amely arra épül, hogy a tagállamok a közösségi szinten működő szakbizottságokba képviselőket delegálnak, ezeken keresztül megegyeznek egymással, majd a közös álláspontnak megfelelő és a tagállamokra nézve kötelező szabályozási megoldást a miniszterek a Tanácsban elfogadják, a tagállamok pedig végrehajtják azokat – az ún. „programmódszer” került az előtérbe. Ez az át142



fogó hatású és időben nem korlátozott regulációs megközelítés helyett – ami mindössze néhány területen maradt meg – a jól körülhatárolt, konkrét célokra irányuló és időben is behatárolt közösségi projektekre helyezte a hangsúlyt. Ennek egyik később, a nyolcvanas évek végére kialakult formáját alkották a korábban említett oktatási programok, amelyek lehetővé tették a Bizottság számára, hogy a tagállamokon belül az önként vállalkozó intézmények olyan szűkebb körével működjön együtt, amelyek azonosulni tudnak a közösségi célokkal, és amelyek a közösségi anyagi támogatása fejében erőforrásaik (idejük, energiájuk, humán erőforrásaik stb.) egy részét hajlandóak e célok megvalósítására fordítani. Az Unió oktatási szerepének egyik gyakran idézett kutatója úgy írta le ezt a folyamatot, mint egyfajta „közbeszerzési gyakorlatot”, amelynek keretein belül a Bizottság versenyezteti az intézményeket, és azok ily módon, egymással rivalizálva, a saját viselkedésüket mind inkább a közösségi igényekhez igazítva „licitálnak” azért, hogy a közösségi forrásokhoz hozzájussanak. (Shaw, 1999) A közösségi programok lehetőséget nyújtottak és nyújtanak a Bizottság számára, hogy a nemzeti hatóságokat kikerülve, közvetlen kapcsolatba léphessen a tagállamok intézményeivel, befolyásolja viselkedésüket, a részt vevő intézményeknek és egyéb szereplőknek pedig lehetővé teszik, hogy saját, lokális érdekeiket és igényeiket az Unió által meghatározott prioritásokhoz hozzákapcsolva, ezeket kihasználva valósíthassák meg. (Halász–Hilbert, 1999) A közösségi forrásokhoz hozzájutó és a saját céljaikat ezekre támaszkodva megvalósító intézmények a közösség partnerévé, sőt szövetségesévé válnak, és adott esetben saját nemzeti kormányukkal szemben is elkezdik képviselni a közösségi célokat és értékeket. Ezek az intézmények adott esetben nyomást gyakorolnak saját környezetükre annak érdekében, hogy az a közösségi értékeknek megfelelően alakuljon. Az oktatási programok keretei között egymással együttműködő és közös képzési programokat kidolgozó vagy egyéb innovációkat megvalósító intézmények vagy a más tagországokba utazó tanulók, tanárok vagy éppen oktatásügyi döntéshozók közül sokan a közösségi célok követőivé, ezek támogatójává, ezek „követeivé” válnak. Az általuk létrehozott és gyakran különböző formákban objektiválódó szakmai megoldások, produktumok vagy „termékek” a közösségi célokat erősítik, ezek elterjedése a közösség által támogatott megoldások terjedését segíti elő. Ahogy egy 1999-ben megjelent publikáció szerzője megfogalmazta: „azoknak az oktatási rendszereknek, amelyek nem támogatják a projektmódszerrel történő oktatást vagy a tantervi programjaik modulokra bontását, választaniuk kell: szeretnének-e minél több forrást visszaszerezni az Uniótól, vagy követik saját oktatási preferenciáikat”. (Berggreen-Merkel, 1999) A felsőoktatás területe különösen alkalmas arra, hogy a Bizottság a nemzeti intézményekkel szoros interakcióba lépve, azok szövetségeseként, rajtuk keresztül gyakoroljon hatást a nemzeti kormányokra. A felsőoktatási intézmények a nemzeti oktatási rendszereken belül a legnagyobb önállósággal és befolyással rendelkező szereplők, amelyek képesek a nemzeti kormányokéval rivalizáló stratégiák megalkotására és követésére. Egy 2011-ben megjelent publikáció szerzői például meggyőző módon mutatják be, hogy a Bizottság az Erasmus Mundus programban miként használja egyfajta „trójai falóként” az egyetemeket: 143


nHalász Gábor

olyan területre csábítva őket, amely túl van azon, amit nemzeti hatóságaik eredetileg elismertek vagy támogattak. Így rajtuk keresztül próbálhatja meg elérni, hogy a nemzeti hatóságok fogékonyabbak legyenek a felsőoktatás nemzetköziesítésének arra a közös politikájára, amelyet formálisan támogatnak ugyan, de amelynek implementálásáért gyakran alig tesznek valamit. (Batory–Lindstrom, 2011) Az önkéntességen alapuló, valamilyen szintű elkötelezettséget feltételező, ám kényszerítő elemektől mentes oktatási programok szinte garantáltan sikeresek lesznek, hiszen akik ilyen módon támogatáshoz jutnak, általában elégedettek és abban érdekeltek, hogy e programok fennmaradjanak és erősödjenek. Ha azokat a célokat, amelyeket az oktatási programok követnek kötelező érvényű szabályokkal próbálnák érvényre juttatni, minden bizonnyal ellenállást generálnának, így viszont szinte akadálytalanul viszik előre az oktatásban a közösségi építkezés ügyét. Népszerűségüket és politikai támogatottságukat mutatja, hogy mióta léteznek, folyamatosan növekszik mind résztvevőik száma, mind pénzügyi támogatásuk. Az oktatási programok finanszírozása, mint korábban láttuk (lásd 4. ábra), az 1986-os indítástól megfigyelhető folyamatos és töretlen emelkedés eredményeképpen 2013-ra eléri a csaknem 3,2 milliárd eurót. Negyedik nemzedékük (lásd 5. táblázat) félidős értékelése szerint ennek első három évében „900 ezer európai polgár – több mint 720 ezer diák és közel 180 ezer tanár/oktató/szakember – számára biztosított külföldi tanulmányutat” és „különféle együttműködési tevékenységeiben több mint 50 ezer európai szervezet vett részt”, emellett az itt zajló tevékenységek „31 európai ország oktatási rendszere korszerűsítését segítették elő”. (Európai Bizottság, 2011:2) 5. táblázat. A közösségi oktatási és ifjúsági programok nemzedékei

Nemzedék Elnevezés 1. Kilenc különbözĘ nevĦ program (részletes felsorolásukat lásd az 1. táblázatban) 2. Oktatás: Socrates,121 Leonardo Ifjúság: Youth for Europe, European Voluntary Service 3. Oktatás: Socrates, Leonardo, Erasmus Mundus Ifjúság: Youth 4. Oktatás: Lifelong Learning Program, Erasmus Mundus Ifjúság: Youth in Action 5. Oktatás: Erasmus for All (tervezett)

IdĘszak 1986–1994 1995–1999 2000–2006 2007–2013 2014–2020

Forrás: a szerző összeállítása, döntően a European Commission, 2006a alapján

Fontos hangsúlyozni, hogy bár az oktatási programok meghatározó eleme, hogy támogatják az egyének mobilitását, az intézmények közötti együttműködést, és a „külvilág” főleg ezt látja belőlük, messze nem szorítkoznak erre. Ezek 121 A Socrates programon belül tovább vitt korábbi programok egy része megtartotta korábbi elnevezését, így különösen az Erasmus és a Lingua, illetve a belépő új programelemek új neveket hoztak be (ilyen a Comenius és a Grundtvig).

144



biztosítanak erőforrásokat és stratégiai kereteket a közösség, pontosabban a közösségi érdekeket képviselő Bizottság számára, hogy folyamatosan építse és működtesse az uniós szakpolitikai cselekvés intézményi kereteit, így azokat a hálózatokat is, amelyekről korábban sok szó esett. Az intézményépítés jelentőségét nem lehet eléggé hangsúlyozni. Noha a nemzeti oltáspolitikák európaizálódása részben kulturális folyamatként is leírható, melyben nagy jelentősége van a szimbolikus elemeknek, így a tanulásnak, a cselekvési és problémamegoldási modellek átvételének, e folyamat természetesen nem korlátozódik erre. Az európaizálódást hordozza a közösségi cselekvésnek az a sokféle intézményi kerete is, amelyek, mint erre korábban utaltam, a nemzeti szintű intézmények mellett, azokkal párhuzamosan jönnek létre. Ezek kialakulásában, bővülésében és különösen a korábbi intézményi keretekkel párhuzamos működésében is az uniós fejlődés azon fontos mozzanata érhető tetten, hogy a közösség nem a meglévő nemzeti intézmények átalakítására törekszik (amit az alapszerződés amúgy is tilt), hanem azokkal párhuzamosan újak létrehozására, amelyek azután hozzáadódnak a régiekhez, átalakítva ezzel az intézményi ökoszisztéma egészét. Az oktatási programok egyben ennek az inkrementális fejlődési modellnek a jellegzetes eszközei. Már a legelső oktatási programnak, az 1986-ban elindított COMETT-nek is meghatározó eleme volt az intézményépítés. Az első olyan intézkedés, amelyet a program elindításáról hozott tanácsi döntés említett, az egyetem–ipar képzési partnerségek európai hálózata122 létrehozása volt. E partnerségek olyan intézményesült „platformok” voltak, amelyek képessé váltak többek között egy-egy ágazat vagy régió képességigényének (skills needs) az elemzésére, meg tudták szervezni a hallgatók szakmai gyakorlatait, információs szolgáltatást tudtak nyújtani, és amelyek az oktatás és a munka két világa közötti „senki földjén” épültek ki. A tagországok egy részében az „átmenetnek” ezen a „lakatlan” területén korábban alig vagy egyáltalán nem léteztek intézmények: azok, amelyek itt kialakultak, eleve közösségi hatások alatt, a problémakezelés közösségi modelljeit alkalmazva jöttek létre. Az intézményépítés a COMETT után egy évvel elindított Erasmus programban is kiemelt figyelmet kapott. Az erről hozott tanácsi döntésben a támogatandó tevékenységek között az első helyen jelenik meg az „európai egyetemi hálózat létrehozása és működtetése”, megelőzve a hallgatói mobilitást.123 A hálózat az egyetemek egy olyan szűkebb körét jelentette, amelyek vállalták, hogy olyan közös képzési programokat hoznak létre, aminek a keretei között teljes mértékben elismerhetik hallgatóik egymásnál töltött tanulmányi periódusait. Ez jól mutatja, hogy bár a kifelé irányuló kommunikációban és a külső szemlélők számára ez volt az előtérben, a program nemcsak arra törekedett, hogy támogatást adjon az egymással együttműködni kívánó egyetemeknek és a más tagországokban 122 European Network of University-Enterprise Training Partnerships (UETPs). Council Decision of 24 July 1986 adopting the programme on cooperation between universities and enterprises regarding training in the field of technology (COMETT) (86/365/EEC). Annex. 1. 123 Council Decision of 15 June 1987 adopting the European Community Action Scheme for the Mobility of University Students (Erasmus) (87/327/EEC); art. 1.

145


nHalász Gábor

is tanulni akaró egyetemistáknak, hanem arra is, hogy olyan új intézményi formákat hozzon létre, amelyek a közösségi folyamatok hordozói, és kulcsszerepük van a közös oktatáspolitika implementálásában. Mióta az oktatási programok léteznek, mindig volt intézményépítő szerepük, és ez az idő során csak erősödött. A létrehozott intézmények közé tartoznak a programokat felügyelő, korábban már említett testületek, amelyek a közösségi kormányzás formális mechanizmusa, a többször említett komitológia részét alkotják. Åse Gornitzka szerint a kétezres években a Socrates program felügyelőtestülete „az oktatás területének legaktívabb komitológiai bizottsága volt” (Gornitzka, 2007), ami feltehetően a helyébe lépő, immár integrált oktatási programot felügyelő, új testületre124 is igaz. Ezekben a programok tervezésével, illetve implementálásával kapcsolatos egyeztetések során egy sor olyan vitát folytattak és folytatnak le, amelyek egyik fontos dimenziója a nemzeti szabályozási keretek és a programok sikeres megvalósításához szükséges belső feltételek egyeztetése. Az itt folyó megbeszélések első pillanatra technikainak tűnnek, de a technikai kérdéseket soha nem lehet teljesen különválasztani azoktól, amelyek már egy-egy tagország oktatási rendszere belső szabályozásának lényegi elemeit érintik. Az intézményépítés fontos elemét alkotja azoknak a nemzeti ügynökségeknek a létrehozása és működtetése is, amelyek a tagországokon belül kulcsszerepet játszanak a programok implementálásában. Az oktatási programok fejlődésével és ezek hatásával foglalkozó irodalom gyakran utal azokra a vitákra, amelyek az Európai Bizottság és a tagállamok között folytak az oktatási programokkal kapcsolatban, eleinte azok jogalapjáról, később a források elosztásáról, különösen a forrásallokálási döntések helyéről. Az az egyik visszatérő vitakérdés, hogy a források mekkora hányada maradjon közvetlenül a brüsszeli Bizottság ellenőrzése alatt, és mekkora részét használják fel „decentralizált” módon, azaz a tagállamokban működő, az ottani minisztériumok felügyelete alatt álló nemzeti ügynökségek által menedzselt pályázati keretek között. A decentralizált programok arányának növelésével és a nemzeti ügynökségek szerepe erősítésével a tagállamok sajátos helyzetbe kerülnek: egyfelől „Brüsszelből hazaviszik” a programokat, másfelől viszont „hazaviszik magát Brüsszelt”, azaz otthon kezdik el működtetni a jellegzetes közösségi mechanizmusokat. Később lesz még szó a nemzeti ügynökségek kettős kötődéséről és identitásáról, a nemzeti oktatási rendszerek európaizálásában játszott különleges szerepükről. Itt annyit érdemes hangsúlyozni, hogy ezek – így köztük a magyarországi Tempus Közalapítvány – fontos szerepet játszottak és játszanak a közösségi és nemzeti oldalak közötti hidak és bizalom építésében. Nekik köszönhetően lehetősége nyílik a tagállamok bármely oktatási szereplőjének arra, hogy „odahaza” is közvetlen kapcsolatba kerüljön a közösségi megközelítésekkel.

124 2007-től egyetlen programba („Egész életen át tartó tanulás programja”) integrálták a korábbi programokat, ami természetesen az irányítási struktúrát is érintette: létrejött az ún. „LLP Bizottság”, amely továbbra is az Európai Bizottság irányításával működik, és a tagállamok képviselőiből áll.

146



Az oktatási programok fejlődésének egyik fontos jellemzője, hogy egyre szorosabban kötődtek az átfogó, stratégiai szintű közösségi célokhoz, továbbá egyre több olyan elemet tartalmaztak, amelyek növelték képességüket a tagállamok oktatási rendszereiben zajló folyamatok mélyebb rétegei elérésére. A Bizottság rendkívül innovatívnak bizonyult az olyan pályáztatási technikák kitalálásában és alkalmazásában, amelyek csökkentették annak az állandóan meglévő kockázatát, hogy a pályázók megszerezhessék a pénzügyi forrásokat anélkül, hogy tevékenységükkel a közösségi célokat valóban előrevinnék. A programok fejlődésének egyik meghatározó eleme, amit az ezzel foglalkozó irodalom „áramvonalasításnak” (streamlining) nevez, ami többek között a korábban külön futó programok összevonását és közös elnevezés alá helyezését jelenti (lásd az 5. táblázatot). Ez látszólag pusztán az áttekinthetőséget és a menedzselhetőséget szolgáló technikai egyszerűsítés, valójában azonban ennél jóval több: lehetővé teszi a programoknak a közösségi stratégiai szakpolitikai célok minél közvetlenebb szolgálatába állítását. Az a fejlődési modell, amely először speciális célok érdekében, korlátozott mandátummal hoz létre beavatkozásokat, majd ezeket integrálva nagyhatású és átfogó eszközrendszert teremt, jellegzetes mintája a közösségi cselekvés fejlődésének. A tagállamok ugyanis az előbbieket viszonylag könnyen elfogadják, azt viszont a közösségi hatalom túlzott növekedésétől félve nagy valószínűséggel elutasítanák, ha rögtön az elején a stratégiai célokat közvetlenül szolgáló, ambiciózus kezdeményezésekkel találkoznának. Így a technikai egyszerűsítés formájában már ezeket is könnyebb befogadtatni velük. A folyamat jól illusztrálja, amit Andrew Moravcsik, a neofunkcionalista elmélet egyik leghatározottabb kritikusa, illetve a kormányközi megközelítés talán legtöbbet hivatkozott teoretikusa „lopakodó integrációnak” (integration by stealth) nevez. A tagállamok egy első pillantásra technikai jellegű feladatra, ez esetben a mobilitás szervezésére adnak felhatalmazást a közösségnek, de a közösségi szereplők (elsősorban az Európai Bizottság) azonnal felfedezik az összes olyan lehetőséget, amit ez befolyásuk növelésére magában rejt. A tagállamok cselekvését „támogató” közösségi cselekvés így igen hamar annak tartalmi befolyásolását szolgáló cselekvéssé alakulhat. Ez lényegében a negatív megfogalmazása annak, amit korábban úgy írtam le, hogy a közösségi oktatáspolitika alapvetően az alulról felfelé és a szerves építkezés intelligens logikáját követi, azaz szinte soha nem próbál előzetesen elhatározott elvi álláspontokat a tagországokra erőltetni, hanem kivárja, hogy azok maguk igényeljék azt a cselekvést, amely azután viselkedésüket befolyásolja. A programok tartalmi és technikai továbbfejlesztésének számos egyéb apró, gyakran technikainak tűnő lépése szolgálhatja ezek határozottabb hozzákapcsolását a közös szakpolitikai stratégiához, és annak biztosítását, hogy ezek minél nagyobb hatást fejthessenek ki a tagállamok oktatási rendszereiben. Amikor például az Erasmus majd a Socrates programban részt vevő intézményeknek előírják, hogy olyan intézményi stratégiát alkossanak, amelynek keretén az elnyert a mobilitási és együttműködési támogatásokat felhasználják, úgy tűnik, mintha egyszerűen a végrehajtás eredményességét szolgáló, a józan ész alapján megfogalmazott technikai követelményről lenne szó. Ugyanakkor ez egyúttal azt 147


nHalász Gábor

is garantálja, hogy a részvétel a közösségi programban ne maradhasson az intézményen belül izolált, hanem annak hatásai minél inkább átjárják az intézményi működés egészét. Ugyanígy, amikor az egyetemeknek új belső szervezeti pozíciót kell létrehozni az Erasmus programmal kapcsolatos koordinációs feladatokra, ez technikai feladatnak tűnik, eközben azonban létrejön a közösségi politikát ismerő és annak elkötelezett „európai nagykövetek” intézményi szintű hálózata. Az oktatási programoknak a közösségi szakpolitika implementálása közvetlen szolgálatába állítása különösen jól megfigyelhető volt a negyedik nemzedék (2007–2013) tervezése során, amikor – mint arra már utaltam – a programokat nemcsak integrálták, hanem az egész elnevezését is úgy változtatták meg, hogy az egybeessen a lisszaboni stratégia egyik pillérének tekintett, egész életen át tartó tanulással. A program elindításáról hozott tanácsi döntés explicit módon megfogalmazta, hogy az implementálás során figyelembe kell venni „a növekedés és a foglalkoztatás elősegítését célzó lisszaboni partnerség részeként elfogadott, integrált foglalkoztatási iránymutatásokban meghatározott prioritásokat”, továbbá az e tekintetben leginkább releváns, ágazati jellegű Socrates, Leonardo és Grundtvig mellett, negyedikként megjelenő, ún. „horizontális” vagy „transzverzális” programkomponens céljait eleve ennek megfelelően határozták meg. Eszerint e programkomponens céljai között első helyen jelent meg „az egész életen át tartó tanulás terén az európai szintű politikafejlesztés és együttműködés támogatása, különösen a lisszaboni folyamat és az »Oktatás és képzés 2010« munkaprogram, valamint a bolognai és koppenhágai folyamat és azok utódai összefüggésében”.125 Ez a folyamat még erősebben jelentkezett az oktatási programok ötödik nemzedéke tervezése során. E kézirat lezárásakor (2012. február) a tervezés még zajlott, de annyit már jól lehetett látni, hogy a programok és a közösségi szakpolitikai célok közötti kapcsolat „rövidre zárásában” várhatóan újabb előreugrás történik. A negyedik nemzedék félidős értékelése már nyomatékosan megfogalmazta, hogy „a programnak jobban kellene igazodnia az »Európa 2020« stratégia és az oktatás és a képzés terén folytatott európai együttműködés stratégiai keretrendszere […] prioritásaihoz és célkitűzéseihez” (Európai Bizottság, 2011). Az új programnemzedék indítására javaslatot megfogalmazó bizottsági közlemény a tervezési dokumentum legelején azt emelte ki, hogy a „program az »Európa 2020« stratégia prioritásait és zászlóshajó kezdeményezéseit tükrözi”. Ehhez hozzátette azt is, hogy az uniós „hozzáadott érték” – ami általában a közösségi kezdeményezések létalapját adja – a „kapcsolódás és a szinergia megerősítése a Program és a fő EU-prioritások és folyamatok között, különös tekintettel az »Európa 2020«, az »Oktatás és képzés 2020« és az ifjúságpolitikai stratégiákra” (European Commission, 2011a). A tervezett új programnemzedék javasolt – a korábbiakhoz képest még tovább „áramvonalasított” – szerkezete is egyértelműen ezt tükrözte. Ez mindössze három pillér kialakítását 125 Lásd „Az Európai Parlament és a Tanács 1720/2006/EK határozata (2006. november 15.) az egész életen át tartó tanulás terén egy cselekvési program létrehozásáról”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 327/45.

148



tervezte, közülük az első természetesen a külvilág számára leginkább látható, a legkönnyebben kommunikálható és az egészet bizonyos értelembe a „vállán hordozó” mobilitás. A második az ágazaton belüli innovációt támogató intézmények közötti együttműködés, míg a harmadik a közösségi ágazati szakpolitika megújítása (policy reform). Ez utóbbi célja „a nyitott koordináció eszközeinek és hatásainak megerősítése” a közös stratégiai célok eredményesebb implementálása érdekében. A későbbiekben az oktatási rendszer egyes alrendszereihez kapcsoló konkrét folyamatokkal kapcsolatban (lásd a 6 Az Unió szerepe konkrét szakpolitikai területeken című fejezetet) még többször visszatérek majd az oktatási programok szerepére és hatásaira. Itt, kizárólag arra fókuszálva, hogy a programok milyen szerepet játszottak az integrációs folyamat előbbre vitelében, valamint a közösségi oktatáspolitika terjedelmének és mélységének növelésében, annyit emelnék ki, hogy leginkább ezekben öltött testet az a regulációstól a fejlesztő paradigmához történő átlépés, amely olyan dolgot tudott a tagállamok számára felkínálni, amiről valóban azt gondolhatták, erre ők maguk nem képesek. Ez látványos módon el tudta oszlatni a közösségi befolyás növekedésével szembeni bizalmatlanságukat. E programok középpontjában mindig a mobilitás és az együttműködés állt, amelyek könnyen kommunikálhatóak, és az átlagember számára is vonzó célok. A tágabb szakmai és társadalmi nyilvánosság legtöbb szereplője számára az nem vagy csak alig látható, hogy ezek egyúttal a közösségi szakpolitika tartalmi megalapozásának, e szakpolitika tudásháttere megteremtésének, az uniós szakpolitikai fellépést támogatók jól intézményesült hálózatokba szervezésének, a nemzeti szakpolitikai tér szereplőinek a közösségi térbe történő bevonásának és „európai szocializálásának” hordozói. Az eredetileg speciális, döntően mobilitást és együttműködést szolgáló programok puszta léte generálta azt az igényt, hogy ezeket egyre jobban a közös szakpolitika szolgálatába állítsák. Ha már vannak mobilitási és együttműködési programok, akkor természetes módon felmerül az a kérdés, van-e ezek mögött megfelelő stratégia. Vannak-e olyan általános és átfogó prioritások, amelyek a programok által generált óriási és teljesen soha ki nem elégíthető egyéni vagy intézményi mobilitási igények közötti választást, ezek elbírálását orientálhatják? Vajon vannak-e olyan egységes, a közösség egészében érvényesített tartalmi szempontok, amelyek alapján eldönthető, melyik igény kapjon támogatást, melyik nem, vagy pedig minden ország és nemzeti ügynökség esetleges szempontok alapján járjon el? Elfogadható-e, ha az utóbbi érvényesül, vagyis hogy ugyanazt az egyéni vagy intézményi pályázatot az egyik országban támogatásra érdemesnek, a másikban pedig elvetendőnek ítélik? A programok kikényszerítik a közös prioritások meghatározását, és erre az egyes programnemzedékek tervezése során természetesen mindig sor is kerül. Ha már vannak programok, nem elfogadható, hogy ne legyen mögöttük közös stratégia. Ha a tagállamok elfogadták, hogy létezhetnek nemzetfeletti akciók, akkor – bármennyire is tartanak a közösség befolyása növekedésétől –, nem tudják és többé nem is akarják meggátolni a valamilyen szintű közös politika létét.

149


nHalász Gábor

A programok léte, sikere és folyamatos bővülése visszaigazolta az alulról történő építkezésre, az ösztönzők alkalmazására, az önkéntességen alapuló és a helyi kezdeményezések mögött lévő motiváció és energia kihasználására épülő, decentralizált kormányzás modelljét, ami az uniós kormányzás domináns modelljévé vált. Az oktatási ágazat éppen azért, mert itt nem álltak rendelkezése a direkt szabályozás eszközei, nemcsak arra kényszerült rá, hogy az elsők között alkalmazza a később általánossá váló „puha” kormányzási módszereket, hanem arra is, hogy – szembenézve a tagállamok állandó gyanakvásával – ezeket kifejezetten óvatosan, intelligens és innovatív módon használja. A szakpolitikai tanulás ebben az ágazatban különösen hamar vált a közösségi kormányzás természetes elemévé. Talán ennek is, és nem kizárólag az emberi erőforrásokba történő befektetés közgazdasági és gazdaságpolitikai felértékelődésének lehetett szerepe abban, hogy az oktatás és képzés a kétezres évekre a közösségi politika egyik legfontosabb, a legátfogóbb stratégia célokhoz hozzákapcsolt területe lett.

5.3.7 INNOVATÍV KEZDEMÉNYEZÉSEK – ALULRÓL TÖRTÉNŐ ÉPÍTKEZÉS

Annak a hetvenes években bekövetkezett fordulatnak, melyet korábban a közösségi oktatási szerepéről készített 1974-es bizottsági közleményhez kapcsoltunk, meghatározó eleme volt az alulról történő építkezés elvének az elfogadása. Ebben a perspektívában a közösség nem szabályozó hatalomként jelenik meg, hanem dinamizáló vagy katalizáló, az új kezdeményezéseket támogató, azok elterjedését segítő erőként. Domináns cselekvési formává az olyan programok válnak, amelyek keretei között a tagállami szereplők új szakpolitikai megoldásokat és ezek implementálásának új formáit próbálhatják ki. Az Unió oktatási szerepe fejlődésének történetét akár úgy is leírhatnánk, mint olyan kezdeményezések történetét, amelyeket közösségi támogatással kicsiben kipróbálnak, majd ugyancsak közösségi támogatásával megtörténik az elterjedésük. Korábban már bemutattam, hogy a hetvenes években lezajlott paradigmaváltásnak köszönhetően az Unió hogyan vált a kísérletezés és az egymástól tanulás közegévé, de érdemes erre itt újra visszatérni. E közeg kialakulása nyomán olyan evolúciós energiák szabadultak fel, amelyek a közösségi tér létrehozása nélkül nem tudtak volna érvényesülni. A tagországok által alkalmazott sajátos szakpolitikai megoldások gazdagsága, amelyeket a hetvenes években dominánssá vált paradigmának megfelelően senki nem blokkolhatott vagy uniformizálhatott a rendszerek homogenizálásán keresztül, a közösség egésze szempontjából úgy jelentek meg, mint olyan „mutációk”, amelyek egy része sikeresnek bizonyulhatott és figyelem irányult rájuk, más részük viszont kevésbé volt sikeres, így nem terjedhettek el. Az intenzív szakpolitikai kommunikáció gondoskodott arról, hogy a bevált megoldások láthatóak legyenek, és erőteljesebben alakíthassák a közös politikák tartalmát. A kísérletezés és az egymástól tanulás közegének megteremtésére az országok viszonylag kis hányada képes önmagában. Nagyobb lehetősége van erre a decentralizált vagy föderatív kormányzati rendszerrel rendelkező országoknak, 150



ahol az önálló kezdeményezésekre lehetőséget adó politikai autonómia birtokában az egyes területi egységek saját felelősségükre és kockázatukra különböző megoldásokat próbálhatnak ki. Ezzel összefüggésben érdemes felidézni a XIX. század közepén született, Louis D. Brandeis, az amerikai Legfelsőbb Bíróság tagja egy 1932-ben mondott beszédét, melyben így fogalmazott: „kedvező, hogy az egyes államok, ha a polgáraik így döntenek, laboratóriummá válhatnak, új társadalmi és gazdasági megoldásokat kísérletezhetnek ki anélkül, hogy ezzel az ország többi részét veszélyeztetnék”. E gyakran hivatkozott mondat126 azt fogalmazza meg, hogy a szakpolitikai kísérletezés komparatív előnyt nyújthat azon országoknak, amelyeknek módjuk van erre. Az Európai Unió tulajdonképpen ennek a lehetőségét teremtette meg tagjai számára. Az Unió éppúgy élő laboratóriummá vált, mint amilyen Brandeis szavaiban az Amerikai Egyesült Államok, ami olyan evolúciós folyamatok kibontakozását tette és teszi lehetővé, amelyek korábban nem vagy csak jóval nehezebben, több konfliktussal jöhettek volna létre. A tagállamok közötti versengés Európában mindig is magában hordozta az evolúciós folyamatok lehetőségét. A neves brit történész, Niall Ferguson többek között ezzel magyarázza, hogy az újkorban Európa a világ akkor nála jóval fejtettebb régiói fölé tudott kerekedni. (Ferguson, 2011) Ugyanő azt is jelzi azonban, hogy Európa ezért komoly árat fizetett: a területén gyakran pusztító háborúknak éppen ez a versengés volt a gyökere. Fontos persze látni, hogy önmagában a szövetségi államforma sem feltétlenül kedvez a szakpolitikai innovációk keletkezésének, ehhez kell valami más is. Európában sajátos módon a második világháborút követő időszakban éppen a szövetségi kormányformában működő Németország és Ausztria oktatási rendszerei bizonyultak a legkevésbé nyitottnak a változásokra.127 Az Európai Unió viszont képes volt megteremteni azt a közeget, amelyet itt a szövetségi formában működő tagországok egyike sem tudott létrehozni. A lehetséges példák sora szinte végtelen. Az oktatási programoknak kezdetektől fontos funkciója volt az innovatív kezdeményezések támogatása, és mivel ezek szinte mindig több ország intézményei együttműködésére épülő projektek révén valósultak meg, egyben a nemzetek közötti tanulás számára is jó feltételeket teremtettek. A bevezetőben megjelent „Silva Network” és a keretei között kifejlesztett új képzési program maga is a sok példa egyike. Az oktatási programok fontos hozadékát alkotják azok a kompendiumok is, amelyek a keletkezett „termékek” leírását tartalmazzák.128 Egy részük egyszerűbb, szűkebb körben alkalmazható 126 E mondat angol megfelelőjére (lásd például Greve, 2001) a Google 2011 végén csaknem 120 ezer találatot mutatott. 127 Amikor a kétezres évek elején egy OECD-vizsgálóbizottság tagjaként rész vettem a német tanárpolitika elemzésében, összevetettük az német szövetségi és az uniós kormányzást abból a szempontból, melyik mennyire kedvez a szakpolitikai kísérletezésnek és kölcsönös tanulásnak. Azt tapasztaltuk, amíg az utóbbi maximálisan kihasználja ennek a lehetőségét, az előbbi szinte egyáltalán nem. 128 A kompendiumok megtalálhatóak a programokat menedzselő brüsszeli ügynökség honlapján (lásd: http://eacea.ec.europa.eu/llp/results_projects/project_compendia_en.php).

151


nHalász Gábor

újítás, de sok közöttük az olyan nagyobb horderejű, általánosan alkalmazható megoldás, amelyek alapján akár átfogó szakpolitikai kezdeményezések is indíthatóak, vagy – és talán ez a fontosabb – amelyek operacionalizálják a szakpolitikai kezdeményezéseket, és így közvetlenül implementációjukat is szolgálják. A Leonardo da Vinci program „Kompendium és termékek” adatbázisa129 például az 1995 és 2006 között támogatott projektek, illetve ezek keretei között keletkezett eredmények teljes körű gyűjteménye. Az adatbázisban 2877 olyan „termék” részletes leírása található, amelyek 1995 és 2003 között keletkeztek e programban. Ezek a közös szakképzési politika prioritásterületei (például kreditátvitel, pályaorientáció, nem formális és informális tanulás elismerése), a megcélzott célcsoportok (például döntéshozók, fejlesztők, értékelők, társadalmi partnerek) vagy az egyes ágazatok szerinti bontásban kereshetőek és vizsgálhatóak. A „termékek” leírása olyan standard formulát követ, melyben az olvasó a megvalósított projekt bemutatásától a résztvevők elérhetőségén keresztül a várható hatás bemutatásáig minden fontosabb információt megtalál. Az ilyen „termékek” végtelen gazdagsága azt szemlélteti, hogy a közös szakpolitika mögött valóságos szereplők sokaságának tényleges cselekvései húzódnak meg, azaz zajlik a közös politika mindennapokban történő folyamatos implementálása, ami persze nem mechanikus „végrehajtást” jelent, hanem eredeti megoldások kidolgozását és továbbfejlesztését. Hasonló kompendiumok a többi oktatási program esetében is rendelkezésre állnak. Az iskolai oktatásban zajló innovációkat támogató Comenius program 2010-es kompendiuma például 45 közös iskolai projekt, az Erasmusé pedig 66 felsőoktatási projekt eredményeit mutatja be (ezek mind az Európai Bizottság közvetlen döntése alapján finanszírozott, ún. centralizált akciók). Az „Egész életen át tartó tanulás” programnak a közösségi szakpolitikát közvetlenül támogató, ún. transzverzális akciói 2010-es kompendiumai közül a „szakpolitikai együttműködés és innováció” témájú 28 projektet ismertet, a „Tanulmányok és összehasonlító kutatások” témájú hatot (ennyi kapott támogatást a 31 pályázó közül). A strukturális alapokból finanszírozott projektek hasonlóképpen igen jól dokumentáltak. Elérhető például egy olyan adatbázis, amely országonként és beavatkozási területenként (például a munkanélküliek, a hátrányos helyzetűek vagy az időskorúak támogatása, az oktatás fejlesztése) tartalmazza az Európai Szociális Alapból (ESZA) támogatott projektek standard leírását.130 Az ESZA-ból finanszírozott beavatkozásokról igen sok olyan értékelés készül, amelyek általában esetleírások sokaságát mutatják be (lásd a 3. keretes írásban szereplő példát). Ezek jelentős része olyan kezdeményezés, amelyeket közösségi szakpolitikai megközelítések alkalmazhatóságát jelző társadalmi kísérletezésnek vagy társadalmi innovációnak is tekinthetünk.

129 Lásd az Európai Bizottság Leonardo da Vinci Databases című weblapját (http://ec.europa.eu/education/programmes/leonardo/new/compacc_en.html). 130 Lásd az Európai Bizottság ESZA-projektadatbázisát (http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId= 468&langId=en)

152



3. keretes írás. A bevándorlók vállalkozói képességeinek fejlesztése ESZA-támogatással (Helsinki, Finnország) A kifejezetten bevándorlóknak szánt vállalkozási képzés 2001-ben kezdődött. A 2000– 2006 közötti időszakban évente három alkalommal indítottak kurzusokat. Helsinki város önkormányzata biztosította a nemzeti együttfinanszírozási hozzájárulást, ami az 50%-os ESZA-finanszírozást egészítette ki. A programot a finn Fiatal Vállalkozók Projekt (Nuoret Yrittajat Projekti) menedzseli, amely a helsinki önkormányzat Gazdasági és Tervezési Központjának részét alkotó Vállalkozásfejlesztési Egységen belül működik, és amely Finnországban az etnikai kisebbségekhez tartozó vállalkozók legfontosabb szolgáltatója. A projekt során háromféle szolgáltatást nyújtottak: vállalkozási képzést és üzleti tanácsadást az új vállalkozás elindítását tervező vállalkozóknak, továbbá inkubátorszolgáltatást. A munkanélküli bevándorlóknak szervezett képzési programok magukba foglaltak egy 11 hetes finn nyelvi kurzust (amihez napi 9 eurós zsebpénz is járt az utazási költségek fedezésére), egy olyan képzési elemet, amely a potenciális vállalkozóknak az első üzleti ötletek megfogalmazásához ad támogatást, valamint lehetőséget a meglévő képességeik és motivációik értékelésére, egy diplomás üzleti tanácsadó által. Az üzleti ötlet megvalósíthatósága, az első üzleti terv és a pénzügyi tervek szisztematikus értékelésére is sor került. Amennyiben az üzleti ötlet pozitív értékelés kapott, további tanácsadás igénybevételére nyílt lehetőség annak érdekében, hogy a leendő vállalkozók továbbfejleszthessék és véglegesíthessék üzleti tervüket, és elindíthassák a vállalkozást. […] A projekt során kb. 2000 ember kapott vállalkozási képzést, akiknek 50%-a indított el saját vállalkozását. A projekt utóéletét mutatja, hogy 2009-ben megjelentettek egy „Hogyan indítsunk vállalkozást Finnországban?” című kiadványt, amelynek készült egy egyszerűsített finn nyelvű változata is a bevándorlók számára, illetve több nyelvre, így arabra és oroszra is lefordították. Forrás: CSESS, 2011

A kísérletezésre épülő szakpolitikaalkotás jellegzetes példája volt a kilencvenes évek második felében az oktatási minőségbiztosítással vagy minőségértékeléssel kapcsolatos – a későbbiekben a 6.2.2 Minőség és eredményesség című részben részletesen ismertetendő – közösségi kezdeményezés, amelynek során különböző uniós országok intézményei százas nagyságrendben próbáltak ki olyan megoldásokat, amelyekre azután e szakterületen konkrét szakpolitikai lépések épülhettek. A példák sokasága közül talán érdemes kiemelni az ún. Tuning projektet, amely az Európai Bizottság támogatásával lehetővé tette a Bologna-folyamat egyik legfontosabb komponensének, a képzési követelmények tanulási eredményekre (learning outcomes) épülő meghatározásának kipróbálását több szakterületen.131 Sokan e projekt eredményeiből értették meg, mit is jelent a képzési 131 A 2000-ben elindított projekt honlapját lásd: http://www.unideusto.org/tuningeu/

153


nHalász Gábor

programok kompetencia alapú tervezése, és ami legalább ennyire érdekes, azok a felsőoktatási programokért felelős oktatók, akik e projektben részt vettek, saját országukban úgy válhattak a programfejlesztés e modellje terjesztőivé, hogy volt olyan létező konkrét produktum, amelyet példaként használhattak. E projektnek meghatározó szerepe lett abban, hogy a Bologna-folyamat keretei között végrehajtott kurrikulumreform ne maradjon formális, hanem a tanulás megszervezésének mélyebb rétegeit is elérje. Egy másik felsőoktatási példa, amit még érdemes lehet megemlíteni, az a kezdeményezés, amely több európai felsőoktatás-kutatási központ együttműködésével, ugyancsak az Európai Bizottság támogatásával, egy európai felsőoktatási osztályozási (U-Map)132 és rangsorolási (U-Multirank)133 rendszer létrehozását eredményezte. E példa különösen jól szemlélteti, hogy egy technikai jellegű innováció, ami egy kutatói közösség kezdeményezésére jön létre, milyen módon válik a közösségi szakpolitika fontos hordozójává. Az U-Map és az U-Multirank olyan eszközök, amelyek lehetővé teszik az intézményi diverzitás menedzselését, és ezáltal olyan felsőoktatási politika folytatását, amelynek az intézményi diverzitás erősítése vagy fenntartása az egyik sarokköve. Olyan innovációról van szó, amely a szakpolitika eszközrendszere fejlesztésével tesz lehetővé bizonyos szakpolitikai megközelítéseket, amelyek megfelelő eszközök hiányában nem lennének alkalmazhatóak, vagy nem lennének elég hitelesek ahhoz, hogy a döntéshozóknak „el lehessen őket adni”. E példákat vég nélkül lehetne sorolni. Számunkra most abból a szempontból érdekesek, hogy a közösségi politikaalakítás és -implementáció alulról építkező, kísérletezésre és a dolgok gyakorlati kipróbálására épülő modelljét illusztrálják. A közösségi politikák tagállamokbeli implementálásáról később, a 7.2.3 Közös politika és nemzeti szintű implementáció című részben részletesebben is szó lesz. Itt elég annyit hangsúlyozni, hogy az alulról építkező, kísérletezésre épülő megközelítés az uniós implementációs modell meghatározó jellemzője. A közösség által támogatott innovatív projektek a szakpolitikai tér szereplői számára érzékletes módon jelzik, hogy a közösségi szakpolitikai kezdeményezések milyen konkrét folyamatokkal járnak együtt, illetve milyen gyakorlati lépéseket implikálnak. Ez egyrészt oszlatja az új szakpolitikákkal szembeni természetes bizalmatlanságot, másrészt közvetlenül segíti az implementációt. A létező és működő gyakorlatokat bemutató konkrét példák csökkentik annak a kockázatát, hogy a tagállamok arra hivatkozva bújjanak ki a közösségi politikák implementálása alól, hogy félreértették azokat, továbbá azét is, hogy miközben szavakban elfogadják a közösségi politikákat, a gyakorlatban nem valósítják meg azokat. Ahol nem lehet a gyakorlatban működő, konkrét példákat is találni, ott kevés hitele van annak az állításnak, hogy megtörtént az implementáció.

132 A projekt weblapját lásd: http://www.u-map.eu/ 133 A projekt weblapját lásd: http://www.u-multirank.eu/

154



5.3.8 A STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKA HATÁSAI

Azon okok között, amelyek a közösség oktatási szerepe növekedését a múltban eredményezték és ma is eredményezik, kiemelten szükséges foglalkozni a strukturális és kohéziós politikával, ami már az eddigiekben is többször szóba került. A közösség létrejötte óta rendelkezik olyan fejlesztési politikával, amelynek célja tagjai támogatása az egységes piacból fakadó alkalmazkodási kihívások megválaszolásában. E politika keretein belül pénzügyi támogatást nyújt azon tagjainak, illetve azoknak a régióknak, amelyek a közös piac hatására strukturális alkalmazkodásra kényszerülnek, azaz ahol a korábbi gazdasági tevékenységek versenyképtelenné válása, valamint ennek nyomán ezek leépülése gazdasági és társadalmi feszültségeket generál, illetve ahol szükségessé válik új gazdasági tevékenységek kialakítása, ami beruházást és a munkaerő átképzését igényelheti. A strukturális alkalmazkodás támogatása mellett célként jelenik meg a közösség átlagánál gyengébb gazdasági pozícióval rendelkező térségek felzárkóztatása, azaz a gazdasági fejlettség kiegyenlítésére való törekvés és a belső kohézió növelése. Ez utóbbi jelentősége különösen a gazdaságilag kevésbé fejlett, mediterrán országok nyolcvanas években bekövetkezett csatlakozása nyomán erősödött meg. A strukturális és kohéziós politika célrendszere és eszközei több évtizedes fokozatos fejlődés eredményeképpen alakultak ki. Kezdeteit egyes elemzők a római szerződés előtti időszakra viszik vissza: amikor a Szén- és Acélközösség keretein belül egy-egy régióban kezelni kellett azokat a feszültségeket, amelyek bányák és vasművek főhatóság általi bezárása nyomán keletkeztek, ezt követően pedig az olasz munkaerő-felesleg és a német–francia munkaerőhiány kiegyensúlyozásáról kellett gondoskodni. (Tarschys, 2003) Később az angolok csatlakozását követően a közös agrárpolitika miatt náluk keletkező veszteségeket kellett kompenzálni, majd még később a három mediterrán ország csatlakozása után az ő felzárkóztatásukról kellett gondoskodni, illetve az egységes piacon elszenvedett versenyhátrányaik miatt kellett őket kompenzálni. A strukturális és kohéziós politika maihoz többé-kevésbé hasonló formáját a maastrichti szerződést követően nyerte el: ekkor alakult ki a hétéves időszakot felölelő tervezési ciklus és az alapok felhasználásának a maihoz hasonló szabályai. A strukturális alkalmazkodás és a felzárkóztatás értelemszerűen olyan folyamatok, amelyeknek oktatási dimenziója is lehet. A gazdaság fejlesztése vagy a regionális fejlesztés szükségképpen magában foglalja az emberi erőforrások és az innovációs kapacitások, így az oktatási és képzési rendszerek fejlesztését. Nem lehet úgy gazdaság- vagy területfejlesztést folytatni, hogy ebből kihagyják a humán tőkét: a gazdaság- vagy regionális fejlesztési programoknak mindig van az emberi potenciál fejlesztését célzó komponense. Amikor egy ágazat termelési szerkezete átalakítására vagy valamely új technológia alkalmazására építő ipari fejlesztésre van szükség, figyelemmel kell lenni humán feltételeire is: gondoskodni kell a megfelelő képességek birtokában lévő munkaerőről, illetve a meglévő képességek fejlesztéséről. Amikor elkészítik egy-egy régió vagy nagyváros közép- vagy hosszú távú fejlődésének koncepcióját és megtervezik a szükséges fejlesztéseket, közöttük szükségképpen ott van az iskolai vagy egyetemi kapacitások fejlesztése is. 155


nHalász Gábor

A képzésfejlesztési elemeknek a gazdaságfejlesztési vagy regionális felzárkóztatási programokba történő beépítése azt jelenti, hogy az Európai Unió, amikor strukturális és kohéziós politikáját megvalósítja, nem tudja kikerülni, hogy oktatásfejlesztési feladatokat is ellásson, még akkor sem, ha egyébként az oktatás nem tartozik a kompetenciái közé. Innen pedig már csak egy lépés, hogy oktatáspolitikai stratégiával is kell rendelkezni: azaz a strukturális politika éppúgy kikényszeríti a közös oktatási ágazati politika megalkotását, mint ahogyan, mint láttuk, az oktatási programok léte is ezt tette. A közösség nem avatkozhat be úgy egyetlen ágazat fejlődési folyamataiba sem, hogy e mögött ne legyen valamilyen stratégiai koncepció. Látni fogjuk, hogy az Unió egész életen át tartó tanulási stratégiájának kidolgozása az ezredforduló idején többek között azért vált szükségessé, mert a strukturális alapokból elkezdték támogatni a közösség foglalkoztatási stratégiája megvalósítását, azaz komoly beruházások történtek többek között a humán tőke fejlesztésébe. Ezt nem lehetett úgy tervezni, és a beavatkozások eredményességét nem lehetett úgy értékelni, hogy ne legyen mögötte olyan átfogó stratégia, amely ezen a területen is prioritásokat és célokat határoz meg. A humán tőke fejlesztése, mint gazdaság- vagy területfejlesztési cél nem szakítható el az oktatásfejlesztéstől: e kettő egymást kölcsönösen nagy területen le/átfedő halmaz. Az előbbi stratégiájának kidolgozása szükségképpen az utóbbiénak a kidolgozását is jelentette. A közösség oktatással kapcsolatos szerepének folyamatos növekedése mögött álló okok közül meghatározó jelentőségű, hogy a strukturális és kohéziós politikán belül megnőtt a humán tőkébe történő beruházás jelentősége. Több olyan pénzalap is létezik, amelyek a strukturális és kohéziós vagy regionális politika finanszírozását, pontosabban e politikák keretei között konkrét fejlesztési programok pénzügyi támogatását szolgálják: ezeket hívják strukturális alapoknak. Felhasználásukat olyan szabályok határozzák meg, melyeket a Tanács és a Parlament a Bizottság foglalkoztatási területért, illetve regionális fejlesztésért felelős tagjai és főigazgatóságai javaslata alapján fogad el,134 tehát a megfogalmazódó oktatásfejlesztési célokat hagyományosan nem az oktatási ágazaton belüli szereplők határozzák meg. A lisszaboni döntést követően a strukturális alapok céljait egyre erősebben hozzákapcsolták a lisszaboni stratégia céljaihoz, és a legfontosabb lényegében e stratégia implementálásának a támogatása lett. Ez kedvezett annak, hogy növekvő arányban fordítsák őket oktatásfejlesztési célokra. Így az ESZA 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó szabályai az egyik kiemelt prioritásként a humán tőkébe való invesztálást jelölték meg, ami magába foglalja „az oktatási és képzési rendszerek reformjainak kidolgozását és bevezetését”. Ezt a jelentős pénzalapot tehát, a tagországok többek között az 134 A kézirat lezárásakor érvényben lévő rendeletek: (a) A Tanács 1083/2006/EK rendelete (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről; (b) Az Európai Parlament és a Tanács 1081/2006/EK Rendelete (2006. július 5.) az Európai Szociális Alapról és az 1784/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről; (c) Az Európai Parlament és a Tanács 1080/2006/EK rendelete (2006. július 5.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és az 1783/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről.

156



oktatási rendszer fejlesztésére használhatják fel, ugyanakkor ennek egyértelműen a „foglalkoztathatóság fejlesztését” és „a munkaerő-piaci igényekhez történő igazodást” kell szolgálnia. Legalább ennyire fontos az is, hogy mindennek egy olyan nemzeti fejlesztési program keretei között kell történnie, amely közvetlenül kapcsolódik a közösség átfogó gazdasági és társadalmi modernizációs programjához, ami az itt elemzett időszakban a lisszaboni stratégiát jelentette. Nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy mindennek milyen jelentősége van a közösségi politika nemzeti szintű hatásai és a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódása szempontjából. A kétezres éveket megelőzően a tagországok jelentős részében, különösen a 2004-ben és később csatlakozott országokban, a nemzeti oktatáspolitika meglehetősen esetlegesen kapcsolódott átfogó társadalmi és gazdasági modernizációs célokhoz, vagy ha kapcsolódott is, ez nem feltétlenül tükröződött a fejlesztési források felhasználásában, már ha egyáltalán voltak számottevő fejlesztési források. Az országok jelentős részét a lisszaboni folyamathoz hozzákapcsolt strukturális és kohéziós politika kényszerítette rá arra, hogy az oktatási ágazati politikát integrálja a tágabb gazdasági és társadalmi modernizációs és felzárkóztatási politikákba, ami nem egy országban a nemzeti oktatáspolitika agendájának komoly átrendeződésével járt. Azok, akik e folyamatokban részt vettek, emlékezhetnek arra, milyen módon zajlott ez az alkalmazkodási folyamat: hogyan történt a közösségi politika célrendszerének „megemésztése”, hogyan zajlott a hazai szükségletekkel történő összekapcsolása, milyen kreativitást igényelt a sajátos nemzeti fejlesztési igények és az uniós célok közötti hidak építése. Azokban az országokban, ahol a belső fejlesztési források hiányoztak vagy szűkösek voltak, ha nem sikerült a belső nemzeti célokat uniós nyelvre lefordítani, ezeket források hiányában fel kellett adni. E folyamatok hasonlóképpen zajlottak az összes csatlakozásra váró és csatlakozás után álló közép- és kelet-európai országban. Ezen országok oktatásügyi vezetőinek és stratégiai tervezőinek egy sajátos intézményi változással kellett megbarátkozniuk. Ennek lényege az volt, hogy az Európai Bizottság ESZA-t felügyelő főigazgatósága (amit kis torzítással megfeleltethetünk az Európai Unió foglakoztatási minisztériumának) és az ERFA-t felügyelő főigazgatósága (amit akár az Európai Unió területfejlesztési minisztériumának is aposztrofálhatunk) partnere a strukturális alapokra épülő nemzeti fejlesztési programok tervezésében a nemzeti foglalkoztatási és területfejlesztési tárca lett, vagy valamilyen ezek fölé helyezett koordinációs szervezet. Magyarországon például a foglalkoztatási tárcához telepítették az ESZA forrásokra épülő HEFOP rövidítéssel jelzett fejlesztési program tervezését, majd később a program végrehajtásáért felelős hivatali szervezet irányítását. Az oktatási ágazat irányítóinak nemcsak ahhoz kellett hozzászokniuk, hogy prioritásaikat hozzá kellett igazítani az uniós prioritásokhoz, hanem ahhoz is, hogy hatékony módon együtt kellett működniük a foglalkoztatási és területfejlesztési szakterülettel. Ott, ahol az ágazati politika korábban is nyitott volt ebbe az irányba, ez nem feltétlenül okozott gondot, de ott, ahol az ágazati politika agendája más hangsúlyokat követett, ez különlegesen nehéz alkalmazkodási folyamatnak bizonyult. Ennek résztvevői kisebb vagy

157


nagyobb konfliktusok sokaságán keresztül élték át azt az élményt, amiről nagy valószínűséggel nem gondolták, hogy maga az európaizálódási folyamat. A strukturális alapok oktatásfejlesztési célú növekvő mértékű felhasználása természetesen nagymértékben segítette a közösség oktatásfejlesztési szerepének erősödését. Ennek meghatározó hatása volt arra, hogy a korai időszakra jellemző, de hamar háttérbe szoruló regulációs szerepet, amellyel kapcsolatban a tagállamok könnyen bizalmatlanná válhattak, szinte teljes mértékben kiszorítsa egy másik, a fejlesztő jellegű, amellyel kapcsolatban lehettek ugyan fenntartásaik, de amellyel szemben nem volt értelme ellenállást mutatniuk. A strukturális alapokra épülő közösségi fejlesztési politika az oktatásfejlesztést direkt módon hozzákapcsolta a foglalkoztatási és területfejlesztési politikához, így az ennek a hatására is egyre jobban kikerült azoknak az oktatási miniszterek az ellenőrzése alól, akik a leginkább tartózkodóak voltak a közösségi oktatáspolitikával szemben. Ez hozzájárult ahhoz, hogy csökkenjen e terület „érzékenysége”, és – különösen a jelentős uniós forrásokat felhasználó országok esetében – egyúttal rendkívüli módon felerősítette az európaizálódási hatásokat.

158


6 Az Unió szerepe konkrét szakpolitikai területeken Az Unió oktatási szerepének súlya és tartalma nem érthető meg, ha nem tekintünk bele alaposabban egy-egy konkrét szakterület sajátos problémavilágába, és nem nézzük meg, mit is tesz a közösség ezen alrendszerekben, amikor cselekvésével próbálja a dolgokat valamilyen irányba orientálni. Nem elegendő tehát általánosságban vizsgálnunk a közösségi politikát és cselekvést, választ kell keresni arra a kérdésre is: az oktatás egyes alrendszereiben zajlik-e, és ha igen, miben áll az a folyamat, amit európaizálódásnak nevezünk. Nagyon sok olyan speciális részterület létezik, amelyekkel kapcsolatban többféle kérdést tehetünk fel. Rákérdezhetünk arra, vajon egy-egy szakterület egyáltalán felkerült-e a közösségi politika agendájára, és ha igen, akkor ott milyen súllyal, milyen tartósan jelent meg. Megfogalmazott-e a közösség az adott területen sajátos célokat? Hozott-e sajátos, az egyes alrendszereket érintő szakpolitikai döntéseket? Sikerült-e elérnie, hogy ezeket a tagállamok oktatási rendszerein belül, a szóban forgó alrendszerben vagy egy konkrét problématerületen implementálják? Vajon azok a célok, amelyeket egy-egy sajátos szakterületen a közösség megfogalmazott, mennyire állnak szinkronban azokkal, amelyeket a tagállamok saját, belső szakpolitikája fogalmazott meg? Ha vannak eltérések, akkor ezek miben állnak? Az egyes alrendszerekre vonatkozó közösségi szakpolitikák mennyire tudtak behatolni az egyes tagállamok ugyanazon alrendszerre vonatkozó szakpolitikáiba? Vajon egy-egy speciális területen hogyan és miben jelenik meg az európaizálódás? Azok a konkrét szakpolitikai területeket, amelyeket alaposabban szemügyre veszünk, lehetnek olyanok, amelyek az oktatási rendszer egy-egy alrendszeréhez kapcsolódnak, mint amilyen a kisgyermekkori nevelés, az alap- és középfokú oktatás, a felsőoktatás, a felnőttkori tanulás vagy az egész életen át tartó tanulás mindezeket átfogó rendszere. Lehetnek ugyanakkor olyan horizontális problématerületek is, mint amilyen a méltányosság, a minőség, az átjárhatóság, a fejlesztés és innováció vagy a szükséges tudás- és evidenciabázis megteremtése. Mindegyik külön-külön világ, sajátos intézményekkel, folyamatokkal, struktúrákkal, szakmai megközelítésekkel és egymással interakcióban lévő, vitatkozó vagy éppen szövetségeket kötő szakmai csoportokkal és érdekcsoportokkal. E világok mindegyike önálló könyvek tárgya lehetne: némelyikről már ma is kisebb könyvtárnyi irodalom áll rendelkezésre. Ezek módszeres és alapos bejárása nem lehetséges e könyv keretein belül. Egyikben sem tudunk kellően 159


nHalász Gábor

elmélyülni, csak egész rövid körutakat tehetünk, arra biztatva az olvasót, ha az adott terület iránt érdeklődik, tegyen ott további utazásokat azon gazdag irodalom és dokumentáció segítségével, amely szinte mindegyikről rendelkezése áll, részben éppen azoknak a hálózatoknak és szakmai szerveződéseknek köszönhetően, amelyek közösségi támogatással jöttek létre, és amelyek egyik legfontosabb tevékenysége a rendelkezésre álló információk és tudás összegyűjtése, gazdagítása. Példák sokaságát lehetne sorolni. Vegyük csak a közösség felsőoktatási politikáját, és azonnal európai intézmények, folyamatok, szervezetek sokasága jelenik meg előttünk. Ha csak a közös európai szakmai érdekek artikulálására képes, jelentős tudástermelő funkciót ellátó és a közösségi politika alakításában, implementálásában fontos szerepet játszó szakmai szervezeteket nézzük, máris szinte beláthatatlan világ bontakozik ki előttünk. Túl a Bizottság saját szervezetén, amelyen belül működik kifejezetten a felsőoktatási kérdésekkel foglalkozó egység, olyan szerveződések jelennek meg előttünk, mint az Európai Egyetemi Szövetség (European University Association), amely átfogó módon foglalkozik a felsőoktatás valamennyi kérdésével, vagy az Európai Felsőoktatási Minőségbiztosítási Hálózat (European Network for Quality Assurance in Higher Education). De említhetnénk a felsőfokú oktatással kapcsolatos szakpolitikai folyamatokban fontos szerepet játszó, a nem egyetemi felsőoktatást képviselő Felsőoktatási Intézmények Európai Szövetségét (European Association of Institutions in Higher Education) vagy az olyan speciális területen mozgó szerveződéseket is, mint amilyen például az Élethosszig Tartó Tanulás Európai Egyetemi Szövetsége (European Association for University Lifelong Learning). Még speciálisabb területekre hatolva pedig hosszan lehetne sorolni az olyan típusú, egy-egy diszciplináris területen működő hálózatokat, mint amilyen a könyv elején olvasható esettanulmányban említett „Silva Network”, amelyik – sok más társával együtt – saját szakterületén olyan európai platformként működik, amely projekteket futtat, adatgyűjtéseket végez, közös álláspontokat alakít ki, kiadványokat jelentet meg, mindezekkel alakítva az európai felsőoktatás világát. Az egyes alrendszerekbe vagy speciális szakterületekre belépve olyan univerzumok tárulnak fel, amelyik mindegyikében éveken keresztül lehetne felfedező utakat tenni anélkül, hogy képesek lennénk minden fontos elemet alaposan megismerni. Azért kell ezt előrebocsátanom, hogy figyelmeztessem az olvasót: ha az egyes szakterületek specialistáival beszélnének, szükségképpen azt hallanák, hogy az itt következő részek túlságosan felszínesek, esetleg leegyszerűsítik a problémákat, olvasásukkal nem lehet megismerni az adott szférát. Azt kell mondanom, teljes mértékben igazuk van. Ha meg akarják ismerni az Európai Unió egész életen át tartó tanulással kapcsolatos politikáját, vagy érdeklődnek a közösségnek a sajátos nevelési igényű gyerekekkel kapcsolatos hallatlanul gazdag aktivitása iránt, ha esetleg arra kíváncsiak, milyen módon hat az Unió a tagállamoknak a bevándorlók gyermekei oktatásával kapcsolatos politikájára, vagy azt szeretnék megtudni, milyen módon használják a közösségi forrásokat a tagállamok szakképzési rendszerei modernizálására, akkor további olvasmányok felé kell fordulniuk.

160



A következőkben tizenegy területen próbálok betekintést adni a közösségi oktatáspolitika világába. Ezek részben az oktatás egyes alrendszereihez kapcsolódnak, részben ezeken átívelő, horizontális területek. Ezzel szeretném illusztrálni és alátámasztani mindazt, amit e könyv a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésében az Európai Unió hatására bekövetkezett és várhatóan bekövetkező változásokról és a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásáról mond.

6.1 AZ EGYES ALRENDSZEREK Alrendszerek alatt az oktatási rendszereken belül található, egymástól többé-kevésbé jól elkülöníthető, sajátos belső működési logikával jellemezhető és viszonylagos autonómiával bíró olyan intézményi együtteseket értek, mint amilyen az alap- és középfokú oktatás, a szakképzés, a felsőoktatás vagy a felnőttképzés. (Halász, 2001) Ezekkel kapcsolatban a legtöbb nemzeti oktatási rendszerben hagyományosan önálló szakpolitikák fogalmazódnak meg, a rájuk vonatkozó törvényeket általában külön-külön hozzák meg (például szakképzési vagy felsőoktatási törvény), sokszor eltérő kormányzati szervek ellenőrzése alatt működnek, és a nemzeti oktatáspolitikai erőtér jelentős mértékben ezeknek megfelelően strukturálódik. Noha a közösségi oktatáspolitika meghatározó jellemzője a horizontális dimenziók erőssége, az egyes alrendszerek közötti éles választóvonalak megszüntetése pedig e politika fontos prioritása, a szakpolitikai kezdeményezések jelentős hányada európai szinten is az oktatási rendszerek egyes alrendszereihez köthető. Mivel a nemzeti szinten megfogalmazódó szakpolitikákra és az oktatási rendszerek nemzeti szintű kormányzására az alrendszereknek megfelelő tagolódás sokkal inkább jellemző, mint a közösségi politikára, egy-egy szakpolitikai téma nemzeti szintről közösségi szintre tolásának egyik hatása éppen az, hogy az adott téma ott nagyobb valószínűséggel kapcsolódik össze más alrendszerekhez kötődőekkel. Fontos kiemelni, hogy ebben az alfejezetben részletesen szó lesz arról a rendszerről is, amelyet az egész életen át tartó tanulás rendszerének nevezünk, és ami lefedi a tanulás teljes világát, azaz olyan ernyőt alkot, amely alá besorolható valamennyi alrendszer. Az egész életen át tartó tanulás persze nemcsak alrendszer. Mint látni fogjuk, olyan átfogó oktatáspolitikai gondolkodásmód, amely az elmúlt két évtizedben az uniós oktatáspolitika legfontosabb integráló és hordozó elemévé vált. Ezért ez akár olyan horizontális területnek is tekinthető, mint amilyenekről e fejezet második részben lesz szó. Az egyes alrendszerekkel kapcsolatos közösségi szakpolitikákkal azért is érdemes a horizontális, vagyis az egyes alágazatokon átívelő szakpolitikák mellett külön foglalkozni, mert gyakran ezek is egy-egy alrendszerhez kapcsolódva fogalmazódnak meg először. Ennek lehet oka az, hogy amíg valamelyik alrendszerrel kapcsolatban hiányoznak a formális közösségi kompetenciák, addig egy másikat illetően ezek már rendelkezésre állnak (például a maastrichti szerződést megelőzően a kötelező oktatás területén a közösség nem indíthatott programokat, de a szakképzés területén igen), de lehetnek egyéb okai is. Előfordul, hogy 161


nHalász Gábor

egy-egy kezdeményezést a közösségi politika szereplői azért visznek át egy másik alrendszerbe, mert ott könnyebben tudnak előrehaladni. Előfordul az is, hogy egy-egy szakpolitikai elemet csak akkor visznek be egy adott alrendszerbe, ha azt egy másikban már alaposabban kidolgozhatták, vagy ha ahhoz a terepet már kellőképpen előkészítették. Ennek jellegzetes példája a kompetencia alapú oktatást támogató szakpolitikai megközelítés viszonylag kései megjelenése a kötelező oktatás világában, azt követően, hogy az korábban megerősödött a szakképzés területén.135 Előfordul az is, hogy egy horizontális téma párhuzamosan több alrendszerben jelenik meg. Ilyenkor ezek akár rivalizálhatnak is egymással, és komoly koordinációs problémák is felvetődhetnek. Erre példa a felsőoktatás és a szakképzés kvalifikációs és kreditmodelljeinek párhuzamos fejlődése a kétezres években.136 Az egyes alrendszerekre vonatkozó szakpolitikák itt következő bemutatása, mint hangsúlyoztam, nem törekszik teljességre. Elsősorban azokat az elemeket fogom kiemelni, melyek témánk, azaz a nemzeti oktatáspolitikák és oktatási rendszerek európaizálódása szempontjából relevánsak.

6.1.1 A FELSŐOKTATÁS

Az oktatási alrendszerek közül legelőször a felsőoktatással kapcsolatban fogalmazódtak meg integrációs törekvések, mégis utolsóként lett explicit és koherens módon kidolgozott közösségi politika tárgya. Ezt az első pillantásra paradox helyzetet közelebbről vizsgálva, mégsem találunk benne semmi meglepőt. Egyfelől logikus, hogy a közös európai megoldások igénye először éppen az „egyetem”137 kapcsán fogalmazódott meg, amelyet történeti gyökereit tekintve a leginkább „európainak” tekinthetünk, másfelől az is érthető, hogy a tagállamoknak a közösségi befolyás növekedése miatti aggodalma, a fejlődés korai szakaszában, először éppen ezen a területen nyilvánult meg. Ugyanakkor, noha explicit, világos stratégiai célokat megfogalmazó közösségi politika itt csupán a kétezres évek első évtizedében alakult ki, e területen bontakozott ki először és legnagyobb intenzitással, már a hetvenes évek közepétől a közösségi cselekvésnek 135 A kötelező oktatást e tekintetben először az európai kulcskompetenciákról szóló, 2006ban elfogadott tanácsi és parlamenti ajánlás érintette, a szakképzés területén a kompetenciaorientált megközelítés jóval korábbi (Gordon et al., 2009). 136 Lásd a felsőoktatás számára a Bologna-folyamat keretei között kidolgozott ún. „dublini deskriptorok” és az Európai képesítési keretrendszer (Derényi, 2010a) vagy a felsőoktatási (ECTS) és a szakképzési (ECVET) kreditrendszerek összehangolása problémáit (Bouder et al., 2008). 137 Az „egyetem” szó itt általában a felsőoktatást jelöli, összhangban azzal a szóhasználattal, amely az Európai Unióra jellemző. Ez megjelent már az Erasmus program elindításáról szóló 1987-es tanácsi döntésben is, amely szerint az „egyetem” fogalma „a középfokú oktatást követő oktatás minden típusát lefedi […], függetlenül attól, hogy azt miképpen nevezik az egyes tagállamokban (Council Decision of 15 June 1987., i. m. art. 1). Ez a szóhasználat a 2000-es években is megmaradt (European Commission, 2003a).

162



az a formája, amely a szabályozás vagy az intézmények közvetlen működtetése helyett a támogató akciókra épül. Korábban utaltam az európai egyetem létrehozására irányuló korai kezdeményezésre, ennek kudarcára, majd az intézmény későbbi létrejöttére. Az eredeti gondolat a hetvenes évek elején a firenzei Európai Egyetemi Intézet létrehozásával lényegében megvalósult, ez utóbbi azonban kormányközi megállapodás alapján jött létre, és valójában nem tekinthető közösségi intézménynek. (Corbett, 2005) A fejlődés útja később sem a közös európai felsőoktatási intézmények létrehozása lett, hanem a nemzeti rendszereket és különösen ezek intézményeit megcélzó, azokat együttműködésre késztető fejlesztési beavatkozások, együttműködési programok működtetése. Mivel az integráció iránt elkötelezett közösségi szereplők először éppen ezen a területen „égették meg az ujjukat”, (European Commission, 2006a:143) koherens és explicit felsőoktatási politika, vagyis olyan, ami nemcsak az oktatási programokban „elrejtve” létezik, itt, mint említettem, hosszú ideig nem alakulhatott ki. Mint látni fogjuk, a kilencvenes évek elején történt ugyan erre kísérlet, de ez a tagállamok egy része és különösen a felsőoktatási szakmai csoportok ellenállása miatt lényegében megbukott. Így közösségi felsőoktatás-politika hosszú időn keresztül csak implicit módon, a programok stratégiai dokumentumaiban és a különböző horizontális stratégiákon belül létezett. A közösségi politika és az európaizálódás dinamikájának megértéséhez fontos e terület három olyan sajátos, másutt kevésbé megfigyelhető jellemzőjét kiemelni, amelyeknek meghatározó befolyásuk van ma is. Az első a közösségen kívüli, kormányközi folyamatok különösen nagy súlya. Ennek az a legszembeötlőbb megjelenése, hogy a felsőoktatással kapcsolatos közös európai politika alakításának súlypontja a kilencvenes évek végén az Európai Unión kívülre helyeződött. Az európai felsőoktatási térség megteremtésének ambiciózus és nagyhatású programja, a Bologna-folyamat az Unión kívül indult el, és bár később a közösségi intézmények az implementáció aktív szereplői lettek, ez lényegében ma is az Unión kívül, kormányközi keretek között zajlik. A közösségi és a kormányközi elemeknek a Bologna-folyamatra jellemző sajátos vegyülése egészen egyedülálló dinamikát hozott létre, amit tovább bonyolít, hogy a kormányközi folyamatokban nemcsak az uniós tagországok vesznek részt, hanem a bolognai nyilatkozatot aláíró Unión kívüli országok is. Itt tehát még annak a lehetősége is fennáll, ha valamiben a tagországok nem tudnak megegyezni, akkor a folyamatba bevonják a „külsőket”, akik, mint erre utaltam már, sok tekintetben egészen más módon viselkednek, mint a „belsők” (így például egyáltalán nem érzékenyek a közösségi hatalom növekedésére, így nem valószínű, hogy emiatt visszautasítanák a brüsszeli kezdeményezéseket). Érdemes megjegyezni, hogy az Unión (vagy korábban a Közös Piacon) kívüli Európa bevonása az együttműködésbe a felsőoktatási szférában a kezdetektől kiemelt figyelmet kapott: az Unió befolyásának erősödését az uniós országok egyetemei gyakran azért opponálták, mert úgy érezték, ez elszakítja őket az Unión kívüli országok egyetemeitől. (Corbett, 2005) A másik fontos jellemző a nem kormányzati szereplők, ez esetben a felsőoktatás intézmények és a felsőoktatási szakmai közösség intenzív részvétele a 163


nHalász Gábor

szakpolitikai folyamatokban és különösen nagy hatása ezek alakulására. Az „egyetemi világ” vagy akadémiai közösség közvetlen és nagy befolyással rendelkező szereplője a közösségi felsőoktatási politika formálásának, és a tagországok kormányaival csaknem egyenrangú szereplőnek számít.138 A szakmai és társadalmi partnerek bevonása persze nem csak a felsőoktatási szakterület sajátossága (ez, mint láttuk, általában is fontos jellemzője a közösségi politikának), de kevés olyan szakpolitikai terület van, ahol ennek ennyire meghatározó súlya lenne. Az akadémiai közösség szerepe itt lényegében ugyanaz, mint a társadalmi partnereké más területeken. Az Unión belüli politikában elképzelhetetlen lett volna az, ami a kormányközi folyamatként zajló Bologna-folyamatban megtörtént, ahol is e szereplőt viszonylag hosszú ideig kihagyták a dolgok alakításából. (Neave–Maassen, 2007:140) Az akadémiai közösség jelentős befolyása a felsőoktatás-politika alakítására persze nem uniós sajátosság, ez a legtöbb országban a nemzeti rendszerére is jellemző. Itt azonban ugyanez a szereplő egészen másképpen viselkedik, mint „odahaza”: az akadémiai szféra európai szinten intézményesült szerveződései sokkal inkább támogatói és előrevivői az integrációnak, és sokkal nyitottabbak a közösségi kezdeményezésekre, mint a nemzeti szerveződések. Ez azt is jelenti, hogy nagy valószínűséggel más kimenete van az akadémiai szférával történő szakpolitikai konzultációknak akkor, ha az uniós szinten zajlik, mintha a tagállamok szintjén. A harmadik jellemző a felsőoktatás szoros kapcsolata egy másik olyan területtel, amely fontos helyet foglal el a közösségi politikában: ez a kutatás- vagy innovációs politika. Erről a későbbiekben még e fejezeten belül részletesebben is szó lesz. Itt annyit fontos megjegyezni, hogy a kétféle megnevezésnek és a „vagy” szónak különös jelentősége van, ugyanis valóban két, bár egymástól elválaszthatatlan szakpolitikai területről van szó. Az egyik az, amit a klasszikus értelemben vett kutatáspolitikához köthetünk, és amit a Bizottság kutatási és innovációs ügyekkel foglalkozó főigazgatósága139 felügyel, a másik az ipari vagy gazdasági innováció szűkebb területe, amely a Bizottság vállalkozási és ipari ügyekkel foglalkozó főigazgatóságának140 hatáskörébe tartozik. Ezek egymással együttműködve alakítják a közösség kutatási és/vagy innovációs politikáját. Ez utóbbi és a felsőoktatásra irányuló szakpolitika részben átfedik egymást: a felsőoktatással kapcsolatos közösségi cselekvést és gondolkodást nagymértékben meghatározza a közös kutatási és/vagy innovációs politika tartalma. A felsőoktatás-politika közösségi erőtérének e három jellemzője azt eredményezte és eredményezi ma is, hogy a szakpolitikai témák még nagyobb spektrumban mozgathatóak, mint más területeken. Nemcsak arra van lehetőség, hogy az ügyeket a közösségi téren belül ágazatok között mozgassák, hanem arra 138 A sok közül ennek egyik példája, hogy az Erasmus programot felügyelő, előző jegyzetben említett döntéssel létrehozott testületbe minden ország két képviselőt delegálhatott, akik közül „legalább az egyik az akadémiai közösség képviselője” kellett, hogy legyen. 139 A kutatási főigazgatóság weblapját lásd: http://ec.europa.eu/research 140 Lásd a vállalkozási és ipari ügyekkel foglalkozó főigazgatóság Industrial Innovation című weblapját (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation).

164



is, hogy amit itt nem tudnak megoldani, azt áttolják a kormányközi térbe, sőt arra is, hogy akár az unión kívüli térbe vigyék át. Itt, ha a kormányok valamint szeretnének elérni, könnyen meghagyhatják annak kimondását az akadémiai közösség vagy szakmai és érdekszervezetei számára. A korábban már többször idézett Anne Corbett azt a nemzetfeletti és a kormányközi szereplők közötti összjátékot, amely a Bologna-folyamattal kialakult, a Bizottság egyik munkatársának szavait idézve a pingponghoz hasonlította, amit „ketten játszanak, de egy játék”. (Corbett, 2011) A nemzeti szintűtől nagymértékben eltérő közösségi erőtér sajátos dinamikája, az ebből születő szakpolitikák tartalma és eszközrendszere többéves fejlődési folyamat eredménye. A közösségi felsőoktatás-politika kezdetei, ha az európai egyetemmel kapcsolatos epizódot nem számítjuk, a hetvenes évek közepére vezethetőek vissza, amikor a kilencek oktatási miniszterei, a Bizottság korábban többször említett, 1974-ben megfogalmazott javaslata alapján, elfogadták a közösség első oktatási akcióprogramját. Az abban megjelölt hat együttműködési terület egyik a felsőoktatás volt. A Bizottság arra kapott felhatalmazást a miniszterektől, hogy támogatást nyújtson a tagállamok egyetemeinek olyan intézményközi kapcsolatok kiépítéséhez, amelyek célja közös képzési programok létrehozása és ennek révén a hallgatói mobilitás elősegítése. Ez egy korábban, részben a közösségen kívül kipróbált modell (Corbett, 2005) közösségi programmá alakítását jelentette, és egyúttal annak az új modellnek a létrehozását is, amelyből egy évtizeddel később a ma is létező Erasmus program kinőtt. Ennek az akcióprogramnak a támogatásával egy sor olyan intézményközi együttműködés keletkezett, amelyek általában egy-egy szakterülethez vagy diszciplínához kapcsolódó, közös képzési program kifejlesztésére alakultak,141 és amelyek egyik példáját a bevezető részben olvasható esettanulmány mutatta be. Ezek hozták létre az „alulról szerveződő” európai szakterületi hálózatoknak azt a szövedékét, melynek később meghatározó szerepe lett az Európai Felsőoktatási Térség építését segítő folyamatban. A hálózatosodás támogatása mindmáig az uniós felsőoktatási politika egyik legfontosabb eleme, amely közvetlenül nem törekszik a felsőoktatási rendszerek harmonizálására, különösen nem szabályozási eszközök alkalmazásával, és amely éppen ezért képes előidézni a felsőoktatás európaizálódását. A közösség által támogatott intézményi kezdeményezések nyomán kiépülő, a közösségi törekvésekhez szorosan kötődő hálózatokon belül olyan viselkedési formák, elvárások és normák alakulhattak ki, amelyek alakították és alakítják az ezekben résztvevők „otthoni” viselkedését is, beleértve azokat az elvárásokat, amelyeket a nemzeti felsőoktatási politikával szemben megfogalmaznak. E hálózatok résztvevői a belső, nemzeti felsőoktatás-politikai térben olyan szereplőkké válnak, akik ott megpróbálják ugyanazokat a normákat érvényesíteni, amelyeket az európai együttműködés során sajátítottak el. Adott esetben nyomást gyakorolnak a nemzeti döntéshozókra, hogy azok úgy alakítsák a nemzeti szabályozási 141 1976 és 1986 között az Európai Bizottság támogatásával 600 közös képzési program (joint study programmes) jött létre, melyek kifejlesztésében 500 felsőoktatási intézmény vett részt (European Commission, 2006a).

165


nHalász Gábor

kereteket, hogy azok ne akadályozzák, hanem támogassák részvételüket azokban az általuk létrehozott és fenntartott együttműködési hálózatokban, amelyekben sikeresen tanulták meg egy sor probléma eredményes kezelési módját. Az elemzők egy része mindebben a Bizottság ügyes taktikáját látja, amelylyel lényegében saját „ügynökeivé” teszi a nemzeti felsőoktatási szereplők egy részét, (Batory–Lindstrom, 2011) de számunkra itt e folyamatnak nem „az EU és a tagállamok közötti hatalmi játék jól ismert olvasata” (Corbett, 2011) érdekes, hanem az, amely az új erőtérbe került nemzeti rendszerek viselkedésének megváltozásáról szól. Amikor például egy közép-európai egyetemi oktató közös képzési programok kidolgozása során azzal találkozik, hogy északnyugat-európai kollégája akkreditációra alkalmatlannak látja azt a programot, amely ugyan tökéletesen definiálja a „tananyagot”, de a tanulásszervezés módjával nem foglalkozik, és nem a hallgatói „tanulási tapasztalás” minőségét helyezi a középpontba, akkor hamar kialakulhat benne az az elvárás, hogy az akkreditáció „odahaza” is hasonló kritériumokra épüljön. Ugyanígy, amikor egy hosszú hónapokig tartó intenzív egyeztetésekre és vitákra épülő, gyakran tréningszerű munkaformákat alkalmazó közös programfejlesztés során komoly személyes belső fejlődést is megtapasztal, nem szívesen „tér vissza” egy olyan programfejlesztési modellhez, ahol az egyes tantárgyak oktatói alig kommunikálnak egymással, és ahol e tevékenység döntően az adminisztrálást szolgáló papírok gyártásában merül ki. Az ilyen hálózatok – ezt nem lehet eléggé hangsúlyozni – mindig önkéntesen szerveződnek, és a kooperáció sajátos kultúráját hordozzák. Belső folyamataik általában a kölcsönös érdekeken alapuló megegyezésekre épülnek, magas szintű bizalmat igényelnek, és amennyiben a Bizottság pénzügyi támogatását veszik igénybe, projektszerűen kell működniük. Ez nagymértékben eltérhet a megszokott normáktól, különösen az olyan résztvevők esetében, akik olyan oktatási rendszerekből érkeznek, amelyekben az oktatási folyamatok inkább bürokratikus módon szabályozottak, és ahol az oktatásszervezéssel kapcsolatos kérdéseket hajlamosak jogi természetűként kezelni. Amikor a nyolcvanas évek közepén elindultak az első felsőoktatási programok (mint láttuk, először az egyetemek és a gazdasági vállalkozások közötti kapcsolatépítést támogató COMETT, majd az egyetemek egymás közötti együttműködését és a hallgatói mobilitást támogató Erasmus), az addigra tizenkét tagból álló közösség országaiban már számos olyan felsőoktatási intézményt lehetett találni, amely tapasztalatokkal rendelkezett az együttműködés területén. Az új programok nemcsak a tömeges mobilitás lehetőségét teremtették meg, hanem az intézményközi együttműködésre és hálózatépítésre fordítható források látványos növekedését is eredményezték. Az Erasmus program első, 1987 és 1993 közötti szakaszának átfogó értékelése szerint a közösségi támogatások felhasználásával a vizsgált időszakban 1900 egyetemközi együttműködési program jött létre, amelyek 1200 felsőoktatási intézményt érintettek, továbbá sok, diszciplináris alapon szerveződő felsőoktatási szövetség alakult. Az egy évvel korábban indult COMETT keretei között ebben az időszakban 205, az egyetemek és gazdasági vállalkozások együttműködésére épülő konzorcium keletkezett, amelyek lefedték a legtöbb fejlett technológiával jellemezhető szakterületet. (European Commission, 1993d) 166



A közösségi felsőoktatás-politikának tartalmi szempontból elsőként azt a meghatározó jellemzőjét kell kiemelnünk, amelynek már a legelső oktatási program, a COMETT is egyik megtestesítője volt. A felsőoktatás a közösség számára elsősorban a gazdasági és technológiai fejlődésben játszott szerepe miatt vált érdekessé, és az e területen kialakult közös stratégiának ez mindmáig meghatározó része. Számunkra ez azért különösen érdekes, mert a felsőoktatás-politika közösségi és nemzeti erőterei között az egyik legnagyobb eltérés éppen az, hogy az előbbiben általában nagyobb eséllyel kap kiemelt figyelmet a felsőoktatás technológiai innovációban és az európai gazdaság versenyképességében betöltött funkciója, mint az utóbbiakban. Ennek egyik oka, hogy a gazdasági szférától magát gyakran elhatároló akadémiai személyzetnek a közösségi térben általában nincs akkora befolyása a szakpolitika alakulására, mint a nemzeti keretek között. A nemzeti felsőoktatás-politikák európaizálódásának egyik legfontosabb következménye éppen a felsőoktatás nemzeti innovációs rendszerben betöltött szerepének az újraértelmezése. Természetesen a felsőoktatás szerepének felértékelődése a nemzeti szintű innovációs, technológiai fejlesztési és gazdasági versenyképességei politikákban bármilyen európai hatás nélkül is megtörténhet, de ennek a valószínűsége kisebb, lehetősége korlátozottabb, mert a nemzeti erőtérben erőteljesebben vannak jelen azok a csoportok, amelyek közömbösek a felsőoktatás e funkciója iránt, vagy ez éppen ellenszenves számukra. Az európai felsőoktatási politikával szemben, mint arra már utaltam, az egyik leggyakoribb kritika, annak „instrumentális torzítása”. (Field, 1998; Karseth, 2008; Young, 2008; O’Dowd, 2009; Corbett, 2011) Ugyanakkor a közösségi szakpolitikai térben kisebb esély van szólni erről, mint „odahaza”, annak pedig még kisebb az esélye, hogy a döntéshozók „meg is hallják”. Az uniós és a belső nemzeti felsőoktatás-politikai tér közötti kontraszt különösen erős azokban az országokban, amelyekben a felsőoktatás expanziója kevéssé előrehaladott, ahol emiatt a felsőoktatásból kikerülők legfontosabb felvevő piacát az állami közszolgálat és az ettől néha alig elváló klasszikus hivatások (például orvosok, jogászok) alkotják, és ahol az egyetemek és a gazdaság világa közötti kommunikáció szegényes. Jelentős ez a kontraszt ott is, ahol a felsőoktatás erős állami ellenőrzés alatt működik, de ebből a gazdasági vagy kereskedelmi ügyekért felelős kormányzati szervek ki vannak szorítva, vagy ahol akár intézményi, akár rendszerszinten különösen nagy befolyása van annak a szférának, amelyet Burton Clark a felsőoktatási rendszerekről írt híres munkájában „akadémiai oligarchiának” nevezett (Clark, 1986). Növelheti a kontrasztot az is, ha a hallgatói vagy oktatói részvételt a militáns tiltakozó stílus jellemzi,142 többek között azért, mert az uniós politikai térben kisebb az ezzel való szembesülés esélye, mint a tagállamokon belül. Úgy tűnik, a nemzeti felsőoktatási politikák európaizálódásának fontos indikátora, hogy mennyire nyílnak meg olyan stratégiai célok vagy programok irányába, amelyek az egyetemek technológiai innovációban és általában a gazdaság 142 Lásd például a görög felsőoktatási szféra jellegzetesen konfliktusos viszonyát az európaizálódási folyamatokhoz (European Commission, 2005a).

167


nHalász Gábor

versenyképessége javításában játszott szerepét hangsúlyozzák, vagy a felsőoktatás és a gazdaság világa közötti együttműködést támogatják. A közösségi felsőoktatási politika egyértelműen modernizációs célokat szolgál, és e területen a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódása úgy is értelmezhető, mint a modernizációs törekvések befogadása. Először a kilencvenes évek elején történt kísérletet arra, hogy azokat az elveket és célokat, amelyek a felsőoktatást érintő oktatási programokat kezdettől jellemezték, megpróbálják koherens közösségi stratégiává formálni. E célt szolgálta a Bizottság által akkor vitára bocsátott Memorandum a felsőoktatásról, melynek szerzői abból a modernizációs kihívásból indultak ki, amellyel véleményük szerint Európának a globális gazdasági és technológiai átrendeződés, valamint az egységes belső piac kialakulása miatt szembe kellett néznie. A dokumentum ennek megfelelően négy stratégiai prioritást jelölt meg: a felsőoktatásba belépők arányának növelését, a gazdasági szférával való együttműködés erősítését, a nyitást a felnőtt tanulók, illetve az egész életen át tartó tanulás felé, valamint részben ezzel, részben a kommunikációs és információs technológia fejlődésével összefüggésben, a nyitott és távoktatás fejlesztését. (European Commission, 1991) Ma már semmi meglepőt nem találunk e stratégiai célokban, de a kilencvenes évek elején sem a tagországok kormányai, sem az akadémiai szféra nem volt fogékony ezekre. Azokat a globalizációs kihívásokat, amelyeket a Memorandum a kilencvenes évek legelején azonosított, az európai politikai és véleményformáló elit jelentős hányada csupán egy évtizeddel később ismerte fel, és azokra a szakpolitikai javaslatokra, amelyek e kihívásokra adtak válaszokat, csak akkor vált nyitottá. A Memorandum nem kapott megfelelő támogatást: különösen az akadémiai szféra oldaláról érte sok kritika amiatt, hogy „túlságosan gazdasági orientációjú, és nem érti az egyetem természetét”. (Corbett, 2011) Amikor az oktatási miniszterek 1993-ban állásfoglalást fogadtak el az Unión belüli a felsőoktatási együttműködésről, csupán annyit jegyeztek meg, hogy a Memorandum „értékes hozzájárulás a tagállamokban folyó dialógushoz”,143 és az ott javasolt négy nagy stratégiai célkitűzés közül egyiket sem emelték ki. Egyéb, a Memorandumban természetesen szintén tárgyalt, de nem a kiemelt stratégiai célok között lévő kérdéseket (mobilitás, minőség és relevancia) helyeztek előtérbe. Ezek után nem meglepő, hogy a kilencvenes években az Európai Bizottság a felsőoktatás területén kifejezetten visszafogott volt. A Memorandum negatív fogadtatásán túl ezt főleg az magyarázza, hogy – ezzel összefüggésben – az évtized közepén „a felsőoktatás témájában a Bizottság és a tagállamok közötti feszültség a tetőpontján volt”. (Neave–Maassen, 2007:142) Amikor a francia oktatási miniszter, Claude Allègre kezdeményezésére, néhány minisztertársa támogatásával „váratlanul” (Pépin, 2007) elindult az az eleinte szűkebb körű majd kibővült kormányközi együttműködés, amelyet később a Bologna-folyamat elnevezést kapta, a Bizottsággal mint aktív szereplővel egyáltalán nem számoltak. 143 Conclusions of the Council and of The Ministers for Education Meeting within the Council of 11 June 1993 on furthering an open European space for cooperation within higher education (93/C 186/01).

168



Később a „mozgó célpontként” haladó, állandóan új szakpolitikai elemekkel gazdagodó, kormányközi Bologna-folyamat és az Unió saját modernizációs stratégiája, a 2000-ben elindult lisszaboni folyamat „egymásra” találtak, előidézve azt a sajátos, ketten játszott közös játékot, amelyre korábban utaltam. Az uniós tagországok értelemszerűen nem haladhattak egy időben két eltérő úton, így támogatták, hogy a közösség egyre nagyobb szerepet vállaljon a Bologna-folyamat alakításában és gyakorlati implementálásában, elsősorban azért, mert megmagyarázhatatlanul észszerűtlen lett volna lemondani arról az implementációs kapacitásról, mellyel egyedül az Európai Bizottság rendelkezett. (Martens–Balzer, 2008) A Bologna-folyamat ettől nem vált uniós folyamattá, a Bizottság pozíciója viszont e szakpolitikai területen látványosan erősödni kezdett. Az érintetteknek szembesülniük kellett azzal, ha az uniós potenciál egyszer kiépült, azt nem lehet parlagon hagyni, és ha egy-egy szakpolitikai kérdés egy időre ki is vihető az unión kívüli, a kormányközi együttműködés világába, előbb-utóbb vissza fog oda kerülni. A Bologna-folyamat tehát kedvező feltételeket teremtett arra, hogy a Bizottság, tizenkét évvel a sikertelen Memorandum próbálkozás után, újra kísérletet tegyen egy koherens közösségi felsőoktatási stratégia megfogalmazására. Ezúttal a kezdeményezés sikeres volt. A 2003-ban közzétett bizottsági vitaanyagra, (European Commission, 2003a) amely éppúgy a globális kihívásokból indult ki, mint annak idején a Memorandum, és amely az európai országok egy része nemzeti felsőoktatási rendszereiben éppolyan szokatlannak tűnő, korábban tabuként kezelt témákat is feszegető javaslatokat fogalmazott meg, mint az, döntően pozitív reagálások érkeztek. A kétezres évek közepére olyan hangulat alakult ki, amelyben meg lehetett fogalmazni egy határozottan modernizációs orientációjú közösségi felsőoktatási stratégiát, és ehhez meg lehetett szerezni a tagállamok többségének támogatását. Ebben persze nemcsak a hangulatváltozásnak volt szerepe, hanem annak is, hogy egy évtized alatt – egy sor tényező hatására, melyek között a közösségi oktatási programok csupán kicsi, de nem elhanyagolható hányadot képviselnek – jelentős mértékben előrehaladt az uniós tagországok felsőoktatás-politikájának és felsőoktatási rendszereinek európaizálódása. A kétezres évek közepén az addigra „megdolgozott” európai közvélemény már el tudta fogadni azt a diagnózist, amit egy évtizeddel korábban még nem. Nevezetesen azt, hogy az európai felsőoktatás már nem hogy nem követendő modell a világ számára, hanem olyan válságágazat, amely komoly modernizációs beavatkozásra szorul. A felsőoktatás-politika szereplői így sokkal fogékonyabbá váltak arra a közösségi megközelítésre, amely a felsőoktatási politikát hozzáköti a technológiai fejlődés, az innováció és a gazdasági versenyképesség kérdéseihez, és amely e szektornak meghatározó szerepet szán ezek humán feltételei megteremtésében.144 Ahogyan azt a közös felsőoktatási politikát szentesítő, 2005-ben elfogadott tanácsi állásfoglalás megfogalmazta: „egy tudásalapú

144 Lásd a 2003-ban elindított európai konzultáció eredményeit összegző dokumentumot (European Commission, 2004).

169


nHalász Gábor

gazdaságban és társadalomban a felsőoktatást a kutatáshoz és az innovációhoz szorosan kapcsolódó területnek kell tekinteni”.145 A konzultációs folyamat eredményeit összegző Bizottsági közlemény szerint a vitába bekapcsolódók „három főbb kihívást ismertek fel: a világszínvonalú minőség elérését, az irányítás javítását, valamint a finanszírozás növelését és sokoldalúvá tételét”. (Európai Bizottság, 2005) Ennek megfelelően, illetve összhangban azzal, amit a Bizottság eredetileg javasolt, az új közösségi felsőoktatási politikának három nagy „pillére” lett. Ami az elsőt, a minőséget illeti, ez lényegében a Bologna-folyamat céljainak átvételét és megerősítését jelentette, mégpedig oly módon, hogy ebben az értelmezésében a minőség talán legfontosabb kritériuma a munka világa igényeihez történő igazodás lett. Az irányítás, pontosabban a kormányzás (governance) esetében a legfontosabb céllá az intézményi önállóság és elszámoltathatóság erősítése vált, ami úgy is leírható, mint egyfajta „új szerződés” az állam és az egyetemek között. (Gornitzka et al., 2007) Ennek lényege, hogy az állam lemond az egyetemek belső szervezeti folyamati „mikromenedzseléséről”, ugyanakkor nagyobb elszámoltathatóságot követel, azaz az egyetemeket kiteszi egy olyan a versenynek, amelyben nyertesek és vesztesek is lehetnek. Ennek bizonyos elemei implicit módon a Bologna-folyamatban is benne voltak (például a korábbi egyetemi és nem egyetemi szektorokhoz tartozó intézmények közös versenytérbe helyezése), de az intézményi önállóságnak a vállalkozásokéhoz hasonló értelmezése csak a közösségi politikának lehetett része. Végül a finanszírozást tekintve a fő cél – a ráfordítások nagyságának növelése mellett – a források differenciálása lett, beleértve ebbe nemcsak a gazdaság, hanem a háztartások hozzájárulásainak növelését is.146 A kétezres évek közepén megfogalmazott, új közösségi felsőoktatás-politikának tehát két, egymással szorosan összefüggő tartalmi orientációja lett: az egyik a felsőoktatás szoros hozzákapcsolása az innováció és a gazdasági versenyképesség kérdéséhez, a másik pedig az elmozdulás a bürokratikus koordinációtól a piaci koordináció felé. (Clark, 1986) Számunkra ebből elsősorban az az érdekes, hogy a közösségi erőtérben jóval nagyobb esélye volt egy ilyen szakpolitikai tartalom kialakulásának, mint a legtöbb tagállam nemzeti szakpolitikai erőterében. Ilyen orientáció természetesen több tagállamon belül is kialakulhatott és ki is alakult, de még azon országokban is, ahol ez volt a helyzet, a belső szakpolitikai tér ebben érdekelt szereplői rendkívül nagy megerősítés kaptak a közösségi szakpolitikai térben. A közösség felsőoktatási politikája megvalósításában természetesen fontos szerepe van a korábban elemzett oktatási programoknak, ezen belül annak a programkomponensnek, amely 1986 óta változatlanul Erasmus elnevezés alatt fut. Ennek is éppúgy, mint a többinek, vannak olyan centralizált összetevői, amelyek közvetlenül szolgálják a közös politika fejlesztését és implementálásának 145 A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által megfogalmazott állásfoglalás Európa szellemi tőkéjének mozgósításáról: a felsőoktatás lisszaboni stratégiához való teljes körű hozzájárulásának lehetővé tétele (2005/C 292/01). 146 Ennek részletes elemzését lásd egy korábban publikált tanulmányomban. (Halász, 2008)

170



támogatását. Ezek azok a komponensek, amelyek lehetővé tették az olyan fejlesztések és innovációk megvalósítását, mint amilyen például a korábban említett U-MAP és U-RANKING vagy az ugyancsak említett európai minőségstandardok kidolgozása, illetve várhatóan ezek fogják lehetővé tenni a programok legújabb, 2014-ben indítandó nemzedéke támogatásával az európai közös hallgatói kölcsönrendszer kiépítését. Ezeknek köszönhetően lehetséges folyamatosan monitorozni a Bologna-folyamat előrehaladását, illetve megtámogatni azt olyan akciókkal, mint amilyen például a korábban ugyancsak említett Tuning projekt volt. Az oktatási programok között érdemes kiemelt figyelmet szentelnünk, a bevezetőben szereplő esettanulmányban is megjelenő, Erasmus Mundusnak. Mint láttuk, e 2003-ban elindított program147 célja olyan közös, azaz több európai és Európán kívüli egyetem együttműködésével létrehozott mester- és doktori szintű képzések létrehozása, amelyek leendő hallgatóinak nagy hányada Európán kívülről („harmadik országból”) érkezik. Az Erasmus Mundus keretei között létrejött képzési programok együttesét némi túlzással akár nemzetek feletti, európai szintű felsőoktatási rendszerként is leírhatjuk. Noha a képzési programok fő „gazdája” egy valamelyik tagállamban működő egyetem, finanszírozásuk a fejlesztési időszakban közvetlen uniós forrásokból (beleértve ebbe a hallgatók ösztöndíját is), majd ennek lezárulása után, a szándékok szerint, a piacról történik. E programok tehát kevésbé függenek a tagállamok nemzeti hatóságaitól, jobban a közösségtől, illetve a felsőoktatás globális piacától. Noha a programoknak keresztül kell menniük nemzeti akkreditációs szűrőkön, a nemzetieknél gyakran magasabb minőségstandardok meghatározása alapvetően európai szinten, az Erasmus Mundusra vonatkozó általános, közös szabályok alapján történik. A létrejött képzési programok, részben a különleges standardoknak való megfelelésük, részben a nemzetközi piacnak való kitettségük miatt, ha életben maradnak, várhatóan a nemzeti rendszereken belül a legkiválóbbak közé kerülnek. Mint mindenhol, itt is vannak kivételek, így vannak hírek rendkívül rossz minőségű Erasmus Mundus programokról is,148 de ezek nyilván gyorsan eltűnnek, és csak a legjobbak fogják túlélni a közösségi támogatás megszűnését. Mindezek miatt ez a közösségi kezdeményezés a nemzeti felsőoktatási rendszerek európaizálódásában jóval nagyobb előrelépést hozhat, mint bármely korábbi oktatási program. Egyúttal várhatóan ez fogja leginkább láthatóvá tenni a tagországok felsőoktatási rendszerei közötti minőségbeli különbségeket, megmutatva, hogy a globális felsőoktatási piacon helytállni képes intézmények mennyire egyenetlenül oszlanak el a tagországok között. Az első három év 2007-ben közreadott értékelése szerint, a képzési programokat koordináló pályázatnyertes egyetemeket tekintve a franciák 147 Lásd: Az Európai Parlament és a Tanács 2317/2003/EK határozata (2003. december 5.) a harmadik országokkal történő együttműködésen keresztül a felsőoktatás minőségének javítására és az interkulturális megértés előmozdítására irányuló program (Erasmus Mundus) létrehozásáról (2004–2008). 148 Lásd például a Magyar Narancs című lapban 2012. január 7-én megjelent Erasmusos csirkefarm – Botrány egy ösztöndíj körül című cikket (http://magyarnarancs.hu/kultura/sportpalyahelyett-csirkek-78196).

