NE BIS IN IDEM. Pim Susijn

NE BIS IN IDEM Een onderzoek naar de plaats van een klassiek rechtsbeginsel in de dynamische context van strafrechtelijke samenwerking in de Europese Unie.

Pim Susijn

Ne bis in idem – Een onderzoek naar de plaats van een klassiek rechtsbeginsel in de dynamische context van strafrechtelijke samenwerking in de Europese Unie. – door Pim Susijn (ANR 398970)

Begeleider: Mr. J.W. Ouwerkerk Tweede lezer: Prof. Mr. T. Kooijmans Scriptie ter afronding van de master Nederlands strafrecht in Europa Verdedigd op 19 januari 2011 Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Tilburg

1

Inhoudsopgave

1 Introductie

p. 3

1.1 Algemene introductie

3

1.2 Probleemstelling

5

1.3 Opbouw van het onderzoek

6

2 Achtergronden van het ne bis in idem-beginsel

8

2.1 De historie van het ne bis in idem-beginsel

8

2.2 De ratio achter het ne bis in idem-beginsel

9

2.3 De transnationale werking van het ne bis in idem-beginsel op horizontaal niveau

12

2.4 Jurisdictieconflicten en het vestigen van rechtsmacht

19

2.5 Terugblik

22

3 Ne bis in idem-bescherming in de context van strafrechtelijke samenwerking in de EU 23 3.1 De ontwikkeling van het strafrecht binnen de Europese Unie

23

3.2 Het ne bis in idem-beginsel in internationale rechtsbronnen

28

3.3 Rechtspraak van het Hof van Justitie EU inzake artikel 54 SUO

33

3.3.1 Bis: Wanneer is er sprake van ‘een onherroepelijk vonnis’?

34

3.3.2 Idem: Wanneer is er sprake van ‘hetzelfde feit’

38

3.3.3 De uitvoeringsvoorwaarde van artikel 54 SUO

41

3.3.4 Artikel 54 SUO in verband met het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel

42

3.3.5 Argumentatie van het Hof van Justitie EU

45

3.4 Resumé: artikel 54 SUO, de grenzenloze ruimte en het wederzijdse vertrouwen

47

4 Versterking van het ne bis in idem-beginsel binnen de EU-rechtsorde

50

4.1 Initiatieven om de ne bis in idem-bescherming te versterken

50

4.2 Aanbevelingen ter versterking van de ne bis in idem-bescherming binnen de EU

55

5 Samenvatting en conclusie

61

Literatuurlijst

64

2

1 Introductie

1.1 Algemene introductie Aan het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw hadden strafrechtjuristen over het algemeen weinig van doen met Europa. Anno 2010 kan eenieder die zich met het strafrecht bezighoudt niet meer om de Europese regelgeving heen. Belangrijke aspecten van het formele en materiële strafrecht zijn voorwerp geworden van Europese normering.1 Het Europese integratieproces stelt ook regelmatig nieuwe eisen aan aloude nationale rechtsbeginselen. Een voorbeeld daarvan vormt het ne bis in idem-beginsel, dat een tweede vervolging verbiedt voor een feit waarover reeds onherroepelijk door een rechter is beslist. Hoewel de uitlegging en toepassing van dit beginsel van oudsher sterk nationaal is bepaald, kan het inmiddels niet meer los worden gezien van de rechtsontwikkeling binnen de Europese Unie, de Raad van Europa en het Schengen-acquis.2

Criminaliteit laat zich niet tegenhouden door landsgrenzen. Groeiende mogelijkheden in communicatie, mobiliteit en transport hebben er in de afgelopen decennia toe geleid dat de grensoverschrijdende criminaliteit een vlucht heeft genomen. Ook het opengaan van de Europese grenzen na de inwerkingtreding van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst3 (verder: SUO) in 1995 heeft hieraan bijgedragen. Het vrije verkeer tussen de lidstaten vergemakkelijkt immers niet alleen legale grensoverschrijdende activiteiten, maar ook de grensoverschrijdende criminaliteit. Een gevolg van deze ontwikkeling is dat er steeds vaker jurisdictionele aanknopingspunten zijn die het mogelijk maken dat meerdere staten strafrechtsmacht opeisen omtrent hetzelfde juridische feitencomplex. Dergelijke positieve jurisdictieconflicten dragen het gevaar in zich dat personen voor een enkel vergrijp in verschillende staten – en dus meervoudig – strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld.

Het ne bis in idem-beginsel dient in dergelijke gevallen bescherming te bieden. Echter, in veruit de meeste landen is de werking van het verbod op dubbele vervolging beperkt tot de eigen, nationale rechtsorde en ontbreekt het aan een verplichting tot transnationale toepassing 1

Vervaele 2004, p. 4. Van Bockel 2009, p. 255. 3 Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Regeringen van de Staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, gesloten te Schengen op 19 juni 1990, Trb. 1990, 145, laatstelijk gewijzigd bij Verdrag van 11 augustus 2005, Trb. 2005, 253. 2

3

ervan. Er bestaat evenmin een dwingende regel van internationaal publiekrecht (ius cogens) die hiertoe verplicht.4 Het ne bis in idem-beginsel is als individueel recht verankerd in verschillende internationale mensenrechtenverdragen, maar ook hieruit vloeit voor staten ‘slechts’ de plicht voort om het verbod op dubbele vervolging binnen de eigen rechtsorde toe te passen. Een verklaring voor deze terughoudendheid moet worden gezocht in het gegeven dat het strafrecht bij uitstek een terrein is waar de nationale soevereiniteit geldt; van oudsher bepalen staten eenzijdig in hoeverre zij rekening wensen te houden met buitenlandse vonnissen.5

Vanuit de Europese Unie is een ontwikkeling waarneembaar die tegen de hiervoor geschetste achtergrond opmerkelijk kan worden genoemd. Om te voorkomen dat er in verschillende lidstaten meerdere opeenvolgende vervolgingen worden ingesteld ten aanzien van dezelfde feiten, is er binnen het kader van de voormalige ‘Derde Pijler’ een bijzondere ne bis in idembepaling in het leven geroepen.6 Deze bepaling, vastgelegd in artikel 54 SUO, is in zoverre uniek dat zij uitsluitend van toepassing is in situaties waarin een individu voor de tweede keer wordt vervolgd in een andere lidstaat dan waar de eerdere vervolging plaatsvond. De bepaling is derhalve van toepassing in situaties tussen de lidstaten en kan hiermee worden aangeduid als de eerste multilaterale overeenkomst waarin een internationaal ne bis in idem-beginsel als individueel recht erga omnes is vastgelegd.7

Hoewel er aan de ‘Europese’ invulling van het ne bis in idem-beginsel geen eenduidige gemeenschappelijke

standaard

ten

grondslag

ligt,

is

er

wel

sprake

van

een

gemeenschappelijke ontwikkeling in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (verder: Hof van Justitie EU of kortweg ‘Hof’)8 en het Europese Hof voor de rechten van de Mens (verder: EHRM). Voorts is met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie bindend geworden voor de lidstaten. In dit Handvest is in artikel 50 een regeling opgenomen aangaande het ne bis in idem-beginsel, die veel overeenkomsten vertoont met artikel 54 SUO. Over de precieze reikwijdte van artikel 50 van het Handvest bestaat nog onduidelijkheid. Zeker is wel dat de exacte plaats van het verbod op dubbele vervolging binnen de rechtsorde 4

Vervaele 2005a, p. 105. Sjöcrona & Orie 2002, p. 425. 6 Van Boclel 2010a, p. 67. 7 Vervaele 2005a, p. 107. 8 Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werd de benaming Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen gebruikt. In dit onderzoek zal steeds de nieuwe benaming worden gebruikt. 5

4

van de Europese Unie allesbehalve een vaststaand gegeven is. Deze problematiek is nog volop in ontwikkeling en brengt de pennen in rechtswetenschappelijke kringen dan ook danig in beweging. Met dit onderzoek wordt getracht een bescheiden bijdrage aan dit debat te leveren. Het zwaartepunt zal liggen op de uitleg van artikel 54 SUO door het Hof van Justitie EU. De rechtspraak van het EHRM met betrekking tot het ne bis in idem-beginsel zal slechts zeer marginaal aan bod komen.9

Op deze plek dient te worden opgemerkt dat de problematiek rond de herziening verder buiten beschouwing blijft. In uitzonderlijke gevallen kan een afgeronde strafzaak toch worden heropend, bijvoorbeeld wanneer nieuwe bewijsstukken aan het licht zijn gekomen die eerder niet bekend waren (novum). Onder voorwaarden is het dan mogelijk om van het ne bis in idem-beginsel af te wijken. Deze materie is sterk nationaal bepaald en het past niet binnen de reikwijdte van deze studie om op deze zeer complexe materie in te gaan.

1.2 Probleemstelling In het huidige tijdsgewricht waarin landsgrenzen vervagen en de Europese Unie streeft naar een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, is het evident dat de verschillende strafrechtstelsels naast elkaar en met elkaar kunnen functioneren en voorzover nodig op elkaar worden afgestemd. Het strafrecht geldt immers als een van de onmisbare fundamenten waarop de Europese Unie, als economische en sociale eenheid, is gebouwd. Ten aanzien van het ne bis in idem-beginsel is het, zowel met het oog op de positie van de verdachte als op het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten, van groot belang dat er duidelijkheid bestaat omtrent de toepassing en het bereik van dit beginsel. Daar waar de Europese Commissie zich sterk maakt voor een sterke en eenduidige gemeenschappelijke standaard ten aanzien van het verbod op dubbele strafvervolging, stellen de lidstaten zich over het algemeen erg terughoudend op waar het gaat om het uit handen geven van strafrechtelijke bevoegdheden. In de beslechting van dit twistpunt ligt een voorname rol weggelegd voor de rechtspraak van het Hof van Justitie EU.

Door de Europeanisering van het strafrecht worden dus nieuwe eisen gesteld aan het aloude rechtsbeginsel dat dubbele vervolging verbiedt. De traditionele, nationale benadering is

9

Zie over het verbad tussen de rechtspraak van het Hof van Justitie EU en het EHRM bijvoorbeeld W.B. van Bockel, ‘Coming of age: de ontwikkeling van het ne bis in idem-beginsel in de EU-rechtsorde’, NtEr 2010-2, pp. 66-72.