171


nHalász Gábor

mutatkoztak a legsikeresebbnek, míg a 2004 után csatlakozott országok közül 2006-ig egyetlen egy sem jelent meg (lásd 6. táblázat).149 6. táblázat. Az Erasmus Mundus program keretében létrehozott, mesterszintű képzési programok száma koordináló országonként (2004–2006) Ország Franciaország Belgium Németország Spanyolország Olaszország Hollandia Dánia Svédország Egyesült Királyság Finnország Portugália Norvégia Összesen

2004 3 1 5 2 3 1 0 0 0 1 2 1 19

2005 3 3 2 0 1 2 1 3 2 0 0 0 17

2006 8 4 0 3 1 1 2 0 1 1 0 0 21

Összesen 14 8 7 5 5 4 3 3 3 2 2 1 57

Arány (%) 24,6 14,0 12,3 8,8 8,8 7,0 5,3 5,3 5,3 3,5 3,5 1,8 100,2

Forrás: CSESS, 2007

Az Erasmus Mundus képzési programok megalkotására és működtetésére képes egyetemek a legjobb európai intézmények közül kerülhetnek ki: ezek nagy valószínűséggel Európa vezető intézményei közé fognak tartozni. Szó nincs persze arról, hogy az e programban részt vevő intézmények és az intézményi elit átfedné egymást: a piacon eddig is sikeres és magas presztízsű intézmények nem feltétlenül motiváltak abban, hogy uniós programokba lépjenek be. Az Erasmus Mundus gyakran éppen a kevéssé ismert és elismert intézmények számára nyit utat a globális elismertség megszerzése felé. A fenti táblázat is mutatja: az Egyesült Királyságnak a nemzetközi rangsorokban Európából a legelőkelőbb helyen szereplő és a nemzetközi felsőoktatási piacon már amúgy is vezető pozícióban lévő intézményei a program első éveiben kevéssé törekedtek arra, hogy Erasmus Mundus képzési programok gazdájaként is ismertté váljanak. A felsőoktatási programok közül érdemes itt is külön említést tenni a TEMPUS-ról, amely az Európai Unión kívüli országok támogatását szolgálja. Bár mint ilyen, a TEMPUS látszólag nem játszik közvetlen szerepet a tagországok felsőoktatási rendszerei és felsőoktatás-politikája európaizálódásában, valójában mégis ezt tapasztaljuk. Azok a felsőoktatási szereplők, akik az unión kívüli „partnerországokban” a TEMPUS keretei között zajló fejlesztési projektekben 149 A 2004-es évben koordináló intézményként még egyetlen hazai egyetem sem pályázott, a 2005-ös és 2006-os évben 2-2 egyetem adott be ilyen pályázatot. Partnerintézményként e három évben 36 magyar intézmény pályázott (CSESS, 2007).

172



vesznek rész, az Unió felsőoktatási politikája „exportálását” segítik. E tekintetben fontos hangsúlyozni: minden olyan szakpolitikának, amely „export tárgyává” válik, erősödik a belső koherenciája. Az uniós támogatásban részesülő országokban az Unió úgy jelenik meg, mint a „donor közösség” tagja. A támogatást befogadó országok általában nyitottabbak az uniós megközelítésekre, mint a tagállamok: a donor/támogatott relációban ritkán merül föl az aggódás a nemzeti szuverenitásért. Ebben a viszonylatban bátrabban lehet kipróbálni szokatlan megoldásokat, itt még több lehetőség van kísérletezésre, mint a belső térben. A program egyik fontos célja a felsőoktatási reformok támogatása, amit saját szakértői hálózattal segít: ez a „TEMPUS Felsőoktatási Reformszakértők” Hálózata.150 Ezek és az a külső „missziós munka”, amit az ebben szakértőként részt vevő nemzeti és intézményi szintű felsőoktatási irányítók végeznek, hozzájárul a közös politika iránt elkötelezett európai felsőoktatási elit szocializálódásához. A közös felsőoktatási politikát nem lehet úgy megérteni, ha nem figyelünk a másik, ezzel nagymértékben átfedésben lévő másik szakpolitikai területre, a tudománypolitikára. Feljebb utaltam arra, hogy a felsőoltás-politika mind nemzeti, mind európai szinten szorosan, néha elválaszthatatlanul hozzákapcsolódik a tudománypolitikához, vagy tágabban a kutatási és technológiai fejlesztési politikához: ahogyan ma hívjuk, az innovációs politikához. E kapcsolat jellege és dinamikája azonban nem teljesen egyforma az uniós és a nemzeti szakpolitikai térben. A két terület viszonyára jellemző dinamika az elmúlt két-három évtizedben nagymértékben átalakult. Az, amit korábban tudománypolitikának hívtak, és amit ma általában innovációs politikának hívunk, más dolgokat jelentenek. Az előbbi mögött álló meggyőződés lineáris kapcsolatot képzelt el a kutatás és a technológiai fejlődés között, azaz úgy vélte, a tudományos kutatás felől az alkalmazáson keresztül többé-kevésbé egyenes út vezet a technológiai fejlődéshez, az utóbbi viszont az ipar és a kormány között kialakuló dinamikus és nem lineáris kapcsolatrendszerben gondolkodik. Az előbbi egészen más módon tekint az egyetemek szerepére is, mint az utóbbi. A modern innovációs gondolkodásban az egyetemek, a gazdasági szereplők és a kormányzati cselekvés közötti interakcióban az egyetemnek már olyan nincs kitüntetett szerepe, mint a klasszikus tudománypolitikai gondolkodásban, és hozzájárulása a technológiai fejlődéshez csak a másik két szereplővel való intenzív együttműködésben realizálódhat. (Gibbons et al., 1994; Mowery–Sampat, 2005; Etzkowitz, 2008) Az ennek megfelelő kormányzati politika egyik jellegzetes intézményi megnyilvánulása, hogy a felelősség tudományos kutatásért egyre inkább hozzákapcsolódik a gazdasági fejlődésért vagy iparpolitikáért való felelősséghez, ami többek között abban jelenik meg, hogy e szakpolitikai terület nem az oktatásért, hanem a gazdaságért felelős miniszterek hatókörébe tartozik. Ez az átalakulás az Európai Unió szintjén hamarabb bekövetkezett, mint a tagállamokban. Az első nagy kutatásfejlesztési kezdeményezések a Bizottságon belül az iparpolitikáért felelős személyekhez 150 Lásd az Európai Bizottság oktatási programjait menedzselő ügynökség, az EACEA Tempus Higher Education Reform Experts (HEREs) című honlapját (http://eacea.ec.europa.eu/tempus/ programme/heres_en.php).

173


nHalász Gábor

kötődtek, akik legfőbb szövetségeseiknek nem az akadémiai, hanem az ipari szférát tekintették (Peterson–Bomberg, 1999). Amit korábban többször „instrumentális” megközelítésnek neveztünk, ezt a területet is jellemezte. A közösség felsőoktatási politikáját alapvetően befolyásolja a tudományos kutatás, a technológiai fejlődés és az innováció területén követett politikája. Ez utóbbi a felsőoktatási politikával párhuzamosan, de attól eltérő erőtérben formálódik, és annál jóval nagyobb jelentőséggel bír. Amíg azt, hogy a közösségnek van oktatáspolitikája, mint már utaltam rá, sokan kétségbe vonják, azt, hogy van kutatási vagy innovációs politikája, mindenki elismeri, és mint láttuk (lásd a 3. ábra), az erre fordított források nagysága messze meghaladja az oktatás egészére fordított összeg nagyságát. A felsőoktatási politika, akárcsak nemzeti szinten, az unió szintjén is három nagy pólus erőterében formálódik, ezek: maga az oktatási ágazati politika, a foglalkoztatási politika és az innovációs vagy kutatási politika. Az utóbbi a lisszaboni folyamat keretei között éppúgy felértékelődött, mint a másik kettő, és mint tudjuk, a közös Európai Kutatási Térség megvalósítására irányuló törekvés éppoly erős, mint az egész életen át tartó tanulás közös térsége megvalósítására irányuló. A 2020-ig tartó uniós stratégiához (Európa 2020) kapcsolódó, ún. zászlóshajó programok között olyan, amely kifejezetten csak az oktatásra fókuszálna, mint láttuk, egy sincs, de olyan van, amely az innováció fejlesztését célozza. Ez utóbbi, az Innovatív Unió program,151 amely határozott célokat fogalmaz meg a felsőoktatás számára is. Az ezt megalapozó bizottsági dokumentum például azt állítja, hogy „sürgető a felsőoktatás reformja”, mert a „legtöbb európai egyetem nem eléggé vonzó” és hogy az „európai egyetemeket meg kell szabadítani a túlszabályozástól és a kézi vezérléstől, cserébe teljes körű intézményi számonkérhetőséget kell vállalniuk”. (Európai Bizottság, 2010:9) Érdemes megemlíteni, hogy a fentiek teljesen egybecsengenek annak a munkabizottságnak a javaslataival, amelyet a kétezres évek második felében az Európai Bizottság tudományos kutatásokért felelős tagja hozott létre, és amely azt vizsgálta, milyen finanszírozási és irányítási feltételek mellett képesek az európai egyetemek megfelelőképpen hozzájárulni az európai tudományos kutatások fejlődéséhez. A Bizottság által jegyzett szakértői javaslatok többek között azt fogalmazták meg, hogy ehhez nagyfokú pénzügyi önállóságra és professzionális menedzsmentre van szükség, mert a „kiválóság a kutatásban és a kiválóság a menedzsmentben egymástól nem elszakíthatóak”. (European Commission, 2008b) Mindez félreérthetetlen módon tükröződik a közösség valamennyi fontosabb felsőoktatás-politikai dokumentumában. Így például abban, amelyet a Bizottság oktatási igazgatósága által életre hívott, az egyetemek és az üzleti világ közötti dialógus építését szolgáló fórumról fogadott el 2009-ben, és amely az akadémiai és üzleti világ közötti kapcsolatok erősítését jelölte meg a közösségi felsőoktatás-politika egyik legfontosabb prioritásként. (European Commission, 2009a) Továbbá abban is, amelyben 2011 végén a közös felsőoktatás-politika alapvető vonalai megerősítésére került sor. Az utóbbiról szóló tanácsi döntés151 Lásd az Európai Bizottság Innovation Union című honlapját (http://ec.europa.eu/research/ innovation-union).

174



ben152 a tagállamok miniszterei azt fogalmazták meg, hogy „szükség van az egyetemek kormányzásának és finanszírozásának további reformjára annak érdekében, hogy növekedjék az egyetemek önállósága és felelőssége, és ezáltal könnyebbé váljék bevételeik diverzifikálása, hatékonyabban együtt tudjanak működni az üzleti világgal, és képessé váljanak arra, hogy globális szintű részesei lehessenek a tudásháromszögnek”. Ez utóbbi, azaz a tudásháromszög az innovációs politika meghatározó fogalma: arra a korábban említett dinamikus kapcsolatrendszere utal, amely a tudományos kutatás, az oktatás és az ipar között kell, hogy létrejöjjön. Mindez jól mutatja, hogy a felsőoktatás szakpolitikai szereplői, mint arra utaltam, uniós szinten más erőtérben találják magukat, mint a legtöbb tagállam nemzeti szakpolitikai erőterében. Az egyetemi és az üzleti világ közötti kapcsolatnak az a fajta kiemelt prioritásként kezelése, amely az uniós térre jellemző, a tagállamokban jóval ritkább. A hazai szakpolitikai térben sokkal nagyobb befolyása van az akadémiai szféra azon szegmenseinek, amelyek az üzleti világgal szemben inkább fenntartásokat éreznek. Olyasfajta megfogalmazások, mint amilyenekkel az idézett közösségi szakpolitikai dokumentumokban találkozunk, a nemzeti szintű szakpolitikai térben kisebb valószínűséggel születnek meg. Az utóbbi erőviszonyai sokkal inkább kedveznek a felsőoktatás világára jellemző hagyományos viselkedési formáknak, így a tudományos kutatás és a technológiai fejlődés kapcsolatáról alkotott lineáris modellekben gondolkodásnak, az üzleti világtól való elzárkózásnak és annak az egyetemfinanszírozási megközelítésnek, amely előnyben részesíti az állami költségvetésből érkező forrásokat a gazdasági szereplők felől érkezőkkel szemben. Ugyanakkor a nemzeti felsőoktatás-politikai térnek a gazdaság felé való nyitottságot és a modern innovációs gondolkodást képviselő szereplői folyamatos megerősítést kapnak az uniós szakpolitika felől, és természetesen abban érdekeltek, hogy a nemzeti szakpolitika folyamatos és aktív interakcióban álljon a modernizációs folyamatokat támogató közösségi szintű szakpolitikával.

6.1.2 A SZAKKÉPZÉS

Az egyes alrendszerek vagy szakpolitikai területek elemzését a felsőoktatással kezdtem, de lehetett volna több érvet találni arra, hogy a szakképzés kerüljön a legelső helyre. Korábban láttuk, hogy ez az a terület, ahol legelőször fogalmazódott meg közös politika, amire maga a római (EGK-) szerződés adott mandátumot. Láttuk azt is, hogy a szakképzés jelentette a közösség számára a legfontosabb olyan kaput, amelyen keresztül beléphetett más problémavilágokba, így a felsőoktatás imént tárgyalt területére is. Noha a tagállamok szuverenitásának és a közösség hatókörnek kérdései itt is korán felvetődtek, és a Bizottság itt is hamar beleütközött a szuverenitásukat féltő tagországok ellenállásába, (Petrini, 2002) az erős jogi felhatalmazás e területen viszonylag korán lehetővé tette a 152 Council conclusions on the modernisation of higher education. 3128th Education, Youth, Culture and Sport Council meeting. Brussels, 28 and 29 November 2011.

175


nHalász Gábor

közös politika megfogalmazását és olyan közösségi intézmények felállítását, amilyenekre másutt tovább kellett várni. A szakképzési politika meghatározó elemét alkotják a kvalifikációs rendszert vagy a szakképesítések elismerését érintő kezdeményezések: ezzel részletesen fogok foglalkozni a horizontális szakpolitikai területekről szóló, következő fejezetben. A kvalifikációs rendszer értelmezhető úgy is, mint a szakképzési politika egyik különösen nagy hatású eszköze, amely az oktatási rendszerekben mélyreható változásokat képes generálni. Ugyancsak meghatározó eleme a szakpolitika ezen ágának a társadalmi partnerekkel történő egyeztetés, ami általában is fontos dimenziója a közösségi politikának, és ugyancsak kezelhető horizontális kérdésként is. Ezzel e könyvben önálló fejezetben nem foglalkozom, bár az európaizálódás szempontjából ez is megkülönböztetett figyelmet érdemelne. Annyit azonban érdemes megjegyezni, hogy a szakképzés az a csatorna, amelyen keresztül a közösség az oktatás világába jól be tudja vinni a társadalmi párbeszéd és egyeztetés mechanizmusait. Ez – mint már utaltam rá – többek között azért fontos a közösségi szereplők számára, mert lehetővé teszi, hogy az oktatás világában se csak a tagállamok kormányaival álljanak szemben, vagy ne csak egyetlen olyan nagy befolyású csoporttal, mint az előző részben említett akadémiai közösség. A mi perspektívánkból a szakképzésnek nemcsak az a jellemzője fontos, hogy ez kevésbé terhelt létező és potenciális ideológiai természetű konfliktusokkal, mint a felső- vagy az alap- és középfokú oktatás, hanem az is, hogy a szakképzési szféráért felelős nemzeti hatóságok és az érintett társadalmi partnerek itt általában befogadóbbak a közösségi kezdeményezésekkel kapcsolatban. Amikor a kétezres évek elején a szakképzési szakterületen a koppenhágai folyamat keretei között a közösségi politika megerősítését és kiterjesztését kezdeményezték, egy elemző úgy fogalmazott, „meglepően magas szintű elkötelezettséget lehetett tapasztalni a tagállamok és a különböző érintettek körében”. (Grollmann, 2008) Valójában azonban semmi meglepő nincs ebben. A szakképzés a tagállamok többségében hagyományosan alacsonyabb presztízsű területnek számít, mint az általános képzés, közösségi szinten viszont mindig kiemelt figyelmet kapott: ide nagyobb pénzek áramlottak, és már korán olyan saját közösségi intézmények jöttek létre, amelyekkel a nemzeti szereplők közvetlen kapcsolatokat építhettek ki. A szakképzés nemzeti szinten így általában előbb érzékelhette a modernizációs jellegű európai hatásokat, amelyekre ez a szféra – sajátos kultúrája miatt is – mindig nyitottabb volt, mint a többiek. A szakképzési szakemberek az Unióban gyakran ma is inkább támogató környezetben találják magukat, mint saját országukban (ami különösen vonatkozik a felnőttkori tanulással foglalkozókra), ami természetesen azzal is együtt jár, hogy pozitívabb módon viszonyulnak a közösségi kezdeményezésekhez. Emellett a szak- és az általános képzés pár évtizede még egymástól meglehetősen izolált világai között közösségi szinten, mint láttuk, mindig könnyebb volt hidakat építeni, mint a tagállamokon belül. Noha a kultúra világához közelebb álló oktatási és a munka világához jobban kötődő szakképzési területek között nemcsak a tagállamokban, hanem a Bizottságon belül is létezik feszültség és rivalizálás, az utóbbiban

176



ezek könnyebben áthidalhatóak, többek között azért, mert itt ezekhez kevésbé kötődnek az erőforrásokért versengő intézmények vagy intézményhálózatok. A közös szakképzési politika, mint többször utaltam rá, a hatvanas évek elejére vezethető vissza, amikor a szociális és foglalkozási szakpolitikák keretei között az akkor még csak hat főből álló közösség Tanácsa elfogadta ennek elveit,153 majd döntött az első oktatási kérdésekkel foglalkozó állandó testület154 felállításáról, amely tripartit alapon szerveződött, a tagállamok delegáltjaiból állt, és a Bizottság ellenőrzése alatt működött. A Bizottság kidolgozott egy szakképzési cselekvési programot, amelyet akár az első konkrét, költségvetési háttérrel is rendelkező közösségi akciónak is tekinthetünk az oktatás területén. Ennek keretei között a Bizottság közvetlenül szeretett volna olyan képzéseket szervezni, amelyek célja a munkanélküli olasz munkások felkészítése lett volna németországi munkavállalásra, de ez a tagállamok ellenállásába ütközött. (Petrini, 2002) Nincs mód itt az 1963-ban elfogadott szakképzés-politikai elvek tartalmi elemeinek részletes bemutatására, csupán annyit érdemes megjegyezni, hogy a szöveg nagy része ma is frissnek és alkalmazhatónak tűnik. Számunkra az az érdekes, vajon a közös politika milyen módon érvényesült a tagországokban, azaz milyen európaizáló hatása volt. A dokumentumban megfogalmazott tíz alapelv közül a legelső éppen ezzel foglalkozott, egyfajta definíciót nyújtva: a „közös szakképzési politika koherens és közös cselekvést jelent, amely azt vonja magával, hogy minden tagállam programokat fog megfogalmazni és biztosítja azt, hogy ezeket az e döntésben szereplő elvekkel összhangban ténylegesen meg fogják valósítani”. A későbbi viták azt mutatták, hogy az érintettek egy része a közösség hatalmának túlságos kiterjesztésétől tartott, mások viszont azért bírálták a dokumentumot, mert az „túl általános”, „túlságosan filozofikus”, és nem tartalmaz konkrét lépéseket. A Bizottság éppen ezért alkotta meg a fentebb említett cselekvési programot, amely azonban egy ideig saját belső programja maradt, és csak jóval később, a hetvenes évek elején kapott tanácsi megerősítést. De így is a szakképzés volt az a terület, ahol elsőként jöhetett létre olyan, konkrét intézkedéseket tartalmazó és megfelelő költségvetési háttérrel rendelkező program, amely lehetővé tette a közösségi cselekvést.155 Ugyancsak e területen jött létre az első olyan, valóban közösségi intézmény, a CEDEFOP, amely a Bizottság közvetlen ellenőrzése alatt működő szervezetként nagymértékben megnövelte a közösség adminisztratív kapacitását, vagyis – némileg leegyszerűsítve – azt, hogy elérje, amit akar. A CEDEFOP-nak köszönhetően a közösség nemcsak tényszerű információval rendelkezik mindarról, ami e területen a tagállamokban történik, hanem olyan komparatív elemzési kapacitással is bír, amihez fogható egyetlen tagállamban sem áll rendelkezésre. Ennek segítségével képes megállapítani, mi az, ami e területen lehetséges és mi nem, azaz mit érdemes kezdeményezni, mert a tagállamok egy kritikus tömeget 153 Council Decision of 2 April; i. m. 154 Council Decision on Rules of the Advisory Committee on Vocational Training (63/688/EEC). 155 General guidelines for drawing up a Community programme on vocational training (adopted at the 162nd session of the Council held on 26 July 1971).

177


nHalász Gábor

alkotó körében ez már elfogadott, vagy többségük rendelkezik az implementációhoz szükséges kapacitással, és mit nem, mert a feltételek erre még nem adottak. A CEDEFOP képes olyan szellemi energiákat mozgósítani, ami nélkül a közösség nem indíthatna el olyan bátor szakpolitikai vállalkozásokat, mint amilyen a később részletesen is elemzett európai kvalifikációs reform. A CEDEFOP-ban rejlő adminisztratív kapacitás természetes módon nemcsak a szűkebb értelemben vett szakképzés területén használható. A szervezet által begyűjtött információk és az általa készített elemzések jelentős hányada olyan, hogy azok tartalmát nem lehet élesen lehatárolni: közülük nagyon sok érinti az oktatás más alrendszereit is. Csupán egyetlen példa: amikor a 2000-es években a CEDEFOP komparatív elemzést készített az oktatási rendszereknek a tanulási eredmények (learning outcomes) alapú megközelítés felé történő elmozdulásáról, akkor ez egy sor ponton elkerülhetetlenül érintette a felsőoktatást is, (Leney–Gordon–Adam, 2008) és így fontos háttértudást nyújtott a Bologna-folyamat implementálásához is. A CEDEFOP azonban nem az egyetlen, a szakképzés területén működő közösségi intézmény. Az 1990-ben létesített, bár ténylegesen csak az évtized közepe óta működő Európai Képzési Alapítványnak (ETF)156 a nemzeti oktatáspolitikák és oktatási rendszerek európaizálódásában bizonyos vonatkozásban talán még nagyobb szerepe van, mint a CEDEFOP-nak. Ez a „bizonyos vonatkozás” a nem tagországokat jelenti, az ETF ugyanis a közösség kifelé irányuló támogatási politikáját valósítja meg. Ennek európaizáló hatása, mint ahogyan azt a TEMPUSprogram esetében is láthattuk, gyakran erőteljesebb, mint a tagországokra irányuló, mivel hatását nem gyengítik a szuverenitással kapcsolatos viták, és a fejlesztő beavatkozásokat, illetve az ezzel együtt járó anyagi forrásokat befogadó országok értelemszerűen különösen nyitottak az európai megoldások átvételére és alkalmazására. Ugyanakkor az ETF, annak ellenére, hogy nem a közösségi oktatáspolitika, hanem a külpolitika (external relations) hatókörében működik, éppúgy növeli a közösség szakpolitikai kapacitását, mint a CEDEFOP, hiszen az innen szervezett fejlesztő akciók során nagymennyiségű tudás gyűlik fel, amit ez a szervezet is tudatos módon épít és menedzsel. Az ETF lehetővé teszi a közösség számára, hogy olyan megoldásokat, amelyeket a tagországok nehezen fogadnának be, kipróbáljon vagy kikísérletezzen olyan országokban, amelyek támogatási vagy fejlesztési programok részeként ezeket szívesen fogadják, és így saját tagjainak ezeket már működőképes dolgokként tudja bemutatni. Annak lehetősége, hogy a közös szakképzési politika, valamint az implementálásában szerepet játszó CEDEFOP vagy az „exportálására” és külső kipróbálására képes ETF tevékenysége a szakképzésen kívüli területeket is elérjen, drámai módon megnőtt az egész életen át tartó tanulás (LLL) paradigmájának uralkodóvá válásával. Az LLL-ről, mint a többi szakterülettől ugyan alapvetően eltérő, de mégis e fejezetben tárgyalt alrendszerről és arról, amit itt „LLL-paradigmának” nevezetek, a későbbiekben még részletesen szó lesz, de itt is fontos megemlíteni. Az összes alrendszer közül ugyanis, könnyen érthető okokból, a 156 A szervezet bemutatkozását, weblapján lásd: http://www.etf.europa.eu/web.nsf/pages/ Who_we_are

178



szakképzés az, amely az LLL-paradigma irányába leginkább nyitott, és amely ennek uralkodóvá válását legjobban ki tudja használni saját határvonalai kiterjesztésére. Nem meglepő például, hogy az ETF saját weblapján található bemutatkozásában ez olvasható: „az oktatást és képzést egyazon átfogó tanulási rendszer részének tekintjük”. A CEDEFOP és az ETF ma már nem annyira a közösség szakképzési, mint inkább az egész életen át tartó tanulás közösségi politikája intézményeinek tekinthetők, és – mint korábban láttuk – ma már az Unió oktatási programjai között nincs intézményesen jól elkülönült szakképzési és közoktatási vagy felsőoktatási, hanem csak „Az egész életen át tartó tanulás programja” (LLP) létezik. Ha tényleges, konkrét hatását nézzük, nem túlzás a megfogalmazás: az 1963-ban elfogadott szakképzés-politikai elvek halott papír maradt. Ennek egyik magyarázata az, hogy nem volt olyan jelentős ügy, amely a tagállamokat kifejezetten közös cselekvésre késztette volna (Cort, 2008). Ez a helyzet a hetvenes években radikálisan megváltozott. Az olajválságot követő gazdasági visszaesés nyomán kialakult munkaerő-piaci helyzet – részben az új igény a felnőtt munkaerő tömeges átképzésére a strukturális változások miatt, részben az egyik legnagyobb társadalmi problémaként érzékelt ifjúsági munkanélküliség – teljesen átrendezte az oktatáspolitika terepét, a tagországok és a közösség szintjén egyaránt. A strukturális alkalmazkodás és a felnőttek tömeges átképzésének a kényszere rendkívüli módon felértékelte a felnőttkori szakképzést: az országok egy részében komoly pénzek kezdtek áramolni ebbe a gyorsan expandáló szektorba. Ez új nemzeti szakpolitikai stratégiák megfogalmazását igényelte, amivel igény támadt a nemzetközi tanulásra, a sikeres megoldások átvételére. Az ifjúsági munkanélküliség nemcsak politikai aggodalmakat keltett (melyeket erősített a hatvanas évek végi diáklázadások még élénk emléke), hanem az oktatáspolitikai prioritások és az oktatás rendelkezésére álló erőforrások átrendeződésével is járt. Ezek miatt új és erős igények fogalmazódtak meg a közös problémák együttes megoldására. Az ifjúsági munkanélküliség kezelése, illetve ezzel összefüggésben – mint arra már utaltam – az oktatás és a munka világa közötti átmenet olyan terület volt, amelyre a tagországokban nem léteztek bejáratott megoldások, stabil, kiépült intézményi mechanizmusok. Ezért ide nem volt nehéz a közösségi politikának behatolnia. Az oktatás és a munka világa között amúgy is hidat alkotó szakképzési szakterület természeténél fogva a legnyitottabb volt e problémavilág befogadására. A szakképzéssel foglalkozó szakpolitikusok és szakértők logikus módon különösen fogékonyak voltak az ifjúsági munkanélküliség problémájára, és a helyzet kedvezett nekik arra, hogy az oktatás egész problémavilágát úgy tematizálják újra, hogy középpontjába ez a különösen súlyos társadalmi probléma kerüljön. Az iskola és a munka világa közötti átmenet az egyik legfontosabb témává vált, amely „lehetőséget nyitott arra, hogy az oktatás (education) és a kötelező iskolázás a szakképzés-politika részévé váljon” (Cort, 2008). Ezek az oktatáspolitikai szereplők, akiknek a belső nemzeti oktatáspolitikai térben hagyományosan nem volt erős pozíciójuk, érdekeltek voltak e kérdés közösségi

179


nHalász Gábor

szintre tolásában, ahol ez iránt gyakran jóval nagyobb fogékonysággal találkoztak, mint „odahaza”. A hetvenes évek közepére a közösségi szereplőknek sikerült azt a problémavilágot, amely korábban csak a szakképzésé volt, átfogó oktatáspolitikai problémavilággá alakítaniuk. Amikor 1976-ban az oktatási miniszterek Tanácsa e témában szakpolitikai döntést hozott, ennek indoklásában többek között azt fogalmazták meg, hogy „tudatában vannak annak a súlyos problémának, amelylyel oly sok fiatalnak kell szembenéznie az iskolából a munkába való átmenet során” éppúgy, mint az „oktatási rendszerek elháríthatatlan és különleges felelősségének abban, hogy a fiatalokat a kötelező oktatás és az azt követő általános képzés és szakképzés során a munkába állásra felkészítsék”.157 A szakképzés és az általános oktatás közötti válaszfalak leomlása az Európai Unióban, ami mentálisan és politikailag nagymértékben megkönnyítette az LLL-paradigma megszületését és uralkodóvá válását, a közösségi politikai tér léte nélkül a tagállamok egy részében sokkal nehezebben történt volna meg. Annak a valószínűsége, hogy a kötelező oktatással foglalkozó nemzeti szintű stratégiai dokumentumokban olyan megállapítások jelenjenek meg, mint amilyeneket az 1976-os tanácsi döntésben olvashatunk (például arról, hogy a kötelező oktatás utolsó éveiben szakmai felkészítést és pályaorientációs szolgáltatást kell nyújtani, illetve fejleszteni kell a tanárok képességét arra, hogy a fiatalokat felkészítsék a munka világába való belépésre), a közösségi cselekvés nélkül jóval kisebb lett volna. Az uniós tagországokban a hetvenes években a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásának talán legfontosabb hatása az volt, hogy ezek megnyíltak az oktatás és a munka világa közötti átmenet problémavilága felé. A szakképzés területén a közösségi cselekvés legfontosabb kereteit a kétezres évek eleje óta a korábban már említett koppenhágai folyamat alkotja. Ez a Bologna-folyamat mintájára született: formálisan a tagországok kormányai szakképzésért felelős vezetői kezdeményezték 2001-ben, a belga elnökség idején. (CEDEFOP, 2010) Ez önmagában is figyelmet érdemel, hiszen egyik jellegzetes példája annak, hogy egy-egy szakterület kormányzati vezetői a számukra megnyíló közösségi térben milyen nagy hatású közös akciókra képesek, illetve egymással uniós szinten szövetkezve olyan hatást tudnak gyakorolni saját nemzeti rendszerükre, amilyet „odahaza”, egyedül cselekedve általában nem tudtak volna elérni. Az egyes szakterületek első számú kormányzati vezetői158 minden elnökség alatt, azaz félévente találkoznak, és ez mindig jó alkalom arra, hogy valamilyen ügyet megpróbáljanak közösségi szinten előbbre vinni. Ez lehetőséget ad a Bizottság számára, hogy a tagállamok szintjén a végrehajtó hatalmon belüli szakigazgatás legmagasabb pontján, de még nem politikai, hanem szakmai 157 Resolution of the Council and of the Ministers of Education meeting within the Council, of 13 December 1976, concerning measures to be taken to improve the preparation of young people for work and to facilitate their transition from education to working life. OJ 1976, C308/1. 158 A francia hagyományt követő közösségi szóhasználat „főigazgatónak” (Directors General) nevezi őket, ami körülbelül a mi szakállamtitkárunknak felel meg.

180



funkcióban lévő személyekkel kössön megegyezéseket, keressen közöttük szövetségeseket, vagy tesztelje egy-egy javaslat várható fogadtatását. Az a találkozó, amelyet a „főigazgatók” 2001-ben a belgiumi Bruge-ben tartottak, és ahol megegyeztek arról, hogy a szakképzés területén „megerősített együttműködési folyamatot” (enhanced cooperation)159 indítanak el, egyike volt az ilyen találkozóknak. A folyamat formális elindításáról szóló politikai döntést természetesen nem ők hozták meg, hanem minisztereik, egy évvel később, amikor a dán elnökség idején elfogadták az erről szóló koppenhágai nyilatkozatot. Ez sok szempontból a bolognai nyilatkozat mintáját követte, de két különösen fontos ponton eltért attól: az aláírói között nem volt az Unión és az EFTA-n kívüli ország, ugyanakkor az aláírók között nemcsak, hogy ott volt az Európai Bizottság, de a dokumentum – formális elnevezése szerint is – a „miniszterek és a Bizottság” közös nyilatkozata volt. A tagországok szakképzési vezetői tehát a közösségi térben, de nem az alapszerződésben rögzített intézményi keretek között indították el a „megerősített együttműködést”, amely így a Bologna-folyamathoz hasonlóan egyfajta kvázi kormányközi térben születhetett meg, de attól eltérően, alapvetően a közösségi intézményekre támaszkodva. Ez tette lehetővé számukra, hogy részeseivé válhassanak annak a szakpolitikai lendületnek, amely a felsőoktatást Bologna után mozgásba hozta. A koppenhágai folyamat valójában egy sajátos uniós politikai eszköz térhódítását jelezte, amit a korábban említett „program módszer” mintájára akár „folyamat módszernek” is nevezhetnénk. Lényege így öszszegezhető: olyan új, dinamikus intézményi keret létrehozása, amely lehetővé teszi az energiák mozgósítását egy adott területen, és biztosítja tartós fennmaradását. Az a terület, amelyen a „folyamat” mozgásba jön, állandó figyelmet kap, és egyben olyan tereppé válik, ahol a közösségi megközelítések érvényesítésének megnőnek az esélyei, továbbá nagymértékben kitágul annak a lehetősége, hogy az ügyeket a nemzetiből a közösségi erőtérbe lehessen áttolni. Az ilyen folyamatok intenzívvé teszik a közösség és a tagállamok közötti interakciókat, az élénk kommunikáció pedig megnöveli a sikeres tagállami megoldások vagy közösségi megközelítések terjedésének esélyét. Mindez úgy is felfogható, mint a korábban ismertetett, nagyhatású és innovatív közösségi kormányzási technika, a nyitott koordinációs módszer különösen intenzív alkalmazása egy szakpolitikai területen. (CEDEFOP, 2010) A koppenhágai folyamat tehát a nemzeti szakképzési politikákat hozzákapcsolta a közösségi térhez, annak saját célrendszeréhez és dinamikájához. Ez korábban nem létező lehetőségeket teremtett a nemzeti szereplők számára, hogy megváltoztassák a szakpolitika olyan elemeit, amelyeket a belső térben nem lett volna lehetséges. Egy dán szerző például beszámolt arról, hogy az EKKR

159 Ez a folyamat csak elnevezésében azonos azzal a „megerősített együttműködéssel”, amelyet az uniós alapszerződés szabályoz. Ez utóbbi értelmében ilyet a tagállamok szűkebb csoportja (legalább kilenc ország) hozhat létre annak érdekében, hogy az integrációs folyamatot előbbre vigyék egy olyan területen, ahol erre a tagállamok másik része még nem hajlandó (lisszaboni szerződés, 20. cikk). Itt nem erről van szó.

181


nHalász Gábor

implementációja elősegített egy olyan átrendeződést, amelynek nyomán a szakképzési politikában az esélyegyenlőségi megfontolások a gazdasági megfontolások javára háttérbe szorultak. (Cort, 2010)

6.1.3 AZ ÁLTALÁNOS, KÖTELEZŐ OKTATÁS

Amíg a felsőoktatásra és a szakképzésre az Európai Unióban a kezdetektől fogva intenzív figyelem irányult, az általános kötelező oktatásra a kilencvenes évekig ez kevéssé volt jellemző. Nem mintha a Bizottság részéről ne lettek volna kezdeményezések, de ezek jogalap és a tagállamok támogatása híján eredménytelenek maradtak, vagy csak csekély eredményt hoztak. Az oktatás alrendszerei közül, ahogy ezt egy, az Európai Akadémia160 által a kilencvenes évek elején kiadott könyvben megfogalmazták, a „természeténél fogva provinciális és etnocentrikus” iskolai oktatás a legnehezebben hozzáférhető a közösség számára (Husén–Tuijnman–Halls, 1992:14). E könyv szerzői, megpróbálva képet alkotni a „modern európai társadalom” iskolázásának világáról, egy korabeli Eurobarometer felmérés eredményeit idézték, melyben azt kérdezték az emberektől, vajon egy-egy területen inkább a nemzeti vagy inkább az európai szintet tartják megfelelőbbnek a döntéshozatalra. A válaszok azt mutatták, hogy a megkérdezett európaiak az iskola ügyét sorolták a legnagyobb arányban a nemzeti, nem a közösség szintjén kezelendő ügyek közé (lásd 8. ábra). 8. ábra. Az Európai Közösség polgárainak véleménye a döntéshozatal szintjéről egyes szakterületeken (1991) Munkavállalói érdekek képvisele Iskolapolitika Egészségügyi és szociális politika A személyes információk védelme Rádió, televízió, sajtó Biztonság és védelem Forgalmi adó FizetĘeszköz Külpolitika Környezet Harmadik világ Tudomány és technológia 0

10

20

A döntés az Európai Közösség szintjén legyen

30

40

50

60

Forrás: Husén–Tuijnman–Halls, 1992

160 Hivatalos nevén Academia Europaea (lásd: http://www.acadeuro.org)

182

70

A döntés nemzeti szinten legyen

80



Az iskolák ügyével az Európai Bizottság, legalábbis a külvilág felé látható módon, a nyolcvanas évek vége előtt feltűnően kevesebbet foglalkozott, mint a nagy kormányközi szervezetek, amilyen az UNESCO, az Európa Tanács vagy az OECD. A kötelező általános oktatás világát a közösségi politika elsősorban olyan horizontális témákon keresztül érintette, mint amilyen nyelvtanulás, az esélyegyenlőség, az információcsere, az információs és kommunikációs technológia oktatási alkalmazásának támogatása, a tudatos fogyasztóvá nevelés vagy a felsőoktatási kérdésként megjelentethető pedagógusképzés. Nem véletlen, hogy e horizontális témák, bár elvileg az oktatási rendszer bármelyik alrendszeréhez hozzákapcsolhatók, elsősorban a kötelező általános oktatással összefüggésben vetődtek fel. Érdemes ugyanakkor megemlíteni, hogy az iskolai oktatás, egy egészen közvetlenül praktikus ok kapcsán, valójában már nagyon korán megjelent a közösségi szereplők látókörében. Jóval a római szerződés előtt az Európai Szén- és Acélközösség tisztviselői kezdeményezték, hogy a közösség hozzon létre olyan iskolát, ahová saját gyermekeiket járathatják. E kezdeményezés nyomán jött létre, a közösségi intézmények és a luxemburgi kormány támogatásával, az első „Európai Iskola”.161 A kétezres évek végén 14 ilyen, kifejezetten az uniós alkalmazottak és néhány más nemzetközi szervezet munkatársai gyerekeiről gondoskodó intézmény működött az Unió tagországaiban lévő, különböző székhelyeken. Elvileg az Európai Iskolák az alap- és középfokú oktatással kapcsolatos közösségi cselekvés és gondolkodás fontos referenciabázisaivá válhattak volna, ez azonban nem következett be. E nagyon speciális funkciót betöltő intézmények olyan önálló, nemzetek feletti „mini iskolarendszert” alkotnak, amely a tagországok iskolarendszereitől izoláltan működik egy, a tagországok oktatási minisztériumai képviselőiből álló irányító testület ellenőrzése alatt. Noha jelentős arányban az Európai Bizottság finanszírozza őket, működésükben kevéssé tükröződnek azok a modernizációs törekvések, amelyek a kilencvenes évek eleje óta az Unió oktatáspolitikáját jellemzik. Az Európai Bizottságnak, pontosabban oktatási igazgatóságának kevés befolyása van erre a kicsiny „európai iskolarendszerre”: a terület nem is az oktatási, hanem a belső adminisztratív ügyekért felelős bizottsági tag portfóliójába tartozik. Noha már a hetvenes évek elején is volt olyan törekvés, hogy ezek az intézmények ne csak az uniós szervezetekben dolgozók gyermekei oktatásával foglalkozzanak, hanem a „sokféle nemzetiségű gyerekek együttnevelésének kísérleti központjai” legyenek, és ott is nyissanak ilyeneket, ahol „nagyobb arányban élnek bevándorló családok”, (European Commission, 1974) ez soha nem realizálódott. Az Európai Iskolák és az uniós oktatáspolitika kapcsolatára jellemző példa, hogy bizonyos közösségi szereplők sikertelenül küzdöttek azért, hogy itt is érvényesüljenek az inkluzivitás és az integráció azon elvei, amelyeket az Unió a tagállamok felé egyébként folyamatosan közvetít. Az Európai Parlament által megválasztott európai ombudsman egy 2003-as vizsgá-

161 Lásd az Európai Iskolák honlapját: http://www.eursc.eu

183


nHalász Gábor

latában kifejezetten elmarasztalta az Európai Iskolákat amiatt, hogy nem tudják vagy nem akarják integrálni a tanulási nehézségekkel küzdő gyermekeket.162 A kétezres évek első évtizedének közepén elindult egy figyelemre méltó kezdeményezés, melynek az volt a célja, hogy az Európai Iskolák zárt rendszerét megnyissák egy olyan sajátos akkreditációs mechanizmus segítségével, amely lehetővé teszi a tagállamok iskoláinak, hogy speciális Európai Iskola státusra tegyenek szert. A közös európai kurrikulumot követő „Európai Iskolarendszernek” e bővítése, amennyiben valóban kellő számmal keletkeznének új második vagy harmadik körös163 iskolák, azon sajátos európai iskolamodell behatolását jelenthetné a tagországok iskolarendszereibe, amely az Európai Iskolák zárt hálózatban jött létre. Ez az európaizálódás érdekes mintáját mutatja. A nemzeti rendszerektől évtizedekig izoláltan működő, sajátos célokat szolgáló „európai iskolarendszer” az uniós fejlődés egy pontján megnyílik azáltal, hogy olyan akkreditációs szervezetté válik, amely a standardjait esetleg be tudja vinni a nemzeti rendszerekbe, és azok bizonyos pontjain közös európai pedagógiai megközelítéseket tud érvényre juttatni. Igaz, itt olyan európai standardokról és pedagógiai megközelítésekről van szó, amelyek az uniós adminisztratív elit speciális iskolázási szükségleteiből fakadtak, és amelyeknek kevés közük van a közösség általános oktatáspolitikájához. Az iskolai oktatásról beszélve fontos hangsúlyozni, hogy ezen alrendszer problémavilágának nagy része a kurrikulum problémájaként jelenik meg, így az ezzel való foglalkozás sokakban egy közös európai kurrikulum fenyegetőnek tartott képzetét idézi fel. Nem meglepő, hogy a speciális funkciót betöltő Európai Iskolákon túl, ezzel az érzékeny területtel a Bizottság hosszú ideig vagy nem kívánt közvetlenül foglalkozni, vagy ha megtette, azonnal komoly ellenállásba ütközött. (Theiler, 1999) E területet ezért jellemző módon „átengedte” a kormányközi alapon működő, és az oktatás kulturális vonatkozásai kezelésében nagy gyakorlattal rendelkező Európa Tanácsnak, törekedve persze befolyásolni tevékenységét. (Petit, 2006) A közösségi oktatási programokat ebbe az irányba, megfelelő jogalap híján, a maastrichti szerződés hatályba lépése előtt nem lehetett megnyitni, bár a Bizottság tett olyan kisebb hatókörű lépéseket, mint amilyen a kapcsolatok építése tanárszervezetekkel vagy a közösség iránt érdeklődő tanárok informálása. Az első említésre méltó változások e területen, mint korábban láttuk, a hetvenes évek közepén indultak el, amikor az akkor kibontakozó olajválság nyomán az európai politikai elit egy része elkezdte szorgalmazni a politikai együtt162 Lásd „Follow-up inquiry to the European Ombudsman’s decision in his own-initiative inquiry OI/3/2003/JMA concerning the integration of persons with disabilities”, 72. paragrafus (http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/4161/html.bookmark). 163 A reform nyomán az Európai Iskolák három típusát különböztetik meg: az I. korlátozott számú, klasszikus intézmény, melyek működési költségeinek jelentős hányadát a Bizottság állja; a II. az előzőhöz hasonlóan zárt beiskolázású, azaz döntőn a közösségi intézményekben dolgozók gyerekeit fogadja, de kiadásaik nagy részét a tagállamok kormányai állják, a III. pedig nyitott beiskolázású, és teljesen a tagállamok kormányai finanszírozzák (European Commission, 2007a; 2007b). E kézirat keletkezésekor (2011 ősz) az Európai Iskolák titkárságának honlapja öt II. típusú akkreditált intézményt sorolt fel.

184



működés erősítését, és ennek egyik eleme értelemszerűen az a törekvés lett, hogy az „államok Európája” mellett jöjjön létre a „polgárok” vagy a „népek” Európája.164 A nyolcvanas évek második felében, a politikai unió létrehozásáról szóló, magas szintű politikai deklarációk elfogadását követte az alapszerződés ezeknek megfelelő módosítása.165 Mindez párhuzamosan zajlott az európai képviselők közvetlen választásának166 intézményesülésével, az európai polgár státusa létrehozására irányuló törekvésekkel és ezzel összefüggésben a közös európai identitás kérdése előtérbe kerülésével. A politikai unió létrehozásán dolgozók között általában egyetértés volt azzal kapcsolatban, hogy ez feltételezte: ki kell alakulnia a közös intézményekkel való polgári azonosulás egy minimális szintjének, mert e nélkül a politikai közösség nem lehet működőképes. Ebből az is következett számukra, hogy a közösségnek valami hasonló dolgot kellene tennie az iskolákkal kapcsolatban, mint amit a nemzetállamok tettek egy évszázaddal korábban, amikor a tömegoktatást a közös politikai rendszer iránti lojalitás megteremtésére használták. Mint korábban a történeti vonatkozásokat bemutató, 5.2.3 Az együttműködés új szakasza (1986–1992) című fejezetben láttuk, e folyamat egyik terméke volt a nyolcvanas évek végén az „európai dimenzió” fogalmának előtérbe kerülése, és ehhez konkrét szakpolitikai cselekvések hozzákapcsolása. Utaltam arra, hogy az európai dimenzió fogalma a közösségen belül valójában már jóval hamarabb, így a többször említett Janne-jelentésben is megjelent, ahol egy egész fejezet foglalkozott vele. A „tanításnak, ahol csak lehetséges, kell, hogy legyen egy európai dimenziója”, fogalmazott a Janne-jelentés, hozzátéve: „a politikai, társadalmi és kulturális hovatartozás nem lehet kizárólag nemzeti, ha a nemzetállam jegyeinek egy része a Közösséghez tevődött át” (Janne, 1973). A közösségi oktatáspolitikának a Bizottság által 1974-ben megfogalmazott első, korábban elemzett részletes kifejtése szintén hosszan foglalkozott az oktatás európai dimenziójával, ennek négy elemét említve: az idegen nyelvek tanulását, az Európa-tanulmányokat, a felsőoktatási intézmények közötti együttműködést és a már említett Európai Iskolákat. A hetvenes években a Bizottság többször is kezdeményezte, általában eredménytelenül, „európai tartalmak” megjelenítését a nemzeti tantervekben, ami csak akkor szorult vissza, amikor az oktatási igazgatóságot a foglalkoztatási főigazgatóságba integrálták. (Theiler, 1999) A közösségi politika explicit módon megfogalmazott és a Tanács által formálisan is elfogadott központi elemévé ez csak a nyolcvanas évek végén vált, amikor a 12 tagállam miniszterei közös határozatot fogadtak el erről.167 A döntés indoklása első helyen említette a politikai uniót és az e felé vezető út fentebb említett állomásait. 164 Lásd a korábban említett 1976-os Európai Unió című Tindemans-jelentést, majd később az 1983-as stuttgarti Ünnepélyes nyilatkozatot az Európai Unióról, az Európai Tanács 1984-es, Fontainebleau-ban elfogadott nyilatkozatát és különösen a Népek Európája című, ún. Adonnino-jelentés elfogadását az Európai Tanács részéről 1985-ben. 165 Az alapszerződést az 1986-ban elfogadott „Egységes Európai Okmány” módosította. 166 Erre először 1979-ben került sor. 167 Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council on the European dimension in education of 24 May 1988.

185


nHalász Gábor

Az oktatás európai dimenziójáról szóló 1988-as, korábban bemutatott miniszteri döntés rendkívül explicit és direkt módon fogalmazta meg az európai polgárrá nevelés erősítésének célját a nemzeti iskolarendszerekben. A tagállamok miniszterei többek között azt vállalták, hogy nemzeti szinten stratégiát alkotnak, amely tartalmazza „az európai dimenzió oktatásba történő bevezetésére alkalmazni kívánt oktatáspolitikai elképzeléseket”, és ezt minden iskola számára „hozzáférhetővé” teszik. Vállalták továbbá, hogy az európai dimenzió „konkrétan szerepeljen valamennyi releváns tantárgy iskolai tantervében, például az irodalom, a nyelvek, a történelem, a földrajz, a társadalomtudományok, a közgazdaságtan és a művészetek esetében”. Ennek nyomán próbálkozások sora történt arra, hogy az európai polgári ismerek tanítására közös tananyagokat fejlesszenek, vagy európai szellemben „korrigálják” az egyes nemzeti történelem-tankönyveket. Ennyire explicit, az iskolák világát, ezen belül a kurrikulumot közvetlenül célba vevő európaizálási próbálkozás a közösség keletkezése óta nem volt. Noha ennek nyomán sok új dolog született, e „vállalkozást” folyamatosan bírálatok érték nemcsak a nemzeti szuverenitásért aggódók, hanem azok részéről is, akik hiteltelennek tartják a politikai szocializáció felülről vezényelt formáit, (Ryba, 1992) és tulajdonképpen az egész folyamat akár kudarcként is értelmezhető. (Theiler, 1999) Ez egyik jó példája annak, hogy amikor az Unió úgy próbál viselkedni, mint a tagállamok, ugyanazon a terepen próbál mozogni, és hasonló eszközöket próbál alkalmazni, mint azok, akkor a sikeres cselekvésnek nem sok esélye van. Az európai dimenziónak a tagországok oktatási rendszereiben történő „bevezetésére” irányuló próbálkozás lényegében olyan, döntően felülről lefelé irányuló beavatkozás volt, ami a tagországok nemzeti rendszereiben természetesen nem volt ritka, de amely nagyon elütött az alulról felfelé történő változtatásnak attól a módszerétől, amelyet más területeken a közösség sikerrel alkalmazott. Mint arra korábban már utaltam, az európai dimenzió fogalmában a közösségre jellemző hatalmi viszonyok realitásához való alkalmazkodás egy érdekes példáját fedezhetjük fel. Mivel a tagállamok oktatási rendszereinek létező intézményi folyamatait a közösség nem alakíthatja át, a cselekvése nem ezek módosítására, hanem ezek új elemekkel történő kiegészítésére irányul. Az európai dimenzió fogalmán keresztül a tagállamok nem arra kapnak invitálást, hogy megváltoztassák azt, ami van, hanem arra, hogy hozzátegyenek ahhoz valami újat, ami eddig nem volt. A „dimenzió fogalma inkább jelenti valaminek a hozzáadását egy más létezőhöz, mintsem valaminek másra történő lecserélését”. (Ryba, 1995) A kurrikulum perspektívájából nézve például nem egy „új tantárgy” bevezetéséről van szó, hanem a már meglévők tartalmi gazdagításáról. A létező dolgok így alig változnak, csupán új kiterjedéssel gazdagodnak. E megközelítés csökkenti az ellenállást, hiszen – legalábbis közvetlenül és feltűnő módon – nem érinti a szerzett jogok, az intézményesült érdekek és a korábban kialkudott pozíciók világát. A pluszdimenzió hozzáadása azt az érzetet kelti, úgy lehet alkalmazkodni a közösség igényeihez, hogy közben minden maradhat a régiben. E megközelítés a kilencvenes években tovább erősödött, amikor azt a szűkebb értelmezést, amely az európai dimenzió fogalmát a politikai szocializáció 186



tantervi változásokon keresztül történő közvetlen és formális befolyásolásához kötötte hozzá, fokozatosan felváltotta egy tágabb, amelybe belefért szinte minden, amit a közösség az oktatás területén tett. A fogalomnak ez a bővítő átértelmezése hozzákapcsolódott a maastrichti szerződés elfogadásához, és így az oktatással kapcsolatos közösségi cselekvés jogi alapjai megteremtéséhez. Az új alapszerződés oktatással foglalkozó cikkelye egyfelől explicit módon utalt e fogalomra, másfelől megfogalmazta, hogy a közösségi cselekvés csak kiegészítheti a tagállami cselekvést. A szerződés elfogadása után, az abban kapott felhatalmazással élve és azt értelmezve, a közösség újradefiniálta az európai dimenzió fogalmát. Erre először, mint láttuk, a Bizottság által 1993-ban közzétett, erről szóló vitaanyagban (European Commission, 1993a) került sor, amely azt fogalmazta meg, hogy az iskolai oktatás területén is a többi szakterületen bevált közös európai projektek logikáját kell követni, és arra tett javaslatot, hogy ezek milyen tartalmi területekre fókuszáljanak. Ilyenek voltak a mobilitás, a pedagógusok képzése, a nyelvoktatás, a multimédiás eszközökre épülő távoktatás, a pedagógiai innovációk, az információ- és tapasztalatcsere és az Európai Iskolák tapasztalatainak felhasználása. A tartalmi területek megjelölése jól mutatja, hogy a hangsúly már egyáltalán nem az európai polgárok politikai szocializációján volt, és nem a kurrikulum állt a középpontban, hanem az, hogy mely területeken lehet a korábbi tapasztalatok és közösségi lehetőségek kihasználásával a tagországok és intézményeik együttműködésére épülő projekteket indítani. A mögöttes feltételezés az volt, hogy az európai polgárok nevelését nem az segíti hatékonyan, ha megpróbálnak „európai tartalmakat” beépíteni a nemzeti tantervekbe, hanem az, ha minél több egyént és intézményt sikerül bevonni olyan értelmes, közös projektekbe, amelyekben a részvétel eleve az európai identitás megerősödésével jár. Azaz nem közvetlenül kell tanítani Európát, hanem olyan cselekvési formákat kell találni, amelyek miközben hozzájárulnak az oktatási rendszerek fejlesztéséhez, legalábbis azok számára, akik ebben részt vesznek, az Európáról való tanulást is eredményezik. Ez kimondatlanul is a cselekvésen keresztüli tanulás (learning by doing) elve követését jelentette, ami az országok egy részében eleve jellemezte az európai dimenzió közös politikája implementálását. Ezen országokban korábban sem arra helyezték a hangsúlyt, hogy formális tantervi változtatásokat végezzenek, hanem arra, hogy az iskolákat ellássák olyan vonzó pedagógiai eszközökkel, amelyeket azok önként alkalmazhatnak. (Ryba, 1995) Az iskolai oktatás területén tehát a közösség ugyanazt a megközelítést kezdte el alkalmazni, amely a felsőoktatás és részben a szakképzés területén korábban bevált: a már létezők mellett, azok mintájára új közösségi oktatási programot hozott létre, amely ezúttal az iskolákat vette célba. Ez a lett a Comenius program, amelyet nem különállóként alkottak meg, hanem egységes filozófia alapján, az összes korábbi, nem szakképzési célú program integrálásával, az 1995-ben elindított Socrates program keretei közé helyezték. A Socrates program lett a kilencvenes években annak az oktatással kapcsolatos közösségi politikának az átfogó kerete, amely lehetővé tette, hogy a közösség „katalizáló hatású cselekvéssel járuljon hozzá a tagállamokban zajló innovatív fejlesztésekhez” (European 187


nHalász Gábor

Commission, 1993d). Az a tény, hogy a bevált közösségi oktatási programokat terjesztették ki az iskolák világára, annak a pragmatikus megközelítésnek a térhódítását jelentette, amelyről korábban, a hetvenes években, az első bővítés nyomán bekövetkezett paradigmaváltásról szólva beszéltem részletesen, utalva arra, hogy a „program módszer” milyen módon lépett a „regulációs módszer” helyébe. E megközelítés a tagállamok egy részében alig igényelt változást az iskolai oktatásra jellemző belső igazgatási vagy kormányzási mechanizmusokban, másokban viszont komoly alkalmazkodási kényszerrel járt, aminek mértéke akár jóval nagyobb is lehetett annál, mint amit a felsőoktatás területén lehetett megfigyelni. Az egyetemek esetében a határokon átnyúló intézményközi együttműködésnek mindig is voltak hagyományai, az iskolai oktatás területén azonban, különösen a centralizált oktatási rendszerrel rendelkező országokban, ahol az intézmények szoros állami irányítás alatt működtek, ez teljesen új helyzetet jelentett. Sok országban egyáltalán nem volt magától értetődő az, hogy az egyegy iskola pályázati úton önálló erőforrásokhoz jutva, saját elhatározása alapján közvetlen kapcsolatot építsen ki egy másik országban működővel olyan projektek megvalósítására, amelyek tartalmába az állami hatóságoknak alig van beleszólásuk, e projektbe bevonva tanulóit, akik így olyan tanulási helyzetekbe kerülnek, amelyekről az állami tantervek nem szólnak. Ez elkerülhetetlenné tette a belső szabályozási keretek megváltoztatását, így például az intézmények önálló jogi státusának megteremtését vagy a pályázati úton szerzett saját források szabad felhasználásának lehetővé tételét az iskolák számára. A bekapcsolódás a Socrates programba nem csekély kihívást jelentett az olyan országok számára, amelyekben a felsőoktatás és az iskolai oktatás egymástól élesen elkülönült adminisztratív keretek között működött, és ahol e két szféra között alig volt kommunikáció. Ez kikényszerítette, hogy hidak létesüljenek a korábban izolált alrendszerek között. A program európai szintű irányítására létrejött intézményi keretek, azaz a tagállamok képviselőiből álló, de az Európai Bizottság által vezetett Socrates Bizottság olyan közösségi szintű döntéshozatali teret hozott létre, amely lehetőséget teremtett arra, hogy bizonyos, az alrendszerek között kialakuló konfliktusokat nemzeti szintről közösségi szintre lehessen áttolni. Korábban részletesen beszéltem a programok menedzselésére a tagállamokon belül létrehozott nemzeti ügynökségek kettős identitásáról és szerepükről az oktatási rendszerek európaizálódásában. Itt azt érdemes ehhez hozzátenni, hogy ezek az ügynökségek az iskolai oktatás számára is ablakká váltak az Unió felé, és kulcsszerepük lett abban, hogy olyan megközelítéseket közvetítsenek a nemzeti rendszerek felé, amelyek azok egy részében teljesen ismeretlenek voltak. Ilyen például a pályázási kultúra, az ehhez kapcsolódó intézményi szintű stratégiai vezetés, a projektmenedzsment, az önálló gazdálkodás az erőforrásokkal és az európai normáknak megfelelő elszámolás. Ahol az iskolák világa korábban valóban „provinciális és etnocentrikus” volt, ott ezek egyfajta kulturális sokkot is okozhattak. A Socrates program feltételezte, hogy az oktatási ágazaton belül kialakuljon egy olyan közös európai stratégiai gondolkodás, amely megegyezést feltételez a kiinduló helyzet elemzésében, a prioritások meghatározásában, a konkrét célok 188



kitűzésében és az implementáció eszközei rögzítésében. E nélkül nem lett volna lehetséges a program koherenciájának fenntartása és a rendelkezésére bocsátott, nem csekély erőforrások hatékony felhasználása. Ez egyfajta visszatérést igényelt a közös politika explicitté tételének ahhoz a modelljéhez, amelynek első megnyilvánulása a Janne-jelentés volt a hetvenes évek elején, és amely újra megjelent az európai dimenzióról szóló 1993-as vitaanyagban. E folyamat egyik első jele, hogy a Socrates program létrehozásával egy időben megszületett az oktatási ágazat első, átfogó közösségi stratégiája, amelynek már meghatározó tartalmi elemét alkották az általános kötelező oktatást is érintő elemek. A korábban már említett, az Európai Bizottság által 1995-ben közzétett Tanítás és tanulás. A tanuló társadalom felé című stratégiai dokumentum (European Commission, 1995) olyan új nyelvezetet hozott be az iskolai oktatás világába, amely ott sok szereplő számára ismeretlen és idegenszerű volt. Ez jól tükröződött abban az állásfoglalásban, amelyet a Bizottság által javasolt stratégiával kapcsolatban a tagállamok oktatási miniszterei fogadtak el.168 A javasolt stratégiai célok szokatlansága részben abból fakadt, hogy a bizottsági javaslat nem egyszerűen az oktatási szakterület „terméke” volt. Három előterjesztője közül csak az egyik volt a Bizottság oktatást felügyelő tagja (Edith Cresson), a másik kettő a szociális ügyekért (Pádraig Flynn), illetve a belső piacért és az ipari ügyeként (Martin Bangemann) felelt,169 kiindulópontját pedig nem az európai dimenzióval kapcsolatos, az iskolák világából érkezők számára ismerős nyelvet követő korábbi munkák alkották, hanem valami egészen más. Ez a kiindulópont, mint láttuk, valójában a növekedéssel, a foglalkoztatással és a versenyképességgel foglalkozó Delors-féle, a közösségi oktatáspolitikai gondolkodásra mindmáig meghatározó hatással lévő fehér könyv volt (European Commission, 1993c). Az iskolai oktatás ügye ezen a ponton kapcsolódott hozzá a közösség kialakulóban lévő új oktatáspolitikájához, amelyet a következő részben tárgyalt egész életen át tartó tanulás fogalma fémjelez. Az iskolai oktatás problémavilágának újragondolása a gazdasági növekedés, a foglalkoztatás és a versenyképesség perspektívájában, továbbá hozzákapcsolása az információs társadalom és a tudásgazdaság akkor még alig ismert problémavilágához, jellegzetesen azon folyamatok közé tartozik, amelyek több tagország nemzeti oktatáspolitikai terében az Európai Unió nélkül talán mindmáig nem zajlottak volna le, vagy nem maradtak volna tartósak. Az iskolai oktatásra vonatkozó szakpolitika kikerülése a közösségi térbe, amit a maastrichti szerződéssel létrejött új jogalap tett lehetővé, rövid idő alatt radikálisan újratematizálta e politikát. Nemcsak arról van szó, hogy a tagállamok iskolai oktatással foglalkozó oktatáspolitikai szereplőinek meg kellett egyezniük egymással, hanem arról is, hogy e térben találkozniuk kellett olyan, az oktatási ágazaton kívül lévő szereplőkkel is, akikkel „odahaza” általában nem nagyon szoktak, és akik itt az „otthoninál” jóval erősebb pozícióban voltak. Az ágazatok és a különböző szakpolitikai területek 168 Council Conclusions of 6 May 1996 on the White Paper ‘Teaching and learning: towards the learning society’. Official Journal C 195, 06/07/1996 P. 0001 – 0005 169 I. m.

189


nHalász Gábor

közötti erőegyensúly itt egészen más volt, mint a nemzeti szakpolitikai térben, így ennek megfelelően más szakpolitikai kimenetek is születhettek. Az iskolai oktatást tekintve a közös célok összecsiszolódása nem kevésbé bonyolult folyamat volt, mint a felsőoktatás területén. A közösségnek a gazdasági és piaci dimenzió irányába történő, korábban említett „instrumentális torzítása” a meghatározó nemzeti szereplőkből ezúttal is negatív reakciókat váltott ki. A Bizottság által javasolt stratégiára reagáló oktatási miniszterek például fontosnak tartották megfogalmazni, hogy „a kulturális és oktatási aspektusok éppolyan figyelmet érdemelnek, mint a fejlődés szűken értelmezett gazdasági aspektusai” és „nem szabad figyelmen kívül hagyni a társadalmi fejlődés etikai aspektusait”. Azt is hangsúlyozták, hogy „a filozófiai és értékdimenziónak jelentős helyet kell biztosítani, hogy ellensúlyozni tudja a társadalmi változásnak azt a felvilágosodás óta létező szemléletét, amely túlzott reményeket táplál a tudással, mint önmagában való céllal szemben”.170 Amíg az oktatás európai dimenziójától folyó reflexió korábban megengedte azt az értelmezést, amely az oktatás kulturális dimenzióját hangsúlyozza, addig az a stratégiai gondolkodás, amely a globális gazdasági és piaci folyamatokból fakadó kihívások felől közelített az oktatás felé, egyértelműen a kulturális dimenzió háttérbe szorulását jelentette. Ami azonban a számunkra ennél is érdekesebb: amíg az előbbi megengedte a nemzeti szuverenitás értékének szembeállítását a közösségi politikával, addig az utóbbi esetében ez lényegében értelmét veszítette. A globális gazdasági kihívások, az ezeknek való megfelelés hiánya és az ebből fakadó növekedési, versenyképességi és foglalkoztatási problémák olyan közös európai problémaként jelentek meg, amelyekre nem lehetett a nemzeti szuverenitás elvének hangoztatásával reagálni. Azt el lehetett utasítani, hogy az oktatást gazdasági és piaci perspektívából nézzék, de ha mégis így nézték, azt egyik tagállam sem mondhatta, hogy őt nem zavarja Európa lemaradása a globális versenyben, és a nemzeti szuverenitás alapján joga van arra, hogy ne törődjön saját leszakadásával. Az iskolapolitika közösségi térbe kerülése e szakpolitikát emiatt is kikerülhetetlenül a modernizációs célok felé terelte. A modernizációs perspektívában megfogalmazódó, a gazdaság és a piac szempontjai felé nyitott közösségi oktatáspolitika megemésztése hosszú folyamat volt, és tulajdonképpen mindmáig nem ért véget. A miniszterek az 1995-ös oktatási fehér könyvre reagálva hangsúlyozták, hogy az „utolsó szó még nem hangzott el”171 és további vitákat javasoltak. Ennek egyik eredménye az volt, hogy a Bizottság oktatásért felelős tagja a fehér könyv kiadásának évében létrehozott egy független oktatási szakértőkből és társadalomkutatókból álló csoportot, megbízva őket: fogalmazzanak meg egy újabb stratégiai javaslatot, amely a közösségi oktatáspolitikát orientálhatja. Noha a csoport által elkészített és a Bizottság által kiadott jelentésre (European Commission, 1997) a későbbiekben nagyon kevés hivatkozás történt, azért tartom fontosnak külön kiemelni, mert ez tűnik az első, valóban igényes, tartalmilag teljesen koherens olyan stratégiai 170 I. m. 171 I. m.

190



dokumentumnak, amely az Unióban az oktatáspolitikáról, ezen belül az iskolapolitikáról született. Ebben olyan módon sikerült ötvözni a kulturális és a gazdasági perspektívákat, amire később sem sok példát találni. Itt fogalmazódott meg először – egyelőre legitimáló politikai döntés nélkül – az a célrendszer, amely néhány évvel később, már a lisszaboni folyamat keretei között, az Oktatás és képzés 2010 névvel jelölt programban is megjelent, és amely ott a legmagasabb politikai támogatást kapta. Ez az Európa megvalósítása az oktatás és képzés révén című, 1997-ben megjelent kiadvány öt stratégiai prioritást fogalmazott meg. Az első az európai polgár megteremtése volt, ami visszatérést jelentett a korábban az európai dimenzió fogalma alatt megjelent problémavilághoz. A második a versenyképesség és a foglalkoztatás erősítése volt, amely a Delors-féle fehér könyvben megfogalmazott szakpolitikai irányhoz kapcsolódott. Harmadik prioritásként a társadalmi kohézió erősítése fogalmazódott meg, ami a szociális Európának és az európai társadalmi modellnek azt a filozófiáját követte, ami kifejeződött az amszterdami szerződésben, és amely a versenyképességi perspektíva egyfajta ellensúlya is lehetett. A negyedik az információs társadalom és az új információs és kommunikációs technológiák elterjesztésének kiemelt céljához kötötte hozzá az oktatást. Végül az ötödik az oktatási rendszerek kormányzásának reformját javasolta, a hangsúlyt a nyitottságra, az adaptivitásra és a vezetés minőségére helyezve, megnyitva az oktatás világát azon, a közigazgatásban zajló reformok előtt, amelyek a közszférában a minőség és a hatékonyság javítását célozzák. (European Commission, 1997) Az „Európa megvalósítása az oktatás és képzés révén” nemcsak mindmáig az Európai Unió egyik legjobb minőségű oktatáspolitikai dokumentuma, hanem annak is jele, hogy a kilencvenes évek végére az Unión belüli oktatási szereplőknek sikerült megtalálniuk azt a közös hangot, amely a szakpolitikát alakítók számára valamennyi tagállamban érthető volt, és amely megteremtette a mentális és kulturális feltételeit egy olyan pragmatikus alapon álló, közös oktatáspolitikának, amely ugyanakkor nem nélkülözött bizonyos szintű emelkedettséget sem. Az a nyelvezet és az a problémameghatározás, ami e dokumentumot jellemzi arra utal, hogy a kilencvenes évtized végére a nemzeti és közösségi oktatáspolitikai megközelítések között kiépültek azok a hidak, amelyek megkönynyíthették a közlekedést közöttük, és felgyorsíthatták a nemzeti oktatáspolitikák és oktatási rendszerek európaizálódását. Amikor néhány évvel később, az uniós államfők Lisszabonban, a városról elnevezett folyamat kiindulópontján döntést hoztak arról, hogy jöjjenek létre azok a mechanizmusok, amelyek lehetővé teszik a tagállamok nemzeti oktatáspolitikái koordinálását, illetve felszólították az oktatási minisztereket, fogalmazzák meg az oktatási ágazat közös szakpolitikai céljait, lehetővé tették, hogy az „Európa megvalósítása” prioritásai a közösségi politika pilléreivé váljanak. A 2002ben elfogadott közös célok, amelyek lényegében a minőség, a méltányosság és a jó kormányzás három nagy pillérére támaszkodtak (Council…, 2002), nem sokban különböztek azoktól, amelyeket korábban az „Európa megvalósítása…” szerzői fogalmaztak meg.

191


nHalász Gábor

Az iskolai oktatás területén az európaizálódási folyamatok elemzői számára a legérdekesebb és leginkább tanulságos folyamat az európai kulcskompetenciák meghatározásához kapcsolódik. A kétezres évek közepén, többéves előkészítési folyamat nyomán az oktatási miniszterek Tanácsa és az Európai Parlament közös ajánlást fogadott el az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciákról.172 Ez egy olyan európai referenciakeret (reference framework) elfogadását jelentette, amely konkrétan meghatározta azoknak a kompetenciáknak a körét (lásd a 4. keretes írást), amelyekre „minden egyénnek szüksége van a személyes önmegvalósításhoz és fejlődéshez, az aktív polgársághoz, a társadalmi beilleszkedéshez és a foglalkoztathatósághoz.”173 Az ajánlás egyik legfontosabb célja az volt, akárcsak a legtöbb hasonló dokumentumé, hogy orientálja a tagországok belső reformjait és e területen felhatalmazást adjon a Bizottságnak az aktív cselekvésre. 4. keretes írás. Az európai kulcskompetenciák Az anyanyelven folytatott kommunikáció Idegen nyelveken folytatott kommunikáció Matematikai kompetenciák és alapvető kompetenciák a természet- és műszaki tudományok terén Digitális kompetencia A tanulás tanulása Szociális és állampolgári kompetenciák Kezdeményezőkészség és vállalkozói kompetencia Kulturális tudatosság és kifejezőképesség

Noha a kulcskompetencia-ajánlás nem utal explicit módon a kurrikulumra (e fogalom az ajánlás szövegében egyáltalán nem jelenik meg), e közösségi lépés egyértelműen behatolást jelentett az oktatás tartalmának korábban gondosan védett világába, azaz éppen oda, ahonnan sokan távol szerették volna tartani. A közösen elfogadott kompetenciák fejlesztése nyilvánvalóan nem lehetséges úgy, hogy ne módosítsák azokat a nemzeti standardokat és szabályozókat, beleértve ebbe a tanterveket és az értékelési vagy vizsgarendszereket, amelyek nemzeti szinten meghatározzák az iskolák működését, és alakítják azt a tanulási környezet, amellyel a tanulók az iskolákban találkoznak. A kompetencia alapú megközelítés, ha komolyan veszik, a tantervekről és értékelési módszerekről való gondolkodás és az ezekkel összefüggő iskolai gyakorlat radikális átalakulását kényszeríti ki. Ez a helyzet különösen azokban az országokban jelentett gyökeresen eltérő helyzetet, amelyekben ennek nem volt hagyománya, azaz ahol korábban ahhoz szoktak hozzá, hogy a pedagógiai folyamatokat nem a „kimenet”, hanem a „bemenet” felől szabályozzák, vagyis

172 Recommendations of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 on Key Competences for Lifelong Learning. i. m. 173 I. m.

192



nem azt mondták meg, mire kell a tanulóknak a tanulási folyamat végén képesnek lenniük, hanem azt, hogy mit kell a tanároknak tanítaniuk. Az európai kulcskompetenciákat definiáló referenciakeret elfogadása egyik legjobb példája annak a sajátos dinamikának, amely abban a közösségi játéktérben alakult ki, amely az élethosszig tartó tanulás ernyője alatt kapcsolja össze az oktatási rendszer egyes alrendszereit. Az elfogadott ajánlás nem az iskolai oktatásról, hanem a tanulás teljes spektrumáról szól: éppúgy van benne utalás a „kezdő oktatásra” (initial education), mint a felnőttek folyamatos tanulására. Azt a „meccset” tehát, amelynek eredménye a kulcskompetenciák meghatározása lett, a közösségi térben nem az általános kötelező alapoktatás alrendszerének szereplői játszották le egymás között, hanem egy jóval tágabb kör, beleérve mindazokat, akik az egész életen át tartó tanulásban érintettek. Annak a munkacsoportnak például, amely a kulcskompetencia ajánlást előkészítette, volt egy olyan „alcsoportja”, amelyben ott voltak az ipari és vállalkozási ügyekért felelős főigazgatóság által delegált tagok is, és amely egyetlen, később a referenciakeret listáján szereplő kompetenciával, a „vállalkozóképességgel” foglalkozott,174 gondot fordítva arra, nehogy a tantervi szakértők „megfeledkezzenek” erről. Korábban utaltam arra, hogy ennek az ajánlásnak egyik fontos támogatója volt az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság. Érdemes ezzel kapcsolatban megjegyezni, hogy a kulcskompetencia referenciakeretről szóló ajánlást a Bizottság a legmagasabb szintű politikai felhatalmazás birtokában terjesztette a Tanács és a Parlament elé, hiszen erre vonatkozóan az Európai Tanács 2000. évi, a lisszaboni folyamatot elindító döntése egészen specifikus instrukciókat tartalmazott. Ahogy az államfők a döntésben megfogalmazták: „olyan európai keretrendszert kell alkotni, amely meghatározza azokat az alapvető képességeket (basic skills), melyekre az egész életen át tartó tanulás során szert kell tenni”, és egyúttal ezek egy részét, beleértve ebbe a vállalkozói képességet, konkrétan fel is sorolták.175 A kulcskompetenciák meghatározásával a közösség tehát behatolt arra a területre, amely korábban szigorúan el volt zárva tőle: abba a „titkos kertbe”,176 amelyet az országok egy részében a kurrikulum, más részükben a tantervek fogalmával jelölnek. Az a bizottsági javaslat, melynek nyomán a kulcskompetenciákról szóló ajánlás megszületett, a lisszaboni Európai Tanács döntését úgy interpretálta, teljes joggal, mint amely éppen erre adott felhatalmazást. Az ajánlások elfogadását azért javasolta a Bizottság, hogy „azonítsuk az alapvető képességeket, és meghatározzuk azt, hogy ezeket, a hagyományos képességekkel 174 Implementation of “Education & Training 2010” Work Programme. Working Group B “key competences”. Joint subgroup of experts invited by Education and Culture DG and the Enterprise Dg. European Commission. Directorate-General for Education and Culture Education. Lifelong Learning Policy Development November 2004 (online: http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/basicpaper2004.pdf). 175 Lisbon European Council 23 and 24 march 2000. Presidency conclusions. 176 A „titkos kert” metaforáját a hatvanas években Lord Eccles oktatási miniszter használta a kurrikulumról beszélve az angol oktatáspolitika sajátos kontextusában, majd később sokan utaltak erre (Gillard, 1988).

193


nHalász Gábor

együtt, hogyan lehet jobban integrálni a kurrikulumba” (European Commission, 2005b), azaz itt a kurrikulum explicit módon meg is lett említve. Az ajánlásokban megfogalmazott közös modell megjelenése a tagországokban komolyan megbolygatta a kurrikulumpolitika világát: a nemzeti szakpolitikai tér egyes szereplői erős „hátszelet” kaptak, mások úgy érezték, a világ nem arra halad, amerre szerették volna. Fontos persze hangsúlyozni: a nemzeti szakpolitikai tér megbolydulása és az erőviszonyok átrendeződése nem csupán az ajánlások hatására következett be, és e folyamatra éppúgy nem jellemző a linearitás és az ok-okozati kapcsolatok világos képlete, mint általában az európaizálódási folyamatra, bárhol is figyeljük meg ezt. Egyszerűen az történt, hogy a „mit tanítsunk” kérdéséből kiinduló hagyományos megközelítés és a „milyen képességek fejlesztése a feladatunk” új paradigmája közötti vita, amely valamilyen formában kivétel nélkül minden tagországban zajlott, a lisszaboni döntést követően átvihető lett a közösségi szintre, és ott a két megközelítés vitája, nem meglepő módon, eltérő kimenettel végződött, mint amilyennel a tagállamok nagy része belső oktatáspolitikai porondján végződött volna. Az a „munkacsoport”, amelyben a Bizottság irányításával a kulcskompetenciákról szóló ajánlást kidolgozták, a nemzeti kormányok által delegált olyan szakértőkből állt, akik „odahaza” általában aktív résztvevői voltak a kurrikulumpolitikai folyamatoknak, és akik saját országukban az ajánlásokat megelőzően is – néha sikerrel, néha sikertelenül – éppen olyan irányú változásokat szorgalmaztak, mint amilyenek az ajánlásokból következnek. Egy spanyolországi elemzés szerint például a tantárgyakon átívelő (cross-curricular) kompetenciák fejlesztésének célja és a közösen elfogadott konkrét kompetenciák egy része hamarabb jelent meg a spanyol állami tantervekben, mint az európai ajánlásokban. Ez azzal is összefügg, hogy ezeket éppen azon szakértők aktív közreműködésével határozták meg, akik a Bizottság által vezetett munkacsoportokban is ott voltak. (Tiana–Moya–Luengo, 2011) A tagállamok értelemszerűen a nemzeti standardok kidolgozásáért és fejlesztéséért felelős nemzeti intézmények vezető szakértőit delegálták az uniós standardokat kidolgozó munkacsoportokba, akik az egész folyamat során folyamatosan „ingáztak” a nemzeti és a közösségi szakpolitikai terek között, ide-oda vitték az információkat, a gondolatokat, a sajátos meglátásokat, és a közösségi politika éppúgy, mint a nemzeti, ebben a dinamikus, kétszintű térben formálódott. 177 Nem arról volt és van tehát szó, hogy a tagországok implementálnak egy közösségi politikát, hanem arról, hogy a politika keletkezésében és megvalósításában mindvégig szétválaszthatatlanul összeolvadnak a felülről lefelé (top-down) és az alulról felfelé (bottom-up) természetű elemek. Az európaizálódás perspektívájában különösen érdekes az uniós ajánlások tagállamokbeli utóélete. Mivel az Európai Bizottság szorosan nyomon követi, hogyan valósítják meg a tagországok az ajánlásokat, viszonylag sok információnk van erről. Alig van olyan tagország, amely valamilyen módon ne építette volna be az európai kulcskompetenciákat a nemzeti kurrikulumstandardokba, 177 Érdemes megjegyezni, hogy az itt említett spanyol példát nyugodtan hozhattuk volna Magyarországról is.

194



vagy ne indított volna olyan programokat, amelyek az iskolákat abban támogatják, hogy alkalmazkodjanak a kompetencia alapú oktatás új megközelítéséhez. (Gordon et al., 2009) Persze ismertek olyan esetek is, amikor a nemzeti szakpolitikai erőtér sajátos viszonyai nem voltak kedvezőek az új „európai megközelítés” számára, és a vitákból a nemzeti oktatáspolitikai porondnak azok a szereplői kerültek ki megerősödve, akik nem fogadták örömmel a kompetencia alapú oktatás gondolatát. Így például Svédországban, ahol a parlament egy, az uniós oktatáspolitika iránt kevéssé fogékony filozófus professzort bízott meg azzal, vizsgálja meg, vajon a kompetenciaajánlások mennyire egyeztethetőek össze a svéd tantervi hagyományokkal, meglehetősen elutasító vélemény vált uralkodóvá,178 és – ahogy az egy 2011-es OECD-értékelésben (Nusche et al., 2011) megfogalmazódott – kevés új lépés történt annak érdekében, hogy a kompetencia alapú megközelítést az iskolák világába bevigyék. Az iskolai oktatással kapcsolatos közösségi politika egy másik, az európaizálódás szempontjából kiemelt figyelmet érdemlő területe a minőség kérdéséhez kapcsolódik. A minőség fogalma, mint azt korábban hangsúlyoztam, explicit módon is megjelenik a maastrichti szerződésben, melynek az oktatásról szóló cikkelye úgy fogalmazott, hogy a közösség „hozzájárul a minőségi oktatás fejlesztéséhez”.179 A szerződés szövege nem véletlenül beszél „minőségi oktatásról” és nem „az oktatás minőségéről”: a közösség ugyanis az utóbbival kapcsolatban nem kapott felhatalmazást sem arra, hogy a meghatározásába beleszóljon, sem arra, hogy a biztosításáért a tagállamoktól bármilyen felelősséget átvállaljon. A minőség ügye mégis olyan ajtóvá vált számára, amelyen keresztül beléphetett olyan területekre, amelyeket tagjai korábban gondosan őriztek egymás elől. A későbbiekben e horizontális szakpolitikai területtel külön és részletesen is foglalkozom: itt csak annyit bocsátok előre, hogy a 2000-es évek elején az Európai Parlament és a Tanács több évig tartó előkészítési folyamat végén olyan ajánlást fogadott el az iskolai oktatás minőségéről, amely az intézmények és az állam közötti kapcsolatok, illetve az iskolák felett gyakorolt állami ellenőrzés olyan jellegzetes paradigmáját jelenítette meg, amely határozottan felértékeli a minőségért való intézményi szintű felelősséget.180 Ez az ajánlás sok szempontból arra a megközelítésre épített, amelyet a közösség korábban a felsőoktatás területén juttatott érvényre, ami újabb példa arra, hogy a közösségi térben az egyes alrendszerekre vonatkozó szakpolitikák különösen könnyen találkoznak egymással, és így egymásra is könnyen gyakorolnak hatást. Szinte azt mondhatnánk: ha a nemzeti oktatáspolitikai térben az iskolai és egyetemi emberek között nem sikerül megegyezést találni egy olyan ügyben, amely mindkét oldalt érinti, mert nincs közöttük kommunikáció, és nem értik egymás nyelvét,

178 Lásd a 2009-es svéd nemzeti jelentést az „Oktatás és képzés 2010” program megvalósításáról (http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc1532_en.htm). 179 Az eredeti szerződés 126. és a hatályos lisszaboni szerződés 165. cikke. 180 European cooperation in quality evaluation in school education. Recommendation of the European Parliament and of the Council of 12 February 2001 on (2001/166/EC).

195


nHalász Gábor

csak Brüsszelbe kell vinni az adott ügyet, ahol a két oldal nem izolált, és így az egyeztetésnek kedvezőbb kimenete lesz, mint „odahaza”. Az iskolákkal kapcsolatos közösségi politika elemzése igen hiányos lenne, ha nem tennénk említést a Bizottságnak arról a 2000-es évek végén történt kezdeményezésről, amelyet akár úgy is leírhatunk, mint kísérletet egy közös európai közoktatási modernizációs folyamat elindítására. Ez azzal kezdődött, hogy a Bizottság vitára bocsátott egy dokumentumot A 21. század iskolái címmel. (European Commission, 2007c) amelyben nyolc problématerületet definiált, amit úgy is értelmezhetünk, mint új próbálkozást az iskolákra vonatkozó szakpolitika európai szintű tematizálására. A dokumentum a problématerületek mindegyikével kapcsolatban egy-egy átfogó kérdést fogalmazott meg. Az öt hónapig tartó nyitott konzultáció eredményeképpen csaknem ötszáz vélemény született, amelyek rendkívül egyenetlenül oszlottak meg az egyes országok között: volt olyan tagállam, ahonnan száznál több, és volt olyan, ahonnan csak egykét vélemény érkezett. (Centre for…, 2008) A konzultációs folyamat elemzése alapján a Bizottság egy részletes szakpolitikai javaslatot fogalmazott meg (European Commission, 2008a), amelynek nyomán 2008-ban tanácsi döntés született „az iskolák területén folyó európai együttműködés programjáról”.181 Az együttműködés három prioritást jelölt ki: (1) a kulcskompetenciák fejlesztése, (2) az iskolák befogadást és társadalmi kohéziót támogató szerepének erősítése, valamint (3) a pedagógusok szakmai felkészültsége és az iskolavezetés fejlesztése. Mind a három területen olyan konkrét célok fogalmazódtak meg, amelyekkel kapcsolatban a Bizottság lényegében felhatalmazást kapott konkrét akciók indítására. Az első és a harmadik területen a konkrét akciók többek között olyan európai szintű szakértői és döntéshozói részvétellel működő hálózatok létrehozását jelentették, amelyek lehetővé teszik a nemzeti szereplők intenzív bevonását a közösségi folyamatokba. Ez a közösségi szakpolitika tér tágítását, intézményesülése erősítését jelenti, ami lehetővé teszi nemzeti szakpolitikai szereplők gyakori beléptetését a közösségi szakpolitikai térbe, továbbá kikényszeríti a nemzeti és a közösségi szereplők közötti interakciók intenzitásának az erősödését. A második területen, amelyhez az „Európa 2020” stratégiában magas szintű politikai döntéssel meghatározott, közös indikátor és referenciaérték is kapcsolódott (a korai iskolaelhagyók számának 10%-ra csökkentése),182 ezen túlmenően olyan lépések is történtek, amelyek a közösségi oktatáspolitika nemzeti oktatáspolitikai folyamatokba történő minden korábbinál mélyebb „belenyúlását” teszik lehetővé. Egy hosszabb, a megvalósíthatóság különösen alapos elemzésére épülő döntés-előkészítési folyamat nyomán az oktatási miniszterek Tanácsa 2011 nyarán olyan döntést fogadott el, amely a szakpolitikai cselekvés

181 A fiatalok felkészítése a XXI. századra. A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott következtetések (2008. november 21.) az iskolák területén folyó európai együttműködés programjáról (2008/C 319/08). 182 Az Európai Tanács 2010. június 17-i következtetései és a Tanács Határozata (2010. október 21.) a tagállamok foglalkoztatáspolitikáira vonatkozó iránymutatásokról (2010/707/EU).

196



minden korábbinál konkrétabban körvonalazott kereteit határozta meg.183 A korai iskolaelhagyás elleni fellépésről szóló döntés ugyanis nemcsak a célokat és a prioritásokat jelölt meg, hanem a szakpolitika implementálásának konkrét technikáját is. Ez utóbbival a 6.2.3 Méltányosság és inklúzíó című részben később részletesebben fogok foglalkozni: itt elég annyit megjegyezni, hogy ez, legalábbis a tagországok egy részében, az iskolapolitika területén az európaizálódás új mintáját teremtheti meg. A harmadik területtel kapcsolatban („a pedagógusok szakmai felkészültsége és az iskolavezetés fejlesztése”) érdemes megemlíteni, hogy a tanári szakma kérdése, ezen belül különösen az, miképpen történjen a szakmát gyakorlók kompetenciáinak fejlesztése, a kétezres évek első évtizedében a közösségi oktatáspolitika egyik kiemelt területévé vált. Az uniós pedagóguspolitika, ha lehet így nevezni, olyan súlyra tett szert, hogy akár önálló horizontális szakpolitikai területként is elemezhető lenne. Mivel a pedagógusszakma (döntően az iskolapolitikához köthető) kérdése e könyvben nem jelenik meg önálló horizontális szakpolitikai területként, érdemes erről pár szót itt szólni. Korábban láttuk, hogy a lisszaboni folyamat keretei között létrejött oktatási (döntően az iskolai szintről szóló) stratégia, az „Oktatás és képzés 2010” tizenhárom célkitűzése közül a legelső éppen a pedagógusszakmára vonatkozott. Az évtized elején az Európai Bizottság különösen sok energiát invesztált e téma feltárásba: a Eurydice a tagállamokban zajló folyamatok átfogó elemzését nyújtó kötetsorozatot jelentetett meg, A pedagógusszakma Európában címmel.184 Az „Oktatás és képzés 2010” program keretei között megalakult munkacsoportok, majd a félidős értékelés nyomán ezek helyébe lépő „klaszterek”185 között mindig volt olyan, amely a pedagógusokkal foglalkozott. Ezek különösen intenzív aktivitást fejtettek ki, és az általuk megfogalmazott ajánlásokból az évtized második felére körvonalazódott egy olyan közös pedagóguspolitika, amely bizottsági közleményekben és ezekre épülő tanácsi döntésekben fejeződhetett ki.186 Eredetileg a cél az volt, hogy a tagállamok a tanári kompetenciákról is elfogadjanak egy, a tanulói kompetenciákról szólóhoz hasonló közös referenciakeretet. 183 Council Recommendation of 28 June 2011 on policies to reduce early school leaving (2011/C 191/01). Official Journal of the European Union C 191/1. 184 Lásd a The teaching profession in Europe alcímmel megjelent, a Eurydice honlapjáról letölthető kiadványokat (http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/thematic_studies_archives_en.php). 185 Lásd a CEDEFOP Knowledge system for lifelong learning című portálján a Peer Learning Activities related to E&T 2010 című weblapon a Teacher and Trainers címet, illetve az ilyen név alatt szerveződött „klaszter” kölcsönös tanulási programjai (PLA) eredményeit (http://www.kslll.net /PeerLearningClusters/clusterDetails.cfm?id=14). 186 Lásd különösen Európai Bizottság, 2007, továbbá „A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott következtetések (2007. november 15.) a tanárképzés minőségének javításáról (1) (2007/C 300/07)”. (Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2007.12.12.) és „A Tanács 2009. november 26-i következtetései a tanárok és az iskolavezetők szakmai fejlődéséről (2009/C 302/04)” (Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2009.12.12.). Lásd még Fredriksson, 2006.

197


nHalász Gábor

Ez el is készült, és az Európai Bizottság honlapján elérhetővé vált,187 de nem született róla olyan szintű politikai döntés, mint a tanulói kompetenciákról, annak ellenére, hogy e többéves bizottsági munkával létrehozott és a tagországok képviselőivel egy ún. „tesztelő konferencián” megvitatott (European Commission, 2007d) referenciakeret mögé viszonylag széles szakmai konszenzust sikerült építeni.188 A pedagóguskompetenciák mindenki által elfogadható európai szintű meghatározása különösen komoly kihívást jelentett. Nem véletlen, hogy ezt nem sikerült elvinni olyan magas szintű politikai döntésig, mint a tanulói kompetenciák meghatározását. Az utóbbi mögött ugyanis ott volt az egész életen át tartó tanulás közösségi politikájának teljes súlya, és – ami ennél is fontosabb – ott volt az államfők Lisszabonban meghozott döntése, amely ezt explicit célként megfogalmazta. A pedagóguskompetenciák meghatározása mögött ekkora politikai súly nem állt, ugyanakkor a tagállamok szintjén ez több országban beleütközött azoknak a felsőoktatási érdekcsoportoknak az ellenállásába is, amelyek ragaszkodnak ahhoz, hogy a tanárképzést inkább a tudományterületek igényei, mintsem az iskolarendszerek modernizálásával kapcsolatos társadalmi elvárások határozzák meg. Mindezzel együtt a pedagógusokkal kapcsolatos igények európai szintű meghatározása (lásd az 5. keretes írást), magas szintű politikai támogatás nélkül is olyan referenciává vált, amelyre a nemzeti szakpolitikai terek szereplői folyamatosan hivatkozhattak a pedagógusképzésről vagy tanárképzésről folyó szakpolitikai vitáik során, és amit természetesen meg is tettek. Ennek nyomán a nemzeti szakpolitikai térnek ez a szegmense is fokozatosan európaizálódott, aminek egyik hatása az lett, hogy befogadóbbá vált a körvonalazódó közösségi pedagóguspolitika felé. Ezt illusztrálja az 5. keretes írás, amely egy uniós strukturális alapokból finanszírozott magyarországi oktatásfejlesztési program referenciaanyagaként, a kapcsolódó pályázati kiírás részeként jelent meg. 5. keretes írás. A pedagóguskompetenciák és -végzettségek közös európai elvei (részlet) Ø A pedagógusvégzettség felsőfokú végzettség legyen (graduate profession): minden pedagógusnak lehetőséget kell adni, hogy kompetenciáinak fejlesztése érdekében a legmagasabb szintig folytassa tanulmányait, és előrehaladjon a szakmájában. A pedagógusképzés multidiszciplináris legyen. Ez biztosítja, hogy a pedagógus rendelkezzen: a) szaktárgya ismeretével, b) pedagógiai ismeretekkel,

187 Lásd „Common European Principles for Teacher Competences and Qualifications”. European Commission. Directorate-General for Education and Culture. (http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/principles_en.pdf) 188 A tanári kompetenciákról szóló ajánlás politikai legitimálásának elmaradása mögött részben az állhat, hogy egy ilyen ágazati standard elfogadása nehezen lett volna harmonizálható az ekkor már elfogadás előtt álló Európai képesítési keretrendszerrel (Loboda Zoltán közlése).