5

binnen de Europese rechtsorde dan ook aangevuld met een transnationaal ne bis in idembeginsel dat is vastgelegd in artikel 54 SUO en sinds kort in artikel 50 van het Handvest voor de Grondrechten van de EU. Het is echter onduidelijk of deze artikelen de problematiek van mogelijke dubbele vervolging voldoende verhoeden. De probleemstelling die binnen dit onderzoek centraal staat luidt als volgt:

Op welke wijze wordt binnen het kader van de strafrechtelijke samenwerking in de EU tegemoetgekomen aan de bescherming van het ne bis in idem-beginsel en op welke punten zou deze bescherming mogelijk versterkt kunnen worden?

1.3 Opbouw van het onderzoek Teneinde een goed begrip te krijgen van de strekking van het ne bis in idem-beginsel zullen in hoofdstuk 2 de historie en de achterliggende ratio van het principe uiteen worden gezet. Hierbij zal ook kort aandacht worden besteed aan het onderscheid tussen dubbele vervolging en dubbele bestraffing. Van oudsher is ne bis in idem-bescherming vooral een nationale aangelegenheid, maar in de afgelopen decennia heeft deze problematiek op internationaal niveau sterk aan belang gewonnen. In dit hoofdstuk wordt daarom ingegaan op de verschillen en overeenkomsten tussen de werking van het beginsel op nationaal en op internationaal niveau. Om een beeld te geven van de zeer uiteenlopende manieren waarop landen van oudsher met buitenlandse vonnissen omgaan, wordt de wetgeving van enkele lidstaten op dit gebied uitgelicht. Hierbij zal tevens worden gekeken naar de bijzondere positie die Nederland inneemt door zijn zeer ruime erkenning van buitenlandse vonnissen. Daarna worden kort de verschillende gronden uiteengezet waarop staten rechtsmacht kunnen vestigen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een terugblik.

In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de plaats die het transnationale ne bis in idem-beginsel inneemt binnen de rechtsorde van de Europese Unie, en in het bijzonder binnen het kader van strafrechtelijke samenwerking tussen de lidstaten. Om te beginnen wordt gekeken naar de wijze waarop de strafrechtelijke samenwerking zich in de afgelopen decennia binnen deze rechtsorde heeft ontwikkeld. Vervolgens wordt aandacht geschonken aan de (voor de lidstaten van de EU) relevante rechtsbronnen waarin het ne bis in idem-beginsel is vastgelegd en waarvan artikel 54 SUO het zwaartepunt vormt. Dit laatste artikel verplicht lidstaten in verregaande mate om rekening te houden met strafrechtelijke gewijsden uit andere lidstaten. Het bereik en de invulling van het ne bis in idem-beginsel zijn voor een aanzienlijk deel 6

bepaald door de rechtspraak van het Hof van Justitie EU. Deze rechtspraak komt dan ook uitgebreid aan de orde, waarbij tevens uitgebreid zal worden ingegaan op de argumentatie die door het Hof wordt gebezigd. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een overzicht, waarin de gebreken die kleven aan de huidige ne bis in idem-bescherming in de EU aan het licht zullen worden gebracht. Hiermee wordt een brug geslagen naar het volgende hoofdstuk.

De in sommige opzichten gebrekkige ne bis in idem-bescherming binnen de EU heeft recent geleid tot een aantal initiatieven ter versterking ervan. In de eerste paragraaf van hoofdstuk 4 worden deze uitgelicht. Naast een nieuw te formuleren ne bis in idem-bepaling is de roep om een jurisdictieregeling een steeds terugkerend element in de diverse voorstellen. Deze zou ervoor moeten zorgen dat gelijktijdige vervolging door verschillende lidstaten wordt voorkomen. In paragraaf 4.2 worden aanbevelingen gedaan met

betrekking tot de

herformulering van de ne bis in idem-bepaling en zal tevens worden gekeken of een jurisdictieregeling wenselijk is en hoe deze vormgegeven zou kunnen worden.

In het vijfde hoofdstuk wordt het onderzoek afgesloten met een terugblik en een conclusie.

7

2 Achtergronden van het ne bis in idem-beginsel

2.1 De historie van het ne bis in idem-beginsel Om de huidige problematiek omtrent het beginsel goed te kunnen begrijpen, is het nuttig om eerst naar het verleden te kijken. Daarom zal in deze paragraaf de herkomst en de geschiedenis van het ne bis in idem-beginsel uiteen zullen worden gezet.

De wortels van het verbod op dubbele vervolging gaan terug tot Griekse, Romeinse en Bijbelse bronnen.10 De Griekse jurist en politicus Demosthenes liet al in 355 v. Chr. optekenen dat de oude Griekse wet ‘verbiedt dat dezelfde persoon tweemaal wordt berecht voor hetzelfde feit’.11 In het Romeinse recht was de regel bis de eadem re ne sit actio een stevig verankerd dogma. Vrij vertaald betekent dit dat omtrent eenzelfde zaak niet voor een tweede maal geprocedeerd mag worden.12 Dit principe werd in rond 533 na Chr. gecodificeerd in het Corpus Iuris Civilis van Justinianus: ‘De gouverneur mag niet dulden dat eenzelfde persoon wegens dezelfde misdrijven aangeklaagd wordt waarvan hij [reeds] vrijgesproken is.’13

Na de val van het Romeinse Rijk kwam het Bijbelse recht tot ontwikkeling. Hierin werd het verbod op dubbele vervolging erkend als natuurrecht. De regel werd ontleend aan de interpretatie die St. Jerome had gegeven aan de zinsnede ‘non iudicat Deus bis in id ipsum’ uit het Oude Testament, dat vrij vertaald betekent dat zelfs God iemand niet voor een tweede maal zou berechten voor dezelfde handelingen.14

Zoals hierboven werd omschreven, kan het verbod van dubbele vervolging worden teruggevoerd tot de oudheid. Daarna is het op verschillende wijzen gereïncarneerd in diverse rechtssystemen en heeft het over de gehele wereld toepassing gekregen. Tegenwoordig vindt het verbod op dubbele vervolging zijn rechtsgrondslag in verdragen15, in codificaties van

10

Conway 2003, p. 222. Demosthenes, Speech against Leptines, vert. J.H. Vince, Harvard: Harvard University Press 1962. 12 Kniebühler 2005, p. 2-3. 13 Digesten 48.2.7.2 en Codex 9.2.9. 14 Thomas 1998, p. 72. 15 Bijvoorbeeld artikel 14 lid 7 IVBPR, artikel 4 van het zevende protocol EVRM, artikel 54 Uitvoeringsovereenkomst Verdrag van Schengen. Meer hierover in paragraaf 3.2. 11

8

nationale (straf)wetgeving of via erkenning als rechtsbeginsel in rechtspraak en doctrine. In sommige landen is het zelfs vastgelegd als constitutioneel recht.16

Hoewel het beginsel wereldwijd kan worden teruggevonden, kan de wijze waarop het wordt aangeduid sterk variëren. In continentaal Europa is het adagium ne (of: non) bis in idem de meest gangbare bewoording voor het verbod op dubbele vervolging. Andere aanduidingen die worden gezien als behorend tot de ne bis in idem-familie, zijn res iudicata (de regel dat een vonnis zorgt voor finaliteit, behoudens de mogelijkheid van hoger beroep) en double jeopardy (het Anglo-Amerikaanse equivalent van het ne bis in idem-beginsel). Verder kunnen worden onderscheiden de termen autrefois convict en autrefoit acquit (de regel dat een eerdere veroordeling resp. vrijspraak een tweede vervolging in de weg staat) en het zogenaamde una via-beginsel (alle aanklachten die tegen een verdachte worden ingebracht moeten worden geconcentreerd in één procedure).17

Behalve de aanduiding kunnen ook de toepassing en de reikwijdte het ne bis in idem-beginsel per rechtssysteem sterk variëren. Een verklaring hiervoor kan worden gevonden in de uiteenlopende inzichten die aan het beginsel ten grondslag liggen. Deze zullen in de volgende paragraaf nader worden uitgelicht.

2.2 De ratio achter het ne bis in idem-beginsel Een individu zou slechts één maal vervolgd moeten worden voor een bepaalde overtreding; gevoelsmatig is dit een uiterst vanzelfsprekend inzicht.18 Ons rechtvaardigheidsgevoel vertelt ons dat de ‘zwakke’ verdachte beschermd dient te worden tegen onredelijk hinderlijk optreden van het ‘machtige’ vervolgingsapparaat. Iemand eindeloos achtervolgen met een strafrechtelijke aanklacht zou tot Kafkaiaanse toestanden leiden. Zowel de verdachte als de samenleving hebben er belang bij dat een rechtszaak op een zeker moment definitief is.

Het ne bis in idem-beginsel berust op verschillende grondgedachten. Zoals gezegd kan de ratio van waaruit het beginsel in een nationale rechtsorde is vastgelegd daarom van rechtsstaat tot rechtsstaat verschillen. Deze verschillen zijn terug te vinden in de voorwaarden, 16

Zie bijvoorbeeld artikel 39 van de Japanse Grondwet, artikel 103, derde lid van de Duitse Constitutie, artikel 50, eerste lid van de Grondwet van de Russische Federatie en het Vijfde Amendement van de Amerikaanse Constitutie. 17 Van Bockel 2010b, p. 31. 18 Conway, p. 222.

9

kwalificaties en uitzonderingen die ten aanzien van het verbod op dubbele vervolging gelden.19 Deze diversiteit houdt direct verband met de problematiek rond de interstatelijke toepassing van het ne bis in idem-beginsel; er bestaat immers geen algemeen geldende uitleg van het beginsel.20 Om een goed beeld van de verscheidenheid aan grondslagen te krijgen, zullen deze hieronder nader worden uiteengezet.

Een bruikbaar vertrekpunt hiervoor vormt de uitspraak van het Supreme Court in de Verenigde Staten in de zaak Crist v. Bretz.21 Hierin benoemt rechter Stewart verschillende factoren die het beginsel billijken. Ten eerste dient de een rechtszaak op een zeker moment te zijn afgesloten (lites finiri oportent) en dient deze finaliteit te worden gerespecteerd. Ten tweede moet de verdachte worden beschermd tegen voortdurende hinder en stress door de veel grotere machtsmiddelen van de staat. En ten derde moet voorkomen worden dat de kans toeneemt dat de verdachte wordt schuldig bevonden, daar waar hij in werkelijk onschuldig is. Tot slot vermeldt hij nog het in landen met juryrechtspraak waardevolle argument dat de verdachte het recht heeft om zijn proces te voltooien voor de oorspronkelijke jury.

Uit het voorgaande kunnen twee invalshoeken worden onderscheiden. De eerste is de benadering van het beginsel vanuit het perspectief van het individu. De wetenschap dat een uitspraak definitief is, vermindert bij de verdachte de dreiging van een nieuwe vervolging en de angst daarvoor. De waarde van het beginsel als fundamenteel mensenrecht ligt voornamelijk

in

de

bescherming

die

het

aan

individuen

biedt

tegen

dubbele

aansprakelijkstelling. De bescherming strekt zich overigens ook uit tot gevallen waarin de eerste vervolging niet tot aansprakelijkstelling heeft geleid.22 In 1957 heeft het Supreme Court in de Verenigde Staten de nadelen van een dubbele vervolging voor een individu op treffende wijze omschreven. Door meervoudige vervolging wordt een verdachte blootgesteld aan: ‘embarrassment, expense and ordeal and compelling him to live in a continuing state of anxiety and insecurity as well as enhancing the possibility that, even though innocent, he may be found guilty.’23

Het beginsel biedt belangrijke waarborgen voor de individuele vrijheid en rechtszekerheid van burgers. Daarnaast is het een instrument om machtsmisbruik van de overheid te voorkomen. 19

Van den Wyngaert & Ongena 2002, p. 707. Van Bockel 2010b, p. 25. 21 Zaak Crist v. Bretz, 437 U.S. 28 (1978). 22 De Hullu 2006, p. 500. 23 Zaak Green v. U.S., 355 U.S. 184 (1957), pp. 187-188. 20

10

Het biedt de ‘zwakke’ verdachte bescherming tegen de machtige positie van de staat in een strafrechtelijke vervolgingsprocedure.

De tweede invalshoek is een meer pragmatische, die niet uitgaat van het individu maar van de staat. Het ne bis in idem-beginsel is in dit verband van waarde voor het gezag van rechterlijke uitspraken. Voor de rechtszekerheid en de voorspelbaarheid van rechterlijke uitspraken is het van belang dat een rechtszaak op een zeker moment tot een definitief einde komt. Voorts vermindert een verbod op dubbele vervolging het risico op conflicterende uitspraken in eenzelfde zaak. De integriteit en legitimiteit van een rechtssysteem zouden hierdoor ernstig geschaad kunnen worden.

Het ne bis in idem-beginsel maakt onderdeel uit van een breder rechtsbeginsel, dat als doel heeft om de onherroepelijkheid van rechterlijke uitspraken te garanderen. Dit principe wordt aangeduid met het adagium res judicata pro veritate habetur, dat vrij vertaald betekent dat een vonnis wordt aanvaard als zijnde de waarheid en als zodanig moet worden gerespecteerd.24 Het ne bis in idem-beginsel zorgt dat het conflict op een bepaald moment definitief wordt beslecht en voorkomt op deze wijze een eindeloos proces. Tot slot kan nog worden gewezen op de procedurele efficiëntie die door het beginsel wordt gestimuleerd; de aanklager krijgt immers slechts een volledige kans en zal daarom zorgvuldig te werk moeten gaan en daarbij gedegen onderzoek verrichten.25

Het is van belang om onderscheid te maken tussen enerzijds het verbod op dubbele vervolging en anderzijds het verbod op dubbele bestraffing. Deze termen lijken inwisselbaar en worden dan ook regelmatig als zodanig gebruikt, maar hun strekking verschilt aanzienlijk. De eerste is een meer procedurele regel; het voorkomt immers een tweede procedure. De tweede regel is daarentegen veel meer substantief van aard en beschermt een individu ertegen om voor een tweede maal bestraft te worden. Tussen de beide beginselen bestaat een zekere overlap, waarbij de bescherming tegen dubbele vervolging het breedst is. Dit valt het best uit te leggen aan de hand van de Duitse terminologie. Het verbod op dubbele vervolging wordt hier aangeduid met de term Erledigungsprinzip. Deze term is afgeleid van het gegeven dat een aanspraak op vervolging (ius puniendi) die ontstaat na een strafbaar feit, wordt ‘verbruikt’ bij

24 25

Conway, p. 217. De Hullu 2006, p. 501.

11

het entameren van de eerste vervolging.26 Hoofdregel daarbij is steeds dat een tweede vervolging ontoelaatbaar is. In principe verbiedt dit beginsel dus niet dat er op basis van een enkele overtreding meerder straffen worden opgelegd, zolang deze worden opgelegd in het kader van een en dezelfde rechterlijke procedure. Het Erledigungsprinzip staat dan ook in direct verband met de hierboven reeds aangehaalde res judicata pro veritate habetur: respect voor de finaliteit van de eerste rechtszaak leidt direct tot de ontoelaatbaarheid van een tweede.27

Van het Erledigungsprinzip kan worden onderscheiden het Anrechnungsprinzip, dat het verbod op dubbele bestraffing inhoudt. Dit principe stelt als voorwaarde aan iedere op te leggen straf dat eerder opgelegde straffen voor hetzelfde feitencomplex moeten worden meegewogen. Het Anrechnungsprinzip is in diverse vormen terug te vinden in nationale rechtssystemen en wordt vaak beschouwd als de ‘mindere’ van de twee varianten op het ne bis in idem-beginsel, omdat het minder rechtszekerheid biedt en slechts in beperkte mate zorgt voor procedurele efficiëntie. In sommige staten wordt het Anrechnungsprinzip zelfs in het geheel niet als een ne bis in idem-regel beschouwd.28

Geconcludeerd kan worden dat de bescherming tegen dubbele vervolging in bepaalde gevallen ook bescherming kan bieden tegen dubbele bestraffing. Het Erledigungsprinzip biedt echter geen bescherming tegen meerdere straffen binnen een en dezelfde strafrechtelijke procedure, en het Anrechnungsprinzip beschermt niet tegen een tweede procedure. Het kan van staat tot staat sterk variëren op welke van de bovenstaande manieren het ne bis in idembeginsel wordt uitgelegd en toegepast. De meeste rechtsstelsels hanteren een vorm waarin aspecten van beide ‘Prinzipien’ terug te vinden zijn.

2.3 De transnationale werking van het ne bis in idem-beginsel op horizontaal niveau Behalve binnen een nationale rechtsorde kan het ne bis in idem-beginsel ook toepassing vinden in geval van concurrerende rechtsmacht van verschillende staten over hetzelfde feitencomplex. In deze paragraaf zal worden ingegaan op de verschillende manieren waarop in een dergelijk geval invulling kan worden gegeven aan het beginsel. Daarbij zal de aandacht uitgaan naar de werking ervan op horizontaal niveau, dus tussen staten onderling. Hiervoor is

26

Van den Wyngaert & Stessens 1999, p. 781. Van Bockel 2010b, p. 32. 28 Van Bockel 2010b, p. 33. 27

12

gekozen omdat deze horizontale werking van belang is met het oog op de strafrechtelijke samenwerking binnen de Europese Unie. De tegenhanger wordt vanzelfsprekend gevormd door verticale werking van het ne bis in idem-beginsel, die ziet op rechtsmachtconflicten tussen staten en (hogere) internationale straftribunalen.29 Deze laatste categorie zal in het vervolg van deze studie verder buiten beschouwing blijven.

Het dient allereerst opgemerkt te worden dat de internationale werking van het ne bis in idembeginsel enkel betrekking heeft op het zogenaamde negatief gezag van gewijsde, dat inhoudt dat een buitenlands strafvonnis de mogelijkheden tot handelen van de autoriteiten van een bepaalde staat beperkt. Hiertegenover staat het positief gezag van gewijsde, dat inhoudt dat een buitenlands strafvonnis juist een aanleiding vormt tot handelen en bijvoorbeeld een buitenlands vonnis ten uitvoer wordt gelegd.30

Net zoals op nationaal niveau kan ook op interstatelijk niveau een onderscheid worden gemaakt tussen het individuele belang enerzijds en dat van de staat anderzijds. Als bescherming voor het individu tegen vexatoir overheidshandelen is de waarde van het ne bis in idem-beginsel interstatelijk bezien minstens zo groot als op nationaal niveau. De effecten van een mogelijke tweede vervolging zijn voor een persoon immers steeds bezwaarlijk, ongeacht of die vervolging binnen de eigen landsgrenzen of in een andere staat dreigt. De wetenschap dat een uitspraak definitief is en ook als zodanig wordt erkend in andere rechtsordes, zal de angst voor een mogelijke nieuwe vervolging doen afnemen en zodoende bijdragen aan de rechtszekerheid van de verdachte. Daarnaast geldt ook op interstatelijk niveau de beschermende functie van het ne bis in idem-beginsel voor het individu tegen de macht van nationale overheden. Waar meerdere staten rechtsmacht opeisen en hun middelen aanwenden om een persoon te veroordelen, gaat dit ten koste van de mogelijkheden van het individu om zich behoorlijk te kunnen verweren. Het risico op onrechtvaardige veroordelingen wordt zo verhoogd.

Ook op interstatelijk niveau kunnen pragmatische aspecten van het ne bis in idem-beginsel worden onderscheiden. Zo is het voor het soevereiniteitsbegrip van staten van groot belang dat hun strafrechtelijke beslissingen niet worden gerelativeerd door conflicterende buitenlandse uitspraken in dezelfde zaak. Miskenning van de res judicata-regel kan op 29 30

Van den Wyngaert & Ongena 2002, p. 707. Vander Beken 1999, p. 253.