198



c) a tanulók irányításához és támogatásához szükséges készségekkel és kompetenciákkal, d) az oktatás társadalmi és kulturális dimenzióinak értésével. Ø A pedagógusszakma feleljen meg az egész életen át tartó tanulás követelményeinek. A pedagógus szakmai fejlesztésének egész életpályáját fel kell ölelnie, és megfelelően kiépített rendszerekben kell történnie. A pedagógusoknak hozzá kell járulniuk ahhoz a folyamathoz, amelyben a tanulók autonóm egész életen át tanulókká válnak. Ø A pedagógusszakma mobilis, ezért a mobilitás legyen a pedagógusképzés szerves része. A pedagógusokat ösztönözni kell arra, hogy más európai országokban fejlesszék ismereteiket. Ez esetben státuszukat a fogadó országban el kell ismerni, a külföldi programban való részvételüket pedig, a küldő országnak kell elismernie és értékelnie. Ø A pedagógusszakma partnerségen alapszik, a képzést nyújtó intézmények szoros együttműködésén az iskolákkal, a gazdasággal, a munkahelyi képzést biztosító szervezetekkel. A pedagógusokat ösztönözni kell az innovációban, a kutatásban való részvételre és arra, hogy folyamatosan felülvizsgálják saját praxisuk hatékonyságát. Tanuló szervezetekben kell működniük, amelyek a saját és mások jó gyakorlatára építenek, és a közösségi csoportok és érdekeltek széles körével működnek együtt. Forrás: lásd a 187. lábjegyzetet (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség fordítása: megjelent a TÁMOP 4.1.2-08/1/B Pedagógusképzést segítő szolgáltató és kutatóhálózatok kialakítása című pályázati kiírásában)

Az uniós iskolapolitikával kapcsolatban érdemes megjegyezni, hogy a kilencvenes évek végén történt próbálkozás arra, hogy itt is elinduljon valami hasonló kormányközi együttműködés, mint amilyen a felsőoktatás területén a Bologna-folyamat, majd később a szakképzés területén koppenhágai folyamat. A finn elnökség idején nyolc európai oktatási miniszter (közülük ketten akkor még nem uniós tagállamból) az olaszországi Firenzében aláírtak egy olyan nyilatkozatot, ami hasonló volt a bolognaihoz, de nem a felsőoktatásról, hanem az iskolai oktatásról szólt. (Hingel, 2001) Ebben megállapodtak többek között arról, hogy szükség lenne olyan közös európai standardokra, amelyek a tanulók által az általános alapoktatás végére elérendő tudásra és kompetenciákra, a tanulók értékelésére és az iskolaértékelésre vonatkoznak. A nyolc miniszter e nyilatkozatban „felhívással fordult minden csatlakozni kívánó és már EU-s tagállamhoz, hogy Európa polgárait egyesítve valósítsuk meg az Európai Térség alapfokú oktatási rendszerét”.189 E kezdeményezésnek nem lett olyan közvetlen és érős folytatása, mint az említett másik kettőnek, de mindenképpen figyelmet érdemel, mert azt jelzi, a kilencvenes évek végére az iskolapolitika területén is olyan légkör alakult ki Európában, amelyben ilyen kezdeményezések születhettek. Bizonyos elemzések szerint (Hingel, 2001) e kezdeményezésnek szerepe volt abban, 189 A nyilatkozatot annak idején magyarra is lefordították, az interneten ma is elérhető. Lásd „Tanulás Európában: együtt kell szembenéznünk a kihívásokkal” (online: ftp://ftp.oki.hu/eu/ Firenze.pdf).

199


nHalász Gábor

hogy az európai kulcskompetenciák megalkotásához vezető folyamat elindítása egy évvel később Lisszabonban megfelelő politikai támogatást kapott. Az alap- és középfokú oktatással kapcsolatban még egy elemet érdemes itt kiemelni, nevezetesen azt, hogy a koragyermekkori nevelés a közös politika tárgyává vált. A kétezres évtized első évtizedében általában nőtt az érdeklődés a korai nevelés és gondozás iránt, amit többek között az is jól mutatott, hogy az OECD a tagországai körében igen nagy figyelmet kiváltó, tematikus vizsgálatot készített e területről, és létrehozott egy olyan tematikus szakmai hálózatot, amely jelenleg (e könyv írása idején) is aktívan működik.190 Az uniós iskolapolitikát megfogalmazó, korábban említett bizottsági közlemény (European Commission, 2008a) a koragyermekkori gondozás és nevelés területét a társadalmi hátrányok csökkentése szempontjából meghatározó fontosságúnak jelölte, és később – éppen a 2011-es magyar elnökség idején – az oktatási miniszterekből álló Tanács döntést is hozott erről.191 Többek között azt kérte a tagállamoktól, hogy „hozzanak intézkedéseket a kisgyermekkori nevelésben és gondozásban való részvétel általánossá tétele […] céljából”. Ez jellegzetesen olyan problématerület, amely jól „utaztatható” az oktatás és a szociális gondoskodás, valamint a foglalkoztatás szakpolitikai területei között, és ami ezt az oda-vissza utat nemcsak korábban tette meg, hanem várhatóan a jövőben is meg fogja tenni. Noha a koragyermekkori gondozással és neveléssel kapcsolatos közösségi cselekvés nem teljesen előzmények nélküli, ez a közös szakpolitikának egy újabb fontos területre történő behatolását jelzi. Ennek annál is nagyobb jelentősége van, mert a történeti tapasztalatok azt mutatják, hogy a válságok idején, amikor az államok kiadásaik visszafogására kényszerülnek, gyakran éppen a kisgyermekkori neveléssel összefüggő szolgáltatások leépítésével próbálnak megtakarításokat elérni. Ez összhangban van a lisszaboni stratégia és az Európa 2020 stratégia egyaránt fontos üzeneteivel: a költségvetési stabilitást nem szabad az emberi erőforrásokba történő beruházás feláldozásával elérni. Nem véletlen, hogy a kisgyermekkori nevelésben és gondozásban történő részvétellel kapcsolatban nemcsak deklarációk történtek, hanem ez ott van azok között az uniós referenciamutatók között is, amelyet korábban a 3. táblázatban mutattam be. Fontos persze hozzátenni: nem annyira oktatási, mint inkább esélyegyenlőségi és foglalkoztatási megfontolások emelték be ide. Érdemes megemlíteni, hogy az alap- és középfokú oktatásra vonatkozó célok – éppúgy, mint a felsőoktatásra vonatkozóak – az Európa 2020 stratégia fontos elemei. A Mozgásban az ifjúság elvevezésű „zászlóshajó” program négy célkitűzése közül az első nagyrészt az alap- és középfokú oktatásra vonatkozik. Az itt tervezett közösségi cselekvések közül, túl azokon, amelyeket már eddig említettem (ilyen a korai iskolaelhagyókkal kapcsolatos cselekvés), talán említésre 190 Lásd az OECD Early Childhood Education and Care Home Page című weblapját (www.oecd.org /document/3/0,3746,en_2649_39263231_27000067_1_1_1_1,00.html) 191 Lásd „A Tanács következtetései a kisgyermekkori nevelésről és gondozásról: hogy minden gyermek szilárdan megalapozhassa jövőjét (2011/C 175/03)”. Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2011. 06. 15.

200



méltó még az Európai Bizottságnak az a szándéka is, hogy készüljenek közösségi ajánlások a szövegértési készségek fejlesztésére, továbbá azok az erőfeszítések, amelyeket annak érdekében próbál tenni, hogy az európai kulcskompetenciákkal kapcsolatos korábbi ajánlás implementálása a tagállamokban felgyorsuljon. (European Commission, 2010d) Ezek mind azt jelzik, hogy a közösség szakpolitikai aktivitásának az oktatási ágazat területén továbbra is fontos területe az alap- és középfokú oktatás, és – ami ennél is fontosabb – ezen a területen továbbra is az egész életen át tartó tanulás, illetve a később részletesebben bemutatandó „képességpolitika” (skills policy) szempontjai a meghatározóak. Ez azt jelenti, hogy az alap- és középfokú oktatással kapcsolatos nemzeti szakpolitika terében mozgó szereplők közötti viszonyokat a közösségi politika változatlanul azok javára billenti, akik az oktatás gazdasági és társadalmi fejlődéshez való hozzájárulását és modernizációs funkciót hangsúlyozzák. Ez utóbbi megközelítésnek kedvez az is, hogy, mint erre többször utaltam, az uniós oktatáspolitikai térben az iskolapolitikáról való gondolkodásra alig hat több olyan tényező, amelyek nemzeti szinten meghatározó szerepet játszanak. Ilyen például az iskolák szerepe a nemzeti műveltség megőrzésében és közvetítésében, aminek nemzeti szinten meghatározó hatása van a kurrikulummal kapcsolatos döntésekre; és ilyen az iskolák funkciója a nemzeti társadalmi elit újratermelésében is, ami nemzeti szinten gyakran a legerősebb szempont az iskolaszerkezettel vagy az iskolarendszerben való továbbhaladás szabályozásával kapcsolatos döntések alakításában. A nemzeti szakpolitikai térben az iskolapolitikai döntéseknek csakúgy, mint a felsőoktatás-politikaiaknak, nincs olyan közvetlen elosztási hatása, ami miatt a potenciális vesztesek és nyertesek azonnal aktivizálódnának a döntések mellett vagy azok ellenében. Az elosztási kérdések itt nem hatják át az oktatáspolitikát úgy, mint azokban a nemzeti rendszerekben, ahol szinte semmit nem lehet lépni, hogy annak ne legyen valamelyik társadalmi csoport számára kedvező vagy kedvezőtlen hatása. Úgy is mondhatjuk: a közösségi oktatáspolitika e tekintetben jóval kevésbé „átpolitizált” mint a nemzeti, azaz inkább technokrata és pragmatikus, és mivel nincs közvetlen elosztási hatása, a hatalmi érdekek által kevésbé determinált döntések születhetnek.

6.1.4 AZ EGÉSZ ÉLETEN ÁT TARTÓ TANULÁS

Az egész életen át tanulás, jól ismert angol nevén lifelong leaning (LLL) elemzését érdemes annak hangsúlyozásával kezdeni, hogy e kifejezés nem azt jelenti, amit első pillantásra jelez. A fogalom mögött összetett jelentésvilág húzódik meg, amely fokozatosan alakult ki a róla folyó viták során, és amely az Európai Unió oktatáspolitikájának egy sor meghatározó tartalmi elemét hordozza. E kifejezés mögött azt a folyamatot láthatjuk, amelynek során a közösség új tartalmi kereteket adott az oktatási rendszerekről való gondolkodás egészének, új fogalmi térbe helyezve az oktatásról folyó szakpolitikai diskurzus egészét. Az egész életen át tanulás olyan átfogó keretté vált, amely biztosítja „az EU szerte201


nHalász Gábor

ágazó oktatási és képzés együttműködési folyamatai közötti kapcsolódást és komplementaritás”, és ami egyúttal olyan „közös fogalmi és nyelvi keret, amely tematikailag lehetővé teszi a kapcsolódást a […] más szektorokban zajló szakpolitikai folyamatokhoz”. (Loboda, 2009) E mindent összefogó, integráló paradigma megalkotása az egyik legjobb példa arra a közösségi módszerre, amely nem a tagállamokban létező, történetileg kialakult fogalmi és intézményi keretek megváltoztatását célozza, vagyis nem olyan területekre próbál behatolni, ahol a szerzett jogok és intézményesült érdekek tömegébe ütközne és ellenállással találkozna, hanem olyan új terepet jelöl ki, ahol könnyebben határozhatja meg a játékszabályokat. Az LLL az oktatáspolitika közösség által teremtett új terepe lett, amely az oda belépő nemzeti szereplők többsége számára ismeretlen volt, ahol a múltban megkötött megegyezések nem voltak érvényesek, ahol mindent újra lehetett tárgyalmi. Talán nem túlzás azt a metaforát alkalmazni erre, hogy ez a közösségi oktatáspolitika „zöldmezős beruházása”, ahol nem kell bontással foglalkozni, nem kell területeket kisajátítani vagy magas áron megvásárolni, és ahol a tervezők fantáziáját nem szorítják korlátok közé a meglévő és mások birtokában lévő, a fizikai környezetet kijelölő utak és épületek. Noha itt az oktatás egyes alrendszereire vonatkozó speciális szakpolitikák között tárgyaljuk, az LLL valójában nem tekinthető ilyen alrendszernek. Ugyanis lefedi az oktatás egészét, sőt nemcsak a formális oktatási rendszert foglalja magába, hanem a tanulás teljes világát. Az LLL politikája a korábbiaknál összehasonlíthatatlanul messzebbre tolja az oktatáspolitika által megcélzott terület határvonalait, amikor a „zárt környezetek felől a tanulási események totalitása” felé nyit kapukat. (Tuschling–Engemann, 2006) Ez olyan „területhódítást” jelent, ami bevonja az oktatáspolitika hatókörébe a tanulás minden formáját, azokat is, amelyek az oktatás történetileg kialakult intézményi világán kívül léteznek. Az iskolai keretek között zajló tanulás mellett benne van ebben a munkavégzés, sőt a szabadidő eltöltése közbeni, nem szándékolt tanulás csakúgy, mint az a tanulás, amely nem az egyénnel, hanem csoportokkal, szervezetekkel vagy intézményekkel történik. Az LLL egyik jellegzetes szlogenje: a „tanulás bárhol, bármikor” hozzákapcsolja e folyamathoz az infokommunikációs technológia adta lehetőségeket is, így előbb a távoktatást, majd a mobil kommunikációra épülő tanulás technológiáját. Az LLL mögött meghúzódó filozófiában és társadalomképben a tanulás átfogó, integráló elemmé válik, amit a „tanuló társadalom” fogalma fejez ki. Az LLL fogalma a kilencvenes évek végéig a legtöbb ember számára még egyszerűen a felnőttek szervezett tanulását jelentette, használatával pedig arra utaltak, hogy a tanulás nem állhat meg a formális iskolarendszerből történő kilépésnél. Sokan ma sem értenek többet alatta, és amikor az egész életen át tartó tanulás politikájáról hallanak, azt gondolják, ez lényegében a felnőttoktatás támogatását jelenti. Így meglepődnek, amikor például azt hallják, hogy e politika fontos célterülete a kisgyermekkori nevelés vagy az egyetemi oktatás. A fogalom jelentésbővülése Európában a kilencvenes években zajlott le: LLL alatt az oktatáspolitika szereplői már nem egyszerűen az oktatási rendszer egy 202



létező alrendszerét vagy az oktatási rendszerről és az oktatáspolitikáról való gondolkodáshoz egy új elem hozzáadását értették, hanem az oktatási rendszer teljességének és az oktatáspolitika egészének radikálisan új perspektívában történő végiggondolásához kapcsolták hozzá. Ebben az időszakban lett az LLL az oktatásról való gondolkodás és az oktatáspolitika „új paradigmája”: egyszerre eszköze az oktatás problémavilága „újrakonfigurálásának” (Cort, 2008), és hordozója az oktatás jövőbeni fejlődése egy új „víziójának”. (Setényi, 1996) Az egész életen át tartó tanulás „eszméje” persze korábban keletkezett, és mindig magában rejtette annak a lehetőségét, hogy hordozója legyen az oktatásról való gondolkodásunk radikális átalakításának. Az, amit a kilencvenes években ezzel összefüggésben az Unióban láthattunk, leírható akár úgy is, hogy semmi más nem történt, mint a „régi bort új üvegekbe töltötték”. (Borg–Mayo, 2005) A hangsúly azonban itt nem az „LLL-gondolat” filozófiai újszerűségén vagy radikalizmusán van, hanem azon, hogy ez a paradigmaszerű megközelítés nemcsak arra volt alkalmas, hogy integrálja a közösségi politika egészét, hanem arra is, hogy kikerülje a tagállamok ellenállását a közösségi oktatáspolitika erősödésével szemben, és így a nemzeti szintű oktatási folyamatok befolyásolásának nagyhatású eszközévé váljon. Az, hogy az egész életen át tartó tanulás a közösségi oktatáspolitika meghatározó elvévé és eszközévé vált, annak köszönhető, hogy egymásra talált két párhuzamos törekvés és gondolkodásmód, melyek egymást megerősítve képesek voltak kiváltani az átfogó átrendeződést. Ezek egyikének forrása az oktatási ágazaton belül található, a másik azon kívül. Az oktatási ágazatban néhány Európai országban, illetve különösen a nemzetközi térben a hetvenes évek óta, a legkülönbözőbb elnevezések alatt jelen volt az LLL gondolata. Ezek egyike a „permanens nevelés” volt, amire a korábban többször idézett 1973-as Janne-jelentés már úgy utalt, mint a közösségi beavatkozás egyik kedvező területére, éppen azért, mert itt nem léteznek megállapodott, rugalmatlan struktúrák. Amikor a maastrichti szerződést követően az Európai Bizottság oktatásért felelős vezetői először gondolták végig módszeresen, hogy az új jogalap milyen cselekvést kíván és tesz lehetővé az oktatás területén, az LLL azonnal úgy jelent meg számukra, mint az a megközelítés, amely különösen kedvező terepet nyújthat a közösségi cselekvésnek. Ahogy egy 1993ban keletkezett, a Bizottság új oktatási stratégiáját megalapozó – korábban már idézett – a belső dokumentum fogalmazott: „az egész életen át tartó tanulás fogalmának az az előnye, hogy új távlatot nyithat, és jobb kereteket nyújthat ahhoz, hogy egy integrált erőfeszítésbe ötvözhessük az oktatási és képzési formák sokféle elemét, amelyek gyakran egymástól elkülönülve szerveződnek, és így sokkal dinamikusabb és rugalmasabb oktatási és képzési rendszereket hozzunk létre a jövőben”. (European Commission, 1993b) Az oktatási ágazat uniós cselekvés iránt elkötelezett szereplői pontosan érzékelték, hogy az LLL-paradigma mennyire kedvező terepet nyújt számukra, és nemcsak a befogadására voltak nyitottak, hanem tudatosan szorgalmazták is a szakpolitika ennek megfelelő újrafogalmazását. Egy ilyen megoldás esélyei az uniós oktatáspolitikai térben jóval kedvezőbbek voltak, mint a nemzeti oktatáspolitikai arénák bármelyikében. Ez utóbbiaknak az egész életen át tartó tanulás 203


nHalász Gábor

gondolata iránt elkötelezett szereplői, „odahaza” nem ritkán háttérbe szorultak, és általában könnyen és szívesen léptek át a közösségi térbe, hogy a törekvéseiket ott próbálják érvényre juttatni. Ilyenek voltak többek között a nemzeti „felnőttoktatási közösség” tagjai, akiknek, ha éreztek is bizonyos ambivalenciát az LLL tág értelmezésével kapcsolatban, meghatározó érzésük az volt, hogy a közösségi szakpolitikai tér az otthonihoz képest sokkal szívesebben fogadja be őket. (Field, 2006) Az oktatási ágazaton belüli folyamatoknál azonban jóval nagyobb jelentősége volt az azon kívülieknek. Nevezetesen annak az átrendeződésnek, amely a kilencvenes években a gazdasági fejlődésről, a foglalkoztatottságról való gondolkodásban és az e területekre vonatkozó szakpolitikákban zajlott le. Általában ennek köszönhető mind az oktatás, vagy tágabban az emberi erőforrások fejlesztése látványos politikai felértékelődése, mind annak az oktatáspolitikai megközelítésnek a középpontba kerülése, amelyet az LLL-paradigma képvisel. Ezt akár úgy is leírhatjuk, hogy az érintett szereplők között egyfajta új, hallgatólagos megállapodás jött létre, amelynek az volt a lényege, hogy a nagy források felett rendelkező stratégiai szakpolitikai területek felértékelik az oktatás politikai súlyát, de azzal a feltétellel, hogy az oktatáspolitika az emberi erőforrások fejlesztésének átfogó keretei között teljesen újraértelmeződik. Az LLL-paradigma e hallgatólagos megállapodás és újraértelmezés kereteként is leírható. A témával foglalkozó irodalom (lásd például Pépin, 2007) ezt általában hozzáköti a növekedéssel, foglalkoztatással és versenyképességgel foglalkozó, korábban többször említett Delors-féle fehér könyv (European Commission, 1993c) keletkezéséhez. E dokumentum, mint láttuk, a Bizottság akkori elnöke közvetlen irányításával zajló elemző munka eredménye volt, amely először vetített reflektorfényt Európa versenyképességének lemaradására Kelet-, Délkelet-Ázsiához és Észak-Amerikához képest, és ennek okait feltárva először próbált meg erre határozott politikai választ adni. Az elemzés részben oktatáspolitikai választ adott arra a kérdésre, vajon mi az oka, hogy amíg az említett régiókban dinamikus gazdasági növekedés zajlik, addig Európára a stagnálás jellemző, és ha mégis vannak növekedési periódusok, akkor ezek – szemben a két másik régióval – nem vezetnek a társadalmi robbanásokkal fenyegető munkanélküliség csökkenéséhez. A válasz abból indult ki, hogy a világgazdaságban olyan átfogó strukturális átrendeződés zajlik, amelynek hordereje az ipari forradaloméhoz hasonlítható, amely a gazdaság egy új fejlődési szakaszához, a „tudásgazdaság” kialakulásához vezet, és hogy Európa az ehhez történő alkalmazkodásban szakadt le a másik két nagy régióhoz képest. A dokumentum e leszakadás egyik legfontosabb okát a munkaerő képességeiben jelölte meg, és a javasolt stratégiai prioritások között legelső helyre az egész életen át tartó tanulás fejlesztését tette. Az 1995-ben közreadott, korábban ugyancsak említett másik, az oktatással foglalkozó fehér könyv (European Commisson, 1995) lényegében kísérlet volt az 1993-as Delors-féle stratégiai üzenet közvetítésére az oktatási ágazat felé. Ez az immár oktatási ágazati szakpolitikai dokumentum karakteres kritikát fogalmazott meg az európai oktatási rendszerekkel szemben, azt állítva, hogy ezekben „túl sok a rugalmatlanság, túl nagy az egyes elemek egymástól való izoláltsága 204



(compartmentalisation), nincs elég összekötő híd, és nincs elég lehetőség az egész életen át tartó tanulás új mintázatainak a behatolására” (i. m. 54). Az LLL politikai felértékelődésének szimbolikus jele volt, hogy az 1996-os évet az Európai Parlament és a miniszterek Tanácsa az egész életen át tartó tanulás európai évének deklarálta azzal a céllal, hogy a szakmai és a tágabb európai közvéleményt hozzásegítsék az új oktatáspolitikai paradigma megismeréséhez és megértéséhez. Az LLL valóságos politikai súlyra azonban akkor tett szert, amikor az uniós alapszerződés amszterdami módosítását követően létrejöhetett az európai foglalkoztatási stratégia, és ennek egyik meghatározó eleme lett. Pontosabban akkor, amikor a közösség, a legmagasabb szintű politikai felhatalmazás, azaz az állam- és kormányfők tanácsának döntése alapján elkezdte közvetlenül értékelni, hogy a tagállamok hogyan implementálják a közös foglalkoztatási stratégiát, és ezen belül azt is vizsgálnia kellett, milyen módon közelítik nemzeti prioritásaikat és intézményeiket az új LLL-paradigmához. Annak, hogy a kétezres évek elején az Unió explicit módon megfogalmazta és részletesen kifejtette az egész életen át tartó tanulás közös politikáját, legfontosabb közvetlen oka éppen az volt, hogy a tagállamok cselekvését e területen nem lehetett volna úgy értékelni, ha nem történik meg e politika explicit és részletes kifejtése. Az LLL „eszméje” ennek nyomán vált konkrét intézkedésekre lefordítható tényleges szakpolitikává. Ismert, hogy a közös LLL-politika részletes kifejtését a Bizottság 2000-ben közzétett Memoranduma (European Commission, 2000b) tartalmazta, amelyet a tagállamokban lezajlott vita nyomán a Bizottság 2001-ben véglegesített és tett közzé Az egész életen át tartó tanulás európai térségének megvalósítása című közleményében. (European Commission, 2001b) A javasolt politika elfogadásáról a tagállamok miniszterei még abban az évben döntést hoztak, „üdvözölve azt a tényt, hogy a közlemény az egész életen át tartó tanulást irányadó alapelvként vezette be az oktatásba és a képzésbe, valamint elismerve az egész életen át tartó tanulás stratégiai építőelemeinek helyénvalóságát, továbbá a közleményben meghatározott cselekvési prioritásokat”.192 A miniszterek vállalták, hogy minden tagállam „dolgozzon ki és valósítson meg olyan átfogó és következetes stratégiákat, amelyek tükrözik a Bizottság közleményében megfogalmazott alapelveket és építőelemeket”. 193 Ezek az „alapelvek és építőelemek” azok, amelyekben a közös LLL-politika konkrét formát nyert: azt, hogy egy-egy tagország mennyire követi a közös politikát, ettől kezdve annak alapján lehetett értékelni, vajon ezek mennyire tükröződnek saját nemzeti stratégiájában és még inkább, hogy ezek mennyire jelennek meg az oktatási rendszereket alakító konkrét intézkedésekben. Az a definíció, amelyet a miniszterek által elfogadott bizottsági közlemény tartalmazott az egész életen át tartó tanulásról, azt a kiterjesztő értelmezést követte, amelyről korábban szó volt. Eszerint „az iskolai tanulmányok megkezdése előtti kortól egészen a nyugdíjba vonulást követő időkig tartó tanulásra 192 Council Resolution of 27 June 2002 on lifelong learning (2002/C 163/01). Official Journal of the European Communities C 163/1 193 I. m.

205


nHalász Gábor

helyezett hangsúlyon kívül az egész életen át tartó tanulásnak fel kell ölelnie a formális, nem formális és informális tanulás teljes spektrumát”. (European Commission, 2001b) Az elfogadott közös politika hat olyan „építőelemet” vagy területet határozott meg, amelyeknek az egész életen át tartó tanulásról szóló nemzeti politikákban meg kellett jelenniük, és amelyek a következőkben kijelölték a közösségi szakpolitikai cselekvés útjait (lásd a 6. keretes írást). Ezek mindegyikére jellemző, hogy a tanuló egyént helyezi az oktatáspolitikai gondolkodás középpontjába. 6. keretes írás. Az egész életen át tartó tanulás építőelemei Az egész életen át tartó tanulás európai térségének megvalósítása című közlemény az egész életen át tartó tanulási politikák alábbi hat építőelemét határozta meg:194 (1) A tanulás elismerése (valuing learning). Ez a legkülönbözőbb utakon megszerzett kompetenciák elismertetésére, az elismerés új formáinak keresésére utal oly módon, hogy a szolgáltatást nyújtó intézménnyel szemben a tanuló egyén és az általa megszerzett tudás és képességek kerülnek a középpontba. Gyakori szlogen lesz, hogy „nem az számít, hol tanultad, hanem az, hogy tudod-e”. Ennek feltétele, hogy kiépüljenek a nem formális és informális úton megszerzett kompetenciák elismertetésének új intézményi mechanizmusai. (2) Az információ, orientáció és tanácsadás fejlesztése (information, guidance and counselling). E célkitűzés mögött az egyéni tanulmányi utak sokféleségének elfogadása és támogatása áll, illetve az ezzel szükségképpen együtt járó nagyobb komplexitás kezelésére való törekvés. A saját tanulásukért felelősséget vállaló egyének csak úgy tudnak eligazodni a tanulási lehetőségek nagy választékát kínáló oktatási rendszerekben, ha ebben ilyen szolgáltatások segítik őket. Ezek nélkülözhetetlenek a „tanulás piacának” megfelelő működéséhez is. (3) Idő és pénz invesztálása az oktatásba (Investing time and money in learning). Az idő és pénz invesztálását tekintve az egyénen, illetve a tanulásba invesztáló munkahelyeken is van a hangsúly. Ez olyan szabályozási és ösztönzési környezetet feltételez, ami mind az egyéneket, mind a munkaszervezeteket arra ösztönzi, invesztáljanak a tanulásba. Az országoknak úgy kell alakítaniuk az oktatási rendszerekre jellemző szabályozási mechanizmusokat, és olyan ösztönzőket kell létrehozniuk, amelyek hatására nő a hajlandóság a tanulásba történő invesztálásra. (4) A tanulók és a tanulási lehetőségek összehozása (bringing together learners and learning opportunities). Ez döntően az intézményrendszer és a szabályozás rugalmasabbá tételéről szól. Ennek révén változatos tanulási lehetőségeket lehet biztosítani, hogy lehetővé válhasson a sokféle tanulási igény kielégítése. A hangsúly a rugalmasságra, a kereslet és a kínálat összehozását támogató mechanizmusokra tevődik. (5) Az alapvető képességek fejlesztése (basic skills). Ahhoz, hogy a társadalom tagjai folyamatosan, mindenhol és egész életükben tanuló emberré váljanak, 194 A hat építőelemet a keretes írásban lévő szöveg pontosan idézi, de ezek magyarázata nem az eredeti szövegből való.

206



nélkülözhetetlen az ehhez szükséges alapvető képességek megléte. Az LLL-politika feltételezi az alapvető képességek vagy kulcskompetenciák meghatározását. A közlemény hét konkrét alapképességet említett: (1) az olyan alapozó képességek (foundation skills), mint amilyen az olvasási, az írási és a matematikai képesség, (2) a tanulás tanulása, (3) az IKT használata, (4) az idegen nyelveken történő kommunikáció, (5) a technológiai kultúra, (6) a vállalkozási képesség és (7) a szociális képességek. (6) Innovatív pedagógia (innovative pedagogy). Az egész életen át tartó tanulás világában elsősorban nem a konkrét ismeretek sokaságának megtanítása, hanem az egyén tanulási képességének és erre való hajlandóságának fejlesztése a fontos. Ezzel együtt jár a tanuló sajátos, egyéni igényeihez való igazodás, a tanítás individualizálása, a tanulási környezet sokféleségének elfogadása. Olyan innovatív megoldások kellenek, amelyek a kompetenciák fejlesztésére, az egyén önálló tanulóvá válásának támogatására, a munkába ágyazott tanulásra (workbased learning), a projektmódszerre (project-oriented learning), a kollektív felfedező tanulásra (learning organised as ‘study circles’) helyezik a hangsúlyt. Ezek feltételezik a tanári szerep átalakulását oly módon, hogy a tanár a tanulás facilitátorává válik (learning facilators), és az innovativitás a tanári szerep egyik legfontosabb komponense lesz. Mindezeket nagymértékben támogatja az IKT alkalmazása.

A hangsúly áttolása az oktatásról (az oktatás végző személyekről és intézményekről), azaz a kínálati oldalról a saját tanulásáért felelősséget vállaló egyénre, azaz a keresleti oldalra, nem egyszerűen tanulásszervezési vagy pedagógiai paradigmaváltást jelent, hanem az oktatási rendszer szabályozási mechanizmusai egészének módosulását is. Az egész életen át tartó tanulás politikája implicit módon magába foglalja az oktatási rendszerek olyan irányú fejlődését, amely kedvez a „tanulás piaca” és a „tanulásipar” kialakulásának. Az LLL-nek ezt a nem mindig nyilvánvaló elemét azért is fontos külön hangsúlyozni, mert ez szorosan összefügg a közösségi oktatáspolitikai tér egy olyan meghatározó jellemzőjével, amiről a későbbiekben az átjárhatóságról, a mobilitásról és a belső piacról szóló részben részletesebben szó lesz. Mint látni fogjuk, a közös piacként létrejött Unión belül a közösségi oktatáspolitikai tér egyik meghatározó jellemzője a nyitottság az oktatás piaci szolgáltatásként történő értelmezése felé. A tagállamokban, amelyek az „ellátó intézményrendszereket” ténylegesen működtetik, jóval kisebb esélye van annak, hogy a hangsúly a kínálati oldalról a keresleti oldalra tevődjön át, mint a közösségi szakpolitikai térben, ahol nincs jelen a közvetlen felelősség az „ellátó rendszerért”. Abban az erőtérben, ahol az oktatás és a munkaerőpiac közötti határvonalak elbizonytalanodnak, az egész életen át tartó tanulás politikája könnyen öszszekapcsolódik az oktatást szolgáltatásként és a tanuló egyént e szolgáltatás igénybevevőjeként értelmező szemlélettel. Így itt nagyobb valószínűséggel alakul ki a tanulás olyan értelmezése, amely szerint „az, amit tanulásnak nevezünk, önmagunk és munkaerő-piaci teljesítményünk egyidejű menedzselése”, (Tuschling–Engemann, 2006:457) mint az oktatáspolitika nemzeti szintű erőterében, 207


nHalász Gábor

ahol a tanulás definícióját az ellátó intézményrendszer perspektívája dominálja, és az oktatás tartalmával kapcsolatos igényeket főleg a nemzeti kultúra hagyományos elemeiből vezetik le. Az oktatás piaci logikában történő értelmezését bírálók hangja az uniós oktatáspolitikai térben sokkal gyengébb, és így a piaci logika itt nagyobb valószínűséggel tud gyökeret ereszteni, mint a nemzeti oktatáspolitikai térben. Az uniós oktatáspolitikai erőterében az LLL piaci értelmezésének az is kedvezett, hogy itt ez könnyen hozzákapcsolódhatott ahhoz a politikához, amelynek célja az infokommunikációs és multimédiás technológia támogatása és e technológia közös európai piacának a megteremtése. Korábban már utaltam arra, hogy az egész életen át tartó tanulás politikája összekapcsolódik az infokommunikációs technológia által lehetővé vált távoktatás ügyével. Hogy milyen jelentőségű kapcsolatról van szó, azt jól jelzi, hogy a távoktatás fogalmát magában az uniós alapszerződésben is megtaláljuk: az oktatásról szóló, 1993-ban belekerült cikkelyben, ahol a közösségi cselekvés konkrétan megnevezett tartalmi területének egyike „a távoktatás fejlesztésének ösztönzése” (lásd a Függelékben). Semmi meglepő nincs abban, hogy az információs technológia alkalmazására épülő távoktatás vagy távtanulás a közösségi politika kiemelt eleme lett, hiszen ez az egyszerre műszaki és pedagógiai technológia különösen alkalmas arra, hogy segítse az oktatás átlépését a határokon, és arra is, hogy a piaci alapon szerveződő oktatás egyik hordozója legyen. A médiapiac szereplői számára az LLL világa könnyen és természetes módon megközelíthető, és ennek kedvez, ha nincsenek éles határvonalak a tanulás különböző formái között. Talán érdemes ennek illusztrálása egy nem európai szereplőt idézni, már csak azért is, hogy világos legyen: az, amiről itt beszélünk, nem európai különlegesség. A legnagyobb kínai távoktatási egyetem195 elnöke egy, az UNESCO által 2011-ben kiadott kiadványban így fogalmazott: „a technológiák oktatási alkalmazásának fejlődéstörténete, különösen a levelezésre és a hálózati műsorszórásra épülő technológiának a nyitott és a távoktatás vagy a digitális hálózatokra épülő oktatással történő felváltása, egyúttal átmenetet jelent a kollektív, formális, standardizált és egyöntetű modell felől az egyéni, informális, nem szabványos és többféle választást megengedő modell felé. Ezek az új jellemzők megfelelnek annak a jelenleg zajló átmenetnek, amely a nemzeti nevelési rendszer felől az élethosszig tartó oktatás felé vezet”. (Ning, 2011:192) A médiapiac, az információtechnológiai piac és a tanulási piac összekapcsolódása az egész életen át tartó tanulással az uniós oktatáspolitikai térben többek között azért érdekes, mert jól mutatja, hogy e területre hatással van az a politika is, melynek célja az Európai Unió versenyképességének javítása a „tudásipar” területén, beleértve ebbe az „európai oktatási multimédia piac” (European Commission, 1996) fejlődésének támogatását. Az új információs és kommunikációs technológiára épülő e-learning nem csupán pedagógiai újítást jelent, hanem lehetőséget a behatolásra egy egyre nagyobb jelentőségű globális piacra is. Nem meglepő, hogy azt az e-learning akciótervet, amelyet a Bizottság 195 The Open University of China vagy kínai nevének pontos angol fordításával „China Central Radio and TV University” (lásd: http://en.crtvu.edu.cn)

208



1996-ban alkotott meg (European Commission, 1996), az oktatásért felelős tagja éppúgy a szociális ügyekért, valamint a belső piacért és ipari ügyekért felelős társaival terjesztette elő, mint a korábban idézett oktatási fehér könyvet. Mint ahogy az sem, hogy a 2001-ben Brüsszelben, az informatikai ipar és az oktatáspolitika európai és nemzeti vezetői részvételével megtartott „e-learning csúcsértekezleten” elfogadott ajánlások határozottan összekapcsolták az egész életen át tartó tanulás ügyét az e-learning-piac ügyével. (European eLearning Summit, 2001) Mint említettem, az egész életen át tartó tanulás sokak számára még mindig a felnőttoktatás világát jelenti, de mint láttuk, már régen nem erről van szó. Hiba lenne persze alulbecsülni a felnőttkori tanulás jelentőségét az LLL-paradigmán belül: e terület különösen fontos elemét alkotja a közösségi oktatáspolitikának. Ennek egyik megnyilvánulása, hogy a 2010-től az uniós oktatási programokon belül a korábbi elemek mellé Grundtvig néven bekerült egy felnőttoktatási program is, amelynek a költségvetése 2000 és 2010 között 9,2 millió euróról 62 millió euróra nőtt.196 A közösség a kétezres évtized második felében már ezen a területen is rendelkezett részletesen kidolgozott cselekvési programmal,197 amelyet az Európai Parlament támogatásával198 és miniszteri döntéssel199 fogadtak el, továbbá, mint a 3. táblázatban láttuk, itt is vannak olyan, magas politikai szinten elfogadott referenciaértékek, amelyek alapján a közösség folyamatosan értékeli a tagországok szakpolitikai teljesítményét. A felnőttkori tanulás olyan „létfontosságú (vital) eleme a közösségi oktatáspolitikának”,200 amely nemcsak kiemelt figyelmet kap az egész életen át tartó tanulási politikán belül, hanem azon keresztül befolyásolja az összes többi alrendszerre, így az alap- és középfokú, valamint a felsőfokú oktatásra vonatkozó szakpolitika tartalmát. Az utóbbi megállapítást érdemes kicsit jobban kifejteni. Mint korábban láttuk, a közösségi oktatáspolitikai tér egyik fontos jellemzője, hogy itt az oktatás egyes alrendszereire vonatkozó szakpolitikák jóval kevésbé különülnek el egymástól, mint nemzeti szinten, ahol ezek gyakran egymástól izolált „silókként” (Froy–Giguère, 2010) működnek. Magának az LLL-paradigmának egyik fontos hatása éppen ezeknek a „silóknak” a megbontása, amit különösen hatékonyan segítenek az olyan eszközök, mint később, a 6.2.1 Átjárhatóság, mobilitás és 196 Lásd a Grundtvig program 10 éves működésének alkalmából szervezett konferencia anyagait az Európai Bizottság Grundtvig Tenth Anniversary Conference című weblapján (http://ec.europa.eu /education/grundtvig/doc2502_en.htm). 197 Lásd az Európai Bizottság Learning for all (http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc58_en.htm) és Main policy initiatives and outputs in education and training since the year 2000 (http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc1288_ en.htm) című weblapjait. 198 European Parliament resolution of 16 January 2008 on adult learning: it is never too late to learn (2007/2114(INI)) (2009/C 41 E/05). 199 A Tanács következtetései (2008. május 22.) a felnőttkori tanulásról. (2008/C 140/09). Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2008. 6. 6. 200 Lásd az Európai Bizottság Learning for all című weblapját. i.m.

209


nHalász Gábor

belső piac című részben részletesen is bemutatandó európai kvalifikációs reform. A felnőttoktatás vagy felnőttkori tanulás hozzákapcsolása a többi alrendszerhez egy sor ponton olyan új elemeket visz bele ezekbe, amelyek megváltoztathatják a természetüket. Így például a felnőttkori tanulás kedvez a tanuló előtérbe helyezésének, a tanulói igényekhez való oktatói alkalmazkodásnak, a gyakorlatcentrikusságnak, az előzetes tudás elismerésének, a motivációs szempontok felértékelődésének, a tanulói anyagi hozzájárulás elfogadásának és egy sor egyéb olyan tényezőnek, amelyek a többi alrendszerben hagyományosan kevésbé kaptak figyelmet, de most, mivel a felnőttekre is gondolni kell, megkerülhetetlenné válnak. Az európai oktatási szakpolitikai térben tehát felerősödik a figyelem a felnőttkori tanulás sajátos világa iránt, és e világ jellemzői nagyobb mértékben kezdenek hatni általában az oktatásról való gondolkodásra. Ha valamilyen közoktatási, szakképzési vagy felsőoktatási probléma a nemzeti térből átkerül a közösségi térbe, ott jobban ki van téve ezeknek a hatásoknak, emiatt pedig megnő az esélye annak, hogy „áttematizálódik”, új hangsúlyokat kap, új szempontokkal gazdagodik, majd amikor visszakerül a nemzeti szakpolitikai térbe, ott már ezekkel az új jellemzőkkel felruházva kezd el hatni. Visszatérve az egész életen át tartó tanulás oktatáspolitikai paradigmájának általános jellemzőihez, azzal érdemes e témát zárni, hogy ez a paradigma elválaszthatatlanul összekötődik azzal a lisszaboni stratégiában rejlő modernizációs programmal, melynek kiindulópontja a félelem attól, hogy Európa lemarad abban az éleződő versenyben, amely a tudásgazdaság felé történő átmenetet jellemezi. Ez az, amit az elemzők egy része „instrumentalista” felfogásnak vél, bírálva azt, hogy e paradigmában az oktatás nem az egyén önmegvalósításáról és a kultúráról szól, hanem olyan eszközzé válik, amely a globális gazdasági versenyben való helytállást szolgálja. Számunkra ebből itt elsősorban az az érdekes, hogy az LLL szoros hozzákapcsolódása a gazdasági és versenyképességi szempontokhoz, az uniós oktatáspolitikai teret alapvetően másmilyenné tette, mint amilyen oktatáspolitikai tér a legtöbb európai országot jellemzi. Kétségtelen, hogy itt a gazdasági értelemben vett értékteremtés nagyobb figyelmet kap, mint az egyéni önmegvalósítás és a klasszikus értelemben vett kulturális hagyományok, de szó nincs ez utóbbiak elhanyagolásáról. Az egész életen át tanuló egyén viselkedését továbbra is alapvetően meghatározza az önmegvalósítás vágya, pusztán arról van szó, hogy ennek éppúgy, mint a valós életben, meghatározó elemét alkotja a munka világa. Mint ahogy a kultúra is kulcsszerepet játszik e folyamatban azzal, hogy a munka vagy a gyakorlat világához kapcsolódó, gyakran elhanyagolt elemek fontos helyet kapnak. A munkavégzésbe integrálódott vagy azzal összekapcsolt tanulás ebben a világban továbbra sem csak „szakismeretek” vagy „speciális szakmai kompetenciák” megszerzését szolgálja, hanem a legáltalánosabb emberi képességek kibontakozását is.

210



6.2 HORIZONTÁLIS TERÜLETEK A közös politika „behatolása”a tagállamok belső világába és a nemzeti oktatáspolitikák, illetve oktatási rendszerek európaizálódása legnagyobb hatású, bár gyakran kevésbé látványos hordozója az ún. horizontális területeken történő közösségi cselekvés. A horizontális területek olyan problématerületeket jelentenek, amelyek átívelnek az oktatás egyes alrendszerein, és amelyek ilyen módon kevésbé vannak kitéve azoknak az akadályoknak, amelyek a nemzeti oktatási rendszerek hagyományos intézményi tagoltságához és az egyes alrendszerek sajátos intézményi viszonyaihoz köthetőek. Ezekhez kevésbé kötődnek történetileg kialakult szakmai és egyéb érdekcsoportok, mint a létező alrendszerekhez, így az európaizálódásnak ezek különösen hatékony hordozói. Az átfogó, horizontális területekhez kötődő szakmai és érdekcsoportok, amelyek gyakran éppen az uniós hatások nyomán kelnek életre, erősödnek meg és szereznek önálló identitást, nyitottabbak a nemzetek feletti kooperációra, mint azok, amelyek a nemzeti oktatási rendszerek belső fejlődéséből született hagyományos intézményi világokhoz kötődnek. A horizontális problématerületek nemcsak az oktatás egyes alrendszerei fölött ívelhetnek át, hanem a nemzeti rendszerek felett is. A minőségértékelés vagy a méltányosság ügye mellett elkötelezett, az e területekkel professzionális módon foglalkozó, új szakpolitikai megoldásokat megfogalmazó szakértők, kutatók vagy egyéb szakpolitikai vállalkozásokra hajlandó szereplők könnyebben szerveződnek európai hálózatokba, mint azok, akik egy-egy alrendszer tantervi, szervezési vagy tanárfoglalkoztatási kérdéseivel foglalkoznak. Ez utóbbiak olyan problémavilágokban mozognak, ahol a nemzeti szintű szabályozás alapvetően behatárolja a lehetséges mozgásirányokat, míg a horizontális témákban érdekeltek számára nyitottabb az a lehetőség, hogy az adott témát általános módon, a speciális nemzeti kontextustól inkább elvonatkoztatva vessék fel. A következőkben néhány olyan horizontális területet emelek ki, amelyek az elmúlt évtizedekben a közösségi politikaformálás jellegzetes és preferált terepévé alakultak, és amelyek alkalmasnak bizonyultak arra, hogy a közösségi politikát hordozzák. Ezek száma mindig könnyen növelhető, könnyű újradefiniálni és újabb tartalommal megtölteni őket. A közöttük való mozgás nem túl körülményes, határvonalaik nem túl merevek, és itt jóval nagyobb rugalmasságot találunk, mint az egyes alrendszerek történetileg kialakult, stabilizálódott és nemzeti jogi formulákkal jól körülbástyázott világában. Kiválasztásuk emiatt nem magától értetődő. Lehetséges, hogy más elemzők más horizontális területeket azonosítanának, és – ezzel együtt – a közös európai oktatáspolitikát más módon tematizálnák. Az alábbi lista, melyben hat horizontális téma jelenik meg, valamelyest mindenképpen önkényes, de arra megfelel, hogy ezek perspektíváján keresztül jobban feltáruljanak számunkra mind a közös oktatáspolitika tartalmi sajátosságai, mind az a folyamat, amelynek eredményeképpen a nemzeti politikák és ezek nyomán a nemzeti oktatási rendszerek európaibbá válnak. Ezek prizmáján át könnyebben feltárható az oktatáspolitikai játéktérnek az a módosulása, amely az európai szint belépésével keletkezik, és azok a mozgások, 211


nHalász Gábor

amelyek ez által az oktatáspolitikai szereplői számára feltárulnak. Az alábbiakban tárgyalt horizontális témák (1) az átjárhatóság és mobilitás, (2) a minőség és eredményesség, (3) a méltányosság, (4) a képességek fejlesztése, (5), az innováció és fejlesztés, valamint (6) a szakpolitika tudásháttere.

6.2.1 ÁTJÁRHATÓSÁG, MOBILITÁS ÉS BELSŐ PIAC

Az oktatási rendszerek közötti átjárhatóság, avagy a végzettségek és szakképesítések kölcsönös elismerése nemcsak a közösségi oktatáspolitika egyik legrégebbi témája, de azon ritka elemek egyike is, amelyek jogforrása maga a római szerződés. Ennek 57. cikkelye fogalmazta meg, hogy a Tanács a tagállamok számára kötelező irányelveket (directives), adhat ki „a bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismerése céljából”.201 Fontos hangsúlyozni, hogy az alapszerződés ezt kifejezetten „az önálló vállalkozói tevékenység megkezdésének és folytatásának megkönnyítéséhez” kapcsolta hozzá, vagyis ez nem az oktatási ágazathoz, hanem a belső piac ügyéhez tartozó kérdésként jelent meg. Ez rejlik a mögött, hogy a végzettségek kölcsönös elismerése olyan oktatást érintő szakpolitikai kérdés, mellyel kapcsolatban az illetékesség a Bizottságon belül mindmáig nem az oktatással, hanem az egységes piaccal foglalkozó igazgatósághoz tartozik.202 Témánk szempontjából ennek azért van különös jelentősége, mert ez az egyik példája annak, hogy az oktatási ágazaton belül zajló európaizálódási folyamatok nem feltétlenül az ágazaton belülről indulnak el. Az elismerés témájával foglalkozó szakirodalom alapján a közösségi politika fejlődésének érdemes három nagy szakaszát megkülönböztetni. (Például Deane, 2005; Blings–Spöttl, 2008, Cort, 2008) Az első a kilencvenes évek elejéig tartott: a hangsúly itt valóban az elismerésen volt, vagyis azon, hogy a közösség megpróbálja a tagállamokat formálisan kötelezni arra, fogadják el a más tagországokban szerzett végzettségeket. E szakaszon belül is külön lehet még választani két periódust: a nyolcvanas évek végéig abból indultak ki, hogy az elismerés feltétele az egyes végzettségekhez vezető képzési programok effektív harmonizálása, majd ezt felváltotta a képzési programok harmonizálása nélküli, a bizalmon alapuló elismerés.203 A második szakasz kulcsfogalma az összeha201 „A Tanács az önálló vállalkozói tevékenység megkezdésének és folytatásának megkönnyítése érdekében a Bizottság javaslata alapján és a Közgyűléssel folytatott konzultációt követően, az első szakaszban egyhangúlag, azt követően pedig minősített többséggel irányelveket bocsát ki az oklevelek, a bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismerése céljából.” (EGK-szerződés, 57. cikkely) 202 A belső piac ügyeivel foglalkozó igazgatóságon belül ez a téma a szolgáltatások belső piacának témakörébe tartozik. A kapcsolódó A Single Market for Services című honlapot lásd: http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/index_19_en.htm). 203 Ezt a váltást a kölcsönös elismerés „általános rendszerét” életbe léptető, 1988-as tanácsi irányelvek jelentette (Council Directive 89/48/EEC of 21 December 1988 on a general system for the recognition of higher-education diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years’ duration).

212



sonlíthatóság. Erre nyolcvanas évek közepén kezdődő időszakra az volt jellemző, hogy olyan közös formátumokat próbáltak létrehozni, amelyek lehetővé tették annak standard formában történő leírását, hogy a végzettségek mögött milyen tartalmú képzés található. Ennek a legfontosabb célja az volt, hogy a más tagországokból érkező munkavállalók esetében a fogadó fél, ha úgy kívánja, ellenőrizni tudja, vajon megfelelő tartalmú képzés áll-e a végzettség mögött, azaz kevésbé lehessen visszaélni a bizalmi elv alapján történő elismeréssel. Ebben a szakaszban, 1985-től kezdve, az Unió szakképzési kutató és fejlesztő intézete, a CEDEFOP irányításával intenzív összehasonlító munka folyt: 19 ágazatban 200 foglalkozási csoport nemzeti képzési tartalmait hasonlítottak össze. (Deane, 2005) E folyamat azonban lényegében menedzselhetetlennek bizonyult, részben az ügy komplexitása miatt, részben azért, mert a tagországokban zajló változások gyorsaságának köszönhetően mindaz, amit elvégeztek és dokumentáltak, mire befejezték, már el is avult. A harmadik szakaszt az átláthatóság vagy transzparencia fogalmával lehet jelölni: ennek lényege olyan átfogó, általános eszközök vagy platformok létrehozása, amelyek támogatják az egyének által megszerzett végzettségek vagy kompetenciák, illetve az intézmények által kiadott végzettségek mögött lévő képzés láthatóvá tételét. E szakasz termékei az európai önéletrajz, a megszerzett kompetenciákat dokumentáló Europass portfólió vagy az angol nyelven is kiadott diplomamelléklet és mindenek felett az Európai képesítési keretrendszer (EKKR), amellyel e fejezetben később részletesebben is foglalkozom. A három „fejlődési szakasszal” kapcsolatban érdemes néhány dolgot kiemelni. Mindenekelőtt azt, hogy az elismerés szakasza valójában soha nem ért véget, továbbá hogy az összehasonlíthatóság és átláthatóság szakaszai sem anynyira követték, mint inkább kiegészítették, illetve részben kiszorították azt. Az elismerés egyfelől és az összehasonlíthatóság, átláthatóság másfelől, mindazonáltal egymás alternatívájaként is felfoghatóak. E két, egymással vitában álló megközelítés közül az előbbi, ahogy erre már utaltam, az egységes belső piac kiépítését célzó politika egyik eleme, és csak részben kötődik az oktatási ágazathoz, az utóbbi viszont sokkal inkább az oktatási ágazat saját „terméke”. Amíg az előbbi soha nem lépett túl teljesen a jogi eszközökkel történő érvényesítés klasszikus modelljén (ami nem meglepő, hiszen a belső piac biztosítását szolgáló eszközök között a jogi kényszer mindig meghatározó maradt), addig a másodikban jobban érvényesülhetett az a fajta új kormányzási filozófia, amelynek, mint láttuk, éppen az „érzékeny” területnek számító oktatási ágazat volt az egyik előfutára. Noha a három szakasz, mint említettem, nem válik szét egymástól (az első szakasz bizonyos körben még ma is tart), a témával foglalkozók joggal beszélnek egymást követő „fejlődési szakaszokról”. Ezek egyre kifinomultabb és egyre okosabb eszközök keletkezését és használatát jelzik, ami a közösségi oktatási gondolkodás fejlődését is mutatja. Az a fejlődési folyamat, amely a három szakaszban megragadható, jól illusztrálja a közösségi cselekvés jellegének, ezzel együtt a közösség és a tagállamok közötti kapcsolat természetének azt a fajta fejlődését, amelyet más területeken is láttunk. E folyamat elején még a klasszikus „felülről lefelé” modell érvényesült, aminek az a lényege, hogy ha a tagállamok 213


nHalász Gábor

között valamiről létrejött a megegyezés, akkor azt a közösség jogi értelemben bevezeti, a tagállamok pedig kötelesek azt végrehajtani. A későbbi szakaszokban viszont a közösségi kormányzás új modellje érvényesült, amelynek az a lényege, hogy a közösség csak az általános kereteket alakítja ki, konkrét cselekvésre nem kényszeríti a tagállamokat, hanem hagyja, hogy azok nemzeti szintű gyakorlatai az önkéntes és fokozatos kölcsönös alkalmazkodás során lassan egymáshoz csiszolódjanak. Igaz ugyan, hogy az elismerés – amely részben ma is jogi kategória – eredetileg a belső piac kiépítésének az ügye volt, és azt mindmáig az ezért felelős közösségi szervek menedzselik, de az ennek megfelelő gondolkodás a hetvenes évek közepe előtt az oktatáspolitika világát is jellemezte. Ebben a megközelítésben a bürokratikus koordináción és a jogi szabályozáson volt a hangsúly, ami az oktatás világáról való gondolkodásban a „kontinentális hagyományához” kapcsolható, és ami működött, esetenként ma is működik a zárt nemzeti oktatási rendszerekben, de nem működik egy olyan nyitott rendszerben, mint amilyen az Európai Unió. A nemzeti oktatáspolitikák és oktatási rendszerek európaizálódásának egyik legfontosabb eleme, mint többször hangsúlyoztam, éppen a bürokratikus és jogi koordináció meghaladása. Az európai integráció többek között arra tanította meg a hagyományosan bürokratikus és jogi eszközökkel irányított (centralizált) oktatási rendszerek szereplőit, hogy lehetséges e rendszereket más módon is irányítani, azaz létezik és képes működni az irányításnak vagy koordinációnak olyan (decentralizált) modellje, amelyben az indirekt eszközöket és az „új kormányzási módokat” alkalmazzák. A decentralizációnak azok a mechanizmusai, amelyek ma már minden európai oktatási rendszerben megtalálhatóak, részben e nemzeti rendszerek belső fejlődésének az eredményei, de részben a közösségi oktatáspolitika és az európaizálódás termékei is. Érdemes megjegyezni azt is, hogy az idő előrehaladásával a belső piac közösségi szabályozásának a mechanizmusai is fejlődtek, ami megmutatkozik az elismerés hagyományos formái változásában is. Az első ilyen változás az automatikus és programegyeztetés nélküli, a bizalom elvére épülő elismerés érvényesítése, ami a nyolcvanas évek végén elfogadott, korábban említett irányelvekben ragadható meg. A második ezeknek az irányelveknek a kétezres évek közepén bekövetkezett egyszerűsítése, aminek eredményeképpen új, átfogó irányelvekbe fogták össze a korábbiakat, beleértve ebbe azokat az egy-egy konkrét szakmára vonatkozóakat is, amelyek esetében az elismerés még a képzési programok harmonizálására épült.204 Érdemes alaposabb figyelmet szentelni arra, hogy – mint hangsúlyoztam – ezeknek az irányelveknek a kidolgozása és a velük kapcsolatos döntési folyamat egészének koordinálása nem az oktatási, de még csak nem is a foglalkoztatási ügyekért felelős közösségi szervek felelőssége volt, hanem a tőke, a javak és a szolgáltatások egységes belső piaca működéséért felelős főigazgatóságé,205 amely 204 Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of The Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications. 205 Mai nevén: DG Internal Market and Services.

214



a Bizottság e területért felelős tagjának a felügyelete alatt működik. Mint ahogy ma is ennek a feladata ezek végrehajtásának ellenőrzése és esetleges felülvizsgálatuk. Ez a közösségi oktatáspolitika egy újabb olyan figyelemre méltó sajátosságát mutatja, amely erősíti azt, ami korábban azzal összefüggésben mondtam, hogy a szakpolitikai témák közösségi szintre kerülése ezeket a nemzeti szinttől eltérő erőtérbe viszi bele. Azok az oktatást érintő egyeztetések és döntések, amelyek az egységes belső piacért, ezen belül kiemelten a szolgáltatások belső piacáért felelős szereplők és intézmények206 keretei között folynak, értelemszerűen eltérő dinamikát követnek, mint azok, amelyek akár az oktatási, akár a foglalkoztatási ágazat keretei között. A mögött az első pillantásra akár a szervezési vagy technikai apróságként is értelmezhető tény mögött, hogy a végzettségek kölcsönös elismerésének kérdése nem az oktatási és nem is a foglalkoztatás igazgatóság hatáskörébe tartozik, az a nagyjelentőségű összefüggés húzódik meg, amit eddig is a közösségi oktatáspolitikai játéktér egyik fontos jellemzőjeként ismerhettünk meg. Ez azt mutatja, hogy az oktatási ágazat ügyei még látszólag olyan távoli terekben is felbukkanhatnak, mint amilyen a belső piac (internal market) ügye, azaz olyan helyen, ahol a legtöbb nemzeti oktatási rendszerben hagyományosan soha nem jelentek meg. A belső piac nem tekinthető ágazatnak a szónak abban az értelmében, ahogyan ágazatként írjuk le a foglalkoztatást, a szociális ügyeket, a környezetvédelmet vagy az oktatást. De ez is leírható éppúgy, mint a többi ágazat, olyan sajátos szakpolitikai vagy problématerületként, amelynek megvan a maga jellegzetes megközelítési módja, a rá jellemző szereplői, nyelvezete és a története által kijelölt bejárt „útvonalai”, amelyekről az ott közlekedők nehezen tudnak letérni. Ha az oktatási kérdések bekerülnek ebbe a térbe, ott egészen más módon értelmeződnek, mint megszokott saját terükben, és az itt folyó szakpolitikaalakításnak egészen más kimenetei lesznek, mint annak, amely az oktatási ágazat ismert, „hazai” terepén zajlik. Az egységes (single) belső piac ügye a döntően gazdasági közösségként vagy vámunióként keletkezett, hosszú ideig egyszerűen Közös Piacnak nevezett Európai Unió legbensőbb és legfontosabb ügye: joggal lehet az Unió „szívének” nevezni. (Peterson–Bomberg, 1999) Olyan horizontális, mindent átfogó, felölelő ügy, amely érinti az összes többi ágazatot vagy szakpolitikai területet, aminek a nevében az összes többi lényegi elemeit érintő intézkedéseket lehet hozni, amihez az Unióban valamilyen módon minden más területnek illeszkednie kell. A közösség által hozott intézkedések döntő hányadát a belső piaccal összefüggésben alkotják meg, és ez az a terület, ahol az alapszerződés talán a legerősebb hatalmi jogosítványokkal ruházza fel a közösséget, Az a személy, aki a Bizottságban ennek a területnek a felelőse, különösen nagy politikai súllyal rendelkezik, és az a főigazgatóság, amely a közösség „kormányának” e területért felelős „minisztériumaként” felfogható, különösen nagy befolyással bír. 206 A „DG Internal Market and Services” legfontosabb feladata „azoknak az indokolatlan akadályoknak a lebontása, amelyek a kereskedelem, ezen belül különösen a szolgáltatások és a pénzügyi piacok területén találhatóak” (http://ec.europa.eu/dgs/internal_market/index_ en.htm).

215


nHalász Gábor

Ennek megfeleően azok a szakpolitikai kérdések, amelyek belső piaci kérdésként jelennek meg, szükségképpen felértékelődnek, beleértve ebbe az oktatáspolitikai kérdéseket is. A tőke, az áruk, a szolgáltatások és a személyek szabad mozgása, ami az egységes belső piac lényege, bizonyos dimenziókban oktatással kapcsolatos kérdésekhez is kötődhet. Így nem túlzás azt mondani, hogy a közösségi oktatáspolitika egyik legnagyobb horderejű kérdése az, vajon az oktatás mennyire válik a belső piac részévé, azaz vajon ennek az ágazatnak a problémái mennyire sorolhatóak a belső piac ügyei közé. E kérdés természetesen szoros kapcsolatba van azzal, vajon az oktatási beruházások mennyire tekinthetőek tőkebefektetésnek, az oktatás mennyire tekinthető piaci terméknek vagy szolgáltatásnak, és az oktatásban dolgozók mennyire tekinthetők munkaerőnek, ennek megfelelően az ő szabad mozgásuk biztosítása mennyire tekinthető belső piaci ügynek. A válaszvonalak itt is nehezen vonhatóak meg. Ahogy a téma egyik, korábban már idézett kutatója megfogalmazta: „a közösségi jog nem tud éles választóvonalat vonni az alapszerződés 59. cikkelyének hatálya alá tartozó és fizetett szolgáltatásként értelmezett privát oktatás, illetve az állami (public) oktatás között, ennek minden olyan jogi konzekvenciájával, ami ezeknek az oktatási szolgáltatásoknak a nyújtóit (providers) és »fogyasztóit« illeti. (Shaw, 1999:593) Ez az ideológiai elemekkel jócskán megterhelt, az oktatáspolitikai folyamatok résztvevőit mindig erősen megosztó, politikailag érzékeny, erős érzelmeket is kiváltani képes kérdés a mi szempontunkból itt nemcsak és elsősorban nem azért érdekes, mert sokakat és mélyen érint, hanem azért is, mert részben ennek megválaszolásától függ, hogy a közösségi szakpolitikai erőtérben milyen súlya van az egységes piaccal foglalkozó szereplőknek, beleértve ebbe az e területért felelős főigazgatóságot. Mint ahogy ettől függ az is, milyen érdekeltsége van e szereplőknek abban, és mennyire képesek arra, hogy az oktatás egyes kérdéseit a termékek és szolgáltatások egységes belső piacával összefüggő kérdésként vessék fel, kihasználva az ezzel feltáruló lehetőségeket, illetve szembenézve az ennek nyomán keletkező sajátos konfliktusokkal és kockázatokkal. E kérdés újra a közfigyelem előterébe került a kétezres évek közepén, amikor a szolgáltatások szabad mozgása témájában – a sokat idézett és vitatott szolgáltatási irányelvek (services directive) elfogadásával207 – jelentős új, átfogó szakpolitikai kezdeményezések születtek. Érdemes ezzel kapcsolatban rövid kitérőt tenni, nemcsak azért, mert az arról folyó vita, vajon az oktatás mennyiben tekinthető szolgáltatásnak (ezen belül piaci szolgáltatásnak) folyamatosan jelen van a közösségi oktatáspolitikában, hanem azért is, mert az a válasz, amelyet a közösség erre a kérdésre adott és ad, alapvetően alakította és alakítja az oktatáspolitika közösségi erőterét. Azt az erőteret, amelybe a közösségi szintre „feltolt” oktatáspolitikai kérdések belekerülnek, és ezen keresztül azokat a politikai kimeneteket (policy outcomes) is, amelyek itt megszületnek. A kétezres évek közepén az Európai Bizottság komoly kezdeményezéseket tett annak érdekében, hogy létrejöjjön az egységes belső piac a szolgáltatások 207 Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market.

216



terültén is. Ennek az adott különös jelentőséget, hogy amíg a mezőgazdasági és ipari termékek területén a közös piac már hosszabb ideje működött, a szolgáltatások területén, noha ekkor már jó ideje ez a szektor alkotta a gazdaság meghatározó hányadát, továbbra is egymástól izolált nemzeti piacok voltak, amelyekre a tagországok nem nagyon engedték a többi ország termelőit és termékeit. A szolgáltatások egymástól izolált, nemzeti piacainak zártságát erősítették az itt keletkező termékekkel történő kereskedés olyan fizikai akadályai, mint például a vezetékes rendszerek az energiakereskedelem esetében, vagy bizonyos állami monopóliumok (például a postai szolgáltatások vagy a tömegközlekedés területén) esetében a félelem a monopólium megszüntetésének várható következményeitől a szolgáltatások biztonságát és a fogyasztók védelmét tekintve. A szolgáltatások európai szabad piacának megteremtése a sokat idézett lisszaboni stratégiának is egyik meghatározó eleme lett. Ennek keretében fogalmazta meg a Bizottság 2001-ben azt a stratégiai javaslatát, (European Commission, 2001c) melynek nyomán, egy többéves, bonyolult konzultációs folyamat végén, 2006-ban új közösségi jogszabály született: az ún. szolgáltatási irányelvek.208 E folyamat egyik, a közösségi oktatáspolitikai szempontjából különösen nagy jelentőségű állomása volt a szolgáltatások két különböző típusának, a piaci és a közérdekű szolgáltatásoknak a megkülönböztetése. Az oktatás szempontjából különösen releváns utóbbiról önálló stratégia javaslat is született, és erről külön konzultáció is folyt.209 E megkülönböztetés jelentőségét azt adta, hogy amíg a piaci szolgáltatások esetében a tagállamok elfogadták a korlátozások nélküli szabad piac megteremtését, addig a közérdekű szolgáltatások esetében általában az önálló nemzeti rendszerek fennmaradását támogatták. Az erről folyó vita számunkra egyik fontos kérdése az volt, vajon az oktatás mely elemei tekinthetőek szolgáltatásnak, és amelyek ennek tekinthetőek, azok mennyire tartoznak a közérdekű szolgáltatások körébe. Az oktatási ágazat szereplőinek nagy része ragaszkodott ahhoz, hogy a szolgáltatási irányelvek ne terjedjen ki az oktatási ágazatra, amit az Európai Parlament támogatásával részben sikerült elérniük. (Smith–Woods, 2006) Ezzel kapcsolatban érdemes idézni az Európai Oktatási Szakszervezeti Szövetség egy 2005-ben kiadott, kifejezetten e témával foglalkozó, különösen gazdag tartalmú kampányanyagát, amely öt olyan „lehetséges kockázatot” jelölt meg, amit szolgáltatási irányelvek elfogadása az oktatás számára jelenthet: • az EU kereskedelempolitikája megzavarhatja az oktatással kapcsolatos hatásköröknek a közösség és a tagállamok közötti megosztását; • ez korlátozhatja a tagállamok jogát arra, hogy saját oktatási rendszerüket szabályozzák, ha a más államokból érkező szolgáltatások kötelező befogadásának elvét a határokon átnyúló oktatási szolgáltatásokra is alkalmazzák; 208 Az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK irányelve (2006. december 12.) a belső piaci szolgáltatásokról. Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2006. 12. 27. 209 Lásd az Európai Bizottság erről szóló, Services of general interest című weblapját (http://ec.europa.eu/services_general_interest).

217


nHalász Gábor

• noha ezt az uniós alapszerződés tiltja, a kereskedelem hatására elkezdődhet az oktatás harmonizálása; • ha az oktatás az EU-n belül része lesz a szolgáltatásokra irányuló politikának, ez abba az irányba tolja az EU-t, hogy az oktatást a GATS210 keretei között is szolgáltatásnak tekintse; • megnő a kockázata annak, hogy az oktatást az EU-ban a közérdekű szolgáltatások közé tartozónak tekintik. (ETUCE, 2005:30) Mindaz, amit a szolgáltatási irányelvekkel és az ezt kísérő oktatási vitákkal kapcsolatban említettem, újabb illusztrációja annak, hogy az oktatáspolitikai kérdések átkerülése a nemzeti térből a közösségibe, milyen módon alakítja azt az erőteret, amelyben az oktatásról folyó viták zajlanak csakúgy, mint e viták lehetséges kimeneteit. E tekintetben fontos, hogy a közösségen belül az oktatási kérdések legelőször a közös piaccal, a vállalkozások szabad létesítésével és a munkaerő akadálytalan mobilitásával kapcsolatban vetődtek fel, és gyakran ma is ebben a kontextusában fogalmazódnak meg. Ebből következően kezelésük részben azoknak a belső piacért felelős közösségi szerveknek a kompetenciájába tartozik, amelyek számára a kereskedelmi és gazdasági szempontoknak értelemszerűen különösen nagy súlya van. Ezzel is összefügg az, amit a közösségi fejlődés bírálói – mint már többször utaltam rá – az uniós oktatáspolitika „instrumentális torzulásának” tekintenek, vagyis hogy a hangsúly általában az oktatásnak a gazdasági növekedésben, a versenyképesség erősítésében, a foglalkoztatás javításában és a legkülönbözőbb társadalmi problémák megoldásában játszott szerepére helyeződik. Ennek az „instrumentális torzulásnak” az oka éppen a közösségi oktatáspolitikai erőtér és az ebben kirajzolódó dinamika azon sajátossága, hogy itt nagyobb súlyt képviselnek az ilyen megközelítést követők, mint a nemzeti oktatáspolitikai térben, ahol általában jóval nagyobb befolyása van a humán értékek, a nemzeti kultúra, a gyermeki fejlődés vagy hasonló, nem instrumentálisnak tekintett szempontok képviselőinek. A közösségi oktatáspolitikai erőtér azon sajátossága, hogy itt különösen nagy súlyuk van a belső piac vagy egységes gazdasági térség ügyét előrevivő szereplőknek, ma is jellemző annak ellenére, hogy az önálló közösségi oktatáspolitika kialakulása, különösen Maastricht után, azokat a szereplőket erősítette meg, akik egyértelműen az oktatási ágazatot képviselik, és akik jellegzetes kötődése és identitása közelebb áll azokhoz, akik a tagországok nemzeti oktatáspolitikai terében meghatározóak. Az Európai Bizottság belső piacért felelős főigazgatósága legutóbb 2010 végén indította el a szakképzettségek kölcsönös elismeréséről szóló közösségi szabályok felülvizsgálatát, amely e könyv írása

210 A GATS (Általános egyezmény a szolgáltatások kereskedelméről) azoknak a megállapodásoknak az együttese, amelyet a világ országai a Kereskedelmi Világszervezetet (WTO) keretei között kötnek a szolgáltatásokkal való kereskedelemről. (Lásd: World Trade Organization, 1998; Smith–Woods, 2006; Robertson–Dale, 2006.) Az egyezménynek világszerte sok ellenzője van, különösen az oktatás területén.

218



idején is zajlott.211 Ez a folyamat tehát ma éppúgy a belső piac ügyének számít, és éppúgy az e területért felelős és ebben érintett szereplők ellenőrzése alatt zajlik, mint évtizedekkel korábban. Ezért nagy jelentősége van annak, hogy e szereplőket milyen célok mozgatják, milyen szabályozási paradigmákat követnek és milyen szakpolitikai eszközrepertoárral rendelkeznek. E szféra egyik, számunkra különösen releváns jellemzője nemcsak az, hogy a célcsoportjukba tartozók döntő hányada az oktatási ágazaton kívül található (például üzleti és ipari szövetségek), hanem az is, hogy e területen a direkt szabályozásnak és a tagállamok számára kötelező előírások megfogalmazásának erős hagyománya van. Itt jóval kevésbé vált jellemzővé a „puha eszközök” vagy a fejlesztési beavatkozásokon és a kölcsönös tanulást és fokozatos alkalmazkodást támogató megoldások alkalmazása, mint az oktatási ágazatban. A belső piac kiépítésében és a termékek vagy szolgáltatások szabad áramlását gátló akadályok lebontásában a közösség mindig is természetes módon alkalmazta azokat a közvetlen eszközöket (így például a tagállamok formális kötelezését arra, hogy belső szabályaikat harmonizálják a közösségi előírásokkal), amelyeket az oktatási ágazatban nem alkalmazhatott. Érdemes persze hozzátenni, hogy a szabályozási megoldások e területen is fejlődtek, és kialakultak olyan mechanizmusok, mint a rugalmas keretszabályozás vagy annak bátorítása, hogy a gazdasági szereplők megegyezéses úton maguk alkossák meg a szabályokat. (Lásd például Knill–Lenschow, 2003; Sabel–Zeitlin, 2010) Nehéz megmondani, hogy az oktatási ágazat inkább úttörőnek vagy inkább sereghajtónak számít e tekintetben. Mind a kettőre lehet példákat találni. Noha a harmonizálást célzó közvetlen szabályozás itt explicit módon nem az oktatásra, nem az oktatási rendszerek működésére vonatkozik, valójában nagyon is, és meglehetősen közvetlenül érinti a tagállamok oktatási rendszereit. Amikor például a közösség a hetvenes-nyolcvanas években kötelező irányelveket fogadott el az egészségügyi, jogi vagy építész szakmák végzettségei kölcsönös elismerése érdekében, akkor ez értelemszerűen a tagországok felsőoktatási rendszereiben az e végzettségek megszerzésére irányuló képzési programok harmonizálását is jelentette. Amikor később, a nyolcvanas évek végén és a kilencvenes évek elején elfogadták az elismerés „általános rendszerét”,212 majd amikor a 2000-es évek közepén a különböző rendszereket egységesítették,213 a képzési programok közvetlen harmonizálása ugyan megszűnt, ugyanakkor megjelent egy újfajta, a kvalifikációs rendszerekre irányuló harmonizálási kényszer. Az utóbbi rendelkezésben fogalmazódott meg például az, hogy „az általános rendszer alatt az elismerés mechanizmusának meghatározása szükségessé teszi azt, hogy a különböző nemzeti oktatási és képzési programokat (schemes) meghatá211 Lásd a Bizottság Public Consultation on the Recognition of Professional Qualifications Directive című weblapját (http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2011/professional_qualifications_en.htm). 212 Lásd a 89/48/EGK és 92/51/EK számú irányelveket. 213 Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of The Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications.

219


nHalász Gábor

rozott szintekhez rendeljék hozzá”,214 ami összekapcsolható a későbbiekben részletesen tárgyalandó európai kvalifikációs reform elindításával. Az „általános rendszerre” történő áttérés tehát megszüntette ugyan, hogy a belső piac érdekében a közösség közvetlenül harmonizálja a képzési programokat, ugyanakkor ez olyan új szabályozó eszközök kialakulását eredményezte, amelyek, bár közvetett módon, továbbra is harmonizációs nyomást hoznak létre. Mint látni fogjuk, a kvalifikációs reform lényege az, hogy az egyes képzési programok egységesítése helyett ezek tervezésének és megvalósításának a tagállamok által működtetett belső mechanizmusait harmonizálja, ami ráadásul már nemcsak a konkrétan definiált szakmák szűkebb körét érinti, hanem az oktatási és képzési rendszerek minden rétegét és szinte minden elemét. Emellett olyan új, innovatív eszközök is megjelentek, amelyek képesek figyelembe venni a munkavégzéshez szükséges kompetenciák állandó és gyors változását, az ezek megszerzéséhez vezető egyéni utak végtelen komplexitását, így nem csak a formális képzés, hanem a nem formális és informális tanulás során történő megszerzésük lehetőségét is. Ezek közé tartozik például az önéletrajzok európai szintű standardizálása vagy a különböző „európai portfóliók” támogatása, továbbá mindezek egységes rendszerbe, az ún. Europass formátumba szervezése, ami a korábban említett három szakasz közül a harmadik jellemző eszköze. Az erről 2004-ben elfogadott tanácsi és parlamenti határozat215 új „közösségi keretet hozott létre a képesítések és a szakmai alkalmasság átláthatóságának elérése céljából”, ami az uniós polgárok személyes jogává tette, hogy hozzájuthassanak a szakmai kompetenciáik igazolását szolgáló, európai szinten standardizált dokumentumokhoz, és a tagállamokat kötelezte arra, hogy ezt biztosítsák. A kapcsolódó hivatalos hazai tájékoztatás216 megfogalmazása szerint „az Európai Parlament és a Tanács határozata (2241/2004/EK) értelmében három Europass dokumentumot kötelezően az unió által biztosított mappában kell átadni a jogosultaknak” annak érdekében, hogy ezek „egységes formát adjanak a különböző országokban kibocsátott Europass dokumentumoknak”, azaz az oklevélmellékletnek, a bizonyítványkiegészítőnek és az ún. „mobilitási igazolványnak”. Ez utóbbi, amely „az európai országok valamelyikében folytatott szakmai gyakorlatok, tanulmányok vagy önkéntes munka során megszerzett készségek és kompetenciák igazolására szolgáló, egységes formátumú dokumentum”,217 a formális végzettség kiegészítője. Ez normális esetben a formális végzettségnél sokkal több és tartalmasabb információt tud adni a tulajdonosa által birtokolt tényleges képességekről, és így bizonyos értelemben ki is válthatja azt. Az egyén által birtokolt képességek és tudás igazolásának ez az innovatív formája olyan modellt 214 I. m., 13. bekezdés. 215 Az Európai Parlament és a Tanács 2241/2004/EK határozata (2004. december 15.) a képesítések és a szakmai alkalmasság átláthatóságának egységes közösségi keretéről (Europass). 216 Europass (kék) mappa rendelése és felhasználása. Europass Magyarország (www.europass.hu/ tanulas/intezmenyek/mapparendeles). 217 Mobilitási igazolvány. Europass Magyarország (http://www.europass.hu/EPdokumentumok/ mobilitasiigazolvany).

220



képvisel, amely fokozatosan behatol a tagországokba, és – különösen ott, ahol erre fogadókészség mutatkozik – az oktatásról, illetve a tudás és a képességek megszerzéséről való gondolkodásban olyan változásokat generálhat, amelyek módosítják a tanulás megszervezésével kapcsolatos hagyományos intézményi mintákat, ezzel is hozzájárulva a nemzeti oktatási rendszerek európaizálódásához. Ez utóbbi folyamat egyik, külön is említést érdemlő eleme éppen a nem formális vagy informális úton szerzett képességek felértékelődése, vagy annak az elvnek az elfogadása, amit néha nagyon leegyszerűsítve így fogalmazunk meg: „nem az az érdekes, hogy hol és mikor tanultad, hanem az, hogy tudod”. Korábban utaltam arra, hogy az uniós szakpolitikai térben zajló folyamatokat alig befolyásolja az oktatási rendszernek a társadalmi szerkezet újratermelésével kapcsolatos funkciója. Ennek is szerepe van abban, hogy e térben a formális végzettséggel szemben könnyebben felértékelődnek a tényleges képességek. Itt nincsenek jelen azok a nemzeti szakpolitikai térben meghatározó erők, amelyek éberen őrködnek a formális végzettségek társadalmi értéke felett, és amelyek érzékenyen reagálnak minden olyan oktatási változásra, amely veszélybe sodorhatja az oktatásnak azt szerepét, hogy kijelölje az egyének társadalmi hierarchiában betöltött helyét. Itt a sikeres munkavégzés és a gazdasági versenyképesség szempontjából szükséges képességekre vagy kompetenciákra helyeződik a hangsúly, ami kedvez a tanulás nem formális és informális formáit támogató szakpolitikai megoldásoknak. A formális végzettségek vagy kvalifikációk persze soha nem fogják szerepüket elveszíteni. A kétezres években a közösségi oktatáspolitika egyik legérdekesebb és ma még beláthatatlan hatású eszköze éppen a kvalifikációs rendszerek átalakítása lett. Korábban említettem, hogy a végzettségek és diplomák kölcsönös elismerésének harmadik „fejlődési fázisának”, amelyet az irodalom az átláthatóság fogalmával jelöl, egyik jellegzetes terméke Európai képesítési keretrendszer (EKKR). A nemzeti oktatáspolitikák és oktatási rendszerek európaizálódásának ma egyik leginkább figyelemre méltó jelensége az EKKR megalkotása és implementálása a tagországokban. Számunkra az EKKR legfontosabb eleme az, hogy valamennyi tagország elkötelezte magát egy olyan nemzeti kvalifikációs rendszer létrehozására, amely illeszkedik az európai szintű keretrendszerhez. Akárcsak a többi, itt elemzett közösségi szakpolitikai terület esetében, itt sincs lehetőség arra, hogy e különösen érdekes, az Unió oktatási szerepe tanulmányozása szempontjából egyik legtanulságosabb kezdeményezés részletes elemzésére vállalkozzam.218 Tekintettel azonban arra, hogy az EKKR létrehozása és implementálása a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásának különösen sok tipikus jegyét mutatja, fontos az „EKKR-folyamatot” alaposabban szemügyre venni. A kvalifikációs rendszerek az oktatás világában igen komoly szabályozó erővel bírnak, hiszen egyik feladatuk éppen az, hogy a képzési rendszerek illeszkedjenek hozzájuk. A kvalifikációs rendszerek reformjával az oktatásban olyan mélyreható változásokat lehet elindítani, amelyek elérik a kurrikulum világát és 218 Az EKKR esetében az olvasónak kitűnő hazai, azaz magyarul olvasható elemzések állnak a rendelkezésére. Lásd különösen (Temesi, 2010).

221


nHalász Gábor

az értékelési rendszereket, ezeken keresztül pedig az osztály- vagy előadótermekben zajló folyamatokat. Hogy az EKKR megalkotói és maguk a tagállamok ennek mennyire vannak tudatában, azt például a korábban említett koppenhágai folyamat 2008-ban Bordeaux-ban tartott miniszteri szintű találkozójának kommünikéje jelzi. Ebben többek között azt olvashatjuk, hogy „az EKKR kifejlesztésére irányuló közös erőfeszítéseknek különösen nagy hatásuk van: az EKKR alapvetően hozzájárul a nemzeti képesítési keretrendszerek létrehozásához, azok az elvek, amelyekre épül, jelentős következményekkel járnak az [oktatási] rendszerek szervezésére, és ez az oktatás és képzés minden ágazatára és szintjére érvényes”. (The Bordeaux Communiqué…, 2008) Az EKKR látványos és mélyreható európaizáló hatása annak köszönhető, hogy a tagállamok a saját belső nemzeti képesítési keretrendszereiket (NKKR) az EKKR elveinek megfelelően alakítják. A hatást tehát nem közvetlenül az uniós eszköz váltja ki, hanem az ennek alkalmazásával létrehozott nemzeti eszközök. Érdemes ezt a mozzanatot külön hangsúlyozni, mert ebben az európaizálódási folyamatok egyik legérdekesebb eleme érhető tetten. Amikor az Unió ahelyett, hogy közvetlenül valamilyen cselekvésre kötelezné a tagállamokon belüli szereplőket vagy intézményeket, olyan belső nemzeti szintű regulációs mechanizmusok kifejlődését támogatja, amelyek ugyanakkor a közös elveket követik, jóval erősebb és mélyebb hatást tud gyakorolni, mintha az előbbit tenné. Éppen ez az, amit kevéssé vesznek észre azok az elemzők, akik a közvetlen utasítási jogok és szankciók hiánya miatt lebecsülik a közösségi oktatáspolitika jelentőségét. Ebben az esetben a folyamat különös érdekessége az, hogy itt nemcsak a közösségi és tagállami szint kettőssége jelenik meg, hanem egy harmadik szint is. A közös európai keretrendszer ugyanis nemzeti szinten is csak egy keretrendszer létrehozását feltételezi, és csak ez alatt, a harmadik szinten találhatóak meg a konkrét kvalifikációs rendszerek, ami az európaizálódás különleges, másutt kevésbé megfigyelhető dinamikáját eredményezi. A nemzeti képesítési keretrendszerek egyik fontos jellemzője, hogy egységes és közös keretet nyújtanak az oktatási és képzési rendszer összes alrendszere számára, azaz egységes referenciakeretet alkotnak olyan eltérő alrendszereknek, mint a szakképzés, a felsőoktatás és az általános középfokú oktatás. Azáltal, hogy egységes referenciakeretet nyújtanak ezen alrendszerek számára, kikényszerítik ezek egymáshoz való alkalmazkodását. Ez többek között azért viszi előre az európaizálódási folyamatot, mert lehetővé teszi, hogy azok az alrendszerek, amelyekben az európaizálódás különböző okokból előrehaladottabb – ilyennek tekinthető a szakképzés, ahol a közös európai politika egészen a római szerződésig, sőt, mint láttuk, akár még korábbra, egészen a Szén- és Acélközösséget létrehozó párizsi szerződésig visszavezethetőek – nagyobb hatással lehessenek azokra az alrendszerekre, ahol ez a folyamat kevésbé előrehaladott. Tekintettel arra, hogy a nemzeti kvalifikációs keretrendszereket létrehozó nemzeti kvalifikációs reformok egyik fontos jellemzője a képzési rendszerek és a munka világa közötti kapcsolatban az utóbbi befolyásának az erősítése, (Allais, 2010) és tekintettel arra, hogy ez utóbbi sokkal jobban európaizálódott, mint a nemzeti keretek között létrejött és ott megtartott oktatási rendszerek, ez külö222



nösen nagy súllyal vesz részt a nemzeti szakpolitikák és oktatási rendszerek európaizálódásában. Az EKKR európaizáló hatását az oktatási rendszeren belül kevésbé érzik azok az országok, amelyekben nem a nemzeti oktatási minisztérium felelőssége az EKKR-hez illeszkedő NKKR létrehozása, és ahol a kvalifikációs reform uniós hátterét az oktatás szereplői kevéssé érzékelik, hiszen számukra ez úgy jelenik meg, mint olyan belső nemzeti folyamat, amelyben a kezdeményező egyszerűen egy másik tárca, például a foglalkoztatásért felelős minisztérium. De ott is, ahol az oktatási tárca felelőssége az NKKR megalkotásának koordinálása, az oktatási ágazat számos szereplője belső folyamatként élheti meg a nemzeti kvalifikációs rendszer reformját, és nem feltétlenül érzékeli, hogy itt nagyon is az Unió által generált, az uniós szempontok által vezérelt folyamatról van szó. Ez Magyarországon is így van, annak ellenére, hogy a NKKR létrehozásáért való felelősség nem csak a kezdettől fogva az oktatási tárcánál volt, de egyenesen az Európai Uniós Kapcsolatok Főosztályát bízták meg e folyamat ágazaton belüli és tárcaközi koordinálásával. (Temesi, 2010) Érdemes megjegyezni: egy ilyen konstrukció akár az európaizálódási folyamat gyengítését is szolgálhatja, hiszen ha egy olyan horderejű ügy, mint a kvalifikációs reform nem az adekvát kormányzati szereplők (például munkaügyi miniszter vagy az oktatási tárcán belül a szakterületi államtitkárok) kiemelt felelőssége, hanem az uniós ügyekkel foglalkozó szervezeti egységé, ez a belső szereplők egy részének azt üzeni, hogy nem a nemzeti rendszer fontos belső folyamatairól van szó, hanem olyan „külső hatásról”, amelyet kevésbé kell komolyan venniük. Az Európai Unió a nemzeti kvalifikációs rendszerek reformjának kezdeményezésével, e reformoknak egy közös európai keretrendszer keretei között történő meglehetősen szoros koordinálásával rendkívül nagy hatást képes elérni az oktatási és képzési rendszerek fejlődésében, és e hatás olyan rétegekbe is behatol, amelyek közvetlen befolyásolását, különösen harmonizálását az uniós alapszerződés egyébként tiltja. Erre is jellemző, hogy bár az oktatási ágazaton belüli intézményi sajátosságokat és folyamatokat alapvetően és mélyen érinti, nagymértékben az oktatási ágazaton kívüli, inkább a foglalkoztatási ágazathoz kapcsolódó szereplők ellenőrzése alatt folyik. A kvalifikációs reformok jelentősen átrendezhetik az oktatási rendszerek belső viszonyait, így egy európai keretek között, a közösség által meghatározott elveket követő és közösségi koordináció mellett zajló kvalifikációs reform, még akkor is, ha minden konkrét implementációs döntést nemzeti kormányok hoznak meg, elkerülhetetlenül erősíti az európaizálódási folyamatokat a nemzeti oktatáspolitikákban és oktatási rendszerekben. Az EKKR-folyamat egyik példája annak, amikor a közösség egy olyan új, korábban nem létező szakpolitikai teret konstruál, amely nem vagy kevéssé ütközik a már létező nemzeti szakpolitikai terekkel, így abban könnyebb a mozgás, mert kevesebb a nemzeti szinten létező elemekkel történő egyeztetés kényszere. Hasonló ez ahhoz, amit az oktatás „európai dimenziójával” kapcsolatban láttunk. Az új térben a közösségi szereplők itt is viszonylag nagy szabadsággal mozoghatnak, könnyen megalkothatnak egy sajátos nyelvezetet, amelyet használva újradefiniálhatják az oktatás problémavilágát, és újratematizálhatják az 223


nHalász Gábor

oktatáspolitikai diskurzust. Az új szakpolitikai térbe belépő szereplők között ebben az esetben is olyan új dinamika alakul ki, amely eltér a nemzeti szinten létező és az ott zajló folyamatokat kondicionáló dinamikától, és a nemzeti szinten megszokottól vagy várhatótól eltérő szakpolitikai eredményekhez vezet. Ebben az európai szinten konstituálódó erőtérben itt is eltérő erőviszonyok alakulnak ki, mint amilyenek a nemzeti szintű erőteret jellemezik: más szereplők kerülnek domináns vagy periferikus pozícióba, és az egyes szereplők más pozícióba kerülnek, mint a nemzeti szintű erőtérben. Az EKKR-folyamat által létrehozott európai szintű szakpolitikai erőtér olyan új lehetőségeket tár fel az érdekelt szereplők számára, amelyeket azok igyekeznek kihasználni. Az itt szerzett pozíciók, az itt megszerzett erőforrások (nagyobb tájékozottság, többlettudás, a problémák újfajta megragadását és kommunikálását megengedő nyelvi lehetőségek, megerősödött identitás stb.) azután átvihetőek a nemzeti szakpolitikai erőtérbe, és ott is kihasználhatóak. Ma ez a folyamat illusztrálja talán a leggazdagabb módon a nemzeti szakpolitikák európaizálódásának azt a paradigmáját, amelynek az a lényege, hogy nem lezárt és kidolgozott közösségi minták átvételére kényszeríti a tagországokat, hanem a nemzeti és a közösségi szereplők dinamikus interakciójában teremt valami újat, ami, miközben döntő mértékben európainak tekinthető, mélyen beépül és integrálódik a nemzeti rendszerekbe. Az EKKR-folyamat nemcsak azért illusztrálja jól az európaizálódás oktatási ágazatra jellemző paradigmáját, mert egy új közösségi szintű szakpolitikai teret hozott létre, hanem azért is, mert az EKKR egész konstrukciója, a mögötte meghúzódó szakmai koncepció maga is e paradigma hordozója. Az EKKR egy ún. metakeret, amelynek itt öt kulcsjellemzőjét érdemes kiemelni. Az első az, hogy a nemzeti oktatási rendszerek és az ezekben kialakult kvalifikációs rendszerek sokféleségéből indul ki, és – szemben a nemzeti szintű kvalifikációs rendszerekkel – nem megy bele olyan részletekbe, amelyek kidolgozása közösségi szinten technikai okokból, beleértve ebbe a szükséges egyeztetések menedzselhetőségét, reménytelen lenne. Ez egy nyitott és rugalmas rendszer, amit maga a „keret” vagy „keretrendszer” (framework) fogalma is kifejezésre juttat. Az EKKR létrehozásáról szóló, 2005-ben megfogalmazott bizottsági javaslatot alátámasztó háttérelemzés így írta le a tervezett rendszer alapvető jellemzőit: „Az itt bemutatott, a jövőben esetleg létrehozandó Európai képesítési keretrendszert úgy tekintjük, mint olyan metarendszert (meta-framework), amely lehetővé fogja tenni, hogy a nemzeti és ágazati szintű kvalifikációs rendszerek egymással kommunikálni tudjanak, és így hozzájáruljanak az európai szintű transzparencia kifejlődéséhez. A keretrendszer meg fogja könnyíteni a kvalifikációk átvitelét, átláthatóságát és elismerését, melyeket úgy határozunk meg, mint a nemzeti vagy ágazati szintű illetékes testületek által értékelt és igazolt tanulási eredményeket (learning outcomes). Az EKKR legfontosabb funkciója az egész életen át tartó tanulásban érintett különböző szereplők (stakeholders) közötti kölcsönös bizalom és együttműködés erősítése. Ez fontos ahhoz, hogy lebonthassuk a tanulás elismerését gátló akadályokat, és a tanuló emberek számra lehetővé tegyük, hogy jobban hasznosíthassák meglévő tudásukat, képességeiket és kompetenciáikat. Szerepe

224



lesz továbbá abban, hogy lehetővé tegye és elősegítse a tanuló emberek mobilitását és a határokon átnyúló munkaerő-piaci mobilitást. Az EKKR implementálása önkéntes alapon történik, és nem jár együtt semmilyen jogi kötelezettséggel: a szerepe az lesz, hogy a nemzeti és ágazati szinteken zajló reformok támogatásával és tudáshátterének megteremtésével segítse elő a változásokat”. (European Commission, 2005c)

A második jellemző, hogy önkéntességre épül, azaz a tagországoknak csak annyit és úgy kell implementálniuk, amennyit és ahogy akarnak. Ugyanakkor, ahogy azt szinte minden ilyen önkéntességre épülő konstrukció esetében megfigyelhetjük, az egyes tagországok a közösség szimbolikus nyomása alatt találják magukat, és annak a valószínűsége, hogy valamelyikük vállalja a kimaradás, a többiektől való elszakadás kockázatát, igen csekély. Az ilyen konstrukciók esetében rendkívül nagy erővel működik az egymás utánzásának kényszere, akkor is, ha jogi értelemben ezt semmi nem írja elő. Amennyiben mégis keletkeznek jogi természetű kényszerek, akkor ez azért van, mert a tagországok „vállalásokat” tesznek, ezeket formális megállapodásokban rögzítik, és e megállapodások – amelyekről a Tanács ülésein születik közös döntés – a későbbiekben olyan komoly súlyt képviselnek, ami alig különböztethető meg a jogi kényszerétől. Ez nem is lehet másképp, hiszen a közösség egyes tagjai részben azért indulnak el valamilyen úton, mert a többiek is azt tették, és ilyenkor bármelyik tag visszafordulása félúton a közösség többi tagjának az érdekeit sérti.219 Az ilyen mechanizmusok sajátossága az, hogy de facto felülírják az alapszerződésnek a nemzeti rendszerek harmonizálására vonatkozó formális tilalmát. A harmadik, az előző kettőhöz szorosan kapcsolódó jellemző, hogy az implementálás felelőssége teljes mértékben a tagállamoké. A közösség csak segíti a tagokat abban, hogy saját kvalifikációs rendszerűk reformját megvalósítsák, és e folyamatot megpróbálja a lehető legnagyobb mértékben orientálni, de a kvalifikációs reformot nem a közösség hajtja végre, hanem külön-külön a tagállamok. Noha átfogó európai folyamat zajlik a szemünk előtt, és az EKKR az Európai Unió vállalkozásának tekinthető, jogi értelemben nem uniós kvalifikációs reform folyik, hanem 27, párhuzamosan zajló, nemzeti kvalifikációs reform. A nemzeti és a közösségi folyamatok persze olyan mértékben összeolvadnak, hogy a reformok előrehaladásával a külső elemzők egyre inkább joggal beszélhetnek „európai kvalifikációs rendszerről”, és furcsának találnák, ha e jól azonosítható rendszer változását nem írhatnák le az Európai Unió kvalifikációs rendszere reformjaként. Valójában az EKKR-folyamat végén egy decentralizált, a „helyi” eltéréseket nagymértékben elfogadó és támogató európai kvalifikációs rendszerről kell majd beszélnünk.