13

interstatelijk niveau leiden tot conflicten tussen staten onderling, hetgeen schadelijk kan zijn voor de coëxistentie van juridische rechtssystemen en voor de onderlinge samenwerking.31 Voor de stabiliteit van de internationale gemeenschap is het bovendien van belang dat een zaak op een zeker moment tot een definitief einde komt. Dit geldt vooral bij zware internationale misdrijven waar niet zozeer de individuele staten als wel de internationale gemeenschap als geheel belang bij heeft.32

Ondanks de hiervoor omschreven waarden die het ne bis in idem-beginsel in horizontaal verband vertegenwoordigt, bestaat in de meeste rechtssystemen veel terughoudendheid met de erkenning van buitenlandse strafvonnissen. Onvoorwaardelijke erkenning van buitenlandse vonnissen komt nauwelijks voor. Een verklaring voor deze terughoudendheid moet worden gezocht in het gegeven dat het strafrecht bij uitstek een terrein is waar de nationale soevereiniteit geldt; van oudsher bepalen staten eenzijdig in hoeverre zij gevolg wensen te geven aan de uitkomst van een buitenlandse procedure.33 Door buitenlandse vonnissen zonder voorbehouden te erkennen, beperken staten zichzelf immers in hun eigen nationale strafrechtsmacht.34

In dit verband is de positie die Nederland in de internationale gemeenschap inneemt zeer uitzonderlijk te noemen.35 In Nederland is de (negatieve) erkenning van het res judicata-effect van buitenlandse vonnissen namelijk zeer verregaand. In artikel 68 lid 2 van het Wetboek van Strafrecht wordt het nationale ne bis in idem-beginsel uitgebreid tot vergelijkbare eerdere beslissingen van buitenlandse strafrechters.36 Het moet dan gaan om een materiële einduitspraak waarbij ten aanzien van een veroordeling additioneel als voorwaarde wordt gesteld dat de straf geheel werd uitgevoerd, dat deze verjaard is of dat er gratie werd verleend. In het derde lid worden buitenlandse transacties hiermee op een lijn met een rechterlijk gewijsde gesteld. Bij de invoering van ons Wetboek van Strafrecht in 1886 lokte de bepaling al de nodige discussie uit. Anthony Modderman, die destijds als minister van justitie betrokken was bij de

31

Van den Wyngaert en Stessens 1999, p. 782. Conway, p. 223. 33 Sjöcrona & Orie 2002, p. 425. 34 Kniebühler 2005, p. 6. 35 Vervaele 2005a, p. 102. 36 De Hullu 2006, p. 503. 32

14

vaststelling van het Wetboek van Strafrecht in 1881, beschreef de ratio achter de ruime toepassing van het ne bis in idem-beginsel als volgt:

‘De beschaafde natiën moeten, over en weer, elkander op het stuk der strafjustitie den noodigen bijstand verleenen en datzelfde vertrouwen in de deugdelijkheid van elkanders regtspraak (zonder ’t welk die bijstand niet te verdedigen zou zijn) moet er ook toe leiden dat zij elkanders res judicatae zooveel mogelijk eerbiedigen.’37

In rechts-politieke zin roept de regeling van artikel 68 W.v.Sr. vragen op, al is het maar omdat de overwegingen van Modderman in het huidige tijdsbeeld niet zo overtuigend (meer) zijn. Blind vertrouwen in buitenlandse justitie is lang niet altijd verantwoord, en zoals gezegd ook helemaal niet zo gebruikelijk. Echter, met het oog op de steeds hechter wordende strafrechtelijke samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie, zou de liberale opvatting van Nederland als voorbeeld kunnen dienen voor de rest van de EU. Op deze materie wordt nader ingegaan in de volgende hoofdstukken.

Het andere uiterste wordt gevormd door die staten die buitenlandse uitspraken in het geheel niet erkennen. Een voorbeeld hiervan vindt men terug in de zogenaamde dual sovereigntydoctrine die wordt gehanteerd in de Verenigde Staten.38 Deze houdt in dat elk soeverein rechtssysteem zijn macht afleidt uit zijn eigen onafhankelijke bronnen. Deze doctrine vindt haar oorsprong in de federale structuur in de Verenigde Staten. Een persoon kan door een enkele gedraging een inbreuk maken op de wetten van verschillende rechtssystemen en kan daardoor veroordeeld worden voor meerdere aparte delicten. Volgens het federale hooggerechtshof berust deze leer op de ‘common law conception of crime as an offence against the sovereignty of the government. When a defendant in a single act violates the “peace and dignity” of two sovereigns by breaking the laws of each, he has committed two distinct “offences”.’39

Over het algemeen worden buitenlandse gewijsden aan dezelfde regels onderworpen als vonnissen van rechters van de verschillende federale staten. Hierbij dient echter wel opgemerkt te worden dat de praktijk in de Verenigde Staten minder verregaand is en dat wel degelijk rekening wordt gehouden met eerdere vonnissen ten aanzien van dezelfde feiten. 37

De Hullu 2006, p. 503. Vander Beken 1999, p. 271. 39 Zaak Heath v. Alabama, 474 U.S. 82 (1985). 38

15

De meeste staten nemen een positie in tussen de twee hiervoor genoemde extremen. Met het oog op het vervolg van deze studie zullen hierna de interstatelijke ne bis in idem-regelingen worden uitgelicht zoals die gelden binnen enkele lidstaten van de Europese Unie.

België In België wordt het internationale toepassingsbereik van het ne bis in idem-beginsel bepaald door artikel 13 van de Voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering. De inhoud ervan heeft alleen betrekking op misdrijven die niet in België kunnen worden gelokaliseerd. Deze lokalisatie wordt in België erg ruim uitgelegd40 waardoor het aantal delicten dat onder de ne bis in idem-bescherming valt, beperkt is. Verder gaat de bepaling uit van een juridische benadering van de feiten, hetgeen inhoudt dat een tweede vervolging slechts wordt verhinderd wanneer de juridische kwalificatie van de feiten in België hetzelfde is als die in het land waar de eerdere vervolging plaatsvond.41 Een andere beperking is dat de ne bis in idem-werking slechts geldt indien er sprake is van een strafvonnis; de verdachte moet in het buitenland zijn vrijgesproken, of in het geval van veroordeling moet hij zijn straf daadwerkelijk hebben ondergaan, moet de straf zijn verjaard of moet er amnesie zijn verleend. Indien in het buitenland vervolgingen hangende zijn, verhindert dit derhalve geen nieuwe vervolging in België.42

Duitsland Uitgangspunt voor de ne bis in idem-bescherming in Duitsland is artikel 103, derde alinea van de Duitse grondwet. Het beginsel is grondwettelijk beschermd en heeft een heel algemene gelding. Opvallend is echter dat het Bundesverfassungsgericht heeft beslist dat dit fundamentele recht niet geldt ten aanzien van buitenlandse strafvonnissen.43 Uit grondrechtelijk oogpunt bestaat er dus geen verplichting tot erkenning van een horizontaalinterstatelijke ne bis in idem.44 De Duitse wet kent in de vorm van § 153c Strafprozeßordnung wel een bepaling waarin de mogelijkheid tot niet-vervolging van in het buitenland gepleegde misdrijven is opgenomen. Deze bepaling neemt echter enkel de verplichting tot vervolging in

40

Aan de hand van het zogenaamde ubiquiteitsbeginsel; zie hierover Vander Beken 1999, p. 53. Meer over het onderscheid tussen de juridische en feitelijke benadering in paragraaf 3.4.2 en 3.4.5. 42 Vander Beken 1999, pp. 257-258. 43 BverfGE 12, 62 (66). 44 Kniebühler 2005, p. 133. 41

16

Duitsland weg; de transnationale toepassing van het ne bis in idem-beginsel blijft derhalve afhangen van een opportuniteitsbeslissing.45

Groot-Brittannië Wanneer een verdachte in Groot-Brittannië kan aantonen dat hij eerder al is veroordeeld of vrijgesproken voor hetzelfde misdrijf, kan hij niet opnieuw worden berecht.46 De uiteindelijke interpretatie van wat beschouwd moet worden als ‘hetzelfde misdrijf’ komt toe aan de rechter. Omdat binnen common law-stelsels de rechter geacht wordt over de gehele zaak te oordelen, kan eenzelfde feitencomplex in beginsel geen aanleiding geven tot een dubbele vervolging. Van belang hierbij is echter wel dat de verdachte voor de eerste rechter een reëel gevaar op veroordeling

moet

hebben

gelopen;

een

niet-veroordeling

onregelmatigheden staat aan een nieuwe vervolging dus niet in de weg.

door 47

procedurele

Uit jurisprudentie

uit de jaren ’80 blijkt dat er is geen reden is om aan te nemen dat deze werking van het ne bis in idem-beginsel niet ook geldt jegens in het buitenland gewezen strafvonnissen.48 Hierbij dient te worden opgemerkt dat het in de betreffende zaken steeds ging om de erkenning van uitspraken, gewezen in de staat waar het misdrijf werd gepleegd. Het is echter onduidelijk in welke mate de Engelse rechter erkenning zou verlenen aan buitenlandse vonnissen waarbij rechtsmacht werd uitgeoefend op basis van een ander beginsel dan het territorialiteitsbeginsel. Het ontbreekt vooralsnog aan rechtspraak omtrent deze problematiek.49

Frankrijk In Frankrijk wordt de reikwijdte van het transnationale ne bis in idem-beginsel hoofdzakelijk bepaald door de artikelen 113-9 Code Pénal en 692 Code de Procédure Pénale. Hierin wordt bepaald dat het beginsel slechts in een aantal limitatief omschreven gevallen kan worden toegepast. Een rechtelijk gewijsde uit een ander land kan in principe slechts aanvaard worden indien het gaat om een misdrijf dat buiten Frankrijk is gepleegd. Verder moet het gaan om een definitief strafvonnis, waarbij in het geval van veroordeling bovendien vereist is dat de straf volledig ten uitvoer is gelegd of moet zijn verjaard. Opmerking verdient verder dat dubbele vervolging steeds mogelijk blijft, indien in Frankrijk rechtsmacht is gevestigd op basis van het territorialiteitsbeginsel of het beschermingsbeginsel. 45

Vander Beken 1999, p. 261. Jagla 2007, p. 63. 47 Vander Beken 1999, p. 263. 48 Zie R. v. Lavercombe and Murray (and another), 7 maart 1988, Criminal Law Review, 1988, 435-436 en R. v. Thomas, 8 en 29 maart 1984, All England Law reports, 1984-3, 34-38. 49 Vander Beken 1999, p. 265. 46

17

Italië In Italië is in artikel 11 van het Codice Penale geregeld dat een nieuwe strafvervolging mogelijk is wanneer het strafbare feit zich heeft afgespeeld op Italiaans grondgebied, ook wanneer hierover reeds door een buitenlandse rechter is geoordeeld. Dit geldt zowel ten aanzien van delicten gepleegd door staatsburgers als door buitenlanders.50 Is het delict in het buitenland gepleegd, dan kan Minister van Justitie ten aanzien van bepaalde ernstige delicten besluiten tot een vernieuwde strafvervolging.

Deze analyse maakt duidelijk dat de wijze waarop het transnationale ne bis in idem-beginsel is vormgegeven, van lidstaat tot lidstaat sterk kan verschillen. In veruit de meeste landen wordt slechts in beperkte mate erkenning verleend aan buitenlandse strafrechtelijke gewijsden. Het zijn name territoriale voorbehouden die de werking van het principe verhinderen. Zoals eerder al werd opgemerkt, blijken staten niet zomaar bereid om hun mogelijkheden tot het uitoefenen van rechtsmacht door buitenlandse beslissingen te laten beperken.51 Zij behouden zoveel mogelijk hun soevereine ius puniendi op dit terrein. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de incorporatie van artikel 54 SUO in de EU-rechtsorde verregaande gevolgen heeft gehad voor de lidstaten, en dan in het bijzonder voor die lidstaten die erg terughoudend zijn in het erkennen van uitspraken van buitenlandse rechters. Evenmin is het tegen deze achtergrond verrassend dat sommige lidstaten gebruik hebben gemaakt van de in artikel 55 SUO geboden mogelijkheden om de transnationale werking van het ne bis in idem-beginsel af te zwakken. Uit de verklaring Duitsland bij artikel 54 SUO volgt bijvoorbeeld dat het land geen ne bis in idem-bescherming verleent aan vonnissen uit een andere lidstaat indien Duitsland rechtsmacht heeft gevestigd op basis van het territorialiteitsbeginsel of het beschermingsbeginsel.52 Ook voor Frankrijk geldt dit in soortgelijke mate. Hierbij dient echter opgemerkt te worden dat artikel 55 lid 1 SUO bepaalt dat het ne bis in idem-beginsel wel steeds geldt indien een gedeelte van een feitencomplex zich heeft afgespeeld op het grondgebied van een de lidstaat waar het eerste vonnis werd uitgesproken. Een brede toepassing van het territorialiteitsbeginsel is derhalve binnen de EUrechtsorde niet mogelijk.

50

Jagla 2007, p. 62. Vander Beken 1999, p. 274. 52 Vander Beken 1999, p. 262. 51

18

Het voorgaande geeft wel aan hoe gecompliceerd de positie van dit oorspronkelijk nationale rechtsbeginsel is binnen de context van de toenemende strafrechtelijke samenwerking in de EU. Hoezeer lidstaten zich ook proberen hun nationale systeem in stand te houden, feit is dat de nationale overheden niet langer geheel vrij zijn in hun keuze omtrent de invulling van het transnationale ne bis in idem-beginsel. De incorporatie van artikel 54 SUO heeft ingrijpende gevolgen gehad voor de wijze waarop er met strafrechtelijk uitspraken uit andere lidstaten moet worden omgegaan. Binnen de rechtsruimte van de Europese Unie zijn de lidstaten – voorbehouden daargelaten – nu immers gebonden aan de ne bis in idem-bepalingen zoals die in het EU-recht zijn vastgelegd. Artikel 54 SUO en artikel 50 van het Handvest prevaleren boven de eigen, nationale wetgeving van de lidstaten. Voor Nederland, dat van oudsher een verregaande erkenning van buitenlandse strafrechtelijke gewijsden kent, zijn de gevolgen van deze ‘Europese bemoeienis’ minder ingrijpend dan voor bepaalde andere lidstaten. Hier zal uitgebreid op worden teruggekomen in hoofdstuk 3.

2.4 Jurisdictieconflicten en het vestigen van rechtsmacht Voorwaarde voor de interstatelijke toepassing van het ne bis in idem-beginsel is dat er sprake is van een zogenaamd positief jurisdictieconflict. Zoals in de vorige paragrafen al enkele malen is besproken, kan de situatie zich voordoen dat meerdere staten rechtsmacht claimen omtrent hetzelfde juridische feitencomplex. In deze paragraaf zal uiteen worden gezet hoe dergelijke jurisdictieconflicten kunnen ontstaan en welke gronden er worden onderscheiden voor het claimen van rechtsmacht.53

Internationaal recht bevat geen algemene voorschriften over het ruimtelijk bereik van nationale strafwetten. Dit wordt in elke staat afzonderlijk geregeld. Het is denkbaar dat het strafrecht van geen enkele staat op een concreet feit van toepassing is, terwijl het wel overeenkomt met een nationale delictsomschrijving van een of meer landen. In een dergelijk geval spreekt men van een negatief jurisdictieconflict. Hiervan is in de praktijk echter zelden sprake.54 Van een positief jurisdictieconflict is sprake wanneer de strafwetten van meerdere staten van toepassing zijn op een concrete strafbare gedraging. Een dergelijk conflict kan ontstaan doordat verschillende staten menen rechtsmacht te hebben. Om dit te concretiseren, zullen hierna de diverse gronden voor het vestigen van rechtsmacht kort uiteen worden gezet.

53

Jurisdictie is de meer Angelsaksische term voor rechtsmacht. Beide begrippen zijn inwisselbaar. Het gaat in deze studie steeds om rechtsmacht in strafzaken; het zgn. strafmachtrecht. 54 Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 31.

19

Territorialiteitsbeginsel In de internationale gemeenschap wordt het territorialiteitsbeginsel alom erkend als voornaamste grond voor het vestigen van rechtsmacht.55 Het is bij uitstek een uiting van de soevereiniteit van staten op hun eigen grondgebied. Positief houdt dit beginsel in dat de strafwet van een staat van toepassing is op feiten die binnen de landsgrenzen worden begaan. Omgekeerd betekent dit dat gedragingen die niet strafbaar zijn gesteld, straffeloos zijn op het grondgebied van de betreffende staat. Het houdt negatief in dat de strafwet niet van toepassing is op handelingen die buiten zijn grondgebied zijn begaan, anders dan bij wijze van uitzondering.56 Naast de staatssoevereiniteit zijn er nog andere gronden die het territorialiteitsbeginsel rechtvaardigen. Zo wordt de rechtsorde geschonden op de plaats waar het strafbare feit plaatsvindt en bevordert het beginsel een doeltreffende strafrechtspleging.

Het actieve nationaliteitsbeginsel Het actieve nationaliteitsbeginsel bepaalt dat een staat rechtsmacht uitoefent over strafbare feiten die door zijn eigen onderdanen in het buitenland gepleegd worden. Het beginsel laat zich in de eerste plaats rechtvaardigen door staatssoevereiniteit; een staat heeft het recht om over de gedragingen van zijn onderdanen te waken, ook als deze zich in het buitenland bevinden. Klassieke voorbeelden zijn bigamie, mensensmokkel en sekstoerisme.57 Een andere grondslag is dat straffeloosheid wordt voorkomen voor onderdanen die zich in het buitenland hebben schuldig gemaakt aan strafbare feiten, en vervolgens in hun eigen land niet kunnen worden uitgeleverd wegens hun nationaliteit.58 Bovendien heeft ook de verdachte zelf belang bij dit beginsel, omdat hij op grond ervan in zijn eigen land terecht kan staan en zijn straf kan ondergaan.59 Hij kan dan immers in een voor hem bekende omgeving en volgens de nationale procedurele regels zijn rechtszaak ondergaan, daarbij niet gehinderd door taalbarrières.

Het passieve personaliteitsbeginsel Op grond van het passieve personaliteitsbeginsel kan een staat delicten strafbaar stellen die buiten de eigen landsgrenzen worden begaan tegen de belangen van de eigen onderdanen.60 Het beginsel heeft als doel de eigen onderdanen in het buitenland te beschermen en de 55

Jagla 2007, p. 15. Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, pp. 42-43. 57 De Hullu 2006, p. 137. 58 Jagla 2007, p. 17. 59 Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 57. 60 Jagla 2007, p. 17. 56

20

nationaliteit van de dader doet dus niet terzake. Het beginsel is omstreden, omdat ten tijde van het strafbare feit niet vaststaat dat de verdachte de nationaliteit van zijn slachtoffer kent. Daarnaast is het beginsel een uiting van gebrek aan vertrouwen in de wetgeving en handhaving van die vreemde staat ten aanzien van buitenlanders op zijn grondgebied. Indien het feit ter plaatse niet strafbaar is gesteld, wordt er middels dit beginsel bovendien een inbreuk gemaakt op de interne soevereiniteit van de betreffende staat.61

Het beschermingsbeginsel Aan bepaalde nationale belangen wordt zo een grote waarde gehecht, dat aantasting ervan strafbaar wordt gesteld ongeacht waar of door wie het geschiedt. Dit gebeurt op grond van het beschermingsbeginsel. Uit de aard van dit beginsel vloeit voor dat het gaat om slechts een beperkt aantal delicten. Te denken valt aan delicten die de onafhankelijkheid en de territoriale integriteit aantasten, alsook misdrijven die de veiligheid van de staat, de politieke structuur of de economische stabiliteit in gevaar brengen.62

Het universaliteitsbeginsel Sommige rechtsgoederen zijn van zodanig groot belang dat de gehele internationale gemeenschap er belang bij heeft dat ze worden beschermd. Strafbare feiten die zich hiertegen richten, worden daarom aangeduid als delicta iuris gentium. Te denken valt aan delicten als volkerenmoord,

slavenhandel,

oorlogsmisdaden

en

terroristisch

geweld.

Het

universaliteitsbeginsel biedt staten in dergelijke gevallen een grondslag voor rechtsmacht. Deze grondslag is het meest verreikend van allemaal; het doet niet terzake waar (territorialiteit), door wie (actieve personaliteit) en tegen wie (passieve personaliteit) het feit is gepleegd en er hoeven evenmin specifieke nationale belangen van de staat te worden geraakt (bescherming). De enige omstandigheden waarbij wordt aangeknoopt zijn het internationale karakter van het strafbare feit en de aanwezigheid van de verdachte op het eigen territoir van de staat.

Tussen de onderscheiden aanknopingspunten voor rechtsmacht bestaat geen algemeen geldende rangorde. Ieder land kan autonoom zijn rechtsmacht bepalen, waardoor ruime internationale bevoegdheidsregels kunnen leiden tot overlapping en pluraliteit van fora.

61 62

Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 54. Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 52.

21

Vanzelfsprekend wordt de kans op een positief rechtsmachtconflict vergroot naarmate een misdrijf een meer internationaal karakter draagt.

2.5 Terugblik Het ne bis in idem-beginsel is een fundamenteel rechtsbeginsel dat zijn oorsprong vindt in de Oudheid. Tegenwoordig is het verbod op dubbele vervolging in bijna alle nationale rechtsstelsels verankerd en wordt het beschermd in diverse verdragen. Van oudsher zijn de uitlegging en de toepassing van het beginsel sterk nationaal bepaald en kunnen per rechtssysteem aanzienlijk verschillen. Een verklaring hiervoor kan worden gevonden in de verschillende inzichten die aan het beginsel ten grondslag liggen. Kort samengevat zijn deze uitgangspunten dat een rechtszaak op een zeker moment afgesloten moet zijn, dat de verdachte moet worden beschermd tegen voortdurende hinder en stress door de veel grotere machtsmiddelen van de staat en dat moet voorkomen worden dat een verdachte wordt schuldig bevonden terwijl hij in werkelijk onschuldig is.