219 Ezt jól jelzi, hogy amikor az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság megtárgyalta az EKKR-ről szóló javaslatot, figyelmeztette az Európai Bizottságot, legyen megfelelő forgatókönyve arra az eshetőségre, ha esetleg „egy vagy több tagállamnak nem sikerülne létrehoznia a nemzeti képesítési keretrendszerét vagy azt nem tudná az EKKR-hez kapcsolni”, és megfelelő ösztönzők alkalmazását is javasolta. A testület azt is kérte, hogy a Bizottság gondoskodjon annak az ellenőrzéséről, hogy a tagállamok korrekt módon kapcsolják-e hozzá nemzeti kvalifikációikat az EKKR-hez. (EGTB, 2007; 4.10, 4.12)

225


nHalász Gábor

A negyedik, az előzőekkel ugyancsak szorosan összefüggő jellemző, hogy az EKKR megalkotása és különösen implementálása leírható úgy is, mint egy rendkívül nyitott és intenzív konzultációs és kommunikációs folyamat, ami, bár a folyamatot „felülről” kezdeményezték, az „alulról” építkező reformok sajátosságait hordozza. Amint az a fenti, az EKKR létrehozását indokoló bizottsági dokumentum szövegéből is kiviláglik, a folyamat egészére a partnerek sokaságának bevonása jellemző. Ez itt két szempontból is érdekes számunkra. Egyfelől azért, mert a folyamatot menedzselő Bizottság számára lehetővé teszi, hogy ne egyszerűen a tagállamok kormányaival álljon szembe, hanem olyan szereplők sokaságával, akiket – ha negatív módon akarunk fogalmazni – folyamatosan „ki tud játszani” egymással szemben vagy – ha a pozitív oldalt nézzük – lehetővé teszi számára, hogy közömbösítse a tagállamok kormányainak rövid távú, gyakran a belpolitikai mozgások által determinált érdekeit. Másfelől azért, mert éppen ez az, ami lehetővé teszi az alulról való építkezést, a kísérletezésre és a kölcsönös tanulásra és alkalmazkodásra épülő mechanizmusok érvényre jutását. Ebben a hálózati kommunikációra épülő implementációs térben csökkenteni lehet annak a kockázatát, hogy – mint oly sok más közösségi szakpolitikai vállalkozás esetében – ami itt történik, az „ugrás a sötétbe” legyen, ez pedig nélkülözhetetlenné teszi az intenzív és gyakori visszajelzéseket. Ebben a gazdag kommunikációs és egyeztetési hálóban, amennyiben a szereplők erre képesek, könnyű a koncepción kisebb-nagyobb korrekciókat megvalósítani. Ez teszi lehetővé annak a nagyfokú diverzitásnak a kezelését, amely már a kiinduló pontot is jellemezte, és amely a közös keretek implementálását követően is fenn fog maradni. Továbbá, mint arra más összefüggésben korábban már utaltam, a hálózati kormányzásnak, a tagállami és közösségi szereplőkből álló hálózatoknak ez a működése teszi lehetővé, hogy a közösségi politika mélyen behatoljon a tagállamok szakpolitikai világába, megengedve, hogy a legkülönbözőbb nemzeti szereplők fokozatosan „megemészthessék” a közösségi politikát. Ez az, ami lehetőséget nyújt arra is, hogy a tagállami szereplők sokasága közösségi szinten játszhasson le olyan mérkőzéseket, amelyek kimenete teljesen más lenne, ha azokat nemzeti pályán kellene tenni. Ez teszi lehetővé számukra, hogy olyan témákat, amelyeket „odahaza” reménytelen lenne közösen megvitatni és sikeresen „átvinni” (például a szakképzés és a felsőoktatás közelítése vagy a kompetencia alapú oktatás bevitele a középfokú oktatásba) ide behozhassanak, itt megvitassanak és ezekkel kapcsolatban értelmes kompromisszumokat kössenek. Végül az ötödik olyan jellemző, amelyet érdemes kiemelni, a folyamat ágazatközi és integratív jellege. Az EKKR az egész életen át tartó tanulás európai oktatási paradigmájának jellegzetes terméke, amely nemcsak az oktatás egyes alrendszereit kapcsolja össze, hanem az oktatás egészét más ágazatokkal is. A kvalifikációs rendszerek reformja mindig ágazatközi vállalkozás, ami különösen jellemző akkor, ha az egyik fő cél éppen az ágazatok összességét lefedő általános keretek létrehozása. Az EKKR világa, mint említettem, nem két, hanem háromszintes, amelyben nem egyszerűen a nemzeti és az európai kvalifikációs mechanizmusok találkoznak egymással, hanem a különböző, egymástól gyakran elszigetelt, belső nemzeti kvalifikációs rendszerek is. Azáltal, hogy az EKKR folya226



matban részt vevő országok egy nemzeti szintű „metarendszer”, azaz nemzeti képesítési „keretrendszer” létrehozását vállalták, azt is elfogadták, hogy olyan belső rendszert hoznak létre, amely összeköti a korábbi ágazati rendszereket, illetve az oktatási rendszer egyes alrendszerei kvalifikációs rendszereit. Ez hozzájárul az egyes alrendszerekre vonatkozó szakpolitikák összekapcsolásához is, azaz a hagyományos szakpolitikai „silók” lebontásához. Az európaizálódás szempontjából az EKKR-folyamat legfontosabb elemét valójában nem maga az EKKR, vagyis az európai szintű meta-rendszer alkotja, hanem a nemzeti keretrendszerek. A kvalifikációs rendszerek két ismert szakértője, Jens Bjørnåvold és Mike Coles, akiket joggal tekinthetünk nemcsak az EKKR szellemi atyjainak, hanem a bonyolult implementációs folyamat szellemi irányítóinak is, egy tanulmányukban úgy fogalmaztak, hogy az EKKR „csak akkor tudja betölteni a határokon át ívelő funkcióját, ha az országok megváltoztatják oktatási és képzési rendszereik koordinálásának és kormányzásának módját”. (Bjørnåvold–Coles, 2008) Noha a nemzeti keretrendszerek létrehozása az EKKR-folyamat sokkal kevésbé látványos eleme, mint amilyen magának az európai keretrendszernek a megalkotása volt, és az NKKR sokak számára nem jelent többet az EKKR egyszerű implementációs eszközénél, a mi perspektívánkból éppen ez a lényegi elem, hiszen ez az, aminek megalkotása átalakítja azt a módot, ahogyan az országok koordinálják és kormányozzák nemzeti oktatási rendszereiket. Az EKKR-folyamat azért jelenti a közösségi politika behatolását a nemzeti oktatási rendszerek legmélyebb rétegeibe, mert átalakítja azokat az intézményi és cselekvési mechanizmusokat, amelyek e rendszerek működését meghatározzák. Ez az egyik legfontosabb inspirálója és intézményi hordozója annak a folyamatnak, amelynek során az egész életen át tartó tanulás radikálisan új paradigmája beépül az uniós tagországok nemzeti oktatási rendszereibe. Azon mechanizmusok közül, amelyek ezt hordozzák, érdemes külön kiemelni azt, amelyet az EKKR szakzsargon „megfeleltetésnek és hitelesítésnek” (referencing) nevez. (Derényi, 2010b) Ez arra a részletesen kidolgozott közösségi standardokat követő eljárásra utal, amelynek során a tagállamok hozzákapcsolják a saját kvalifikációs rendszerűkben található diplomákat és végzettségeket az európai keretrendszer megfelelő kategóriáihoz. Ennek olyan, a tanítás és tanulás megszervezésének „magját” érintő elemei is vannak, mint például az ECTS220 használata vagy a követelmények kompetencia alapú tanulási eredményekben történő meghatározása. A megfeleltetés és hitelesítés meglehetősen kényes folyamat, hiszen a résztvevők a többiekhez képest alul- vagy felülértékelhetik magukat, amivel jogosulatlan (szimbolikus) előnyökhöz juthatnak, vagy méltánytalanul hátrányos helyzetbe kerülhetnek. Emiatt nagyfokú bizalomra van szükség, ami rákényszeríti a szereplőket arra, hogy a saját eljárásukat maximálisan láthatóvá tegyék, hiszen ha ezt nem teszik, nem számíthatnak arra, hogy önbesorolásaikat a közösség elfogadja. A láthatóvá tétel többek között azt jelenti, hogy olyan nemzeti standardokat kell meghatározniuk, amelyek felett a nemzeti szereplők ugyan 220 Lásd 4. lábjegyzet.

227


nHalász Gábor

teljes mértékben gyakorolják az ellenőrzést, de ha ez nem illeszkedik a közös elvárásokhoz, kockáztatják az elutasítást (amit persze nem jogi értelemben kell érteni). Kevés olyan folyamat van, amely ilyen nagy erővel kényszerítené ki az uniós megközelítések interiorizálását. Az élethosszig tartó tanulás paradigmájából fakadó közös elvek interiorizálása az önkéntességre épül, azaz bárki kimaradhat belőle, de ennek az esélye csekély. A közös elvek így közvetlen külső kényszer nélkül, szinte megállíthatatlanul hatolnak be a nemzeti intézmények és intézményi viselkedés mélyrétegeibe. E folyamat kritikusai, így példádul az ismert angol oktatásszociológus, Michael Young, aki szakmai vezetője volt annak a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) által koordinált, nagyhatású összehasonlító kutatásának, amely a nemzeti kvalifikációs keretrendszerek hatásait elemezte, (Allais, 2010) és amely erős kétségeket fogalmazott meg ezekkel kapcsolatban, többek között ezért viszonyulnak kifejezetten negatív módon ehhez a folyamathoz. Ezek az elemzők előszeretettel idéznek fel olyan ideológiai tartalmú kritikákat, amelyek szerint a nemzeti kvalifikációs keretrendszerek létrehozása „annak a neoliberális és piacorientált gazdasági megközelítésnek és az oktatást eszköznek tekintő, instrumentális oktatáspolitikai szemléletnek a része, amelyek aláaknázzák a legalapvetőbb nevelési célokat”. (Young, 2008:127) Azoknak, akik szeretnek összeesküvéselméletekben gondolkodni, és akik az Unió egész életen át tartó tanulási politikájában a „neoliberális” és „piacorientált” ideológiák diadalát vélik felfedezni, az EKKR-t különösen rafinált eszközként kell látniuk. Valóban érdemes felfigyelnünk arra a különleges, az európaizálódás szempontjából is hallatlanul érdekes és újszerű megoldásra, ami az EKKR-folyamat többszintes megközelítésben rejlik, azaz abban, hogy a nemzeti szintű szakpolitikai erőtér különösen erős dinamizálásával és átstrukturálódásával jár. A szervezeti tanulás problémavilága kutatói számára ez hasonlónak tűnhet ahhoz, amit ott „kéthurkos tanulásnak” (double loop learning) neveznek.221 A kéthurkos tanulás fogalma (Argyris–Schön, 1974) arra utal, hogy komoly szervezeti tanulás és alkalmazkodás csak akkor történik, ha a szervezet (annak tagjain keresztül) nemcsak megért vagy megismer valamint (ez az „egyhurkú tanulás”), hanem megváltoztatja azokat az értelmezési kereteket is, amelyeket a dolgok megértéséhez vagy megismeréséhez használ. A „kéthurkos tanulás”az észlelést determináló mentális modellek megváltozást jelenti, és nem egyszerűen visszajelzések alapján történő viselkedésváltozást vagy alkalmazkodást. Az, ami az EKKR-folyamatban részt vevő tagországokban történik, valami hasonló: sőt, amiatt, hogy nemcsak két, hanem háromszintes folyamatról van szó, ennek itt még inkább szofisztikált formáját lehet megfigyelni. Ezekkel az országokkal nemcsak az történik, hogy átalakítják a kvalifikációs rendszerüket, hanem az is, hogy ennek során, részben a közösségi egyeztetésekben és kommunikációban való részvétel révén, de még inkább amiatt, hogy a reformok során saját tapasztalatokat szereznek arról, hogy mi működik, és mi nem, átalakul a szakpolitika 221 Az „egyhurkos” és „kéthurkos” tanulás fogalmának az európaizálódási folyamatokhoz történő hozzákapcsolásához lásd Risse–Cowles–Caporaso, 2001:12.

228



adott területével kapcsolatos értelmezési keretük. Az EKKR-reform különlegessége a nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásának perspektívájából az – és ez persze kisebb mértékben ugyan, de egy sor más közösségi folyamatba történő részvételt jellemez –, hogy nem egyszerűen alkalmazkodásról szól, hanem az alapvető struktúrák és a szakpolitika ezeket tükröző értelmezési kereteinek az átalakulásáról is. Az alapvető értelmezési keretek átalakulásának egyik legjobb példája a tanulási eredmények (learning outomes) középpontba kerülése a kvalifikációk leírásában, ami nemcsak az EKKR egyik legfontosabb jellemzője, hanem az ehhez kapcsolódó nemzeti keretrendszereké is. (Bjørnåvold–Coles, 2008) Ez utóbbiaknak ez legalább olyan fontos jegye, mint hogy összefogják a nemzeti oktatási rendszereken belül létező ágazati kvalifikációs rendszereket, és egyúttal tartalmi orientációt is jelentenek azok számára. A tanulási eredmények az egyik ismert meghatározás szerint „olyan állítások, amelyek azt tartalmazzák, hogy egy hallgató mit fog tudni, illetve mit lesz képes elvégezni egy adott tanulási tevékenység eredményeképpen. Ezek az eredmények általában tudás, képesség vagy attitűd formájában kerülnek meghatározásra.” (Kennedy, 2007) Amennyiben a kvalifikációk leírása ilyen állításokkal történik, ez később alapvető módon meghatározza az ezekhez vezető képzési programok tervezését és szervezését is, azaz szükségképpen átalakítja az oktatást orientáló tanterveket, az alkalmazott tanulásszervezési módszereket és értékelési eljárásokat is. (Derényi, 2006) A tanulási eredményekre épülő nemzeti kvalifikációs rendszerek bevezetése leírható úgy is, mint az oktatási rendszerek működésének és strukturális jellemzőinek lényegi elemeit érintő reform. Ahogy a korábban idézett két szakértő megfogalmazta: „a tanulási eredmények felé történő elmozdulás szignifikáns módon megváltoztatja az a módot, ahogyan a célokat meghatározzák, a standardokat lefektetik, a kurrikulumot leírják, így ez közvetlen módon befolyásolja a tanítást és tanulást”. (Bjørnåvold–Coles, 2008) Az EKKR-folyamat különlegessége éppen abban rejlik, hogy ezen innovatív eszköz alkalmazásával a közösség a nemzeti oktatási rendszerekben az európaizálódás olyan szintjét képes elérni, amit korábban nem nagyon lehetet volna elképzelni. Fontos persze megjegyezni, ez nem lenne lehetséges, ha ezek az oktatási rendszerek nem lettek volna már rajta azon a közös fejlődési úton, amelyre többek között a sokéves európai együttműködés terelte őket. Természetesen, mint mindenütt, itt is megtörténhet, hogy az alkalmazkodás csak formális, és az alapvető struktúrák változatlanok maradtnak, de ennek itt valószínűleg kisebb az esélye, mint például a Bologna-folyamat esetében. Ennek egyik oka éppen az egész folyamat kommunikációs és egyeztetési feladatként történő értelmezése. Ahogyan a 2011-es magyar elnökség idején rendezett, a reform egészét értékelő és stratégiai irányokat kijelölő EKKR-konferencia egyik résztvevője megfogalmazta: „az Európai képesítési keretrendszer úgy is leírható, mint egy európai kommunikációs keretrendszer”.222 222 „The European Qualifications Framework can be conceived as a European Communication Framework” Ezt a mondatot a konferencia („Elnökségi konferencia az Európai Képesítési Keretrendszerről”, Budapest, 2011. május 25–26.) egyik szekciója raportőrjeként jegyeztem fel.

229


nHalász Gábor

Az EKKR legutóbb elemzett jellemzője tovább visz bennünket egy további olyan sajátosság felé, amely a reform előrehaladásával egyre inkább szembetűnővé válik: ez az innováció kiemelkedő szerepe és jelentősége a folyamat egészében. Tekintettel arra, hogy az EKKR olyan alulról épülő rendszer, amely képes alkalmazkodni a tagállamokban zajló folyamatokhoz, állandóan új elemekkel bővül, ami innovációkban különösen gazdaggá teszi. Ahhoz, hogy ennek a mechanizmusát érthessük, fontos észben tartani, hogy az EKKR nem egyszerűen azt a formális keretrendszert jelenti, melyet az ezt jogi értelemben megteremtő tanácsi döntéssel tettek közzé, és amelyet a döntést rögzítő dokumentum (European Commission, 2005d) mellékletében olvasható, nyolc kvalifikációs szintet ismertető táblázat tartalmaz. E rendszernek részét képezi az a fogalomrendszer és koncepcionális keret is, amely e táblázat mögött meghúzódik, mint ahogyan az implementáció bonyolult eszközrendszere is, sőt még azoknak az elemzéseknek, értékeléseknek és vitáknak az eredményei is, amelyek az implementáció egészét kísérik. Ez tehát rendkívül nyitott és rugalmas rendszer, amely folyamatosan alakul, és amely képes egy sor olyan új elemet befogadni, amelyre megalkotói kezdetben nem feltétlenül gondoltak. Az EKKR éppen úgy állandóan új elemekkel gazdagodó „mozgó célpontnak” tekinthető, mint a közösség sok más, időben elhúzódó megvalósítást igénylő szakpolitikai vállalkozása.223 Az EKKR esetében az innovációk kialakulásának különösen kedvez e folyamat ágazatközi jellege. Az a tény, hogy az EKKR kidolgozása és implementációja keretei között a nemzeti szinten jelentkező kényszerektől védett térben találkozhatnak az egyes ágazatok és szakterületek (így például a közvetlenül érintett foglalkoztatási hivatalok és az ugyancsak közvetlenül érintett képző intézmények vagy a gazdaság olyan eltérő szektorai, mint a banki szolgáltatások vagy az energiaipar) képviselői, figyelemre méltó innovációs folyamatokat generál. E reformfolyamat keretei között rendkívüli módon eltérő világok kerülnek egymással kapcsolatba, és egymás gyakorlatában olyan elemeket fedezhetnek fel, amelyek sajátukban nem léteznek vagy nem alakulhattak volna ki, de amelyekről megállapíthatják, hogy ott is könnyen alkalmazhatóak. A szakmák közötti határvonalak például teljesen mások a humán szolgáltatások a kliensek igényeihez folyamatosan alkalmazkodó, szinte kaotikus világában, mint az olyan iparágakban, ahol a technológia lassan változik, és a munkaszervezetek ma is úgy működnek, mint évtizedekkel ezelőtt. Amíg például az egészségügyi és vendéglátó funkciók legváltozatosabb variációit kombináló „wellness-fitnesz iparágban” a formális kvalifikációk nehezen tudják követni a ténylegesen létező munkakörök világát, más iparágakban a szakmák nagyobb stabilitást mutatnak, még ha az egyes szakmáknak változó technológiákkal is kell számolniuk. Ebből következően ezek az ágazatok a kvalifikációk kérdéséhez is eltérő módon viszonyulnak. Az ágazatok közötti eltérések itt hozzáadódnak az egyes országok munkaerőpiacának eltérő nemzeti hagyományaihoz. 223 Az időben való elhúzódást, ami kifejezetten kedvez a tervezett és végrehajtásban lévő programok időközi változásainak és belső fejlődésének az uniós döntéshozatallal foglalkozó szakirodalom szerint a közösségi politikaformálás fontos jellemzője. (Peterson–Bomberg, 1999)

230



Az egyik érdekes innováció, amely az EKKR implementálásához kapcsolódik, azzal függ össze, hogy a kvalifikációs reform során együtt kell működniük a munka és a képzés világa képviselőinek, akik közül az előbbiek egy állandóan és gyorsan változó, az utóbbiak egy jóval nagyobb intézményi stabilitást mutató környezethez kapcsolódnak. Ez természetesen így van egy nemzeti kvalifikációs reform esetében is, de amikor kvalifikációkat „használók” és azokat „termelők” az európai szakpolitikai térben „találkoznak”, más kényszerek alatt találják magukat, mint „odahaza”, a közöttük kialakuló kommunikáció más jellegű lesz, és a kommunikációból születő kimenetek is másmilyenné formálódnak. Alakíthatja ezt az is, hogy e „találkozásnak” azok a kimenetei, amelyek egy-egy tagországban sajátos feltételek között megszülethettek, és amelyek egy másik tagországban aligha lennének elképzelhetőek, az európai kommunikáció keretei között feltárulnak az utóbbiak számára is. Az utóbbira példa azoknak az országoknak a gyakorlata, amelyekben a kvalifikációs rendszerrel párhuzamosan léteznek olyan foglalkozási standardok, amelyeket közvetlenül a munkahelyek képességigényeiből vezetnek le, amelyekhez nem feltétlenül kapcsolódnak formális kvalifikációk, és amelyeket olyan klasszifikációs rendszerekkel írnak le, melyek hasonló funkciót tölthetnek be, mint a kvalifikációs rendszerek. Tulajdonképpen nem meglepő, hogy az Európai Unió nemcsak az EKKR-t „termelte ki”, hanem párhuzamosan egy másik platformot is: azt a foglalkozási klasszifikációs rendszert, amely a Képességek és foglalkozások európai osztályozási rendszere néven (ESCO) ismert.224 Az ilyen platformokat vagy rendszereket többek között az különbözteti meg a kvalifikációs rendszerektől, hogy összehasonlíthatatlanul több kategóriát tartalmaznak, és így azoknál sokkal jobban tudják tükrözni a foglalkozások és munkakörök végtelen komplexitását, illetve azok kiszámíthatatlan változásait (egy online klasszifikációs rendszer akár „valós időben” követheti a munka világában bekövetkező változásokat). Az európai szakpolitikai térben a kvalifikációs rendszer és a foglalkozási osztályozási rendszer párhuzamos fejlődése könnyen létrejöhetett, miközben ennek a lehetősége nemzeti szinten sokkal korlátozottabb, már csak azért is, mert egy fejlett foglalkozási osztályozási rendszer létrehozása és működtetése olyan erőforrásokat igényel, amelyek a tagállamok jelentős részében nem állnak rendelkezésre. A két rendszer párhuzamos létére épülő bonyolult, ugyanakkor a képességek „termelése” és „felhasználása” közötti kapcsolatrendszer menedzselése szempontjából különösen kedvező koordinációs modell (lásd 9. ábra) tehát, nemzeti szinten az esetek nagy részében nem jöhetne létre. Még ha létre is jönne, a két rendszer közötti harmonikus kapcsolat fenntartása és az ebből származó előnyök kihasználása olyan fejlett koordinációs képességeket igényel, amelyekkel a tagállamok önmagukban általában nem rendelkeznek.

224 E könyv kéziratának készülése idején még formálódott az ESCO („European System of Skills, Competences and Occupations”), az Európai Bizottság 2009-ben elindított új kezdeményezése, amely egy svéd modellre épül (European Commission, 2010g).

231


nHalász Gábor

9. ábra. Az EKKR és az ESCO kapcsolata a kvalifikációs és foglalkoztatási rendszerek közötti kapcsolaton belül K VA L I F I K Á C I Ó K

Rendszer

Nemzeti képesítési keretrendszerek

Oktatás és képzés

EQF Tanulási eredmények

ESCO Munkaköri kompetenciák

Egyéni végzettségek és diplomák

MUNKAKÖRÖK Foglalkozási standardok és osztályozási rendszerek

Munkaerőpiac

Az egyén tudása és képességei

Egyén Forrás: Bjørnåvold, 2011

A nemzeti képesítési keretrendszerek létrehozása jellegzetesen olyan folyamat, amely uniós nyomás nélkül a tagországok nagy részében nem indult volna el. Noha kivétel nélkül valamennyi tagország formálisan vállalta, hogy ezt az önkéntes lépést megteszi, képviselőik néha nyíltan elmondják, hogy ezt kizárólag a „közösség kedvéért” teszik, azaz belső késztetés nem mindig volt e reform elindítására.225 Ennek megfelelően a reformot „félgőzzel” folytatják, csak annyit végeznek el belőle, amennyit a közösség elvár, igyekeznek minimalizálni az erre fordított erőfeszítéseket, erőforrásokat, és a reform érdekében nem vállalnak fel belső konfliktusokat. Fontos hangsúlyozni, hogy az „alulról felfelé” elvét követő uniós kezdeményezések perspektívájából ez teljesen természetes. A decentralizált implementáció egyik legfontosabb elve éppen az, hogy a folyamatokat a „helyi” (tagállami) szükségletek kell, hogy meghatározzák, és ha valahol ilyen szükséglet nincs, ott nem is szabad nagyobb mértékben előrehaladni, mint amennyire a közösség iránti lojalitás ezt szükségessé teszi. Ez tehát a közösségi politika szempontjából nem diszfunkcionális: a tagországok eltérő mértékű és ütemű haladása nem negatív, hanem pozitív jelentést kap. Ugyanakkor az EKKR-reformnak, mint korábban utaltam rá, egyik meghatározó eleme, hogy nemcsak a tagországok kormányai a résztvevői. Ebben az esetben nemcsak a társadalmi partnerek vagy szervezett szakmai és érdekcsoportok lehetnek érintettek, hanem az egyes polgárok is, akik nemzeti rendszerben szerzett kvalifikációján – bár ez hivatalosan nem jelenik meg a célok között – idővel szerepelhet, hogy az milyen EKKR-szintnek felel meg. Ez viszont csak akkor történhet meg, ha a nemzeti kvalifikációs keretrendszer létrejön, az egyes belső kvalifikációkat ahhoz hozzákötik, és megtörtént a megfeleltetés közösségi 225 A korábban említett 2011-es budapesti konferencián az egyik ország vezető köztisztviselője az egyik szekció ülésén explicit módon megfogalmazta: „Csak azért csináljuk ezt, mert Európa ezt akarja”.

232



ellenőrzése. Ez azzal jár, hogy azok az országok, amelyek e folyamatot nem viszik végig, saját polgáraikat foszthatják meg valami olyasmitől, amihez más országbeliek hozzájuthatnak. A közösségi szakpolitika az a fajta potenciális hozzákapcsolása az egyes állampolgárok közvetlen igényeihez, ami az EKKR esetében történhet, különösen erős hatású lehet, és éppen ez az egyik oka annak, hogy az EKKR-reform a nemzeti oktatáspolitikák és oktatási rendszerek európaizálódása szempontjából különösen érdekes. Fontos megjegyezni, ez a megoldás nemcsak az EKKR-reform sajátja: a felsőoktatás területén a végzett diplomásoknak kiadandó idegen nyelvű diplomamelléklet (diploma supplement) már hasonló eszközként működik. A kormányok és az intézmények részéről ennek a bevezetését is sok országban „visszafogottság” jellemezte (Eurydice, 2009), de az a tény, hogy ezt a végzett hallgatók növekvő arányban személyesen követelik ki, végül is kikerülhetetlenné teszi. Noha a mobilitás és az elismerés kérdése, mint láttuk, az Európai Unióban eredetileg nem oktatáspolitikai, hanem a belső piaccal kapcsolatos politika kérdéseként jelent meg, ez természetesen az első pillanattól kezdve az oktatás világát is közvetlenül és nagymértékben érintette. Az egyének szabad mozgásának biztosítása nemcsak a munkavállalók és a vállalkozást alapítók, hanem a tanulmányokat folytatók szempontjából is érdekes, mint ahogy a végzettségek elismerése sem csak az előbbiek, hanem az utóbbiak számára is fontos. Mind a hallgatói vagy tanulói mobilitás, mind a más országban végzett tanulmányok beszámítása vagy elismerése érdekében tett lépések olyanok, amelyek komoly hatással vannak a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésére. A mobilitás számára kedvező feltételek megteremtése és maga a mobilitás is (különösen, ha tömegessé válik) szükségképpen a nemzeti rendszerek közeledését eredményezi, és a más országokból, az ott szerzett tapasztalatokkal hazatérő tanulók, oktatók vagy éppen oktatásirányítók hatással vannak saját intézményi környezetükre (egy ilyen példát mutat a 7. keretes írás). A más országokban végezett tanulmányok elismerése többféle módon is hat a képzési programok tervezésére és szervezésükre csakúgy, mint tartalmukra, többek között serkenti ezek kölcsönös közelítését. 7. keretes írás. Leonardo mobilitási program: lépcsőépítő szakmai gyakorlat ács- és asztalosoktatók számára Az Építési Vállalkozók Országos Szakszövetsége (ÉVOSZ) többéves Leonardo mobilitási tapasztalattal rendelkezik. Nívódíjas projektjükben olyan kéthetes, németországi szakmai továbbképzést valósítottak meg, amelynek keretében 26, az ország különböző építőipari szakiskolájából érkező ács- és asztalos-szaktanár, illetve gyakorlati oktató vett részt. A fogadó traunsteini képzőintézmény tanműhelyében különböző falépcsők méretezési és kivitelezési eljárásaival ismerkedtek meg a szakemberek. A kiindulási alap az volt, hogy egy olyan szervezet esetében, mint az ÉVOSZ, természetes igény, hogy az építtetők elvárásainak megfelelő megoldások ne csak a vállalkozások technológiai kínálatában, de a szakmai képzés programjában is megjelenjenek. Ehhez kiválóan alkalmas partnert és együttműködési formát talált a projekt keretében.

233


nHalász Gábor

Kiváló produktum készült a gyakorlaton tanultak alapján: a lépcsőépítés technológiáját bemutató tanulmány színvonalas összefoglalója a projekt szakmai tartalmának. A továbbképzés anyagát – az egyenes és törtkarú, valamint negyedfordulatú húzott falépcsők hagyományos és számítógépes méretezése és kivitelezése témában – oktatási segédanyagként minden bizonnyal kiválóan tudják majd használni a továbbiakban is, az oktatói ismeretátadás során. Emellett a résztvevők beszámolójából kitűnik, hogy egyéni tudásuk, oktatói szakmai ismereteik szempontjából is egyértelműen hasznos volt a projekt. A bemutatott új szakmai fogások elsajátításának eredményeképpen a projektben részt vett szakemberek szaktanári készségei is fejlődnek, munkájuk eredményesebbé válik. A projekt talán legfontosabb haszna, hogy a gyakorlaton részt vett szakembereket küldő intézmények oktatási gyakorlatába beépülnek a megszerzett ismeretek. Az egyik részt vevő szakoktató így fogalmazta meg a tapasztalatait: „A program során jelentős tapasztalatra tettem szert, amit át is tudok adni a további munkám során a kollégáknak, valamint hasznosítani tudom egyéni munkám során is. Az intézmény életében szintén előrelépést jelent, mivel az épületasztalos képzésben részt veszek, így a megszerzett tapasztalatot és tudást itt is hasznosítani tudom.” Egy másik oktató ezekkel a szavakkal írta le élményeit: „A német iskolában tapasztaltak, a kollektíva és a tanulók viselkedése, hozzáállása a munkához példaértékű számomra, szeretném a saját iskolámban is ezt a magatartási morált meghonosítani.” A Leonardo mobilitási projekt eredményeinek fenntarthatósága nemcsak azért biztosított, mert a program maga a szervezet küldetéséből, szakmai profiljából fakadó igényeket jól képes kielégíteni, hanem azért is, mert a pályázó ehhez jól illeszkedő szervezeti mechanizmusokkal is rendelkezik. Forrás: Kardos et al., 2011

A mobilitás az Európai Unió oktatáspolitikájának egyik meghatározó súlyú eleme: sokan ezt látják a közösség oktatási tevékenysége legfontosabb céljának. Ez kezdetektől kiemelt célként volt jelen a közösség oktatási cselekvésében és gondolkodásában, a Janne-jelentéstől a Bizottság sokszor idézett 1974-es stratégiáján, az 1976-os akcióterven és az első oktatási programokon keresztül a maastrichti szerződés oktatási cikkelyéig, majd azon túl mindmáig, így a korábban említett Mozgásban az ifjúság elnevezésű „zászlóshajó” programig. Nagyon sok, alapos kutatásokkal alátámasztott szakpolitikai elemzés, több átfogó Bizottsági vitairat (zöld könyv), konkrét döntési javaslat, és persze több tanácsi és parlamenti állásfoglalás, illetve döntés is született e területen. Ha az átlagembert megkérdeznénk, mit is jelent a számára az Európai Unió az oktatás területén, valószínűleg a legtöbben a mobilitást említenék. A téma politikai súlyát mutatja, hogy 2011 őszén a Tanács döntést fogadott el egy olyan mobilitási benchmarkról, amely ezen a területen konkrét szakpolitikai követelményt állít a tagországok elé, és lehetővé teszi ebből a perspektívából teljesítményük folyamatos értékelését.226 Ez kiegészíti azokat a korábban 226 Council conclusions on a benchmark for learning mobility. (2011/C 372/08) Official Journal of the European Union C 372/31.

234



rögzített benchmarkokat, melyeket az 5.2.5 A nemzeti politikák közösségi koordinálása (2000 után) című fejezetben a 3. táblázatban mutattam be. Ennek értelmében 2020-ra az Európai Unió szintjén 20%-ra kellene növelni azoknak a felsőoktatásban tanuló hallgatóknak az arányát, akik legalább három hónapot külföldön töltenek olyan képzésben, amely legalább 15 ECTS kreditértékű (beleértve ebbe a munkahelyi gyakorlatot is). Emellett a 18–34 éves korú, középfokú szakmai végzettséggel rendelkező tanulók körében 6%-ra kellene növelni azok arányát, akik legalább kéthetes külföldi képzésben vettek részt. Korábban láttuk, a közösségi kormányzásban milyen jelentősége van az ilyen benchmarkok meghatározásának: azt lehet mondani, egy szakpolitikai cél akkor válik igazán súlyossá, ha ahhoz olyan mérhető indikátor és ezzel kifejezett konkrét célérték rendelődik hozzá, amelyről magas szintű politikai döntés született, és ezzel bekerült a nyitott koordinációs módszer közvetlen eszközei közé. A mobilitási benchmarkok elfogadásával lényegében ez történt. Ez azzal jár, hogy azok a tagállamok, amelyek ezt a területet elhanyagolják, azaz nem veszik komolyan a közösen elfogadott mobilitási célokat, folyamatosan egyfajta „megbélyegzésnek” lesznek kitéve. A 2011-es tanácsi döntés mögött egy sor olyan korábbi szakpolitikai cselekvés húzódott meg, amelyek tulajdonképpen logikus módon vezettek el ahhoz, hogy a mobilitást a közösség ne csak saját korlátozott pénzügyi eszközeivel, mindenekelőtt az oktatási programokkal támogassa, hanem a közösségi politikakoordináció eszközével is megpróbálja elérni, hogy e területen a tagállamok aktívabb, támogató belső politikát folytassanak. A Bizottság oktatásért felelős tagja 2007-ben egy „magas szintű szakértői fórumot” hozott létre annak érdekében, hogy lendületet adjon az e területen folyó aktivitásnak. E testület, az egy évvel később közzétett, A tanulási célú mobilitás lehetősége minden fiatal számára című jelentésében227 megpróbálta világossá tenni részben azt, hogy miért van a mobilitásnak nagy politikai jelentősége, részben pedig azt, hogy ennek növelése csak akkor érhető el, ha a tagállamok többet tesznek ennek érdekében. Ennek nyomán bocsátotta a Bizottság vitára 2009-ben azt az a szakpolitikai javaslatát, amely a tanulmányi mobilitás javítása érdekében teendő lépésekről szólt. Ennek egyik legfontosabb üzenete az volt, hogy a tanulási mobilitás növelése csak akkor lehetséges, ha „új partnerség” jön létre részben vertikálisan, a közösség és a tagállamok között, részben horizontálisan, az oktatási ágazat és a többi ágazat, illetve a társadalmi partnerek között. Világossá tette, hogy ehhez „az európai finanszírozás nem lesz elegendő” (azaz ebből a hatóságok, az oktatás intézményei és a civil társadalom mellett az üzleti szférának is ki kell vennie a részét), és javasolta e terület bevonását a szakpolitikai koordináció körébe, sőt még azt is, hogy a mobilitás támogatása kerüljön be a strukturális alapok céljai közé. (European Commission, 2009b) A mobilitás aktív elősegítésének tagállami szintű feladattá válása olyan új tényezőt hoz létre, amely logikus módon erősíteni fogja az európaizálódás folyamatot, de nemcsak azáltal, hogy a hallgatói és oktatói mobilitás önmagában is a 227 Lásd: Report of the high level expert forum on mobility – Making learning mobility an opportunity for all (online: http://ec.europa.eu/education/doc/2008/mobilityreport_en.pdf ).

235


nHalász Gábor

közösség felé való nyitottság jele, hanem – és ez az érdekesebb – kevésbé látható, indirekt módon is. A mobilitás támogatása ugyanis komoly viselkedésbeli változásokkal jár mind a hatóságok, mind az intézmények részéről. A hallgatói mobilitást prioritásnak tekintő, azt támogató intézmények teljesen más módon viszonyulnak egy sor dologhoz, mint azok, amelyek ezzel szemben közömbösek vagy éppen elzárkóznak ettől. Így elkezdik érezni annak az igényét, hogy megismerjenek más országban működő intézményeket, azokkal megállapodásokat kössenek, hogy figyelembe vegyék azok képzési programjai sajátosságait, majd sajátjukat ennek fényében végiggondolják, továbbá rákényszerülnek arra, hogy elkezdjék használni az olyan közösségi közvetítő vagy „átváltó” eszközöket, mint amilyen például a könyv legelején bemutatott Erasmus Mundus esettanulmányban említett ECTS. Az ECTS-t, mint a hallgatói mobilitás egyik legfontosabb támogató eszközét, amit magyarul Európai kreditátviteli és gyűjtési rendszernek nevezünk, az európaizálódás perspektívájából érdemes alaposabban szemügyre venni. Ez eredetileg olyan szűk körben alkalmazott technikai eszköz volt, amelyet azért hoztak létre, hogy az Erasmus mobilitási programokban részt vevő hallgatók számára megkönnyítsék a külföldön töltött tanulmányi időszak beszámítását. Ez a technikai eszköz később, részben a Bologna-folyamat hatására, a felsőoktatási képzési programok tervezésének és menedzselésének olyan általános eszközévé vált, ami messze túlmutat a mobilitás kérdésén, és ami magába hordoz egy olyan átfogó oktatásszervezési szemléletet, amelynek következetes követése alapvetően átalakíthatja az oktatás világát. Ennek az egyik meghatározó eleme az, hogy a képzési programokhoz vagy ezek egyes elemeihez (moduljaihoz) hozzárendelt ECTS-kredit a szükséges hallgatói munkaidő becslésére épül, ami – ha ezt komolyan veszik – a képzési programok tervezőit rákényszeríti arra, hogy a tanulók vagy hallgatók oldaláról nézve gondolják végig a tanítás egészét. E technikai eszköz alkalmazása kikényszeríti, hogy az oktatók áttérjenek a „tanulóközpontú” oktatásra, amit esetleg más helyzetekben ideológiai természetű vitákba bocsátkozva elutasítanának. Talán ennél is érdekesebb, és kevesek által ismert, hogy az ECTS magában hordoz egy sajátos, ún. normaorientált hallgatóértékelési modellt is, ami kizárja, hogy az oktatók ne vegyék komolyan a hallgatói teljesítmény értékelését, és az értékelési skálákat „kilapítsák” például úgy, hogy mindenkinek hasonló jegyet adnak. Ez a technika tehát meglehetősen komoly minőségbiztosítási eszközként is működik, ami nagymértékben csökkentheti annak az esélyét, hogy az európai felsőoktatási térség szereplői kevéssé értékes termékekkel léphessenek be a közös felsőoktatási piacra. (Education and Culture DG, 2009) Az ECTS egyike azon példáknak (ilyenekkel már korábban is találkoztunk, és a későbbiekben még kerülnek elénk), amikor a közösségi szereplők olyan dolgokat hoznak be a szakpolitikai térbe, amelyek első látásra technikainak tűnnek, de valójában képesek a szakterület alapvető jellemzőinek az átalakítására. Ez a technikai eszköz is magában hordoz egy olyan átfogó filozófiát, amely tökéletesen beleilleszkedik a közösségi oktatáspolitika egész filozófiájába. Akik elkezdik használni, anélkül, hogy ennek tudatában lennének, átlépnek a közös oktatáspolitikai fogalmi térbe, és ott viselkedésük is megváltozik. Az oktatás terü236



letén alig van olyan kívülről kevéssé látható és kevésbé feltűnő módja az európaizálódásnak, mint az ECTS használata. A hallgatói mobilitással kapcsolatban fontos utalni arra, hogy ennek mértéke az Európai Unióban, a több évtizedes erőfeszítések ellenére, mindmáig meglehetősen alacsony. Egy 2011 elején végzett Eurobarometer vizsgálat azt mutatta, hogy a 15–35 éves fiataloknak európai átlagban mindössze 14%-a járt más országban tanulmányi vagy képzési célokkal (lásd 10. ábra), ami jóval alacsonyabb, mint azoknak az aránya, akik azt állítják, hogy rövidebb (28%) vagy hosszabb (25%) ideig szívesen dolgoznának másik országban. Ez azt jelzi, hogy bár a fiatalok körében meglehetősen magas mobilitási igény van, a nemzeti oktatási rendszerek továbbra is egymástól meglehetősen izolált módon működnek, és a hallgatók vagy tanulók csak egy kis hányadának nyílik lehetősége transzeurópai tapasztalatok megszerzésére. 10. ábra. Az oktatási és képzési céllal külföldön járt fiatal felnőttek aránya az európai országokban (15–35 évesek, 2011)

Forrás: Eurobarometer, 2011a A feltett kérdés: „Járt-e ön valaha külföldön vagy ott van-e ön éppen tanulmányi vagy képzési céllal?” (Az alul lévő sötét szín mutatja az igennel válaszolók arányát, a fölül lévő világosabb a nemmel válaszolókét.) Az országok megjelölésére használt rövidítésekkel kapcsolatban lásd a 93. lábjegyzetet.

Visszatérve a belső piaccal és a munkaerő szabad áramlásával összefüggő kérdésekre, ezek közül számunkra különösen azok érdekesek, amelyek a tanárokat érintik, ezért érdemes ezzel is kicsit részletesebben foglalkozni. E kérdés különösen nagy jelentőséggel bír azzal összefüggésben, hogy a közösségi folyamatok milyen módon alakítják a nemzeti oktatási rendszerek belső fejlődését, és a hatásuk mennyire mély rétegeket ér el. Korábban erről már volt szó, amikor utaltam az Európai Bíróság ezzel kapcsolatos precedensértékű ítéleteire. Ezzel összefüggésben a legnagyobb horderejű kérdés, mint láttuk, az volt, vajon a tanárok munkaerőnek számítanak-e. Erre a banálisnak tűnő kérdésre az oktatás sok szereplője vagy úgy reagál, hogy, „természetesen azok”, nem is sejtve, hogy ennek az oktatás világára nézve milyen messzemenő következményei vannak, vagy tisztában van e válasz következményeivel, és – ha ezt kedvezőtlennek találja – elkezdi keresni a módját, hogyan lehetne a tanárokat kivonni a munkaerő fogalma alól. E kérdés persze nem független attól a fentebb érintett dilemmától, vajon az oktatás mennyire tekinthető árunak vagy szolgáltatásnak, és ennél 237


nHalász Gábor

fogva mennyire tartozik a belső piacot szabályozó általános normák hatálya alá. E mögött pedig filozófiai szintű és az oktatással foglalkozó embereket erősen megosztó ideológiai kérdések sokasága húzódik meg. Az európai országok többségében a tanári munkát hagyományosan úgy értelmezték és úgy szabályozták, hogy azt kivonják a gazdasági és piaci hatások alól, és a tanárok ennél fogva ugyanolyan státust kaptak, mint azok, akiknek munkáltatói a kormányhivatalok, azaz akik köztisztviselők (civil servants) lettek. Tekintettel arra, hogy a közös piacot megteremtő római szerződés mentesítette a tagállamokat az alól, hogy az emberek szabad mozgásának biztosítására vonatkozó kötelezettségeket a „közhatalom gyakorlásában” résztvevők228 esetében is érvényesítsék, bizonytalanság keletkezett azzal kapcsolatban, vajon a tanárokat megilleti-e a más tagországokban való szabad letelepedés és munkavállalás joga. Mint láttuk, ebben a kérdésben az Európai Bíróság egyértelmű ítéletet hozott, azaz munkavállalónak és nem a közhatalom gyakorlásában résztvevőnek minősítette a tanárokat, amivel a tanári szakmát és az oktatás világát szabályozó évszázados normák bizonytalanodtak el. A korábbi nemzeti normáknak ez az elbizonytalanodása, és ezzel egy időben a közös európai normák fokozatos kialakulása a tanári munkával, szakmával kapcsolatban, az európaizálódás egyik különösen érdekes esete. Hogy mennyire összetett és mennyire érzékeny folyamatról van szó, érdemes egy példával illusztrálni. Amikor egy tanári végzettséggel rendelkező francia polgár saját országában tanári állást szeretne vállalni, részt kell vennie egy olyan versenyvizsgán, amelyen megszűrik a jelentkezőket, és a rendelkezésre álló álláshelyeket a szűrőn átjutott emberek kapják meg. Mindez összhangban van a közszolgálatba való bekerülés klasszikus francia modelljével. Ezzel szemben, amikor egy hasonló végzettséggel rendelkező angol állampolgár akar saját hazájában tanári állásba kerülni, éppúgy megpályázik egy állást, mint bárki más, majd a leendő munkáltatója egy interjú keretében értékeli őt, és dönt arról, őt alkalmazza-e vagy valaki mást (Beattie, 1996). E két hallatlanul eltérő világ találkozott egymással, amikor 1973-ban az Egyesült Királyság az Európai Közösség tagja lett. Tekintettel arra, hogy a szabad letelepedés és ezzel együtt a munkavállalás joga a tanárokat is megilleti, a két világ között el kellett kezdeni hidakat építeni, ami nemcsak azért bonyolult, mert kulturális érzékenységeket sért és évszázados beidegződéseket, tradíciókat érint, hanem azért is, mert nehezen megválaszolható technikai kérdések százait veti föl, amelyekről nem lehet eldönteni, vajon oktatásügyi természetűek vagy a belső piaccal és a munkaerő szabad áramlásával, illetve a diszkrimináció tilalmával függenek össze. Maradva az előbbi példánál, ha egy angol állampolgár tanári állást szeretne vállalni, nyilván el kell fogadnia, hogy ő is éppúgy részt vesz a versenyvizsgán, mint francia kollégája, ahol persze az utóbbinál összehasonlíthatatlanul kisebb esélye van arra, hogy átjusson a szűrőn. Ezzel szemben, amikor egy francia beadja álláspályázatát egy angliai iskolairányító testületéhez, minden esélye megvan, hogy potenciális munkaadóját az állásinterjú keretében meggyőzze, neki ér228 Lásd az EGK-szerződés letelepedési joggal foglalkozó II. fejezete, 55. cikkelyét.

238



demes az állást adni. A franciák olyan intézményi mechanizmust működtetnek, amely egy angolnak nem sok esélyt ad, azaz voltaképpen diszkriminatív, az angoloknál viszont nincs semmi hasonló. De van-e joga bárkinek azt kérni a franciáktól, hogy váljanak meg egy olyan intézménytől, amelyhez érthető módon ragaszkodnak, hiszen ebben látják annak a zálogát, hogy a közszolgálatba, ezen belül a tanári szakmába csak az arra legérdemesebbek kerülhetnek be, és ezt tekintik a minőség egyik legfontosabb garanciájának. Egyáltalán meg lehet-e egyezni abban, hogy magát a francia versenyvizsgát hogyan értelmezzük? Vajon ez tényleg igazi vizsga, ahol a jelentkezők tudását és képességeit tesztelik, és természetes, hogy aki nem megy át a szűrőn, annak le kell mondania arról, hogy tanár legyen? Vagy ez egyszerűen a rekrutáció egy sajátos intézményi mechanizmusa éppúgy, mint az állásinterjú az angoloknál, és így természetes, hogy senkinek sem juthat eszébe, hogy ezt megkerülje? (Franjou, 1990) Ha az előbbi a helyzet, akkor az angoloknak nincs joguk diszkriminációra panaszkodni, hiszen ugyanazon a megmérettetésen vesznek részt, amelyen minden tanárnak jelentkező francia is megjelenik. Az más kérdés, hogy maga a mechanizmus úgy lett „kitalálva”, hogy azon a franciák keresztül tudnak menni, míg az angolok nem. Ez akkor válik fontossá, ha a helyzet az utóbbi, azaz inkább vagy kevésbé diszkriminatív rekrutációs mechanizmusokról kell beszélnünk. Vajon elképzelhető-e, hogy a közösség nyomást gyakoroljon a franciákra, hogy bontsák le azokat a rekturációs intézményeket, amelyek diszkriminatívnak bizonyulnak a többi tagország állampolgára számára? Ha az oktatás ügyeiben is a belső piac szakpolitikai logikája érvényesül, akkor a franciáknak előbb-utóbb ezt kell tenniük, vagy legalábbis keresniük kell a kompromisszumos megoldásokat. Ha viszont az oktatás mentesülne a belső piac logikájától, és tisztán nemzeti ügy maradna, akkor fenntartható lenne a francia rekrutációs mechanizmus, és azzal kapcsolatban senki nem fogalmazhatna meg aggályokat. Az egységes közös piacból fakadó követelmények érvényesítése az oktatás területén egyike azoknak a terepeknek, ahol a közösség gyakran és könnyen belefut a tagországok ellenállásába, vagy éppen abba, hogy lényegében nyíltan szabotálják az erre vonatkozó közös szabályokat. Látványos friss példa erre, ahogyan Görögország, saját kevéssé „eurokompatibilis” akadémiai és foglalkoztatási gyakorlatát követve, folyamatosan negligálja a végzettségek kölcsönös elismerésével kapcsolatos kötelezettségeket, így egy sor foglalkoztatási területen kizárólag saját polgárait hajlandó foglalkoztatni, továbbá nem akarja, és valószínűleg nem tudja megváltoztatni azokat az uniós joggal ellentétes alkotmányos normákat, amelyek korlátozzák a felsőoktatás nem állami formáit. A 2011-es év elején a téma iránt érzékeny szaksajtót bejárta az a hír, hogy az Európai Bizottság kilátásba helyezte: az Európai Bírósághoz fordul, ha a görögök fenntartják az állami monopóliumot a felsőoktatás területén, és továbbra is gátolják más tagországok felsőoktatási szolgáltatói működését.229 229 Lásd az Európai Bizottság Freedom to provide services: Commission requests Greece to comply with EU rules in private education sector című sajtóközleményét. Brüsszel 2011. Brussels, Január 27 (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/85&format=HTML&aged=0&language=en&guiLanguage=en).

239


nHalász Gábor

6.2.2 MINŐSÉG ÉS EREDMÉNYESSÉG

A minőség – pontosabban a minőségbiztosítás, -fejlesztés vagy -menedzsment – témája a közösségi oktatáspolitika számára két szempontból is különleges jelentőséggel bír. Egyfelől azért, mert ebben a horizontális szakpolitikai témában különösen nagy integráló potenciál rejlik (azaz erre „felfűzhető” az oktatás problémavilágának legtöbb eleme). Másfelől amiatt, mert ez különösen erősen kapcsolódik az oktatás azon tartalmi és szervezeti jellemzőihez, amelyekkel kapcsolatban a közösségnek nincs vagy csak nagyon korlátozott a kompetenciája. A minőség ügye emellett nagy mozgósítóerővel is rendelkezik, és a minőségügyi szakértők egyikét alkotják azoknak a szakmai csoportoknak, amelyek különösen könnyen bevonhatóak a közösségi politikaalakításba. Az európai országokban a nyolcvanas és kilencvenes években alakult nemzeti felsőoktatási minőségbiztosítási szervezetek a kilencvenes évek elejétől intenzív kapcsolatokat kezdtek kiépíteni egymással, és az Európai Bizottság támogatásával az elsők között hoztak létre olyan hálózatot, amely később a Bizottság fontos partnere lett, és amelynek bázisán később megszületett a nagy hatású Európai Felsőoktatási Minőségbiztosítási Szövetség, az ENQA. (Thune, 1998; Ala-Vähälä–Saarinen, 2009) E téma további sajátossága, hogy a minőségbiztosítás vagy -menedzsment a kilencvenes években a tagországok jelentős hányadában az oktatás világában új területnek számított, ezért nemzeti szinten alig léteztek megállapodott intézmények és eljárások. (The Centre for…, 1998) Így a közösség itt is olyan új területre hatolhatott be, ahol kevéssé kellett számolnia azzal, hogy mélyen gyökerező hagyományokba vagy rutinokba ütközik. Azok az országok, amelyek már ekkor elkezdték kiépíteni felsőoktatási minőségbiztosítási rendszereiket, ezen a területen kifejezetten érdekeltek voltak a tapasztalatszerzést segítő európai együttműködésben. Az oktatásügyi minőségbiztosítási funkcióval bíró, nemzeti szinten működő intézmények, amelyek kormányoktól való szervezeti önállósága alapvető európai normának tekinthető, éppolyan kettős kötődéssel bíró szervezetek, mint amilyenek más szakpolitikai területeken is léteznek, és amelyeknek általában meghatározó szerepük van az uniós kormányzásban. Külön érdemes kiemelni azt is, hogy ez olyan szakpolitikai téma, amely szorosan kapcsolódik az oktatási rendszerek kormányzásához, amely utóbbinak egyik meghatározó funkciója a minőség és az eredményesség biztosítása. Az a mód, ahogyan a kormányok egy-egy oktatási rendszerben a minőséget és az eredményességet garantálják (például vizsgarendszerekkel, akkreditációs mechanizmusokkal, közvetlen hatósági ellenőrzéssel, standardizált tesztekkel és más hasonló eszközökkel) alapvetőn függ az adott ország közigazgatási és kormányzási rendszerétől, így például attól, milyen mértékű a helyi és intézményi szintű autonómia, vagy milyen közvetlen hatalmi jogosítványokkal rendelkezik a nemzeti kormány. A minőség biztosításának vagy értékelésének jellegzetes nemzeti paradigmái vannak: aki e területhez hozzányúl, a nemzeti oktatási rendszer „legintimebb” rétegeihez, a rendszer alapjaihoz nyúl hozzá. Végül a minőség ügye jellegzetesen innovatív terület, ahol – mint a következő részben

240



látni fogjuk – a közösség eleve könnyebben mozog, mint ott, ahol a stabilan uralkodó rutinok jellemzőek. A minőség a kilencvenes évek második felében – a maastrichti szerződésben megfogalmazott, magát a minőség szót is tartalmazó explicit felhatalmazás nyomán – vált az oktatásra vonatkozó közös politika kiemelt témájává. E fogalom az EU számára egyfajta „belépőt jelentett az oktatás világa felé” (Alexiadou, 2007) Korábban elsősorban a diplomák és végzettségek kölcsönös elismerése, pontosabban a bizalomra épülő automatikus elismerési rendszer nyolcvanas évek végi bevezetése tolta a minőségbiztosítás kérdését a közösségi oktatáspolitika érdeklődésének előterébe. A bizalomra épülő kölcsönös elismerés lényege, mint láttuk, hogy a tagországok lemondanak a képzési programok tartalmának összehangolásáról, de ennek fejében elvárják, hogy a programokhoz kapcsolódó oktatás minősége megfelelő legyen, amit többek között az garantálhat, ha a képzési folyamat „minőségbiztosított”, azaz szervezői betartanak bizonyos általánosan elfogadott standardokat. Ilyenek például a gazdasági területen kifejlesztett ún. ISO-szabvány és egyéb hasonló, lehetőség szerint az oktatás sajátos viszonyaihoz adaptált minőségszabványok. A közösségi oktatáspolitikai erőtérben nemcsak nagyobb esélye volt annak, hogy a minőség az oktatáspolitika központi témájává váljon, mint a nemzeti oktatáspolitikai erőterekben, hanem arra is számítani lehetett, hogy itt a tartalma is másképpen alakul. A közösségi politika erőterét ugyanis kevésbé terhelték meg a minőség olyan hagyományos értelmezései, amelyek az európai országok jelentős hányadában e fogalmat hozzákapcsolták olyan jelenségekhez vagy intézményi területekhez, mint amilyen a tudományos vagy értelmiségi elit képzése. Itt könnyebben teret hódíthattak az olyan új, általában a gazdaság világából átkerült megközelítések, mint amelyek a kliensek vagy fogyasztók szerepére, a szervezeti folyamatok kontrollingszerű ellenőrzésére vagy a „versenytársak” eredményeinek folyamatos nyomon követésére (benchmarking) épülnek. A minőségügy területe is jó példa arra, hogy egy szakpolitikai téma átkerülése a nemzeti terepről a közösségi térbe, hogyan segíti a téma tartalmának módosulását. A hagyományos (oktatási) és a modern (a gazdaság világában elterjedt) minőségdefiníciók közötti viták kimenete ugyanis, egy sor tényező hatására, nagy valószínűséggel más módon alakul a nemzeti és a közösségi oktatáspolitikai porondokon. A felsőoktatás minősége, mint láttuk, első a közösségi felsőoktatás-politika három nagy prioritása közül. E területen a közösség a kilencvenes évek eleje óta különösen aktív volt, eleinte függetlenül a majd csak évek múlva elinduló és az Unión kívül zajló Bologna-folyamattól, később azonban szorosan ahhoz kapcsolódva. Az a korábban már említett szakpolitikai javaslat, a felsőoktatásról szóló Memorandum, amelyet a Bizottság a kilencvenes évek elején tett közzé úgy fogalmazott: „az európai felsőoktatási intézmények nyújtotta bővülő lehetőségek európai szintre emelik a minőség kérdését” (European Commission, 1991). Noha a Memorandumra az e területen jelentkező kihívásokat a tagországok meglehetősen kevéssé érzékelő felsőoktatás-politikai szereplői akkor negatív módon reagáltak (Gornitzka et al., 2007), a miniszterek tanácsa lényegében zöld utat adott a Bizottságnak arra, hogy a minőség területén aktív kezdeményezőként 241


nHalász Gábor

lépjen fel. A Tanács, holland kezdeményezésre (Thune, 1998), már egy 1991-es döntésében szorgalmazta a nemzeti minőségértékelési (quality assessment) rendszerek közötti eltérések feltárását, majd 1993-ban „a tagállamoknak a minőség biztosítását és fenntartását szolgáló eljárások átláthatóságában való növekvő érdekeltségére” hivatkozva ezt nemcsak megerősítette, hanem kifejezetten sürgette a Bizottságot, hogy e területen konkrét, eredeti kezdeményezéseket (pilot projects) indítson.230 A felsőoktatási minőség ügye egyik jó példája annak is, hogy a korlátozó nemzeti szabályok leépítése a közös piac érdekében, milyen módon kényszeríti ki az azokat „kiváltó”, új standardok európai szintű megalkotását. Jó példája tovább ez annak is, hogy az új európai standardok létrehozásának sikeres útja az alulról történő, a különböző megoldások kísérleti kipróbálását és különösen a kulcsszereplők ezekkel kapcsolatos attitűdjei tesztelését lehetővé tévő, „pilot projektekre” épülő út. Amikor a nyolcvanas évek végére kiderült, hogy a végzettségek kölcsönös elismerése reménytelen vállalkozás a képzési programok tartalmi harmonizálásával, és a tagállamok lemondtak erről, majd e helyett a bizalom elvére épülő, általános kölcsönös elismerés megoldását választották, logikus módon megnőtt annak a kockázata, hogy „potyázóként” megjelennek olyan alacsony színvonalú képzést nyújtó intézmények, amelyek az új környezetben megalapozatlan módon versenyelőnyhöz jutnak. A bizalomra épülő elismerés többek között azzal a veszéllyel fenyegetett, hogy az egyének azokba az országokba és azokba az intézményekbe kezdenek áramlani, amelyekben erőfeszítések nélkül szerezhetnek formális végzettséget, amit azután könnyedén felhasználhatnak olyan országok munkaerőpiacán is, amelyekben ezekhez sokkal nehezebben juthattak volna hozzá. Bár ebben nyilván egyéb olyan tényezők is szerepet játszhattak, mint amilyen például a közintézményekbe vetett bizalom általános gyengülése vagy bizonyos kormányzási technikák terjedése, (Amaral–João–Tavares, 2008) a tagállamok érdekeltsége a minőség biztosítását garantáló eljárások transzparenssé tétele iránt döntően emiatt nőtt meg. Elsősorban ez volt az, ami kiválthatta, hogy nagyobb nyitottságot mutassanak ezen eljárások közelítése, azaz végső soron olyan közös európai standardok megalkotás iránt, mint amilyet később, a 2000-es évek végén a Bologna-folyamat keretei között fogadtak el (ENQA, 2009).231 230 Conclusions of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council of 25 November 1991 on quality assessment in higher education. Official Journal C 321, 12/12/199 (idézi Zgaga, 2005) és Conclusions of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council of 11 June 1993 on furthering an open European space for cooperation within higher education (93/C 186/01). 231 A végzettségek kölcsönös elismerése és a minőség ügye közötti nagyon szoros kapcsolatot jól mutatja, hogy amikor az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság megvitatta a szakképzettségek elismeréséről szóló, 2005-ben kiadott direktíva tervezetét, több helyen is felhívta a figyelmet a minőségbiztosítás fontosságára a képzőintézményekben (service providers), külön kiemelve azokat a kockázatokat, amelyek az újonnan csatlakozó kelet-európai országok belépésével jelenhetnek meg (EGTB, 2002). Ugyanígy, amikor a testület később az EKKR ügyét tárgyalta, kifejezetten kérte a Bizottságot arra, hogy a kvalifikációs rendszer reformjának legyen része az is, hogy a felsőoktatási intézmények elfogadják az EFQM minőségmodell alkalmazását. (EGTB, 2007:5.9)

242



Az alulról jövő kezdeményezésre és a kísérletezésre épülő politikaalkotásnak ugyancsak jó példáit találjuk ezen a területen. A minőséggel kapcsolatos közös európai felsőoktatási standardok és intézmények kiépülésének kezdetét sok elemző 232 kapcsolja hozzá egy olyan projekthez, amelynek keretében 17 ország erre vállalkozó 46 felsőoktatási intézményében végeztek olyan kísérleti értékelést, amely a belső önértékelés és a külső értékelés kombinációjára épült.233 A Minőségértékelés a felsőoktatásban című projekt az Európai Bizottság támogatásával és közvetlen irányításával 1994 és 1995 között zajlott. Egyik célja az volt, hogy felhívják a figyelmet az értékelés szükségességére a felsőoktatásban, ami abban az időben a tagországok jelentős részében teljes mértékben indokolt volt, hiszen a felsőoktatásban akkor még sok helyen egyáltalán nem működtek megbízható értékelési mechanizmusok. Ezek kiépülése az Unió több tagországban éppen a nemzeti felsőoktatás-politika európaizálódásának köszönhetően történt meg. A projekt célja volt továbbá a már létező nemzeti értékelési eljárásokkal kapcsolatos tapasztalatok átadása, illetve ezek gazdagítása, azaz a kölcsönös tanulás és az értékelési technikák erre épülő fejlesztése. Az Európai Unió tehát itt egy születőben lévő szakpolitikai területre lépett be, ahol a Bizottság közvetlenül menedzselte azt a folyamatot, amely egyszerre jelentette ennek az új szakpolitikai területnek a megteremtését, az itt alkalmazott eljárások és megközelítések fölépítését és egyúttal a terület professzionalizálódását, beleértve ebbe egy új szakértői réteg megszületésének a segítését. A felsőoktatási minőségbiztosítás vagy -értékelés ügye jól mutatja azt is, hogy egy szakpolitikai terület és annak szereplői milyen módon használják ki az európai oktatáspolitikai tér létét arra, hogy nemzeti szinten megerősítsék pozíciójukat. A minőségbiztosítás vagy -értékelés a kilencvenes évek elején nem tartozott még a felsőoktatás-politika elismert és különösen nem a kiemelt területei közé: képviselői – néhány országot leszámítva – a felsőoktatás perifériáján helyezkedtek el. Ha magukra lettek volna hagyva, megerősödésük a nemzeti térben sokkal nehezebben és lassabban történt volna. Ez a csoport, éppen azért, mert nemzeti szinten gyenge pozíciókkal rendelkezett, nyitott volt a felsőoktatási értékelési és minőségbiztosítási rendszerek európai szintű harmonizálása iránt, és a folyamatot nemhogy nem akadályozta, de maximálisan támogatta. Az európai térben együttműködve olyan technikai háttérre és politikai támogatásra tehettek szert, amely később hozzájárult ahhoz, hogy a nemzeti térben is meghatározóvá váljanak. A szakpolitikai terület megerősödésének és egyúttal a közösen megvalósított kísérleti projektek során kidolgozott szakmai kompromisszumok és megközelítések európai szintű legitimálásának az volt a legfontosabb állomása, amikor a Tanács a kilencvenes évek végén elfogadta a felsőoktatási minőségbiztosításról

232 Lásd például Thune, 1998; Kauko, 2006; Serrano-Velarde–Hopbach, 2007; Ala-Vähälä–Saarinen, 2009; Crozier et al., 2010 vagy Santos, 2011. 233 A projekt bemutatása magyarul is olvasható, lásd Kristoffersen–Sursock–Westerheijden, 1998. A részletes bemutatásához lásd még Thune, 1998.

243


nHalász Gábor

szóló ajánlását,234 ami annak a jele volt, hogy a kialakult megközelítéseknek sikerült magas szintű politikai támogatást szerezni. Az 1998-as ajánlásban, amely az oktatás minőségével kapcsolatos hivatalos európai politika első részletes kifejtésének is tekinthető, olyan elvek fogalmazódtak meg, mint például a nemzeti minőségbiztosítási ügynökségek önállóságának biztosítása, a minőségbiztosítási eljárások hozzáigazítása a felsőoktatási intézmények sajátos profiljához, a belső önértékelés és a külső értékelés egyensúlya, a külső partnerek bevonása az értékelésbe, továbbá az értékelési eredmények nyilvánossága. Ezekből az elvekből olyan koherens szakmai és szakpolitikai filozófia rajzolódik ki, amely mögött a kilencvenes évek végére egy viszonylag népes, magas szinten professzionalizálódott, az európai együttműködés iránt elkötelezett és közös szakmai értékeket valló szakmai csoport állt, amely kettős lojalitással és identitással rendelkezett: egyszerre kötődött azokhoz a nemzeti rendszerekhez, amelyeken belül, immár megfelelő önállóság és tekintély birtokában dolgozhatott, és egyúttal saját transznacionális európai szintű szakmai közösségéhez. Ez utóbbi, Európai Felsőoktatási Minőségbiztosítási Szövetség (ENQA) néven, mint láttuk, a 2000-es évekre magas szinten intézményesült, és a Bologna-folyamat meghatározó szereplőjévé is vált. A kétezres években az ENQA irányítása alatt dolgozták ki a minőségbiztosítás európai standardjait, melyeket az Európai felsőoktatási térség országai a Bolognafolyamat keretei között mindannyian elfogadtak. (ENQA, 2009) Ez példa arra, amikor az európaizálódás nem egyszerűen korábban létező nemzeti standardok harmonizálását és az ezeknek megfelelő viselkedési formák európaizálódását jelenti, hanem egyúttal egy új szakpolitikai terület eleve európai keretek között történő kifejlődését, amely ugyanakkor a nemzeti oktatáspolitikai térben stratégiai területté válik, és így az utóbbiban zajló folyamatok egészére hatással van. E folyamat természetesen vitákkal, konfliktusokkal, különböző szakmai lobbik közötti küzdelmekkel tarkított, mint ahogy nem mentes a közösség és a szuverenitásukat féltő tagországok közötti feszültségektől és konfliktusoktól sem. Ez utóbbiakra a legjobb példa az, amikor a bolognai folyamat keretei között megpróbálták elfogadni a felsőoktatási minőségbiztosítás egy olyan modelljét, amely e szakpolitikai területet nagymértékben kivonta volna a tagországok kormányai ellenőrzése alól. A kezdeményezés lényege az volt, hogy az eredetileg nemzeti keretek között és a nemzeti kormányok ellenőrzése alatt működő minőségbiztosítási vagy akkreditációs ügynökségek más tagországokra is kiterjeszthessék szolgáltatásaikat, az intézmények pedig szabadon eldönthessék, hogy az egymással európai szinten versengő ügynökségek közül melyikkel értékeltetik vagy akkreditáltatják magukat. A minőségbiztosításnak ezt az egységes – alapvetően piaci logikát követő – európai rendszerét nemcsak a nemzetek feletti verseny és együttműködés világában otthonosan mozgó felsőoktatási minőségbiztosítási szakma támogatta, hanem az Európai Bizottság is. (Kauko, 2006; Gornitzka, 2007; Ala-Vähälä–Saarinen, 2009; Williams, 2010) A kezdeményezés végül kompromisszumos formában valósult meg, 234 Council Recommendation of 24 September 1998 on European cooperation in quality assurance in higher education (98/561/EC).

244



és egy olyan európai felsőoktatási minőségbiztosítási regiszter235 létrehozását eredményezte, ami lehetővé teszi az ügynökségek számára egy, a megbízhatóságukat garantáló európai címke megszerzését, de nem ad szabad utat számukra azokba az országokban, amelyek fenn akarják tartani saját nemzeti ügynökségük monopóliumát. Mindezek ellenére nyugodtan megfogalmazható: a kétezres évekre Európában kialakult a minőségbiztosítási mechanizmusok nemzetek feletti koordinációs mechanizmusa. (Huisman–Stensaker–Kehm, 2009) Annak a történetnek, amely a felsőoktatás területén lezajlott, bizonyos elemei reprodukálódtak az iskolai oktatás világában. Ez utóbbi nagymértékben eltér a felsőoktatástól, mivel itt egészen más módon vetődnek fel az intézményi önállóság kérdései, különösen azért, mert ezen a területen az európai országok többségében nagy hagyománya van a néha évszázados múltra visszanéző állami felügyeleteknek (state inspection). Ezek egyfelől hagyományosan monopolizálták az iskolai munka értékelését és minősítését, másfelől a közigazgatás részeként működve és a nemzeti minisztériumoknak alárendelve vagy azokkal szoros kapcsolatban elsősorban az intézményi működés jogszerűségét vizsgáló hatósági ellenőrökként léptek fel, másodsorban a pedagógiai folyamatok közvetlen támogatójaként, de semmiképpen nem mutattak olyan nyitottságot az üzleti világ minőségbiztosítási megközelítése iránt, mint amit a felsőoktatás területén láthattunk. Amíg a felsőoktatási minőségbiztosítással foglalkozók maximálisan nyitottak voltak az európai együttműködésre, és európai „szocializálódásuk” szinte magától értetődő módon ment végbe, addig az iskolai felügyelők világa sokkal szorosabban integrálódott a nemzeti oktatási rendszerek viszonylag zárt világába, és az európaizálódásra sokkal kevésbé volt nyitott. Az európai integráció folyamata ugyanakkor ezt a szféráét sem hagyta érintetlenül: a kilencvenes évek végére a közösségi oktatási megközelítések a nemzeti közoktatási felügyeletekre is komoly hatást gyakoroltak. (Standaert, 2000) A kilencvenes években az európai hálózatosodás ebben a szférában is elindult: 1995-ben létrejött a nemzeti iskolafelügyeleti hatóságok európai szervezete, a SICI,236 amelynek a 2000-es évek végén 29 tagja volt. A SICI az Európai Bizottság támogatásával egy sor olyan projektet valósított meg, amelyek a nemzeti felügyeletek munkatársainak intenzív együttműködését kívánták, és amelyek lehetővé tették az egymáshoz való közeledést olyan területeken, mint az alkalmazott iskolaértékelési módszerek vagy a felügyelők fejlesztő és innovációs szerepének megerősítése. A SICI végezte el a kilencvenes években egy egységes elemzési keret alkalmazásával a nemzeti felügyeletek első nagy átvilágítását, (Standaert, 2000) ami lehetővé tette, hogy a közösség belenézhessen ezekbe a korábban zárt világokba, és azok hatékonyságával és eredményességével kapcsolatban kérdéseket fogalmazhasson meg. Részben e szervezetnek, de nemcsak ennek köszönhetően (hiszen az iskolai oktatás területén dolgozó oktatásirányítók

235 European Quality Assurance Register (http://www.eqar.eu/register.html). 236 A szervezet hivatalos neve: Standing International Conference of Central and General Inspectorates of Education (http://www.sici-inspectorates.eu).

245


nHalász Gábor

több más európai hálózatba is bekapcsolódhattak), a nemzeti iskolafelügyeletek körében is komoly szakmai és kulturális közeledés zajlott le. Noha az iskolaértékelés és az iskolai minőségbiztosítás területén az állami felügyeletek monopolhelyzete ma is sok országban létezik, a kilencvenes években e területen is megjelentek olyan új szakmai és a szakpolitikai csoportok, amelyek alternatívát jelenthettek. Ilyenek például a különböző iskolamenedzsmenttel foglalkozó szakmai csoportok, amelyek nyitottabbak az üzleti világban alkalmazott minőségértékelési és -menedzsment megközelítések iránt, és amelyek ugyancsak korán európai hálózatokba szerveződtek. Az intézményvezetők egyik, az Európai Bizottság által folyamatosan támogatott európai szervezete, az 1988-ban alakult ESHA237 a minőséggel kapcsolatos európai viták egyik természetes terepévé vált csakúgy, mint az oktatásmenedzsmenttel foglalkozó kutató és fejlesztő szakemberek 1991-ben alakult, Magyarországon is ismert szervezete, az ENIRDELM.238 Ez utóbbi annak az iskolai vezetésfejlesztés iránt elkötelezett szakmai körnek egyik hálózata, amelynek a kilencvenes években kulcsszerepe volt egy, a korábbiakban említetthez hasonló, másik pilot projekt megvalósításában. Az 1997-ben elindított „Minőségértékelési európai pilot projekt” ugyancsak az Európai Bizottság közvetlen támogatásával és annak kezdeményezésére az iskolai oktatás területén hozta össze az értékelés és minőségbiztosítás iránt érdeklődő európai szakembereket és intézményeket, (MacBeath et al., 1999) és ebből is olyan, a tagállamok miniszterei által elfogadott ajánlás született, amely – éppúgy, mint a felsőoktatási ajánlás – az oktatás minőségével kapcsolatos hivatalos európai politikát fogalmazta meg.239 Érdemes ezt az ajánlást alaposabban megnézni, mert jól példázza, milyen módon lehet a közös politika tartalmi elemeit standardalkotási folyamatokba belevinni, és a közös európai standardok – éppúgy, mint az ezeket is hordozó, gyakran „keretrendszernek” (frameworks) nevezett szabályozó eszközök – milyen módon közvetítik a közös politikát az azokat alkalmazók felé. A 2001-ben elfogadott uniós ajánlás első eleme az, hogy minden tagországnak rendelkeznie kell valamilyen „átlátható minőségértékelési rendszerrel”, azaz olyan nemzeti szintű stratégiai dokumentummal vagy keretrendszerrel, amely ezt a funkciót betölti (lásd a 8. keretes írást). Ez meg kell, hogy feleljen bizonyos általános elveknek, azaz támogatnia kell az esélyegyenlőséget, az egész életen át tartó tanulást, az iskolai autonómiát, az innovációkat, az átláthatóságot és fejlesztő orientáltságúnak kell lennie. Ezeknek az elveknek a rögzítése azért fontos, mert elvileg elképzelhetőek olyan nemzeti minőségértékelési rendszerek is, amelyek 237 Az Iskolaigazgatók Európai Szövetsége (European School Heads Association) (www.avs.nl/ esha/Lists/Esha/home.aspx?id=9). 238 Európai Hálózat az Iskolai Menedzsment és Vezetés Jobbítását Célzó Kutatásért, Fejlesztésért és Innovációért (European Network for Improving Research and Development in Educational Leadership and Management) (http://www.enirdelm.org). 239 Recommendation of the European Parliament and of the Council of 12 February 2001 on European cooperation in quality evaluation in school education (2001/166/EC). Official Journal of the European Communities L 60/51.

246



éppen az ellenkezőjét követik. Külön kiemelt ajánlás, hogy a belső és külső értékelés egyensúlyára, azaz az intézményi autonómiával összhangban álló modellre épülő értékelési folyamatokba be kell vonni az „érdekelteket” (stakeholders), így a szülőket vagy a munka világának a képviselőit, és az is, hogy az intézmények önértékelési képességeit aktív állami fejlesztő beavatkozásokkal kell támogatni. Ezek az ajánlások összhangban vannak azokkal, amelyeket korábban a felsőoktatás területén fogadtak el, azaz jó példáját adják annak is, hogy a közösségi politika milyen módon vihető át az egyik alrendszerből a másikba, jelezve itt is azt, hogy az alrendszerek közötti választóvonalak átjárhatóvá tétele a közösségi politika mennyire fontos eleme. 8. keretes írás. Az Európai Unió közoktatási minőségértékelési ajánlása 1. Átlátható minőségértékelési rendszerek támogatása, illetve – ahol kell – létrehozása a következő célokkal: a) társadalmi befogadás és a nemek egyenlő esélye; b) az élethosszig tartó tanulás megalapozásának minősége; c) az iskolai önértékelés és a külső értékelés egyensúlya; d) igazodás a változó világ követelményeihez; e) az önértékelés céljainak és feltételeinek világossá tétele; f) a külső értékelés támogassa az iskolai önértékelést és az iskola fejlődését. 2. Annak támogatása, hogy a külső és belső értékelés folyamatába bekapcsolódhassanak az érdekeltek, az iskola jobbításáért való felelősség megosztása. 3. Az önértékelést segítő képzések támogatása. 4. Az iskolák egymástól tanulásának támogatása nemzeti és európai keretek között. 5. A minőségértékeléséért felelős hatóságok európai együttműködésének támogatása: a) információ és a tapasztalatok cseréje; b) adatok gyűjtése, indikátorok és határkövek meghatározása; c) iskolaértékelési eredmények közreadása; d) a szakértők nemzetközi kapcsolatteremtése; e) nemzetközi felmérések eredményeinek felhasználása. Forrás: lásd a 239. lábjegyzetet.

A felsőoktatáshoz visszatérve érdemes az itt kialakult európai standardokról néhány szót külön is szólni, hiszen ezek is tükrözik a közösség felsőoktatási politikájának általános elveit, azaz nemcsak szűk értelemben vett minőségbiztosítási eszközként funkcionálnak, hanem a közösségi politika nagyhatású hordozói is. Fontos hangsúlyozni, hogy ezek nem uniós keretek között, hanem a Bologna-folyamat során alakultak ki, és azok a szereplők, akik létrehozásukban kulcsszerepet játszottak, nem feltétlenül a nemzeti kormányok közvetlen megbízásából cselekedtek, hanem gyakran független szakmai szervezetek képviselőjeként működtek. Legalább ennyire fontos megemlíteni azt is, hogy e standardok

247


nHalász Gábor

kidolgozását az Európai Bizottság közvetlenül támogatatta, és azok explicit módon építenek a korábbi, itt is említett uniós folyamatokra. Formálisan az európai felsőoktatási minőségbiztosítási standardok kidolgozására az európai oktatási miniszterek a 2003-ban, Berlinben tartott Bologna miniszteri találkozón kérték fel a korábban említett, Európai Felsőoktatási Minőségbiztosítási Szövetséget, és magukat a standardokat két évvel később, a norvégiai Bergenben tartott miniszteri találkozón fogadták el (ENQA, 2009). E standardok meghatározó eleme többek között az intézményi (belső) és a nemzeti szintű (külső) minőségbiztosítási mechanizmusok megkülönböztetése, és az előbbiek meghatározó szerepének a hangsúlyozása. Ugyancsak fontos eleme, hogy a hangsúly nem a kutatási kiválóságon, hanem a tanítás-tanulás megszervezése minőségén van, valamint az, hogy az elszámoltathatóság mellett itt is kiemelt figyelmet kap a fejlesztés és az innováció támogatása, valamint hogy az érintetteket, illetve társadalmi partnereket be kell vonni az értékelési folyamatokba. Az ENQA-standardok mögött éppúgy kivehető egy koherens felsőoktatáspolitikai gondolkodásmód, mint ahogyan a korábban ismertetett iskolai minőségértékelési ajánlások mögött is láthattuk ezt. A felsőoktatási minőségbiztosítás európaizálására irányuló törekvések leginkább kézzelfogható eleme persze nem annyira a standardok tartalmi kifejtésében ragadható meg, mint inkább abban, hogy a belső és a külső minőségbiztosítás két említett pillére mellett ott volt az a korábban ugyancsak említett harmadik is, amely a nemzeti szinten működő minőségbiztosítási ügynökségek nemzeti hatóságoktól való függetlenítését és európai szintű, nem kormányzati ellenőrzés alá helyezése felé mutatott.

6.2.3 MÉLTÁNYOSSÁG ÉS INKLÚZÍÓ

A méltányosság, vagy ha úgy tetszik, az igazságosság és az esélyegyenlőség támogatása a kezdetektől a közösségi oktatáspolitika prioritása volt. Politikai deklarációk, konkrét intézkedések, lezárult és futó programok sokasága kapcsolódott és kapcsolódik ehhez a célhoz. Az Unió tagországai a közös oktatáspolitikai térbe lépve olyan világban találják magukat, ahol e cél folyamatosan nagy hangsúlyt kap: ebből az irányból állandóan ösztönzések és új gondolatok érkeznek hozzájuk, a megvalósítására felhasználható erőforrásokhoz jutnak, és az olyan nemzeti szinten megjelenő oktatáspolitikai törekvések, amelyek ezt a célt elhanyagolnák, e térben marginalizálódnak. Mint korábban említettem, az uniós szakpolitikai térben nem játszanak szerepet azok a társadalmi hierarchia újratermelésével kapcsolatos megfontolások, amelyek a nemzeti rendszereken belül meghatározó módon befolyásolják az oktatáspolitikai szereplők viselkedését. Így például a szelektív megoldások megőrzésére való törekvések, amelyek mögött leggyakrabban meghatározott társadalmi csoportoknak attól való félelme jelenik meg, hogy ezek felszámolása veszélyeztetheti társadalmi pozíciójuk megőrzését, itt alig vannak jelen, ami önmagában is kedvez annak, hogy a méltányosság és az esélyegyenlőség megerősítésével kapcsolatos célok kapjanak erősebb támogatást. 248



A méltányosság, az esélyegyenlőség és az inkluzivitás kérdése szorosan öszszekapcsolódik az előző részben tárgyalt minőség és az ettől elválaszthatatlan eredményesség és hatékonyság kérdésével. Az uniós oktatáspolitikára általában jellemző az egyensúlyozás ezek között, és a törekvés annak elkerülésére, hogy ezek egymással konfliktusba kerüljenek. A méltányossággal és az eredményességgel vagy hatékonysággal kapcsolatos célok egyszerre jelennek meg szinte minden releváns oktatáspolitikai dokumentumban: ezek egyenrangú közpolitikai célok, amelyek egyidejű megvalósítása a közösségi oktatáspolitika egyik kiemelt törekvése. Amikor például a közösség megfogalmazta azokat az átfogó oktatáspolitikai prioritásokat, amelyek a kétezres évtizedben a nemzeti politikák koordinációját vezérelték (lásd a keretes írást korábban, az 5.2.5 A nemzeti politikák közösségi koordinálása című fejezetben), a célok három nagy csoportját jelölték ki, melyek közül az első a minőségről szólt, a második pedig alapvetően a méltányosság és hozzáférés elemeit tartalmazta. (The Council…, 2002) Az esélyegyenlőségre és méltányosságra vagy igazságosságra való törekvés és a kirekesztés, leszakadás vagy diszkrimináció elleni küzdelem három különböző perspektívában jelenik meg a közösségi politikában. Mindenekelőtt úgy, mint egyetemes, humanisztikus, emberjogi „európai érték”, másodsorban mint a közösségi politikaalakításban jelenlévő konkrét (általában baloldali) erők politikai prioritása, és harmadrészben úgy, mint az oktatási rendszerek fejlesztését megalapozó racionális közgazdasági elemzésből fakadó cél. A közösségi folyamatokat elemezve jól látható mind a három perspektíva jelenléte. Akkor például, amikor az EGK alapszerződésbe 1957-ben belefoglalták a férfiak és a nők közötti egyenlőség elvét, döntően valószínűleg az első perspektíva játszott szerepet. Akkor, amikor a maastrichti szerződéshez hozzácsatolták a társadalompolitikai protokollt, majd az amszterdami szerződéssel a szociálpolitikát emelték be a közösségi politikák közé, ebben döntően a szociáldemokrata pártok megerősödésének uniós hatását lehetett érzékelni. A kétezres évek közepén az oktatási rendszerek hatékonyságáról és méltányosságáról elfogadott tanácsi következtetések240 mögött pedig döntően a közgazdasági elemzések és társadalomtudományi kutatások eredményeinek nyomát láthatjuk. Ez utóbbiak egyik fontos következtetése éppen az volt, hogy a méltányosság és a hatékonyság nem egymással versengő, egymást kizáró oktatáspolitikai célok, hanem olyanok, amelyek egymást kölcsönösen feltételezik és megerősítik. (European Commission, 2006c) A méltányosság vagy igazságosság elve ott volt már az 1957-es alapszerződésben – túl a férfiak és nők közötti egyenlőség céljának deklarálásán – azokban a részekben is, amelyek a tagállamok állampolgárai közötti megkülönböztetést tiltották, és amelyeknek, mint láttuk, később komoly hatása volt az oktatás területén is. Az EGK-alapszerződés 48. cikkelye, amely a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó kötelezettségeket rögzítette, többek között azt fogalmazta meg, hogy „a munkavállalók szabad mozgása magában foglalja az állam240 Draft Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on efficiency and equity in education and training (2006/C 298/03). Official Journal of the European Union C 298/3. 8.12.2006.

249


nHalász Gábor

polgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében”. Noha a tagállamok polgárai közötti megkülönböztetés tilalma, a tagországok közötti egyenlőségre utalva a méltányosság elvét egy specifikus területre alkalmazza, ennek általános szinten is vannak hatásai. Ez könnyen láthatóvá tehet olyan, az adott ország polgárai által már megszokott és elfogadott, általuk nem feltétlenül méltánytalannak vagy igazságtalannak talált megoldásokat, amelyek akkor tudatosulnak, amikor a hátrányos megkülönböztetés egy másik tagországból érkezett embert ér, aki számára nem magától értetődő az, amit a saját polgárok megszoktak. Érzékelhetően ott volt ez a cél az 1963-ban elfogadott szakképzés-politikai elvek241 azon mondataiban is, amelyek minden ember képzéshez való jogát hangsúlyozták. Mint korábban láttuk, ez egyike volt annak a hat prioritásnak is, amelyek az első, 1976-ban elfogadott cselekvési program fogalmazott meg. E program, konstatálva, hogy „az esélyegyenlőség és az oktatás minden formájához való szabad hozzáférés megteremtése az oktatáspolitika alapvető célja minden tagországban”,242 több olyan közösségi cselekvést helyezett kilátásba e területen, amely a tagállamokat abban támogatja, hogy még eredményesebben valósíthassák meg e célt. A hetvenes évek során a közösségi oktatáspolitika egyik legfontosabb cselekvési területe lett az olajválság nyomán magasba szökő ifjúsági munkanélküliség elleni küzdelem, és ennek keretei között a különösen veszélyeztetett és a munkaerőpiacról leginkább kiszoruló fiatalok támogatását szolgáló eszközök sokaságát mozgósították. Az a politika, amelyet a közösség e területen a Bizottság és a nem sokkal korábban alakult Oktatási Bizottság kezdeményezésére és általában a tagállamok teljes támogatását élvezve folytatott, főképp olyan társadalmi csoportokat vett célba, mint a lemorzsolódók, a bevándorlók vagy a fizikai és szellemi fogyatékosságtól szenvedők. (European Commission, 1976) A nyolcvanas években, amikor a Bizottság oktatással foglalkozó igazgatósága a foglalkoztatási és szociális ügyek főigazgatósága keretei között működött, a közösségi oktatáspolitika ennek hatására is erősen integrálódott a foglalkoztatási és szociális politikába, és alárendelődött az utóbbi céljainak is. Fontos hangsúlyozni: a szociálpolitika és az oktatáspolitika közötti kapcsolatok mindig nagymértékben meghatározták a méltányossággal kapcsolatos oktatáspolitikai célokat és a közösségi cselekvést. A közösség szociális politikája lényegében egyidős annak oktatáspolitikájával: az első átfogó szociális cselekvési programot éppúgy a hetvenes évek közepén fogadták el, mint az első oktatásit. (Gyulavári–Könczei, 2000) A szociálpolitikák – és ez természetesen áll a közösség szociálpolitikájára is – szinte mindig tartalmaznak az oktatásra vonatkozó elemeket is, hiszen az egyenlőtlenség, a szegénység és a társadalmi kirekesztés többek között éppen az oktatás világában jelenik meg, és az ezek elleni 241 Council Decision of 2 April 1963 Laying Down General Principles for Implementing a Common Vocational Training Policy ( 63/266/EEC ). The council of the European Economic Community. 242 Lásd az 52. lábjegyzetet.

250



küzdelemben mindig az oktatás jelenti az egyik könnyen bevethető eszközt. Amikor az amszterdami szerződés 1997-ben a szociálpolitikát beemelte a közösségi politikák közé, és a közösség ennek nyomán a szegénység és a kirekesztés elleni politikában elkezdte alkalmazni a nyitott koordináció módszerét, a megfogalmazott célok, az ezekhez rendelt indikátorok, az erről szóló nemzeti jelentések és a nemzeti politikák közös értékelése folyamatosan oktatási elemek sokaságát tartalmazta. A szegénység és kirekesztés elleni közös politika egyik legfontosabb jellemzőjeként határozták meg annak „komplex és többdimenziós” jellegét,243 vagyis azt, hogy e területen csak a különböző ágazatok – köztük az oktatás – közös erőfeszítésével lehet eredményt elérni. Ennek fényében nem túlságosan meglepő, hogy amikor a Bizottság szociális ügyekért felelős igazgatósága 2001 végén elkészítette a tagállamok szegénységgel és kirekesztéssel kapcsolatos politikáit értékelő jelentését (European Commission, 2001d), ebben önálló alfejezet foglalkozott az oktatási kérdésekkel, és a 200 oldalas dokumentum több mint 200 alkalommal említette az oktatás (education) szót. Az ennek alapján készült, a tagállamoknak szóló és a szociális ügyekért felelős miniszterek által elfogadott jelentésről (The Council…, 2001) hasonlókat lehet elmondani. Ez utóbbi a szegénység és kirekesztés elleni politika elemeként négy alapvető oktatáspolitikai célt is megfogalmazott: (1) korai beavatkozást az oktatási hátrányok megelőzésére, (2) a bejutás vagy hozzáférés akadályainak felszámolását a legsérülékenyebb csoportok előtt, (3) a korai iskolaelhagyás elleni integrált válaszok kidolgozását és (4) az egész életen át tartó tanulás, különösen a felnőtt írásbeliség támogatását. Mindezeket a nemzeti akcióprogramokból vett olyan konkrét példák sokaságával illusztrálták, amelyek jól mutatják, mennyire elválaszthatatlan mindaz, ami az oktatás világában történik attól, amit szociálpolitikának nevezünk. A szociálpolitikai kezdeményezésekből gyakran egészen konkrét feladatok adódnak az oktatási ágazat számára. Korábban említettem, hogy a koragyermekkori nevelés megjelenése és felértékelődése a közösségi oktatáspolitikában inkább a szociális, mintsem az oktatási terület kezdeményezései nyomán történt meg. Hasonlóképpen, a roma integrációval kapcsolatos közösségi politikából is egy sor, az oktatást közvetlenül érintő feladat fakadt. A foglalkoztatási és szociális miniszterekből álló Tanács által 2011 májusában – a magyar elnökség idején – elfogadott roma integrációs stratégia például arra szólította fel a tagállamokat: olyan nemzeti szintű stratégiákat fogadjanak el, amelyek azt célozzák, hogy a roma kisebbség számára biztosított legyen „a hozzáférés a minőségi oktatáshoz, beleérve ebbe a kisgyermekkori nevelést éppúgy, mint az alap-, közép- és felsőfokú oktatást, kü-

243 Fight against poverty and social exclusion. Definition of appropriate objectives. Conclusions of the Presidency. European Council – Nice. 7-10 December 2000. Annex VI. Documents Submitted To The European Council in Nice (online: http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/approb_en.pdf ).

251


nHalász Gábor

lönös tekintettel az iskolai szegregáció kiküszöbölésére, a korai iskolaelhagyás megelőzésére és az iskolából a munkába történő átmenet támogatására”.244 Tévedés lenne persze azt gondolni, hogy a méltányosság szempontjai csupán a szociálpolitika világából hatolnak be a közösségi oktatáspolitikába: az utóbbi önmagában is mindig maximálisan nyitott volt ebbe az irányába. A Maastricht utáni közös oktatáspolitikai stratégiát megfogalmazó, korábban már idézett 1995-ös fehér könyvben (European Commission, 1995) például az ott kijelölt öt prioritásterülete egyike a „kirekesztés elleni harc” (combat exclusion) volt, amihez kapcsolódóan a leszakadókról gondoskodó „második esély iskolák” (second chance schools) kaptak kiemelt figyelmet. E dokumentum – melyet a szociális és foglalkoztatási területből kivált, újra önálló oktatási igazgatóság alkotott meg, és amelyet az oktatási miniszterekből álló Tanács vitatott meg és fogadott el, de amelyet jegyzett a Bizottság foglalkozási és szociális ügyeként felelős tagja is – különösen nagy figyelmet szentelt az esélyegyenlőség kérdésének, ami az ennek alapján kialakított új közösségi oktatási program, a Socrates, majd később az oktatási programok valamennyi új nemzedékének egyik legfontosabb horizontális célkitűzése lett. A fehér könyvet követően, 1997-ben kiadott Európa megvalósítása az oktatás és képzés révén című oktatáspolitikai stratégia öt prioritásterülete közül az egyik, mint arra már korábban utaltam, ugyancsak a méltányossághoz kapcsolódott. Itt „a társadalmi kohéziónak az oktatás és képzés révén történő fenntartása” fogalmazódott meg stratégiai célként, és az egyik legfontosabb közösségi oktatáspolitikai feladatnak a leszakadó csoportokra fókuszáló, célzott programok támogatását jelölték meg. (European Commission, 1997) Ugyanitt az egész életen át tartó tanulás is a társadalmi kohéziót és az esélyegyenlőséget támogató megközelítésként jelent meg. A közösség 2001-ben kiadott egész életen át tartó tanulási stratégiája ugyancsak e terület természetes részeként kezelte „az egyenlőtlenségek és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem támogatását”, és a nemzeti stratégiákkal kapcsolatban mindmáig érvényes követelményként határozta meg, hogy azok tartalmazzanak az esélyegyenlőség javítását és a leginkább veszélyeztetett csoportok támogatását célzó elemeket. (European Commission, 2001b) Korábban utaltam arra is, hogy a lisszaboni folyamat keretei között létrejött és a nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinációját a kétezres években orientáló oktatási ágazati stratégia három nagy célcsoportjának egyike méltányossági célokhoz kapcsolódott. (The Council…, 2002) Ez volt „az oktatási és képzési rendszerekhez való hozzáférés megkönnyítése mindenki számára”, amelyen belül egyik konkrét célterületként – az aktív állampolgárság támogatásához hozzákapcsolva – az „egyenlő esélyek és a társadalmi kohézió támogatása” jelent meg. E stratégia keretei között szerveződtek meg később azok a tagállamok képviselőiből álló szakértői munkacsoportok, melyek feladata az volt, hogy egy-egy területen a nemzeti politikák közösségi koordinációját támogatandó 244 Council conclusions on an EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020. 3089th Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Council meeting. Brussels, 19 May 2011.

252



prioritásokat, standardokat és indikátorokat fogalmazzanak meg, illetve segítsék a kölcsönös politikai tanulást. Ezek egyike, amely a „nyitott tanulási környezet, aktív állampolgárság és társadalmi inklúzió” nevet viselte, részben ahhoz járult hozzá, hogy a méltányossággal kapcsolatos politika területén kialakuljon a tagállamok mindegyike által értett közös nyelvezet, részben speciális prioritásterületeket és ezekhez kapcsolódó indikátorokat meghatározva lényegében operacionalizálta e politikát. (European Commission, 2003b) Volt már szó, és a későbbiekben is lesz még a közösségi politika egyik legfontosabb eszközét alkotó indikátorokról és ezek használatáról. Itt ezzel kapcsolatban annyit érdemes kiemelni, hogy ezek egy része, közöttük a legmagasabb politikai szinten elfogadottak is, kifejezetten méltányossági célokhoz kapcsolódik. Az „Oktatás és képzés 2010” program keretei között a kétezres évek közepétől évente kiadott értékelés a tagállamok „előrehaladásáról” több olyan indikátor alakulását elemzi, amelyek a méltányosság céljához kapcsolódnak. A 2010/2011-re vonatkozó értékelés például a koragyermekkori nevelés és gondozásban részvevők, az oktatási rendszerből korán, végzettség nélkül kilépők, az elkülönült (szegregált) oktatásban részt vevő sajátos nevelési igénnyel rendelkező tanulók vagy a felnőttkori tanulásba bekapcsolódók arányát, továbbá a nemek közötti egyenlőtlenségekre utaló mutatók alakulását vizsgálta. (European Commission, 2011b) A méltányosság kiemelt téma maradt akkor is, amikor az említett szakértői munkacsoportokat a kétezres évek közepén átalakították, és létrejöttek a sikeres nemzeti gyakorlatok feltárására és a kölcsönös tanulásra fókuszáló munkacsoportok, a későbbiekben még részletesebben elemzendő „klaszterek”. Nyolc ilyen csoportot hoztak létre, melyek egyikének a „hozzáférés és társadalmi inklúzió” lett a témája. Ennek a munkájában 17 tagország (közöttük Magyarország) vett részt. Tagjai nyolc olyan társas tanulási programnak (peer learning activity – PLA) lehettek a részesei, amelyek egy-egy ország sikeres gyakorlatát elemezték, és amelyek jelentései a tágabb nyilvánosság számára is hozzáférhetőek.245 Így többek között elemezték és közreadták az iskolai kudarc és az iskolai egyenlőtlenségek elleni küzdelem franciaországi gyakorlatáról,246 a korai iskolaelhagyás elleni küzdelem írországi tapasztalatairól247 vagy a bevándorlók gyermekeinek iskolai integrálását célzó belgiumi kezdeményezésekről248 245 Lásd a CEDEFOP Knowledge System for Lifelong Learning című weblapján belül az Access and Social Inclusion című weblapot (http://www.kslll.net/PeerLearningClusters/clusterDetails.cfm?id=15). 246 Lásd az előző jegyzetben említett CEDEFOP weblapon belül a Fight against failure at school and inequality in education című weblapot (http://www.kslll.net/PeerLearningActivities/PlaDetails.cfm?id=23). 247 Lásd az említett CEDEFOP weblapon belül a Preventative and compensatory measures to reduce early school leaving című weblapot (http://www.kslll.net/PeerLearningActivities/PlaDetails.cfm?id=22). 248 Lásd az említett CEDEFOP weblapon belül a School integration of immigrant children, positive discrimination measures, support to school drop-outs című weblapot (www.kslll.net /PeerLearningActivities/PlaDetails.cfm?id=20).