Indien een juridisch feitencomplex meerdere jurisdictionele aanknopingspunten biedt, kan er zich een positief rechtsmachtconflict voordoen. Dat houdt in dat meerdere staten rechtsmacht claimen,

bijvoorbeeld

op

grond

van

het

territorialiteitsbeginsel

of

het

actieve

nationaliteitsbeginsel. Hier ontstaat dan het risico dat een verdachte in verschillende landen wordt vervolgd ten aanzien van één en hetzelfde feitencomplex. Het ne bis in idem-beginsel dient de verdachte hiertegen te beschermen. Echter, in veruit de meeste landen is de werking van het ne bis in idem-beginsel beperkt tot de eigen nationale rechtsorde en wordt slechts in beperkte mate erkenning verleend aan buitenlandse strafrechtelijke gewijsden. Het ontbreekt dus aan een verplichting tot transnationale toepassing van het verbod op dubbele vervolging. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat het strafrecht bij uitstek een domein is waar de nationale soevereiniteit geldt. Van oudsher bepalen staten eenzijdig in hoeverre zij gevolg wensen te geven aan de uitkomst van een buitenlandse procedure; zij achten het niet wenselijk dat de mogelijkheid tot vervolging wordt belemmerd door een buitenlands vonnis.

Binnen de Europese Unie zijn door het wegvallen van de binnengrenzen niet alleen legale grensoverschrijdende

activiteiten

toegenomen,

maar

ook

de

grensoverschrijdende

criminaliteit. Personen die zijn betrokken bij grensoverschrijdende misdrijven lopen het risico op meervoudige vervolging in meerdere lidstaten. De wijze waarop er binnen de EU met deze problematiek wordt omgegaan, vormt het kernthema van het volgende hoofdstuk. 22

3 Ne bis in idem-bescherming in de context van strafrechtelijke samenwerking in de EU

3.1 De ontwikkeling van het strafrecht binnen de Europese Unie Het strafrecht is een van de snelst groeiende domeinen van het Unie-recht, zowel in termen van wetgeving als (in toenemende mate) van rechtspraak.63 Europese inmenging in strafrechtelijke aangelegenheden is echter lang niet altijd vanzelfsprekend geweest. De plaats en het bereik van het ne bis in idem-beginsel binnen de rechtsorde van de EU wordt in belangrijke mate bepaald door de – moeizame – ontstaansgeschiedenis van het strafrechtelijke raamwerk binnen de Europese Unie enerzijds en de rechtspraak van het Hof van Justitie EU met betrekking tot dit beginsel anderzijds. Hierna zal allereerst worden ingegaan op de ontwikkeling van de samenwerking in strafzaken binnen de Unie.

Ten tijde van de totstandkoming van de Europese Gemeenschap vormde het strafrecht nog een domein dat exclusief was voorbehouden aan de soevereiniteit van de lidstaten. In de eerste naoorlogse decennia ontwikkelde de strafrechtelijke samenwerking tussen lidstaten zich via enkele basisovereenkomsten waarbij diverse Europese landen partij waren,64 hiertoe doorgaans gedreven door gezamenlijke belangen bij het tegengaan van bepaalde vormen van criminaliteit. Aan het einde van de jaren zeventig heeft Frankrijk herhaaldelijk gepoogd om een ‘European criminal justice area’ van de grond te krijgen, maar zonder succes.65 Niettemin was hiermee een eerste aanzet gegeven tot het nader verkennen van de mogelijkheden van strafrechtelijke samenwerking tussen de Europese lidstaten.

Een factor die een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van Europese strafrechtelijke samenwerking is de totstandkoming van de interne markt. Voor economische doeleinden ontstonden in de jaren tachtig plannen om de binnengrenzen af te schaffen en hiermee vrij verkeer tussen lidstaten mogelijk te maken. Dit voornemen werd voor het eerst gerealiseerd buiten de Europese Gemeenschap om, tussen Frankrijk, Duitsland en de Beneluxlanden in de hiervoor reeds aangehaalde Schengen Uitvoeringsovereenkomst in 1990. Met het wegvallen van de binnengrenzen nam de noodzaak van intensievere strafrechtelijke samenwerking tussen de landen toe. De verregaande integratie van de Schengenlanden was

63

Mitsilegas 2009, p. 1. Van Bockel 2010b, p. 56. 65 Corstens & Pradel 2002, p. 48. 64

23

indertijd baanbrekend en zou later als voorbeeld gaan dienen voor de Europese Gemeenschap als geheel.66

De roep om coöperatie in strafrechtelijke aangelegenheden werd verder versterkt door politieke gebeurtenissen buiten de Gemeenschap aan het eind van de jaren tachtig. Het uiteenvallen van de Sovjetunie en de val van de Berlijnse muur leidden tot bezorgdheid in West-Europa. Gevreesd werd dat de instabiele politieke situatie zou zorgen voor een toestroom van criminelen uit het Oosten naar het Westen. De roep om een intensieve samenwerking binnen de Gemeenschap nam hierdoor toe, met name vanuit Duitsland en andere landen die zich kwetsbaar achtten door de criminele toestroom.67

Verdrag van Maastricht Belangrijke stappen in de ontwikkeling van strafrechtelijke samenwerking binnen de EU vormden de verdragen van Maastricht en Amsterdam. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht (1992) werd de zogenaamde pijlerstructuur geïntroduceerd, waarbij binnen de verschillende pijlers steeds een ander evenwicht gevonden werd tussen supranationale en intergouvernementele elementen. Samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken werd in dit raamwerk geïnstitutionaliseerd in de intergouvernementele Derde Pijler, waarbinnen zeggenschap van de autonome lidstaten gegarandeerd bleef door unanieme besluitvorming. Daarnaast waren de bevoegdheden van het Europees Parlement, de Europese Commissie en het Hof van Justitie EU sterk ingeperkt. De competenties binnen de Derde Pijler lagen onder meer op het gebied van gerechtelijke samenwerking in strafzaken, samenwerking van politiediensten in de strijd tegen terrorisme, illegale drugshandel en andere serieuze grensoverschrijdende misdrijven.68 De in het Verdrag van Maastricht gecreëerde voorzieningen voor de strafrechtelijke samenwerking bleken in de praktijk echter uiterst zwak. Aan de werking van de Derde Pijler bleken veel haken en ogen te zitten; de geproduceerde wetgeving was gering, droeg veelal het karakter van traditionele overeenkomsten en werd uiterst moeizaam geratificeerd. Handhaving en juridische controle waren eveneens miniem door de beperkte voorzieningen die door het verdrag werden geboden. Daarnaast was er kritiek op de democratische controle en transparantie, gezien de zeer beperkte rol van het Europese Parlement.

66

Zoals hierna nog zal blijken, zou het Schengen-acquis in het Gemeenschapsrecht geïntegreerd worden. Mitsilegas 2009, p. 8. 68 Mitsilegas 2009, p. 10. 67

24

Verdrag van Amsterdam De tekortkomingen van de ‘Maastrichtse’ Derde Pijler werden meegenomen in de onderhandelingen voor het Verdrag van Amsterdam, dat in 1999 in werking trad. De Derde Pijler, nu onder de naam ‘bepalingen inzake politiële en justitiële samenwerking in strafzaken’ werd aanzienlijk vernieuwd en versterkt met enkele communautaire elementen.69 De rol van het Hof van Justitie EU binnen de pijler werd vergroot; zij kreeg de bevoegdheid om prejudiciële vragen te beantwoorden en om zich uit te spreken over de rechtsgeldigheid van (kader-)besluiten. Het verdrag voorzag tevens in meer gedetailleerde bepalingen omtrent de bevoegdheden en de vormen van gemeenschappelijk optreden op het gebied van politiële samenwerking, judiciële samenwerking in strafzaken en harmonisatie van strafrecht. Met dit gemeenschappelijk optreden moest een hoger, algemeen doel voor de Unie worden nagestreefd, namelijk:

‘de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen door de ontwikkeling van gezamenlijk optreden van de lidstaten op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken […].’70

In deze context is het vermeldenswaardig dat de introductie van de ontwikkeling van de Unie als een ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’ in Amsterdam vergezeld werd door de incorporatie van het Schengen-acquis in het gemeenschapsrecht.71 Bepalingen uit de – buiten de Europese Unie om tot stand gekomen – Schengen Uitvoeringsovereenkomst kregen zodoende rechtsgeldigheid binnen de gehele EU-rechtsorde.

Raad van Tampere Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam belegden de staats– en regeringshoofden een speciale Raadvergadering in het Finse Tampere, onder meer om te bespreken hoe de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid gedaante diende te krijgen. Het tot stand brengen van een ware Europese (straf)rechtsruimte was daarbij een van de richtpunten die door de Raad werd vastgesteld. Maar het daadwerkelijke belang van de bevindingen in Tampere ligt in de wijze waarop strafrechtelijke samenwerking vorm moest worden gegeven:

69

Fletcher & Lööf 2008, p. 103. Art. K.1 Verdrag van Amsterdam 71 Mitsilegas 2009, p. 14. 70

25

‘Een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen zouden de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu ten goede komen. De Europese Raad onderschrijft derhalve het beginsel van wederzijdse erkenning, dat zijns inziens de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie moet worden in zowel burgerlijke als strafzaken. Het beginsel moet zowel op vonnissen als op andere beslissingen van rechterlijke autoriteiten van toepassing zijn.’ 72

Dit beginsel van wederzijdse erkenning vindt zijn oorsprong in het interne marktprincipe. Door de Raad werd het aangedragen als een alternatief voor harmonisatie van het strafrecht.73 Het is de vraag of de Raad in Tampere kon voorzien wat voor enorme gevolgen deze politieke beslissing zou hebben voor de strafrechtelijke samenwerking binnen de Unie. De invloed ervan op de agenda van het Uniestrafrecht is nauwelijks te onderschatten en het is dan ook niet verrassend dat het tot de nodige controverse heeft geleid.74 Critici zijn van mening dat het principe van wederzijdse erkenning als hoeksteen voor strafrechtelijke samenwerking te snel is aangenomen, zonder dat de theoretische basis duidelijk was en zonder voorafgaande discussie over de mogelijke gevolgen.75 Rechtsgeleerden betogen voorts dat strafrechtstelsels niet te vergelijken zijn met bijvoorbeeld producten in het kader van vrij verkeer van goederen, en dat daaraan dan ook andere voorwaarden hadden moeten worden gesteld. Een ander punt van kritiek heeft betrekking op het feit dat het principe van wederzijdse erkenning in gerechtelijke samenwerking is gebaseerd op de aanname dat er een hoge mate van onderling vertrouwen bestaat tussen de verschillende lidstaten.76 Gronden om dit zomaar aan te nemen zijn echter niet aanwezig. Wederzijdse erkenning van buitenlandse vonnissen betekent een ‘reis in het onbekende’, waarbij nationale overheden zich binden om de normen uit nationale rechtssystemen van alle andere lidstaten te erkennen.77 Ongeacht de kritiek, de strafrechtelijke samenwerking binnen de Unie is met de politieke keuze voor het principe van wederzijdse erkenning een nieuwe weg ingeslagen, met alle consequenties van dien. Een belangrijk gegeven is dat lidstaten een deel van hun soevereiniteit hebben moeten inleveren ten behoeve van de Europese rechtsruimte.

Wat houdt het principe van wederzijdse erkenning nu exact in? In haar meest zuivere en theoretische vorm betekent het dat een buitenlandse rechterlijke beslissing, ongeacht haar 72

Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999, Conclusies van het voorzitterschap, par. 33. Van Bockel 2010b, p. 60. 74 Fletcher & Lööf 2008, p. 104. 75 Fletcher & Lööf 2008, p. 105. 76 Van Bockel 2010b, p. 60. 77 Mitsilegas 2006, pp 1281-1282. 73

26

aard, in volle omvang wordt erkend en dat deze zonder toetsing ten uitvoer wordt gelegd. Beslissingen die zijn genomen door een justitiële autoriteit in de ene lidstaat hebben derhalve automatisch rechtskracht in alle andere lidstaten. Dit geldt althans in theorie, aangezien er van een dergelijke verregaande vorm van wederzijdse erkenning (vooralsnog) geen sprake is. De besluiten die tot op heden in het kader van de wederzijdse erkenning tot stand zijn gekomen, bevatten steeds in meer of mindere mate de mogelijkheid om de erkenning en tenuitvoerlegging van buitenlandse beslissingen te weigeren of om die beslissingen aan te passen.

Verdrag van Lissabon De in 2004 door de lidstaten ondertekende Grondwet voor Europa bevatte voor het Europese strafrecht enkele belangrijke innovaties.78 Na het Franse ‘non’ en het Nederlandse ‘nee’ in 2005 is deze Europese grondwet in een impasse geraakt, maar al spoedig werd duidelijk dat belangrijke onderdelen ervan een doorstart konden maken middels het Hervormingsverdrag. Dit verdrag, dat eind 2007 in Lissabon werd ondertekend, trad na ratificatie door alle lidstaten op 1 december 2009 in werking.

De belangrijkste verandering die het Hervormingverdrag teweeg heeft gebracht, is wel het wegvallen van de pijlerstructuur. Dit heeft met name consequenties gehad voor de overwegend intergouvernementele Derde Pijler, die is opgegaan in het communautaire regime. Ten aanzien van strafrechtelijke aangelegenheden houdt dit in dat er een machtsverschuiving heeft plaatsgevonden van de (autonome) lidstaten in de Europese Raad naar de Europese Commissie, die bij uitstek de belangen van de Unie als geheel behartigt. Daarnaast is het de bedoeling dat de rechtsmacht van het Hof van Justitie EU binnen enkele jaren zal worden uitgebreid.79 Hiermee zal de mogelijkheid ontstaan om lidstaten die rechtsinstrumenten met betrekking op strafrechtelijke kwesties niet naar behoren implementeren, middels een inbreukprocedure op het matje te roepen. Bovendien zal hiermee de positie van de Commissie worden versterkt als toezichthouder op de naleving van verplichtingen voor de lidstaten op grond van het Europese recht.80

78

Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 132. Zie art. 10 van het tiende protocol, PbEU 2007, C306/159. 80 Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 134. 79

27

3.2 Het ne bis in idem-beginsel in internationale rechtsbronnen Zoals eerder in deze studie al werd opgemerkt, is het verbod van dubbele vervolging behalve in nationale codificaties ook terug te vinden in bepalingen van internationale instrumenten. Het is vrijwel onmogelijk om een compleet overzicht te geven van alle ne bis in idembepalingen die in internationale rechtsbronnen zijn vastgelegd, en in het kader van deze studie is dit bovendien niet zinvol. In deze paragraaf wordt een beknopte uiteenzetting gegeven omtrent enkele specifieke bepalingen die relevant zijn in het vervolg van dit onderzoek.

Het ne bis in idem-beginsel is als internationaal beschermd mensenrecht vastgelegd in enkele mensenrechtenverdragen. In dit verband kan allereerst worden gewezen op het IVBPR.81 Artikel 14 lid 7 van dit verdrag bepaalt: ‘Niemand mag voor een tweede keer worden berecht of gestraft voor een Strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij onherroepelijke uitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken.’

Deze woorden verschaffen geen duidelijkheid over een eventueel horizontaal bereik van de bepaling. Het Mensenrechten Comité van de VN, de toezichthouder van het IVBPR, heeft in een uitspraak in 1987 echter bepaald dat deze verdragsbepaling enkel betrekking heeft op de interne verhoudingen van een staat en derhalve niet verplicht om effect te geven aan buitenlandse vonnissen. Het Comité verwoordde dit als volgt:

‘article 14, paragraph 7, of the Covenant, […] does not guarantee non bis in idem with regard to the national jurisdictions of two or more States. The Committee observes that this provision prohibits double jeopardy onlywith regard to an offence adjudicated in a given State.82

De ne bis in idem-bepaling is als individueel mensenrecht tevens neergelegd in artikel 4 van het zevende protocol bij het EVRM.83 Het eerste lid luidt: ‘Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure binnen de rechtsmacht van dezelfde Staat voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van die Staat. 81

Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, New York 19 december 1966, Trb. 1978, 177. 82 Beslissing in zaak No. 204/1986 A. P. v. Italy, niet-ontvankelijkheidverklaring op 2 november 1987, par. 7.3, raadpleegbaar via . 83 Zevende Protocol bij het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens, Straatsburg 22 november 1984.

28

In tegenstelling tot de bepaling uit het IVBPR wordt hier dus expliciet vermeld dat het EVRM geen horizontale werking aan het ne bis in idem-beginsel toekent. Dat aan het beginsel groot belang wordt toegekend, wordt nog maar eens bevestigd door het derde lid van het artikel. Hierin wordt bepaald dat het gaat om een absoluut recht waarvan staten niet mogen afwijken, zelfs niet in het geval van enige noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt.

Samenvattend heeft het ne bis in idem-principe op het niveau van internationale mensenrechtenbescherming dus een beperkte reikwijdte; transnationale toepassing ervan wordt in de bovengenoemde verdragen niet erkend en staten behouden hun soevereiniteit voor wat betreft strafrechtsmacht. Door het ontbreken van een transnationale ne bis in idembescherming ontstaat er echter een serieuze leemte binnen de mensenrechtenbescherming. Binnen de rechtsorde van de EU werd deze tekortkoming erkend en ingevuld door de ne bis in idem-bepaling van artikel 54 SUO, die sinds de incorporatie van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst rechtskracht heeft binnen de gehele Unie. De bepaling luidt:

‘Een persoon die bij onherroepelijk vonnis door een overeenkomstsluitende partij is berecht, kan door een andere overeenkomstsluitende partij niet worden vervolgd ter zake van dezelfde feiten, op voorwaarde dat in geval een straf of maatregel is opgelegd, deze reeds is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van de wetten van de veroordelende overeenkomstsluitende partij niet meer ten uitvoer gelegd kan worden.’

Tegen het licht van de conservatieve benaderingen in het EVRM en het IVBPR doet de regeling in artikel 54 SUO uiterst vooruitstrevend aan. Deze regeling wordt dan ook omschreven als ‘the first multilateral convention to succeed effectively in establishing an international non bis in idem principle’.84 Van de bepaling mag worden aangenomen dat zij rechtstreekse werking heeft binnen de EU; nationale rechters dienen uitwerking te verlenen aan dit ne bis in idem-beginsel en omzetting naar nationaal recht is niet nodig. Artikel 54 SUO dient in de betrokken lidstaten met voorrang boven de eigen internationale ne bis in idembepalingen te worden toegepast, behoudens in de gevallen waarin de nationale regels ruimer zijn.85

84 85

Van den Wyngaert en Stessens 1999, p. 779. Hoet 2008, pp. 16-17.

29

Op grond van het artikel zijn de EU-lidstaten verplicht om vonnissen van rechters uit alle andere lidstaten te respecteren, ook al kent de nationale wetgeving een dergelijke verplichting niet. Een en ander dient echter te worden genuanceerd gelet op de uitzonderingsclausule in artikel 55 SUO waarin wordt bepaald dat dubbele berechting in een limitatief aantal gevallen toch mogelijk kan zijn. De eerste twee leden van dit artikel 55 SUO luiden:

‘1. Een overeenkomstsluitende partij kan op het tijdstip van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring van deze overeenkomst verklaren dat zij in één of meer van de volgende gevallen niet door artikel 54 is gebonden: a) indien de feiten op grond waarvan in het buitenland vonnis werd gewezen zich geheel of gedeeltelijk op haar eigen grondgebied hebben afgespeeld; in het laatste geval is deze uitzondering niet van toepassing indien de feiten zich gedeeltelijk hebben afgespeeld op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partij waarin het vonnis werd gewezen; b) indien de feiten op grond waarvan in het buitenland vonnis werd gewezen een inbreuk vormen op de veiligheid van de staat of andere even wezenlijke belangen van deze overeenkomstsluitende partij; c) indien de feiten op grond waarvan in het buitenland vonnis werd gewezen, zijn begaan door een ambtenaar van deze overeenkomstsluitende partij in strijd met zijn ambtsplichten. 2. Een overeenkomstsluitende partij die een dergelijke verklaring aflegt met betrekking tot één van de in lid 1, onder b), genoemde uitzonderingen, dient de soort van inbreuken aan te geven waarop dergelijke uitzonderingen van toepassing kunnen zijn.’