253


nHalász Gábor

szóló elemzéseket. E munkacsoportnak, és persze az általa a tagországokban feltárt tapasztatoknak fontos szerepe volt a bevándorló gyerekek iskoláztatásával kapcsolatos bizottsági szakpolitikai javaslatok kidolgozásában, valamint abban, hogy ez a téma kiemelt oktatáspolitikai figyelmet kapjon. A bevándorlók gyermekei iskolai problémáinak kezelése a kétezres évek második felében a szakpolitika méltányossági kérdései között az első helyre került. Egy sor tagország tapasztalta meg azt, hogy az alulteljesítő, az iskolákból lemorzsolódó és az iskolákkal szembeforduló fiatalok legnagyobb hányada a bevándorlók gyermekei közül kerülnek ki. Számos országban alakultak ki olyan városnegyedek és településrészek, ahol többségbe kerültek a nem az adott országban született szülők gyermekei. Az ilyen iskolákban és körzeteikben gyakran válságos helyzetek alakultak ki, amit a legélesebben talán a 2005-ös párizsi külvárosi lázadások illusztráltak, melyek során a döntően észak-afrikai országokból származó fiatalok heteken át követtek el korábban nem látott méretekben erőszakos cselekményeket. A később az egész országra átterjedő és több városban vagy városrészben rendkívüli állapot kihirdetését kikényszerítő erőszakhullám során iskolák sorát támadták meg és gyújtották föl. Más országokban is szinte legendássá váltak olyan városok vagy városrészek, ahol az erőszak mindennapossá vált, és ez gyakran kapcsolódott iskoláskorú fiatalokhoz (ilyen volt például a svédországi Malmö vagy az angliai Birmingham). A PISAvizsgálat több országban drámai különbséget mutatott ki az ország eredeti lakossága és a bevándorlók gyermekei között, aminek hatására sok országban a bevándorlók gyerekei iskolai integrálásának zavaraihoz kapcsolták a gyenge vagy romló iskolai eredményeket. (OECD, 2006) A bevándorlással kapcsolatos konfliktusok és feszültségek több országban együtt jártak az iskolai erőszak megjelenésével, és a bevándorlók társadalmi integrációjának problémái sok helyen a bevándorlást ellenző új, nem egyszer a korábbi demokratikus konszenzust megkérdőjelező, esetenként szélsőséges politikai pártok kialakulásához és megerősödéshez vezettek. A bevándorlás és az ezzel összefüggő oktatási problémák kezelése a kétezres években egyre nagyobb európai és tágabb nemzetközi figyelmet kapott. Az OECD önálló tematikus vizsgálatot indított ezen a területen (OECD, 2010a), és ezzel egy időben az Európai Tanács is sürgette, hogy a tagállamok – párhuzamosan a funkcionális analfabetizmus és az iskolázásból való kihullás elleni küzdelemmel – tegyenek aktív lépéseket ezen a területen.249 A bevándorlók integrálását célzó közösségi politikát fogalmazott meg az igazságügyi és belügyminiszterek tanácsa250 is, és a Bizottság oktatási igazgatósága szintén – mint már utaltam rá – kezdeményezte e területen a közösségi szakpolitikai cselekvést. Ezt egy olyan, 2008 nyarán közzé tett, kutatásokkal alaposan alátámasztott zöld könyvben tette, amely a bevándorlásra adandó oktatáspolitikai válaszokat próbálta megfo249 Presidency Conclusions. Council of The European Union. Brussels, 13/14 March 2008. Brussels. 250 Strengthening of Integration Policies in the European Union. Council conclusions. 2807th Council meeting. Justice and Home Affairs. Luxembourg, 12413. June 2007.

254



galmazni, (European Commission, 2008c) és amelyet néhány évvel később a miniszterek tanácsa támogatásáról biztosított.251 A bevándorlók integrálásával kapcsolatos, a zöld könyvben megfogalmazott közösségi politika nemcsak abban játszott szerepet, hogy az oktatásirányítók és -politikusok figyelme e felé, az egyébként sok országban elhanyagolt terület felé forduljon, hanem azoknak a konkrét szakpolitikai megoldásoknak a kidolgozásában is, amelyekkel e kevéssé ismert problématerület felé egyáltalán közeledhettek. A méltányossági és esélyegyenlőségi szempontok folyamatosan jelen voltak és vannak az oktatási programokban is. A 2006 után elindult programnemzedékről hozott döntésben explicit módon megfogalmazódott, hogy célja: „megerősíteni az egész életen át tartó tanulás hozzájárulását a társadalmi kohézióhoz”.252 A program stratégiai prioritásait rögzítő, a pályázati felhíváshoz kapcsolódó dokumentumban253 az esélyegyenlőség, a nemek közötti egyenlőség vagy a társadalmi befogadás céljai az egyes programkomponenseken belül folyamatosan visszatérnek. Mint láttuk, e programnemzedéknek is fontos komponensét alkotják a közösségi politika megalapozását és implementálását közvetlenül támogató, ún. „transzverzális elemek”. Ezek céljai között olyan elemeket is találhatunk, mint például „a társadalmi kohézió, az esélyegyenlőség és a méltányosság ösztönzése az oktatásban és képzésben, beleértve a bevándorlók és a romák beilleszkedésének támogatását”.254 A méltányossággal kapcsolatos közösségi politika középpontjában a bevándorlók ügye mellett a korai iskolaelhagyóké, az iskolarendszerből megfelelő végzettség nélkül lemorzsolódó fiataloké áll. Ez is olyan ügy, amely az országok egy részében a közösségi politikával való érintkezés nélkül bizonyosan nem kapna akkora figyelmet, mint amekkorát az e területre irányuló uniós kezdeményezések nyomán kap. A korai iskolaelhagyók ügyének közösségi szintű kezelése többek között azért érdemel kiemelt figyelmet, mert ez egyike azoknak a területeknek, ahol jól megfigyelhető a közösségi politika ambiciózus céljai és a közösség rendelkezésére álló szakpolitika eszköztár közötti szakadék, és különösen erősen érzékelhetőek az ebből fakadó kihívások. A korai iskolaelhagyók számának csökkentése a növekedés, a versenyképesség, a társadalmi kohézió és a foglalkoztatás növelését célzó uniós stratégia egyik kiemelt célkitűzése, azaz itt nem csupán az oktatási ágazat, hanem a közösségi politika egészének egyik prioritásáról van szó. A közösség ezzel kapcsolatban is konkrét, mérhető indi251 Council conclusions on the education of children with a migrant background. Council of the European Union. 2978th Education, Youth and Culture Council meeting. Brussels, 26 November 2009. 252 Az Európai Parlament és a Tanács 1720/2006/EK határozata (2006. november 15.) az egész életen át tartó tanulás terén egy cselekvési program létrehozásáról. 253 Az egész életen át tartó tanulás programja – Pályázati felhívás 2009 – DG EAC/31/08 (2008/C 255/07). Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2008. 10. 8. Melléklet: Az egész életen át tartó tanulás programja. Általános pályázati felhívás a 2011–2013 közötti időszakra. Stratégiai prioritások, 2012 (online: http://ec.europa.eu/education/llp/doc/call12/prior_hu.pdf). 254 I. m.

255


nHalász Gábor

kátorokkal követhető referenciaértéket határozott meg a 2000 és 2010 közötti időszakra éppúgy, mint a 2010 és a 2020 közöttire (lásd a 3. táblázatot). A közös referenciaértékek vagy benchmarkok teljesülése ugyanakkor olyan tagállami szintű cselekvésektől függ, amelyekre a közösségnek csak korlátozottan lehet befolyása, és amelyekre a tagállamok nem egyformán képesek. Nem véletlen, hogy az e területre irányuló közösségi politikát megalapozó, 2011-ben született bizottsági közlemény legelső mondata azt emelte ki, hogy „a korai iskolaelhagyás komplex jelenség, amelynek csökkentése erős politikai elköteleződést igényel”. (European Commission, 2011c) A politikai elkötelezettség mellett a komplexitás hangsúlyozása az implementációs kihívásra hívta fel a figyelmet: arra, hogy nem elegendő politikai értelemben akarni a korai iskolaelhagyás csökkentését, hanem arra is szükség van, hogy a döntéshozók megértsék e jelenség soktényezős és sokféle meghatározottságtól függő természetét, és ennek megfelelően olyan komplex eszközrendszert tudjanak mozgósítani, amely valóban képes ezen a területen változásokat elérni. Később még visszatérek a közösségi szakpolitikák tagállami szintű implementálásának kérdésére: itt előzetesen annyit érdemes megjegyezni, hogy ennek az az egyik legkomolyabb akadálya, hogy a tagállamok implementációs „intelligenciájában” és képességében igen nagy eltérések találhatóak. Ezért nem elegendő a közös célokban megegyezni, hanem arra is szükség van, hogy a közösség aktívan részt vegyen az implementáció folyamatában is. Ennek természetesen korlátot szab, hogy az implementáció eszközrendszere szinte teljes mértékben a tagországok ellenőrzése alatt áll, hiszen csak ők hozhatnak például az érintetteket valamilyen cselekvésre kötelező intézkedéseket, ők alkalmazhatnak szankciókat, és nekik állnak megfelelő források rendelkezésükre. Mint arra korábban (lásd 6.1 Az egyes alrendszerek című fejezetben az általános és kötelező iskolázásról szóló részt) már részletesen utaltam, a korai iskolaelhagyókkal kapcsolatos, 2011 őszén elfogadott közös politika újítása az, hogy maga az ajánlás255 nemcsak a területre vonatkozó prioritásokat fogalmazta meg, hanem mellékletében egészen specifikus elemeket tartalmazott az implementáláshoz szükséges eszközrendszerre vonatkozóan. A döntés részeként elfogadott melléklet – és mint tudjuk, a lényeget gyakran rejtik a mellékletekbe – többek között azt fogalmazza meg, hogy mivel a korai iskolaelhagyás okai regionális egységenként eltérő lehet, az országoknak regionális szintű adatgyűjtést, elemzést kell végezniük ahhoz, hogy megfelelő intézkedéseket hozhassanak, és az intézkedéseket az ilyen adatgyűjtések alapján végzett elemzésekre kell építeniük. Ez egyfajta kísérletet a tényekre alapuló épülő döntéshozatal („evidence based policy-making”) később még részletesen tárgyalandó normája érvényre juttatására az oktatási ágazatban, ami a tagországok egy részében a közigazgatás részéről a megszokottól jelentősen eltérő viselkedését igényel. Ezzel először történik meg, hogy az oktatáspolitika, ezen belül az iskolapolitika területén a közösség a nemzeti szintű kormányzási gyakorlat technikai részleteit próbálja 255 Council Council recommendation of 28 June 2011 on policies to reduce early school leaving. (2011/C 191/01). Official Journal of the European Union C 191/1. 1.7.2011.

256



befolyásolni. Nyilván lesznek olyan tagországok, ahol ez nem okoz semmilyen alkalmazkodási nehézséget, mivel a szakpolitikák végrehajtása során korábban is olyan eszközöket alkalmaztak, mint amilyeneket a közösség meghatározott, de lesz több olyan is, ahol a megszokott ágazati kormányzási gyakorlat egészen más, mint ami a közösségi döntésből fakad, és ahol a nemzeti hatóságoknak komoly adaptációs kihívásokkal kell szembenézniük. Az utóbbiakban ez az ágazati szakpolitika európaizálódásának újabb hullámát eredményezheti. Az itt megfogalmazott szakpolitikai eszközrendszer (framework for comprehensive policies) többek között azt tette világossá, hogy a korai iskolaelhagyásnak regionálisan eltérő okai lehetnek, és így a beavatkozásoknak is regionálisan eltérőnek kell lenniük, továbbá azt, hogy értelmes és eredményes beavatkozások csak megfelelő adatok birtokában lehetségesek. Az itt megjelenő megközelítés két olyan eszközjellegű elemet visz bele az oktatási ágazatra vonatkozó szakpolitikába, amelyek nem feltétlen vannak jelen minden tagállam szakpolitikai gyakorlatában: a regionális dimenziót és a tényeken alapuló döntéshozatalt. Ez különösen azon tagállamok számára jelent alkalmazkodási kihívást, amelyekre centralizált oktatásirányítás jellemző, amelyek szakpolitikai cselekvésére nem jellemző a reálfolyamatok adatokra épülő komplex elemzése, és ahol a politikaalakítás és politikaimplementáció ágazati vonalak mentén fragmentálódott. A korai iskolaelhagyókkal kapcsolatos közös politika az implementáció olyan tartalmi részleteibe megy bele, amelyek kifejtése csökkenti annak a lehetőségét, hogy a tagországok megmaradjanak a célokkal való azonosulás szimbolikus kifejezésének szintjén, és leplezni tudják a felszínen történő egyetértéssel a nem cselekvést, amely esetenként a valóságot jellemzi. A méltányossági szempontok fontos szerepet játszanak a közösségi oktatáspolitikával néha összefonódó, néha azzal párhuzamosan futó ifjúságpolitikában is. A 2010 és 2018 közötti időszakra szóló, a Tanács által 2009 őszén elfogadott közös ifjúsági stratégia nyolc olyan területet említ, ahol közösségi beavatkozásokat terveznek: ezek egyike a társadalmi befogadás. Ez utóbbihoz kapcsolódva itt is kategorikus módon fogalmazódik meg, hogy „elő kell segíteni az esélyek egyenlőségét, és a diszkrimináció minden formája ellen harcolni kell”.256 Az ifjúságpolitika a közösségi politika egyik olyan eleme, amely alkalmas a különböző szakpolitikák, így az oktatás- és a szociális politika horizontális összekapcsolására, amelynek az egyik fő eszköze az itt zajló közösségi cselekvés. A méltányossági és esélyegyenlőségi célok oktatásban történő érvényesítésének fontos területe a fogyatékkal élők vagy sajátos nevelési igényűekkel kapcsolatos közösségi politika, amely különösen kitűnik gazdagságával. Az Európai Közösség a nyolcvanas években indította el az első olyan programot, amely keretei között először került sor az oktatási integrációt is támogató projektek finanszírozására. Ez volt a HELIOS, amely nem oktatási, hanem általában a fogyatékkal élők társadalmi integrálását szolgáló átfogó program volt (ezért nem 256 Council Resolution of 27 November 2009 on a renewed framework for European cooperation in the youth field (2010-2018) (2009/C 311/01). Official Journal of the European Union C 311/1. 19.12.2009.

257


nHalász Gábor

jelent meg az 1. táblázatban). Ezt követően sok olyan egyéb közösségi kezdeményezés történt, amelyek a fogyatékkal élők integrációját szolgálták, és ezeknek mindig volt oktatási komponense is.257 A közösség igen korán, a kilencvenes évek elején határozottan elkötelezte magát a sajátos nevelési igényű tanulók integrálása mellett,258 ami mindmáig az uniós oktatáspolitika megkérdőjelezhetetlen eleme. E területen alakult ki az oktatásban az egyik legnagyobb hatásúnak tekinthető európai szintű szakmai hálózat, az Európai Ügynökség a Sajátos Nevelési Igényű Tanulók Oktatásának Fejlesztéséért (European Agency for Development in Special Needs Education).259 E szervezet különösen hatékony, a tagállamok nemzeti rendszereibe mélyen beépülő kommunikációs és információs hálózatot működtet, amivel részben a közösség egyik legfontosabb, a tagállamokban zajló folyamatok nyomon követését biztosító információforrásává vált, részben betölti azt a funkciót is, hogy a közösségi politikához hozzákapcsol egy különösen fontos és számos országban nagy befolyással rendelkező szakmai kört. A közösség részben ezen, a tagállamok kormányaival közvetlenül összekapcsolt szakmai hálózaton keresztül tudja a fogyatékkal élők integrálására irányuló igen erőteljes törekvéseit a tagállamokon belül érvényre juttatni. Az esélyegyenlőség és a méltányosság erősítésére irányuló célok érvényre juttatásában természetesen fontos szerepe van az Európai Szociális Alapnak is, amelynek egyik legfontosabb missziója éppen a közösség szociális politikájának, ezen belül az inklúziónak a támogatása. Számunkra ebben az összefüggésben ez többek között azért érdekes, mert amikor az ESZA-ból oktatásfejlesztési programokat finanszíroznak, egészen bizonyos, hogy kiemelt figyelmet kell szentelni az esélyegyenlőségi dimenziónak. Ezt az ESZA-támogatások felhasználási szabályai formálisan is előírják, de ha nem így lenne, akkor is nehezen lehetne elképzelni olyan ESZA-finanszírozású oktatásfejlesztési beavatkozást, amelyek belül ne kapnának kiemelt figyelmet a társadalmi kohéziót és integrációt szolgáló elemek (mint ahogyan az Magyarországon is történt a 2004 utáni időszakban, amikor az uniós forrásokból finanszírozott programok keretein belül kiemelt támogatást kaptak a romák és a fogyatékkal élők integrálását célzó programelemek). A közösségi oktatáspolitika elkötelezettségét a méltányosság, az integráció, az esélyegyenlőség és a társadalmi kohézió mellett azért is kellett itt különösen alaposan és dokumentált módon bemutatni, mert e politika számos kritikusa, mint erre már többször utaltam, gyakran éppen a miatt bírálja e politikát, hogy az túlságosan a gazdaság vagy a piac felé orientált, és elhanyagolja a társadalmi dimenziót. Mint azt még a későbbiekben is hangsúlyozom, a közösségi politikában a gazdasági vagy piaci és a társadalmi dimenziók sokkal kevésbé ütköznek egymással, és az előbbire való intenzív odafigyelés semmilyen 257 Ennek részletesebb bemutatása: Halász (2004). 258 Council of the European Union (1990). Resolution of the Council and the Ministers for Education meeting within the Council of 31 May 1990 concerning integration of children and young people with disabilities into ordinary systems of education (Official journal NO. C 162, 03/07/1990 259 A szervezet honlapját lásd itt: http://www.european-agency.org/

258



módon nem vezet az utóbbi elhanyagolásához. Ugyanígy elmondható az is, hogy a minőség és eredményesség szempontjai sem kerülnek összeütközésbe a méltányosság szempontjaival: mint az előző részben láttuk, az Európai Unió közoktatási minőségértékelési ajánlásaiban a befogadás és az esélyegyenlőség szempontjainak érvényesítése stratégia prioritásként szerepel. A méltányosság és hatékonyság folyamatosan egymást erősítő, egymást kiegészítő elemként jelennek meg: ahogy az oktatás minősége és eredményessége egyik legfontosabb indikátorává válik, hogy képes-e méltányosságot teremteni, úgy a hatékonyságnak is mércéjévé válik, hogy adott nagyságú erőforrás mellett az oktatási méltányosság milyen mértékét képes eredményként létrehozni.

6.2.4 A KÉPESSÉGEK FEJLESZTÉSE

A képességek fejlesztése, mint sajátos szakpolitikai terület, már korábban szóba került az iskolai oktatással foglalkozó részben, amikor az európai kulcskompetenciákról szóló ajánlást elemeztem, és megjelent az átjárhatóság, mobilitás és belső piac kérdéseivel foglalkozó részben is, amikor a kvalifikációs rendszerekkel kapcsolatos közösségi politikáról volt szó. A képességek fejlesztését általában nem szokás önálló szakpolitikai területnek tekinteni, a közelmúlt bizonyos változásai nyomán azonban, ezt ma már érdemes megtenni. Már az európai kulcskompetenciákról szóló ajánlással kapcsolatban is hangsúlyoztam: bár e téma a legtöbb elemző számára az alap- és középfokú oktatáshoz kapcsolódva jelenik meg, az ajánlás címzettjei valójában nem az iskolai oktatás, hanem az egész életen át tartó tanulás tágabb világának a szereplői voltak. A képességfejlesztés önálló (horizontális) szakpolitikai területté válása fejeződik ki az európai képesítési keretrendszer létrehozásában is, amely nagy részben a képességekről szól, hiszen a kvalifikációk képességek definiálását és ezek formális elismerését jelentik. Láttuk, hogy az európai kvalifikációs reform az oktatási rendszer összes alrendszerét érinti: egyik kiemelt célja éppen az egyes alrendszerek közötti határvonalak lebontása. A képességek fejlesztése akkor válik valóban horizontális szakpolitikává, amikor explicit módon is megfogalmazódik, amit egyre gyakrabban „képességpolitikának” (skills policy) nevezünk. A képességpolitika önálló szakpolitikai területként történő definiálása az Európai Unió oktatáspolitikájának egyik legérdekesebb új fejleménye, ami tulajdonképpen logikus módon következik az egész életen át tartó tanulás politikájából. Amikor az oktatási rendszer alrendszereivel foglalkozó részben az egész életen át tartó tanulásról volt szó, már hangsúlyoztam: az LLL csak megszorításokkal tekinthető az oktatási rendszer egyik alrendszerének, hiszen lefedi nemcsak az oktatás egészét, hanem a formális oktatási rendszeren túl a tanulás világának a teljességét is. Az uniós politika fejlődésének egyik különösen érdekes jelensége e fogalomnak és ezzel együtt az e területre irányuló szakpolitikának az átalakulása. Az egész életen át tartó tanulás közösségi politikája, mint láttuk, a foglalkoztatási politikából nőtt ki: a fejlődést akár úgy is leírhatjuk, hogy ez az ág 259


nHalász Gábor

egyre terebélyesebbé vált, mígnem önálló életre kelt, magába olvasztva egy sor olyan elemet, amelyekkel korábban az oktatáspolitika címkéje alatt találkozhattunk. A képességpolitika e folyamatnak egy újabb állomásaként is értelmezhető. Létét többek között annak köszönheti, hogy a foglalkoztatással és a munkaerővel kapcsolatos szakpolitikai cselekvésben egyre nagyobb figyelmet kapott a tanulás és a képességek fejlesztése, aminek eredményeképpen ezt a szakpolitikai területet egyre nehezebb lett elhatárolni az oktatáspolitikától. A képességpolitika értelmezhető úgy is, mint a foglalkoztatáspolitika és az oktatáspolitika közös halmaza: olyan, amely nem sorolható be egyik alá sem, és amelynek terjedelme és jelentősége olyan nagy lett, hogy joggal kezdett igényt tartani az önálló szakpolitikai terület státusára. E folyamat, mint sok esetben, itt sem az unió szintjén kezdődött, és legelőször nem itt zajlott le. Ez esetben is azt látjuk, hogy egy-egy tagállam a többiek előtt jár, és ez elkezd hatni a közösségi politikára. A képességpolitika jellegzetes példája annak, amire korábban, az európaizálódás általános összefüggéseiről szóló fejezetben utaltam: ugyanolyan fontosak az „alulról felfelé” ható folyamatok, mint azok, amelyek „felülről lefelé” hatnak, és horizontális hatásokról éppúgy beszélhetünk, mint vertikálisakról. A tagállami szinten kifejlődött megoldások „feltöltése”a közösségi szintre éppolyan fontos itt, mint azután ennek „letöltése” tagállami szintre. A képességpolitika prototípusa Európában az Egyesült Királyságban alakult ki: abban az országban, amely – Európában egyedülálló módon – egyesítette a foglalkoztatási és oktatási politikákat, majd ehhez hozzákapcsolta a kereskedelmi és iparpolitikát, azaz olyan kormányzati struktúrát hozott létre, amely jól tükrözte az oktatáspolitika határozott hozzákötését a gazdaság és a foglalkoztatás modernizálásához.260 Mint korábban utaltam rá, az oktatásnak éppen ez a fajta „instrumentalista” megközelítése az, ami miatt egyes elemzők az Európai Unió oktatáspolitikáját bírálják, ez azonban nem közösségi találmány. Noha maga a „képességpolitika” (skills policy) fogalma e kézirat megírása idején hivatalosan uniós dokumentumokban még nem nagyon jelent meg, a szakpolitikai diskurzus már használta. Az Európai Bizottság oktatásért felelős tagját például a Bizottság elnöke 2009-ben az európai „képességpolitika” (skills policy) megvalósításának mandátumával ruházta fel,261 és az érintett főigazgatóság egyik vezetője egy 2011 szeptemberében megjelent szakcikkben „Európai képességpolitikáról” (European skills policy) beszélt. (Mairesse, 2011) Ez az új szakpoliti260 Az angol kormány 1995-ben összevonta az oktatási és foglalkoztatási minisztériumokat (Department for Education and Employment – DfEE), majd 2001-ben a szociális jellegű funkciókat leválasztotta erről, és a megmaradó közös minisztériumot az Oktatás és a Képességek Minisztériumává nevezte át (Department for Education and Skills – DfES). Erről 2007-ben leválasztották a gyermekek és a kötelező oktatás ügyét, viszont hozzákapcsolták a kereskedelmi és ipari ügyeket. Az aktív és karakteres képességpolitika kialakulása az Egyesült Királyságban az ún. Leitch-jelentés megjelentetéséhez köthető (Leitch…, 2006). 261 Lásd a kapcsolódó (Andor Lászlónak szóló) megbízólevelet a Bizottság Mission letters from President Barroso to the Commissioners designate című lapján (http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/)

260



kai terület a kétezres évek végén már körvonalazódott: első jól látható jele az volt, amikor az Európai Bizottság 2008-ban közétette Új képességek az új munkahelyek számára című közleményét, melyet a következő évben el is fogadott a (foglalkoztatási) miniszterek tanácsa.262 A közlemény közzétételével elindult folyamat középpontjában ugyanaz a meggyőződés áll, amely a képességpolitikát az Egyesült Királyságban is mozgatja: a gazdasági növekedés, a termelékenység és a versenyképesség legfontosabb motorjává (az innováció mellett) az emberi képességek váltak, így ezek fejlesztése és hasznosítása stratégiai jelentőségű szakpolitikai területté válik. A képességpolitika egy sor olyan dolgot integrál magába, amelyek korábban az egész életen át tartó tanulás címkéje alatt jelentek meg, és amelyeket a jövőben is köthetünk e fogalomhoz. Ilyen – mint láttuk – az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciák meghatározása és ezek fejlesztésének támogatása, ilyen a tanulási eredmények meghatározást középpontba helyező és az egyes alrendszereket összekapcsoló kvalifikációs reform, és ilyen több más, az egységes ás átjárható belső munkaerőpiac megerősítését célzó intézkedés. Ezek ugyanakkor olyan újabb elemekkel is kiegészülnek, mint amilyen a képességek vagy kompetenciák és foglalkozások egységes európai osztályozási rendszerének, a korábban már említett ESCO-nak vagy az európai ágazati „képességtanácsoknak” (skills councils) a létrehozása. (European Commission, 2009c) Ez utóbbiak olyan ágazati intézmények, amelyek részben a társadalmi párbeszéd korábban kialakult keretei között jönnek létre a munkaadók és a munkavállalók részvételével és az Európai Bizottság közvetlen támogatásával. Céljuk az egyes ágazatok sajátos képességigényének elemzése, ezek előrejelzése, az ezzel kapcsolatos igények megfogalmazása és képviselete a képzési rendszerek felé. Ilyen vagy ehhez hasonló intézmények több tagországban léteznek, és a tagállamokban megfigyelhető tapasztalatok azt mutatják, hogy uniós szintű létrehozásuk alapvetően megváltoztatná a képességpolitika, és ezzel együtt természetesen az oktatáspolitika erőterét és dinamikáját. (Peters, 2010) Az ágazati képességtanácsok működése egyfelől azzal jár, hogy a szakpolitika formálásában megerősödik az ágazati elv (szemben például a területi elvvel, amely számos országban fontos szerepet játszik az oktatáspolitikában), és ezzel együtt nagymértékben megerősödik a munkaadói oldal, amely sokkal aktívabbá válik akkor, ha ágazati alapon szerveződhet, mintha erre nincs lehetősége. Az országok egy részét éppen az készteti ágazati képességpolitikai intézmények létrehozására, mert ettől a munkaadói oldal felértékelődését remélik a szakpolitikai térben, (Raddon–Sung, 2006) és természetesen az uniós törekvések mögött is éppen ez a motiváció található. 262 Council Conclusions on New Skills for New Jobs. Anticipating and matching labour market and skills needs. 2930th Eemployment, Social policy, Health and Consumer Affairs Council Meeting. Brussels, 9 March 2009. A New Skills for New Jobs… című közlemény (European Commission, 2008d) hivatalos magyar fordítása „Új munkahelyekhez szükséges új készségek…”. Tekintettel arra, hogy a „skills” fogalma jelentős táguláson ment keresztül éppúgy, mint a vele rokon értelmű „kompetencia” fogalma, ennek pontosabb fordítása a képesség (ami döntően tanult képességet jelent), mint a készség.

261


nHalász Gábor

Ha a közösségi szakpolitikai térben valóban megtörténik az ágazati képességtanácsok vagy az ennek megfelelő intézmények kialakulása, és ezek olyan súlyra tesznek szert, mint egyes tagországokban, akkor ez nemzeti szinten, különösen azokban az országokban, ahol az ágazati intézményeknek nincs nagy súlya, a szakpolitikai erőtér igen komoly átalakulását eredményezheti. Amennyiben közösségi szinten a képességigények előrejelzése és közvetítésük az oktatási és képzési rendszerek felé alapvetően ágazati keretek között történik, akkor ez a tagországokat is arra fogja késztetni, hogy hasonló mechanizmusokat hozzanak létre, akár azért, mert felismerik ennek az előnyeit, akár azért, mert a nemzeti szintű ágazati szereplők az európai modellekre hivatkozva nagyobb érdekérvényesítési erőre tesznek szert, akár egyszerűen a mechanikus utánzási késztetés miatt. Ez részben azzal fog járni, hogy viták bontakoznak ki arról, hol és hogyan vonják meg az ágazatok közötti határvonalakat (például a banki szektorban dolgozó informatikusok inkább az informatikai vagy inkább a pénzügyi ágazathoz tartoznak-e, és az e területen megjelenő kompetenciaigényeket inkább az előbbi vagy inkább az utóbbi fogalmazza-e meg), részben azzal, hogy az ágazati logika alapján szerveződő gazdasági szereplők jóval határozottabban fogják igényeiket az oktatás világa felé megfogalmazni. E folyamat azzal is együtt járhat, hogy még jobban felértékelődik a nem formális és informális tanulás, a munkavégzés közben történő tanulás és az ilyen tanulás során szerzett képességek formális elismertetésének az igénye. Magával hozza tovább azt is, hogy a munkaadói oldal határozottabb szerepet játszhat olyan területeken, mint az oktatási rendszerek irányítása, a finanszírozás, a standardok és kvalifikációk meghatározása vagy az értékelés és minőségbiztosítás. (Halász, 2011) Ennek a folyamatnak a nemzeti oktatáspolitikákra gyakorolt hatását még korai lenne elemezni, de ez az egyik olyan terület, amely a jövőben kiemelt figyelmet érdemelhet. Arra számíthatunk, hogy a már meglévő részelemek, amelyekből már most kiolvasható egy implicit uniós képességstratégia, előbb-utóbb koherens, önálló szakpolitikai dokumentumban, esetleg tanácsi és parlamenti döntésben kifejeződő egésszé állnak össze. Az erre irányuló szándék jól érzékelhető például abból a 2011 folyamán megfogalmazott tervezetből, amely – más szakpolitikai területekhez hasonlóan – itt is felvázolja a közösségi politika megalkotásának „útitervét”, megállapítva, hogy „egyelőre nincs világos és elfogadott vízió azzal kapcsolatban, mindezek az elemek hogyan hatnak egymásra és hogyan segíthetik ugyanannak a célnak az elérését”.263 E folyamatnak itt is lökést adhat – megint csak más szakpolitikai területekhez hasonlóan –, ha a tagállamok egy kritikus tömegében vagy az igazodási pontnak tekintett Európán kívüli országokban önálló képességstratégiák keletkeznek, illetve olyan mérvadó globális szervezetek, mint amilyen az uniós folyamatokra mindig nagy hatással lévő OECD, elindultak ezen az úton. (OECD, 2011) A már meglévő implicit képességpolitika explicitté válása, azaz a tagállamokat hasonló nemzeti szintű stratégiák megalkotására késztető, magas szintű politikai döntéssel alátámasztott közösségi szakpolitikává válása, várhatóan hasonló hatással lesz, mint amilyen az egész életen át tartó tanulás politikája volt. Korábban nem létező, új dimenziót tárhat fel, új fogalmak és megközelítések 262



megjelenéséhez vezethet a szakpolitikai diskurzusban, és átrendezheti a nemzeti szakpolitikai tér szereplőinek pozícióit. E folyamat módosíthatja a nemzeti és közösségi szintű szereplők csakúgy, mint az oktatási ágazaton belül és azon kívül lévő szereplők közötti interakciók dinamikáját, és ezen keresztül átrendezheti a szakpolitikai erőviszonyokat. Mindez, éppúgy, ahogyan ez az egész életen át tartó tanulás új paradigmájával történt, összehozhat olyan szereplőket, akik addig nem vagy csak kevéssé kommunikáltak egymással, és akiknek új közös nyelvet is ki kell alakítaniuk. Emellett átrendezheti azt a kognitív teret, amelyben a szakpolitikai viták folynak, új dolgok megtanulására késztetve az érintett szereplőket, és persze jutalmazva a gyorsabban és büntetve a lassabban tanulókat. E folyamatok során jól láthatóvá válhat, hogy a soknyelvű Európában mindig milyen óriási jelentősége van a nyelvnek, amely bizonyos országok számára könnyíti, mások számára nehezíti az alkalmazkodási vagy tanulási folyamatokat. Az egyszerre ágazatokon és nemzeteken is át ívelő közös képességpolitika megalkotásának egyik szűk keresztmetszete valóban lehet akár nyelvi jellegű. Az OECD képességstratégiája megfogalmazása során például jól lehetett érzékelni milyen kognitív nehézséget okozott – elsősorban az európai országoknak – az angol „skills” fogalom megértése.264 Korábban az oktatási ágazat több nemzeti szereplőjének okozott gondot megbarátkozni a kompetenciának az emberierőforrás-menedzsment világából kiemelkedett, először a foglalkoztatási területen, majd az oktatási ágazatban is uralkodóvá vált fogalmával. (Delamare–Winterton, 2005) Ezek a nehézségek nemcsak az uniós kompetenciaajánlást előkészítő, a tagállamok képviselőiből álló, korábban említett munkabizottság munkáját kísérték végig, (Brassói, 2008) hanem még évekkel az európai kulcskompetenciákról elfogadott tanácsi és parlamenti ajánlásokat követően is sokan voltak, akik nem barátkoztak meg e fogalommal. A mentális alkalmazkodás nem okozott kisebb kihívást a felsőoktatás világában, ahol a „tanulási eredmények” (learning outcomes) megközelítés „nem egyszerűen egy új pedagógiai technika, hanem egy radikálisan új oktatásfilozófiai gondolkodásmód megjelenése” (Bókay, 2008) volt. Érdemes utalni arra, hogy az ilyen nyelvi és kognitív dimenzióval is rendelkező szakpolitikai paradigmamódosulások során milyen meghatározó jelentősége van az uniós dokumentumok nemzeti nyelvre fordításának, és – ennek következtében – milyen stratégiai pozícióban találja magát e dokumentumok fordítója, aki „átveszi a szakmai közösség szerepét, és egyfajta katalizátor szerepet tölt be az adott szakterület uniós terminológiájának megteremtésében” (Fischer, 2010). A magyar fordítók például folyamatosan „készségnek” fordítják

263 Rethinking Skills in Europe. Roadmap. Nov. 2011 (online: http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/docs/2012_eac+_014_rethinking_skills_en.pdf). 264 Tanúja voltam annak, amikor az OECD Oktatáspolitikai Bizottsága egyik ülésén, ahol a szervezet képességstratégiáját vitatták, több európai ország fenntartását fejezte ki a „skills” szó használatával kapcsolatban, és helyette a „competence” szó használatát kérték. A szervezet vezetői ezt azzal hárították el, hogy nem sikerült erről az oktatási és foglalkoztatási szakterület között megegyezést találni.

263


nHalász Gábor

az angol „skills” szót,265 miközben az ügyesebb francia és német kollégáik már áttértek a kompetencia szó használatára, érzékelve, hogy ez a „skill” már nem az a „skill”. Érdemes azt is felidézni, hogy a németek az angol képesség (competence, skill) fogalmát korábban gyakran, de néha még ma is a kvalifikáció, azaz a végzettség fogalmával („Schlüsselqualifikationen”) adják vissza. (Eurydice, 2002) Ebben valószínűleg az fejeződik ki, hogy az angolokénál sokkal inkább szabályozott munkaerőpiaccal rendelkező németek kevésbé érzékenyek a „képesség” és a „végzettség” közötti különbségtételre, azaz egyfelől inkább hisznek abban, hogy akinek „papírja” van, annak megvannak a szükséges kompetenciái is, illetve fontosabb nekik, hogy akit valamilyen munkára alkalmaznak, annak ne csak kompetenciái, hanem formális végzettsége is legyen.

6.2.5 FEJLESZTÉS ÉS INNOVÁCIÓ

A fejlesztés és innováció kérdésével a horizontális területek egyikeként foglalkozom, de az Európai Unió oktatási szerepét tekintve e terület jelentősége olyan nagy, hogy akár önálló főfejezetben is lehetne tárgyalni. Korábban, az Unió működésének általános jellemzőiről szólva utaltam már arra, hogy a közösségi politika általában „torzít” a reformok, a változás és ezzel együtt a fejlesztési és az innovációs orientáció irányába, ami az oktatást tekintve talán még inkább így van, mint más területeken. Az oktatási ágazatban a fejlesztés és az innováció a közösségi cselekvés talán legfontosabb funkciója, és egyúttal, mint láttuk, ezek alkotják a közösség számára az egyik legfontosabb olyan konkrét kormányzási eszközt is, amellyel, közvetlen szabályozási hatalom hiányában, a tagországok oktatási rendszerei fejlődését befolyásolni tudja. Ez nemcsak abban jelenik meg, hogy a fejlesztési programok sajátos, a közösségi politikával összhangban lévő, kisebb vagy nagyobb változásokat indukálnak a tagországok oktatási rendszereiben, hanem abban is, hogy a tagországok átveszik azokat a menedzselési technikákat, amelyeket e programok esetében a közösség alkalmaz, vagy éppen előír a számukra. Ezek a közös menedzselései technikák – például sajátos minőségbiztosítási, elszámolási, értékelési vagy jelentési formák – eleinte csak az adott programhoz kötődve vagy a programot menedzselő nemzeti ügynökség szervezeti és működési szabályaiban jelennek meg, de általános modellé is válhatnak, és könnyen átvihetők más területekre vagy más intézményi környezetbe is. Kis túlzással az Európa Unió, pontosabban az Európai Bizottság az oktatás területén akár leírható lenne úgy is, mint egy nagyhatású fejlesztési szervezet. E tekintetben akár más, nagy nemzetközi vagy nemzeti fejlesztési ügynökségekhez is hasonlíthatnánk, mint például az ENSZ fejlesztési programja, az UNDP

265 Lásd például az Európai Bizottság foglalkoztatási ügyekkel foglalkozó igazgatósága New Skills for New Jobs című weblapját, ami magyarul Új munkahelyek, új készségek címen jelenik meg, miközben franciául De nouvelles compétences pour de nouveaux emplois és németül Neue Kompetenzen für neue Beschäftigungen (lásd: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=822&langId=hu).

264



vagy éppen a Világbank, de ez esetben nem azért, mert azokhoz hasonlóan a világ szegényebb régióiban is menedzsel fejlesztési programokat, hanem a belső, a saját tagországaira irányuló fejlesztő szerepe miatt. Az Európai Unió, amely saját területén folyamatosan modernizációs vagy felzárkóztatási célú fejlesztési beavatkozásokat végez, magán viseli a fejlesztési szervezetek vagy ügynökségek egy sor jellemzőjét: viselkedése fejlesztési perspektívából is könnyen értelmezhető. Hatása a tagországok belső viszonyaira éppúgy elemezhető, mint általában a fejlesztési programok vagy ügynökségek hatása az általuk célba vett országokra. Az Európai Unión belül a közösségi oktatási kiadások legnagyobb hányada lényegében fejlesztési programok finanszírozását szolgálja, mint ahogy a közös politikát megfogalmazó különböző stratégiai dokumentumok jelentős része a fejlesztési beavatkozásokat is orientálja. A közösségi politika erős hozzákapcsolása a fejlesztési programokhoz logikusan következik abból a jogi pozícióból, amelyet a közösség, illetve a közösségi perspektíva legfontosabb képviselője, az Európai Bizottság az oktatás területén betölt, valamint abból a korábban bemutatott szerepből is, amelyet a hetvenes évek elején követően saját magának kialakított. A modern államok egyik meghatározó funkciója a fejlesztés. Egy politikai elemzésben az Európai Uniót némi túlzással akár úgy is leírhatnánk, mint egyfajta „fejlesztő államot”. Azoknak a jellemzőknek jelentős része például, amelyeket Anne Mette Kjaer, a dán Aarhus Egyetem professzora Kormányzás című könyvében a délkelet-ázsiai „fejlesztő államok” sajátosságaiként leírt (stratégiai fejlesztési prioritások meghatározása, a társadalmi szereplők aktív bevonása a hálózati kommunikációs rendszerekbe vagy a privát implementáció hangsúlyozása az állami bürokrácia közvetlen szerepe helyett), könnyen ráilleszthető az Európai Unió kormányzási rendszerére. (Kjaer, 2004) A fejlesztéspolitika – ami egyszerre támogatja a modernizáció mindkét oldalát, azaz egyfelől a felzárkóztatást, másfelől az alkalmazkodást és megújulást – a közösségi politika kezdetektől fogva fontos területe volt, és ma is egyik meghatározó eleme a közösség identitásának. A közösségi költségvetés jelentős hányadát fordítják fejlesztésekre, ezen belül komoly arányt képvisel az emberi erőforrások fejlesztése, ami jelentős részben oktatásfejlesztést is jelent. Azt a korábban ismertetett fordulatot, amely a közösségi politika tartalmában a hetvenes évek elején bekövetkezett, úgy is értékelhetjük, hogy az oktatás területén a Közösség szakított a szabályozó hatalom víziójával, és felvehette a fejlesztő hatalom szerepét. A közösség legfontosabb, kifejezetten oktatási ágazati szakpolitikai eszközét ma is a nyolcvanas évek vége óta létező, korábban többször említett oktatási programok alkotják, amelyeket úgy is értelmezhetünk, mint fejlesztési programokat, mint ahogyan az ezeket menedzselő nemzeti ügynökségek, amelyek tevékenységének meghatározó eleme a pályázatás, szintén tekinthetjük úgy, mint helyi fejlesztő ügynökségeket. Azok a konkrét projektek, amelyekre a pályázók e programok kerete között támogatást kapnak, az esetek döntő hányadában valamilyen innovációt valósítanak meg, azaz olyan új dolgokat hoznak létre, amelyek nem tartoznak bele az intézményi működés megszokott rendjébe, illetve korábban nem léteztek. Az ilyen keretek között létrehozott, transzeurópai együttműködésre épülő vállalkozások – például egy-egy közös képzés kifejlesztése, valamilyen 265


nHalász Gábor

közös európai iskolai projekt megvalósítása – esetében a hangsúly legalább anynyira az innováción, mint az együttműködésen van. A nemzetközi kooperáció ilyen esetekben az innováció eszköze, annak energiaforrása és egyúttal a minőség biztosításának is egyik eszköze. Ilyen innovációk sokaságának részletes ismertetését találhatjuk meg azokban a korábban említett kompendiumokban, amelyek az oktatási programok keretei között megvalósított projekteket mutatják be.266 A Comenius program 2010-es, 45 közös iskolai projektet bemutató kompendiumában található esetek az iskolai oktatás legváltozatosabb területeit érintik, az európai iskolák „klímabarát menedzselésétől” kezdve az egyetemi kutatási laboratóriumok az iskolák számára történő megnyitásán vagy a vállalkozásra nevelésen át a pozitív gondolkodásra nevelésig. (European Commission, 2010b) Ilyen innovációgyűjteményeket a nemzeti ügynökségek is megjelentetnek. Így például az európai oktatási programokat menedzselő magyar ügynökség, a Tempus Közalapítvány egy 2011-es kiadványából megismerhető több olyan Comenius, Leonardo da Vinci, Grundtvig és Erasmus projekt, amelyekben magyar intézmények vagy személyek is részt vettek (egy illusztráció olvasható a 9. keretes írásban). A szervezet online elérhető „módszertani ötletgyűjteményében”, ahol az oktatási programokban részt vevő pedagógusok oszthatják meg egymással külföldön szerzett tapasztalataikat, 2011 nyarán 547 módszertani innovációs megoldás leírását lehetett megtalálni.267 9. keretes írás. Egy Comenius projekt: a „Zirkus Europelli” A Zirkus Europelli című projekt jó példa arra, hogy a Comenius program keretei között miként lehet a koherencia követelményét jól értelmező projektet tervezni. A magyar iskola cseh, lengyel, német és osztrák partneriskoláival együtt egy mindenki érdeklődésére számot tartó, szórakoztató projekttémát választott. A cirkusz projekt esetében a témaválasztásból adódóan nagyon sokféle és – elsősorban a diákok szempontjából, de más résztvevők, támogatók számára is – érdekes tevékenységre nyílt lehetőség, amely jelentősen eltér az iskolai keretben megszokott tevékenyégi formáktól, ezért új színt, változatosságot, mozgalmasságot hozott az iskola életébe. A részt vevő magyar iskola beszámolója szerint „a projekt résztvevői nemcsak passzív szemlélői az előadásnak, hanem minden részletének aktív szereplői (műsor összeállítása, workshopok megszervezése, zene, jegyeladás, technika, fények, erősítés stb.)” A multidiszciplináris projektben a művészetek és a tudományok – média és kommunikáció, zenetudomány, tánc és dráma, kézművesség, képzőművészet, idegennyelv-tanulás, testnevelés és sport, fizika, informatika – területei is helyet kaptak. A közös, nagyszabású cirkuszi mutatványokra, előadásokra való gyakorlás mellett a tanulók változatos tevékenységekben dolgoztak, mint például ajándékkészítés, vers- és novellaírás, rajzverseny, e-book szerkesztés, interjú266 Lásd a programokat menedzselő brüsszeli ügynökség honlapját (http://eacea.ec.europa.eu/llp/results_projects/project_compendia_en.php). 267 Online módszertani ötletgyűjtemény. Tempus Közalapítvány (http://www.tpf.hu/pages/idea/ index.php?page_id=375).

266



készítés a Fővárosi Nagycirkusz igazgatójával. Az iskola beszámolója szerint „a projekt során a diákok, szüleik és a tanárok először egy – a fő projektbe beágyazott – e-mail projekten keresztül ismerték meg egymást, iskoláikat, a projektben részt vevő országokat, azok kultúráját, hagyományait. Egyidejűleg megismerkedtünk a cirkusz világával mint a kultúra egyik sajátos területével, létrejöttének történetével. Rendszeresen látogattunk cirkuszelőadásokat, beszélgettünk a cirkusz művészeivel, megnéztük a próbákat. A látottakat és hallottakat egy e-könyvben örökítettük meg rajzok, versek formájában. A második évben lehetőséget kaptak a diákok, hogy mindenki fejlessze akrobatikus, zenei és színészi képességeit, és ennek megfelelően a közös cirkuszelőadás során megtalálja a saját helyét például zsonglőrként, bűvészként, akrobataként, bohócként vagy kötéltáncosként. A közös munka során sokat fejlődött a diákok ügyessége, kreativitása, fantáziája. Megtanulták, hogy folyamatosan figyelni kell a másikra, és segíteni kell egymás munkáját.” A projekt mintegy 100 diáknak adott lehetőséget az utazásra és a nemzetközi csoportokban végzett munkára. A magyar iskolában mintegy 260 6–15 év közötti diák vett részt az együttműködésben, akik közül 11 tanár kíséretében 40 fő részt vehetett az Ausztriában tartott nemzetközi cirkuszi produkcióban. Ez a program sikerét tekintve nyilvánvalóan életre szóló élményt jelentett a gyerekeknek. Az együttműködés tapasztalatai az intézmények oktatási folyamataiba kitűnően integrálhatóak, és ennek köszönhetően a tanulók számára elérhetővé válhat az európai szintű oktatás. A projekt témája, a megvalósítás során nyert és jól dokumentált tapasztalatok másokat is arra ösztönözhetnek, hogy hasonló formában dolgozzanak a tanulókkal. Forrás: Kardos et al., 2011 alapján

Az oktatási programok világa egyike azoknak a gazdag és változatos világoknak, amelyekbe e könyv keretein belül sajnos nincs lehetőségem elmélyedni. Annyit azonban érdemes és szükséges elmondani róluk, hogy ezek nemcsak a nemzeti oktatási rendszerek egymás felé történő megnyílását, és az e rendszerek között zajló kommunikáció, interakció kibontakozását tették lehetővé, hanem egyúttal fontos terepévé is váltak az Unión belüli szakpolitikai kommunikációnak és egyeztetésnek, miközben sajátos kereteket adtak ennek. Olyan kereteket, amelyek meghatározó eleme a kölcsönös tanulás, egymás sikeres gyakorlatainak a megismerése, a szakpolitika közös nyelvének folyamatos fejlesztése. Az oktatási programok biztosítottak és biztosítanak ma is forrásokat arra, hogy a tagállamok oktatásirányítói közös érdeklődésre számot tartó területeken megismerhessék, és ami ennél több, megvitathassák és kölcsönösen értékelhessék egymás gyakorlatát. Amikor például egy oktatásirányító az Arion program keretei között részt vesz egy olyan, egyhetes tanulmányúton, ahol más tagországokból érkezett kollégáival együtt a „terepen”, csoportban végez megfigyelést, a szerzett tapasztalatokat velük megvitatja, majd azokról együtt készítenek olyan jelentést, amelyben ajánlásokat is megfogalmaznak, talán nincs is tudatában annak, hogy olyan intenzív szocializációs folyamat részese, amelyből a közös európai problémamegoldásra képes oktatási vezetők megszülethetnek. De ennél is fontosabb, hogy részese egy olyan folyamatnak, amelynek során létrejönnek 267


nHalász Gábor

azok az innovatív megoldási módok, amelyek nemzeti kertetek között nehezebben jönnek létre. Az oktatási programok nemcsak olyan intézményi szintű innovációk sokaságának a megszületését tették és teszik lehetővé, amelyek az intézményeket egyszerre hozzák az innováció és az európaizálódás támogatójának szerepébe, hanem olyan közös európai megoldások kidolgozását is, amelyek azután beépülhetnek a szakpolitikába, esetenként annak legfontosabb pilléreit képezve. Az ilyen innovációk nemcsak azt igazolják meggyőző módon, hogy a közösségi szinten javasolt szakpolitikai megoldások a „terepen” megvalósíthatóak, hanem azt is demonstrálják, hogy a közösségi politika alulról építkezik. A terepen kidolgozott és ott megvalósított innovációk hamarabb születnek meg, mint a rájuk épülő szakpolitikai javaslatok, amelyekre megfogalmazásuk pillanatában gyakran rá lehet mondani, csupán azt ültetik szavakba, ami már amúgy is létezik. Az ilyen innovációk tehát így segítik és hordozzák a szakpolitika európaizálódását. Két, korábban már említett példát érdemes itt újra felidézni. A többször is említett Tuning projektet a Socrates program támogatásával 2001-ben indították el. Ebbe a később világszerte ismertté váló és nagy hatást kifejtő tevékenységbe egyetemi oktatók körülbelül százas nagyságrendű csoportja kapcsolódott be: döntően olyanok, akik az Unió oktatási programjai támogatásával létrehozott tematikus hálózatok keretei között ezt megelőzően már tapasztalatokat szereztek közös képzési programok kifejlesztésében. A projekt célja az volt, hogy megmutassa, bármilyen diszciplináris területen lehetséges alulról jövő kezdeményezésekre építve olyan közös képzési célokat megfogalmazni, amelyek lehetővé teszik egyfelől a felsőoktatási képzési programok tartalmi közeledését („magas szintű európai konvergencia megteremtését a felsőoktatásban”), másfelől azt, hogy ezek egyúttal a munka világa felé nyitottabbá váljanak. (González–Wagenaar, 2003) A Tuning projekt a keretei között elkészült és a részt vevő egyetemek által a gyakorlatban is kipróbált kompetenciastandardokkal igazolta, hogy a felsőoktatási képzési programok tervezését kompetencia alapú tanulási eredmények megfogalmazására lehet építeni, és ezek tartalmában európai szinten viszonylag könnyen meg lehet egyezni, beleértve ebbe a munka világát képviselők igényeinek megfelelést is. Mivel ezek meghatározó elemei az Unió felsőoktatási politikájának, az innováció, amelyet a projekt megvalósított, egyúttal a közösségi politika hordozója is lett. Nemcsak konkrét tartalmat adott az olyan fogalmaknak, mint „a munkaerőpiac igényeinek megfelelő kurrikulum”, de azt is demonstrálta, hogy a közös európai keretek között ez akár könnyebben is létrehozható, mint nemzeti keretek között. A másik, korábban ugyancsak említett példa az iskolai oktatáshoz kapcsolódik. Az a „Minőségértékelési európai pilot projektet”, amelyet a 6.2.2 Minőség és eredményesség című részben részletesebben is megismerhettünk, ugyancsak a Socrates program támogatásával indult, 18 ország 101 iskolájának a részvételével. Ennek, mint láttuk, az volt a célja, hogy közös európai iskolaértékelési modelleket dolgozzanak és próbáljanak ki a gyakorlatban. Egyfajta közös „termékfejlesztési innováció” volt ez, amely egyszerre szolgálta egy, a gyakorlatban alkalmazható konkrét eljárás megalkotását és a közösségi együttműködésben 268



rejlő lehetőségek demonstrálását. A deklarált célok között ugyan azt fogalmazták meg, értéknek tekintik a módszertani sokféleséget, óvakodnak „általánosan bevezethető” modellek létrehozásától, és csupán arra törekszenek, hogy „európai dimenziót adjanak a minőségértékelésnek és támogassák e területen az információk és tapasztalatok megosztását”, (MacBeath et al., 1999) az ilyen programok általában elvezetnek a mindenki által elfogadott, közös megközelítésekhez. Ez itt is így történt. A projekt 250 résztvevője az 1998 novemberében Bécsben tartott záró konferenciájukon el tudta fogadni a 6.2.2 Minőség és eredményesség című fejezetben bemutatott közös ajánlásokat, és ezek kiindulópontjává válhattak a Tanács és a Parlament ugyancsak ismertetett minőségértékelési ajánlásainak. Ebben az esetben is innovációs programról volt szó, amelyre ugyanakkor rá lehetett építeni egy olyan karakteres szakpolitikai kezdeményezést, amely később jelentős szerepet játszhatott egy különösen érzékeny szakpolitikai terület európaizálódásában. Az alapvetően innovációs célokat szolgáló oktatási programok fejlődését elemezve az egyik szembeötlő jelenség ezek egyre szorosabb hozzárendelése a közösség átfogó stratégiai szakpolitikai céljaihoz. Mint láttuk, az egyes programok eleinte viszonylag szűk területre irányulnak, specifikus célokat fogalmaznak meg, és a külső szemlélőben egyáltalán nem keltik azt az érzést, hogy egy átfogó és koherens politika implementálásának lennének az eszközei. Miután néhány éve már léteznek, és egymás mellett futva fokozatosan beépülnek a közösségi oktatási cselekvések rendszerébe, logikus módon felmerül az egyszerűsítés („streamlining”) és a hatékonyabb stratégiai irányítás kérdése. Ez általában együtt jár nemcsak azzal, hogy a korábbi a pilot kezdeményezések beépülnek a főáramba, hanem azzal is, hogy legitimálják azokat a közösségi politikákat, amelyekhez hozzákapcsolódnak. Amikor az Európai Bizottság 1993 tavaszán értékelést készített a nyolcvanas évek közepétől egymás után indított oktatási programokról, és ebben kilenc létező, párhuzamosan futó programot sorolt fel (European Commission, 1993d), logikusan merült fel az a kérdés, vajon miért ilyen magas ezeknek a száma, és az is, vajon nem lehetne-e ezeket kevesebb programba összevonni. Mint láttuk, ennek eredményeképpen született meg 1995-ben a két nagy program, az általános képzés területére a Socrates és a szakképzés területére a Leonardo da Vinci. Egy évtizeddel később hasonló kérdések vetődtek fel, és megtörtént a két nagy program összevonása az Egész életen át tartó tanulás egységes közösségi programjába. Ezeket a technikai jellegűnek tűnő kérdéseket és változásokat azért érdemes felidézni, mert az ilyen, az oktatási programok szintjén zajló öszszevonások vagy egyszerűsítések közvetve erősen érintik az ágazatközi kapcsolatoknak azt a világát, amely elsődlegesen már nem a közösségi, hanem a tagállami szinthez kötődik. Érdemes belegondolni, milyen komplikációkkal járthatott némelyik tagállamban, ahol az oktatási tárca felügyelte a Socrates programot és a gazdasági tárcák a Leonardot, és ahol a két szféra közötti kommunikáció meglehetősen szegényes vagy esetleg konfliktusos volt, megteremteni a közös irányítást. Ha a közösség rögtön a folyamat elején azzal a javaslattal állt volna elő, hogy az általános és a szakképzési célokat egyszerre szolgáló 269


nHalász Gábor

nemzeti koordinációs központokat kíván létrehozni, komoly ellenállásba ütközött volna. Miután azonban ezek évekig párhuzamosan működtek, rá lehetett mutatni az ebből következő hátrányokra, és jól lehetett érvelni egy áramvonalasabb struktúra mellett. Ilyenkor az addig szűkebb körben folyó innováció „felskálázása” (upscaling) is történik: az addig csak korlátozott módon ható dolgok jobban láthatóvá válnak és tágabb körben érvényesülnek. Ez úgy is leírható, mint a közösség sikeres kezdeményezése az ágazati politika tartalmának újra-definiálására, amely azonban nem direkt és átfogó módon történik, azaz nem az ágazati politika egészét veszi célba, hanem csak a fejlesztések és az innovációk szűkebb világát. Az történik, hogy az átfogó politikai változás a fejlesztés és az innováció „kiskapuján” keresztül, azaz a közösség számára megnyitott legitim csatornán érkezik a tagállamok területére. Mindezek jó példát jelentenek arra is, hogy egy első pillantásra politikai értelemben kevéssé jelentősnek és kockázatosnak minősülő terepen meg lehet oldani olyan problémákat, melyeket azok megszokott saját helyén nem lehetne. Az innovációs célú programok technikai egyszerűsítésén keresztül a közösség rá tudja venni tagjait arra, amit „egyenes úton” nem biztos, hogy el tudna érni. Ebben a technikai vagy logisztikai változtatás az ágazatközi együttműködés megteremtése eszközévé válik. Az innováció lényege éppen a szokatlan terepekre történő behatolás, az addig nem ismert dimenziók megnyitása, az előrelépés a még ki nem járt utakon. Azzal, hogy a közösség innovációs vagy fejlesztő ágensként jelenik meg, elveszíti ugyan azt az előnyt, amellyel szabályozóként rendelkezett volna (különösen akkor, ha szankciókat is alkalmazhatna), ugyanakkor egy másik, hoszszabb távon nagyobb hatású eszköz birtokába kerül, amivel olyan dolgokat is képes elérni, amire szabályozó hatalomként soha nem lett volna képes. Egy másik hasonló példa, amely az oktatási programokkal kapcsolatban elénk tárul, ezek közösségi szintű menedzseléséhez kötődik. Korábban utaltam arra, hogy az Európai Bizottság és a tagországok között visszatérő vita, hogy ezek felett milyen mértékű közvetlen ellenőrzést gyakoroljon a Bizottság, és mennyire maradjanak meg a nemzeti kormányok, pontosabban az ezek által létrehozott nemzeti irodák vagy ügynökségek ellenőrzése alatt. A megkötött kompromisszumok eredményeként (Gornitzka, 2007) az alakult ki, hogy e programoknak két nagy águk lett: az egyiket a Bizottság által közvetlenül menedzselt, ún. centralizált akciók alkotják, a másikat a tagországokban működő, ezek hatóságai által alapított és felügyelt nemzeti ügynökségek által menedzselt, ún. decentralizált akciók. Az oktatási programokat menedzselő nemzeti szintű ügynökségek (mint amilyen a magyar Tempus Közalapítvány) működését egyfajta kettős kötődés jellemzi: miközben igazgatási szempontból egyértelműen a tagállamok hatóságaihoz tartoznak (például ezek határozzák meg jogi státusukat, döntenek vezetőikről és nevezik ki őket), a Bizottság maga is szoros ellenőrzést gyakorol felettük (például előírásokat fogalmaz meg szervezeti rendjükkel kapcsolatban, jóváhagyja az azt szabályozó legfontosabb dokumentumokat, és rendszeresen beszámoltatja őket). Ezen keresztül, mint láttuk, bizonyos közös menedzselési 270



megközelítések szükségképpen bekerülnek a tagországok oktatási rendszereibe. A tagországokon belül az oktatási programokat menedzselő nemzeti ügynökségek sok szempontból olyanok, mintha az országokon belül egy „kis Európa” született volna. Amikor például a 2004-ben csatlakozott új kelet- és közép-európai tagországok a kilencvenes évek második felében bekapcsolódhattak a Socrates programba, az általuk létrehozott Socrates irodák, amelyeket a Brüsszelben meghatározott elveknek megfelelően kellett megszervezniük, általában egy szokatlanul új, modern szervezeti modellt és menedzsmentfilozófiát hoztak magukkal. Gyakran ezek honosították meg azt a fajta pályáztatási és innovációs kultúrát, amely azután a belső nemzeti programokra is átvihető volt. Ezek az irodák olyan minőségstandardokat juttattak érvényre, amelyek a nemzeti oktatási rendszerekre nem vagy kevéssé voltak jellemzők, kapuvá váltak Európa felé, és kimondva-kimondatlanul egyfajta civilizatórikus funkciót is betöltöttek.268 Ez a funkció nemcsak a tagországok oktatási intézményei, hanem annak a nemzeti hatóságai felé is érvényesül, és azokat is rákényszeríti, hogy az ügyeket „európai módon” intézzék (például a költségvetési vagy kinevezési döntések során). Mint láttuk, amikor az Európai Unió az Egész életen át tartó tanulás 2007ben elindult programjában egyesítette a korábbi Socrates és Leonardo programokat, akkor egyúttal rákényszerítette a tagországokat arra, hogy az ezeket korábban irányító, a legtöbb országban egymástól meglehetősen izolált módon működő nemzeti ügynökségeket összevonják. Ez a tagországok oktatási kormányzási és adminisztratív hagyományaiba és modelljeibe történő jelentős beavatkozás. Bár csupán egy fejlesztési programot érintett, igen erős általános oktatáspolitikai üzenetet is közvetített a tagországok felé: az egész életen át tartó tanulás rendszerében nincs helye az általános és a szakképzés éles szétválasztásának, ezek egy közös világ részei. A fejlesztési programok ilyen értelemben hordozói az oktatáspolitikának: azt egyfajta hátsó bejáraton keresztül akkor is be tudják vinni a tagországokba, ha azok egyébként nem eléggé nyitottak erre, és ha a közvetlen oktatáspolitikai befolyásnak inkább ellenállnának. Ahogy korábban az Erasmus Mundus programmal kapcsolatban említettem, és ahogy azt sokszor más szakpolitikai elemekkel (például a kommunikációs és információs technológia vagy éppen a pályaválasztási tanácsadás fejlesztésével) kapcsolatban is emlegetik, ezek egyfajta trójai falóként működnek. Valószínűleg nincs jobb hasonlat annak a közösségi harcmodornak a leírására, amely az innováció és fejlesztés útján próbálja átalakítani a szakpolitika tartalmát. A centralizált akciók esetében a programmenedzselés feladatát egy Brüszszelben működő, a Bizottságnak alárendelt ügynökség végzi.269 Ez azonban nem csupán az oktatási területért felelős szervezeti egységnek (DG EAC) van alárendelve, hanem a kommunikációért (DG COMM) és az unión kívüli országokba irányuló fejlesztésekért (DG DEVCO) felelősöknek is. Ez is példája annak, hogy 268 Az uniós programokat menedzselő hazai ügynökség kuratóriumának tagjaként (1998 óta folyamatosan) sok olyan személyes emlékem van, amelyek az itt leírtakat támasztják alá. 269 2006 óta ez az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség (The Education, Audiovisual and Culture Executive Agency – EACEA).

271


nHalász Gábor

az ágazati kapcsolódások tagállami és közösségi szinten eltérő konstellációba szerveződhetnek, ami egyfelől csökkenti a nemzeti szintű hatóságok befolyásolási lehetőségét, másfelől olyan új mozgástereket nyit, és olyan új kapcsolódási pontokat teremt, amelyeket a politikaalakítás egyes szereplő jól ki tudnak használni. Ebben az esetben például a kapcsolat az unión kívüli országokba irányuló fejlesztésekért felelős szervezeti egységgel – amit elsősorban az unión kívüli világ felé nyitott TEMPUS- és Erasmus Mundus programok indokolnak – lehetővé teszi, hogy az oktatásfejlesztés hozzákapcsolódjon az általános fejlesztési politikához, ami az oktatási ágazat számára meglehetősen szokatlan, a tagállamokra kevésbé jellemző kötődés. A fejlesztési és az oktatási ágazatok problémavilágai többek között ezen ügynökség intézményi keretei között is érintkezhetnek egymással. Tekintettel arra, hogy a centralizált programokban részt vevő nemzeti szereplők közvetlen és intenzív szervezeti kapcsolatban kerülnek a brüsszeli ügynökséggel, ez utóbbi e kapcsolatrendszeren keresztül folyamatosan közvetítheti nemcsak a közös politika szempontrendszerét, hanem az uniós menedzsmentfilozófiát is a kiválasztott szereplők (szervezetek, intézmények) felé. Például egy Erasmus Mundus programban részt vevő egyetem vagy egy uniós forrásokból támogatott „európai hálózat” tagja az adott program esetében elsősorban nem a nemzeti, hanem a közös európai standardokhoz és normákhoz igazodik, azaz szükségképpen keresztülmegy azon a sajátos szocializálódási folyamaton, amelyhez korábban az európaizálódást hasonlítottam. A felsőoktatási politikáról beszélve utaltam ennek és az innovációs politikának a kapcsolatára. Itt érdemes erre más aspektusból visszatérni. Az innovációs politika nemcsak azon keresztül befolyásolja az oktatáspolitikát, hogy a felsőoktatás része a nemzeti innovációs rendszereknek, és így szükségképpen alkalmazkodnia kell a nemzeti innovációs politikákhoz is, hanem azzal is, hogy az oktatási ágazatban zajló innováció, más ágazatokhoz hasonlóan, maga is része az átfogó innovációs mechanizmusoknak. (Balázs et al., 2011) Ez a kapcsolódás a nemzeti innovációs rendszerek és politikák szintjén kevésbé jelenik meg, mivel e szinten az innováció jelentősége az oktatási ágazati politikán belül összehasonlíthatatlanul kisebb, mint uniós szinten. Nemzeti szinten a fejlesztés és az innováció kérdései a legtöbb oktatási rendszerben eltűnnek a rendszerműködtetés és az ágazati problémamegoldás mindennapos kérdései mögött. Ez persze jóval kevésbé jellemző azokra a decentralizált oktatási rendszerrel működő országokra, amelyek e mindennapos problémák döntő hányadát a helyi ágensek (például helyi és területi önkormányzatok) vállára helyezik, és a központ így inkább fordíthatja figyelmét a fejlesztési és az innovációs kérdésekre. Az Európai Unióban, ahol leegyszerűsítő és kicsit torzító hasonlattal azt is mondhatnánk, hogy egy rendkívül decentralizált oktatási rendszer működik, és ahol a központ (azaz a közösségi szervek, így mindenekelőtt az Európai Bizottság) megteheti, hogy szinte kizárólag fejlesztési és innovációs feladatokkal foglalkozzék, az innovációs politika paradigmái, az innovációról való gondolkodás szükségképpen áthatja az ágazati politika és a kormányzási gyakorlat egészét. Azt, hogy az innováció mennyire meghatározó eleme a közösségi ágazati politikának, éppoly gazdagon lehetne dokumentálni, mint ahogyan azt korábban 272



a méltányosság és esélyegyenlőség kapcsán tettük. Itt nem törekszem erre, de három elemet mégis fontosnak tartok kiemelni. Az első az, hogy az oktatási innováció fontos összetevője az egész életen át tartó tanulás politikájának, azaz a közösségi oktatáspolitika talán legfontosabb pillérének. A korábban többször említett, 2001-ben elfogadott stratégiában, a hat nagy prioritásterület egyike az „innovatív pedagógia” volt. E mögött az a felismerés húzódott meg, hogy az egész életen át tartó tanulás paradigmája csak akkor juthat érvényre a nemzeti oktatási rendszerekben, ha azokban mélyreható, a tanulási folyamat megszervezésének konkrét módjáig elérő változások történnek. A stratégiáról lezajlott európai konzultáció egyik eredménye „az innovatív, tanulóközpontú tanítási és tanulási módszerek” és különösen „az IKT alkalmazásában rejlő potenciál” hangsúlyozása volt. (European Commission, 2001b) Akkor, amikor a közösség az egész életen át tartó tanulás helyzetét a tagállamokban értékeli, egyebek mellett kiemelt módon figyel arra is, hogyan alakult a pedagógiai innováció, ezen belül többek között a tanulócentrikus megközelítés és az IKT-eszközök alkalmazása. Így például a CEDEFOP által koordinált, 2002 óta működő Refernet elnevezésű hálózat, amely egyike azoknak a közösségi intézményeknek, melyek a tagországok oktatási világába benyúló hosszú „csápjaikkal” képesek letapogatni az ott zajló folyamatokat, többek között e terület megfigyelését végzi. A Refernet megfigyelőhálózat által készített, részletes országjelentések egyik csoportja a „képességfejlesztés és innovatív pedagógia” témában készült:270 ebben országonként összeválogatott összegzések találhatók az olyan stratégiai területeken zajló innovációkról, mint a tanárképzés, a kompetenciák értékelése vagy a pályaválasztási tanácsadás. Ha valaki például arra kíváncsi, hogyan jelent meg az értékelési portfólió alkalmazása a dán szakképzési rendszerben, vagy milyen módon újította meg a tanulók értékelését a magyarországi OKJ-reform, itt megtalálja ezek részletes bemutatását. A második elem, amit fontos külön kiemelni, az IKT, azaz a modern információs és kommunikációs technológia alkalmazása az oktatás területén, ami igen korán a fejlesztési és modernizációs célokat előtérbe helyező közösségi oktatáspolitika központi elemévé vált. Az új technológiák alkalmazása az oktatásban megjelent már a Janne-jelentésben is. Az oktatási miniszterekből álló Tanács már a nyolcvanas évek elején elfogadott egy határozatot olyan intézkedésekről, amelyek az új információs és kommunikációs technológia oktatási alkalmazását támogatják.271 Ez egyik példája volt annak, amikor közösségi politika olyan új területeket „fedez fel” és vesz birtokba, amelyről a nemzeti politikák még nem vagy csak alig tudnak, és ahol lényegében ellenállás nélkül haladhat előre. A kilencvenes évek közepén született meg a Tanulás az információs 270 Lásd a CEDEFOP VET in Europe – Country reports című weblapján, a Detailed thematic analyses cím alatt a Skills and competences development and innovative pedagogy című témát (http://www.cedefop.europa.eu/EN/Information-services/detailed-thematic-analyses.aspx). 271 Resolution of the Council and the Ministers for Education, meeting within the Council, of 19 September 1983 on measures relating to the introduction of new information technology in education. Official Journal C 256, 24/09/1983 P. 0001 – 0002.

273


nHalász Gábor

társadalomban című, korábban már említett stratégia, (European Commission, 1996) amelynek egyik legfontosabb eleme az informatikai ipar és az oktatás közötti átjárás, vagyis e területen a köz- és magánszféra közötti együttműködés megteremtése volt. Az informatikai ipar és az oktatás együttműködése éppúgy, mint maga az információs technológia alkalmazása az oktatásban, az oktatási innováció legfontosabb motorjának számít (Faragó, 2010), és a két szféra közötti hidak építése egyszerre szolgálja mindkét terület fejlődését. Ennek a közösségi politika középpontjába kerülése, továbbá mind a Tanács,272 mind a Parlament273 általi magas szintű politikai megerősítése, egyik legfontosabb hordozója lett a közösségi oktatáspolitika innováció iránti elköteleződésének. Az informatikai ipar és az oktatás közötti hidak építése és az IKT oktatási alkalmazásának fejlesztése iránti, korábban is erős elkötelezettséget tovább erősítette a lisszaboni stratégia, amelynek ez egyik kulcselemévé vált. A digitális technológiába történő invesztálás és e terület átfogó stratégiai fejlesztése természetesen nagymértékben érintette az oktatási ágazatot is. A politikai döntéshozók az oktatásnak ebben éppúgy kulcsszerepet szántak, mint a foglalkoztatási problémák megoldásában, vagyis az oktatási ágazat e téren is olyan erős külső impulzust kapott, amely kitágította és egyben meghatározta a mozgásterét. Itt is érdemes kiemelni: annak a lehetősége vagy valószínűsége, hogy egy stratégiai ipari ágazat fejlesztéséből fakadó feladatok az oktatási ágazat számára olyan mértékben meghatározóvá váljanak, mint ahogy ez az eset mutatja, az európai országok nemzeti szintű szakpolitikai tereiben sokkal kisebb, mint az európai térben. A nemzeti szakpolitika terepén mozgó csoportok közötti erőviszonyok ebben az esetben is más szakpolitikai kimenetet eredményeznek, mint az európai szintűek. Itt jóval kevésbé fejthettek ki blokkoló hatást a megszokott klasszikus tanítási technológia megőrzéséhez kötődő érdekcsoportok, azaz akár a tankönyvgyártók, -terjesztők, -írók és a mögöttük lévő, a kurrikulumpolitikát általában uraló diszciplináris lobbik, akár az új, általában transznacionális szervezetek által fejlesztett és terjesztett technológia feletti ellenőrzésre nem képes nemzeti tanügyirányító szervezetek. A lisszaboni döntést követően létrejött „eEurope cselekvési terv” (Council…, 2000), amelyet később folyamatosan megújítottak és megerősítettek (és amely később „i2010” néven vált az átfogó közösségi stratégia egyik fontos pillérjévé).274 központi szerepet szánt az oktatási ágazatnak a globális gazdasági versenyben helytállni képes „digitális Európa” megteremtésében. Az „eEurope” 272 Council Resolution of 6 May 1996 relating to educational multimedia software in the fields of education and training (96/C 195/03). 273 The European Parliament. Resolution on the Commission communication to the Council, European Parliament, Economic and Social Committee and Committee of the Regions ‘Learning in the Information society: action plan for a European education initiative¨ (COM(96)0471 – C4-0528/96). 274 Lásd az Európai Bizottság i2010 – A European Information Society for growth and employment című weblapját (http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_ en.htm).

274



terv tulajdonképpen egy igen rövid határidőket megszabó, a digitális technológia elterjesztését támogató, erőltetett oktatási modernizációs programot foglalt magában, amely nagyon pontosan kijelölte az oktatási ágazat feladatait. Az oktatásnak önálló stratégiát és erre épülő cselekvési tervet kellett kidolgoznia: ezt később az „eTanulás programjának” nevezték.275 Ez az ambiciózus fejlesztési program támogatta többek között a digitális írástudás fejlesztését, a felsőoktatásban a távoktatásra épülő „virtuális kampuszok” létrehozását, valamint az iskolákat összekötő virtuális hálózatok létrehozását. A program és utódjai az oktatási innovációk egyik legfontosabb támogatói lettek. Ennek egyik figyelemre méltó, ma is működő terméke az „eTwinning” hálózat, amely az innovatív európai iskolák közötti digitális kommunikáció és tudásmegosztás egyik platformja, és ami az oktatási innovációk keletkezése és terjedése egyik európai „melegágyának” tekinthető.276 Érdemes megemlíteni, hogy az oktatási technológia fejlesztése és a segítségével generált oktatási innovációk világa az egyik olyan terület, ahol igen magas szintű az érintett szakmai, szakmapolitikai vagy éppen gazdasági csoportok európai szintű intézményesülése és megszerveződése. Korábban utaltam arra (lásd az 5.3.5 Bizalomépítés és kommunikáció című részt), hogy az európai kutatási és innovációs politika megszületése egyszerre történt a nagy európai elektronikai cégek európai platformjai kialakulásával, amit az Európai Bizottság tudatosan támogatott. Utaltam arra is, hogy a magánszektor, ezen belül különösen az informatikai ipar kulcsszerepet játszik az oktatási innovációban. Ezzel összefüggésben feltétlenül érdemes megemlíteni azt a szervezetet, amely az európai „tanulásipar” vállalatait fogja össze, és amely az oktatási innováció területén az Európai Bizottság egyik kiemelt partnerének számít. Ez az „Európai Tanulásipari Csoport” (European eLearning Industry Group – ELIG), mely eredetileg csak az informatikai ipar képviselőiből állt, de később egyéb olyan vállalatok is csatlakoztak hozzá, amelyek érdekeltek annak az ágazatnak a fejlődésében, amit nevezhetünk oktatásnak is, de amit ez a szféra szívesebben nevez tanulásiparnak.277 Fontos hozzátenni: az, hogy inkább oktatást vagy inkább tanulásipart emlegetünk, nem független mindattól, amit korábban az oktatás mint szolgáltatás kapcsolatáról említettem, és fel kell idézni azt is, hogy a közösségi politika nemcsak nyitott az oktatási piac gondolata irányába, hanem egyik fontos prioritása éppen az, hogy Európa ne szoruljon ki az oktatás globális piacáról. Az innovációnak, mint minden fejlett technológiára épülő és dinamikusan változó piacon, itt is kulcsszerepe van a versenyképesség fenntartásában, és ezt a leginkább 275 Lásd European Commission (2001e) és Decision No 2318/2003/EC of the European Parliament and of the Council of 5 December 2003 adopting a multiannual programme (2004 to 2006) for the effective integration of information and communication technologies (ICT) in education and training systems in Europe (eLearning Programme). A program termékei megtalálhatóak az ezeket tartalmazó kompendiumokban (lásd: http://ec.europa.eu/education/archive/elearning/projects). 276 Lásd a hálózat honlapját (http://www.etwinning.net). 277 Lásd a szervezet honlapját (http://www.elig.org).

275


nHalász Gábor

éppen az oktatás világának piaci szereplői érzékelik. Ezt fejezi ki az ELIG jelmondata: „A tanulási innováció támogatása Európában”. A nemzeti oktatási rendszerekben zajló folyamatokat nemcsak a kormányok vagy a szakmai és civil szerveződések alakítják, hanem a tanulásipar kulcsszereplői is, különösen akkor, ha a nemzeti rendszerek nem korlátozzák a piac érvényesülését olyan területeken, mint a tankönyvkiadás vagy a taneszközök-kereskedelem, az oktatási szolgáltatások értékesítése vagy általában a digitális technológia alkalmazása az oktatásban. A legtöbb országban persze nem a piaci, hanem a szakmai és közigazgatási szereplők a meghatározóak. Ezért fontos megemlíteni, hogy e területen is létezik olyan, az Európai Unió által támogatott szakpolitikai hálózat (policy network), amely összeköti az IKT oktatási alkalmazásában és általában az oktatási innovációban érintett nemzeti szereplőket, különös tekintettel a nemzeti szintű oktatásirányítókra. Ez a kilencvenes évek közepén létrejött „European Schoolnet”,278 amely a többi, eddig említett hasonló szerveződés mintáját követve a nemzeti minisztériumok képviselőiből áll, és ami azokhoz hasonló feladatokat lát el, azaz összegyűjti, elemzi és terjeszti az oktatási technológiai innovációval kapcsolatos információkat, tudásmegosztó funkciót tölt be, innovációkat generál, európai támogatásra épülő programokat kezdeményez, és mindeközben egy sajátos szakmai kör európai szocializálódása terepét alkotja. Honlapjának sokat sejtető mottója: „Az oktatás átalakítása Európában” (melynek egyik legfontosabb eszköze az imént említett eTwinning). A harmadik elem, amit az oktatási innovációval kapcsolatos közösségi cselekvés területén fontosnak tartok külön kiemelni, az a hatás, amit az Unió innovációs stratégiájának a kétezres években történt megújulása279 az oktatásnak az innovációban játszott szerepéről való gondolkodásunkra gyakorolt. Korábban a közösségi felsőoktatási politikával foglalkozó részben már szó volt erről annak kapcsán, hogy a tudományos kutatással és technológiai fejlesztéssel kapcsolatos politika milyen módon befolyásolja a felsőoktatási politikát. Itt azonban másról van szó: arról, hogy az elmúlt évtizedben jelentős változás történt abban, ahogyan az oktatás gazdasági innovációban játszott szerepét látjuk, és ez látványos módon megjelent az uniós politikában is. Korábban mindenki úgy vélte, ebben a felsőoktatásban zajló kutatásoknak van meghatározó szerepe, ma viszont úgy gondoljuk, emellett meghatározó jelentősége van annak, hogy az oktatás képese eredményesen fejleszteni az innovációhoz szükséges képességeket, így különösen azokat, amelyekre az innovatív szervezetekben szükség van. (OECD, 2010b; 2010c) Azaz: eredményesen tudja-e fejleszteni a kreativitást, a komplex problémamegoldó képességhez szükséges kognitív képességeket, a vállalkozói és kockázatvállalási képességeket és hasonlókat. Mint ahogy annak is meghatározó jelentősége van, vajon maga az oktatási rendszer képes-e olyan innovációkra, amelyek e képességek eredményes fejlesztéséhez szükségesek. 278 Lásd a szervezet honlapját lásd (http://www.eun.org). 279 Lásd az Európai Bizottság vállalkozásért és iparpolitikáért foglalkozó főigazgatósága Industrial innovation. Innovation policy című weblapját (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/policy/).

276



Nem véletlen, hogy az a vezető üzletembereket magába foglaló testület (Business Panel), amely a kétezres évek végén az uniós innovációs stratégia kidolgozását támogatta, stratégiai javaslatai között első helyre tette a nem piaci szférában zajló „társadalmi innováció” támogatását, (European Commission, 2009d) ami részben magába foglalja az oktatási ágazatban zajló innovációt is. Ez a megközelítés erőteljesen jelen volt az Unió innovációs stratégiája kidolgozásáról szóló, a belső piacért, ipari ügyekért és kutatásért felelős miniszterek 2006-os tanácsi állásfoglalásban, amely megoldandó problémaként említette azt, hogy „a létező nemzeti innovációs politikák nem mindig veszik számításba adekvát módon a szolgáltatási szektor sajátos igényeit, és szinte mindig elmulasztják figyelembe venni a közszolgáltatások innovációigényét”. 280 A Tanács azt kérte a Bizottságtól, a stratégia készítése során fordítson kiemelt figyelmet erre a területre. Ezzel is összefügg, hogy az Európai Unió a 2009-es évet a „kreativitás és innováció európai évének” deklarálta,281 ami félreérthetetlen üzenet volt az oktatási ágazat felé: tegyen meg mindent azért, hogy az európai oktatási rendszerek eredményesebben fejlesszék az egyének azon képességeit, mindenekelőtt a kreativitást, amelyek az innovációshoz szükségesek. Az innovációhoz szükséges képességek fejlesztése és az oktatási innováció természetesen két különböző dolog, de egymástól nem elszakíthatóak. Ahogyan azt egy kapcsolódó tanácsi állásfoglalás megjegyezte: „a kreatív képességek és attitűdök iskolán belüli előmozdításához a kreativitásra nyitott szervezeti kultúrára, általában véve innovációbarát környezet megteremtésére, valamint minden szinten elkötelezett és előretekintő vezetésre van szükség”.282 Az ebben megfogalmazódó fontos üzenet az, hogy az innovációhoz szükséges egyéni képességek fejlesztése nem lehetséges olyan szervezeti környezetben, amely maga nem nyitott az innovációra, azaz – leegyszerűsítve – innovatív embereket csak innovatív iskolákban lehet nevelni. Az iskolák alkalmassá tétele arra, hogy fejleszteni tudják az innovációhoz szükséges egyéni képességeket, maga is szervezeti innovációt igényel. Ezért nem meglepő, hogy a „kreativitás és innováció európai évének” keretei között lezajlott sokféle program és akció egyike lehetőséget nyújtott annak a vizsgálatára is, vajon az európai iskolák mennyire nyitottak az innováció iránt. Az Unió oktatáskutató intézete, a későbbiekben még részletesebben is bemutatandó CRELL, 2009-ben készített egy olyan felmérést a kreativitás iskolai fejlesztéséről, amely lehetővé tette az iskolai innováció bizonyos elemei vizsgálatát is. Innen tudhatjuk például, hogy az európai pedagógusok több mint 55%-a 280 Council conclusions of 4 December 2006 on a broad-based innovation strategy: Strategic priorities for innovation action at EU level (press release online: (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/intm/91989.pdf). 281 Az Európai Parlament és a Tanács 1350/2008/EK határozata (2008. december 16.) a kreativitás és innováció európai évéről (2009). 282 A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott következtetések (2008. május 22.) a kreativitás és az innováció oktatás és képzés révén való előmozdításáról (2008/C 141/10). Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 141/17.

277


nHalász Gábor

ítéli meg úgy, hogy tanították neki innovatív pedagógiai módszerek alkalmazását, ugyanakkor hasonló arányban ítélik meg úgy, hogy az IKT-eszközök alkalmazására nem tanították őket. Hasonló arányban mondják azt is, hogy a tanárképzésben (initial teacher education) nem tanulták meg, hogyan tanítsanak. (Cachia–Ferrari, 2010) A CRELL e vizsgálata alapján azt feltételezhetjük, hogy az európai pedagógusok és iskolák talán felére lehet azt mondani, hogy életükben folyamatosan vagy gyakran jelen van az innováció, és 10-30%-ukra azt, hogy határozottan elzárkóznak attól.283 Az ilyen adatfelvételek elvileg arra is képessé teszik a közösséget, hogy a tagállamok oktatási rendszereit külön-külön értékelje abból a szempontból, azok mennyire nyitottak az innovációra, és mennyiben képesek az innovációhoz szükséges képességek fejlesztésére (ezt illusztrálja a 11. ábra). 11. ábra. A kreativitás fejlesztésének jelenléte a pedagógusképzésben (pozitív választ adók aránya, %)

Forrás: Cachia–Ferrari, 2010. A feltett kérdés: „A tanárképzést tekintve hogyan ítéli meg a következő kérdést: a kreativitás fejlesztése része volt a tanári felkészítésemnek.” A válaszadók pedagógusok.

283 A kérdőíves vizsgálatban több mint 7600 alap- és alsó középfokú oktatásban tanító pedagógus válaszolt a feltett kérdésekre. Néhány adatot érdemes még kiemelni: a megkérdezettek több, mint 85%-a értett egyet azzal, hogy az interneten szabadon hozzáférhető tartalmak fontosak a tanulásban, és csaknem ilyen arányban gondolták azt, hogy az interaktív táblák és a virtuális tanulási környezetek fontosak. Azoknak az aránya, akik a közösségi felületek és a blogok fontosságával egyetértettek, 50% körül volt. A megkérdezetteknek körülbelül a fele állította

278



E fejezet címében együtt szerepel az innováció és a fejlesztés. Eddig nem tettem, de tovább nem lehet halogatni: az utóbbi fogalommal kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy ez egyszerre két különböző dolgot is jelent. Jelenti egyfelől általában a dolgok átalakítására, jobbítására, fejlettebbé tételére irányuló erőfeszítéseket, azaz tulajdonképpen az innováció célját. Közpolitikai perspektívában ez a fogalom szűkebb értelmezése. Ebben az értelemben használjuk ezt a fogalmat akkor, amikor valamilyen új termék, új megoldás létrehozásáról beszélünk, amikor a kutatás és fejlesztés fogalompárt használjuk, vagy amikor a kísérleti fejlesztésre és a fejlesztőmérnökök munkájára gondolunk. Van ugyanakkor e fogalomnak egy fontos, a korábbiakban már többször előbukkant másik jelentése is: a fejlesztés önálló szakpolitikai terület, amely része a kormányzás átfogó rendszerének, ezért önálló kormányhivatalokat vagy minisztériumokat hozhatnak létre e terület felügyeletére. A fejlesztéspolitikát nézhetjük ágazati perspektívából (lásd például a kereskedelem, a turizmus, az energiaipar vagy éppen az oktatási ágazat fejlesztését célzó politika), de földrajzi vagy területi perspektívából is (lásd például területfejlesztési politika az országon belül vagy más országok támogatásának politikája). Az Európai Unió fejlesztési politikáját, mint láttuk, strukturális és kohéziós politikának hívják, bár, mivel igen nagy hányadát területfejlesztési programok keretei között használják fel, gyakran nevezzük ezt regionális politikának is. A strukturális és különösen a kohéziós politika leírható úgy is, mint a közösség fejlesztéspolitikájának az a része, amely nem kifelé, hanem befelé, a tagországokra irányul. Korábban az 5.3.8 A strukturális és kohéziós politika hatásai című részben láthattuk, hogy e fejlesztési politika minden ágazatra, így ezen belül természetesen az emberi erőforrások fejlesztésére és ezen keresztül az oktatási ágazatra is kiterjed. Az oktatásfejlesztés meghatározó része így nem az oktatási ágazati politikán belül, hanem az általános fejlesztési politikában jelenik meg, és ennek következtében nem az oktatási ágazat szereplőinek, hanem azoknak az ellenőrzése alatt áll, akik az általános fejlesztéspolitika felett gyakorolják e jogot (azaz konkrétan az unióban a területfejlesztésért, valamint a foglalkoztatási és szociális ügyekért felelős főigazgatóságok). A korábban részletesen elemzett oktatási programok sok szempontból a közösség ágazati fejlesztési politikájának az eszközét alkotják, és kifejezetten az ágazaton belüli innovációs folyamatokat bátorítják. Láttuk azonban, hogy a rendelkezésükre álló forrásokat tekintve ezek eltörpülnek a strukturális és kohéziós politikája eszközei, a strukturális alapokból támogatott programok mellett. Az Unió oktatásfejlesztési tevékenységének döntő hányada tehát nem az oktatási ágazat saját programjain belül azt, hogy gyakran előfordul, hogy az óráikon komputer segítségével prezentálnak vagy demonstrálnak, és több, mint 55%-a azt, hogy interneten keresztül más tanárokkal kommunikálva fejlesztik pedagógiai képességeiket. A tanulásszervezési módokat tekintve a megkérdezettek több, mint 55%-a állította, hogy gyakran kísérletezik új módszerekkel (10%-uk azt, hogy soha), 40% mondta ezt a projektmódszer és 60% a csoportmunka alkalmazásáról (kb. 20% állította azt, hogy soha nem használja a projektmódszert). A portfóliómódszer gyakori alkalmazását a tanulók értékelésében csaknem 40% jelezte (azt, hogy soha, valamivel több, mint 10% mondta), az osztályzás nélküli értékelés gyakori alkalmazását több mint 60% említette.

279


nHalász Gábor

zajlik, hanem a strukturális ás kohéziós vagy területfejlesztési politikán belül, annak célrendszerét, normáit és szabályait követve. Az általános fejlesztési politika hatása az oktatási ágazatra egy-egy országban vagy régióban értelemszerűen annál nagyobb, minél inkább elmaradott az adott régió, és így minél inkább fejlesztésre szorul. Az általános fejlesztési eszközök hatása azokban a tagországokban a legnagyobb, amelyek nagyobb arányban részesednek a strukturális és kohéziós alapokból, vagyis ott, ahol több olyan belső régió található, amelyek fejlettségi szintje az uniós átlag alatt van, illetve ott, ahol az egységes piacon kialakuló verseny a gazdaságban komolyabb strukturális alkalmazkodást kényszerít ki. A korábban említett Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és Európai Szociális Alap (ESZA) nagy részét regionálisan osztják el, az ún. „NUTS 2 régiók” 284 között, azok fejlettségi szintjének megfelelően (lásd 12. ábra). A régiók általában két célnak megfelelően részesülhetnek támogatásban: az egyik a konvergencia cél, ami azt jelenti, hogy 12. ábra. Az európai régiók

285

Forrás: Eurostat

284 A „NUTS 2” a Nomenclature of Territorial Units for Statistics elnevezésű területi statisztikai rendszer egysége, amit Magyarországon általában „régiónak” neveznek. 285 Lásd a „Gross domestic product (GDP) per inhabitant, in purchasing power standard (PPS), by NUTS 2”

280



az egy főre jutó GDP-jük nem érhet el egy bizonyos arányt, a másik a regionális versenyképességi és foglalkoztatási cél, ami lehetővé teszi fejlesztési programok indítását a fejlettebb régiókban is. A strukturális politikán belül zajló fejlesztési programok, mint láttuk, egyre nagyobb mértékben használhatóak oktatásfejlesztési célokra. E programok finanszírozását szolgálják a strukturális alapok, melyeknek a 2007 és 2013 között érvényben lévő szabályok szerint,286 több mint 80%-át a „konvergencia célkitűzés” alapján kell felhasználni azokban a régiókban, amelyekben 2000 és 2002 között az egy főre jutó GDP nem érte el az EU átlagának 75%-át. Ez önmagában is jelzi, mekkora súlya van annak, hogy az oktatásfejlesztési források döntő hányada a jelentős részben felzárkóztatást szolgáló strukturális politikán belül jelenik meg. Egészen kézzel foghatóan ez a jelzett időszakban úgy jelent meg például Magyarországon, hogy a strukturális alapokból nyújtott támogatásból Budapesten és környékén nem, de mindenütt másutt lehetett iskolákat, egyetemeket vagy képzési központokat építeni. Persze maradnak még források a másik célkitűzés, a versenyképesség és foglalkoztatás támogatására is, ezek döntő hányadát azonban nem a kevésbé fejlett országokban használják fel. A két legfontosabb strukturális alap közül az ERFA döntően infrastrukturális beruházásokat, az ESZA döntően az emberi erőforrások fejlesztését támogatja. A határvonalak persze soha nem vonhatóak meg élesen: a fizikai tárgyakba és az emberekbe való beruházást nem lehet és nem is célszerű élesen szétválasztani. Az oktatás szempontjából különösen az ESZA fontos: ha az épületberuházásokat és a fizikai infrastruktúrába történő beruházást figyelmen kívül hagyjuk, azt mondhatjuk, az Európai Unió lényegében ezt a forrást használja fel arra, hogy a tagállamokban a jelentősebb oktatásfejlesztési programokat finanszírozza. Korábban említettem, de érdemes újra hangsúlyozni: azokban a tagországokban – és a közép-, kelet-európai országok, közöttük Magyarország is általában ide tartoznak – ahol nem vagy csak alig áll rendelkezésre saját fejlesztési forrás, az unióhoz történt csatlakozás óta szinte minden oktatásfejlesztési programot az ESZA-ból finanszíroznak. Ez, némi leegyszerűsítéssel fogalmazva, azt jelenti, hogy ezen országokban az oktatásfejlesztés csaknem egésze, legalábbis az, amihez források kellenek, lényegében az ESZA-ra vonatkozó közösségi szabályozás287 keretei között történik. Ha egy ország más irányba akarja vinni nemzeti oktatáspolitikáját, mint a közösség, akkor vagy saját forrásaira kell támaszkodnia, vagy azt teheti, hogy megpróbálja saját céljait „ESZA-ruhába” öltöztetni. E döntésnek nem csekély a tétje, hiszen az ESZA-források igen komoly nagyságrendűek. Magyarország esetében például 2004 és 2006 között évente csaknem 20 milliárd forintot, 2007-től kezdve több mint 60 milliárd forintot terveztek ESZA-forrásokból közvetlenül az oktatási ágazaton belül fejlesztési célokra használni, ami durván számítva az összes oktatási kiadás több mint 5%-át teszi ki.288 Ilyen hatalmas 286 A Tanács 1083/2006/EK rendelete, i. m. (lásd még a 134. sz. lábjegyzetet). 287 Az Európai Parlament és a Tanács 1081/2006/EK rendelete, i. m. 288 Az ESZA-ból finanszírozott oktatásfejlesztési programokat és ezek tervezett költségvetését a Függelék tartalmazza).

281


nHalász Gábor

forrásról racionális módon egyetlen kevésbé fejlett ország sem mondhat le, így egyetlen választása marad: azokat az ESZA-szabályokat követve felhasználni. Mint láttuk, az ESZA alapvető célja, Európa gazdasági versenyképességének és az európai társadalmak kohéziójának az erősítése, amit a „tagállamok azon szakpolitikái támogatásán keresztül” valósít meg, melyek e célt szolgálják. E szakpolitikák közé tartozik az oktatáspolitika is, amivel kapcsolatban az ESZA-szabályozás „figyelembe veszi az oktatás és képzés […] területére vonatkozó közösségi prioritásokat és célkitűzéseket.” 289 Az ESZA-források tehát a közösség átfogó növekedési, foglalkoztatási és szociális stratégiájával és az oktatási területre vonatkozó politikájával összhangban használhatók fel a tagállamokon belül. Annak az eldöntése persze, hogy a tagállamok által megfogalmazott oktatásfejlesztési célok mennyire vannak ezekkel összhangban, soha nem könnyű. Nem egyszerű például megmondani, hogy amikor egy ország az ESZA-források felhasználásával akarja megváltoztatni az alap- és középfokú oktatásban alkalmazott tanterveket, vagy ebből akarja megfizetni a felzárkóztató órákat tartó tanárok többletmunkáját, vajon ez összhangban van-e a közösségi célokkal. Tény azonban, hogy az ESZA-forrásokat oktatásfejlesztési célokra fordító országoknak átfogó oktatásfejlesztési stratégiát kell készíteniük, amelyet egyfelől be kell építeniük egy olyan nemzeti humánerőforrás-fejlesztési programba, amelynek meghatározó részét alkotják többek között a foglalkoztatás és a társadalmi esélyegyenlőség jobbítását célzó nemzeti programok is, másfelől mindezt regionális fejlesztési programokká is kell szervezniük. Ezt azt jelenti, hogy tartalmilag úgy kell összekapcsolni mind az egyes ágazatok fejlesztési stratégiáit, mind az ágazati és területi stratégiákat, hogy mindeközben az egész tartalmilag koherens maradjon. Ez a tervezési folyamat hivatott garantálni a strukturális alapok általános szabályainak való megfelelést. Az ESZA-források felhasználásának tervezése során az oktatási minisztériumoknak csakúgy, mint az oktatási ágazat többi érintett szereplőjének együtt kell működniük az egész humán szakpolitikai terület, így a foglalkoztatás, a szociális ügyek és az egészségügy szereplőivel. Ezen együttműködés megteremtése egyáltalán nem egyszerű azokban az országokban, ahol az oktatási ágazatra hagyományosan az „elkülönült és centralizált” irányítási modell (Halász, 2001) jellemző, vagyis ahol az ágazat szegényes horizontális kapcsolatrendszerrel, illetve a társadalom és a gazdaság átfogó problémái iránti csekély érzékenységgel rendelkezik, ahol zárt és homogén egységet képez, és ahol belső problémavilágát alapvetően a kultúra vagy a műveltség hagyományos kontextusában értelmezik. Európán belül minél inkább haladunk dél vagy kelet felé, annál inkább ezek az öröklött sajátosságok jellemzik az oktatási rendszereket. Igaz, a volt szovjet blokk országaiban az oktatási ágazatnak ez az öröklött zártsága a tervgazdasági időszakban feloldódott, de a kommunista politikai rendszerek felbomlása után többük megpróbált visszatérni ehhez a korábbi történeti modellhez. Az ilyen zárt oktatási rendszerek számára az oktatásról való gondolkodás megnyitása az olyan problémavilágok felé, mint a növekedés, a foglalkoztatás vagy a 289 Az Európai Parlament és a Tanács 1081/2006/EK rendelete, i. m.

282



társadalmi kohézió, és az oktatásfejlesztés belehelyezése a humán erőforrások fejlesztésének átfogó kontextusába, komoly kognitív és gyakorlati kihívást jelent. Az európaizálódás egyik leginkább figyelemre méltó megnyilvánulása ezekben az országokban éppen az ágazati szakpolitika horizontális kapcsolódásainak kiépülése és megerősödése, ugyanakkor éppen ez az a terültet, ahol az európaizálódás nehézségei és ellentmondásai talán a legjobban megfigyelhetőek. Ott, ahol nincsenek hagyományai a foglalkoztatási és oktatási ágazatok közötti kommunikációnak, és ahol az oktatásfejlesztés nem épült bele a területfejlesztés rendszerébe, az ESZA-források felhasználásnak tervezése, majd a fejlesztési programok effektív menedzselése szokatlan és új viselkedésre kényszeríti az oktatási ágazat szereplőit, különösen a kormányzati struktúrán belül működőket. Így arra, hogy elkezdjenek együtt dolgozni a területfejlesztés helyi és területi szereplőivel, illetve a munkaügyi adminisztráció képviselőivel, akikkel korábban esetleg alig vagy soha nem kommunikáltak. Ilyenkor kell megtapasztalniuk, mennyire más nyelvet beszélnek, mennyire más módon definiálják a megoldandó problémákat, és mennyire más eszközök használatához szoktak, mint ők. Az együttműködés, így különösen a közösen végzett stratégiai és operatív tervezés, valamint az operatív programmegvalósítás során jelentkező problémák közös megoldása, nagymértékben átalakíthatja viselkedésüket és gondolkodásukat. Elvileg ez a folyamat megtörténhet, sok országban ténylegesen meg is történt anélkül, hogy ebben az Európai Unió vagy bármilyen külső tényező szerepet játszott volna, itt azonban ezt a strukturális alapokból származó forrásokhoz való hozzájutás kényszere idézi elő, azaz az európaizálódás egyik formáját jelenti, bár az érintett szereplők ennek nem feltétlenül vannak tudatában. Érdemes hozzátenni: mindez nemcsak közvetlenül a strukturális alapokkal összefüggésben jelenik meg, hiszen hasonló hatása van vagy volt annak is, amikor a tagországoknak a közösségi foglalkoztatási és oktatási politikát implementálva el kellett készíteniük az egész életen át tartó tanulás nemzeti stratégiáját. Normális esetben – azaz akkor, ha a stratégia nemcsak papírra vetett szöveg, hanem valóságos alkufolyamatokra épülő, valóságos tétekkel bíró produktum is – ennek megalkotása is komoly ágazatközi együttműködést feltételez. Erre éppen az uniós tagság, illetve az abból fakadó lehetőségek és kötelezettségek kényszerítik rá az országokat, és ezek hatására nemcsak az ágazati szakpolitikák tartalma változik meg, hanem megalkotásuk és implementálásuk formái is. E folyamat messze nem mindig zavartalan. Egyáltalán nem biztos, hogy az egymással korábban nem vagy csak minimális mértékben kommunikáló ágazati és területi szereplők rögtön képesek az együttműködésre. Az ESZA-források felhasználásának tervezését csakúgy, mint az egész életen át tartó tanulás nemzeti stratégiái megalkotását figyelemmel kísérők sok olyan élményről tudnak beszámolni, melyek az együttműködés néha rendkívüli nehézségeiről szólnak. A különböző ágazati kultúrák vagy az ágazati és területi megközelítések találkozása akár korábban nem létező, új „lövészárkok” kiásásához, a korábbinál is nagyobb bizalmatlansághoz és elzárkózáshoz is vezethet. Ami ilyenkor történik, az európaizálódás egyfajta patologikus formája: ilyenkor az európai hatások nyomán turbulens állapotok alakulnak ki, amelyek jó esetben átmenetiek, rossz 283


nHalász Gábor

esetben tartósan fennmaradhatnak. A modernizációs nyomás ilyenkor nem sikeres alkalmazkodást generál, hanem még nagyobb befelé vagy múlt felé fordulást, illetve a túlhaladott struktúrák bemerevedését is okozhatja. Az alkalmazkodási kényszer nemcsak az ágazatközi koordináció és a területi vagy regionális megközelítés elfogadásában jelenik meg, hanem a tervezésben, a programozásban, az operatív megvalósításban és mindenekelőtt a felelősség és elszámoltatás területén. A strukturális alapok felhasználásának szigorú és sajátos szabályai vannak: ezek egy olyan menedzsment kultúrát hordoznak, amely sok országban hagyományosan nem jellemzi az oktatási ágazatot. Az ehhez való alkalmazkodás talán még nagyobb kihívást jelenthet, mint az eltérő ágazati kultúrákkal vagy a területi megközelítéssel való találkozás. Különösen azokban az országokban, ahol az oktatási ágazatban korábban nem voltak jelentős forrásokat megmozgató, átfogó fejlesztési programok, nem feltétlen áll rendelkezésre az a menedzsmentkapacitás, amely a nagy programokhoz szükséges: nincsenek közbeszerzési, pályázási, projektmenedzsment, értékelési és egyéb tapasztalatok. Ezek megteremtése normális esetben hosszú, évekig tartó, bonyolult folyamat, ami azt jelentheti, hogy az oktatási ágazat ezek hiányában kezdheti el a programok tervezését és megvalósítását. Ez kockázatos folyamat, amely kudarccal is végződhet. Ilyenkor a hatékony programmenedzsment helyett a bürokratikus adminisztráció megerősödése, ennek nyomán, paradox módon, az innovatív kezdeményezések elpusztítása és a korrupció jelenik meg,290 aminek ellenhatásaként a fejlesztésekkel, az innovációval és általában a modernizációval szembeni elzárkózás, a korábbi állapotok felé történő visszafordulás előfordulási esélye növekszik. Ez azt jelenti, hogy a fejlesztő vagy modernizációs célú közösségi politika „fordítva sülhet el”, azaz nem európaizálódás történik, hanem valami más, amit akár annak az ellenkezőjeként is leírhatunk. Érdemes megemlíteni, hogy az alkalmazkodást a közös fejlesztési politika megközelítéséhez és eszközrendszeréhez az Európai Unió a 2004-ben csatlakozott országok esetében egy olyan pénzalappal próbálta megkönnyíteni, amely a csatlakozást megelőző időszakban lényegében úgy működött, mint a strukturális alapok. Ez az ún. PHARE-program volt, amelyet „előcsatlakozási alapként” is emlegettek. Magyarországon ennek keretei között több olyan, az oktatási ágazatot érintő fejlesztési programot finanszíroztak, amelyek már akkor a közösségi politikához illeszkedő megoldások létrehozását és elterjesztését szolgálták. Amikor az első PHARE-programok elindultak, a konkrét projektek céljai az ágazati szakpolitikai tér legtöbb szereplője számára még meglehetősen idegenül hangzottak, vagy legalábbis nem gondolták, hogy a szakpolitika főáramába tartozó dolgokra utalnak. Az olyan célok, mint például „az oktatás és a gazdaság kapcsolatainak erősítése” vagy „a halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi beilleszkedésének támogatása” később természetessé váltak: nemcsak beépültek az oktatási szakpolitikai diskurzusba, hanem kiemelt 290 Ezeket mutatta be például Magyarország esetében egy közösségi fórumon 2010-ben megjelent, publicisztikai jellegű, de az ESZA felhasználásának szakértői értékelésekre épülő vélemény (Radó, 2011).

284



prioritásokká is váltak (a PHARE-programok teljes listáját lásd a Függelékben). A PHARE oktatási programok egyúttal segítették a programtervezés és -menedzsment uniós normái megismerését és az ezekhez való alkalmazkodást is. Nem meglepő, hogy egy, a PHARE oktatási programokról készült, 2003-as elemzés azt emelte ki, hogy ezek alapvető gyengeségei a megfelelő stratégiai tervezés hiányosságaira vezethetők vissza”. (Béni–Setényi, 2003) Ugyanez az értékelés kiemelte „a regionális és települési önkormányzati szint bevonásának hiányát”, megjegyezve, hogy ez „a teljes 1990–2002 közötti magyar közoktatás-politikára igaz”, továbbá utalt arra, hogy a gazdasági és társadalmi partnerek bevonásának hiánya „államelvűbürokratikus megközelítésmódot eredményezett”. E hiányosságok, amelyek később hasonlóképpen jellemezték a strukturális alapokból finanszírozott programok tervezését,291 és a 2004 után csatlakozott országok többségére jellemzőek voltak, részben a tudáshiánnyal, részben a kormányzási és implementációs kapacitások általános gyengeségével, részben – esetenként – a közösségi szakpolitikai célok iránti érdektelenséggel függtek össze. Megint csak Magyarország példáját véve érdemes ránézni például a 2007 és 2013 közötti ESZA-forrásokra épülő oktatási fejlesztési programok tartalmi struktúrájára (lásd a Függelékben), hogy rögtön lássuk: ezt inkább speciális lobbi-érdekek befolyásolták, mintsem egy koherens oktatásfejlesztési stratégia. Ugyanakkor azt is hangsúlyozni kell, hogy a hazai fejlesztések hozzákapcsolása a strukturális alapokhoz egyedülálló stabilitást és folyamatosságot vitt az ágazati fejlesztési politikába, amit sem az ebben az időszakban kirobbant, egyébként drámai hatású pénzügyi válság, sem az ugyancsak ekkor lezajlott, földcsuszamlásszerű belpolitikai változások nem tudtak teljesen más pályára lökni. Ebben könnyen megragadható az ágazati politika szintjén az európai integráció stabilizáló hatása. Persze nem tudhatjuk, vajon a belpolitikai változások a 2013-ig terjedő időszakban mennyire fogják átalakítani azt a programszerkezetet, amely korábban az Európai Bizottsággal egyeztetve rögzült. Kérdés, vajon a rögzített keretek, és a fejlesztés igen hosszú (hétéves) időszakra megtervezett finanszírozása mellett, milyen nagyságrendű változások lennének elképzelhetőek a belpolitikai prioritások változása esetén.

6.2.6 TUDÁSHÁTTÉR ÉS TÉNYEKRE ÉPÜLŐ POLITIKA

A közösségi oktatáspolitika egyik fontos és különösen érdekes jellemzője az általa használt információ és tudás rendkívüli terjedelme és mélysége. Annak a tudásháttérnek a megteremtése és gyakorlati alkalmazása, amelyet a közösség döntései megalapozásához és implementálásához használ, maga is egyfajta hori-

291 Az uniós fejlesztési programok megjelenését és az ebből fakadó szervezeti és vezetési kihívásokat egy országos oktatáskutató és -fejlesztő intézmény vezetőjeként személyesen tapasztaltam meg 2002 és 2006 között. Ezek olyan mértékű szervezeti alkalmazkodást igényeltek, ami lényegében minden belső folyamat újragondolását és a szervezeti viszonyok radikális átalakítását igényelte.

285


nHalász Gábor

zontális területnek tekinthető. Ennek elemzése is segítheti a közösségi politika természetének és hatásának, illetve részben az európaizálódási folyamat egészének a megértését. Annak, hogy a tudásháttér megteremtése és használata a közösségi szakpolitikai térben különösen nagy jelentőségűvé vált, két alapvető okát érdemes megemlíteni. Az egyik, hogy tényleges végrehajtói, különösen közvetlen jogalkotói hatalom híján – ahogy ez már eddig is több vonatkozásban felmerült – az Európai Bizottságnak szükségképpen sokkal inkább szimbolikus hatalmi eszközökre kell támaszkodnia, mint a nemzeti kormányoknak. Ezek között kiemelkedő jelentősége van az információnak és a tájékozottságnak. A Bizottság leggyakrabban csak a meggyőzés erejével tudja a tagállamokat rávenni, hogy valamilyen döntést meghozzanak vagy közösen cselekedjenek. Olyan érveket kell eléjük tárnia, amely megmozdítja őket, ehhez pedig megbízható, a valós folyamatokat feltáró adatokra, tényekről szóló információkra van szüksége. Emellett a jogalkotói hatalom hiánya eleve abba az irányba tolja a közösségi szereplőket, így mindenekelőtt a Bizottságot, hogy a kutatást a szakpolitika sajátos eszközeként alkalmazza. A közösségi oktatáspolitika kutatásának egyik „klasszikusa”, a többször idézett Guy Neave egy, a nyolcvanas évek elején megjelent könyvében már utalta arra, hogy a Bizottság a tagállamok kormányainál jóval gyakrabban és intenzívebben alkalmazza a kutatási megrendelések kiadását mint szakpolitikai eszközt. (Neave, 1984) A másik ok abból a helyzetből fakad, hogy a Bizottság a tagországok kormányainál jóval távolabb van attól a „tereptől”, amelyet befolyásolni próbál. Ez információs asszimetria helyzetet teremt, ami állandó információéhséggel jár. Szemben a nemzeti kormányokkal, a Bizottságban nem állnak rendelkezésére olyan információs csatornák, mint amilyen a „terepen” tájékozott közigazgatási apparátus vagy a helyi szinten is beágyazódott kormányzó pártok belső kommunikációs rendszere. Így sokkal gyakrabban kényszerül szakpolitikai „vakrepülésre”, mint a nemzeti kormányok, ami különösen kifinomult „érzékelők” kifejlesztésére és működtetésére ösztönzi. Részben ennek köszönhetően, részben abból a pozíciójából fakadóan, amely rálátást biztosít az összes tagországra, különösen informálttá válik. Az európai integrációs elméletek ezzel az információs asszimetriával is magyarázzák, miért nem lehetnek képesek a tagországok kormányai a közösségi intézményeket az ellenőrzésük alatt tartani. „A Bizottságnak, amely a nemzeti kormányokhoz képest viszonylag kis személyzettel működik, töredéke áll rendelkezésére azoknak az anyagi és emberi erőforrásoknak, melyekkel a nemzeti kormányok rendelkeznek. Ugyanakkor az a tény, hogy messzenyúló hálózatok középpontjában áll, beleértve ebbe a tagállamok kormányaiból, a szubnacionális szereplőkből és a különböző érdekcsoportokból álló hálózatokat, egyedülálló információbázist teremt számára ahhoz, hogy önálló és befolyásos szereplője lehessen a politikaalakításnak” – írják az egyik ismert integrációelméleti munka szerzői. (Hooghe–Marks, 2003) Nem meglepő tehát, hogy a Bizottság folyamatos és jelentős erőfeszítéseket tesz annak érdekében, hogy megbízható információkhoz, tényekhez, adatokhoz, továbbá magyarázatokhoz, értelmezésekhez és modellekhez – egyszóval tudás286



hoz – jusson arról, ami a tagállamok oktatási rendszereiben történik, beleértve ebbe a tájékozottságot mind a felmerülő új kihívásokról és problémákról, mind az elindított szakpolitikai kezdeményezések hatásairól. E tudás megteremtésének sokféle intézményesült mechanizmusa jött létre. Ilyen mindenekelőtt az Unió statisztikai apparátusa (Eurostat), amely természetesen oktatási ágazati adatokat is gyűjt és értelmez. Szintén ilyenek azok az önálló ágazati információ- és adatgyűjtő és -elemző, vagy ilyen funkcióval is bíró intézmények, mint a korábban már részletesebben bemutatott CEDEFOP vagy ETF, továbbá az alábbiakban bemutatandó Eurydice és CRELL. Ilyen funkcióval is rendelkezik a „komitológia” korábban bemutatott és elemzett egész rendszere, azaz a keretei között vagy ezen kívül szerveződő ad hoc bizottságok kiterjedt világa, amelyek a szakpolitikai döntések előkészítésekor egyúttal mindig új tudást is termelnek. Részben e funkció érdekében hozták és hozzák létre az olyan, korábban említett szakpolitikai hálózatokat, mint amilyenek a tanárképzés, a pályaválasztás vagy az iskolavezetés területén léteznek,292 és teljes egészében e funkció érdekében születtet több olyan kutatói vagy szakértői hálózat, amelyek a Bizottság kiemelt „tudásbeszállítóiává” váltak (lásd a 10. keretes írást). 10. keretes írás. Az Európai Unió támogatásával létrehozott európai oktatáskutatási hálózatok és projektek – A Bizottság kezdeményezésére létrejött és a Müncheni Egyetem Gazdaságkutató Intézete által koordinált Európai Oktatás-gazdaságtani Szakértői Hálózat (European Expert Network on Economics of Education – EENEE) 293 célja, a Bizottság támogatása az oktatás minden olyan területén, ahol közgazdasági elemzésre van szükség. Például e hálózatra támaszkodva készített a Bizottság 2006ban egy olyan, adatokkal különösen alaposan alátámasztott közleményt, amely az oktatási rendszerek hatékonyságáról és méltányosságáról szólt, 294 és amely lehetővé tette számára, hogy olyan új oktatáspolitikai terepre hatoljon be, ahol korábban nem járhatott. – Az Oktatással Foglalkozó Társadalomtudományi Kutatók Hálózata (Network of Experts in Social Sciences of Education – NESSE)295 működését a lyoni székhelyű francia Nemzeti Pedagógiai Kutatóintézet (INRP) koordinálja. Célja, a Bizottság támogatása az oktatáspolitikák és az oktatási reformok elemzésével, továbbá az oktatáskutatás európaizálódásának segítése. Ez utóbbi egyik eszköze az európai oktatáskutatók és kutatási terület folyamatos feltérképezése (research mapping). Részben e hálózatból nőtt ki később az „Oktatás és Képzés Társadalmi Aspektusai Szakértői Hálózat” (Network of Experts on Social aspects of Education and Training – NESET). 296

292 Lásd a 4.2 Hogyan formálódik a szakpolitika az Európai Unióban? című részt. 293 Lásd a hálózat honlapját: (http://www.eenee.de/portal/page/portal/EENEEView). 294 Lásd European Commission, 2006b. Az EENEE mögöttes elemzése: Wößmann–Schütz, 2006. 295 Lásd a hálózat honlapját: (http://www.nesse.fr/nesse). 296 Lásd http://ec.europa.eu/education/news/news2887_en.htm.

287


nHalász Gábor

– A Tényekre alapozott oktatáspolitika projekt (Evidence Informed Policy in Education – EIPE) 297 az oktatáskutatás és az oktatáspolitikai döntéshozók közötti kapcsolatok erősítését szolgálja annak feltárásával, hogy Európában milyen, a tényekre alapuló megközelítésre intézményesült kezdeményezések és folyamatok zajlanak. E projekt keretei között 16 oktatáskutatással foglalkozó európai szervezet hozott létre egy tudástermelő és -megosztó hálózatot. – Az Európai oktatáskutatási minőségindikátorok (European Educational Research Quality Indicators – EERQI) 298 projekt a hetedik kutatási keretprogram támogatásával jött létre. Célja, az európai oktatáskutatás láthatóságának és versenyképességének erősítése azáltal, hogy „új alapokat teremt az oktatáskutató intézmények finanszírozása, a munkaerővel kapcsolatos gyakorlata és értékelése számára”. E projekt keretein belül tettek kísérletet az oktatáskutatás közös európai standardjai megteremtésére.

Az Unió oktatási szerepe történetének ismeretében nem meglepő, hogy az adatgyűjtés és -elemzés vagy tudásépítés intézményeit a közösség először a szakképzés területén építette ki. A hetvenes évek közepén létrehozott CEDEFOP több évtizedes működése során olyan terjedelmű és minőségű tudásbázist hozott létre a szakképzés, tágabban az LLL területén, ami valószínűleg komolyabb annál, amivel bármelyik tagállam rendelkezik. Ez a szervezet Európa egyik legjelentősebb oktatáskutatási megrendelője. Koordinálása alatt a szakképzési kutatások az oktatáskutatás élvonalába kerültek Európában (ennek igazolására elég megnézni az európai szakképzési kutatások javát összefoglaló, rendszeresen megjelenő, átfogó szakképzés-kutatási jelentéseket).299 A CEDEFOP működteti az Európai Unió egyik legjelentősebb oktatási szakpolitikai tudásmenedzsmentrendszerét, az eredetileg „képzési falu” (training village) névre keresztelt, különböző virtuális közösségekből álló tudásmegosztó hálózatot. Ez az egyes szakterületekre specializálódott, európai szakértői hálózatok sokaságát kötötte és köti ma is össze. Részben ebből fejlődött ki az ugyancsak a CEDEFOP által gondozott európai LLL Tudásrendszer (Knowledge System for Lifelong Learning) elnevezésű platform,300 amely az egyébként zárt szakértői hálózatokban keletkezett tudást osztja meg a nyilvánossággal. Itt megtalálhatóak és hozzáférhetőek többek között azok a jelentések, amelyek a kormányzatok által delegált, oktatási szakértőkből álló, korábban már említett és a későbbiekben is még szóba kerülő „klaszterek” társas tanulási programjaiból (peer learning activity) születnek. A CEDEFOP tudásmenedzsment-rendszere őrzi és teszi rendszerezett formában hozzáférhetővé azokat az elemző-értékelő dokumentumokat, amelyek a tagállamok oktatásirányítói, évtizedek óta zajló programjából, az Arionból szü297 Lásd a projekt honlapját: (http://www.eipee.eu/Default.aspx?tabid=2478&language=en-GB). 298 Lásd a projekt honlapját: (http://www.eerqi.eu). 299 A 2009-ben megjelent legutolsót Modernising vocational education and training. Fourth report on vocational education and training research in Europe lásd a CEDEFOP honlapján: (http://www.cedefop.europa.eu/EN/publications/14899.aspx). 300 Lásd http://www.kslll.net.

288



letnek, és amelyek mind a terepen tett látogatásokra és az ott szerzett tapasztalatok megvitatására épülnek.301 A CEDEFOP egyik, témánk szempontjából különösen fontos kezdeményezése a 2002-ben létrehozott, korábban már említett szakképzési megfigyelői rendszer (observatory), amely lehetővé teszi a tagállamokban zajló folyamatok folyamatos monitorozását és értékelését. A Refernet nevű hálózatnak302 minden egyes tagországban van olyan kontaktszervezete, amely rendszeresen országjelentéseket készít, illetve beszállítója azoknak az átfogó tematikus jelentéseknek, amelyeket a CEDEFOP egy-egy, éppen kiemelt figyelmet igénylő kulcsterületen készíttet. Az így összeálló átfogó vagy tematikus országjelentések nemcsak a tagországokban zajló folyamatok nyomon követését biztposítják, hanem a közösségi politikák implementálásának az értékelését is. Bár a Refernet szakképzési információs rendszerként működik, elég csak néhányba belenézni az e keretek között készülő elemzésekbe, hogy lássuk, mennyire igaz mindaz, amit korábban a szakképzés és az oktatás egyéb területei közötti határvonalak bizonytalanságáról mondtunk. Korábban a CEDEFOP mellett ugyancsak utaltam a kilencvenes évek közepén létrehozott Európai Képzési Alapítványra (ETF), amely az Unión kívüli, főleg annak határain lévő országokban zajló fejlesztési programokat koordinálja. Az ETF-et nem túlzás úgy leírni, mint az „oktatáspolitikai kísérletezés” egyfajta közösségi laboratóriumát, ami e tekintetben nem különbözik más nemzeti vagy globális fejlesztési ügynökségektől. Mint minden olyan szervezet, amely az elmaradottabb régiókban oktatási reformokat és fejlesztési beavatkozásokat támogat, ez is konkrét szakpolitikai megoldások sokaságát tudja a terepen élőben tesztelni, és természetesen képes felhalmozni az ennek során keletkező különösen értékes tudást. Az uniós tagországok ezen keresztül valamennyien részesei lesznek annak a „privilégiumnak”, ami egyébként csak a gazdag országoké lenne: azaz kihasználhatják a „fejlesztés mint tanulás” modelljében, azaz – így is mondhatjuk – az „oktatáspolitikai kísérletezésben” rejlő előnyöket. Az eddig említettek mellett külön figyelmet érdemel a Bizottság oktatásért felelős igazgatósága által működtetett információs központ, az 1980-ban létrehozott Eurydice.303 E hálózatnak minden tagországban van egy, az esetek nagy részében a nemzeti oktatási minisztériumokon belül működő, néha ahhoz csak szervezetileg szorosan kötődő egysége, és Brüsszelben, a Bizottság irányítása alatt tevékenykedik a központi egység. A Eurydice egyik fontos jellemzője a nemzeti közigazgatásba való beágyazottsága, továbbá hogy nemcsak a közösség számára ad lehetőséget arra, hogy a tagjai szintjén zajló folyamatokról tájékozódjon, hanem a tagok is használják arra, hogy horizontális módon, egymástól 301 Lásd a CEDEFOP Study visits for education and vocational training specialists and decision-makers című weblapját (http://studyvisits.cedefop.europa.eu/). 302 Honlapját lásd: (http://www.cedefop.europa.eu/EN/about-cedefop/networks/refernet/index.aspx). 303 A szervezet honlapját lásd: (http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/about_eurydice_ en.php).

289


nHalász Gábor

és egymásról szerezzenek információt. Ha például egy miniszternek valamilyen szakpolitikai kezdeményezéshez nemzetközi háttértudásra van szüksége, megteheti, hogy a saját nemzeti minisztériumán belül működő Eurydice egységen keresztül speciális, célzott információt kér a többi tagállamtól, és ezt használhatja arra, hogy a kormányban zajló döntéshozatali folyamatot intelligensebbé és megalapozottabbá tegye, de arra is, hogy politikai ellenfeleit a parlamentben vagy saját pártján belül meggyőzze. A Eurydice legfontosabb célja persze nem a belső szakpolitikai folyamatok támogatása, hanem a közösségi döntéshozatal tudáshátterének megteremtése és gazdagítása. A szervezet által készített, összehasonlító adatokra épülő, gazdag tematikus elemzések általában a közösségi szakpolitikai kezdeményezésekhez kapcsolódva születnek, és ezeket támogatják. Korábban kevéssé mentek túl az egyszerű adatközlésen, de a 2000-es évek elejétől egyre gyakrabban keletkeztek olyan intelligens dokumentumok, amelyek implicit módon, sajátos szakpolitikai modelleket és értelmezéseket is hordoztak. Ilyen volt például – egyebek mellett – az a korábban említett sorozat, amely a tanári szakma helyzetét vizsgálta különböző dimenziókban (képzés, munkafeltételek, jövedelmek, szakmai önállóság stb.), és amely a kétezres évtizedben fontos szerepet játszott a Bizottság tanárokkal kapcsolatos szakpolitikai kezdeményezései megalapozásában.304 A Eurydice jelenteti meg többek között a „Kulcsadatok” (Key data) című rendszeres kiadványt, amely a legfontosabb európai oktatásstatisztika gyűjtemény, és amely megpróbál uniós szinten valami hasonlót létrehozni, mint amilyen az OECD ismert, nagyhatású Pillantás az oktatásra (Education at a Glance) című kiadványa és adatbázisa. A Eurydice-szel kapcsolatban fontos külön kiemelnünk az oktatási statisztika hatását az európaizálódási folyamatra. A statisztikai fogalmak gyakran súlyos szakpolitikai tartalmakat hordoznak: nevet és rögtön súlyt is adnak olyan dolgoknak, amelyeket nélkülük esetleg észre sem vennénk. Amikor valamihez mért mennyiségeket kapcsolunk, rögtön fel is értékeljük: ami mérhető és megmért, azt általában fontosabban érezzük, mint ami nem mérhető vagy senki nem méri. Azok, akik a mérésnek köszönhetően adatok birtokába kerülnek, erősebb alkupozícióval bírnak a szakpolitikai vitákban, mint akik ilyenekkel nem rendelkeznek. A nemzetközi összehasonlító adatok e vitákban különösen nagy erőt képviselnek: ezek fényében látszik a legjobban, hogy valami sok vagy kevés, vagy hogy valami a főáramba tartozik-e vagy éppen kivételes és partikuláris. Így a tanári szakmával kapcsolatos korábbi sorozat egyik figyelemre méltó hatása volt, hogy először rendelkeztünk adatokkal arról, vajon két nagy tanárképzési modell, a párhuzamos és a ráépülő (consecutive) milyen arányban fordul elő, vagy hogy az országok hogyan szabályozzák a tanári munkaidőt. Ez a tudás, ha eljut egy-egy országba, látványos módon átstrukturálhatja az oktatáspolitikai vitákat, és átformálhatja az oktatáspolitika erőterét. E tekintetben persze az országok között óriási különbségek vannak: ahol a szakpolitikai elit idegennyelv-tudása és 304 A The teaching profession in Europe: Profile, trends and concerns című sorozat első darabja 2002-ben jelent meg, Initial training and transition to working life címmel.

290



intellektuális nyitottsága ezt megengedi, nagyon erős hatásokat lehet megfigyelni, míg ahol hiányzik a nyelvtudás és az elzárkózó attitűd a jellemző, inkább továbbélhetnek az elavult tudásra és a tájékozatlanságra épülő megoldási formák. A statisztika politikaformáló szerepét különösen felértékelte a lisszaboni folyamat keretei között bevezetett, új politikakoordinációs mechanizmus, a korábban részletesebben ismertetett nyitott koordinációs módszer, melynek, mint láttuk, egyik fontos eleme a mérhető mutatók, azaz indikátorok meghatározása, ezek folyamatos monitorozása és a tagországok „teljesítményének” ennek alapján történő értékelése. Az indikátorok felhasználása a nemzetközi szakpolitikai koordinációban előbb az OECD-ben fejlődött ki, (Imre, 2001) de a kétezres években az Európai Unióban vált ez igazán nagyhatású eszközzé. A közösség az Európai Tanács 2000. márciusi lisszaboni döntése óta határoz meg olyan célterületeket az oktatási ágazatban, amelyekhez indikátorokkal kifejezett célértékeket vagy referenciaértékeket kapcsol. Azt, hogy az indikátoroknak milyen komoly politikai jelentőségük van, jól mutatja, hogy ezekről a tagállamoknak soha nem könnyű megegyezni: egy-egy indikátor kiválasztását hosszú szakmapolitikai viták előzik meg, és ezekről természetes módon a miniszterekből álló Tanács dönt, sőt, e döntés esetenként felcsúszik a miniszterelnökök és államfők szintjére. Így a legelső közvetlen politikai iránytűként működő indikátorról, illetve az ezzel kifejezett közös referenciaértékekről a lisszaboni Európai Tanács döntött 2000-ben, amikor az iskolarendszerből kilépő 18–24 évesek számának a megfelezését tűzte ki célul.305 Ilyen döntéseket a Tanács később is hozott. Az indikátorok alkalmazása jellegzetesen horizontális tevékenység, amely nemcsak az oktatási rendszer egyes alrendszereit köti össze, hanem a különböző ágazatok között is átível. A lisszaboni döntéssel egy időben az Európai Unió Statisztikai Hivatala, az Eurostat működtetett egy olyan interdiszciplináris munkabizottságot, melynek az volt a célja, hogy meghatározza és kiválassza azokat az indikátorokat, amelyekkel lehetővé válik az élethosszig tartó tanulás politikájának az értékelése, a foglalkoztatáspolitikai koordináció keretein belül. (Statistical Office…, 2001) Arra törekedtek, hogy kialakuljon a tanulás átfogó európai statisztikai információs rendszere, amely lehetővé teszi a tagállamokban a foglakoztatási politika részeként definiált élethosszig tartó tanulás különböző elemeinek nyomon követését. Annak a fényében, amit korábban a „képességpolitikákról” mondtam, külön említést érdemel, hogy e munkabizottság egyik kiemelt feladata az volt, hogy az adatgyűjtés és -elemzés fókuszát a „szolgáltatótól” a „fogyasztóhoz”, azaz a tanulásban részt vevő egyénekhez helyezze át (például az egyének megkérdezésén alapuló munkaerő-piaci felmérések, felnőttek olvasási készsége vizsgálatok vagy háztartáspanelekre épülő adatgyűjtések eredményei felhasználásával). A 2000 és 2010 közötti időszak közösségi oktatáspolitikája kereteit adó, korábban idézett „Részletes munkaprogramnak” (vagy ahogy később nevezték, az „Oktatás és képzés 2010” programnak), mint láttuk, meghatározó részét alkották az indikátorok és az ezekkel kifejezett mérföldkövek vagy benchmarkok. 305 European Council (2000): Presidency Conclusions. Lisbon. 23-24 March 2000.

291


nHalász Gábor

E program elindításakor az Európai Bizottság egyik legfontosabb tevékenysége az oktatási indikátorok meghatározása és ezek politikai elfogadtatása volt (European Commission, 2002b). A miniszterek tanácsa ekkor három egymást követő ülésen is tárgyalt erről, külön hangsúlyozva az alapos végigtárgyalás (thoroughly discussing) fontosságát.306 A döntés politikai súlya többek között abból adódott, hogy később az itt elfogadott benchmarkok váltak a tagállamok szakpolitikai teljesítménye legfontosabb mutatójává. A miniszterek tudhatták, hogy az uniós benchmarkok bekerülnek majd a belső nemzeti szakpolitikai diskurzusba is, és ott különböző nyomásgyakorló csoportok számára állandó hivatkozási alappá válnak, azaz ettől fogva ezekkel nemcsak a közösségi egyeztetésekben, hanem a belső nemzeti politikai térben is számolni kell. Tudhatták azt is, hogy a közös benchmarkokban kifejezett politikai prioritások akár felül is írhatják a nemzeti prioritásokat, vagy legalábbis az utóbbiakat valamilyen módon hozzá kell majd kapcsolni az előbbiekhez. A közös mérföldkövek vagy referenciaértékek – vagy ahogy később nevezték ezeket: a „főcímbe kerülő célok” (headline targets) – a közösség kezében nagyhatású szimbolikus szakpolitikai eszközzé váltak, amelyek jelentős mértékben befolyásolták és befolyásolják a nemzeti politikát. Korábban bemutattam a 2010-re és 2020-ra tervezett referenciaértékeket, továbbá az egyes indikátorhoz kapcsolódó valós adatokat mind az Unió, mind Magyarország esetében (lásd a 3. táblázatot), itt most érdemes megnézni a közösségi értékelés összesítő adatait, amelyek az Unió egészére mutatják az oktatási rendszerek fejlődését a 2010-re kitűzött oktatási célértékekhez képest (lásd 13. ábra). A 2000 és 2010 közötti időszakban lezajlott előrehaladást értékelő, minden évben egy újabb esztendő adatával kiegészülő ábra minden publikálás alkalmával sokkolta az e folyamatokat figyelemmel kísérő európai közvéleményt, hiszen látványos módon mutatta, hogy a matematika, természettudomány és műszaki területen végzett diplomások számát leszámítva, ahol látványos, a célértékeket messze meghaladó növekedés történt, az előrehaladás minden más területen elmaradt a tervezettől. Sőt, egy területen, az olvasási teljesítményben, a túl alacsony szintű teljesítményt nyújtók arányát tekintve (amit a PISA-vizsgálat eredményeivel mérnek) nemcsak a célértékhez képest történt elmaradás, hanem abszolút értékben is romlottak a mutatók. Az indikátorok meghatározása egyszerre politikai és komoly felkészültséget igénylő szaktudományos feladat. Alkalmazásuk a szakpolitika szaktudományos és professzionális menedzsment elemekkel történő átitatódását, és – ahogy arra már utaltam – egyfajta technokrata jellegű racionalizálódását jelenti. A mérhető mutatók alkalmazására épített politikaimplementáció a privát üzleti szférában alkalmazott menedzselési módszerek átvitelét jelenti a közigazgatás és a kormányzás területére, ami a New Public Managementnek nevezett kormányzási vagy közigazgatási reformmozgalom lényege. Természetesen, mint annyi más, ez 306 Az oktatási benchmarkok 2002 novemberében, majd 2003 februárjában volt a Tanács napirendjén – az alapos megvitatás szükségességére utalást ez utóbbi jegyzőkönyve rögzítette –, és a döntést 2003 májusában hozták meg erről (Council Conclusions on Reference Levels of European Average Performance in Education and Training [Benchmarks]. Council of the European Union. Brussels, 7 May 2003).

292



13. ábra. Az Unió oktatási rendszereinek fejlődése a 2010-re kitűzött oktatási célértékekhez képest (2000–2010)

Forrás: European Commission, 2011b Magyarázat: A függőleges tengely a 2000-es kiinduló értékhez viszonyított százalékos értéket mutatja. A szaggatott vonal (progress required) a közösen elfogadott értékeknek megfelelő haladást mutatja (ez az induló 2000-es évben 0%, a záró 2010-es évben 100%). A 0 érték alá süllyedés azt jelzi, nemcsak a közösen elfogadott értékek felé történő elmozdulás marad el a tervezettől, hanem abszolút értékben is romlás történik. Az egyes referenciaértékek: – A matematika, természettudomány és műszaki területen végzett diplomások száma (MST graduates) – A felnőttoktatásban résztvevők aránya (adult lifelong learning) – Az iskolarendszerből végzettség nélkül távozók aránya (early school leavers) – A felső középiskolai végzettséget szerzők aránya (upper secondary) – Az olvasás területén túl alacsony szintű teljesítményt nyújtók aránya (low achievers in reading)

sem uniós szinten jelent meg először, hanem egyes tagállamokban, és – ugyanúgy, ahogyan a „képességpolitika” esetében láttuk – onnan „töltötték fel” uniós szintre. Ebben az esetben is főleg az Egyesült Királyság volt az ihlető ország, ahol először az oktatási ágazatban alkalmazták ezt, majd később más ágazatokban is. Az indikátorokkal történő kormányzásnak e modelljét, amelyet sokan joggal kötnek a Blair-kormány egyik meghatározó súlyú kormánytisztviselőjéhez, a később világszerte ismertté vált oktatási szakértőhöz (Sir) Michael Barberhez (lásd különösen Barber, 2008), az európai oktatási miniszterek már a kilencvenes évek végén közvetlenül megismerhették.307 307 Talán érdemes megemlítenem: 1998-ban, az akkor Prágában tartott európai oktatási miniszteri találkozón láthattam, hogyan reagáltak az európai oktatási miniszterek az abban az időben még az angol oktatási minisztérium alkalmazásában álló Michael Barber egy olyan előadására, amelyben bemutatta az indikátorokkal történő kormányzás angliai gyakorlatát. A miniszterek egy része lelkesen reagált, más részüket láthatóan taszította Barber megközelítése.

293


nHalász Gábor

Az uniós tagországok nagy hányada a közösségi szakpolitikai keretek között zajló interakciók során ismerkedett meg az indikátorok kormányzati alkalmazásának gyakorlatával, amely egyszerre több csatornán keresztül is bejutott a nemzeti szakpolitikai térbe. Részben az itt említett közvetlen politikai csatornákon át, részben más nemzetközi szervezetek, így különösen az OECD közvetítésével, részben az „Oktatás és képzés 2010” programban a kétezres évek közepétől bevezetett jelentéstételi kötelezettségen keresztül, továbbá nem kis mértékben azokon az uniós fejlesztési programokon keresztül, amelyek esetében az indikátorok definiálása és nyomon követése a projektmenedzsment standard eleme, kiemelt értékelési eszköz lett. Nem egy ország szakpolitikusai és oktatásirányítói az e csatornák által lehetővé tett vagy éppen kikényszerített folyamat során tanultak meg különbséget tenni az indikátorok különböző típusai között (például input, output és outcome indikátorok), itt tanulták meg ezeket hozzákapcsolni konkrét szakpolitikai beavatkozásokhoz, és először itt szembesültek azzal, mit is jelent, amikor a szakpolitika implementálása a projektmenedzsment szigorú és kemény szabályait kezdi követni. A nemzeti oktatáspolitikák európaizálódásának egyik különösen izgalmas, kiemelt figyelmet érdemlő eleme az alkalmazkodás a professzionális menedzsment elemekkel átitatott, a New Public Management gondolkodásmódját követő kormányzási stílushoz, aminek egyik meghatározó összetevője a tényeken alapuló oktatáspolitika normáinak az átvétele. Jellemző módon az oktatási ágazatba ez egy könnyebben járható, „jól kipárnázott” úton érkezett. Az indikátorok eleinte nem a szakpolitika és a kormányzás eredményessége megítéléséhez kapcsolódtak, hanem az oktatás minősége megítéléséhez. Amikor az európai oktatási miniszterek, még Lisszabon előtt, először döntöttek az indikátorok alkalmazásáról az oktatási ágazatban, akkor ez számukra még nem úgy jelent meg, mint ami az oktatáspolitika, azaz az ő munkájuk eredményessége értékelésére is alkalmas eszköz, hanem mint ami az oktatás minősége értékelésére szolgál, és ami segítheti őket abban, hogy a minőség kérdését középpontba helyező oktatáspolitikákat tudjanak nemzeti szinten megalkotni és elfogadtatni. Amikor az uniós és a csatlakozásra váró országok miniszterei az 1998-ban Prágában tartott találkozójukon Michael Barber előadását hallgatták, arról hoztak döntést, hogy induljon el az oktatás minőségét jelző közös európai indikátorok kidolgozása. Ennek eredményét, a 15 „minőségindikátorról” szóló jelentést (European Commission, 2002a) ugyanabban az évben, 2002-ben fogadták el, amikor a korábban említett benchmarkokat. Ezek az indikátorok azonban nem egyszerűen az oktatás minőségének indikátorai voltak, hanem az egész életen át tartó tanulás közös politikája implementálásának értékelésére alkalmas mutatószámok is. Olyan mutatók, amelyek a közös politika prioritásait tükrözték, e politika szinte teljes tartalmi szerkezetét lefedték, az országok rangsorolására alkalmas számszerűsített adatok is kapcsolódtak hozzájuk, és a későbbiekben ezek használatával lehetővé vált a tagországok szakpolitikai teljesítményének folyamatos értékelése. Ahhoz, hogy a közösség alkalmassá váljon az indikátorok szakpolitikai eszközként való alkalmazására, jelentősen fejlesztenie kellett saját elemző és értékelő kapacitásait. A Bizottság saját apparátusa erre nem lett volna alkalmas, 294



ehhez olyan, e területre specializálódott kutatási és elemzési hátteret kellett létrehoznia, amely képes az indikátorok mögött meghúzódó bonyolult összefüggések értelmezésére, az ezekkel kapcsolatos elméleti és gyakorlati problémák kezelésére, továbbá azoknak a szofisztikált elemzéseknek az elkészítésére, amelyeket az indikátorok alkalmazása lehetővé tesz, sőt kikényszerít. Ez van a mögött, hogy 2005-ben, az annak idején az Euratom római szerződés alapján, 1959-ben létrehozott Egyesült Európai Kutatási Központ (Joint Research Center) keretei között megalapították az Európai Unió oktatáskutató intézetét, a CRELL-t. A CRELL, teljes nevén az Élethosszig Tartó Tanulás Kutatási Központja (Centre for Research on Lifelong Learning) kifejezetten az indikátorok fejlesztésére és ezek alkalmazásával a tagállamok oktatási fejlődésének értékelésére jött létre, de emellett úttörő kutatásokat is folytat különböző területeken. Itt születtek azok az éves jelentések, amelyek a korábban elfogadott indikátorokat és egyéb adatokat is felhasználva értékelik a tagországok oktatáspolitikai „teljesítményét.”308 Noha a CRELL az átfogó jelentések készítése mellett kutatásokat is folytat, nem válhatott még olyan nagyhatású nemzetközi szakmai műhellyé, mint amilyen például az OECD Oktatáskutatási és Innovációs Intézete, a CERI. Az itt folyó kutatások közvetlenül támogatják az Európai Bizottságot olyan területeken, ahol a tagállamokban nem vagy csak korlátozottan áll rendelkezésre a szakpolitikai kezdeményezéseihez szükséges tudásháttér, és ahol nem elegendő egyszerűen ennek a mobilizálása. Ilyen például, egyebek mellett, az egyik legbonyolultabb európai kulcskompetencia, a „tanulás tanulása” (learning to learn) operacionalizálása. A szakpolitikai kezdeményezésekhez szükséges tudásháttér megteremtésének gyakori módja az is, amikor a Bizottság nem a saját kutatási kapacitásait használja, hanem azokat mozgósítja, amelyek a tagországokban találhatóak, vagy amelyeket a tagországok a meglévő kapacitásaik bázisán közös erőfeszítéssel (például kutatási konzorciumok alakításával) létre tudnak hozni. Az Európai Unió az egyik legjelentősebb megrendelő az oktatáskutatások piacán. Kutatási megrendeléseivel jelentős hatást gyakorol arra, milyen területeken folyjanak kutatások, ezeket kifejezetten a szakpolitikai relevanciával bíró területek felé tolva. Noha az oktatási ágazatot érintő kutatások másutt is folyhatnak, így különösen a nem oktatási ágazati igényeket szolgáló, a Bizottság kutatási ügyekkel foglalkozó igazgatóságának felügyelete alatt működő Kutatási Keretprogramok keretei között, ahol ezek nem is feltétlenül szolgálják közvetlenül a közösségi oktatáspolitikát, a Bizottság által támogatott oktatási kutatások többségét az oktatásért felelős igazgatóság rendeli meg. Ezeket, különösen akkor, ha viszonylag nagy erőforrásokat igényelnek, általában olyan sokszereplős konzorciumok valósítják meg, amelyekben néha, a korábban említett saját tudásépítő szervezetei révén, az Európai Bizottság maga is rész vesz. A Bizottság által támogatott

308 Lásd az Európai Bizottság Progress towards the Lisbon objectives in education and training – indicators and benchmarks (http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/ doc1951_en.htm) és European education benchmarks (http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc2118_en.htm) című weblapjait, továbbá a legutolsó jelentést (European Commission, 2011b), amelyből a 3. táblázat adatai is származnak.

295


nHalász Gábor

kutatások nyitott tenderek meghirdetésével indulnak, amelyeket csaknem mindig több tagország kutatóműhelyeiből alakult konzorciumok nyernek el, és eredményeik legtöbbször a nyilvánosság számára is hozzáférhetőek.309 A kutatások általában konkrét szakpolitikai kezdeményezések előkészítését és a már elfogadott politikák implementálásának támogatását (különösen gyakran ezek és egyéb programok értékelését) szolgálják, de fontos feladatuk lehet a tagállamokban zajló folyamatok nyomon követése, beleértve ebbe különösen a nemzeti politikák vagy a nemzeti oktatási rendszerek teljesítményének értékelését. A több ország összefogására épülő, több szakmai műhely szellemi energiáit egybeforgó, gyakran nagy nemzetközi, empirikus adatfelvételekre épülő kutatások esetenként átütő eredményeket hoznak, és látványos módon megnövelik tudásunkat egy-egy olyan területről, ahol a szakpolitika korábban sötétben tapogatózott. A sok példa közül egyet-kettőt talán érdemes illusztrációként kiemelni. Legyen ezek egyike a nagyhatású REFLEX310 és HEGESCO311 elnevezésű kutatások. Ezek elsősorban azt vizsgálták, hogy a felsőoktatásban végzett diplomások milyen kompetenciákkal rendelkeznek, és ezek hogyan hasznosulnak a munka világában. Egy másik példa legyen az ugyancsak nagyhatású EWCO,312 amelyet egy, a Bizottság foglalkoztatási területért felelős igazgatósága által alapított, Írországban működő alapítvány, a Eurofound313 menedzsel. Ez a híres európai munkafeltételek vizsgálat, amely egy munkavállalói körben elvégzett rendszeres kérdőíves adatfelvételre épül, és amely kiemelten foglalkozik a munkavégzés közbeni tanulás kérdéseivel is. Végül egy harmadik példa legyen a Twentei Egyetem keretei között működő, holland felsőoktatás-kutató központ, a CHEPS 2008-as nagy, 27 tagállamra kiterjedő adatfelvétele a felsőoktatási intézmények finanszírozásáról,314 amelynek eredményeképpen egyedülálló mélységű betekintést szerezhettünk egy olyan problémavilágba, amelyről korábban rendkívül korlátozott tudásunk volt. Fontos hangsúlyozni, hogy az ilyen kutatások eredményeit a közösség nemcsak közvetlenül használhatja fel a nemzeti oktatási rendszerek teljesítményének és ezen keresztül a nemzeti szakpolitikáknak az értékelésére, hanem arra is lehetőséget nyújt, hogy a tagállamok nemzeti kormányainak többségénél össze309 Az elmúlt években megrendelt nagyobb kutatások jelentései megtalálhatóak a Bizottság Reports and Studies című weblapján (http://ec.europa.eu/education/more-information/moreinformation139_en.htm). 2011 októberében 41 olyan kutatás jelentéseit lehetett e weblapról letölteni, melyek 2004 és 2011 között készültek. 310 Flexible Professional in the Knowledge Society New Demands on Higher Education in Europe (a kutatás honlapját lásd: http://www.fdewb.unimaas.nl/roa/reflex). 311 Higher Education as a Generator of Strategic Competences (a kutatás honlapját lásd: www.hegesco.org). 312 European Working Conditions Surveys (a kutatássorozat honlapját lásd: http://eurofound.europa.eu/ewco/surveys). 313 Honlapját lásd: (http://www.eurofound.europa.eu). 314 EU Funding Reform (a kutatás honlapját lásd: (http://www.utwente.nl/mb/cheps/publications/ Publications%202010/Funding%20Reform).

296



hasonlíthatatlanul informáltabb és felkészültebb legyen, továbbá arra, hogy a szakpolitikát megalapozó kutatások elé olyan nemzetközi standardokat állítson, melyeket az országok nagy része önmagában soha nem lenne képes elérni. A kutatások nemegyszer olyan úttörő eredményeket hoznak, amelyek lehetővé teszik a közösség számára olyan új dimenziók vagy új „frontok” megnyitását, ahol elsőként tud megjelenni, azaz ahol a nemzeti szereplők még „nem jártak”, és így nem ütközhet ellenállásba. Igaz, ennek az ellenkezője is előfordulhat: a járatlan helyeken talált új dolgokat a szakpolitikai tér szereplői gyakran nehezen fogadják be. Példa lehet ezekre az egész életen át tartó tanulás egyik olyan új indikátorrendszere, amelyet német kutatók fejlesztettek partnerségben a CRELLlel, és amelynek tudományosságáról és módszertani alaposságáról az utóbbi adott ki „igazolást”.315 Illusztrációképpen érdemes e kutatatás egy összefoglaló eredményét idézni, mert jól mutatja, milyen járatlan területekre hatolnak be gyakran a közösség által támogatott kutatások, és ezek milyen innovatív megoldások és megközelítések támogatását teszik lehetővé. Az ELLI, azaz egész életen át tartó tanulás egyik új indikátorrendszere az emberi tudásnak azon osztályozására épül, amelyet az UNESCO híres, Delors-féle oktatási jelentése, az „Oktatás – rejtett kincs”316 tett ismertté. A tudás e négy formájához azokkal összefüggésbe hozható, konkrét indikátorokat rendeltek hozzá, és az ily módon keletkező négy összetett indikátorral jellemezték az uniós tagországokat (lásd 14. ábra). Ezzel lényegében operacionalizálták, mérhetővé és az oktatáspolitika 14. ábra. Az egész életen át tartó tanulás indexe (ELLI-index) az Európai Unió országaiban Romania

Denmark

ELLI-Index

Sweden Netherlands

Bulgaria

Megtanulni tudni (Learning to Know)

Finland

Greece

Megtanulni csinálni (Learning to Do)

Luxembourg

Hungary

Belgium

Poland

Megtanulni együtt élni (Learning to Live Together) Megtanulni létezni (Learning to Be)

United Kingdom

Latvia

Austria

Slovakia

France

Portugal

Germany

Italy Estonia

Slovenia

Czech Republic Spain

Forrás: Hoskins–Cartwright–Schoof, 2010

315 Lásd a CRELL ELLI: A sound model to measure lifelong learning in the EU című weblapját (http://ec.europa.eu/dgs/jrc/index.cfm?id=1410&obj_id=11560&dt_code=NWS&lang=en). 316 Lásd: UNESCO Task Force on Education for the Twenty-first Century (www.unesco.org/delors).

297


nHalász Gábor

számára közvetlenül használhatóvá tették az eredetileg 1996-ban megjelent UNESCO-jelentés egyébként sokak által annak újszerűsége miatt nehezen emészthetőnek tartott tudásfogalmát. Számunkra mindezekből elsősorban az az érdekes, hogy az Európai Unió által kezdeményezett és támogatott kutatások nem egyszerűen a közösség vagy a Bizottság által használható jelentéseket eredményeznek, hanem ezen messze túlmutató hatásuk van. Ezek megtermékenyítik a nemzeti szinten működő kutatásokat vagy tágabban a nemzeti szintű tudástermelők és -elosztók munkáját, hatnak gondolkodásukra, alakítják nyelvezetüket, és mindenekelőtt olyan releváns adatok birtokába juttatják őket, amelyeket azután bevihetnek a nemzeti szakpolitikai diskurzusba. A kutatásokba a többnemzetiségű konzorciumok tagjaként bekapcsolódó nemzeti műhelyek vagy egyének – amelyek/akik saját országukban gyakran jelentős szakmai befolyással rendelkeznek – egy-egy kutatási projekt során rendkívül intenzív kommunikációban állnak egymással, amelynek során elméleti modellekben, értelmezési keretekben, terminológiákban, az adatok interpretálásában és hasonlókban kell megegyezniük egymással. Ennek révén akarva-akaratlanul építik a közös európai oktatási nyelvezetet, gondolkodást és mentalitást, amelyet azután bevisznek saját országuk belső szakpolitikai folyamataiba, és így az európaizálódás egyik legfontosabb motorjaivá válnak. Persze itt is nagy eltérések alakulhatnak ki a tagországok között: egyes országok kutatói és szakmai műhelyei rendkívüli intenzitással és nagyszámban vesznek részt az ilyen folyamatokban, a közösségi térbe egyszerre „feltöltve” és onnan „letöltve” dolgokat, miközben más országok esetében a részvétel szórványos marad, nem éri el az intenzitás kritikus szintjét. Vannak olyan nemzeti kutatóműhelyek, amelyek az Európai Bizottság állandó partnereivé váltak, és amelyek ilyen módon különösen nagy szellemi hatást gyakorolnak a közösségi szakpolitikára. Ilyennek tekinthető például a korábban említett CHEPS. Sok esetben olyan hálózatok vagy intézmények válnak a Bizottság kiemelt tudásteremtő partnerévé, amelyek ugyan nemzetköziek, de stabil bázissal rendelkeznek a tagállamokban, és így könnyen tudnak értékes információk birtokába jutni. Ilyen például a sajátos igényű gyermekek nevelése területén a korábban már említett Európai Ügynökség a Sajátos Nevelési Igényű Tanulók Oktatásának Fejlesztéséért. Egy-egy konkrét szakpolitikai döntést megalapozó kutatás, különösen ha olyan területen zajlik, ahol korábban nagyobb adatgyűjtésre épülő, átfogó összehasonlító elemzést nem lehetett készíteni, és ahol ennek lehetőségét éppen a közösségi támogatás teremtette meg, komoly szellemi áttörést is jelenthet az adott szakterületen. Ilyennek tekinthetjük azt a korábban említett, a NESSE-hálózat keretei között keletkezett elemzést a migráns gyerekek oktatásáról, amely a kétezres évek közepén a Bizottság e témában vitára bocsátott zöld könyvét alapozta meg.317 Vannak stabil szakmai műhelyek, amelyek olyan kutatásokat folytatnak, melyek nagy értéket jelentenek az 317 Lásd a Bizottság Migrant children and education: challenges and opportunities for EU education systems című weblapját (http://ec.europa.eu/education/news/news490_en.htm) és ott a NESSE jelentést (Heckmann, 2008)

298



oktatási ágazat számára is, de nem ezen ágazat keretei között működnek. Ilyen például a korábban említett európai munkafeltételek vizsgálatot gondozó, a foglalkoztatási ügyekért felelős igazgatóság által felügyelt Eurofound. Korábban többször utaltam az ún. klaszterekre, az Európai Bizottság által működtetett és a tagállamok oktatási minisztériumai által delegált szakértőkből álló, tematikus hálózatokra, amelyek a kétezres évek második felében az „Oktatás és képzés 2010” program implementálását segítették. Ezek tevékenységének legfontosabb eleme a társas vagy társaktól történő tanulás (peer learning activities – PLA) volt, azaz olyan „látogatási programok”, amelyek helyszínéről és témájáról a közös politika prioritásainak megfelelően született döntés. A klaszter tagjai a PLA keretében elmentek abba az országba, amely a közös politika valamely területén sikeres megoldásokat tudott felmutatni (például különösen eredményes együttműködést az egyetemek és a vállalatok között, vagy a nem formális és informális tanulás során szerzett kompetenciák elismerésének követésre méltó megszervezését), és ezeket a „terepen” tanulmányozták és elemezték. Egyúttal meg is osztották a szerzett tapasztalataikat: e programokról olyan összefoglaló elemzés készültek, amelyeket a későbbiekben tudásforrásként lehet használni.318 A közös politika implementálásának támogatására létrejött klaszterek jól illusztrálják, hogy az egymástól tanulás és az ennek során zajló tudásépítés mennyire meghatározó eleme az uniós szakpolitikák alakításának és megvalósításának. Az a mód, ahogyan a közösség – döntően az Európai Bizottság közvetlen menedzselésével – a jövőben várható oktatáspolitikai kihívások előrejelzéséhez, a döntések megalapozásához és ezek hatásainak monitorozásához szükséges tudást létrehozza és használja, a szakpolitika alakításának sajátos modelljét képviseli, és e modell természetesen hat a tagországokra. A tudás és az információ középpontba helyezése egyfajta „intelligens” és „racionális” politikaalakítási modellt eredményez, amelyet nagymértékben erősít az Unió politikai rendszerének az a korábban említett319 jellemzője, hogy itt a „kormány” (a Bizottság) nem áll politikai pártok ellenőrzése alatt, és viselkedését alapvetően technokrata szempontok határozzák meg. Ez a fajta „kormányzás” szükségképpen felértékeli a szakszerűséget és a racionális mérlegelést a különböző társadalmi vagy politikai csoportok lobbiérdekeivel történő, „sakkozásra” építő politikával szemben. A tudástermelés egyik különösen fontos hordozója az értékelés. A közösségi politika értékelésekben rendkívül gazdag: minden közösségi programnak vagy uniós forrásokból finanszírozott fejlesztési beavatkozásnak szerves része az eredmények és a hatás értékelése. Ez önmagában is következik a kormányzás technokrata jellegű közösségi filozófiájából, de oka az is, hogy a közösségre különösen erős nyomás nehezedik azért, hogy kezdeményezései ésszerűségét igazolja. Azok az országok, amelyekben az értékelés eleve fontos kormányzási eszköznek számít, és amelyekre eleve jellemző az, amit a neves oktatáskutató Guy Neave az „értékelő állam” fogalmával írt le, (Neave, 1998) természetes módon megkövetelik 318 Ezeket lásd a CEDEFOP említett Knowledge System for Lifelong Learning című weblapján: (http://www.kslll.net). 319 Lásd a 4.2 Hogyan formálódik a szakpolitika az Európai Unióban? című részt.

299


nHalász Gábor

a közösségtől, hogy normáiknak e területen is megfeleljen. A folyamatos értékelési kényszer felértékeli az értékelést, mint professzionális tevékenységet, amely nehezen különböztethető meg az alkalmazott társadalomtudományi kutatásoktól: (Weiss, 1998) éppúgy, mint az, ez is értékes új tudást teremt, és a tudásbázis bővítésének és mélyítésének fontos eszközeként működik. Az értékelési feladatok a kutatói közösség megszólításának és a közösségi szakpolitikai folyamatokba történő bevonásának fontos eszköze. Az olyan jellegű értékelési feladatokat, mint például a közösségi oktatási programok egyegy kifutóban lévő generációjának vagy az Európai Szociális Alap oktatásfejlesztési célú felhasználásának az értékelése, általában nem a nemzeti közigazgatási apparátusok végzik, hanem társadalomtudományi kutatók, akiket gyakran magánvállalkozásként működő tanácsadó cégek foglalkoztatnak. A kutatói közösség bevonása a közösségi értékelési folyamatokba nemcsak sajátos tematikus orientációval jár együtt – vagyis azzal, hogy a kutatók sokasága a közösségi politikához közvetlenül kapcsolódó gyakorlati feladatokon dolgozik –, hanem azzal is, hogy követniük kell az e tevékenységhez kapcsolódó módszertani standardokat is. Az a kutató, aki professzionális értékelőként a közösségi célok nemzeti szintű érvényesülését vizsgálja, a „kritikai vonalról” szükségképpen átkerül a „technokrata vonalra”. Az Európai Bizottság támogatásával zajlott kutatások vagy értékelések eredményeit megnézve rögtön észrevesszük, annak a társadalomtudományi paradigmának, amelyek „kritikainak” szoktunk nevezni, itt nem sok nyomát találjuk. Az európaizálódás ezen a területen lényegében egyet jelent a társadalomtudományi kutatás „problémamegoldó” vagy „technokrata” vonulata erősödésével. A szakpolitika és a kutatás közötti kapcsolatok alakulásának egy másik, az európaizálódás által támogatott érdekes vonulata a tényeken alapuló politika (evidence based policy) korábban már említett megközelítésének térnyerése. Annak a fényében, amit a közösségi politikáról eddig elmondtunk, nem lehet semmi meglepő abban, hogy annak az igénye, hogy a szakpolitika a tudományos kutatás normáinak megfelelő evidenciákra épüljön, különösen erős az uniós politikaalakítás kontextusában. Nincs mit csodálkozni azon, hogy az Európai Bizottság különösen hálás támogatója lett a tényeken alapuló politika eredetileg az Egyesült Államokban keletkezett és Európába részben az OECD közvetítésével átkerült gondolatának. E téma a 2007-es német elnökség alatt került be a közösségi agendába, amikor a szövetségi oktatási minisztérium az elnökség hivatalos programja keretein belül Tudás a cselekvésért: a tényeken alapuló oktatáspolitikát szolgáló kutatási stratégiák címmel konferenciát szervezett Frankfurtban.320 Itt a Bizottság oktatási ügyekért felelős igazgatóságának vezetője az oktatással kapcsolatos közösségi döntések tétjének növekedésével indokolta, hogy a tényeken alapuló oktatáspolitika a közösségi gondolkodás előterébe került. „A tét növekedése abból fakad – mondta –, hogy a döntéshozók és a gyakorló szakemberek egyre inkább a közvélemény, a média és a politikusok intenzív figyelmétől követve dolgoznak”, és így „a politikai döntéseket feszültséggel teli atmoszférában kell meghozni. Ahhoz, hogy 320 A Knowledge for action: Research Strategies for an Evidence-Based Education Policy című konferencia programját lásd: (http://ice.dipf.de/de/pdf/tagungsdokumentation).

300



helyesen tudjunk dönteni, tudnunk kell, mi az, ami működik.” Ezért konszenzus alakult ki abban, „hogy közelebb kell hoznunk egymáshoz a tudást (a kutatásokból származó adatokat) és a cselekvést (a tanítás és a tanulás gyakorlatát)”. (Quintin, 2007) A Bizottság oktatási főigazgatója fontosnak tartotta hangsúlyozni azt is, hogy a tényeken alapuló politika valójában nem új jelenség az Unióban, hiszen a mérhető mutatók alkalmazására épülő szakpolitikai koordináció említett gyakorlata is lényegében már ebbe az irányba mutatott. Jelezte az elmozdulást a tényeken alapuló szakpolitika felé az Európai Bizottságnak a frankfurti konferencián felidézett, 2006-ban keletkezett közleménye is, (European Commission, 2006b) amely az európai oktatási rendszerek hatékonyságát, illetve a társadalmi méltányossághoz és igazságossághoz való hozzájárulását elemezte. E közleménynek azért volt különösen nagy jelentősége és súlya, mert ez támasztotta alá az állam- és kormányfőknek a lisszaboni folyamat újraértékeléséről és felgyorsításáról hozott stratégiai döntését. E döntés nemcsak azt fogalmazta meg, hogy „az oktatásnak és a képzésnek központi szerepet kell elfoglalnia a lisszaboni reformprogramban”, hanem azt is, hogy „fel kell gyorsítani a reformokat az egyszerre hatékony és méltányos […] oktatási rendszerek biztosítása érdekében.” 321 A „hatékonyságot és méltányosságot erősítő oktatási reformok” nem is olyan rég még egyértelműen belső nemzeti ügynek számítottak: a közösségnek nem volt jogalapja arra, hogy megítélje, mennyire hatékonyan és mennyire méltányosan működnek a tagállamok oktatási rendszerei. Mihelyst közösségi ügy lett a hatékonyság és méltányosság, tényekre volt szükség ahhoz, hogy a közösség az egyes tagországoknak jelezhesse, ha problémákat lát e területen. Az említett közlemény kutatási adatok sokaságát használta fel annak érdekében, hogy a tagállamokat megbízható módon tudja orientálni, például olyan politikailag érzékeny kérdésekben, mint a hallgatók anyagi hozzájárulása a felsőoktatás költségeihez vagy az oktatás eredményessége mérését szolgáló rendszerek fejlesztése. (Wößmann–Schütz, 2006) A frankfurti konferenciát követően tartott ülésén az oktatási miniszterekből álló Tanács külön napirend keretében foglalkozott a tényekre épülő oktatáspolitika kérdésével. Olyan javaslatokat vitatott meg, mint például az, hogy a tagállamok „tegyenek lépéseket az oktatáskutatási kapacitások további fejlesztése érdekében”, „erősítsék meg az ilyen kutatásokból és más forrásokból származó evidenciák felhasználását az oktatáspolitikában és a gyakorlatban” és „váljon lehetővé az ilyen akciók közösségi támogatása” (The Council…, 2007). A Tanács ezen ülését megelőzően a Eurydice a tagállamokban adatgyűjtést végzett az oktatáskutatások helyzetéről, amely jól mutatta, hogy a közösség számára nemcsak az vált fontossá, milyen az oktatáskutatások helyzete a tagországokban, hanem az is, milyen a tényeken alapuló politika ismertsége és támogatottsága (lásd a 11. keretes írást). A Tanács említett ülésére önálló bizottsági előterjesztés készült a tényeken alapuló oktatáspolitika témájáról, amit megvitatott a Brüsszelbe delegált, uniós nagykövetekből álló Állandó Képviselők Bizottsága

321 Elnökségi következtetések. Brüsszeli Európai Tanács. 2006. március 23–24.

301


nHalász Gábor

(COREPER) is, ami jelzi a téma politikai súlyát.322 A Tanács többek között azt állapította meg, hogy az oktatáskutatások területén Európában olyan elmaradás alakult ki, amely akadályozhatja az oktatási ágazat megfelelő fejlődését. 11. keretes írás. Az Európai Unió tagállamokhoz eljuttatott, oktatáskutatásokra vonatkozó kérdőíve (2007. február) 1. kérdés: Témája volt-e az oktatásra és képzésre vonatkozó kutatások kérdése országos szintű vitáknak az elmúlt 15 évben? Mi volt e viták középpontjában? A kutatások minősége? Ezek hasznossága? Kapcsolatuk a gyakorlattal? Milyen nemzeti szintű referenciadokumentumokból lehet megismerni e vitákat? 2. kérdés: Milyen intézkedéseket hozott a kormány (illetve a kormányhoz kötődő kutatásfinanszírozó szervezetek), ha egyáltalán hozott ilyeneket, annak érdekében, hogy javítsa az oktatásra és képzésre irányuló kutatások szervezését, finanszírozását (az oktatáskutatásokra fordított kiadások szintjét vagy ennek módját) és minőségét az elmúlt 15 évben? 3. kérdés: Sor került-e az elmúlt 15 évben olyan, az oktatásra és képzésre irányuló kutatásokat érintő új kezdeményezésekre és/vagy új struktúrák létrehozására, amelyek célja a kutatási eredmények terjesztésének (dissemination) javítása, illetve annak elősegítése, hogy a (nemzeti, regionális, helyi és iskolai szintű) döntéshozók a kutatási eredményekhez jobban hozzáférhessenek (például kommunikációs hálózatok vagy közvetítő szervezetek [mediation/brokerage agencies] létrehozása)? 4. kérdés: Hogyan épül be a kutatási komponens, illetve a kutatói képzés (research component or training) az alap- és középfokú oktatásban dolgozó pedagógusok képzési programjába? Mennyi időt szánnak erre a képzési program egésze során, illetve szánnak-e egyáltalán erre időt? Milyen képzettséghez (qualification) jutnak a pedagógusok a kutatásra és tényekre alapozott vizsgálatok ellenőrzésében (to supervise research-based and evidence-based studies) a képzési programjaik során (BA-, MA- és PhD-szintű képesítések; kutatási tapasztalatok hossza években; tényekre alapozott adat- és információforrásokkal végzett munka hossza években)? 5. kérdés: Része-e a tanárok rendes munkaidejének az az idő, amit a tényekre és kutatásokra alapozott tevékenységre fordíthatnak (time for evidence- and researchbased action)? Mennyi ez az idő, ha van egyáltalán ilyen idő? Vannak-e olyan eszközök (például szervezeti feltételek, továbbképzés, pedagógiai vezetői támogatás), amelyek segítik a tanárokat abban, hogy tényekre és kutatásokra alapozott tevékenységet folytassanak (teachers’ evidence- and research-based action)? Forrás: NFER323

322 Tényeken alapuló politikameghatározás az oktatás területén. Feljegyzés az Állandó Képviselők Bizottsága számára. Az Európai Unió Tanácsa. Brüsszel, 2007. április 25. 8568/07. EDUC 70. SOC 139. 323 Lásd az NFER Eurydice Unit Relationship between research, policy and practice című weblapját (http://www.nfer.ac.uk/nfer/index.cfm?9B278B5F-C29E-AD4D-009A-874ED736C04A).

302



A közösség figyelme a kétezres évek közepén nem először fordult az oktatáskutatás és tágabban az oktatáspolitika közös tudáshátterének kérdése felé. A „legfrissebb oktatási adatok és dokumentumok összegyűjtése” és ennek érdekében egy „információs hálózat” felállítása már az 1976-os első oktatási akcióprogram hat prioritásterületének is egyike volt.324 Ebből született később a Eurydice. A kilencvenes évek elején az oktatási miniszterek már elfogadtak egy határozatot az oktatáskutatások és az oktatási statisztika helyzetének javításáról, (Gretler, 2007) majd abból kiindulva, hogy „a tagállamok növekvő gazdasági és társadalmi egymásra utaltsága miatt a döntéshozók egyre inkább rá vannak utalva mind nemzeti, mind európai szinten összehasonlítható statisztikákra”, a maastrichti szerződést követően újra döntést hoztak az oktatási statisztika fejlesztéséről.325 Az oktatáskutatás és az oktatási döntések tudásháttere témájának közösségi szintre emelkedésére több okból érdekes számunkra. A közösség érdekeltté vált az oktatáskutatások ügyében, elkezdte igényelni a mindenki által használható kutatási eredmények megosztását, beleértve ebbe azoknak a költségeknek a megosztását is, amelyet ezek létrehozása igényel. Az uniós országok oktatási vezetői érzékelték, hogy minél jellemzőbbé válik a jelentősebb oktatáspolitikai vagy oktatásfejlesztési döntések tudományos kutatásokból származó bizonyítékokra alapozása, annál nagyobb tétje van annak, mi is az, amit a kutatás alátámaszt vagy megcáfol. Mivel a kutatási eredmények növekvő mértékben jelölhetnek ki politikai irányokat, megnőtt a tétje annak, hogy ki és milyen módon igazolja a kutatási eredményeket, ki és milyen módon állapítja meg, hogy a kutatási eredmények valóban evidenciaként, azaz bizonyítékként kezelhetőek-e. Az oktatáspolitika európaizálódása magával hozta az oktatáskutatás európaizálódását, ami persze visszahatott és visszahat az előbbire: az oktatáskutatás közösségivé válása tovább erősíti az oktatáspolitika európaizálódását. Az európaizálódó oktatáskutatás egyúttal sajátos megközelítések megerősödését is eredményezi a kutatásokról, a kutatás és a gyakorlat közötti kapcsolatról és az oktatásügyi kutatásokkal kapcsolatos kormányzati politikákról való gondolkodásban. Annak az európai oktatáskutatási paradigmának, amely a kétezres években kezdett explicit módon is körvonalazódni, a gyakorlati hasznosítás és alkalmazás áll a középpontjában: ez azokat a kutatásokat favorizálja, amelyek képesek hozzájárulni a szakpolitika által érzékelt problémák megértéséhez és megoldásához, és elő tudják segíteni az olyan közpolitikai célok, mint a méltányosság vagy a hatékonyság oktatási ágazaton belüli érvényesülését. (European Commission, 2008e)

324 Resolution of the Council and of the Ministers of Education, meeting within the Council, of 9 February 1976 comprising an action programme in the field of education. Official Journal C 038, 19/02/1976 P. 0001 – 0005 325 Council Resolution of 5 December 1994 on the promotion of education and training statistics in the European Union. Official Journal C 374, 30/12/1994 P. 0004 – 0006.

303


7 Az integráció mechanizmusai és hatásai Mindannak, amiről eddig szó volt, két kérdés állt a középpontjában, és a választ továbbra is ezekre keressük. Az egyik, létezik-e sajátos európai oktatáspolitikai paradigma, és ha igen, ennek mi a természete. A másik, ezzel szorosan összefüggő kérdés az, vajon az európai integrációs folyamat milyen mértékben alakítja át a nemzeti oktatási rendszerek fejlődését. Ezek megválaszolása vihet vissza bennünket a könyv elején megfogalmazott dilemmához: vajon a nemzeti oktatási rendszerek más módon fejlődnek-e az Európai Unió keretei között, mintha ezen kívül lennének. A fenti két kérdésből egy sor további következik. A közös európai oktatáspolitikai paradigma, ha ilyen létezik, miben több és miben más, mint az, amit az egyes országok külön-külön maguk kitermelnek vagy képviselnek? Vannak-e olyan összefüggések, amelyek uniós szinten jobban és másképpen érvényesülnek, mint nemzeti szinten, és amelyek hatására a közösségi oktatáspolitika szükségképpen más minőséget képvisel, mint a nemzeti oktatáspolitikák? Melyek azok az intézményi és egyéb mechanizmusok, amelyek ezt a sajátos minőséget létrehozzák? Az a tény, hogy egy ország tagja az Európai Uniónak, elkerülhetetlenül sajátos fejlődési pályára állítja-e oktatási rendszerét? Lehetséges-e, hogy egy ország tagja legyen az Európai Uniónak, ugyanakkor az oktatási ágazatban ne a közös politikának megfelelő módon cselekedjék? Lehetséges-e az Unió tagjaként az oktatási ágazatban más úton járni, mint a közösség egésze? Ha valóban létezik sajátos európai oktatáspolitikai paradigma, akkor lehetséges-e, hogy ez ne vagy csak korlátozott módon érvényesüljön az egyes tagországokban? Elkerülhetetlen folyamat-e a nemzeti oktatási rendszerek és nemzeti oktatáspolitikák európaizálódása, és ha igen, akkor ez milyen nagyságrendű, milyen mechanizmusokon keresztül érvényesül és elsősorban mely területeken indukál változásokat a tagországokon belül? E kérdések megfogalmazásának és megválaszolásának rendkívül nagy jelentősége van a nemzeti oktatáspolitikákról való gondolkodásuk szempontjából. Ez utóbbiakon belül egészen más alternatívák rajzolódhatnak ki attól függően, hogy így vagy úgy válaszoljuk meg őket. A nemzeti oktatáspolitikai tér szereplői – legyen szó akár döntéshozókról, akár a döntések tudáshátterének alakítóiról, akár a döntéseket befolyásolni kívánó szakmai vagy társadalmi csoportokról – más módon viselkednek és más módon célszerű viselkedniük akkor, ha a fenti kérdésekre pozitív, vagy ha negatív választ adnak. Azaz másképpen kell viselkedniük 304


akkor, ha érzékelik a sajátos közös európai oktatási fejlődést és oktatáspolitikai paradigmát, vagy ilyen nem jelenik meg a látóterükben. Természetesen másképpen kell viselkedniük akkor is, ha úgy vélik, ennek keretei között érdemes vagy kell maradniuk, vagy ha azt gondolják, lehetséges ezen kívül is mozogni.

7.1 A KÖZÖSSÉGI OKTATÁSPOLITIKA TERMÉSZETE ÉS HATÁSA Az első kérdésünk az volt, létezik-e sajátos európai oktatáspolitikai paradigma, és ha igen, mi a természete. Noha az eddigiekből remélhetően feltárultak a közös oktatáspolitika legfontosabb tartalmi sajátosságai, érdemes ezeket röviden összefoglalni, jelezve egyúttal, milyen irányban alakították és alakítják a tagországok oktatási rendszerei fejlődését.

7.1.1 A KÖZÖSSÉGI POLITIKA TARTALMI JELLEMZŐI

Korábban, a 4.2 Hogyan formálódik a szakpolitika az Európai Unióban? című fejezet végén hosszabban idéztem a közösségi oktatáspolitika egyik ismert elemzője, John Field szavait, aki úgy fogalmazott, hogy az Európai Uniót általában „olyan szakpolitikák jellemzik, amelyek elsősorban gazdasági szempontokhoz kötődnek”, és hogy a közös oktatáspolitika az Unióban „a közös piac kiépítéséhez való lehetséges hozzájárulása miatt” fejlődhetett ki és válhatott legitimmé. (Field, 1998) Valóban – és ennek az eddigiekben sokféle igazolását láthattuk – az uniós oktatáspolitika egyik alapvető tartalmi sajátossága az, amit kritikusai „instrumentális” jellegnek neveznek, és amit a pozitívabb megfogalmazásokra hajlók úgy írnak le, hogy ez a politika valós társadalmi problémákra keres megoldásokat. Az uniós szakpolitika meghatározó jellemzője a pragmatizmus. Noha rendelkezik határozott értékelkötelezettséggel, a konkrét teendőket nem ebből vezeti le. Hogy csak egyetlen példát mondjak: a piachoz mint társadalmi regulációs mechanizmushoz való alapvetően pozitív viszonya önmagában nem generál semmilyen cselekvést. Abból, amit tesz, természetesen mindig kiolvasható valamilyen implicit ideológia, de cselekvése nem ennek az ideológiának a nevében, nem ennek az érvényre juttatása érdekében történik. Ezzel is összefügg, hogy a közösségi szakpolitika sokkal kevésbé kötődik a kultúrához, mint a nemzeteké. Az Európai Bizottságban már a nyolcvanas évek legelején megtörténhetett, hogy az oktatásért való felelősséget teljesen elszakították a kultúra területéről, és a foglalkoztatásival kapcsolták össze. Jelenleg ugyan az oktatás és a kultúra egy főigazgatóság hatókörébe tartozik, de ezek mintha teljesen izoláltak lennének egymástól, az utóbbi szinte semmilyen módon nem hat az előbbire, és az oktatási ágazat intenzívebb kommunikációt tart fenn a másik főigazgatóságon belül működő foglalkoztatási területtel, mint az azonos szervezeti egységen belül lévő kulturálissal. Az uniós oktatáspolitikai gondolkodás implicit módon ugyan, de elég világosan állást foglalt abban a vitában, amely – nemcsak az oktatásról, hanem ál305


nHalász Gábor

talában a közszolgáltatásokról való gondolkodásban – évtizedek óta talán leginkább megosztja a szakmai közvéleményt, és amit leegyszerűsítve az állami vagy piaci megközelítések szembeállásaként lehet leírni. Az egész életen át tartó tanulás oktatáspolitikai paradigmájának meghatározó eleme a tanulásért való egyéni felelősség előtérbe helyezése, ami pozitív viszonyt tükröz a tanulás piacához. A felsőoktatási politika területén meghatározó az intézmények gazdálkodási önállóságának, bevételi forrásaik diverzifikálásának és a „vállalkozó egyetem” gondolatának a támogatása. A szolgáltatások egységes európai piacáról folyó vitákban a Bizottság oktatási területtel foglalkozó egységei a tagállamok szakminisztériumainál jóval nyitottabb voltak annak az álláspontnak az irányába, amely az oktatást természetes módon szolgáltatásnak tekinti. Nem meglepő a „kritikai” irodalom gyakori utalása arra, hogy „az Európai Unió politikáját könnyen el lehet helyezni az oktatás és képzés piacosítását, privatizálását és individualizálását hangsúlyozó, mindent átszövő »neoliberalizmus« diskurzusába”. (Cort, 2010) Fontos persze ehhez hozzátenni, hogy a közösségi politikán belül nem érzékelhető ellentmondás a piachoz fűződő pozitív viszony és az általános humanista vagy demokratikus értékek között. Az aktív állampolgárságra, demokráciára, a különbözőséggel szembeni türelemre, a szolidaritásra nevelés értékei ebben a kontextusban teljes harmóniában vannak a versenyképesség, a minőség, a kiválóság, a hatékonyság, a társadalmi kohézió értékeivel. Mivel ezek nem kerülnek összeütközésbe egymással, az nem merül fel, hogy közöttük választani vagy bármelyik oldalt preferálni kellene. Az egyértelműen pozitív viszony a piachoz nem jár együtt az általános emberi és közösségi értékek negligálásával. Amíg e két oldal a nemzeti politika szintjén gyakran konfliktusba kerül, addig ez a fajta konfliktus a közösségi politikában hiányzik. Ennek az az egyik legfontosabb oka, hogy uniós szinten nem születnek olyan elosztási döntések, amelyek nyerteseket és veszteseket produkálnak, így az elosztás elveiről szóló viták nem itt robbannak ki. A hetvenes évek többször említett fordulata óta a közösségi politikának, mint láttuk, meghatározó tartalmi eleme a fejlesztő orientáció, ami teljesen más oktatáspolitikai gondolkodást eredményez, mint a szabályozó. Szemben a tagállamival, közösségi szinten nemcsak elosztási kérdések nem merülnek fel, de általában olyan szabályozási kérdések sem, amelyek bizonyos szereplőket viselkedésük kötelező megváltoztatására kényszerítenének, és aminek szintén szükségképpen vannak nyertesei és vesztesei. A fejlesztő orientációnak, szemben a szabályozóval, meghatározó eleme, hogy legtöbbször nem mindenkihez, hanem csak azokhoz szól, akik a fejlesztési folyamatokba önként bekapcsolódnak. A közösségi politika emiatt is kevésbé terhelt konfliktusokkal, mint a nemzeti szintű. A közösségi oktatáspolitika tartalmát nehéz elválasztani attól az eszközrendszertől, amelyet alkalmaz: ez maga is nagymértékben alakítja a tartalmat. Az eszközök között legfontosabb a pénzügyi ösztönzés, ami szorosan összekapcsolódik a fejlesztésorientáltsággal. Ezt fejezi ki annak a korábban többször idézett tanulmánynak a címe (Az erszény hatalma), amely az Erasmus Mundus program példáján elemzi a közösségi befolyás mechanizmusát. (Batory–Lindstrom, 2011) Az Európai Bizottság olyan ösztönzési kereteket teremtett, melyekben a 306



nemzeti rendszerek számos, gyakran meghatározó súlyú szereplője másképp viselkedik, mintha ezek nem léteznének. Legalább ennyire fontos a szimbolikus eszközök alkalmazása, ami magában foglalja az információkkal, érvekkel, adatokkal, működő gyakorlatokkal történő folyamatos szembesítést, ami azután befolyásolja a nemzeti szereplők gondolkodását, és megváltoztatja a közöttük lévő kognitív erőviszonyokat. Ezek az eszközök egyfajta tartalmat is hordoznak. A mögöttük található kormányzási filozófia maga is normatív erővel bír: az oktatási rendszerek kormányzásának olyan normatív modellje bontakozik ki belőle, amely nemcsak a fejlesztést és jobbítást helyezi a középpontba, de ehhez azt is hozzárendeli, hogy ezt nem lehet és nem szabad ráerőltetéssel és a homogén viselkedés előírásával megvalósítani. A közösségi oktatáspolitikának alapvető jellemzője, amit legjobban talán a modern jelző ír le. E politika maximálisan nyitott a technológia és a technológiai fejlődés irányába, különös tekintettel az információs és kommunikációs technológiára. Pozitív módon viszonyul a fejlődés gondolatához, fejlesztő attitűddel reagál az alulfejlettségre vagy az elmaradottságra. A korábban említett pragmatizmusból is fakad, hogy megközelítésmódjára a racionális érvelés és a tények tisztelete jellemző. Ritka, hogy a közösségi oktatáspolitikai cselekvésben szerepet játszanának az érzelmek vagy a pátosz, beleértve ebbe azt is, ahogyan az európai egység egyébként sokakban nyilván pozitív érzelmeket keltő gondolatához viszonyul, vagy ahogyan a társadalmi összetartozás és szolidaritás értékeit kezeli. Az esélyegyenlőség és a társadalmi kohézió támogatásában kevésbé érzékelhetjük a szolidaritás értékéhez való hagyományos érzelmi ragaszkodás mozzanatát, mint annak a racionális belátását, hogy a modern társadalom természetes módon minden egyénnek egyforma esélyt próbál adni, és nem engedi érvényesülni a rendi kiváltságok semmilyen formáját. Bár a hivatkozás a globális versenyre és az európai leszakadás veszélyére állandóan visszatér, a gazdasági növekedés melletti elkötelezettség természete itt egészen más, mint a nemzetek szintjén. A középpontban sokkal inkább az egyén jólétének modern polgári gondolata áll, mintsem a törzsi természetű közösség más hasonló közösségekkel való rivalizálásának kényszere, ami a nemzetekre gyakran jellemző. Mindezek mellett van még egy olyan tartalmi jellemzője a közösségi politikának, aminek talán minden eddig említettnél nagyobb súlya van, amit talán stratégiai távolságtartásnak nevezhetnénk. Ez abból fakad, hogy itt nem, vagy csak alig érzékelhetőek a szakpolitikai cselekvés közvetlen gyakorlati hatásai. Az implementációs teher meghatározó hányada a tagállamok vállára nehezedik: a végrehajtás mindennapos gondjaival a nemzeti kormányoknak kell megbirkózniuk. Az intézkedések közvetlen gyakorlati hatásai miatti aggodalom, a kalkulálás az ezeket kísérő konfliktusokkal, a folyamatos szembenézés kényszere a végrehajtók minduntalan felbukkanó aggályaival, a közösségi szakpolitikai térben alig van jelen. Ez ismerős lehet az olyan szövetségi államok számára, ahol az intézmények működtetése az alsóbb kormányzati szintek, a tartományok vagy a területi kormányok gondja. E tekintetben az oktatási ágazat helyzete rendkívüli mértékben eltér az olyan ágazatokétól, ahol az Unió közvetlen szabályozó hatalommal rendelkezik, mint amilyen például a mezőgazdaság. Persze uniós szinten 307


nHalász Gábor

is vannak olyan területek – ilyen az oktatási programok „centralizált” komponenseinek menedzselése –, ahol a végrehajtás praktikus ügyeivel kell foglalkozni, de ennek a nagyságrendje nem túl nagy, és a közösségi kormányzás egészéről ezt elég jól leválasztották. A közvetlen végrehajtás gyakorlati problémáinak e távolsága alapvetően meghatározza a közösségi politika természetét. Mindezen tartalmi jellemzők, kiegészítve a korábban a különböző sajátos szakterületekkel kapcsolatban említettekkel, olyan szimbolikus környezetet hoztak létre, amelyben sajátos jelentést kap minden ide bekerülő szakpolitika kérdés. E tartalmi kontextus sajátos módon kondicionálja a szakpolitikai vitákat. Bizonyos dolgokat könnyen kimondhatóvá, másokat kimondhatatlanná tesz. Bizonyos válaszoknak kedvez, míg másokat lefojt. E térbe bizonyos ügyeket könnyű behozni, másokat nehéz. Itt a szakpolitikai viták egészen más kimenete valószínűsíthető, mint a tagállami környezetben. Az európaizálódás egyik ismérve éppen az, mennyire könnyű egy-egy témát a nemzeti szakpolitikai térből a közösségibe átvinni, és ez mennyire igényli a téma átfogalmazását, megszokottól eltérő bemutatását.

7.1.2 A KÖZÖSSÉGI HATÁSOK TERMÉSZETE

Sokan azon próbálják lemérni, az Európai Unió valóban komoly hatást gyakorole a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésére, hogy ez utóbbiakat vizsgálva megtalálják-e a közös politika jól látható, a rendszerek strukturális jellemzőiben is megragadható hatásait. Ilyenkor az Unió befolyását az európai oktatási rendszerek közeledésében, hasonlóvá válásukban, konvergens fejlődésükben próbálják megragadni (lásd például Green–Wolf–Leney, 1999). Az eddigiekből talán világossá vált: azt gondolom, nem ez a legjobb mód az uniós hatások megragadására és értékelésére. A nemzeti rendszerek hasonlóvá válása az Unió nélkül is bekövetkezhetne, és az uniós hatások legérdekesebb elemét nem az ezek nyomán keletkező, a nemzeti rendszerek fejlődésében megragadható eredmények, így azok növekvő hasonlósága alkotják. A leginkább figyelemre méltó az a mód, ahogyan e hatások érvényesülnek. Hogy egy korábban már felmerült hasonlatot alkalmazzak, az oktatás világában az Európai Unió sokkal inkább hasonlítható egy angolkerthez, ahol főleg a természet alakítja a formákat, mint a precíz mérnöki tervek alapján kialakított franciakerthez. Ha valaki képet akar alkotni az „Európai Unió oktatási rendszeréről”, olyan angolkertet érdemes maga elé képzelnie, ahol a kertész nemcsak legalább annyira tudja, mit akar, mint a franciakertet tervező mérnök, de emellett még a természet kiszámíthatatlan hatásaival is kalkulál, sőt főképp az utóbbiban rejlő energiát szeretné saját szolgálatába állítani. Az uniós szakpolitikai folyamatokat bemutatva korábban már használtam az ökoszisztéma hasonlatot, érdemes erre is újra utalnom. A közösség és tagjai, a közösségi és a nemzeti szintű szereplők együttesen olyan ökoszisztémát alkotnak, amelyen belül nem lehetséges és nem is mindig szükséges egyértelműen megjelölni, ki kitől függ, ki kinek az erőforrásait használja, ki kinek a létét fenyegeti, vagy ki kinek nyújt életlehetőséget. Ebben a térben nincsenek lineáris 308



összefüggések, csak többszörös függőségek, és az ebből fakadó komplexitás a meghatározó. Ahogy többször hangsúlyoztam: nem használható az a modell, amely úgy képzeli a dolgokat, hogy a közösség megalkot valamilyen szakpolitikát, majd a tagállamok implementálják azt. A közösségi politikák szinte minden eleme korábban már valahol létezett, és mint láttuk, a „feltöltés” (uploading) éppolyan jellemző, mint a „letöltés” (downloading). A tagok közvetlenül is kommunikálnak egymással, nemcsak a közösségi fórumokon. A Bizottság nemcsak a lehetséges utakat jelöl ki, hanem tanul is folyamatosan a tagállamoktól. A közösen megalkotott vélemények általában addig csiszolódnak, amíg nem marad senki, aki elkeseredetten tiltakozna, aki pedig mégis ezt teszi, annak helyébe egy belpolitikai változás nyomán hamar kerülhet olyan valaki, aki ugyanazt örömmel üdvözli. Aki nem tiltakozik, gyakran nem azért nem teszi, mert egyetért a javaslattal, hanem azért, mert – joggal – azt gondolja, ha nem működik, később úgysem fognak annak megfelelően cselekedni. A közösség nem úgy hat a nemzeti oktatási rendszerekre, mint ahogy azt a nemzeti rendszerek esetében a legtöbb központi kormány teszi, azaz nem előír dolgokat az ágazati szereplőknek, hanem plusz kereteket, tágabb teret biztosít nekik, illetve a közöttük zajló interakciók számára, ami által az erőtér egésze módosul. E tágabb, a korábban létezőt nem felváltó, hanem azt kiegészítő térben a szereplők másokkal találkoznak, mintha „otthon” maradtak volna, másféle interakciók jönnek létre közöttük, minta csak „odahaza” érintkeznének, és a közöttük zajló interakciók kimenete is másképpen alakul: azaz másfajta szakpolitikai kimenetek jönnek létre, mint amilyenek a nemzeti szakpolitikai térben keletkeztek volna. E módosult erőtérben és ökoszisztémában másképpen alakul az oktatási rendszerek fejlődése, mint ahogyan zárt nemzeti keretek között alakult volna. Az intenzív összekapcsolódás nyomán az európai oktatási rendszerekben kétségtelenül erős konvergencia figyelhető meg. Ez megjelenik azokban a fogalmakban, amelyekkel a rendszerek jellemzőit leírjuk, azokban a célokban, melyeket a rendszerek elé tűznek, és azokban a sajátosságokban is, melyek a rendszereket ténylegesen jellemzik. E konvergenciának azonban elsősorban nem az Európai Unió, mint politikai akaratot megfogalmazó intézmény a kiváltója. Az Unió e tekintetben akár egy edényhez is hasonlítható: nem ő főzi az ételt, hanem benne fő az étel. Vagy akár a nyelvhez is hasonlíthatjuk: nem ő maga a fontos, hanem az általa közvetített világ. Az egyezkedés az oktatással kapcsolatos dolgokról nemcsak az Európai Unióban zajlik, hanem sok egyéb helyen, és a kölcsönös tanulásnak vagy a „szakpolitikai kölcsönzésnek” is több egyéb fóruma van az Unión kívül. Maga az Unió is része egy nagyobb ökoszisztémának, amelyben ott van az oktatásban szerepet játszó nemzetközi architektúra egésze, olyan nagyhatású kormányközi szervezetekkel, mint az OECD, a Világbank, az UNESCO, az ILO vagy akár a WTO. Az OECD oktatási testületein zajló munka aktív résztvevőjeként eltöltött másfél évtizedben sokszor megtapasztaltam, hogy az oktatást meghatározó globális folyamatok e szervezetben, melyben ott vannak az amerikai és a csendesóceániai térség fejlett országai is, jóval hamarabb megjelentek, mint az Európai 309


nHalász Gábor

Unióban. Az Unió gyakran lemaradással követi a globális folyamatokat, amelyek csak azok számára jelennek meg úgy, mint „európai elvárások”, akik nem követik az oktatási rendszerek fejlődésének globális folyamatait. Az Európai Unió az oktatással kapcsolatos globális kommunikáció csupán egyik, nem feltétlenül legfontosabb szereplője, és az oktatási rendszerek alakításában játszott szerepét éppoly hiba lenne túlbecsülni, mint alulértékelni. Az uniós szerepet a nemzeti oktatási rendszerek alakításában legpontosabban valószínűleg a közösségi oktatáspolitika alakítói által gyakran használt katalizáló hatás fogalma írja le. Az a tény, hogy a tagállamok oktatással kapcsolatos problémáikat kivihetik a nemzeti szakpolitikai erőtérből, és azokra másokkal együttműködve, interakcióba lépve is kereshetik a választ, módosítja a nemzeti szakpolitikák tartalmát. Az, hogy a közösség a saját programjaival kisebb-nagyobb impulzusokat gyakorol a tagállamok oktatási rendszereiben zajló folyamatokra, legfeljebb kicsiny mértékben módosítja fejlődésük „röppályáját”. Igaz, az ilyen apró módosítások összegződnek, így hatásuk hosszabb távon rendkívül nagy lehet. Abban a végtelen sok szereplővel benépesített és interakciók tömege által befolyásolt ökoszisztémában, melyben az európai országok oktatáspolitikái alakulnak, az Unió meghatározó szereplő, de a dolgok közvetlenül és alapvetően nem rajta múlnak. Jó lenne, ha mérni tudnánk az integrációs intézményekben és folyamatokban való részvétel hasznát, azaz – külön az oktatási ágazatot nézve – össze tudnánk vetni „fenntartási” költségeit azzal a haszonnal, amelyet ennek köszönhetünk, de erre valószínűleg soha nem lesz módunk. Sok olyan folyamat van persze, amelyek esetében biztosak lehetünk abban, hogy az Unió katalizáló hatása nélkül befolyásuk kisebb lenne: kevesebb oktatási rendszert érnének el, és ezekben kevésbé érvényesülnének. Az Unió oktatási tevékenységének több évtizedes történetét vizsgálva nem tudok rámutatni olyan, általa kezdeményezett és támogatott folyamatra, amelyről azt gondolnám, a globális fejlődési trendek téves értékelésén alapult, és rossz irányba navigálta az oktatáspolitikai tér szereplőit. Természetesen nincs olyan dolog, amit ne lehetne elrontani. Egy-egy országban lehet úgy nemzeti élethosszig tartó tanulási stratégiát készíteni, hogy a magasabb döntéshozók között is van, aki nem ismeri a tartalmát. Lehet az Európai képesítési keretrendszerből fakadó kvalifikációs reformot úgy végrehajtani, hogy az ne járuljon hozzá a tanulás és tanítás minőségének javulásához. Lehet úgy haladni a közösség által támogatott felsőoktatás-politikai célok felé, hogy eltévedünk, és közben azt gondoljuk, még mindig az eredeti célt követjük. Lehet úgy szervezni a mobilitási programokat, hogy abból senkinek ne származzon haszna. Ezek azonban nem az uniós oktatáspolitikát minősítik, hanem azokat az országokat, amelyek néha nem a feltáruló lehetőséget, a belső folyamatok katalizálására használható erőt látják a közösségi kezdeményezésekben, hanem olyan külső nyomást, amelyet inkább közömbösíteni szeretnének, vagy éppen csak a tagsággal járó anyagi előnyökhöz való hozzájutás motiválja őket.

310



7.2 A KÖZÖSSÉGI ÉS NEMZETI POLITIKÁK ÖSSZEKAPCSOLÓDÁSA 7.2.1 MEGFELELÉS, KÖZELEDÉS, TÁVOLODÁS

A fejezet elején megfogalmazott két kérdés közül a második a közösségi és nemzeti politikák kapcsolatára vonatkozott. Érdemes ezt két további kettőre bontani: az egyik, vajon mi határozza meg a nemzeti oktatáspolitikai tér szereplőinek viselkedését a tekintetben, hogy inkább a közeledést vagy a távolodást pártolják, és – a másik oldalról nézve – mi határozza meg a közösségi szereplők cselekvését a tekintetben, hogy ezt tolerálják-e vagy sem. A másik kérdés: mi történik, ha egy tagország tartósan „szembe megy” a közösséggel, azaz olyan oktatáspolitikai paradigmát követ, amely más irányba viszi saját nemzeti oktatási rendszere fejlődését, mint amerre a többi halad. Mielőtt e kérdésekre megpróbálnánk választ adni, fontos újra hangsúlyozni: egy dolog a nemzeti oktatási rendszerek és egy másik a nemzeti oktatáspolitikák közeledése vagy távolodása. Természetesen ezek nem függetleníthetőek egymástól, hiszen feltételezhetjük, hogy hasonló tartalmú szakpolitikák előbb vagy utóbb hasonló irányba tolják az oktatási rendszerek fejlődését, és így hosszabb távon hasonló mintázatok kialakulásához vezetnek. A két dolog azonban mégsem ugyanaz. Az oktatási rendszerek fejlődését nemcsak a nemzeti ágazati szakpolitikák tudatos és explicit szándékai alakítják, hanem más, ágazaton kívüli tényezők is, amelyek egy része kapcsolatba hozható az európaizálódással is. Lehetséges például, hogy egy ország ágazati szakpolitikusai különböző okokból kifejezetten gátolni próbálják a kompetencia alapú oktatás terjedését, ugyanakkor az ország átfogó kvalifikációs rendszere mégis az európai mintáknak megfelelően alakul, ami kikényszeríti, hogy a kurrikulumstandardokat a tanulási eredmények (learning outcomes) megközelítést alkalmazva határozzák meg, ez utóbbi pedig inkább a kompetencia alapú felfogást támogatja. Megtörténhet, hogy valamilyen okból a közösségi politikával szembe menve korlátozni szeretnék a felsőoktatási intézmények gazdálkodási autonómiáját, ugyanakkor nem tudnak lemondani arról, hogy az intézmények vállalatoktól, hallgatóktól és európai kutatási programokból szerezzenek bevételeket, belenyugodva abba, hogy az ilyen bevételek növelése kikényszeríti a gazdálkodási önállóság bizonyos szintjét. Az ágazati politika mozgásterét behatárolhatják ugyanazok a tényezők, amelyek a közösségi politika tartalmát is befolyásolják. Tehát a kérdés, melyre a választ keressük: mi történik, ha egy tagország tartósan más irányba halad, mint a közösségi politika. Vajon megteheti-e ezt, és ha megteszi, annak milyen következményei vannak? A rövid és leegyszerűsített válasz az, hogy igen, megteheti. A bonyolultabb viszont inkább az, ha megteszi, ez előbb-utóbb olyan feszültségeket generál, ami miatt egyre kevésbé éri meg ezt tennie. Megteheti, mert a közösség ezt semmilyen közvetlen módon nem szankcionálja. Nemcsak azért nem, mert nincs jogalapja erre, hanem azért sem, mert az eltérésből nem származik közvetlenül mérhető kára. Sőt, akár haszna is lehet belőle, hiszen a más utakra tévedő ország új, eredeti megoldásokat kísérletezhet ki úgy, hogy a tévedések kockázatát és terhét egyedül viseli, a többiek 311


nHalász Gábor

pedig az ő kárán tanulhatnak. Mai gondolkodásunk az uniós politikáról az ilyen eltévelyedéseket a közösség szintjén inkább előnyösnek, mint hátrányosnak látja. A rossz oktatáspolitikából fakadó károk (például a népesség képességszintjének csökkenése vagy a demokratikus intézmények működtetésének romló képessége) az adott országon belül is hosszabb távon jelentkeznek, és hatásuk a közösségre még hosszabb időtávon válik érzékelhetővé. Emiatt közösségi szinten senkinek nem áll érdekében túl gyorsan reagálni, ha egy ország kilép a sorból, érdemes inkább hagyni, hadd menjen a maga kockázatos útján, és tapasztalja meg saját cselekvése következményeit. Fontos persze újra hangsúlyozni, hogy mind a nemzeti, mind a közösségi oktatáspolitikai teret szereplők sokasága népesíti be, akik viselkedése nem feltétlenül koherens. A nemzeti szinten kialakuló oktatáspolitika mögött különböző stabilitású koalíciók sokaságát fedezhetjük fel: az ezeket létrehozó oktatási érdekcsoportok preferenciái könnyen megváltozhatnak, és a korábban kötött koalíciók gyorsan felborulhatnak. Így annak a valószínűsége, hogy nemzeti szinten olyan szakpolitika alakuljon ki, amely valóban tartósan megy szembe a közösségi prioritásokkal és célokkal, nem túl magas, de természetesen előfordulhat. Maga a közösségi oktatáspolitika sincs kőbe vésve, a tagállamok nyomására ez is jelentősen megváltozhat, de – az eddig írottak talán meggyőzték erről az olvasót – az oktatási ágazat szakpolitikai vezetőinek önmagukban szinte semmi esélyük nincs arra, hogy ezt elérjék. Az unió szintjén az oktatáspolitika olyan mértékben integrálódott az emberi erőforrások fejlesztésére irányuló és a gazdaságpolitikához szorosan kapcsolódó átfogó közösségi politikába, hogy ezt a legerősebb oktatási miniszterekből álló koalíció sem tudná onnan kimozdítani. A nemzeti oktatáspolitikai tér szereplőinek viselkedését, ezen belül viszonyukat a közös európai szakpolitikához egyszerre befolyásolják racionális és nem racionális megfontolások. Inkább az előbbiek közé sorolnám, bár egyértelműen nem csak oda tartoznak, azokat a megfontolásokat, amelyek a modernizációs vagy felzárkózási kényszer érzékeléséből fakadnak. Ugyancsak ide lehet sorolni, és ez természetesen nem független az előbbitől, a közösségi fejlesztési források megszerzésének igényét, illetve annak a felismerését, hogy a tagországok ezekhez csak akkor tudnak hozzájutni, ha képesek a közösségi prioritásokkal és célokkal összeegyeztethető nemzeti oktatáspolitikát megfogalmazni. Rögtön hozzáteszem, ez lehet formális, a közösséget szándékosan félrevezetni próbáló lépés is. Ez történik, amikor a nemzeti szereplők, kihasználva a közvetlen közösségi kontroll gyengeségét, úgy tesznek, mintha az uniós politika implementálását célzó programokat hajtanának végre, de ezeket nem veszik komolyan, és nem tesznek valóságos erőfeszítéseket annak érdekében, hogy valóban azokat az eredményeket produkálják, amelyeket a források elnyerése érdekében az uniós döntéshozóknak ígértek. A nemzeti oktatáspolitikai tér szereplői a közös európai oktatási fejlődéshez és oktatáspolitikához való viszonyukat természetesen nem csak racionális mérlegelés alapján alakítják ki, azaz nem csak azt latolgatják – akár tudatosan, akár anélkül, hogy ennek tudatában lennének –, vajon módjukban áll-e attól el312



térniük vagy sem. Ennél nagyobb hatása lehet annak, hogy képesek-e azonosulni a közös szakpolitikai paradigmával, vagy éppen ellenérzéseket táplálnak iránta. E tekintetben érdemes felidéznünk azokat az uniós oktatáspolitikával kapcsolatban megfogalmazódó bírálatokat, amelyekre az eddigiekben is többször utaltam már. Az Unió oktatáspolitikájának a kilencvenes évek óta kétféle jellegzetes bírálata létezik. Az egyiknek azzal van gondja, hogy az oktatással foglalkozva a közösség, megsértve a nemzeti szuverenitás elvét, olyan területre hatol be, amely a nemzeti társadalmak belső ügye. A másik azt helyteleníti, hogy az oktatás területén az Unió túlságosan „instrumentális” megközelítést alkalmaz, vagyis az oktatást túlzottan alárendeli a gazdasági versenyképesség és a társadalmi kohézió céljainak. Mindkét bírálat gyakran szóvá teszi, hogy a közösségi szereplők olyan beszédmódot (discourse) használnak, amely felnagyítja a válságokat, túlzott krízishangulatot teremt, majd ezt használja ki arra, hogy a tagállamokat meggyőzze akár a közös cselekvés szükségességéről, akár annak a megközelítésnek a jogosságáról, amely az oktatásban a gazdasági és társadalmi problémák orvoslásának eszközét látja. Fontos jellemzője e kritikai megközelítésnek az a gondolat, hogy a válság nem a valóságban, hanem a szereplők tudatában és beszédmódjában létezik, és képviselői szívesen idézik e szereplők túlzónak vélt azon megnyilatkozásait, amelyek ennek súlyosságát próbálják érzékeltetni. E bírálatok pontosan érzékelik, hogy az Unió oktatási szerepének megerősítésére való törekvés összefügg azzal a diagnózissal, amely Európa globális szerepének visszaszorulását állapítja meg, és amely ebben meghatározó jelentőséget tulajdonít az oktatás révén alakítható humán tényezőknek, ezen belül különösen a munkaerő képességeinek, rugalmasságának és az innovációhoz való viszonyának. A bírálók vagy azt állítják, hogy e diagnózis téves vagy túlzó, nincs miért vészharangot kongatni, vagy azt, hogy még ha helyes is, akkor sem következik ebből, hogy a bajok forrása az oktatás lenne, azaz megoldásukban ennek az ágazatnak kellene kulcsszerepet adni. Azok a bírálók, akik a tagállamok nemzeti szuverenitásának perspektívájából vizsgálják a közösség oktatási szerepét, sajátos módon ingáznak két ellentétes vélekedés között. Az esetek egy részében azt hangsúlyozzák, hogy a közösség túllép az alapszerződésben biztosított jogain, vagy ha jogi értelemben ez nem is történik meg, a közösségi cselekvés erodálja a tagállamok képességét arra, hogy a nemzeti oktatási rendszerben zajló folyamatokat ellenőrizze, és ezzel rendezetlen állapotokat hoz létre. (Charlier–Croché, 2005) Az esetek másik részében éppen fordítva, komolytalannak tekintik a szankcionáló hatalom nélküli közösségi cselekvést: olyan: „kutyának, amelyik ugat, de nem harap”. (Duclaud-Williams, 2004; Martens–Balzer, 2008) Ez az utóbbi, inkább szkeptikus vélekedés arra hajlik, hogy a közösségi cselekvést az oktatás területén nem kell komolyan venni. Visszatérve arra a korábban feltett kérdésre, mi határozza meg a nemzeti oktatáspolitikai tér szereplői viselkedését a tekintetben, hogy inkább a közeledést vagy a távolodást választják-e, azt kell látnunk, a legtöbben általában egyáltalán nem foglalkoznak ezzel, és csak ritkán hoznak olyan döntést, amely explicit módon az Európához való közeledés vagy távolodás perspektívájában jelenik 313


nHalász Gábor

meg. Egyszerűen végzik a dolgukat, a leggyakrabban nem is tudva arról, hogy azzal, amit tesznek, az európaizálódás folyamatát is viszik előre. Nem tesznek mást, mint élik a mindennapi életüket abban az „ökoszisztémában”, amelyben a nemzeti és európai elemek jó ideje szétválaszthatatlanul összekapcsolódtak. Vannak persze olyan szereplők is, akiknek formális értelemben is feladatuk a közvetítés. Így például minden tagállam oktatási minisztériumán belül működnek olyan szervezeti egységek, amelyek egyfajta hídszerepet töltenek be a közösségi és a nemzeti szakpolitikai terek között. Jelentőségük miatt érdemes róluk külön is pár szót szólni. Az ilyen egységek különösen intenzív interakcióban állnak az Európai Bizottsággal, képviselik a szaktárcát az európai ügyek tárcaközi koordinálását végző testületekben, és gyakran felruházzák őket valamilyen szintű tárcán belüli koordinációs feladattal is. (Lannert, 2008) Munkatársaik gyakran felkészültebbek az átlagos hivatalnoknál, hiszen nemcsak a nemzetközi kommunikációban vannak benne folyamatosan, és – az európai ügyekben történő tárcaközi egyeztetéseknek köszönhetően – nemcsak más szakpolitikai területekről rendelkeznek sok ismerettel, hanem belső koordinációs szerepükből fakadóan magán a szaktárcán belül is nagyobb áttekintéssel rendelkeznek, mint az egy-egy részterület ügyeibe bezárt kollégáik. Ezek az egységek az oktatási ágazaton belül a nemzeti közigazgatás európaizálódásának fontos előrevivői: a közösségi szakpolitika nyelvén beszélve állandó „fordítói” feladatokat látnak el. Folyamatosan e szakpolitika problémavilágából fakadó kérdéseket tesznek fel a hazai ágazati hatóságokon belül működő szakterületi specialistáknak, arra késztetve őket, hogy saját ügyeiket ennek megfelelően fogalmazzák újra, illetve reflektáljanak azokra a kérdésekre, amelyek e problémavilágban megjelennek. Mindez a napi közigazgatási tevékenységek szintjén épít hidakat a nemzeti és a közösségi tér között. Korábban hangsúlyoztam, hogy a közösségi és a nemzeti oktatáspolitikák megfeleléséről legalább kétféle logikában érdemes gondolkodnunk. Az egyik a „felülről-lefelé” (top-down) logikája, amely abból indul ki, hogy a közösségi politika olyan dolog, amit a közösség meghatároz, és amit a tagállamok végrehajtanak. A továbbiakban, a 7.2.3 Közös politika és nemzeti szintű implementáció című részben ebből a perspektívából is próbálom elemezni a közösségi és nemzeti politikák kapcsolatát. A másik az „alulról felfelé” (bottom-up) logikája, amely a közösségi politikáról nem úgy gondolkodik, mintha az jól tervezett és átlátható döntéshozatali folyamatból született termék lenne, hanem inkább úgy, mint a nemzeti és közösségi, ágazaton belüli és kívüli szereplők interakciójából fokozatosan kibontakozó eredményről. Ez utóbbi gondolkodásmód számára a politikaalakítás és a végrehajtás (implementálás) folyamata nem lineáris folyamat, aminek az elején van az előbbi, a végén pedig az utóbbi, hanem olyan együttes, amelyben a politika végrehajtásának sok mozzanata időben akár meg is előzheti a politika megfogalmazását. Ha az utóbbi logikában gondolkodunk, a közösségi és nemzeti politikák kapcsolata egészen más perspektívában jelenik meg számunkra, mint ha az előbbit követjük. E könyv azon olvasói, akik nyitottabbá váltak az utóbbi logika felé, érzékelhetik, hogy ebben a megfelelés, összetartás és széthúzás kérdései is 314



másképp vetődnek fel, mint a felülről-lefelé logikájában. A nemzeti rendszerekben egyszerre látjuk a megfelelés, az összetartás és a széthúzás elemeit, ezek között sajátos, időnként felboruló majd helyrebillenő egyensúly alakul ki. Az európai oktatáspolitika ebben a megközelítésben olyan ökoszisztémára hasonlít, melyben mindenféle szereplőt megtalálunk. Találunk olyanokat, akik a változás és az energia forrásai, de olyanokat is, akik fékezik a változásokat és fogyasztják az energiát. Vannak közöttük modellalkotók, ügyes problémamegoldók, dinamizáló hatásúak, és vannak kételkedők, óvatosak, tétlenek vagy éppen potyázók. Az európaizálódás folyamata a köztük zajló, átláthatatlanul sokféle interakció eredőjeként bontakozik ki. E fejezet elején feltettem azt a kérdést is, mi határozza meg a közösségi szereplők viselkedését olyan helyzetekben, amikor egy-egy tagország feltűnő és következetes módon más irányba kezd el haladni, mint a közösség egésze által követett főirány. Az oktatás területén alkalmazott koordinációs mechanizmusok – így különösen a nemzeti felelősség örökös hangsúlyozása és a szankciók szinte teljes hiánya – ezt minden további nélkül lehetővé teszik. A közösség többi tagja és a szupranacionális szereplők (így mindenekelőtt a Bizottság) viselkedését ilyen esetben az határozza meg, okoz-e kárt vagy komoly érdeksérelmet a főirányról letérő ország cselekvése. Az oktatás területén, mint láttuk, ez elsősorban akkor történhet meg, ha a tagállam a valamilyen általános alapjogot sért, vagy az egységes piac működését veszélyezteti, ám ilyenkor ezek az ügyek általában nem az oktatási ágazat szakpolitikai keretei között jelennek meg. Az integráció ezért itt inkább jelenhet meg úgy, mint pozitív folyamat, amely nem a különbségek felszámolásán, hanem olyan dolgok felépítésén keresztül halad előre, amelyek a tagországok számára is gyakran újak, és amelyek létrehozása során inkább a követhető minták keresése, mintsem a külső kényszerekkel szembeni ellenállás vezérli őket. Ebben az ágazatban az európaizálódást különösen erősen jellemzi az alulról felfelé történő építkezés, még akkor is, ha esetenként egyes nemzeti szereplők az „uniós elvárásokkal” magyaráznak egy-egy radikális, modernizációs célokat követő belső reformot.

7.2.2 A MODERNIZÁCIÓS HATÁS ÉS ELLENTMONDÁSAI

Korábban utaltam rá, hogy az Európa „perifériájához” tartozó, azaz fejlettségi szintjüket tekintve az átlagos európainál alacsonyabb fejlettségű régiók nemzeti szereplői viszonyát a közösségi oktatáspolitikához egy sajátos mozzanat határozza meg, amely a fejlettebb tagországokban nem vagy kevésbé van jelen. Ezekben az országokban a csatlakozás az Európai Unióhoz mindig valamilyen explicit vagy implicit felzárkózási vagy utolérési stratégia része volt. Az uniós tagság számukra a centrumhoz közeledést, a felzárkózást vagy, ahogy leggyakrabban nevezzük, a modernizáció lehetőségét is jelenti. (Balázs, 2011) Ezeket az országokat – közöttük természetesen Magyarországot is – külön csoportnak kell tekintenünk, így számukra a fejezet elején említett két kérdés más módon tevődik fel, mint a többiek esetében. E csoporton belül minden ha315


nHalász Gábor

sonló kérdés megfogalmazása és megválaszolása mögött folyamatosan és kikerülhetetlenül ott van az alacsonyabb szintű fejlettség vagy elmaradottság tudata, a felzárkózási kényszer és a modernizációs kihívások, illetve a modernizációval szükségképpen együtt járó feszültségek érzékelése. Számukra az Európai Unió nem egyszerűen olyan közösséget jelent, amelyen belül közös problémamegoldásra törekszenek, és amelynek jövőjét alakítani akarják, hanem a fejlődés lehetséges vagy éppen nélkülözhetetlen forrását, a közvetlen anyagi előnyökben is mérhető támogatás lehetőségét, valamint az alkalmazkodás számba vehető mintáit. Esetükben nagyobb valószínűséggel értelmeződik a közös politika olyan külső elvárásként, aminek a támogatásért cserébe valaminek meg kell felelni, és az alkalmazkodással járó feszültségek miatt nagyobb az esélye annak is, hogy ezekkel szemben ellenérzések alakulnak ki. A fejlesztések forrása és a beavatkozást élvező vagy azt elszenvedő fél között, miközben az előbbi ad és az utóbbi kap valamit, asszimetrikus függés, egyensúlytalanság és érzékeny pontokat teremtő kapcsolat jön létre. Ennek illusztrálására talán érdemes hoszszabban idézni John Field már többször említett könyvének abból a fejezetéből, ahol a közép- és kelet-európai országok támogatását célzó PHARE-alap és az ebből finanszírozott TEMPUS-program kapcsán a kilencvenes évek elején szerzett tapasztalatokról beszél: „A TEMPUS-program igen sok kritikát is kiváltott. Mindenekelőtt azért, mert azoknak a pénzügyi forrásoknak nagy hányadát, amelyet az úgynevezett kedvezményezett országoknak szántak, nem az utóbbiak rendelkezésére bocsátották, hanem azoknak adták, akik a „szakértelmet” hozták. A Bizottság véleménye szerint a PHARE-programon belül a költségvetés több mint 70%-a visszakerült az EU-tagállamokba. Egy lengyel tisztviselő kiemelte: ez elkerülhetetlenül azzal járt, hogy a konzorciumokban a kedvezményezett országokban lévő partnerek másodrangúvá váltak, akiknek a részvétele a nyugati partnerektől függött, és akik néha olyan egyszerű döntésekre sem gyakorolhattak hatást, mint a tanácsadók kiválasztása. Emellett több közép- és kelet-európai egyetemi professzor nem tudta elfogadni, hogy nyugati partnereiktől tanulhat, legalábbis a tudományos alapokat tekintve, de gyakran a specializált tudás területén is, mivel hallgatóik gyakran magasabb teljesítményt nyújtottak, mint sok nyugati társuk. Néhány nyugati partner viselkedése még nehezebbé tette a dolgokat: noha az értékelések gyakran az odaadás és elkötelezettség magas szintjéről tanúskodtak, beszámoltak olyan feszültségekről is, melyek lekezelő viselkedésből, másodrangú személyzet alkalmazásából és a pénzügyi önzésből fakadtak […] A nyugati tanácsadókat Lengyelországban bizalmasan csak »Mariott brigádoknak« nevezték annak a drága szállodának a neve alapján, ahol gyakran megszálltak…” (Field, 1998; 98–99)

Azok a kritikák, amelyeket Field főleg lengyel forrásokra hivatkozva idéz, jól illusztrálják a közép-kelet-európai országokban megfigyelhető érzékenységeket, az ezek nyomán születő ellenérzéseket és az Unió fejlesztési beavatkozásaira adott, ezekkel is összefüggő ellentmondásos reagálást. A kevésbé fejlett országokra, melyek számára az Unió a felzárkózás, a modernizáció és a fejlődés 316



forrásainak biztosítójaként jelenik meg, sajátos kettősség jellemző. Egyfelől hat rájuk a formális megfelelés kényszere, hiszen a forrásokhoz csak akkor juthatnak hozzá, ha megfelelnek az azt biztosító közösség normáinak. Másfelől jellemzi őket az implementációs kapacitás gyengesége, ami miatt, még ha akarnak is, kevésbé tudnak megfelelni. Erről korábban is volt már szó, és a következő részben erre még visszatérek. A formális megfelelési kényszer és a gyenge implementációs kapacitás együtt könnyen alakul a közösségi normákkal és szakpolitikákkal való szembenállássá, részben mert sok mindent kell megtenniük, ami nem feltétlenül belső igényekből fakad, részben mert nem is mindig képesek ezeket véghezvinni. A modernizációs és a felzárkózási kényszer nemcsak húzóerő és energiaforrás, hanem egyúttal problémák és ellentmondások hordozója is. Olyan egyensúlytalansági állapot, amely nemcsak egyfelé billenhet ki. Nemcsak gyorsabb előrehaladást eredményezhet, hanem az előrelépés irányának és értelmének megkérdőjeleződését is. Mindezt drámai mértékben felerősíti, hogy maga a követendő modell is komoly modernizációs válságot él át. A folyamat, amely a 1993-as Delors-féle fehér könyvvel kezdődött, és amely a lisszaboni stratégia elfogadásában kulminált, annak felismeréséből fakadt, hogy Európa egészét leszakadás fenyegetheti (ennek képeit mutatta be korábban a 2. ábra). Ahogy az uniós oktatáspolitika megteremtésében (csakúgy, mint a Delors-féle diagnózis és javaslatok megfogalmazásában) kulcsszerepet játszó, korábban sokszor említett Hywel Ceri Jones fogalmazta meg egy 2005-ban megjelent tanulmányában: „súlyos kétségek keletkeztek Európa komparatív versenyelőnyével kapcsolatban. Vajon az európaiak képesek-e ugyanúgy, mint az amerikaiak, tudásukat gazdaságilag versenyképes termékekké és folyamatokká alakítaniuk? El tudják-e érni a japánok ügyességét abban, ahogyan a képességeiket folyamatosan a termelés megszervezésének új formáihoz igazítják?”. (Jones, 2006:4) Természetes, hogy kétségeket szül, ha a modernizáló maga is modernizációs válságot él át. Ezek a kétségek persze kétfélék lehetnek. Jelenthetik csupán azt, hogy nem vagyunk biztosak abban, tudjuk-e tartani az iramot, miközben fel sem merül bennünk, hogy másfelé is lehet haladni. De jelenthetik azt is, hogy magában a haladási irányban kezdünk el kételkedni. Jones imént idézett szavai egy olyan tanulmányból származnak, amely a lisszaboni stratégia félidős felülvizsgálatáról, a megfogalmazódott elégedetlenségről és a válaszként megtett lépésekről szól. A felülvizsgálat során gyakran emlegették a lisszaboni stratégia kudarcát, amit néhányan – szerintem a helyzetet teljesen félreértve – úgy fordítottak le maguknak, hogy a stratégia céljai bizonyultak hibásnak, és nem úgy, hogy a megvalósítás üteme elégtelen. A kudarc okát a felülvizsgálat döntően abban látta, hogy a tagállamok nem fogták fel a baj súlyosságát, nem azonosultak eléggé a stratégia céljaival, és nem tették meg a megteendő lépéseket. Ez a közömbösség többek között azokat az időközben csatlakozott közép-kelet-európai országokat jellemezte, amelyek politikai és szakmai elitje akkor, amikor a Delors-féle fehér könyv riasztó ábrái keletkeztek, még a volt szovjet blokk felbomlásának, a „jólét és biztonság” Európájához való visszatérés eufóriájában élt, miközben még nem vehetett részt a lisszaboni stratégia megfogalmazásához vezető folyamatban. Amikor ez 317


nHalász Gábor

az elit kezdte felfogni, hogy az európai modell válságban van, kétféle következtetés lehetősége jelent meg előtte: az egyik, hogy ez a „mi válságunk, amiből együtt kell keresnünk a kibontakozást”, a másik, hogy „ez az ő válságuk, nehogy bennünket is belerántsanak”. Nem mindenki értette meg, hogy az európai modernizációs stratégia egyúttal saját modernizációs stratégiája is, és abból a tényből, hogy Európának is modernizációs stratégiára van szüksége, arra következtetett, hogy az Európához való felzárkózás agendája aktualitását veszítette. E könyvnek persze nem feladata, hogy ezt a sajátos ellentmondást feloldja, és az eddig leírtak feltehetően meggyőzték az olvasót arról, hogy a szerző azok közé tartozik, akik úgy látják, az európai fejlődési útnak nem nagyon van alternatívája. Az Unió oktatási szerepének bemutatása és elemzése többek között azt a célt szolgálta, hogy az oktatás területén segítse megérteni, mit is jelent ez a fejlődési út: hogyan jött létre, milyen kanyarokat vett a múltban, és várhatóan merre fog mutatni a jövőben. Az eddig elmondottakból világossá válhatott, hogy bár Európa maga is modernizálódásra és felzárkózásra szorul, az európai „periféria” országai számára minden kétség nélkül ma is ez az Európa jelenti a modernizálódás és a felzárkózás egyetlen létező modelljét. Az a gondolkodási irány és eszközrendszer, amely a lisszaboni stratégiában öltött testet, nem kérdőjeleződött meg. Amikor ezzel kapcsolatban a „kudarc” szót emlegetjük, semmiképpen nem az iránnyal kapcsolatban fogalmazunk még kételyeket, és még az eszközrendszerrel kapcsolatban is legfeljebb kisebb korrekciókat tudunk elképzelni. Ez utóbbiról érdemes néhány további szót ejteni. A lisszaboni stratégia eszközrendszere abból az alaphelyzetből indult ki, amely az Európai Unió e kötet elején is bemutatott sajátos politikai természetéből fakad. Abból, hogy az Unió tagállamai nem adták fel szuverenitásukat, és hogy a nemzetek feletti cselekvés lehetőségei ebből fakadóan korlátozottak. Az Unió nem teheti meg, hogy a tagállamokat kötelező előírásokkal kényszerítse, tegyék rugalmasabbá a foglalkoztatási viszonyokat, vagy ilyen módon garantálja a képességekbe történő beruházások hatékonyságát. Modernizációs politikáját az alapszerződés által kijelölt korlátokon belül kell folytatnia, ami nem nagyon enged meg más eszközöket, mint amelyeket a nyitott koordináció keretei között alkalmaz. A tagállami szereplők jelentős hányada még ezt is a szuverenitás durva megsértéseként éli meg. Ez jól tükröződik az Unió oktatási szerepéről szóló irodalomban, melyen belül sokkal kisebb azoknak az elemzéseknek az aránya, amelyeket a leszakadás veszélye foglalkoztat, és amelyek explicit vagy implicit következtetése az, hogy erősíteni kellene az Unió modernizációt segítő szerepét, mint azoké, amelyek a nemzeti szuverenitás esetleges megsértése miatt aggódnak. Az alulmaradás a globális versenyben és Európa gazdasági hanyatlása kevesebb oktatáspolitikai elemzőt foglalkoztat, mint az a probléma, hogy a közösségi politikát az oktatásról való gondolkodásban túlságosan a gazdasági megfontolások vezérlik. Az a dilemma, vajon a leszakadás elkerülése érdekében erősebb uniós cselekvésre van-e szükség, vagy pedig a szuverenitás védelmében inkább korlátozni kellene ezt a cselekvést, érthető okokból éppen az európai „periféria” országaiban a legerősebb. Az ellentmondó vélekedéseket jól tükrözik az európai közvéle318



mény-kutatások adatai. Például, ha az Eurobarometer adatfelvételeit elemezve azt nézzük, milyen arányban bíznak az emberek az Európai Unióban, azt látjuk, hogy amíg a tíz kelet-közép-európai országban a megkérdezettek több mint 54%-a (a visegrádi országokban 53%-a) mondta azt, hogy megbízik benne, a többi tagországban ez az arány kevesebb, mint 45% volt.326 Vagy ha azt nézzük, milyen arányban támogatnák az emberek azt, hogy az adózásról a nemzeti kormányok ne önállóan, hanem az Unión belül döntsenek, azt figyelhetjük meg, hogy amíg a kelet-közép-európai országokban a megkérdezettek több mint 30%-a (a visegrádi országokban 33%-a) támogatná ezt, addig ez az arány a többi tagországban kevesebb, mint 24%.327 Ezek tehát az Unióval kapcsolatos általános bizalom jelei. Ugyanakkor, ha azt a kérdést nézzük, vajon bővítenék-e a megkérdezettek az Európai Unió szerepét az oktatás területén, éppen fordított tendenciát 15. ábra. Azok aránya tagállamonként, akik úgy vélik, hogy az oktatáspolitikában erősíteni kellene az Európai Unió szerepét FI LT SK SE UK BE GR PT NL DK ES FR CY IE 0

5

10

15

20

25

30

35

40

Forrás: Eurobarometer, 2011b A feltett kérdés: „Az elmúlt években az európai integráció különböző kérdésekre fókuszált. Az ön véleménye szerint az elkövetkező években az európai intézményeken belül mely területeknek kellene nagyobb hangsúlyt adni annak érdekében, hogy az Európai Unió erősödjön? Oktatáspolitika.”

326 A Standard Eurobarometer 2011. májusi adatfelvétel adatai alapján számított adat. A feltett kérdés: „Kérjük, az alábbi intézményekről mondja el, ön inkább megbízik-e bennük, vagy sem. Az Európai Unió?” (http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb75/eb75_anx_full_fr.pdf). 327 A Standard Eurobarometer 2011. novemberi adatfelvétel adatai alapján számított adat. A feltett kérdés: „Mit gondol, az alábbi területeken a döntéseket a nemzeti kormányoknak önállóan kellene-e meghozniuk vagy az Európai Unión belül? Adózás.” (http://ec.europa.eu/public_ opinion/archives/eb/eb76/eb76_anx_en.pdf)

319


nHalász Gábor

figyelhetünk meg. Amíg azoknak az aránya, akik ezt támogatják, az Unió egészében 25% és (a tíz közép-kelet-európai ország nélkül több, mint 27%), addig ez az érték a közép-kelet-európai országok esetében alig több, mint 22%, a visegrádi országok esetében pedig kevesebb, mint 20% (lásd 15. ábra). A közép-kelet-európai országok, főleg a lengyelek és a magyarok, ezen a területen különösen féltik a nemzeti szuverenitást.328 A dupla modernizációs kihívással szembesülő közép- és kelet-európai országok, ezen belül főleg a visegrádi országok lakosságára tehát különösen jellemző, hogy egyszerre szeretné gazdaságilag és politikailag erősnek látni azt az Uniót, amely modernizációs modell számára, ugyanakkor szeretné maximálisan megőrizni önállóságát az olyan érzékeny területeken, mint például az oktatás. Ezt az ellentmondást szinte lehetetlen feloldani. Ezekben az országokban különösen jellemző, hogy egyfelől azért éri bírálat az Uniót, mert nem elég hatékony saját modernizációs programjának végrehajtásában, másfelől azért, mert túlságosan bele akar szólni a tagországok éppen azon folyamataiba, amelyek a legnagyobb szerepet játsszák e modernizációs program teljesülésében. Az ellentmondás feloldása az lenne, ha a tagországok – különösen az ezzel kapcsolatban fenntartásokat leginkább megfogalmazó közép- és kelet-európai országok – eredményesebben tudnák adaptálni nemzeti oktatáspolitikájukat a közös oktatáspolitikához, de amikor ezt próbálják tenni, beleütköznek vagy abba az ellenállásba, ami a most említett közvélemény-kutatási adatokban is tükröződik, vagy abba az akadályba, ami implementációs kapacitásaik gyengeségéből fakad. A közösség oktatási szerepét és ennek hatásait elemezve fontos szem előtt tartanunk: a közösségi politikák implementálása eltérő problémavilágot alkot a régebbi és az újabb, a fejlettebb és kevésbé fejlett, és így különösen a 2004 előtt és az akkor vagy azt követően csatlakozott tagállamokban. Érdekes elemzés tárgya lehet a közösségi politikák implementálása a csatlakozás előtti és csatlakozás utáni időszakban, és talán még tanulságosabb összevetni e tekintetben a már csatlakozott és a még nem csatlakozott, főleg nyugat-balkáni országok gyakorlatát (lásd például Börzel, 2010). A fejlettebb és régebben csatlakozott országok, a kevésbé fejlett, de már csatlakozott országok és a még nem csatlakozók szinte külön világokat alkotnak. A közösségi politikák implementálását, és közösségi politikákban rejlő fejlesztési energiák kihasználását tekintve a 2004-es körben belépett országok csoportját, a régi tagoktól, némi leegyszerűsítéssel, az különbözteti meg, hogy implementációs kapacitásaik jóval gyengébbek, a még kívül lévőktől pedig az, hogy a közös politikák iránti elkötelezettségük vált jóval gyengébbé. Az eddig elmondottak talán érzékeltették, hogy a közösségi oktatáspolitika, akár tartalmát, akár eszközeit tekintjük, meglehetősen más, mint az, amelyet az európai országok a XIX. században és a XX. század első felében kiépült 328 Erős emlékeket hagyott bennem, amikor az egyik, Erasmus hallgatóknak tartott kurzusomon egy német és egy lengyel hallgató vitatkozott egymással arról, hogy az Unió mennyire kapjon „beleszólást” az oktatás ügyeibe. Óriási távolság volt a véleményük között: a német hallgató számára magától értetődő volt mindaz, amit az Unió az oktatás területén tesz, a lengyel hallgatót viszont – bár ő is uniós program keretében vett részt a kurzuson – végtelenül nagy bizalmatlanság és megingathatatlan elutasítás jellemezte.

320



tömegoktatási rendszerek működtetése során megszoktak. A volt szovjet blokk országai számára a tervgazdaságból a piacgazdaságba és az egypártrendszerből a plurális demokráciába történő átmenet sajátos módon azt is jelentette, hogy elveszítették azokat a politikai-intézményi mechanizmusokat, amelyek az oktatást határozottan hozzákötötték a modernizáció és a társadalmi fejlődés igényeihez. Azok a modellek és intézményi formák, amelyeket a korábbiak helyébe állítottak, gyakran olyan még korábbi mintákat rekonstruálták, amelyeken az uniós oktatáspolitika régen túllépett. Ezért az alkalmazkodás az oktatási ágazatban érvényre juttatott uniós modernizációs politikához nem egyszer komoly mentális „emésztési zavarokkal” jár számukra.329 Az implementációs kapacitás gyengesége e zavaroknak egyszerre oka és következménye. Oka többek között azért, mert az implementáció sikerét semmi nem gátolja jobban, mint az azonosulás hiánya. Ha a szakpolitikát csak az ilyen módon elnyerhető pénzügyi források megszerzése vagy a szimbolikus terhektől való szabadulás vágya motiválja, nem képes kitermelni azt a fajta kreatív problémamegoldó intelligenciát, ami nélkül sikeres implementáció nem lehetséges. A közösségi politikaformális felszínes átvétele elkerülhetetlenül elrontott és sikertelen megoldásokat eredményez. Ugyanakkor az implementációs képesség gyengesége egyben következménye is az említett „emésztési zavaroknak”. Addig, amíg a közösségi politikát nem sikerül a maga komplexitásában megérteni, megfelelő módon lefordítani, alkalmazásra kész tudássá tenni, technikai értelemben is akadozik az implementáció. Ha például nem értjük, milyen szerepe van a tanácsadásnak (guidance) az egész életen át tartó tanulás rendszerében, nem leszünk képesek az egész életen át tartó tanulás politikájának implementálására. Ha nem igazán értjük, mit jelent az „ECTS-kredit” vagy a „tanulási eredmények”, nem tudjuk implementálni a közös felsőoktatási politika egyik meghatározó komponensét. Ha nem tudjuk, mit jelent a „tényeken alapuló döntéshozatal”, nem leszünk képesek megvalósítani az iskolai kudarc elleni küzdelemmel összefüggő közösségi politikát. Egyre kevésbé az a fontos, vajon megfelelő célokat tudunk-e kitűzni: sokkal inkább az, el tudjuk-e érni, hogy a dolgok valóban ezeknek megfelelően alakuljanak. Mind az európai oktatáspolitika megvalósulása, mind a nemzeti szakpolitikák európaizálódása perspektívájából az implementáció válik az egyik legfontosabb kérdéssé. Érdemes és szükséges ezzel kicsit bővebben foglalkoznunk.

7.2.3 KÖZÖS POLITIKA ÉS NEMZETI SZINTŰ IMPLEMENTÁCIÓ

Az oktatás területén a közösségi politika egyik legfontosabb jellemzője az a sokak által feloldhatatlannak érzett ellenmondás, amely egyfelől a szakterület növekvő súlya, másfelől a közösség korlátozott formális kompetenciája között van. 329 Többször találkoztam azzal, amikor az uniós oktatáspolitikát hazai közönségnek próbáltam bemutatni, hogy sokan olyan elemeket véltek felfedezni ebben, amelyek hasonlítottak ahhoz, amit korábban a kommunizmus időszakában tapasztaltak. Ennek éppen az az oka, hogy az utóbbira is jellemző volt az oktatáspolitika „instrumentális” megközelítése, azaz hozzákapcsolása a gazdasági fejlődés vagy felzárkózás feladataihoz.

321


nHalász Gábor

A korábbiakban többször, többféle módon utaltam erre az ellenmondásra, és azt is próbáltam érzékeltetni, e könyv egyik legfontosabb üzenete az, hogy ez nem olyan feloldhatatlan, mint amilyennek sokan látják. Az a tény, hogy a közösség nem rendelkezik formális kompetenciákkal, így nem élhet a jogi előírások eszközével, és nem alkalmazhat semmiféle közvetlen szankciót még akkor sem, ha valamelyik tagállam a közös politikát semmibe veszi, rákényszeríti a közösséget nemcsak arra, hogy a politika megvalósításának alulról felfelé építkező megközelítését kövesse, hanem arra is, hogy kifejlessze ennek szofisztikált eszközrendszerét. Azt, ami ennek eredményeképpen létrejön, sokan zavarosnak látják: az az élményük, hogy a dolgok nincsenek rendben, hiszen „nem az történik, amit elhatároztunk”. A franciakerthez szokott látogató kényelmetlenül érzi magát a számára elhanyagoltnak tűnő angolkertben. Nagyobb távlatból és tágabb perspektívából elemezve azonban másképp kezdjük látni a dolgokat. Amit megpillantunk, sokkal inkább a szerves fejlődés képe, ahol nemcsak természetes mindaz, amit a lineáris gondolkodás kerülőutaknak, zsákutcáknak és megtorpanásoknak lát, és amiket szeretne a fejlődés útjából kiiktatni, hanem éppen ellenkezőleg, ezek a fejlődés nélkülözhetetlen, ezért pozitívan is értékelhető elemei. Az implementáció általában és az implementációs kapacitás különösen azért értékelődik fel ebből a perspektívából, mert ebben a kontextusban, ahol nincsenek jogi előírások, nincsenek közvetlen szankciók, ez utóbbiak nem tudják „kiváltani” a valóságos cselekvést. Innen nézve a célok kitűzése akkor kezd értelmessé válni, amikor megvalósításuk képessége létrejön. Korábban, az Európai Unió működésének általános jellemzőit bemutató, bevezető részben utaltam a téma irodalmának egyik fontos és érdekes ágára: arra, amely a „megbízó-képviselő” (principal-agent) elméletet alkalmazza a közösségi kormányzásra. Ehhez köthető az a gondolkodási irány is, amely az uniós előírásoknak való tagállami szintű megfelelés problémavilágát vizsgálja, főleg arra figyelve, a meg nem felelésnek (non-compliance) milyen formái és okai vannak, és az Unió ezeket hogyan kezeli. (Börzel–Hofmann–Sprungk, 2004; Versluis, 2005) Azokon a területeken, ahol közvetlen közösségi felelősségről beszélhetünk, azaz maguknak az uniós szerveknek kell a mindennapi gyakorlatban kezelniük a problémákat, indokolt és érdekes ez a megközelítés. Az oktatás területén azonban a meg nem felelés kérdéseit jóval termékenyebb az implementáció problémakörén belül elemezni. Egészen más módon látjuk a dolgokat akkor, ha azokat megfelelési, illetve ha az implementációs perspektívában nézzük. (Joachim– Reinalda–Verbeek, 2007) Ha az előbbit követjük, arra keressük a választ, a tagállamok vajon miért nem teszik azt, amiben közösségi szinten megegyeztek, és ami így közös normává vált számukra. Ha viszont az utóbbi érdekel bennünket, arra válunk kíváncsivá, milyen feltételek szükségesek, hogy ez tényleg bekövetkezzen. Az előbbi esetében az elemző hajlamos elfeledkezni arról, hogy az implementáció elmaradásának leggyakoribb oka nem az, hogy az érintett tagállam, nem akarja megvalósítani a közösségi politikát, hanem az, hogy nem tudja, és ha ennek ellenére megpróbálja, néha nagyobb bajt okoz, mintha nem tett volna semmit. Az uniós oktatáspolitika szépsége, ha szabad így fogalmaznom, éppen az, hogy nem tartalmazza a kényszerítés eszközét. Érdemes felidézni, hogy a tartóz322



kodás a kényszerítő eszközöktől, azaz ezek csak kivételes, a legszükségesebb esetekben történő alkalmazása a legfejlettebb oktatási rendszerekkel rendelkező országok sajátossága. A világ legeredményesebb oktatási rendszerei „titkait” föltárni próbáló, híressé vált McKinsey-jelentés éppen a kötelezés és a meggyőzés közötti intelligens választást, az utóbbi preferálását, különösen az utóbbihoz szükséges kormányzási intelligencia megteremtését mutatja be az eredményesség egyik fontos forrásaként. Azt a fajta módszert, amely alkalmazása során az oktatáspolitikai vezetők „azon dolgoznak, hogy megpróbálják megteremteni a változást támogató kritikus tömeget, és eközben folyamatosan a változás sürgősségére emlékeztetik az érintetteket”. (Mourshed–Chijioke–Barber, 2010) Az uniós oktatáspolitika e tekintetben arra emlékeztet, amit az implementációs perspektívában gondolkodó stratégiaelemzők – akiket általában jobban érdekel az a probléma, hogy a célok hogyan valósulnak meg, mint az, hogy miképpen jelölik ki őket – néha „hosszú távú stratégiai inkrementalizmusnak” (strategic incrementalism) neveznek. A változások türelmetlen követői ezt „toldozgatásnak” vagy „barkácsolgatásnak” látják, és e szavaknak negatív jelentést adnak, de e stratégiai megközelítés követői számára ezek pozitív jelentésűvé válnak. „Miközben a változások előrevivői toldozgatnak (tinkering), a változást megkönnyítő lehetőségekre várnak”, (Evans–Henrichsen, 2008) azaz a korábban említett lehetőségablakok feltárulására. Miközben a szereplők „barkácsolnak” (bricolage), „repertoárjukban már meglévő elemek újrakombinálásával egy innovatív folyamat során új intézményi megoldásokat találnak ki”. (Campbell, 2004; idézi Mahon, 2008:5) Ennek fontos eleme a szakpolitikai témák újra és újra történő visszahozása, a „kihűlt” témák újbóli felmelegítése, különböző kontextusokban történő újrafogalmazása, ezek elbújtatása a külső elemző számára gyakran megtévesztő, inkoherens tartalmú, de a hosszabb folyamatokat ismerő számára nagyon is jól fókuszáltnak ható közösségi szakpolitikai dokumentumokban. Korábban láttuk, hogy az európaizálódási folyamatokat más perspektívában kell néznünk az uniós „periféria” országai, mint a „centrumban” vagy ahhoz közelebb lévő tagországokban. A periférián az európaizálódás bonyolultabb, ellentmondásosabb, nehezebb folyamat, mint másutt: az itt lévő országok oktatási rendszerei esetében az uniós tagság nem egyszerűen csak a „találkozást” jelenti Európával, hanem a modernizációs kihívás kezelése kényszerét is. Számukra nemcsak a közösségi politika szokatlan tartalmi elemei „megemésztése” jelent kihívást, hanem az is, hogy ennek az implementációs kultúráját összeillesszék az általuk megszokott kormányzási technikákkal és eljárásokkal. Így, különösen azokban az országokban, ahol a kormányzásra általában és az oktatási rendszer kormányzására a legalizmus, azaz a formális jogi előírások túlhangsúlyozása és a szakmai kérdések jogi eszközökkel történő kezelhetőségébe vetett hit jellemző, esetenként nem sikerül alkalmazkodni ahhoz a közösségi politikához, amely a fejlesztésre és az alulról jövő kezdeményezésekre épülő, organikus fejlődésre helyezi a hangsúlyt. Ebben a szakpolitikai térben nehezebben találja fel magát az a szereplő, aki a jogi eszközökhöz és kötelező előírásokhoz szokott nemzeti szakpolitikai térben megtapasztalt helyzetből indul ki. Itt nem az a kormányzati viselkedés 323


nHalász Gábor

jellemző, amely kitűz valamilyen célt, követését a jog eszközével kötelezővé teszi, majd arra számít, hogy a jog hatálybalépését követően mindenki azonnal ennek megfelelően fog viselkedni, a másképpen cselekvőket pedig azonnal szankcionálni kezdi, vagy – ami ennek a másik oldalon a megfelelője – szemet huny a deviáns szereplők viselkedése felett, esetleg azzal áltatja magát, hogy ilyenek valójában nincsenek. Ebben a térben a célok kitűzésének inkább az a formája jellemző, amely hosszabb időt hagy azok elérésére, amely eleve nem számol azzal, hogy azt mindenki képes elérni, amely a „kritikus tömegek” kialakulására játszik, és amely a szakpolitika bevezetését követően arra figyel – ezt folyamatosan elemezve, erről adatokat gyűjtve –, hol érdemes azt pontosítani vagy finomítani. A közösségi politikához való alkalmazkodás a kevésbé fejlett tagországokban többek között azért jelent komoly kihívást, mert az implementációnak ez a fajta kultúrája hiányzik. A nemzeti politikák közösségi szintű összehangolódásának, mint többször láttuk, számos korlátja van. Sok elemzőnek, amikor erre gondolnak, első helyen általában a közösségi jogosítványok gyengesége és a tagállamok szinte érinthetetlen szuverenitása jut eszébe, de valójában nem ez a legérdekesebb, legfontosabb elem. Ennél több figyelmet érdemel az a perspektíva, melyben a közösségi szakpolitikák bonyolultsága, ezek befogadásának mentális nehézségei és a tagállamok gyakran rendkívül gyenge implementációs kapacitása tárul elénk. A közösségi szinten kialakuló szakpolitikák általában olyan, korábban tagállami szinten létrejött fejlett megoldások átvételére épülnek, amelyek hosszabb evolúciós folyamatok eredményeképpen születtek meg, amelyek mögött bonyolult társadalmi tanulás húzódik meg, és amelyek így nehezen utánozhatóak. Ezek gyakran nehezen érthetőek egy olyan nemzeti szakpolitikai elit számára, amely saját nemzeti kontextusában másfajta problémákra keres válaszokat, mint amelyeket a közösségi politika vesz célba, és amely a saját szakpolitikai agendájába nehezen tudja beilleszteni azokat a témákat, melyekről az utóbbi szól. E nemzeti szereplők gyakran éppen a közösségi politikával találkozva szembesülnek azzal, hogy túl azokon a kérdéseken, amelyekkel a nemzeti szakpolitikai tér problémavilágában találkoznak, vannak egyéb kérdések is, amelyek súlyát és jelentőségét eddig nem ismerték fel, mert ezek a hazai térben még nem tematizálódtak. Ha a közösségi folyamatokba bevont nemzeti döntéshozók és szakpolitikai gondolkodók mentálisan be is fogadják a közösségi politikákat, megértik azok problémavilágát, felismerik az ott megfogalmazódó kérdések jelentőségét, még mindig azzal találhatják szembe magukat, hogy az implementálásukhoz szükséges intézményi kapacitások a hazai szakpolitikai térben jóval fejletlenebbek, mint amire szükség lenne. A közösségi politikák tagállami szintű átvételével járó adaptációs nehézségek annál erősebbek, minél kiterjedtebbé válik az a „periféria”, amely a „fejlett világhoz” felzárkózni próbáló, az uniós átlagnál fejletlenebb, és a bővítések révén tagállammá vált országokból áll. E jelenség természetesen nemcsak uniós összefüggésben létezik, hanem megfigyelhető minden olyan helyzetben, amikor egy-egy ország fejlesztési vagy modernizációs célokkal olyan megoldásokat próbál más országoktól átvenni és gyorsított ütemben bevezetni, amelyek másutt hosszabb ideig tartó, szerves fej324



lődés nyomán alakultak ki, és amelyek rövidebb idő alatti megvalósítása elkerülhetetlenül torzulásokkal jár. A számtalan példa közül említsünk talán kettőt. Az egyik legyen a komplex oktatási értékelési rendszerek létrehozása. E példa ugyan nem az Unióból származik, de akár onnan is származhatna. A Világbank számos országban támogatta és támogatja ma is hitelprogramokkal olyan, a tanulói teljesítmények mérésére épülő közoktatási értékelési rendszerek kiépítését, amelyektől az oktatás eredményessége és hatékonysága javulását várják. Az e területen indított fejlesztési programok nehézségeit elemezve ismerték fel, hogy az értékelési rendszerek kiépítésének van egy nehezen lerövidíthető időtávja, és hogy e folyamatban bizonyos fejlődési fázisok meg kell előzzenek más szakaszokat. (Clarke, 2010) Ezért az itt zajló fejlesztéseket nem lehet úgy menedzselni, hogy az adott országokkal egyszerűen megismertetik a fejlett közoktatási értékelési rendszereket, majd hiteltámogatást nyújtanak azok bevezetésére, hanem először megpróbálják kiépíteni bizonyos elemeit, az adott országnak ezeket el kell kezdenie használni, mert csak ennek során válik egyáltalán képessé a következő fejlődési fázis szükségességének felismerésére, illetve kulcselemei megértésére. Az egyes fejlődési fázisok330 tehát, nem átugorhatóak. Talán nem túlzás ezt a gyermekek tanításához hasonlítani: előbb el kell érnünk, hogy az egyszerűebb dolgokat megértsék, és csak azt követően van értelme az összetettebb dolgokra rátérni. A másik példa a társadalmi partnerség vagy dialógus mechanizmusainak kiépítése és beépítésük a szakképzési politikába, ami, mint láttuk, az Unió szakképzési politikájának fontos eleme. Azok az országok, ahol ennek nincsenek hagyományai, az uniós politikát átvéve gyakran olyan formális intézményi struktúrákat hoznak létre, amelyek mögött nincsenek valós érdekeket képviselő, egymással tárgyalni és megegyezni képes ágazati vagy egyéb társadalmi érdekcsoportok. (Bessenyei–Mártonfi, 1995) Így a társadalmi dialógus intézménye rövid távon nem a szakképzési problémák pontosabb megfogalmazásához és intelligensebb vagy könnyebben implementálható megoldások kidolgozásához vezet, hanem a döntéshozatalt elnehezítő, azt deformáló elemmé válik. A fentiek mellett visszautalhatunk az Európai képesítési keretrendszer implementálása korábban részletesen bemutatott példájára is. A jól működő nemzeti kvalifikációs keretrendszerek létrehozása azokban az országokban, amelyek e területen a közösségi politikában leggyakrabban referenciaként jelennek meg (például az Egyesült Királyság), több évtizedig tartó folyamat volt, melynek során az érintett társadalmi szereplők olyan kollektív tanuláson mentek keresztül, amelyet rövidebb idő alatt nehéz megvalósítani. (Raffe, 2007) A „periféria” országaiban a kvalifikációs rendszerek közösségi politikával összhangban álló reformja vagy tágabban az egész életen át tartó tanulás politikájának átvétele gyakran ütközik olyan nehezen áthidalható nehézségekbe, amelyek részben a 330 Ebben az esetben négy fejlődési fázist (látens, előbukkanó, megszilárdult, érett) különböztetnek meg, amelyeket három különböző területen vagy dimenzióban (szakpolitikai környezet, szakpolitikai elemek összehangoltsága és a technikai kivitelezés minősége) vizsgálnak (Clarke, 2010).

325


nHalász Gábor

belső politikai és szakmai érzékenység vagy motiváltság hiányával, részben intézményi és kognitív korlátokkal függenek össze. Ahogy az egyik elemző a csatlakozásra váró és így az uniós szakpolitikai megoldások átvételére még nyitottabb Horvátországról jegyezte meg: ebben az országban ugyan „erős késztetést lehetett megfigyelni az EU-oktatáspolitikák átvételére” […], de „a kormány az EU-támogatás ellenére képtelen volt az egész életen át tartó tanulás felé mutató reformok implementálására, az érintett kormányhivatalokra jellemző politikai vákuum miatt”. (Kleibrink, 2011) Ez a nemzeti kvalifikációs keretrendszerek kiépítésében gyakran azt eredményezi, hogy mechanikus módon lemásolják az uniós szintű szabályozási eszközt, és nem érzékelik, hogy a nemzeti kvalifikációs keretrendszerek funkciója és működése egészen más, mint az uniós szintűé. A közösségi politikák nemzeti szintű implementálása döntően két dologtól függ. Az egyik, az adott ország szakpolitikai vezetőinek azonosulása a közösségi szakpolitikai célokkal, a másik pedig az ország implementációs kapacitása. Ha nincs azonosulás, nyilvánvalóan komoly implementáció sem történik. Minden ország megteheti, hogy negligálja vagy éppen szabotálja azt a közösségi politikát, amely alapvetően olyan szimbolikus eszközök alkalmazására épül, mint amilyen a „nevezd meg és szégyenítsd meg” (name and blame) beszámoltatásból, benchmarkingból és a társak általi értékelésből álló mechanizmusa. Még csak arra sincs szükség, hogy az adott ország nyíltan felvállalja szembenállását a közösségi politikával, megteheti akár azt is, hogy nyilvánosan üdvözli az adott irányvonalat, majd később semmit nem tesz annak érdekében, hogy ez érvényesüljön. Így például a közösségi politika explicit elvárásainak megfelelően létrehozhat koherens egész életen át tartó tanulási stratégiát (pontosabban egy ilyen címet viselő dokumentumot), amelyet azután nem használ a belső döntéshozatali folyamatok orientálására. De akkor sem történik implementáció, ha az adott ország valóban azonosul a közösségi politikával, viszont nem rendelkezik olyan kapacitásokkal, amelyekkel azt valóra tudná váltani. Így például egy-egy tagország szakpolitikai döntéshozói azonosulhattak az európai kulcskompetenciákról elfogadott ajánlással, és megpróbálhattak mindent megtenni annak érdekében, hogy ezt saját nemzeti tanterveikben adekvát módon megjelenítsék, de ha nem voltak képesek összhangba hozni a tantervi standardokkal a tanári kompetenciák fejlesztését, az intézményi szintű vezetési és szervezeti innovációs folyamatokat, továbbá az értékelési mechanizmusokat, nem tudták ezt a nemzeti oktatási rendszerekben érvényre juttatni. (Halász–Michel, 2011) A közösségi politikák implementálásának esélyeit egy olyan kétdimenziós térben érdemes elképzelnünk, ahol a nemzeti szakpolitikai döntéshozóknak a közösségi politikával való azonosulása és implementációs képességeik egyszerre jelennek meg, és amely implementációs szempontból négy jellegzetes típus megkülönböztetését teszi lehetővé (lásd 16. ábra). Ezek közül, különösen akkor, ha a közösségi politika és az általa megcélzott problématerület komplexitása magas, csak az egyik (az ábra jobb felső sarkában található) típus esetében számíthatunk sikeres tagállami szintű implementációra. Két típus esetében van remény az eredményes implementációra abban az esetben, ha vagy a politikai elköteleződés, vagy az implementációs kapacitások erősödnek, az egyik típus 326



esetében azonban a sikeres implementáció esélye a nullához is közelíthet. A szakpolitika és az általa célba vett terület komplexitásának jelentőségét érdemes külön is hangsúlyozni. Előfordul ugyan, hogy a közösségi politika viszonylag egyszerűen megvalósítható (ilyen például az anyanyelvi oktatás biztosítása a más tagországból érkezett gyerekek számára), de a legtöbb esetben olyan bonyolult feladatokról van szó, amelyek csak igen fejlett implementációs képesség és rendkívül szofisztikált szakpolitikai eszköztár birtokában hajtható végre. Az utóbbiak körébe tartozik például a kulcskompetenciák fejlesztésének említett példája, de ide tartozik az iskolából lemorzsolódók számának csökkentésére irányuló, korábban bemutatott politika is. Ez utóbbi esetében, mint láttuk, a közösségi politika egyik újdonsága az, hogy nemcsak a célokat fogalmazza meg, hanem rögtön az alkalmazandó szakpolitikai eszközökre vonatkozóan is megfogalmaz instrukciókat (ilyen a regionális adatok elemzésére épülő, területileg differenciált beavatkozások alkalmazása). 16. ábra. A közösségi politikák implementálásának esélyei

Erős politikai elkötelezettség Az implementáció lehetséges hosszabb távon, ha fejlődnek az implementációs kapacitások

Az implementáció valószínűleg megtörténik

Erős implementációs képesség

Gyenge implementációs képesség Az implementáció valószínűtlen

Az implementáció lehetséges hosszabb távon, ha megteremtődik a politikai elköteleződés

Gyenge politikai elkötelezettség Forrás: Halász–Michel, 2011

Az implementációs kapacitások gyengesége mögött esetenként a közösségi politikák által megcélzott területek komplexitása áll. A korai iskolaelhagyókra vonatkozó közösségi politika esetében, mint láttuk, erre a politika kifejtése során explicit utalás is történt, és e terület egyik jellegzetessége éppen az volt, hogy az uniós szakpolitika megfogalmazása nem állt meg a közös prioritások deklarálásánál, hanem mélyen belement az implementáció eszközrendszerének kifejtésébe is. Érdemes megemlíteni, hogy a törekvés a szakpolitikai eszközrendszer 327


nHalász Gábor

részletezésére, illetve az implementációs folyamatok fókuszba állítása, egyre inkább jellemzi a közösségi politikát. A korai iskolaelhagyás elleni küzdelemről szóló uniós ajánlás331 korábban többször idézett melléklete például, a célok megvalósításának fontos feltételeként fogalmazta meg, hogy az iskoláknak „az iskolafejlesztés közös víziójára épülő tanuló közösségekké” kell válniuk, vagy azt, hogy az egyes tanulók egyéni nyomon követésére alapuló „korai jelzőrendszert” (early-warning system) kell működtetniük, különben nem lehet eredményeket elérni. A különböző területeken létrehozott szakpolitikai hálózatok (policy networks) egyik célja éppen a nemzeti szintű döntéshozók implementációs kapacitásának az erősítése. A minőségértékeléssel kapcsolatos, korábban ugyancsak bemutatott, 2001-ben elfogadott ajánlás, mint láttuk, belemegy egy sor olyan részletbe, amelyek segítik a terület komplexitásának megértését. A közösségi szakpolitikai dokumentumok gyakran a tagországokban megfigyelhető „legjobb gyakorlatok” bemutatásával segítik az implementációs folyamatot. Az Európai Bizottság esetenként a szakpolitika részleteit érzékletes módon feltáró, az implementációs gyakorlatot konkrét példákkal segítő „kézikönyveket” ad közzé. Ilyen például az európai kreditátviteli rendszer (ECTS) alkalmazásáról szóló, több alkalommal kiadott – korábban már idézett – ECTS Users’ Guide, amely a közösség felsőoktatási modernizációs politikájának egy sor elemét világítja meg. Ilyen az a „döntéshozói kézikönyv” (handbook for policymakers) is, amelyet a 2000-es évtized végén a tanárok szakmai fejlesztésével kapcsolatos szakpolitika implementálásának támogatására jelentetett meg a Bizottság, (European Commission, 2010c) és ami különösen jól mutatja, hogy a szakpolitikának alig vannak jobb tartalmi hordozóeszközei, mint a sokak által technikainak tekintett implementációs eszközök. Mint láttuk, az Uniónak a tagországok oktatási rendszerei fejlődésére gyakorolt hatása egyik meghatározó fontosságú mozgatóereje az, hogy a különböző ügyeket át lehet vinni mind az egyik ágazatból a másikba, mind a nemzeti térből a közösségi térbe és vissza. E „mozgatási lehetőség” eredményeképpen a politikaformálás sajátos dinamikája alakul ki, melyben az oktatási ágazaton belüli és az azon kívüli, illetve a nemzeti és közösségi szereplők között az interakciók és a szövetségek sajátos konfigurációi alakulhatnak ki. Több példát is láttunk arra, hogy amikor valamelyik szereplő úgy érezte, a szakpolitikai tér adott szegmensében (például az ágazati politika nemzeti szintű erőterében) nem képes az érdekeit érvényesíteni, nemcsak azt tette meg, hogy a témáját újrafogalmazta és egy másik ágazat problémavilágába próbálta beilleszteni, hanem azt is, hogy abba az ágazatba vitte át, ahol annak kedvező közösségi szakpolitikai környezetet talált. Azaz olyan ágazatba, ahol a közösségi szakpolitika által teremtett „hátszél” sokkal erősebben fúj, mint ott, ahol először próbálkozott. Az iskolai kudarc problémájára szakpolitikai válaszokat kereső szereplő megpróbálkozhatott például azzal, hogy ezt ifjúsági, szociális vagy területfejlesztési ügyként fogalmazza újra, és így az új problématerületen olyan nagyhatású közösségi támogatókra lelhetett, amilyeneket eredetileg nem találhatott. 331 Council Recommendation of 28 June 2011 on policies to reduce early school leaving…, i. m.

328



Ugyanakkor az ügyek „utaztatása” a különböző ágazatok között nemcsak a politika alakítása, hanem implementálása szempontjából is fontos lehet. Az egyes ágazatok nemcsak a politikaalakítást meghatározó erőteret tekintve térhetnek el egymástól, hanem abban is, hogy milyen implementációs kapacitással rendelkeznek. Így a foglalkoztatás területén például a legtöbb Európai országban olyan jól szervezett, anyagi eszközökkel is jól ellátott – jelentős részben uniós támogatással is kiépített – intézményi rendszerek (állami foglalkoztatási szolgálatok) léteznek, amelyek nemcsak komoly implementációs kapacitást alkotnak, de különösen erős uniós kötődéssel is rendelkeznek.332 Ez olyan nemzeti szinten működő, komoly implementációs képességgel rendelkező intézményi hátteret jelent, amely sokkal erősebben és közvetlenebbül kapcsolódik az Európai Bizottsághoz, mint az oktatási ágazatban található hasonló végrehajtó szervezetek. Az állami foglalkoztatási szolgálatoknak kulcsszerepük van az 17. ábra. A közösségi politikaalakítás szereplői és dinamikája az Európai Unióban

Uniós szintű szereplők Pl. Az Európai Bizottság oktatási ügyekért felelős igazgatósága

Pl. Az Európai Bizottság foglalkoztatási ügyekért felelős igazgatósága

Az oktatási ágazaton kívüli szereplők

Az oktatási ágazaton belüli szereplők Pl. Az oktatási ágazatért felelős nemzeti minisztérium

Pl. A foglalkoztatási ügyekért felelős nemzeti minisztérium

Tagállami szintű szereplők Forrás: Halász, 2003

332 Az állami foglalkoztatási szolgálatok 1997 óta szerveződnek olyan európai hálózatba (European network of Public Employment Services), amely az Európai Bizottság közvetlen irányítása alatt működik. E szolgálatok általában komoly regionális hálózattal is rendelkeznek, és kulcsszerepük van az Európai Szociális Alap támogatásával megvalósított programok implementálásában. Lásd az Európai Bizottság Public employment services című weblapját (http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=105&langId=en).

329


nHalász Gábor

egész életen át tartó tanulás közösségi és nemzeti szinten megfogalmazott politikája végrehajtásában. Az a sajátos dinamika, amely az ágazaton belüli és kívüli, illetve a nemzeti és közösségi szintű szereplők között kialakul (lásd 17. ábra), tehát nemcsak a politikaalakítást, de az implementációt is érinti. Ha egy nemzeti szereplő úgy érzékeli, hogy a nemzeti szintű hatóságok nem képesek valamilyen szakpolitikai kezdeményezés megvalósítására, vagy bár képesek lennének, ám nem eléggé elkötelezettek, megteheti, hogy az adott kezdeményezést előbb közösségi szintre tolja fel, ott – megfelelő adaptációval – átviszi egy másik ágazatba, majd onnan „érkezteti vissza” nemzeti szintre, ahol az adott kezdeményezést már megfelelő implementációs kapacitás fogadja. Korábban már láttuk, hogy abban a szakpolitikai térben, amelyet a 3. ábra mutat, minden szereplő mozgástere kitágul. Ha a sajátos szakpolitikai megoldásokat szorgalmazó uniós szintű szereplők az egyik ágazati terepen a nemzeti szintű szereplők túlzott ellenállásába ütköznek (például a tagországok oktatási miniszterei tiltakoznak az Unió befolyása ellen), akkor megtehetik, hogy az ügyeket átviszik egy olyan szakpolitikai területre, ahol a nemzeti szereplők örömmel fogadják a közösségi megközelítéseket, például azért, mert ezek alkalmazásával növelni tudják befolyásukat a nemzeti szakpolitikai térben. Ugyanígy, a nemzeti szintű szereplők, ha a belső szakpolitikai vitákban alulmaradnak más ágazatokban lévő riválisaikkal szemben, megtehetik, hogy a közösségi szereplőket hívják segítségül, az ágazati törekvéseket ilyen módon európai ügyként feltüntetve. E dinamikában mind a nemzeti és az uniós szint közötti, mind az ágazatok közötti konfliktusok megoldására új lehetőségek nyílnak, amelyeket a szakpolitikai szereplők hamar felfedeznek és megtanulnak kihasználni. Az európaizálódás tehát nemcsak azt jeleni, hogy a nemzeti térbe bekerülnek az európai megoldások, hanem azt is, hogy megváltozik a politikaformálás mechanizmusa is. A szakpolitikai témák ágazatok közötti vándoroltatása éppúgy, mint a nemzeti térből a közösségibe történő átvitele, majd onnan visszahozása, a „toldozgató” vagy „barkácsoló” politikaalakítás és implementálás egyik meghatározó eleme. Ezek az átvitelek és visszahozások sajátos, a szó tág értelmében vett fordítói képességeket igényelnek. Nemcsak a nemzeti és az európai terminológia összekötésének képességére van szükség (ami eleve csak akkor lehetséges, ha a terminológia történeti alakulásáról is van fogalmunk), hanem arra is, hogy egyszerre több ágazat, többféle szakterület problémavilágát ismerjük. Korábban láttuk, milyen nehézségekkel jár például annak a fogalomnak az átvitele akár a közösségi és a nemzeti szakpolitikai terek között, akár az egyik ágazatból a másikba, amit az angol nyelv a „skills” vagy a „competence” szóval ír le. A közösségi politikák nemzeti szintű implementálásának különösen fontos mechanizmusa a fordítás, és az implementációs képesség egyik legfontosabb eleme az, ami akkor történik, amikor a nemzeti szereplők a nemzeti kontextusnak vagy ágazati szereplők az ágazati kontextusnak megfelelően lefordítják a közösségi politikát. Intelligens implementációról akkor beszélhetünk, ha ez egyúttal tanulást is jelent, mégpedig a szónak abban az értelmében, ahogyan ezt a fogalmat ma használjuk, azaz konstruálást. A tanulás ebben az értelemben nem valaminek az átvétele (azaz a tagállamok oktatási szereplői nem átveszik a 330



közösségi politika elemeit), hanem valaminek a megkonstruálása (azaz a tagállami szereplők valami új dogok hoznak létre). Többször és több helyen kiemeltem, az oktatás közösségi kormányzásában milyen nagy jelentősége van a tanulásnak. Ennek meghatározó jelentősége indokolja azt, hogy a következő, vagyis az utolsó részben ezzel foglalkozzam.

7.2.4 A TANULÁS MINT A KÖZÖSSÉGI KORMÁNYZÁS ESZKÖZE

Az Európai Unión belüli szakpolitikai folyamatok egyik elemzője, a korábban már idézett Esther Versluis, az e témával foglalkozó irodalom alapján a közösségi politikákhoz való alkalmazkodás három elméleti modelljét különbözteti meg: a racionális, a menedzsment és a konstruktivista modelleket. Némi leegyszerűsítéssel: a racionális modell követői azt állítják, az Unió és a tagállamok viszonyát alapvetően az érdekek kalkulációja határozza meg: a tagállamok azt veszik át a közösségi politikából, ami érdekükben áll és úgy, ahogyan ezt érdekeik diktálják. A menedzsment modell követői úgy vélik, hogy a tagállamok azt és úgy veszik át, amire képesek vagy – a közösség perspektívájából – a közösség csak akkor tudja elérni a dolgok átvételét, ha ügyesen alkalmazva a közösségi politika eszköztárát „helyzetbe hozza” a nemzeti szereplőket. A konstruktivista modell szerint viszont az, ami történik, egyáltalán nem írható le az „átvétel” metaforájával. A tagállamok nem „átveszik” a közösségi politikát, hanem a közösségi szervekkel és egymással interakcióban megalkotják azt. (Versluis, 2005) Pontosabban: megalkotnak valamit, ami országonként meglehetősen eltérő, és amit a közös európai politika „átvételének” csak nagy jóindulattal lehet nevezni. „Az európai szakpolitika valósága »zűrzavaros« (messy)” írta az európaizálódás irodalmának egyik legismertebb kutatója, Adrienn Héritier, hozzátéve, az „európai politikaalakítás eredményeit (outcomes) sokkal nagyobb diverzitás jellemzi, mint várható lenne” (Héritier, 2001). Ez a diverzitás éppen annak köszönhető, hogy a tagállamok nem „átvesznek” szakpolitikákat, sőt azokat nem is egyszerűen adaptálják, hanem egy bonyolult dinamikával jellemezhető hatásrendszerben, külső és belső, ágazaton belüli és kívüli szereplők sokaságának interakciójában azokat megkonstruálják. Az oktatás világában lévők számára, akik valamennyire ismerik azt, amit a tanulás tudománya (learning science) az elmúlt évtizedekben e folyamatról feltárt, (lásd például Dumont–Istance–Benavides, 2010) nincs semmi meglepő abban az állításban, hogy a tanulás konstruálás. Amikor az uniós kormányzásra, különösen az oktatás kormányzására a tanulás fogalmát alkalmazzuk, akár közvetlenül, a szó szoros értelmében tesszük ezt, akár metaforikus értelemben, éppúgy konstruálásnak kell értelmeznünk, mint ahogyan annak értelmezzük az egyének tanulását is. Ahogy az utóbbi esetében egyre inkább igyekszünk elkerülni az „átadás” vagy „átvétel” amennyire gyakori, annyira félrevezető kifejezéseit, amelyek konstansnak tekintik az „átadott” vagy „átvett” dolgot (ismereteket vagy tudást), úgy az előbbi esetében is így vagyunk ezzel. Ahogy az egyének tanulása esetében is tudjuk, hogy eredményként az egyéni tudások végtelen di331


nHalász Gábor

verzitása jöhet létre, ugyanúgy a közösségi szakpolitika implementálásáról beszélve is egyre természetesebbnek tartjuk az eredményként megszületett diverzitást. Amint az előző esetében sem következik ebből, hogy lemondanánk a közös standardokról, különösen az egyéni tudás közös standardokon alapuló méréséről és összehasonlításáról, úgy az utóbbi esetében sem gondoljuk, hogy emiatt ne lenne értelme koherens közös politikáról beszélni, és ne lenne értelmes dolog értékelni, hol tartanak ennek implementálásában a tagországok. Láttuk, hogy a 2000 utáni időszak talán legfontosabb jellemzője az oktatásra vagy tágabban a humán erőforrásokra vonatkozó cselekvés felértékelődése volt a közösségi politikán belül. A legérdekesebb azonban nem annyira e felértékelődés ténye, mint inkább a területre vonatkozó közösségi politika természetének átalakulása. Ez, mint sokszor hangsúlyoztam, egyre kevésbé írható le egyszerűen úgy, mint a célok és prioritások közös kijelölése és az ezek érvényesüléséhez szükséges eszközök közösségi szintű mobilizálása. Ennél jóval többről van szó: átalakult mind a célok és prioritások kijelölésének módja, mind az érvényesítésükhöz szükséges eszközök jellege. A Seffieldi Egyetem professzora, Ian Bache egy 2003-ban készült elemzésében az európai integráció németországi hatásait vizsgáló szerzők munkái alapján, az európaizálódással foglalkozó kutatások két „generációját” különböztette meg. Ezek különbsége nemcsak az integrációról való gondolkodás fejlődését tükrözi, hanem az integrációt hordozó intézményi mechanizmusok fejlődését is. A 7. táblázat ezen elemzés alapján, a korábbiakkal kontrasztba állítva mutatja be azoknak az intézményi mechanizmusoknak a jellemzőit, amelyek az oktatás területén, mint láttuk, bizonyos mértékig már a hetvenes évek közepétől fogva meghatározták a közösségi politikát, de amelyek a maastrichti szerződés, majd a lisszaboni folyamat nyomán nyerték el mai, magas szinten intézményesült és a legmagasabb szintű politikai döntésekkel megtámogatott formájukat. Az első generáció perspektívájáról nem könnyű átváltani a másodikéra. Különösen nehéz ez azon országoknak, amelyekben kevésbé fejlettek a politikaalakítás belső intézményi mechanizmusai: ahol a politika és a kormányzás világát továbbra is meghatározza a XIX. századból örökölt legalizmus, ahol nem történt meg a tanulásnak mint a kormányzás egyik, a komplexitás viszonyai között különösen eredményes eszközének a felfedezése, és ahol nem elég fejlett az a fajta implementációs kultúra, amelyről az előző részben volt szó. Ezek miatt kell erősen hangsúlyoznunk: a kilencvenes évek és különösen a kétezres évek első évtizede nemcsak az oktatás közösségi politikában történő felértékelődésével jártak együtt, hanem azzal is, hogy létrejött az oktatás uniós kormányzás új technikája is, aminek egyik meghatározó eleme a tanulásnak a politikaalakítás és -megvalósítás egyik legfontosabb eszközévé válása. Az oktatási ágazat éppen azért kedvező terep e kormányzási technika alkalmazására, mert itt a közösségnek nincs direkt szabályozó hatalma, és mert az „üzemszerű működtetés” biztosítása és az ezzel összefüggő közvetlen gyakorlati problémamegoldás itt csaknem teljes mértékben a tagállamok hatóságainak a feladata marad. Ez többek között azzal jár együtt, hogy van idő kivárni a dolgok hatását, van lehetőség az eltérő és egymással párhuzamos megoldások 332



7. táblázat. Az európaizálódás első és második generációja Elsæ generáció A felülræl lefelé irányuló perspektíva a meghatározó: a nemzeti hatások úgy jelennek meg, mint a külsæ nyomás eredményei Az európai és a nemzeti szint közötti jogi, intézményi és eljárási jellegÿ illeszkedési problémák vannak a figyelem középpontjában, és a szereplæk általában zavarokat találnak ebben A nemzeti politika reaktív természetÿként és az adaptáció gyakran szándékolatlanként jelenik meg A formális szakpolitika (policy) és az intézményes politikai mechanizmusok (polity) vannak a középpontban Elvárás az egyre eræsebb nemzetek közötti konvergencia A hangsúly az európaizálódás tartalmi vonatkozásain és végeredményén van

Második generáció Egyforma fontosak az alulról felfelé és a felülræl lefelé irányuló perspektívák csakúgy, mint a vertikális és a horizontális (például tagállamok vagy ágazatok közötti) kapcsolatok A szimbolikus elemek (az érdekek, hiedelmek, értékek és gondolatok) kerülnek a középpontba és azok a dinamikus folyamatok, amelyekben ezek összecsiszolódnak A hangsúly a szakpolitikák nemzetek közötti áramlásán és a szakpolitikai tanuláson alapuló önkéntes adaptáción van Nagyobb hangsúly kap az érdekekhez kötædæ politika (politics) A kiindulópont az, hogy Európa sokféle hatást gyakorolhat, és a diverzitás pozitív érték A hangsúly azon van, hogy az európaizálódás hogyan hat a nemzeti intézményeket és szakpolitikákat alakító belsæ dinamikára

fenntartására, azaz a terep kiválóan alkalmas az alulról felfelé történő építkezés stratégiájának alkalmazására. A legtöbb olyan elem, ami a 7. táblázatban az európaizálódás második generációja oszlopában megjelenik, itt nemcsak abban az értelemben érdekes, hogy a folyamat kutatóit mi foglalkoztatja vagy mire érdemes figyelniük, hanem abban is, hogy ezek itt a valóság természetét is leírják. Azaz valóban fontosak az alulról felfelé ható erők, a szimbolikus eszközöknek tényleg kiemelt szerepük van a szakpolitika implementálásában, kulcsfontosságú a tanuláson alapuló önkéntes adaptáció, a diverzitás vitathatatlan pozitív értékké vált, és a nemzeti folyamatok és intézmények európaizálódása szinte teljesen ezek átalakuló belső dinamikájára vezethető vissza. Még azt is mondhatjuk, hogy a formális előírások hiánya miatt a bürokratikus meghatározottságoknál fontosabbá válhatnak az érdekvezérelt politikai hatások, de itt viszonylag kevés olyan kérdés van, ahol vitális érdekek csorbulhatnak, így ezek a hatások kevéssé erőteljesen jelennek meg. Ez utóbbi persze változhat, különösen akkor, ha az oktatás világába erőteljesebben behatolnak a gazdasági szereplők, és ha a piaci érdekek sérülésének vagy érvényesülésének kérdése itt is nagyobb súlyra tesz szert. Az uniós tagsággal együtt járó tanulásnak sokféle tárgya lehet, ezek közül érdemes kiemelni egyet: ez magának a politikaalakítás és implementáció uniós modelljének a megtanulása. Azokra a nagyrendszerekre, melyeken belül alrendszerek működnek, jellemző, hogy utóbbiak előbb-utóbb átveszik az előbbi működési logikájának különböző elemeit. Ha például egy oktatási rendszerben az 333


állam normatív módon osztja le a forrásokat az iskolafenntartó önkormányzatoknak, azok közül egyre több előbb-utóbb maga is alkalmazni kezdi a forráselosztás normatív formáját. Ha a felsőoktatásban makroszinten teljesítményalapú finanszírozást vezetnek be, ez előbb-utóbb mikroszinten, azaz az intézmények szintjén is megjelenik. Igaz, vannak ezzel ellentétes hatások is. Ha egy, a mikroszintű szervezeti folyamatokat korábban szorosan kontrolláló állam a felelősséget regionális szereplőkhöz telepíti, azok hajlamosak saját gyakorlatukban újraépíteni azt. Ha az állam áttér a procedurális szabályozásra, azaz többé nem azt mondja meg, mit kell tenniük a helyi szereplőknek, hanem azt, hogyan kell a cselekvés szabályait helyi szinten megalkotniuk, a helyi szereplők gyakran a túlszabályozás hibájába esnek. Azaz a makroszintű decentralizáció mikroszinten centralizációt eredményezhet. Hasonló mechanizmusokkal találkozhatunk akkor, amikor a tagállamok elkezdik alkalmazni az uniós kormányzás eszközeit. A tagállami szereplők viszonya a közösségi politikaalakításhoz és kormányzáshoz vagy a közösségi politikák implementálásához, kettős lehet. Előfordulhat, hogy úgy viselkednek, mint a decentralizált rendszerekben található helyi hatalom-összpontosítók, de érdekesebb az, amikor elkezdik megtanulni a közösségi politikaalakítás és kormányzás intelligens, szofisztikált módszereit, és megpróbálják azokat saját gyakorlatukban alkalmazni. Így például nemzeti szinten kezdik el használni a nyitott koordinációs módszer eszközrendszerét, ezen belül olyan elemeket, mint a benchmarking vagy a kölcsönös tanulás, vagy arra kapnak indíttatást, hogy ezen a szinten is alkalmazzák a szakpolitikai témák ágazatközi „utaztatását”, itt is a fejlesztési beavatkozásokkal serkentett folyamatokra helyezzék a hangsúlyt a jog útján kikényszerítettekkel szemben, és tudatosan követni kezdik az implementáció alulról-felfelé modelljét. Mindezek megtanulása nemcsak azáltal történik, hogy megismerik a „puha” eszközökkel történő indirekt kormányzás gazdag eszközrendszerét, hanem azáltal is, hogy megtapasztalják azt a koordinációs potenciált, amely a bizalomra épülő kölcsönös alkalmazkodásban rejlik, és amellyel gyakran jóval eredményesebben lehet dolgokat előrevinni, mint olyan formális előírásokkal, amelyek betartását azután képtelenek ellenőrizni, vagy amelyeket a nem várt hatások miatt állandóan újabbakkal kell lecserélni. Az oktatás tehát olyan területté vált, és várhatóan olyan is marad, ahol a közösségi kormányzás eszközei és mechanizmusai között meghatározó súlyú a tanulás, és ahol ez a nemzeti oktatási rendszerek, illetve nemzeti szakpolitikák európaizálódásának legfontosabb hordozója. Ez utóbbiak elsősorban nem azért európaizálódnak, mert valamiféle formális közösségi „elváráshoz” kell alkalmazkodniuk, hanem egyfelől azért, mert megváltozik az az erőtér, amelyben szereplőik mozognak, és így a közöttük zajló interakciók kimenete is másképpen alakul, másfelől azért, mert ezzel egy időben módosulnak azok a kognitív sémáik, amelyeken keresztül a belső nemzeti folyamatokat értelmezik, és azokat manipulálni próbálják. Vagyis, mint erre korábban utaltam, nem egyszerű, hanem kéthurkos tanulás történik. Nem pusztán a külvilág felől érkező nyomáshoz történő igazoldás zajlik, hanem azoknak a mentális modelleknek az átalakulása is, amelyeken keresztül a külvilág értelmeződik, és amelyek meghatározzák a reagálás lehetségesnek tartott formáit. 334


8 Konklúzió A bevezetőben azt írtam, ez a könyv elsősorban nem az Európai Unióról, hanem az oktatási rendszerekről szól. Első helyen nem az európai integráció kérdései iránt érdekelődöknek ajánlottam, hanem az oktatási rendszerek fejlődését mélyebben megismerni vágyóknak. Azoknak, akik nemcsak azt szeretnék jobban megérteni, mitől eredményesebb az egyik oktatási rendszer, mint a másik, hanem ezen túllépve arra is kíváncsiak, hogyan befolyásolják ezt a szakpolitikai beavatkozások. Az igazolni kívánt kiinduló feltételezésem az volt, hogy az Európai Unión belül a nemzeti oktatási rendszerek olyan sajátos erőtérbe kerültek, amelyben fejlődésük szükségképpen és jelentősen megváltozik. Azt próbáltam alátámasztani, hogy az Unió tagországaiban, így Magyarországon is, az oktatási rendszerekben zajló folyamatok ma már nem érthetőek meg, és különösen nem jelezhetőek előre, ha nem ismerjük a közösségi hatások természetét. Noha az oktatás ma is alapvetően nemzeti keretek között szerveződik, és a belátható jövőben ez így is fog maradni, a fejlődését messze nem csupán nemzeti szintű folyamatok alakítják. Ez így van azokban az országokban is, amelyek nem tartoznak olyan erős integrációs közösséghez, mint amilyen az Európai Unió, és amelyekre nem nehezedik semmiféle közvetlen, külső alkalmazkodási kényszer. Egy, a közelmúltban készült, nemzetközi szinten jól ismert kutatók által írt, a globalizálódás oktatási hatásaival foglalkozó elemzés (Devos et al., 2012) két hasonlattal utalt arra, mennyire eltérő nézetek léteznek a nemzeti oktatási rendszerek fejlődésére gyakorolt globális vagy nemzetközi hatások mértékéről. Az egyik a repülőterekhez hasonlította az oktatási rendszereket: ezek igen sokféle arcot mutatnak, ám az utazó mégis annyi hasonló vonást talál bennük, hogy néha elbizonytalanodik, éppen melyik országban is tartózkodik. A másik hasonlat a tengerparti sziklákat és az azokat ostromló tenger képét idézi: a tenger vize óriási erővel csap le a partra, de amint visszahúzódik, látjuk, hogy a part menti sziklák érintetlenül állnak, ott és úgy, ahol és ahogy korábban álltak. Vajon lehet-e helytálló egyszerre mindkét hasonlat? Lehetséges-e, hogy mindkettő jól illusztrálja a valóságot? Azt gondolom: igen, ez lehetséges. Sőt, csak ez lehetséges. Magam is sokszor használtam hasonlatokat e könyvben. Az európaizálódást a szocializációhoz hasonlítottam, a mindkettőben megfigyelhető ugyanazon kettősségre utalva. Ahogy a szocializáció egyszerre jelenti egyfelől a közösségről leváló, attól elkülönülő, egyszeri és megismételhetetlen egyéni identitás kialakulását, másfelől azt a folyamatot, melynek során a közös kultúra átitatja és a 335


nHalász Gábor

maga képére formálja ezt, úgy az európaizálódás is egyszerre foglal magában két, egymást látszólag kizáró dolgot. Jelenti az összes többitől jól megkülönböztethető, sajátos működési logikát mutató nemzeti rendszerek továbbépülését, ugyanakkor mindazoknak a közös elemeknek a beépülését is e rendszerekbe, amelyek nélkül nem lennének képesek eredményesen működni. Nemzeti oktatáspolitikákat átfogó módon értékelő vagy speciális oktatáspolitikai dilemmák megoldásán dolgozó szakértőként sok, egymástól nagyon különböző országban éltem át az említett „repülőtérélményt”. Azt a helyzetet, amikor kinyitva egy ajtót, bár még soha nem jártunk ott, előre tudjuk, mit fogunk találni mögötte. Sokszor volt az a benyomásom más országok oktatási rendszereit és kormányaik oktatáspolitikáját tanulmányozva, hogy mintha a kémiai elemek periódusos rendszerét néztem volna: tudtam, az üres cellában előbb-utóbb meg kell jelennie a még fel nem fedezett elemnek. Ugyanakkor átéltem azt is, amikor egy, a mi oktatási rendszerünket elemző nemzetközi szakértő arról faggatott, kitől, melyik országtól vettünk át egy olyan megoldást, amelyről jól tudtam, alapvetően belső hatások nyomán jött létre. Mintha azt kérdezték volna, kit utánoztunk, amikor két kezünk és két lábunk nőtt. Ha nagyon tömören akarom összefoglalni e könyv legfontosabb üzenetét, akkor az így szól: az uniós hatás nem valamilyen „külső”, tőlünk „különböző” dolog befolyása, hanem önmagunk fejlődése abban a sajátos környezetben, amelynek mi magunk is részei vagyunk. Nincs külön „ők” és „mi”, nincs ránk irányuló „külsődleges hatás”, hanem – hogy egy másik többször használt hasonlattal éljek – van egy komplex ökoszisztéma, amelyben egymásra utalva, hasonló hatásoknak kitéve mindannyian együtt létezünk. Az európaizálódás nem hasonulás valami máshoz, mint mi vagyunk, hanem annak a megtanulása, hogyan lehet fennmaradni és fejlődni abban az ökoszisztémában, amelyben élünk. Az a környezet, amelyben az európai országok oktatási rendszerei működnek és fejlődnek, egyszerre nemzeti és európai. Az európai környezet szinte semmilyen közvetlen kényszerítő hatást nem jelent: nincsenek vagy csak egészen szűk körben vannak kötelező „előírások”, a nemzeti rendszereket alakító szereplőknek pedig semmilyen súlyos, közvetlen szankcióval nem kell szembenézniük, ha az oktatásban más irányba akarnak menni, mint a közösség többi tagja. Ez az ökoszisztéma igen nagy mozgási szabadságot ad az azt alkotó elemeknek. A nemzeti oktatáspolitikai térben egymással találkozó, megküzdő vagy szövetségeket kötő szereplők ugyanakkor folyamatosan érzik: részesei e tágabb térnek is. Az őket érő impulzusokat, az előttük feltáruló lehetőségeket, a viselkedésüket befolyásoló érdekeltségeket nemcsak a nemzeti, hanem az európai tér erőviszonyai, folyamatai, szereplői és erőforrásai is alakítják. Ezek nehezen tervezhető összjátékából alakul ki a nemzeti oktatáspolitika. Amikor az „uniós hatásokat” úgy mutattam be, hogy azok nem „kívülről” jönnek, amikor amellett érveltem, hogy „a valaki valahonnan hatást gyakorol valaki másra” egyirányú képe félrevezető, egyúttal azt az üzenetet is próbáltam megfogalmazni, hogy létezik olyan szakpolitika-alakítás és -megvalósítás, amely túllép a linearitást mutató formán. Az oktatás és az európai integráció problémavilágának elemzése többek között azért bizonyult ígéretesnek, mert itt külö336



nösen jól feltárulnak a szakpolitika-alakítás és a kormányzás a tanulást, kísérletezést és a kölcsönös alkalmazkodást középpontba helyező, dinamikus vonásai. Itt egyszerre lehet megfigyelni a többszintű, hálózati kormányzásnak azokat a jegyeit, amelyek az uniós kormányzásra inkább jellemzőek, mint a nemzeti szintűre, és a rendszerintegrációnak333 azokat a mechanizmusait, amelyek az oktatási ágazatban különösen összetett módon jelennek meg. Az oktatás olyan többfunkciós rendszer, melynek mindegyik funkciójához erős társadalmi érdekek kapcsolódnak. Bármelyik tartós sérülése különböző társadalmi csoportok tiltakozását vagy ellenállását váltja ki. A rendszernek egyszerre többféle közpolitikai cél teljesüléséhez kell hozzájárulnia, amelyek mindegyikéhez ugyancsak különböző társadalmi csoportok érdekei kapcsolódnak. Az egyes funkciók és közpolitikai célok egymással folyamatosan konfliktusba kerülnek: bármelyik erősödése csak valamely másik sérülése árán lehetséges. Mindezek mellett az oktatási rendszer maga is az erőforrásokért egymással versengő, így szükségképpen konfliktusba kerülő alrendszerekből áll, amelyek között az egyensúly valamilyen formáját fenn kell tartani. Az egyensúly fenntartása vagy folyamatos helyreállítása elengedhetetlen az oktatási és más társadalmi alrendszerek, illetve az oktatási és más ágazatok között is. Végül, ugyancsak biztosítani kell, hogy az oktatási rendszer, az oktatási ágazat és az oktatáspolitika ne szakadjon el a társadalmat foglalkoztató problémavilágtól, azaz az ágazati szakpolitika oly módon tematizálódhasson, hogy az a társadalom leginkább égető problémáinak megválaszolását segítse. Mindaddig, amíg zárt nemzeti rendszerekben lehetett gondolkodni, a társadalmak az egyensúly fenntartásáról és helyreállításáról, azaz a rendszerintegrációról is a nemzeti oktatáspolitika keretei között gondoskodhattak. A nemzeti szakpolitikák tágabb nemzetközi erőtérbe kerülése nyomán az erről való gondoskodás lehetősége részben kikerül a nemzetközi térbe, azaz kizárólag nemzeti keretek között, pusztán a nemzeti oktatáspolitikai tér szereplői interakciói révén a rendszerintegráció már nem biztosítható. Az a tágabb nemzetközi tér, amelyre részben áthelyeződik a rendszerintegráció fenntartásának feladata, az Európai Unión belül elsősorban a közösségi oktatáspolitika terét jelenti. Ez az a hely, ahol az érintett szereplők közötti interakciók egyre jelentősebb hányada zajlik, részben itt artikulálják érdekeiket; itt kötnek megegyezéseket egymással, és itt folytatják le küzdelmeiket. Az eddig elmondottak remélhetően jó illusztrálták, hogy a közösségi és a nemzeti oktatáspolitikai terek között nincsenek világos választóvonalak: a szereplők néha nem is tudják pontosan, éppen melyikben találkoznak egymással. Mint láttuk, 333 A rendszerintegráció fogalmát a felsőoktatási rendszereket elemző Burton R. Clarktól (1986) vettem át, és Az oktatási rendszer című, 2001-ben megjelent könyvben (Halász, 2001) fejtettem ki. Ennek az a lényege, hogy (1) az oktatáspolitikának az oktatási rendszerben többféle integrációs kihívást is meg kell válaszolnia, illetve hogy (2) az integráció többféle eszközzel biztosítható. Az integrációs kihívások többek között az oktatási rendszer többfunkciós jellegével, a funkciók közötti elkerülhetetlen konfliktusokkal, a rendszerre irányuló közpolitikai célok sokféleségével és ugyancsak konfliktusos voltával, valamint a rendszeren belüli alrendszerek eltérő szükségleteivel vagy érdekeivel függenek össze.

337


nHalász Gábor

az egyes funkciók, így például a kulturális reprodukcióhoz, a politikai rendszer legitimálásához, a társadalmi szerkezet újratermeléséhez vagy éppen a szolgáltatáshoz kapcsolódóak (lásd Halász, 2001) ebben a megduplázódott oktatáspolitikai térben újraértelmeződnek, és relatív súlyuk megváltozik. Ugyanez történik a legfontosabb közpolitikai célokkal, mint amilyen a minőség, a méltányosság, a szabad választás vagy az átláthatóság: ezeknek nemcsak a jelentésük módosul, hanem az egymáshoz viszonyított súlyuk is eltolódik. Azt is láttuk, hogyan változik meg az oktatási rendszeren belül található alrendszerek kapcsolata, milyen új hidak és átjárók keletkeznek köztük, és ennek nyomán a közöttük lévő konfliktusok lehetséges kezelésének milyen új módjai jelennek meg. Megfigyelhettük azt is, hogy az oktatási és a többi ágazat közötti határvonalak átjárhatósága mennyire másképpen alakul a nemzeti és az európai szakpolitikai térben, és ennek nyomán az ágazatközi konfliktusok megoldásának milyen új formái jelennek meg. A megkettőződött térben átalakulnak a rendszerintegráció mechanizmusai, és megváltozik az egyes mechanizmusok relatív súlya is. Így másképpen alakul a piaci, a politikai, a bürokratikus és a szakmai integráció lehetősége és alkalmazhatósága, mint ahogyan azt a zárt nemzeti terekben tapasztalhattuk. A korábban említett hasonlatokhoz visszatérve: mind a repülőterek, mind a tenger hullámainak ellenálló sziklák képe jól illusztrálja, ami történik. Jól emlékszem arra, amikor a hetvenes évek végén a francia oktatási reformról írva szakdolgozatot olyan érzésem volt, mintha teljesen ismeretlen világba kellett volna eligazodnom, ahol az „otthonról hozott” modellekkel szinte semmi sem volt megmagyarázható. Néha hetekig tartott, míg bizonyos összefüggéseket megértettem. Egy évtizeddel később, amikor a Thatcher-féle angol oktatási reformot tanulmányoztam, hasonló élményem volt: a francia modell ismerete semmiben sem könnyítette az angliai folyamatok megértését. Éppen ellenkezőleg: inkább akadályt jelentett, mert egészen új mentális modellek megalkotására volt szükség. Ma már ez nem így van. A hatalmas különbségek ellenére inkább úgy érzem, van olyan közös nevező, amellyel nemcsak ezt a kettőt, de a németet, a portugált vagy a finnt is könnyen meg tudom közelíteni. A repülőterek, bármennyire különböző világok, alapvető elemeikben valóban hasonlóvá váltak. Ugyanez áll a víz által alig koptatott tengerpart hasonlatára is. Ha mozdulatlan sziklákat látok magam előtt, valóban nem érzékelem a hatást. Ám ha az állandó mozgásban lévő, kavicsos tengerpartra gondolok, rögtön más kép tárul elém. A nemzeti oktatási rendszerek nincsenek statikus állapotban. Mozgásban lévő rendszerekről van szó, amelyek tartanak valahonnan valahová, és a hatások mozgás közben érik őket. Ennek nyomán általában csak finoman módosul mozgásirányuk, amiből a felületes szemlélő gyakran semmit sem észlel. Nemcsak azért nem, mert a változások lassan zajlanak, apró lépésekre épülnek, és így éppúgy nehezen érzékelhetőek, mint az óra mutatójának előrehaladása, hanem azért is, mert soha nem magától értetődő, hogy az új állapot, amelybe a fejlődő, mozgó rendszer jutott, mennyiben köszönhető saját belső, és mennyiben külső erők hatásának. A külső erők nem közvetlenül, hanem a belsőkön keresztül hatnak, így az a csalóka kép alakulhat ki bennünk, hogy nincs is valóságos befolyásuk. A belsők pedig rátelepedhetnek a külsőkre, vitethetik velük magukat úgy, 338



ahogy a vitorlázó gép teszi a légáramlással, és nem értjük, hogyan képesek mozogni, hatást kifejteni saját, belső energia nélkül. Ha meg akarjuk érteni, mit is jelent a nemzeti oktatáspolitika és a nemzeti oktatási rendszer európaizálódása, le kell mondanunk az olyan naiv lineáris modellekről, amelyekben egyszer csak uniós szereplők bukkannak fel, akik elérik, hogy a nemzeti szereplők mást tegyenek, mint amit korábban tettek. Ehelyett változó erőterekről, a különböző szereplők közötti interakciók átalakuló dinamikájáról, az ennek nyomán módosuló szakpolitikai eredményekről kell beszélnünk. Mindennek gyakorlati haszna leginkább azon képességünk erősödésében ragadható meg, hogy a szakpolitikai eredmények várható alakulását jobban meg tudjuk becsülni, esetleg, ha éppen ez a szándékunk, azokat nagyobb mértékben tudjuk saját céljaink és szándékaink szerint mi magunk is alakítani.

339


9 Hivatkozott irodalom 9.1 ÁLTALÁNOS IRODALOM Addison, John (2002): Labor Policy in the EU: The New Emphasis on Education and Training under the Treaty of Amsterdam. Journal of Labor Research, 23. 2:303–317. Adonnino, Pietro (1985): A People’s Europe. Reports from the ad hoc Committee. Bulletin of the European Communities. Supplement 7/85. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Ala-Vähälä, Timo–Saarinen, Taina (2009): Building European-level Quality Assurance Structures: Views from Within ENQA. Quality in Higher Education, 15. 2:89–103. Alexiadou, Nafsika (2007): The Europeanisation of education policy–changing governance and ‘new’ modes of coordination. Research in Comparative and International Education, 2. 2:102–116. Allais, Stephanie (2010): The implementation and impact of National Qualifications Frameworks: Report of a study in 16 countries. Geneva: International Labour Organization. Amaral, Alberto–João Rosa, Maria–Tavares, Diana Amado (2008): Supra-national Accreditation, Trust and Institutional Autonomy. Paris: OECD IMHE. Argyris, Chris–Schön, Donald (1974): Theory in Practice. Increasing professional effectiveness. San Francisco: Jossey-Bass. Bache, Ian (2003): Europeanization: A Governance Approach. Paper to be presented at the EUSA 8th International Biennial Conference, Nashville, March 27–29, 2003. (http://aei. pitt.edu/archive/00000554/02/Bache_EUSA.doc) Bache, Ian–Marshall, Adam (2004): Europeanisation and Domestic Change: A Governance Approach to Institutional Adaptation in Britain. Europeanisation Online Papers, 5. Belfast: Queen’s University. Bache, Ian (2006): The Europeanization of Higher Education: Markets, Politics or Learning? Journal of Common Market Studies, 44. 2:231–248. Balázs Éva–Kocsis Mihály–Vágó Irén (szerk.) (2011): Jelentés a magyar közoktatásról 2010. Budapest: Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. Balázs Éva–Ivanics Krisztina (1998): Oktatásügyi kihívások az Európai Bíróság joggyakorlatában. In: Balázs Éva–Ivanics Krisztina–Bajomi Iván: Az EU-beli oktatásügy jogi és gyakorlati szempontból. Az Európai Bíróság – Franciaország. Európai Tükör. Műhelytanulmányok. Budapest: Az Integrációs Stratégiai Munkacsoport kiadványai. 48. Balázs Éva et al. (2011): Javaslat a nemzeti oktatási innovációs rendszer fejlesztésének stratégiájára. Budapest: Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. Balázs Péter (2011): Magyarország és Európa. Budapest: Napvilág Kiadó. Barber, Michael (2008): Instruction to deliver. Fighting to Transform Britain’s Public Services. London: Methuen Publishing Ltd. Batory, Agnes–Lindstrom, Nicole (2011): The Power of the Purse: Supranational Entrepreneurship, Financial Incentives, and European Higher Education Policy. Gover340


nance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 24. 2:311–329. Baun, Michael J. (1995): The Maastricht Treaty as High Politics: Germany, France, and European Integration. Political Science Quarterly, 110. 4:605–624. Beattie, Nicholas (1996): Interview and concours: teacher appointment procedures in England and Wales and France, and what they mean. Assessment in Education: Principles, Policy & Practice, 3. 1:9–28. Béni Gabriella–Setényi János (2003): Az oktatási témájú Phare-projektek végrehajtásának tapasztalatai. IFM Humán Erőforrás Háttértanulmányok. Budapest: TÁRKI Rt. Berggreen-Merkel, Ingeborg (1999): Towards a European educational area. European Journal of Education Law and Policy, 3:1–7. Bessenyei István–Mártonfi György (1995): Társadalmi partnerség és szakképzés. A német példa. Budapest: Maholnap Alapítvány. Beukel, E. (2001): Educational Policy: Institutionalization and Multi-Level Governance. In: Svein, S. Anderson–Kjell, A. Eliassen (eds.): Making Policy in Europe. 2nd Edition, London: Sage, Section 7:124–139. Bjørnåvold, Jens (2011): Linking education and the labour market The role of EQF and ESCO. Cedefop. (http://www.allea.org/Content/ALLEA/SSH/PPT-Bjornavold-RolfofEQFandESCO-June2011.pdf) Bjørnåvold, Jens–Coles, Mike: (2008): Governing education and training; the case of qualifications frameworks. European journal of vocational training, 42/43:203–235. Blings, Jessica–Spöttl, Georg (2008): Ways toward a European vocational education and training space: a “bottom-up” approach. Journal of European Industrial Training. 32. 2/3:157–170. Blitz, Brad K. (2003): From Monnet to Delors: Educational Co-operation in the European Union. Contemporary European History, 12. 2:197–212. Bókay Antal (2008): Tanulási eredmények – a felsőoktatás modernizációjának kulcskérdése. In: Krémó Anita (szerk.): Oktatás és képzés 2010 – Műhelybeszélgetések 2007. Budapest: Oktatási és Kulturális Minisztérium. 123–130. Borg, C.–Mayo, P. (2005): The EU Memorandum on Lifelong Learning. Old wine in new bottles. Globalisation, Societies and Education, 3. 2: 203–225. Börzel, Tanja A. (2005): Europeanization: How the European Union Interacts with Its Member States. In: Bulmer S.–Lequesne, C. (eds.): The Member States of the European Union. Oxford, New York: Oxford University Press, 45–76. Börzel, Tanja A. (2010): The Transformative Power of Europe Reloaded. The Limits of External Europeanization. KFG Working Paper, 11. Berlin: Freie Universität Berlin. Börzel, Tanja A.–Risse, T. (2000): When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change. European Integration online Papers (EIoP), 4. 15. Börzel, Tanja A.–Hofmann, Tobias–Sprungk, Carina (2004): Why Do States not Obey the Law? Non-Compliance in the European Union. Workshop on Transposition and Compliance in the European Union, conference paper (http://userpage.fu-berlin.de/~europe/forschung/docs/boerzel_hofmann_sprungk_2004.pdf) Bouder, Annie–Dauty, Françoise–Kirsch, Jean-Louis–Lemistre, Philippe (2008): Readability of qualifications: a question as old as Europe. Modernising vocational education and training. Fourth report on vocational education and training research in Europe: background report. Cedefop Reference series. 3. Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg.

341


nHalász Gábor

Brassói Sándor (2008): Az egész életen át tartó tanulást megalapozó kulcskompetenciák klaszter munkájának ismertetése. In: Krémó Anita (szerk.): Oktatás és képzés 2010 – Műhelybeszélgetések 2007. Budapest: Oktatási és Kulturális Minisztérium, 9–12. Broscheid, Andreas–Coen, David (2006): Lobbying Systems in the European Union: A Quantitative Study. Max Planck Institute for the Study of Societies. MPIfG Working Paper 06/3. May (http://www.mpifg.de/pu/workpap/wp06-3/wp06-3.html) Broughton, Andrea (2010): Social dialogue committee launched in education sector. European Industrial Relations Observatory, June (http://www.eurofound.europa.eu/eiro/ 2010/06/articles/eu1006081i.htm?utm_source=Eu%20Level&utm_medium=RSS&utm_ campaign=RSS) Cachia, Romina–Ferrari, Anusca (2010): Creativity in Schools: A Survey of Teachers in Europe. JRC–CRELL. European Comission. Campbell, John L. (2004): Institutional Change and Globalization. Princeton: Princeton University Press. CEDEFOP (2010): A bridge to the future European policy for vocational education and training 2002-10. Cedefop Reference series. Luxembourg. Centre for Strategy & Evaluation Services (2008): Schools for the 21st Century – Analysis of Public Consultation. (http://ec.europa.eu/education/school21/results/report_en.pdf) Charlier, Jean-Emile–Croché, Sarah (2005): How European Integration Is Eroding National Control over Education Planning and Policy. European Education, 37. 4:7–21. Cheiladaki-Liarokapi, Maria (2007): The Model of Path-Dependency and The Comparative Analysis of the EU Policy-Process. Political Perspectives, 1. 2:(6). University of Manchester. European Politics Research Unit. Chisholm, Lynne (2000): The Educational and Social Implications of the Transition to Knowledge Societies. In: Gablenz et al. (ed.): Europe 2020: Adapting to a Changing World. Baden-Baden: Nomos Verlasgsesellschaft, 75–90. CIMO (2009): Accross the Borders. Internationalisation of Finish Higher Education. Helsinki: Centre for International Mobility. (http://www.cimo.fi/instancedata/prime_ product_julkaisu/cimo/embeds/cimowwwstructure/15605_across_the_border.pdf) Cini, Michelle (1996): The European Commission: Leadership, Organisation and Culture in the EU Administration. Manchester: Manchester University Press. Clark, Burton R. (1986): The Higher Education System. Berkeley and Los Angeles: University of California Press. Clarke, Marguerite (2010): Benchmarking Education Systems for Results: Assessment system. Benchmarking Education Systems for Results. East Asia Regional Conference. Singapore, June 22, 2010 (PowerPoint presentation) Cohen, Michael D.–March, James G.–Olsen, Johan P. (1972): A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterly, 17. 1:1–25. Corbett, Anne (2004): The forces for the creation of international relationships between universities. Europeanisation and the Bologna process. “Transformations experienced by higher education and research institutions in European countries”. International Euredocs Conference. Paris: Sciences Po. Corbett, Anne (2005): Universities and the Europe of Knowledge: Ideas, Institutions and Policy Entrepreneurship in European Union Higher Education Policy, 1955-2005. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Corbett, Anne (2006): Higher Education as a Form of European Integration: How Novel is the Bologna Process? Arena Working Papers, 15. Corbett, Anne (2011): Ping Pong: competing leadership for reform in EU higher education 1998–2006. European Journal of Education, 46. 1: 36–53. 342



Cort, Pia (2008): The EC discourse on vocational training: How a „common vocational training policy” turned into a lifelong learning strategy. Paper presented at the conference „From Teaching to Learning”, Gothenburg, Sweden. 08-09. 08. 2008 Cort, Pia (2010): Europeanisation and policy change in the Danish vocational education and training system. Research in Comparative and International Education, 5. 3:331–343. Crozier, Fiona–Costes, Nathalie–Ranne, Paula–Stalter, Maria (eds.) (2010): ENQA: 10 years (2000–2010). A decade of European co-operation in quality assurance in higher education. Helsinki: European Association for Quality Assurance in Higher Education. CSESS (2007): Interim Evaluation of Erasmus Mundus. Final Report. European Commission. Directorate-General for Education and Culture. CSESS (2011): Evaluation of ESF Support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of Migrants and Ethnic Minorities. VT/2009/058. Final Report. European Commission. Directorate-General Employment and Social Affairs Deane, Cynthia (2005): Transparency of Qualifications: are we there yet? European Journal of Education, 40. 3:279–293. Delamare le Deist, Françoise–Winterton, Jonathan (2005): What Is Competence? Human Resource Development International, 8. 1:27–46. Derényi András (2006): Tanulási eredmények kidolgozása és használata: elvi megfontolások és gyakorlati útmutatások. In: Társadalom és gazdaság. A Budapesti Corvinus Egyetem folyóirata. 28. kötet, 2:183–202. Derényi András (2010a): Az Európai felsőoktatási térség képesítési keretrendszerének kialakulása és kapcsolata az Európai képesítési keretrendszerrel. A felsőoktatási szolgáltatások rendszerszintű fejlesztése. TÁMOP-4.1.3-08/1-2008-0004. Kézirat. Budapest: Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. Derényi András (2010b): Az OKKR minőségbiztosítása a megfeleltetési és hitelesítési folyamatban. A felsőoktatási szolgáltatások rendszerszintű fejlesztése. TÁMOP-4.1.3-08/12008-0004. Kézirat. Budapest: Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. Devos, Geert–Ekholm, Mats–Kofold, Kaspar –Louis, Karen Seashore–Moos, Lejf–Schratz, Michael–Velzen, Boudewijn van (2012): Political culture and educational reform. Manuscript to be published. Drachenberg, Ralf (2009): Accounting for the open method of coordination: can ‘old’ theories on European integration explain ‘new’ forms of integration? Evidence from the Education and Trainining policy. Doctoral Thesis. London: Brunel University. Drake, Helen (2000): Jacques Delors: A Political Biography. London: Routledge. Duclaud-Williams, Roger (2004): Europeanisation and Higher Education. Manuscript. (http://aei.pitt.edu/1730/) Dumont, Hanna–Istance, David–Benavides, Francisco (2010): The Nature of Learning. Using Research to Inspire Practice. Paris: OECD. Ecotec (2009a): Ex-post evaluation of Erasmus Mundus. A final report to DG Education and Culture. ECOTEC–ECORYS Group Brussels. 15 July 2009 Ecotec (2009b): Ex-post evaluation of Erasmus Mundus. Case Studies. ECOTEC–ECORYS Group Brussels. 15 July 2009. Education and Culture DG (2009): ECTS Users’ Guide. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. EGTB (2002): Opinion of the Economic and Social Committee on the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the recognition of professional qualifications. Brussels. 18 September 2002. EGTB (2007): Opinion of the European Economic and Social Committee on the ‘Proposal for a Recommendation of the European Parliament and of the Council on the estab343


nHalász Gábor

lishment of the European Qualifications Framework for lifelong learning’ (2007/C 175/18). El-Agraa, Ali (ed.) (2007): The European Union: Economics and Policies. Cambridge: University Press. ENQA (2009): Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area. Helsinki: European Association for Quality Assurance in Higher Education. ERT (1995): Education for Europeans: Towards the Learning Society. European Round Table of Industrialists (http://www.ert.eu/ERT/Docs/0061.pdf) ETUCE (2005): ETUCE Factsheet on the draft Services Directive. Brussels: European Trade Union Committee for Education. Etzkowitz, Henry (2008): The Triple Helix: University-industry-government Innovation in Action. New York:Routledge. Eurobarometer (2011a): Youth on the move. Education and training, mobility, employment and entrepreneurship. Flash Eurobarometer 319b. Gallup Organization – European Commission. Eurobarometer (2011b): Public Opinion in the European Union. Report. Eurobarometer 74. Autumn 2010. Annex. Table of results. European Commission European eLearning Summit (2001): Extending educational opportunity, accelerating educational innovation, exploring public private partnerships. Summit Declaration. (http://ec.europa.eu/education/archive/elearning/summit.pdf). Eurydice (2002): Key competencies. A developing concept in general compulsory education. Brussels: Eurydice European Unit. Eurydice (2009): Higher Education in Europe 2009: Developments in the Bologna Process. Brussels: Education, Audiovisual and Culture Executive Agency. Evans, Norman–Henrichsen, Lynn (2008): Long-term Strategic Incrementalism: An Approach and a Model for Bringing About Change in Higher Education. Innovative Higher Education, 33. 111–124. Faragó Lívia (2010): IT-nagyvállalatok szerepe az oktatásfejlesztés és oktatási innováció területén. Kézirat. Budapest: Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. (http://tamop311.ofi. hu/szakmai-program/8-piller/8-1). Ferguson, Niall (2011): Civilizáció. A nyugat és a többiek. Budapest: Scolar Kiadó. Field, John (1998): European Dimensions. Education, Training and the European Union. Higher Education Policy Series 39. London and Philadelphia: Jesica Kingsley Publishers. Field, John (2006): Lifelong learning and the new educational order. Stoke on Trent: Trentham Books. Forgács András–Loboda Zoltán (2003): Az Európai Unió és az oktatás. Budapest: Press Publica. Fischer Márta (2010): A fordító mint terminológus, különös tekintettel az európai uniós kontextusra. Doktori disszertáció. Kézirat. Budapest: Eötvös Loránd Tudományegyetem. Bölcsészettudományi Kar. Franjou, Patrick (1990): The Mutual Recognition of Qualifications in Europe. Contemporary European Affairs 3. 4: 15–27. Special Issue „Education Europe”. Pergamon Press. Frazier, Carol (1995): L’Education et la Communauté Européenne. CNRS Edtions. Fredriksson, Ulf (2006): European teacher education policy: recommendations and indicators. Co-operative Partnerships in Teacher Education. Proceedings of the 31st Annual ATEE Conference. 21–25 October 2006. Portorož. Slovenia. Froy, Francesca–Giguère, Sylvain (2010): Breaking Out of Policy Silos. Doing More with Less. Paris:OECD. 344



Garben, Sacha (2011): EU higher education law: the Bologna process and harmonization by stealth. The Netherlands: Kluwer Law International. Gibbons, Michael et al. (1994): The New Production of Science – The Dynamics of Science and Research in Contemporary Societies. London – Thousand Oaks – New Delhi: Sage Publications. Gillard, Derek (1988): The National Curriculum and the role of the primary teacher in curriculum development. Education in England: a brief history. Articles. (www.educationengland.org.uk/articles/07ncteacher.html). González, Julia–Wagenaar, Robert (2003): Tuning Educational Structures in Europe. Final Report Phase One. Bilbao: University of Deusto. (http://www.relint.deusto.es/TUNINGProject/documentos/Tuning_phase1/Tuning_phase1_full_document.pdf ). Gordon, Jean et al. (2009): Key Competences in Europe: Opening Doors for Lifelong Learners Across the School Curriculum and Teacher Education. Warsaw: CASE-Center for Social and Economic Research. Gornitzka, Åse (2007): Networking Administration in Areas of National Sensitivity – The Commission and European Higher Education. Arena Working Papers, 2. Gornitzka, Åse et al. (2007): “Europe of Knowledge”: Search for a New Pact. Arena Working Papers, 3. Gretler, Armin (2007): The International Social Organisation of Educational Research in Europe: reviewing the European Educational Research Association as an example – facts and questions. European Educational Research Journal, 6. 2:174–189 Green, Andy–Wolf, Alison–Leney, Tom (1999): Convergence and Divergence in European Education and Training Systems. London: Institute of Education University of London. Greve, Michael S. (2001): Laboratories of Democracy. Anatomy of a Metaphor. American Enterprise Institute. AEI Online. March 31. Grollmann, Philipp (2008): The Copenhagen process: concepts, experiences and prospects. Journal of European Industrial Training, 32. 2/3. Guest editorial. Gyulavári Tamás–Könczei György (2000): Európai szociális jog. Budapest: Osiris. Halász Gábor (1997): Oktatás, képzés, tudomány munkacsoport. In: Inotai András (szerk.): EU-csatlakozásunk stratégiai kérdései. Az Integrációs Stratégiai Munkacsoport koordinátorainak szektorelemzései. Budapest: Integrációs Stratégiai Munkacsoport (ISM). 81–94. Halász Gábor (2001): Az oktatási rendszer. Budapest: Műszaki Könyvkiadó. Halász Gábor (2003): A nemzeti oktatáspolitikák európai szintű koordinációja. Educatio, 4:510–534. Halász Gábor (2004): A sajátos nevelési igényű gyermekek nevelése: európai politikák és hazai kihívások. Új Pedagógiai Szemle, 2:28–37. Halász Gábor (2008): Lisszabon és az egyetemek: az Európai Unió formálódó felsőoktatási politikája. In: Krémó Anita (szerk.): Oktatás és képzés 2010 – Műhelybeszélgetések 2007. Budapest: Oktatási és Kulturális Minisztérium. 170–210. Halász Gábor (2011): Coping with complexity and instability in the VET system of the United Kingdom. European Journal of Education, 46. 4: 581–598. Halász Gábor–Hilbert Attila (1999): Az EU oktatási programok szerepe Magyarország Integrációs felkészülésében. Európai Tükör, 2–3:103–117. Halász Gábor–Michel, Alain (2011): Key Competences in Europe: interpretation, policy formulation and implementation. European Journal of Education. 46. 3:289–306. Heckmann, Friedrich (ed.) (2008): Education and migration. Strategies for integrating migrant children in European schools and societies. A synthesis of research findings for policy-makers. An independent report submitted to the European Commission by the NESSE network of experts. Brussels: European Commission. 345


nHalász Gábor

Héritier, Adrienn (2001): Differential Europe: the European Union impact on national policymaking. In: Héritier, Adrienne et al. (eds.): Differential Europe: the European Union impact on national policymaking. Oxford: Rowman & Littlefield Publishers. 1–22. Héritier, Adrienne (2002): New Modes of Governance in Europe: Policy-Making Without Legislating? In: Héritier, Adrienne (ed.): Common Goods: Reinventing European and International Governance. Rowman and Littlefield Publishers. 185–206. Hingel, Anders J. (2001): Education policies and European governance. Contribution to the Interservice Groups on European Governance. Brussel: European Commission Directorate-General for Education and Culture Education. Hirtt, Nico (2001): From Brussels to Lisbon: The European Round Table EducationAgenda put into Practice by the European Commission. Paper presented at the conference “Globalisation, Identities and Education Policy in Europe”. University of Keele (UK). 28 June 2001. Hix, Simon (2005): The Political System of the European Union. Second Edition. Basingstoke. New York: Palgrave Macmillan. Hooghe, Liesbet–Marks, Gary (2003): Multi-level Governance in the European Union. In: Nelsen, Brent F.–Alexander Stubb (eds.): The European Union: Readings on the Theory and Practice of European Integration. Houndmills: Palgrave Macmillan. 281–311. Hoskins, Bryony–Cartwright, Fernando–Schoof, Ulrich (2010): Making Lifelong Learning Tangible! The ELLI Index – Europe 2010. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung. Huisman, Jeroen–Stensaker, Bjørn–Kehm, Barbara M. (2009): Bologna, quo vadis? In: Huisman, Jeroen–Bjrn Stensaker–Kehm, Barbara M. (eds.): The European Higher Education Area: Perspectives on a Moving Target. Rotterdam/Boston/Taipei: Sense Publishers. XIII-XX. Husén, Torsten–Tuijnman, Albert C.–Halls, W. D. (eds.) (1992): Schooling in Modern European Society. A Report of the Academia Europea. Oxford: Pergamon Press. Imre Anna (2001): Nemzetközi indikátorok használata az oktatási folyamatok elemzésében. Új Pedagógiai Szemle, 7–8:233–241. Janne, Henri (1973): For a Community education policy. Commission of the European Communities. Bulletin of the European Communities, Supplement. 10/73 Joachim, Jutta–Reinalda, Bob–Verbeek, Bertjan (2007): International organizations and implementation: pieces of the puzzle. In: Joachim, Jutta–Reinalda, Bob–Verbeek, Bertjan (eds.): International Organizations and Implementation Enforcers, managers, authorities? Abingdon: Routledge. 3–18. Johnson, Nigel (1999). From vocational training to education: the development of a nofrontiers education policy for Europe? Education and the Law, 11. 3:199–213. Jones, Hywel C. (1992): Education in a changing Europe. Educational Review, 44. 3. Jones, Hywel C. (2006): Lifelong Learning in the European Union: whither the Lisbon Strategy? Brussels: European Policy Centre. Issue Paper 34. Kardos Anita et al. (szerk.) (2011): A legjobb Comenius, Leonardo da Vinci, Grundtvig és Erasmus projektek Magyarországon. Budapest: Tempus Közalapítvány. Karseth, Berit (2008): Qualifications frameworks for the European higher education area. A new instrumentalism or “much ado about nothing”? Utbildning & Demokrati, 17. 2:51–721. Kassim, Hussein (1995): Policy Networks, Networks and European Policy Making: A Sceptical View. West European Politics, 17. 4:15–27. Kauko, Jaakko (2006): The Institutionalisation of Quality Assurance in European Higher Education. Paper prepared for presentation in the Quality of Teaching Workshop at the EpsNet Plenary Conference in Budapest. 16–17. June 2006. 346



Kennedy, Declan (2007): Tanulási eredmények megfogalmazása és azok használata – Gyakorlati útmutató. Cork: University College Cork. Kingdon, John W. (1984): Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Harper Collins. Kjaer, Anne Mette (2004): Governance. Cambridge: Polity Press. Kleibrink, Alexander (2011): The EU as a Norm Entrepreneur: the case of lifelong learning. European Journal of Education, 46. 1:70–85. Knill Christoph–Lenschow, Andrea (2003): Modes of Regulation in the Governance of the European Union: Towards a Comprehensive Evaluation. European Integration online Papers. 7. 1. Kohler-Koch, Beate (2003): Linking EU and National Governance. Oxford: Oxford University Press. Kovács István Vilmos (2004): Az oktatás és képzés 2010 című munkaprogram tapasztalatai. Új Pedagógiai Szemle, 12:69–73. Krémó Anita (szerk.) (2008): Oktatás és képzés 2010 – Műhelybeszélgetések 2007. Budapest: Oktatási és Kulturális Minisztérium. Kristoffersen, Dorte–Sursock, Andrée–Westerheijden, Don (1998): A Phare Multi-Country Programme in Higher Education ZZ-95.20. Minőségbiztosítás a felsőoktatásban. Minőségbiztosítási Kézikönyv: Eljárások és Gyakorlat. European Training Foundation. EC/Phare/ETF (http://alag3.mfa.kfki.hu/phare). Lange Bettina–Alexiadou, Nafsika (2007): New Forms of European Union Governance in the Education Sector? A Preliminary Analysis of the Open Method of Coordination. European Educational Research Journal, 6. 4:321–334. Lannert Judit (szerk.) (2008): A nyitott koordináció módszerének tapasztalatai Magyarországon és a régióban. Kézirat. Budapest: Tárki TUDOK Tudásmenedzsment és Oktatáskutató Központ. (http://www.tarki-tudok.hu/file/tanulmanyok/omc_zaro.pdf). Larionova, Marina V. (2008): EU Education Policy Development Dynamics and Tools of the Open Method of Coordination. UACES Conference Papers. (http://www.uaces.org/ events/conferences/papers/abstract.php?recordID=36). Lawn, Martin–Lingard, Bob (2002): Constructing a European Policy Space in Educational Governance: the role of transnational policy actors. European Educational Research Journal, 1. 2:290–307. Learning. Commission Staff Working Document. Brussels. SEC(2005) 957 Lee, Moosung–Thayer, Tryggvi–Madyun, Na’im (2008): The evolution of the European Union’s lifelong learning policies: an institutional learning perspective. Comparative Education, 44. 4:445–463. Leitch Review of skills (2006): Prosperity for all in the global economy – world class skills. Final Report. Norwich: Her Majesty’s Stationery Office. Lenaerts, Koenraad (1994): Subsidiary and Community Competence in the Field of Education. In: Jan de Groof (ed.): Subsidiary and Education. Aspects of Community Law. Leuwen/Amersfort: Acco. Magyar fordítás: A szubszidiaritás és az Európai Közösség hatásköre az oktatás területén. In: Zarándy Zoltán (szerk.) (1998): Európa az iskolában – az iskola Európában. Kézikönyv az oktatás európai dimenziójáról. Budapest: Magenta Kft. 141–166. Leney, Tom–Gordon, Jane–Adam, Stephen (2008): The Shift to Learning Outcomes. Policies and Practices in Europe. Thessalonika: CEDEFOP. Levidow, Les (2002): Marketizing higher education: neoliberal strategies and counterstrategies. In: Robins, Kevin–Webster, Frank (eds.): The Virtual University? Knowledge, Markets and Management. Oxford. Oxford University Press. 227–248. 347


nHalász Gábor

Loboda Zoltán (2009): Konvergenciakísérletek. Az „Oktatás és képzés 2010 program”. Európai Tükör, Különszám. 228–238. Lorenz, Chris (2006): Higher education policies in the European Union, the ‘knowledge economy’ and ‘neo-liberalism’, social Europe. Journal of the European Left, 2. 2:78–86. Lundvall, B. Å.–Tomlinson, M. (2004): Le benchmarking international: un instrument d´apprentisage politique et stratégique. In: Rodrigues, M. J. (ed.): Vers une société européenne de la connaissance. La stratégie de Lisbonne (2000–2010). Editions de l’ Université de Bruxelles. 199–226. MacBeath, John et al. (1999): Evaluating quality in school education — A European pilot project. Luxembourg: European Commission. Office for Official Publications of the European Communities. (Magyarul: Önértékelés az európai iskolákban: Egy változás története. Szeged–Budapest: Közoktatási Vezetőképző Intézet–Országos Közoktatási Intézet.) Mahon, Rianne (2008): The post-bureaucracy shift: between path dependency, bricolage and translation; commentary on the orientation 1 of the Knowandpol project. Report. (http://knowandpol.eu/IMG/pdf/o1.integration.mahon.pdf) Mairesse, Pierre (2011): A new stage for the European skills policy. Confrontations Europe. Interface. No. 70. September. p. 4. (http://www.confrontations.org/en/publications/interface/429-n70-september-2011) Martens, Kerstin–Balzer, Carolin (2008): All bark and no bite? The implementation styles of the European Union and the Organization for Economic Cooperation and Development in education policy. In: Joachim, Jutta–Reinalda, Bob–Verbeek, Bertjan (eds.): International Organizations and Implementation Enforcers, managers, authorities? Abingdon: Routledge. 88–101. Mezei Géza (2001): Helyreállított Európa. Budapest: Osiris. Midelaar, Luuk van (2011): Valahogy Európába. Örökös átkelés. Budapest: Typotex. Moschonas, Andreas (1998): Education and Training in the European Union. Aldershot: Brookfield. Monnet, Jean (2004): Emlékiratok. Budapest: Budapesti Gazdasági Főiskola. Moodie, Gavin (2002): Identifying vocational education and training. Journal of Vocational Education and Training, 54. 2:249–266. Mourshed, Mona–Chijioke, Chinezi–Barber, Michael (2010): How the world’s most improved school systems keep getting better. Mckinsey&Company (http://mckinseyonsociety.com/how-the-worlds-most-improved-school-systems-keep-getting-better). Mowery, David C.–Sampat, Bhaven N. (2005): Universities in National Innovation Systems. In: Fagerberg. Jan– Mowery, David–Nelson. Richard: The Oxford Handbook of Innovation. Oxford. Oxford University Press. 209–239. Navracsics Tibor (1998): Európai belpolitika. Az Európai Unió politikatudományi elemzése. Budapest: Korona Kiadó. Neave, Guy (1984): The EEC and education. European Institute of Education and Social Policy. Stoke-on-Trent: Trentham Books. Neave, Guy (1998): The Evaluative State Reconsidered. European Journal of Education, 33. 3:265–285. Neave, Guy–Maassen, Peter (2007): „The Bologna Process: an intergovernmental policy perspective”, In: Maassen, Peter–Olsen, Johan P. (eds.): University Dynamics and European Integration. Dordrecht: Springer Verlag. 135–154. Ning, Kang (2011): The new paradigm of lifelong learning and the construction of a new learning media market – informal and non-standard learning platform for all. In:

348



Yang, Jin–Valdés-Cotera, Raúl (eds.): Conceptual evolution and policy developments in lifelong learning. Hamburg: UNESCO Institute for Lifelong Learning. 192–198. Nusche, Deborah et al. (2011): OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education Sweden. Paris: OECD. O’Dowd, Mina (2009): Supranational Regimes and Their Influence on Education. Occasional Papers in Education & Lifelong Learning: An International Journal, 3. 1–2:5–32. OECD (1996): Lifelong Learning for All. Paris. OECD (2006): Where immigrant students succeed – A comparative review of performance and engagement in PISA 2003. Paris. OECD (2010a): OECD Reviews of Migrant Education – Closing the Gap for Immigrant Students. Policies, Practice and Performance. Paris. OECD (2010b): The OECD Innovation Strategy. Getting a head start on tomorrow. Paris OECD (2010c): Ministerial report on the OECD Innovation Strategy Innovation to strengthen growth and address global and social challenges. Key Findings. Paris OECD (2011): Towards an OECD Skills Strategy. Paris Olsen, Ulrik Kjølsen–Munkholm, Louise (2009): Open Method of Coordination Within EU Education Policy. An Analysis of the Potential for Europeanisation. Roskilde: Roskilde University. Pelkonen, Paavo (2004): Challenges for higher forestry education in integrating Europe. In: Quality and competence in higher forestry education. Proceedings of the 15th SILVA European MeetingHeld in Freising, Germany 15-17. 04. 2004. SILVA Publications. Joensuu. 16–24. (http://www.wzw.tum.de/silva-network/pdf/publications/Silva_ Publications_2_2004_Proceedings_Muenchen_2004.pdf) . Pépin, Luce (2007): The History of EU Cooperation in the Field of Education and Training: how lifelong learning became a strategic objective. European Journal of Education, 42. 1: 121–132. Peters, Marjolein et al. (2010): Sector Councils on Employment and Skills at EU level. A study into their feasibility and potential impact. Rotterdam: ECORYS. Peterson, John–Bomberg, Elisabeth (1999): Decision-making in the European Union. The European Union Series. Houndmills–New York: Palgrave. Petit, Isabelle (2006): Dispelling a Myth? The Fathers of Europe and the Construction of a Euro-Identity. European Law Journal, 12. 5:661–679. Petrini, Francesco (2002): The common vocational training policy in the EEC from 1961 to 1972. In: Varsori, Antonio (ed.): Towards a history of vocational education and training (VET). Europe in a comparative perspective. Proceedings of the first international conference. October 2002. Volume II. Cedefop. 24–40. Pollack, Mark A. (2003): The Engines of European Integration. Delegation, Agency and Agenda Setting in the EU. New York: Oxford University Press. Powell, Walter W. (1990): Neither market nor hierarchy. Research in Organisational Behaviour, 12. 295–336. Prokkola, Susanna (2010): Master’s programmes a path to research careers. Warning: attending a Master’s degree programme in eastern Finland might lure you to stay longer. Campus News. Joensuu: University of Eastern Finland. (http://www.uef.fi/saima /master-s-programmes). Quintin, Odile (2007): Savoir pour mieux agir – Stratégies de recherche pour une politique éducative basée sur l’évidence empirique. Discours au Conférence de la Présidence allemande du Conseil de l’Union Européenne 28-30 mars 2007 à Francfort/Main. (http://www.bmbf.de/pub/quintin20070328.pdf)

349


nHalász Gábor

Radaelli, Claudio M. (2003): The Europeanisation of puiblic policy. In: Featherstone, Kevin–Radaelli, Claudio M. (eds.): The Politics of Europeanisation. Oxford: Oxford University Press. 27–56. Raddon, Arwen–Sung, Johnny (2006): The Role of Employers in Sectoral Skills Development: International Approaches. Centre for Labour Market Studies. Leicester: University of Leicester. CLMS Working Paper. 49. Radó Péter (2011): Az uniós források által okozott károkról. OktpolCafé. 2010. 12. 18. (http://oktpolcafe.hu/az-unios-forrasok-altal-okozott-karokrol-4816343) Raffe, David (2007): Making Haste Slowly: the evolution of a unified qualifications framework in Scotland. European Journal of Education, 42. 4:485–502. Risse, Thomas–Cowles, M. Green–Caporaso, James (2001): ‘Europeanisation and Domestic Change: Introduction’. In: Cowles, M. Green–Caporaso, James–Risse, Thomas (eds.): Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Ithaca. Cornell University Press. 1–20. Robertson, Susan L.–Dale, Roger (2006): Changing Geographies of Power in Education: The Politics of Rescaling and its Contradictions. In: Kassem, Derek–Mufti, Emmauel–Robinson, John (eds.): Education Studies: Issues and Critical Perspectives. Buckinghamshire: Open University Press. 221–232. Ryba, Raymond (1992): Toward a European Dimension in Education: Intention and Reality in European Community Policy and Practice. Comparative Education Review, 36. 1:10–24. Ryba, Raymond (1995): Unity in diversity: The enigma of the European dimension in education. Oxford Review of Education, 21. 1:12–36. Sabel, Charles–Zeitlin, Jonathan (2010): Learning from difference. The New Architecture of Experimemntalist Governance in the European Union. In: Sabel, Charles F.–Zeitlin, Jonathan (eds.): Experimentalist Governance in the European Union: Towards a New Architecture. Oxford: Oxford University Press. Santos, Sérgio Machado dos (2011): Comparative analysis of European processes for assessment and certification of internal quality assurance systems. Lisboa: Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior. Scharpf, Fritz W. (1996): Negative and Positive Integration in the Political Economy of European Welfare States. In: Marks, Gary et al. (eds.): Governance in the European Union. London–Thousand Oalks–New Delhi. Sage Publications. 15–39. Scharpf, Fritz W. (1999): Governing in Europe-Effective or Democratic? Oxford: Oxford University Press. Serrano-Velarde, Kathia–Hopbach, Achim (2007): From Transnational Co-operation to National Implementation. European politics of quality assurance and the introduction of the Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area. In: Michalk, Barbara (ed.): The Quality Assurance System for Higher Education at European and National Level Bologna Seminar 15 and 16 February 2007. Berlin: Beiträge zur Hochschulpolitik 13. 29–62. Setényi János (1996): Az oktatáspolitika európai víziója. Educatio, 4: 553–560. Shaw, Jo (1999): From the margins to the Centre: Education and Training Law and Policy. In: Craig, Paul–Búrca, Gráinee de (eds.): The Evolution of EU Law. Oxford/New York. Oxford University Press. 555–596. Smith, Fiona–Woods, Lorna (2006): A Distinction Without a Difference: Exploring the Boundaries Between Goods and Services in the World Trade Organization and the European Union. Columbia Journal of European Law, 12. 1:1–51. Somlai Péter (1997): Szocializáció – A kulturális átörökítés és a társadalmi beilleszkedés folyamata. Budapest: Corvina. 350



Standaert, Roger (2000): Inspectorates of education in Europe. A critical analysis. Flanders. Utrecht: Department for Educational Development, Ministry of Education. Statistical Office of the European Communities (2001): Report of the European Task Force on Measuring Lifelong Learning. Brussels: Directorate E: Social and Regional Statistics and Geographical Information System. Szegedi Eszter (2009): Oktatás és képzés 2010 – Műhelybeszélgetések 2008. Budapest: Oktatási és Kulturális Minisztérium. Tarschys, Daniel (2003): Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy. Stockholm: Swedish Institute for European policy Studies. Telo, M. (2001). Combiner les Instruments Politiques en Vue d’une Gestion Dynamique des Diversités Nationales. Jean Monnet Working Paper No. 6/01. – Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance. The Academy of European Law. Temesi József (szerk.) (2010): Az Országos képesítési keretrendszer kialakítása Magyarországon. Nemzetközi háttér, elvi megfontolások, megvalósítási javaslatok. Szakértői összefoglaló anyag. Budapest: Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet. The Bordeaux Communiqué on enhanced European cooperation in vocational education and training (2008): Communiqué of the European Ministers of vocational education and training, the European social partners and the European Commission convened in Bordeaux on November, 26 2008 to review the priorities and strategies of the Copenhagen Process. November. 12 The Centre for Quality Assurance and Evaluation of Higher Education (1998): Evaluation of European Higher Education: a Status Report. Prepared for the European Commission, DG XXII (http://www.stat-athens.aueb.gr/~jpan/European-HE-evaluation.html) Theiler, Tobias (1999): The European Union and the ‘European Dimension’ in Schools: Theory and Evidence. Journal of European Integration. 21. 307–341. Thune, Christian (1998): The European Systems of Quality Assurance – Dimensions of Harmonisation and Differentiation. Higher Education Management, 10. 3:9–26. Tiana, Alejandro–Moya, José–Luengo, Florencio (2011): Implementing Key Competences in Basic Education: reflections on curriculum design and development in Spain. European Journal of Education, 46. 3:307–322. Special Issue: Key Competences in Europe. Tindemans, Leo (1976): European Union. Report to the European Council. Bulletin of the European Communities. Supplement 1/76. Trondal, Jarle (2002): The Europeanisation of Research and Higher Educational Policies – Some Reflections. European Integration online Papers, 6. 12. (http://eiop.or.at/eiop/ texte/2002-012a.htm). Tuschling, Anna–Engemann, Christophe (2006): From Education to Lifelong Learning: The emerging regime of learning in the European Union. Educational Philosophy and Theory, 38. 4:451–469. Verbruggen, Machteld (1994): European Community Educational Law. A Short Overview. In: Jan de Groof (ed.): Subsidiary and Education. Aspects of Community Law. Leuwen/Amersfort: Acco. Magyar fordítás: A szubszidiaritás és az Európai Közösség hatásköre az oktatás területén. n: Zarándy Zoltán (szerk.) (1998): Európa az iskolában – az iskola Európában. Kézikönyv az oktatás európai dimenziójáról. Budapest: Magenta Kft. 121–140. Versluis, Esther (2005): Compliance Problems in the EU. What potential role for agencies in securing compliance? Paper prepared for the 3rd ECPR General Conference. Budapest, 8-10. September

351


nHalász Gábor

Walkenhorst, Heiko (2005a): Europeanisation of the German Education System. German Politics, 14. 4:470–486. Walkenhorst, Heiko (2005b): The Changing Role of EU Education Policy: a Critical Assessment. (http://aei.pitt.edu/3177/1/Walkenhorst_EUSA_2005_final.pdf ) Walkenhorst, Heiko (2008): Explaining change in EU education policy. Journal of European Public Policy, 15. 4:567–587. Weiss, Carol H. (1998): Evaluation. New Jersey: Prentice Hall. Whitney, Craig R. (1991): War in The Gulf: Europe; Gulf Fighting Shatters Europeans’ Fragile Unity. The New York Times. Published: January 25, 1991 (http://www.nytimes.com/1991/01/25/world/war-in-the-gulf-europe-gulf-fighting-shatters-europeans-fragile-unity.html?pagewanted=1) Wiener, Antje–Diez, Thomas (eds.) (2004): European integration theory. Oxford: Oxford University Press. Williams, Peter (2010): From Bergen to the Register: A long and winding road. In: Crozier, Fiona et al. (eds.): ENQA: 10 years (2000–2010). A decade of European cooperation in quality assurance in higher education. Helsinki: European Association for Quality Assurance in Higher Education. 16–19. World Trade Organization (1998): Education Services. Background Note by the Secretariat. Council for Trade in Services. 23. September 1998 Wößmann, Ludger–Schütz, Gabriela (2006): Efficiency and Equity in European Education and Training Systems. Analytical Report for the European Commission prepared by the European Expert Network on Economics of Education (EENEE) to accompany the Communication and Staff Working Paper by the European Commission under the same title. (http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/eenee.pdf) Young, Michael (2008): Towards a European qualifications framework: some cautionary observations. Journal of European Industrial Training, 32. 2–3:127–137. Zarándy Zoltán (szerk.) (1999): Európa az iskolában – az iskola Európában. Kézikönyv az oktatás európai dimenziójáról. Budapest: Magenta Kft. Zgaga, Pavel (2005): Current Trends in Higher Education in Europe. Paper given at the Second ECA Education Conference, Tertiary Education: Quality, Financing and Linkages with Innovation and Productivity. Dubrovnik: University of Zagreb – Croatian Ministry of Education–World Bank.

9.2 AZ EURÓPAI UNIÓ HIVATALOS ÉS JOGI TERMÉSZETŰ DOKUMENTUMAI Council of the European Union (2002): Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe. Brussels, 20 February 2002. Council of the European Union – Commission Of The European Communities (2000): An Information Society For All. Action Plan prepared by the Council and the European Commission for the Feira European Council. 19-20 June 2000. Brussels, 14.6.2000. Európai Bizottság (2005): Európa szellemi tőkéjének mozgósítása: tegyük lehetővé az egyetemek teljes körű hozzájárulását a lisszaboni stratégiához! A Bizottság Közleménye. COM(2005) 152 végleges. Brüsszel, 20.4.2005. Európai Bizottság (2007): A tanárképzés minőségének javításáról. A Bizottság Közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek. Brüsszel, 3.8.2007. COM(2007) 392 végleges. Európai Bizottság (2010): Az Európa 2020 stratégia kiemelt kezdeményezése: Innovatív Unió. A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai 352



Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. Brüsszel, 2010.10.6. COM(2010) 546 végleges. Európai Bizottság (2011): Az egész életen át tartó tanulás programjának félidős értékelése. A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. Brüsszel, 2011.7.7.COM(2011) 413 végleges. Európai Unió (2010): Az Európai Unióról szóló szerződés és az európai unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. Az Európai Unió Kiadóhivatala. Luxembourg: 2010. European Commission (1974): Education in the European Community. Communication from the Commission to the Council presented on 11 March 1974. Com (74) 253 Final/2. 17 March 1974. European Commission (1976): From Education to Working Life. Bulletin of the European Communities, Supplement 12/76. The Archive of European Integration. University of Pittsburgh (http://aei.pitt.edu/4576). European Commission (1991): Memorandum on Higher Education in the European Community. COM(91)349 final (magyarul: Az Európai Közösségek felsőoktatási memoranduma. Educatio, 1993/3. 533–560). European Commission (1993a): Green Paper on the European Dimension of Education. Brussels. European Commission (1993b): Guidelines for community action in the field of education and training. Commission Working Paper. COM(93) 183 final. European Commission (1993c): Growth, competitiveness, employment. The challenges and ways forward into the 21st century. White Paper. COM(93) 700. 5 December 1993. European Commission (1993d): EC education & training programmes 1986-1992. Results and achievements: an overview. COM(93) 151 final. Brussels 5. may 1993. European Commission (1995): Teaching and Learning: Towards a Learning Society. White Paper on Education and Training, COM (95) 590 final. European Commission (1996): Learning in the Information Society. Action plan for a European education initiative (1996-98). Communication to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels. European Commission (1997): Accomplishing Europe through education and training. Report of the Study group on education and training. Brussels – Luxembourg. European Commission (1999): Commission Communication concerning the Structural Funds and their coordination with the Cohesion Fund Guidelines for programmes in the period 2000 to 2006 (1999/C 267/02). European Commission (2000a): White Paper on European Governance. “Enhancing democracy in the European Union”. Work Programme. Commission staff working document Brussels, SEC (2000) 1547/7 final. European Commission (2000b): Memorandum on lifelong learning, Commission Staff working paper. Brussels, 30.10.2000 SEC(2000) 1832. European Commission (2001a): Final Report from the Commission on the Implementation of the Socrates Programme 1995-1999. Brussels, 12.2.2001. COM(2001) 75 final. European Commission (2001b): Making a European Area of Lifelong Learning a Reality. Communication from the Commission. Brussels. European Commission (2001c): An internal market strategy for services. COM(2000)888 of 29.12.2000. 353


nHalász Gábor

European Commission (2001d): Draft Joint Report on Social Inclusion. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels. European Commission (2001e): The eLearning Action Plan. Designing tomorrow’s education. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Brussels, 28.3.2001. COM(2001)172 final. European Commission (2002a): European report on quality indicators of lifelong learning. Fifteen quality indicators. Report based on the work of the Working Group on Quality Indicators. Brussels. European Commission (2002b): European benchmarks in education and training: followup to the Lisbon European Council. Communication from the Commission. Brussels, 20.11.2002. COM(2002) 629 final. European Commission (2003a): The role of the universities in the Europe of knowledge. Communication from the Commission. Brussels, 05.02.2003. COM(2003) 58 final. European Commission (2003b): Implementation of the “Education & Training 2010” Work programme. Working group “Open learning environment, active citizenship and social inclusion”. Progress report. Directorate-General for Education and Culture. European Commission (2004): Outcome of the stakeholders’ consultation resulting from COM(2003)58 of 5 February 2003 „The role of universities in the Europe of knowledge”. Directorate Science and society Strategy and policy; administration and finance Brussels, 06 April 2004 C1/(03) D/ 568721. European Commission (2005a): Higher Education Institutions’ Responses to Europeanisation, Internationalisation and Globalisation. Developing International Activities in a Multi-Level Policy Context. Final report. HPSE-CT-2002-00113. European Commission (2005b): Proposal for a Recommendation of the European Parliament and of the Council on key competences for lifelong learning. Brussels, 10.11.2005. COM(2005)548 final. 2005/0221(COD). European Commission (2005c): Towards a European Qualifications Framework for Lifelong. Brussels, 8.7.2005 SEC(2005) 957. European Commission (2005d): Implementing the Community Lisbon Programme. Proposal for a Recommendation of the European Parliament and of the Council on the establishment of the European Qualifications Framework for lifelong learning. Brussels. COM(2006) 479 final. European Commission (2006a): The history of European cooperation in education and training. Europe in the making – an example. Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg. European Commission (2006b): European Social Fund Support to Education and Training (2007-2013). Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG. ESF, Monitoring of Corresponding National Policies I, Coordination European Social Fund (ESF) coordination. Brussels, June 2006. European Commission (2006c): Efficiency and equity in European education and training systems. Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament. Commission of the European Communities. Brussels, 8.9.2006. COM(2006) 481 final. European Commission (2007a): Annual Report from the European Commission to the European Parliament on the functioning of the European School System in 2007. Communication from the Commission. Brussels, 24.6.2008. COM(2008) 378 final. European Commission (2007b): Annual Report from the European Commission to the European Parliament on the functioning of the European School System 2006. Com354



mission Staff Working Document. Brussels, 1.10.2007. SEC(2007) 1199. {COM(2007) 543 final}. European Commission (2007c): Schools for the 21st Century. Commission Staff Working Paper. Brussels, 11.07.07. SEC(2007)1009. European Commission (2007d): Commission Staff Working Document Accompanying document to the Proposal for a Recommendation of the European Parliament and of the Council on the Quality of Teacher Education. Impact assessment. Brussels, xxx. SEC(2007) 931/2. European Commission (2008a): Improving competences for the 21st Century: An Agenda for European Cooperation on Schools. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. European Commission (2008b): Diversified Funding streams for University-based research: Impact of external project-based research funding on financial management in Universities. Expert Group Report. Directorate-General for Research. Brussels. European Commission (2008c): Migration & mobility: challenges and opportunities for EU education systems. Green Paper. Brussels, 3.7.2008. COM(2008) 423 final. European Commission (2008d): New Skills for New Jobs. Anticipating and matching labour market and skills needs. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Commission of the European Communities. Brussels, 16.12.2008. COM(2008) 868 final. European Commission (2008e): Towards more knowledge-based policy and practice in education and training. Commission Staff Working Document. Brussels, 28.08.2007. SEC(2007) 1098. European Commission (2009a): A new partnership for the modernisation of universities: the EU Forum for University Business Dialogue. Communication from the Commission for the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions. Brussels, COM(2009) 158 final. European Commission (2009b): Promoting the learning mobility of young people. Green Paper. COM(2009) 329 final. European Commission (2009c): A Shared Commitment for Employment. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Commission of the European Communities. COM(2009) 257 final. European Commission (2009d): Reinvent Europe through innovation. Recommendations by a Business Panel on future EU innovation policy. European Commission Directorate General for Enterprise and Industry. European Commission (2010a): New Skills for New Jobs: Action Now. A report by the Expert Group on New Skills for New Jobs prepared for the European Commission. European Commission (2010b) Lifelong Learning Programme Comenius School education. Compendium 2010. Education, Audiovisual and Culture Executive Agency. Brussels. European Commission (2010c): Developing coherent and system-wide induction programmes for beginning teachers: a handbook for policymakers. European Commission Staff Working Document. Directorate-General for Education and Culture SEC (2010) 538 final. European Commission (2010d): Youth on the Move. An initiative to unleash the potential of young people to achieve smart, sustainable and inclusive growth in the European Union. Communication from the Commission to the European Parliament, the 355


Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 15.9.2010. COM(2010) 477 final. European Commission (2010e): An Agenda for new skills and jobs: A European contribution towards full employment. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Strasbourg, 23.11.2010. COM(2010) 682 final. European Commission (2010f): Európa 2020. Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája. A Bizottság Közleménye. Brüsszel, 2010.3.3. COM(2010) 2020 végleges. European Commission (2010g): ESCO, the forthcoming European Skills, Competencies and Occupations taxonomy. Presentation fiche. Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG. Brussels,. EMPL D-3/LK D(2009). European Commission (2011a): Erasmus For All: The EU Programme for Education, Training, Youth and Sport. Communication from fhe Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 23.11.2011. COM(2011) 787 final. European Commission (2011b): Progress towards the common European objectives in education and training (2010/2011). Indicators and benchmarks. Commission Staff Working Document. Brussels. European Commission (2011c): Tackling early school leaving: A key contribution to the Europe 2020 Agenda. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic And Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 31.1.2011. COM(2011) 18 final. European Communities (1999). Regulation (ec) no 1784/1999 of the European Parliament and of the Council of 12 July 1999 on the European Social Fund. European Communities (2003): Employment policies in the EU and in the Member States. Joint report 2002. Directorate-General for Employment and Social Affairs. European Council (2000): Presidency Conclusions. Lisbon. 23- 24 March 2000. The Council of the European Union (2001): Draft Joint Report on Social Inclusion. Part I: the European Union, including Executive Summary. Brussels, 12 December 2001 (15223/01; SOC 538; ECOFIN 400; EDUC 161; SAN 167). The Council of the European Union (2002): Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe. Joint report by the Council and the Commission to the Barcelona European Council. Brussels. The Council of the European Union (2004): Subject: Joint report by the Commission and the Council on social inclusion. Note from the Council (Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs) to the European Council. 7101/04 SOC 115. ECOFIN 80. EDUC 46. SAN 49. Brussels, 5 March 2004. The Council of the European Union (2007): 2802nd Council meeting Education, Youth and Culture. Press release. (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/press Data/en/educ/94275.pdf).

356


10 Ábrák, táblázatok és keretes írások jegyzéke 10.1 ÁBRÁK 1. ábra Az együttdöntési eljárás az Európai Unióban 2. ábra A Delors-féle fehér könyv Európa gazdasági hanyatlásáról, Japánhoz és az Egyesült Államokhoz viszonyítva 3. ábra Az Európai Szociális Alapra, a kutatási és technológiai fejlesztési célokra, valamint az oktatási, képzési, ifjúsági (ágazati) programokra fordított kiadások az Európai Unióban (1986–1996, millió euró, folyó áron) 4. ábra Az oktatási programok együttes éves költségvetése, 1986–2013 (millió euró, folyó áron) 5. ábra Az oktatással kapcsolatos jelentősebb közösségi jogalkotási akciók száma (kumulatív adat) 6. ábra Az 1963–2011 között keletkezett hatályos közösségi oktatási jogi dokumentumok száma, tízéves bontásban 7. ábra Az európai kulcskompetenciákról született döntés nyomonkövetése az Európai Bizottság PreLex rendszere segítségével 8. ábra Az Európai Közösség polgárainak véleménye a döntéshozatal szintjéről egyes szakterületeken (1991) 9. ábra Az EKKR és az ESCO kapcsolata a kvalifikációs és foglalkoztatási rendszerek közötti kapcsolaton belül 10. ábra Az oktatási és képzési céllal külföldön járt fiatal felnőttek aránya az európai országokban (15–35 évesek, 2011) 11. ábra A kreativitás fejlesztésének jelenléte a pedagógusképzésben (pozitív választ adók aránya, %) 12. ábra Az európai régiók 13. ábra Az Unió oktatási rendszereinek fejlődése a 2010-re kitűzött oktatási célértékekhez képest (2000–2010) 14. ábra Az egész életen át tartó tanulás indexe (ELLI-index) az Európai Unió országaiban 15. ábra Azok aránya tagállamonként, akik úgy vélik, hogy az oktatáspolitikában erősíteni kellene az Európai Unió szerepét

90 92

97 110 115 116

140 182 232 237 278 280 293 297

319 357


16. ábra A közösségi politikák implementálásának esélyei 17. ábra A közösségi politikaalakítás szereplői és dinamikája az Európai Unióban

327 329

10.2 TÁBLÁZATOK 1. táblázat Az Európai Közösség maastrichti szerződés előtt indított oktatási és képzési programjai 2. táblázat Az EU 2002-es Közös foglalkozatási jelentése értékelő táblázata a tagországok egész életen át tartó tanulási politikájáról 3. táblázat Az oktatással kapcsolatos stratégiai célként 2010-re és 2020-ra megfogalmazott uniós referenciaértékek (benchmarkok) és az Unió, valamint Magyarország vonatkozó adatai (2000–2009) 4. táblázat Az egyes fejlődési szakaszokban keletkezett, hatályos közösségi oktatási jogi dokumentumok száma 5. táblázat A közösségi oktatási és ifjúsági programok nemzedékei 6. táblázat Az Erasmus Mundus program keretében létrehozott, mesterszintű képzési programok száma koordináló országonként (2004–2006) 7. táblázat Az európaizálódás első és második generációja

82

107

109 116 144

172 333

10.3 KERETES ÍRÁSOK 1. keretes írás A szubszidiaritás és az arányosság elvei az Európai Unió alapszerződésében 2. keretes írás Az európai oktatási és képzési rendszerek célkitűzéseihez kapcsolódó részletes munkaprogram célrendszere 3. keretes írás A bevándorlók vállalkozói képességeinek fejlesztése ESZA-támogatással (Helsinki, Finnország) 4. keretes írás Az európai kulcskompetenciák 5. keretes írás A pedagóguskompetenciák és -végzettségek közös európai elvei (részlet) 6. keretes írás Az egész életen át tartó tanulás építőelemei 7. keretes írás Leonardo mobilitási program: lépcsőépítő szakmai gyakorlat ács- és asztalosoktatók számára 8. keretes írás Az Európai Unió közoktatási minőségértékelési ajánlása 9. keretes írás Egy Comenius projekt: a „Zirkus Europelli” 10. keretes írás Az Európai Unió támogatásával létrehozott európai oktatáskutatási hálózatok és projektek 11. keretes írás Az Európai Unió tagállamokhoz eljuttatott, oktatáskutatásokra vonatkozó kérdőíve (2007. február)

358

52

103 153 192 198 206 233 247 266 287 302


11 Függelék 11.1 AZ OKTATÁSRÓL ÉS KÉPZÉSRŐL SZÓLÓ CIKKEK AZ UNIÓS ALAPSZERZŐDÉSBEN 334 XII. CÍM OKTATÁS, SZAKKÉPZÉS, IFJÚSÁG ÉS SPORT 165. cikk (az Európai Unióról szóló eredeti maastrichti szerződés 126. és az amszterdami szerződés 149. cikke)

(1) Az Unió a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével és szükség esetén tevékenységük támogatásával és kiegészítésével hozzájárul a minőségi oktatás fejlesztéséhez, ugyanakkor teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamoknak az oktatás tartalmára és szervezeti felépítésére vonatkozó hatáskörét, valamint kulturális és nyelvi sokszínűségüket. Az Unió a sport sajátos természetére, az önkéntes részvételen alapuló szerkezeti sajátosságaira, valamint a társadalomban és a nevelésben betöltött szerepére tekintettel hozzájárul az európai sport előmozdításhoz. (2) Az Unió fellépésének célja: – az európai dimenzió fejlesztése az oktatásban, különösen a tagállamok nyelveinek oktatása és terjesztése útján; – a diákok és a tanárok mobilitásának ösztönzése, többek között az oklevelek és résztanulmányok tanulmányi célú elismerésének ösztönzésével; – az oktatási intézmények közötti együttműködés előmozdítása; – a tagállamok oktatási rendszereit egyaránt érintő kérdésekre vonatkozó információ- és tapasztalatcsere fejlesztése; – a fiatalok és a szociálpedagógusok csereprogramjainak ösztönzése, valamint a fiatalok ösztönzése arra, hogy vegyenek részt Európa demokratikus életében; – a távoktatás fejlesztésének ösztönzése; – a sport európai dimenzióinak fejlesztése a sportversenyek tisztaságának és nyitottságának, valamint a sport területén felelős szervezetek közötti együttműködésnek az előmozdítása, illetve a sportolók, köztük különösen a legfiatalabbak fizikai és szellemi épségének védelme révén. 334 Forrás: Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés Egységes Szerkezetbe Foglalt Változata. 2010. Március. Az Európai Unió Kiadóhivatala, Luxembourg. (online: http://europa.eu/ pol/pdf/qc3209190huc_002.pdf#page=121)

359


nHalász Gábor

(3) Az Unió és a tagállamok erősítik az együttműködést harmadik országokkal és oktatás és a sport területén hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel, különösen az Európa Tanáccsal. (4) Annak érdekében, hogy hozzájáruljon az e cikkben említett célkitűzések eléréséhez: – az Európai Parlament és a Tanács a 294. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően ösztönző intézkedéseket fogad el, kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását; – a Tanács a Bizottság javaslata alapján ajánlásokat fogad el.

166. cikk (az Európai Unióról szóló eredeti maastrichti szerződés 1276. és az amszterdami szerződés 150. cikke)

(1) Az Unió olyan szakképzési politikát folytat, amely támogatja és kiegészíti a tagállamok ezirányú tevékenységét, ugyanakkor teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamoknak a szakképzés tartalmára és szervezeti felépítésére vonatkozó hatáskörét. (2) Az Unió fellépésének célja: – az ipari változásokhoz való alkalmazkodás megkönnyítése, különösen szakképzés és átképzés útján; – a szakmai alapképzés és továbbképzés javítása a munkaerő-piaci szakmai beilleszkedés és újrabeilleszkedés megkönnyítése érdekében; – a szakképzésbe történő bejutás megkönnyítése, továbbá az oktatók és a szakképzésben részt vevők, különösen a fiatalok mobilitásának ösztönzése; – az oktatási vagy szakképző intézmények és a vállalkozások közötti együttműködés ösztönzése a képzés területén; – a tagállamok képzési rendszereit egyaránt érintő kérdésekre vonatkozó információ- és tapasztalatcsere fejlesztése. (3) Az Unió és a tagállamok erősítik az együttműködést harmadik országokkal és a szakképzés területén hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel. (4) Az Európai Parlament és a Tanács a rendes jogalkotási eljárásnak megfelelően, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően intézkedéseket fogad el, hogy hozzájáruljon az e cikkben említett célkitűzések eléréséhez, kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását; továbbá a Tanács a Bizottság javaslata alapján ajánlásokat fogad el. Az oktatással kapcsolatos hatályos közösségi jogi dokumentumok.335

335 Forrás: EUR-lex. Hatályos jogszabályok. 2011.11.01. Oktatás és képzés (http://eur-lex.europa.eu/hu/legis/latest/chap1630.htm). Ott, ahol a jogszabály angol nyelven jelenik meg a magyar szöveg nem áll rendelkezésre az EUR-Lex adabázisban.

360



11.2 AZ OKTATÁSSAL KAPCSOLATOS HATÁLYOS KÖZÖSSÉGI JOGI DOKUMENTUMOK 336

Az elfogadás éve

A jogi dokumentum címe

1963

A Tanács határozata (1963. április 2.) a közös szakképzési politika megvalósítása általános elveinek megállapításáról

1966

66/484/EEC: Commission Recommendation of 18 July 1966 to the Member States on the promotion of vocational guidance

1970

70/449/CEE: Recommandation du Conseil, du 29 septembre 1970, adressée aux États membres au sujet de l’utilisation de la monographie professionnelle européenne pour la formation d’ouvriers qualifiés sur machines-outils

1971

General guidelines for drawing up a Community action programme on vocational training

1974

Council Resolution of 6 June 1974 on the mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications

1974

Resolution of the Ministers of Education, meeting within the Council, of 6 June 1974 on cooperation in the field of education

1975

A Tanács határozata (1975. június 16.) az orvosképzési tanácsadó bizottság létrehozásáról

1975

75/367/EEC: Council Recommendation of 16 June 1975 on the clinical training of doctors

1975

A Tanács 337/75/EGK rendelete (1975. február 10.) az Európai Szakképzésfejlesztési Központ létrehozásáról /* magyarul nem áll rendelkezésre

1976

Council Regulation (EEC) No 1416/76 of 1 June 1976 on the financial provisions applying to the European Centre for the Development of Vocational Training

1976

Convention setting up a European University Institute

1976

Resolution of the Council and of the Ministers of Education, meeting within the Council, of 9 February 1976 comprising an action programme in the field of education

1976

Resolution of the Council and of the Ministers of Education, meeting within the Council, of 13 December 1976 concerning measures to be taken to improve the preparation of young people for work and to facilitate their transition from education to working life

1977

A Tanács határozata (1977. június 27.) az ápolóképzési tanácsadó bizottság létrehozásáról

1977

A Tanács irányelve (1977. július 25.) a migráns munkavállalók gyermekeinek oktatásáról 77/486/EGK

336 Forrás: EUR-lex. Hatályos jogszabályok. 2011.11.01. Oktatás és képzés (http://eur-lex.europa.eu/hu/legis/latest/chap1630.htm). Ott, ahol a jogszabály angol nyelven jelenik meg a magyar szöveg nem áll rendelkezésre az EUR-Lex adabázisban.

361


nHalász Gábor

1978

A Tanács határozata (1978. július 25.) a fogorvosképzési tanácsadó bizottság létrehozásáról

1979

Jegyzőkönyv az oktatási, tudományos és kulturális anyagok importjáról szóló megállapodáshoz

1980

Resolution of the Council and of the Ministers of Education meeting within the Council of 15 January 1980 concerning measures to be taken to improve the preparation of young people for work and to facilitate their transition from education to working life

1982

Resolution of the Council and of the Ministers for Education, meeting within the Council, of 12 July 1982 concerning measures to be taken to improve the preparation of young people for work and to facilitate their transition from education to working life

1983

A Tanács 354/83/EGK, EURATOM rendelete 1983.vánosság számára történő megnyitásáról

1983

Commission Decision No 359/83/ECSC of 8 February 1983 concerning the opening to the public of the historical archives of the European Coal and Steel Community

1983

Resolution of the Council and the Ministers for Education, meeting within the Council, of 19 September 1983 on measures relating to the introduction of new information technology in education

1985

A Tanács határozata (1985. június 10.) az építészeti oktatási és képzési tanácsadó Bizottság létrehozásáról

1985

A Tanács határozata (1985. szeptember 16.) a gyógyszerészképzési tanácsadó Bizottság létrehozásáról

1985

85/386/EEC: Council Recommendation of 10 June 1985 concerning holders of a diploma in architecture awarded in a third country

1985

85/435/EEC: Council Recommendation of 16 September 1985 concerning nationals of the Grand Duchy of Luxembourg who hold a diploma in pharmacy conferred in a third State

1985

Resolution of the Council and of the Ministers responsible for Cultural Affairs, meeting within the Council, of 18 December 1984 on greater recourse to the European Social Fund in respect of cultural workers

1985

Resolution of the Council and of the Ministers for Education, meeting within the Council, of 3 June 1985 containing an action programme on equal opportunities for girls and boys in education

1985

Resolution of the Council and of the Ministers for Education, meeting with the Council of the 5 December 1985 extending for one year certain measures taken to improve the preparation of young people for work and to facilitate their transition from education to working life

1986

Resolution of the Council and the Ministers for Education, meeting within the Council, of 9 June 1986, on consumer education in primary and secondary schools

1988

Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council on the European dimension in education of 24 May 1988

362


1988

Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council on Environmental education of 24 May 1988

1989

89/601/EEC: Commission Recommendation of 8 November 1989 concerning the training of health personnel in the matter of cancer

1989

Resolution of the Council and of the Ministers of Education meeting within the Council of 23 November 1988 concerning health education in schools

1989

Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council of 22 May 1989 on school provision for children of occupational travellers

1989

Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council of 22 May 1989 on school provision for gypsy and traveller children

1990

Resolution of the Council and the ministers of Education meeting within the Council of 14 December 1989 on measures to combat failure at school

1990

Resolution of the Council and the Ministers for Education meeting within the Council of 31 May 1990 concerning integration of children and young people with disabilities into ordinary systems of education

1990

Resolution of the Council and Ministers for Education, meeting within the Council of 6 December 1990 concerning the Eurydice Education Information Network in the European Community

1991

Megállapodás az Európai Gazdasági Közösség és az Izlandi Köztársaság között az Erasmus program keretében az oktatás és képzés területén történő együttműködés létrehozásáról

1991

Az európai iskolák alapszabályát megállapító egyezmény PREAMBULUM

1991

Council Resolution of 18 December 1990 on the comparability of vocational training qualifications

1991

Resolution of the Council and the Ministers for Culture meeting within the Council of 7 June 1991 on the training of arts administrators

1991

Resolution of the Council and of the Ministers meeting within the Council of 26 June 1991 on priority actions in the youth field

1991

Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council of 25 November 1991 on education research and statisics in the European Community

1992

92/39/EEC: Commission Decision of 13 December 1991 prescribing certain provisions of implementation for the Council Decision of 20 June 1991 on the adoption of a programme of Community action for the vocational training of customs officials undergoing initial training (the Matthaeus programme)

1992

A Tanács határozata (1992. március 16.) az Eurotecnettel és a Force-szal foglalkozó egységes tanácsadó bizottság létrehozásáról, valamint a 89/657/EGK és a 90/267/EGK határozat módosításáról

1993

93/15/EEC: Commission Decision of 16 December 1992 establishing specific common programmes for the vocational training of customs officials, with regard to inward processing, temporary admission and transit (Matthaeus programme)

363


nHalász Gábor

1993

93/23/EEC: Commission Decision of 11 December 1992 setting out the application arrangements of Council Decision 91/341/EEC providing for the adoption of a programme of community action for the vocational training of customs officials (Matthaeus Programme)

1993

93/588/EEC: Council Decision of 29 October 1993 on the adoption of a programme of Community action on the subject of the vocational training of indirect taxation officials (Matthaeus-Tax)

1994

94/844/EC: Commission Decision of 19 December 1994 establishing specific common programmes for the vocational training of customs officials, with regard to preferential systems, the control of containers, processing under customs control, and warehouse regimes (Matthaeus programme)

1994

Conclusions of the Council of 21 June 1994 on cultural and artistic aspects of education

1994

Council Resolution of 5 December 1994 on the quality and attractiveness of vocational education and training

1994

Council Resolution of 5 December 1994 on the promotion of education and training statistics in the European Union

1994

Conclusions of the Council and the Ministers for Youth meeting within the Council of 30 November 1994 on the promotion of voluntary service periods for young people

1995

95/431/EC: Decision No 2493/95/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 1995 establishing 1996 as the ‘European year of lifelong learning’

1995

Joint statement by the European Parliament, the Council and the Commission concerning Decision 819/95/EC of the European Parliament and of the Council of 14 March 1995 establishing the Community action programme ‘Socrates’

1995

Council Resolution of 31 March 1995 on improving and diversifying language learning and teaching within the education systems of the European Union

1995

Council Resolution of 31 March 1995 on cooperation in the field of youth information and studies concerning youth

1995

Resolution of the Council and the representatives of Member States’ Governments meeting within the Council of 23 October 1995 on the response of educational systems to the problems of racism and xenophobia

1996

Council Resolution of 5 October 1995 on cooperation with third countries in the youth field

1997

Council Resolution of 6 May 1996 relating to educational multimedia software in the fields of education and training

1997

Council Conclusions of 17 February 1997 on local community development through education and training

1997

Council Conclusions of 22 September 1997 on safety at school

1997

Council Conclusions of 22 September 1997 on education, information and communication technology and teacher- training for the future

364



1997

Council Conclusions of 22 September 1997 on the communication concerning the White Paper ‘Teaching and learning towards the learning society’

1997

Az igazgatótanács határozata az Európai Képzési Alapítvány dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről. EGT vonatkozású szöveg. (97/C 369/11)

1998

98/561/EC: Council Recommendation of 24 September 1998 on European cooperation in quality assurance in higher education

1998

Council Resolution of 16 December 1997 on the early teaching of European Union languages

1998

Declaration by the Council and the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 16 December 1997 on respecting diversity and combating racism and xenophobia

2000

Council Conclusions of 16 December 1997 on the evaluation of quality in school education

2000

Decision No 1934/2000/EC of the European Parliament and of the Council of 17 July 2000 on the European Year of Languages 2001

2000

Resolution of the Council and of the Ministers for Youth meeting within the Council of 17 December 1999 on the non-formal education dimension of sporting activities in the European Community youth programmes

2000

Council Resolution of 17 December 1999 on ‘Into the new millennium’: developing new working procedures for European cooperation in the field of education and training

2000

Resolution of the Council and of the representatives of the governments of the Member States, meeting within the Council, of 14 December 2000 on the social inclusion of young people

2000

Resolution of the Council and of the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 14 December 2000 concerning an action plan for mobility

2001

Megállapodás az Európai Közösség és Kanada Kormánya közötti felsőoktatási és képzési együttműködési program megújításáról

2001

Council Resolution of 13 July 2001 on the role of education and training in employment related policies

2001

Council Resolution of 13 July 2001 on e-Learning

2001

Az Európai Parlament és a Tanács ajánlása (2001. február 12.) az iskolai oktatás minőségének értékelése terén folytatandó európai együttműködésről

2001

Recommendation of the European Parliament and of the Council of 10 July 2001 on mobility within the Community for students, persons undergoing training, volunteers, teachers and trainers

2001

Council Conclusions of 13 July 2001 on the follow-up of the report on concrete future objectives of education and training systems

2001

Resolution of the Council and of the representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council of 28 June 2001 on promoting young people’s initiative, enterprise and creativity: from exclusion to empowerment 365


nHalász Gábor

2002

Council Resolution of 14 February 2002 on the promotion of linguistic diversity and language learning in the framework of the implementation of the objectives of the European Year of Languages 2001

2002

Council Resolution of 27 June 2002 on lifelong learning

2002

Resolution of the Council and of the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 27 June 2002 regarding the framework of European cooperation in the youth field

2002

Resolution of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, of 14 February 2002 on the added value of voluntary activity for young people in the context of the development of Community action on youth

2003

Az Európai Parlament és a Tanács 291/2003/EK határozata (2003. február 6.) a sporton keresztül történő nevelés 2004. évi európai évének létrehozásáról

2003

Council Resolution of 19 December 2002 on the promotion of enhanced European cooperation in vocational education and training

2003

Council resolution of 25 November 2003 on common objectives for participation by and information for young people

2003

Joint Declaration by the Council and the representatives of the governments of the Member States meeting within the Council of 5 May 2003 – on „the social value of sport for young people”

2004

Council conclusions of 25 November 2003 on the „Development of human capital for social cohesion and competitiveness in the knowledge society”

2004

2004/223/EC: Council Decision of 26 February 2004 laying down the Rules of the Advisory Committee on Vocational Training

2004

Az Európai Parlament és a Tanács 2241/2004/EK határozata (2004. december 15.) a képesítések és a szakmai alkalmasság átláthatóságának egységes közösségi keretéről (Europass)

2004

A Tanács 2004/114/EK irányelve (2004. december 13.) a harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről

2005

Az Európai Parlament és a Tanács 1552/2005/EK rendelete (2005. szeptember 7.) a vállalati szakképzésre vonatkozó statisztikákról. EGT-vonatkozású szöveg

2005

A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által megfogalmazott állásfoglalás a fiatalok tájékoztatására vonatkozó közös célkitűzések végrehajtásáról

2005

A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által megfogalmazott következtetések a készségek, képességek és kompetenciák fejlesztésének a lisszaboni célkitűzések megvalósításában betöltött szerepéről

2006

Melléklet Megállapodás az Európai Közösség és az Amerikai Egyesült Államok között a felsőoktatásban, a szakoktatásban és a szakképzésben történő együttműködésre irányuló program megújításáról

366



2006

Megállapodás az Európai Közösség és Kanada kormánya között a felsőoktatás, a képzés és az ifjúság területén történő együttműködési keret létrehozásáról

2006

2006/644/EK: A Bizottság határozata (2006. szeptember 20.) a többnyelvűséggel foglalkozó magas szintű munkacsoport létrehozásáról

2006

Az Európai Parlament és a Tanács 1719/2006/EK határozata (2006. november 15.) a 2007 és 2013 közötti időszakra a Cselekvő ifjúság program létrehozásáról

2006

Az Európai Parlament és a Tanács 1720/2006/EK határozata (2006. november 15.) az egész életen át tartó tanulás terén egy cselekvési program létrehozásáról

2006

Az Európai Parlament és a Tanács ajánlása (2006. február 15.) a felsőoktatás terén a minőségbiztosítással kapcsolatos további európai együttműködésről

2006

Az Európai Parlament és a Tanács ajánlása (2006. december 18.) a Közösségen belüli, oktatási és képzési célú transznacionális mobilitásról: az európai mobilitásminőségi charta (EGT-vonatkozású szöveg)

2006

Az Európai Szakképzés-fejlesztési Központ igazgatótanácsának felülvizsgált eljárási szabályzata (A Tanács 2006. július 24-én fogadta el)

2006

A Bizottság 198/2006/EK rendelete (2006. február 3.) a vállalati szakképzésre vonatkozó statisztikákról szóló 1552/2005/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtásáról (EGT-vonatkozású szöveg)

2008

Az Európai Parlament és a Tanács 1298/2008/EK határozata (2008. december 16.) a harmadik országokkal történő együttműködésen keresztül a felsőoktatás minőségének javítására és a kultúrák közötti megértés előmozdítására irányuló Erasmus Mundus 2009–2013 cselekvési program létrehozásáról

2008

Az Európai Parlament és a Tanács 1350/2008/EK határozata (2008. december 16.) a kreativitás és innováció európai évéről (2009)

2008

A Tanács állásfoglalása (2008. november 21.) az európai többnyelvűségi stratégiáról

2008

Az Európai Parlament és a Tanács ajánlása (2008. április 23.) az egész életen át tartó tanulás Európai képesítési keretrendszerének létrehozásáról

2008

Az Európai Parlament és a Tanács 452/2008/EK rendelete (2008. április 23.) az oktatással és az egész életen át tartó tanulással kapcsolatos statisztikák előállításáról és kidolgozásáról

2008

A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott következtetések (2008. május 22.) a kreativitás és az innováció oktatás és képzés révén való előmozdításáról

2008

A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott állásfoglalás a bírák, ügyészek és igazságügyi alkalmazottak Európai Unión belüli képzéséről

2009

A Tanács állásfoglalása (2009. november 27.) az ifjúságpolitika terén folytatott európai együttműködés megújított keretéről (2010–2018)

2009

Az Európai Parlament és a Tanács ajánlása (2009. június 18.) a szakoktatás és szakképzés európai minőségbiztosítási referenciakeretének létrehozásáról

367


nHalász Gábor

2009

Az Európai Parlament és a Tanács ajánlása (2009. június 18.) az Európai szakoktatási és szakképzési kreditrendszer (ECVET) létrehozásáról

2010

Megállapodás az Európai Unió és a Svájci Államszövetség közötti, a Svájci Államszövetségnek a Cselekvő ifjúság programban és az egész életen át tartó tanulás terén megvalósuló cselekvési programban (2007–2013) való részvételére vonatkozó szabályokról

2010

Értesítés az Európai Unió és a Svájci Államközösség közötti, a Svájci Államszövetségnek a „Cselekvő ifjúság” programban és az egész életen át tartó tanulás terén megvalósuló cselekvési programban (2007–2013) való részvételére vonatkozó szabályokról szóló megállapodás ideiglenes alkalmazásáról

2010

A Tanács határozata (2009. november 27.) az aktív polgárságot előmozdító önkéntes tevékenységek európai évéről (2011)

2010

2010/462/EU: A Bizottság határozata (2010. augusztus 18.) a fogyasztók pozíciójának, valamint az európai pénzügyi piacok hatékonyságának és stabilitásának a fogyasztói szervezetek és hasonló szervezetek képzése révén történő erősítésére irányuló kísérleti projektre vonatkozó finanszírozási határozat elfogadásáról

2010

A Tanács határozata (2010. március 29.) az Európai Szakképzés-fejlesztési Központ igazgatótanácsa tagjainak kinevezéséről és felváltásáról

2010

2010/786/EU: A Bizottság határozata (2010. december 17.) az oktatással és az egész életen át tartó tanulással kapcsolatos statisztikák előállításáról és kidolgozásáról szóló 452/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtása tekintetében Belgium, Németország, Észtország, Írország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Magyarország, Málta, Lengyelország, Portugália, Finnország és az Egyesült Királyság számára eltérések biztosításáról

2010

A Bizottság 823/2010/EU rendelete (2010. szeptember 17.) az oktatással és az egész életen át tartó tanulással kapcsolatos statisztikák előállításáról és kidolgozásáról szóló 452/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a felnőttek egész életen át tartó tanulásban való részvételére vonatkozó statisztikák tekintetében történő végrehajtásáról EGT-vonatkozású szöveg

2011

2011/82/EU: A Tanács határozata (2011. január 31.) az Európai Unió és a Svájci Államszövetség közötti, a Svájci Államszövetségnek a „Cselekvő ifjúság” programban és az egész életen át tartó tanulás terén megvalósuló cselekvési programban (2007–2013) való részvételére vonatkozó feltételekről szóló megállapodás megkötéséről

2011

2011/385/EU: A Bizottság határozata (2011. június 28.) Ecuadornak a tengerészek képzése és képesítése tekintetében a 2008/106/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján történő elismeréséről (az értesítés a C(2011) 4440. számú dokumentummal történt) EGT-vonatkozású szöveg

2011

2011/517/EU: A Bizottság végrehajtási határozata (2011. augusztus 25.) a 2008/106/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv értelmében Azerbajdzsánnak a tengerészek képzése és képesítése tekintetében történő elismeréséről (az értesítés a C(2011) 6003. számú dokumentummal történt) EGT-vonatkozású szöveg

368



2011

2011/520/EU: A Bizottság végrehajtási határozata (2011. augusztus 31.) Marokkónak a tengerészek képzése és képesítése tekintetében a 2008/106/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján történő elismeréséről (az értesítés a C(2011) 6020. számú dokumentummal történt) EGT-vonatkozású szöveg

2011

A Tanács ajánlása (2011. június 28.) a korai iskolaelhagyás csökkentését célzó szakpolitikákról EGT-vonatkozású szöveg

2011

A Bizottság 88/2011/EU rendelete (2011. február 2.) az oktatással és az egész életen át tartó tanulással kapcsolatos statisztikák előállításáról és kidolgozásáról szóló 452/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek az oktatási és képzési rendszerekre vonatkozó statisztikák tekintetében történő végrehajtásáról EGT-vonatkozású szöveg

2011

A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott állásfoglalás a fiatalok Európa demokratikus életében való részvétele új és hatékony formáinak ösztönzéséről

369


nHalász Gábor

11.3 AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG OKTATÁSÉRT FELELŐS SZERVEZETI EGYSÉGEI ÉS VEZETŐI (1973–) Az Európai Bizottság oktatásért felelæs tagja

A biztos portfoliója

RALF DAHRENDORF (1973–1977) GUIDO BRUNNER (1977–1981)

Kutatás, tudomány oktatás

IVOR RICHARD (1981–1985) PETER SUTHERLAND (1985–1989)

Foglalkozatási és szociális ügyek

VASSO PAPANDREOU (1989–1992) ANTONIO RUBERTI (1993–1995)

Kutatás, oktatás, mÿszaki fejlesztés és oktatás

EDITH CRESSON (1995–1999)

Kutatás, tudomány, oktatás

VIVIANE REDING (1999–2004)

Oktatás, kultúra, ifjúság, média és sport Oktatás és kultúra

DALIA GRYBAUSKAIT7 (2004) JÁN FIGEO (2004–2009)

Oktatás, képzés, kultúra és többnyelvÿség (2004–2007) Oktatás, képzés, kultúra és ifjúság (2004–2007)

MAROŠ ŠEF+OVI+ (2009–2010)

Oktatás, képzés, ifjúság, kultúra

ANDROULLA VASSILIOU (2010–

Oktatás, képzés, ifjúság, kultúra

370

Az oktatásért felelæs szervezeti egység vezetæje HYWEL CERI JONES (1973–1993)

DOMENICO LENARDUZZI (1993–2001)

NIKOLAUS G. VAN DER PAS

(2001–2005)

ODILE QUINTIN (2006–2010)

JAN TRUSZCZYSSKI (2010–)

A felelæs szervezeti egység elnevezése, portfóliója Kutatási, tudományos és oktatási ügyek fæosztálya (Directorate-General for Research, Science and Education) (1973–1981) A Foglalkoztatási és Szociális Ügyek Fæigazgatósága Emberi eræforrások, Oktatás, Képzés és Ifjúság Munkacsoportja (Task Force for Human Resources, Education, Training and Youth of the the Directorate-General for Employment and Social Affairs) (1981–1989) Önálló Emberi eræforrások, Oktatás, Képzés és Ifjúság Munkacsoport Task Force for Human Resources, Education, Training and Youth (1989–1995) Oktatási képzési és ifjúság Fæigazgatóság Directorate-General (XXII) for Education, Training and Youth (1995–1999) Directorate-General for Education and Culture (EAC) (1999–



11.4 AZ OKTATÁSI PROGRAMOK ÉVES KÖLTSÉGVETÉSE (1986–2013) (MILLIÓ EURO, FOLYÓ ÁRON) Év 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Általános Szakképzés Integrált Erasmus Ifjúsági képzés program mundus programok 0 1 11 16 30 22 53 24 6 66 46 7 98 77 7 118 104 10 122 96 10 126 104 11 176 137 24 173 152 24 171 150 25 199 140 51 213 139 54 239 143 79 246 147 70 254 159 72 263 176 81 360 216 97 402 212 112 202 416 104 1220 61 111 1387 94 126 1617 120 128 1859 130 131 2176 140 133 2505 150 141 2856 150 145

Egyéb

Összesen

23 26 26 29 23 27 26 30 36 15 33 22 6 13 6 7 19 23 12 12 12

24 53 78 112 142 209 258 258 277 352 382 368 396 419 467 470 504 543 685 738 734 1392 1607 1865 2120 2449 2796 3151

Forrás: European Commission, 2006a

371


nHalász Gábor

11.5 AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS ALAPBÓL ÉS ELŐCSATLAKOZÁSI ALAPOKBÓL TÁMOGATOTT HAZAI OKTATÁSFEJLESZTÉSI PROGRAMOK ÉS EZEK FORRÁSAI 11.5.1 PHARE-PROJEKTEK A FOGLALKOZTATÁS, AZ OKTATÁS ÉS A KÉPZÉS TERÜLETÉN, 1994–2002

Program elnevezése

Cél

Millió Euro

Az oktatás és a gazdaság kapcsolatainak erősítése

A gazdaság és az oktatás kulcsszereplőinek együttműködésével a gazdaság mindenkori igényeinek megfelelő szakemberek képzése

A halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi beilleszkedésének támogatása

Minél több roma gyerek végezze el az általános iskolát, szerezzen szakképesítést és tanuljon tovább

ESZA-típusú kísérleti projekt a képzésből a munka világába történő átmenet támogatására

Megfelelő képzéssel növelni a munkanélküliséggel leginkább fenyegetett fiatalok munkaesélyeit Dél-Alföldön, Észak-Alföldön és Északkelet-Magyarországon

5,33

Hátrányos helyzetűek foglalkoztathatóságának és foglalkoztatásának elősegítése

A halmozottan hátrányos helyzetű fiatalok, a romák és a fogyatékkal élők munkába lépésének segítése a Dél-Alföldön, Észak-Alföldön és Északkelet-Magyarországon

2,4

Roma Társadalmi Integráció

A romák szociális és gazdasági helyzetének javítása a lakóhelyükön fejlesztésekkel, a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépéssel és tájékoztatásukkal

3,5

A halmozottan hátrányos helyzetűek támogatása

A halmozottan hátrányos helyzetű, elsősorban roma fiatalok társadalmi beilleszkedésének támogatása

Autonóm szociális párbeszéd erősítése

A szociális párbeszéd kialakítása a gazdasági élet valamennyi szintjén

2

Nők munkaerő-piaci reintegrációja

A nők és férfiak esélyegyenlőségének biztosítása a nem dolgozó nők munkához juttatásával

4,175

Access – Civil társadalom erősítése

Pénzügyi támogatással erősíteni a társadalmi és civilszervezeteket, továbbá olyan projektek támogatása, amelyek szem előtt tartják a közösségi joganyag érvényesítését, továbbá egyes szociális szükségletek elsőbbségét

2

A foglalkozási rehabilitáció eszköztárának rendszerszemléletű fejlesztése

A fogyatékkal élő és a megváltozott munkaképességű emberek munkaesélyeinek növelése átfogó program keretében a három keletmagyarországi régióban

6

372

8

12,5

10



Küzdelem a munka világából történő kirekesztődés ellen

A tartósan munkanélküli és a rendszeres szociális segélyből élő, elsősorban roma emberek közhasznú foglalkoztatása lakófenntartásában, fejlesztésében

Vállalkozói készségek fejlesztése a középfokú és a felsőoktatásban

Cél: a kis- és középvállalkozások erősítése a vállalkozási ismeretek oktatásával a középés felsőfokú oktatásban, valamint a tanárés a felnőttképzésben

3,2

A magyar munkaerő-piaci szervezet modernizációja

A Foglalkoztatási Hivatal szolgáltatásainak bővítése, eszközeinek korszerűsítése

1,9

Összesen

10,8

71,8

Forrás: „PHARE-programok a foglalkoztatás, az oktatás és a képzés területén, 1994–2002” (http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13464&articleID=21104&ctag=articlelist&iid=1). Szociális és Munkaügyi Minisztérium (A PHARE Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program 6. pontja)

373


nHalász Gábor

11.5.2 AZ I. NEMZETI FEJLESZTÉSI TERV (2004–2006) HUMÁNERŐFORRÁS-FEJLESZTÉSI PROGRAMJÁNAK PRIORITÁSAI, INTÉZKEDÉSEI ÉS EZEK KÖLTSÉGVETÉSI KERETE (MILLIÁRD FORINT)

Hivatalosan megadott összeg

Megnevezés

Számított összeg*

1. Prioritás: Aktív munkaerő-piaci politikák támogatása 1.1 A munkanélküliség megelőzése és kezelése 1.2 A foglalkoztatási Szolgálat modernizációja 1.3 A nők foglalkoztathatóságának támogatása

29,8 milliárd forint 8,16 milliárd forint 11,2 millió euró

29,8 8,2 2,8

2. Prioritás: Társadalmi kirekesztés elleni küzdelem a munkaerőpiacra történő belépés segítségével 2.1 Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása 2.2 Társadalmi befogadás elősegítése 2.3 Hátrányos helyzetű emberek, köztük romák foglalkoztatásának elősegítése

30,4 millió euró 4,24 milliárd forint 40,01 millió euró

7,6 4,2 10,0

3. Prioritás: Az oktatás, képzés támogatása az egész életen át tartó tanulás politikájának részeként 3.1 Az egész életen át tartó tanulás feltételeinek megteremtése a közoktatási rendszerben

18,66 milliárd forint

18,7

3.2 A szakképzési rendszer modernizációja

42,64 millió euró

10,7

3.3 A felsőoktatás fejlesztése 3.4 Munkahelyteremtéshez és vállalkozói készségek fejlesztéséhez kapcsolódó képzések

6,78 milliárd forint 66,7 millió euró

6,8 16,7

3.5 Felnőttképzés fejlesztése 20,2 millió euró 5,1 4. Prioritás: Az oktatási, szociális és egészségügyi infrastruktúra fejlesztése 4.1 Az oktatási infrastruktúra fejlesztése

98,8 millió euró

4.2 A társadalmi befogadás elősegítése

32,96 millió euró

4.3 Támogatás a társadalom jobb egészségügyi ellátásáért

22,67 milliárd forint

4.4 Az egészségügy informatikai fejlesztése az elmaradott régiókban

15,9 millió euró

Összesen

24,7 8,2 22,7 4,0 180

337

Forrás: Nemzeti Fejlesztési Hivatal * Milliárd Ft-ban 250 Ft-os euróval számolva. A szerző számítása.

337 A HEFOP-intézkedések rövid leírását lásd: (http://www.nfh.gov.hu/xindex2.htm?p=0&t= 2&i =1905).

374



11.5.3 AZ EURÓPAI SZOCIÁLIS ALAPRA ÉPÜLŐ KÖZOKTATÁSI ÉS FELSŐOKTATÁSI FEJLESZTÉSI PROGRAMOK ÉS EZEK TERVEZETT TÁMOGATÁSA (2007–2013, MILLIÓ FORINT)

száma 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 és 3.1.4 3.1.5 és 3.1.7 3.1.6 3.1.8 3.1.9 3.2. 3.2.1 3.2.2 3.2.3, 3.2.5, 3.2.6 és 3.2.7 3.2.4.

3.2.8.

3.2.9. 3.3.

3.3.1 3.3.2 3.3.3

3.3.4

A program megnevezése A kompetencia alapú oktatás elterjedésének támogatása 21. századi közoktatás – fejlesztés, koordináció Új tartalomfejlesztések a közoktatásban Kompetenciaalapú oktatás, egyenlő hozzáférés-innovatív intézményekben338 Pedagógusképzések (a pedagógiai kultúra korszerűsítése, pedagógusok új szerepben) Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Intézmény Átfogó minőségfejlesztés a közoktatásban Diagnosztikus mérések fejlesztése A közoktatási rendszer hatékonyságának javítása, újszerű megoldások és együttműködések kialakítása Új tanulási formák és rendszerek Területi együttműködések, társulások, hálózati tanulás „Építő közösségek” – közművelődési intézmények az egész életen át tartó tanulásért

Támogatási összeg

„Tudásdepó-Expressz” (A könyvtári hálózat nem formális és informális képzési szerepének erősítése az élethosszig tartó tanulás érdekében) „Múzeumok Mindenkinek” Program (Múzeumok oktatásiképzési szerepének erősítése – Központi módszertani fejlesztés és támogatási alap) Audiovizuális emlékgyűjtés A halmozottan hátrányos helyzetű és a roma tanulók szegregációjának csökkentése, esélyegyenlőségük megteremtése a közoktatásban Oktatási esélyegyenlőség és integráció Oktatási esélyegyenlőségi programok végrehajtásának támogatása Integrációs gyakorlatot folytató iskolák minőségbiztosítása, szakmai szolgáltató hálózatokkal történő együttműködésük támogatása A felsőfokú képzésbe irányuló továbbtanulási utak megerősítése, „Láthatatlan kollégiumi” programok támogatása felsőoktatási intézményekben tanuló roma fiatalok számára

8 339

31080 18 679 55 387 35 141 1115 8 044 2 249

10 573 26 444 12 388

1700

1 200

6 098 11888 2 414

3 650

338 Ezen forrásokat döntő részben iskolafenntartó önkormányzatok pályázhatták meg.

375


nHalász Gábor

3.3.5 és 3.3.7

Civil részvétel erősítése az oktatási diszkrimináció elleni fellépés és a tanulók iskolai sikerességének támogatása érdekében 3.4 Az eltérő oktatási igényű csoportok oktatásának és a sajátos nevelési igényű tanulók integrációjának támogatása, az interkulturális oktatás 3.4.1 Nemzetiségi és migráns tanulók nevelésének és oktatásának segítése 3.4.2 Sajátos nevelési igényű tanulók integrációja 3.4.3 Iskolai tehetséggondozás 3.4.4 Országos tehetségsegítő hálózat létrehozása – Magyar Géniusz Integrált Tehetségsegítő Program Közoktatási programok összesen339 4. A felsőoktatás tartalmi és szervezeti fejlesztése a tudásalapú gazdaság kiépítése érdekében 4.1.1. Hallgatói és intézményi szolgáltatásfejlesztés a felsőoktatásban 4.1.2. Tartalomfejlesztés, képzők képzése, különös tekintettel a matematikai, természettudományi, műszaki és informatikai (MTMI) képzésekre és azok fejlesztésére 4.1.3. A felsőoktatási szolgáltatások rendszerszintű fejlesztése 4.1.4. Minőségfejlesztés a felsőoktatásban 4.2.1. A tudáshasznosulást, tudástranszfert segítő eszközés feltételrendszer kialakítása, fejlesztése 4.2.2. Innovatív kutatói teamek alapkutatástól az alkalmazott kutatásig terjedő projektjeinek támogatása 4.2.3. A tudományos eredmények elismerése és disszeminációja 4.2.4. Nemzeti Kiválóság Program Felsőoktatási programok összesen

5 223

2 370 5 147 1734 3 380 254243

14 194 21617

2 098 574 15 070 25 194 5769 41 326 125 842

Forrás: Nemzeti Fejlesztési Ügynökség

339 Ebből az összegből kb. 50 milliárd forint a kultúra és nem a közoktatási intézményrendszer támogatását szolgálja

376

oktatás az Európai Unióban

Recommend Documents