Samenvattend mogen lidstaten aan bepaalde rechtsmachtaanspraken (in het bijzonder die op grond van het territorialiteits- en het beschermingsbeginsel) een dusdanig belang hechten dat zij zich het recht kunnen voorbehouden toch een tweede vervolging te entameren.86 Artikel 56 SUO bepaalt dat in dergelijke gevallen wel het Anrechnungsprinzip dient te worden toegepast. Nederland heeft geen gebruik gemaakt van de uitzonderingsclausule, maar enkele andere lidstaten wel. In deze context kan terecht worden opgemerkt dat: ‘If it were not for Article 55, the Convention would have created, for the Schengen countries the first European legal area throughout which the ne bis in idem principle would enjoy general and ‘international application’.87

Dat er binnen de EU veel belang aan de ne bis in idem-bescherming wordt gehecht, wordt bevestigd door het feit dat er ook een bepaling aan werd geweid in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.88 Artikel 50 hiervan bepaalt: 86 87

Sjöcrona & Orie 2002, pp. 428-429. Bartsch 2002, p. 1168.

30

‘Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.’

De ratificatie van de ‘Europese Grondwet’ vormde aanvankelijk geen haalbare optie na het negatief uitvallen van de referenda in Nederland en Frankrijk. Onlangs is het Handvest na enkele aanpassingen alsnog geïncorporeerd in het gemeenschapsrecht middels het Hervormingsverdrag van Lissabon. De ne bis in idem-bepaling van artikel 50 is sindsdien bindend voor alle lidstaten van de EU.89 Het belang van dit artikel is er in de eerste plaats in gelegen dat het rechtsbescherming biedt aan individuele burgers. Derhalve kan het beschouwd worden als een mensenrechtelijke bepaling. Het artikel uit het Handvest verschilt echter aanzienlijk van het eerder genoemde artikel uit het EVRM, in de eerste plaats omdat artikel 50 wél een (Unie-brede) transnationale toepassing van het ne bis in idem-beginsel erkent. Daarnaast biedt artikel 50 een verdergaande bescherming dan het EVRM, omdat de restrictieve bewoording de mogelijkheid uitsluit van een eventuele heropening van een zaak. De ne bis in idem-bepaling in het EVRM kent een dergelijke mogelijkheid wel. Artikel 52 lid 3 van het Handvest bepaalt hieromtrent dat het geen probleem is dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt dan het EVRM.90

Door artikel 50 van het Handvest krijgt de ne bis in idem-bescherming een (Europese) grondwettelijke status, ook in die lidstaten waar het beginsel niet als zodanig is vastgelegd. Het artikel biedt de individuele EU-burger de mogelijkheid om zich, indien nodig, op dit grondrecht te beroepen.91 Artikel 52, eerste lid biedt slechts in uitzonderlijke gevallen de mogelijkheid om van het verbod op dubbele vervolging af te wijken. Het Handvest is zoals gezegd een relatief jonge rechtsbron en er bestaat daardoor nog weinig rechtspraak hieromtrent. Over het exacte toepassingsbereik is dan ook nog veel ongewis.92 Uit de bewoording van het artikel kan echter wel worden opgemaakt dat deze nieuwe bepaling een breder bereik heeft dan artikel 54 SUO. De laatstgenoemde bepaling kent immers een uitvoeringsvoorwaarde die vereist dat wanneer er een straf of maatregel is opgelegd, deze daadwerkelijk ten uitvoer moet zijn gelegd of niet meer ten uitvoer gelegd kan worden. De

88

Pb. C. 18 december 2000, Nr. C364/01. Jagla 2007, p. 54. 90 Jagla 2007, p. 54. 91 Kniebühler 2005, p. 314. 92 Van Bockel 2010b, p. 18. 89

31

bewoording van artikel 50 van het Handvest is veel restrictiever en kent een dergelijke voorwaarde niet.

In secundair EU-recht is het ne bis in idem-beginsel terug te vinden als weigeringsgrond binnen diverse kaderbesluiten. Kaderbesluiten zijn rechtsinstrumenten die in de context van strafrechtelijke samenwerking worden aangewend om nationale wetgeving op elkaar af te stemmen. Hoe lidstaten een kaderbesluit in nationale wetgeving omzetten maakt niet uit, zolang het resultaat dat in het kaderbesluit wordt vermeld maar wordt bereikt. Sinds de introductie van het beginsel van wederzijdse erkenning in Tampere zijn er inmiddels diverse kaderbesluiten tot stand gekomen die verplichtingen bevatten om onderdelen van klassieke rechtshulp te vervangen door op wederzijdse erkenning gebaseerde systemen.93

Een

voorbeeld

hiervan

betreft

het

Kaderbesluit

bevriezing van voorwerpen

of

bewijsstukken.94 In artikel 7, eerste lid onder c) wordt bepaald dat de autoriteiten van een lidstaat de erkenning of de tenuitvoerlegging van de beslissing tot bevriezing kunnen weigeren, indien zonder meer blijkt dat het verlenen van de gevraagde rechtshulp schending van het ne bis in idem-beginsel op zou leveren. Een ander voorbeeld is het Kaderbesluit wederzijdse erkenning geldelijke sancties.95 Artikel 7, tweede lid onder a) bepaalt hier dat de zogenaamde ‘tenuitvoerleggingsstaat’ kan weigeren een geldelijke sanctie te erkennen of ten uitvoer te leggen, indien vaststaat dat de persoon in kwestie reeds voor dezelfde feiten een boete heeft opgelegd gekregen in een andere lidstaat. Ook in het Kaderbesluit wederzijdse erkenning confiscatiebeslissingen kent een dergelijke weigeringsgrond.96 Artikel 8 bepaalt in het tweede lid onder a) dat de bevoegde rechterlijke autoriteit van een lidstaat kan weigeren de beslissing tot confiscatie te erkennen en ten uitvoer te leggen, indien vaststaat dat dit zou indruisen tegen het ne bis in idem-beginsel.

De eerste tastbare toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafrechtelijk gebied – en wellicht ook het bekendste voorbeeld – betreft het Kaderbesluit inzake het

93

Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 95. Kaderbesluit 2003/577/JBZ van de Raad van 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken, PbEU 2003, L 196/45. 95 Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties, PbEU 2005, L 76/16. 96 Kaderbesluit 2006/783/JBZ van de Raad van 6 oktober 2006 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie, PbEU 2006, L 328/59.

94

32

Europese aanhoudingsbevel.97 Een belangrijk verschil met de hierboven besproken kaderbesluiten is dat hierin niet een facultatieve maar een verplichte ne bis in idemweigeringsgrond is opgenomen. Artikel 3, tweede lid bepaalt dat de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel moet weigeren indien uit de gegevens van de uitvoerende rechterlijke autoriteit blijkt dat de gezochte persoon onherroepelijk door een lidstaat is berecht voor dezelfde feiten, op voorwaarde dat, in geval van veroordeling, de sanctie is ondergaan of op dat tijdstip wordt ondergaan dan wel niet meer kan worden uitgevoerd volgens het recht van de veroordelende lidstaat.

3.3 Rechtspraak van het Hof van Justitie EU inzake artikel 54 SUO Het Hof van Justitie EU heeft reeds in de jaren zeventig bepaald dat het toepassingsgebied ratione materiae van het ‘Europese’ verbod op dubbele vervolging zich tevens uitstrekt tot het mededingingsrecht. In deze studie ligt de focus echter op de wijze waarop het Hof artikel 54 SUO heeft uitgelegd en zal het mededingingsrecht verder buiten beschouwing worden gelaten.98

In de beantwoording van een hele reeks prejudiciële vragen van nationale rechtbanken heeft het Hof een brede en verhelderende uitleg geproduceerd omtrent de precieze reikwijdte en toepassing van de ne bis in idem-bepaling uit artikel 54 SUO. Daarbij heeft het Hof tevens bevestigd dat het principe van wederzijdse erkenning het methodologische en conceptuele zwaartepunt vormt voor strafrechtelijke samenwerking binnen de Europese Unie en uitgelegd wat de juridische consequenties hiervan zijn.99 De meeste van de prejudiciële vragen spitsten zich toe wijze waarop invulling dient te worden gegeven aan de termen idem (‘hetzelfde’ feit) en bis (een ‘onherroepelijk’ vonnis) en hoe de zogenaamde uitvoeringsvoorwaarde van de bepaling moet worden uitgelegd. De door het Hof aan artikel 54 SUO gegeven invulling zal in deze paragraaf uiteen worden gezet.

97

Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europese aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, PbEG 2002, L 190/1. 98 Zie over dit onderwerp bijv. B. van Bockel, The ne bis in idem principle in EU law. A conceptual and jurisprudential analysis, Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International 2010, i.h.b. par. 3.9 – 3.11. 99 Fletcher & Lööf 2008, p. 131.

33

3.3.1 Bis: Wanneer is er sprake van ‘een onherroepelijk vonnis’? Wanneer een strafrechter van oordeel is dat de aan hem voorgelegde feiten ten aanzien van de betrokken persoon al eerder werden beoordeeld, moet worden bekeken of die eerdere beslissing kan dienen als basis voor het ne bis in idem-beginsel.100 Artikel 54 SUO verwoordt dit als volgt: ‘Een persoon die bij onherroepelijk vonnis door een overeenkomstsluitende partij is berecht, kan door een andere overeenkomstsluitende partij niet worden vervolgd ter zake van dezelfde feiten […]’.

Het begrip ‘onherroepelijk vonnis’ heeft het Hof van Justitie EU nader geconcretiseerd in de hierna te bespreken arresten. Gözütok & Brügge De eerste uitspraak van het Hof met betrekking tot de ne bis in idem-bepaling van art. 54 SUO vond plaats op 10 februari 2003 in de gevoegde zaken Hüseyin Gözütok en Klaus Brügge.101 In de zaak Gözütok betrof het een Turks onderdaan die reeds jaren rechtmatig in Nederland verbleef. Hij werd in Nederland verdacht van het bezit van verboden hoeveelheden softdrugs, maar de vervolging tegen hem werd gestaakt toen Gözütok een transactieaanbod van het Openbaar Ministerie accepteerde.102 Met het voldoen aan de voorwaarde door een geldsom te betalen kwam de vervolging tot een einde. Kort daarna werd Gözütok echter door de Duitse justitie opgepakt op verdenking van handel in verdovende middelen in Nederland, en hiervoor in 1997 veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf. Tegen deze gang van zaken ging Gözütok in hoger beroep.

Brügge was een Duits onderdaan en daar ook woonachtig. Hij werd in België vervolgd voor het opzettelijk aanranden en verwonden van een Belgisch onderdaan in België. Tijdens het vooronderzoek in België startte ook de Duitse justitie een gerechtelijk onderzoek naar de door hem gepleegde feiten. De Officier van Justitie in Bonn bood Brügge buitenrechtelijke afhandeling aan in de vorm van een te betalen geldsom.103 Toen Brügge deze transactie accepteerde, besloot de Belgische rechtbank het proces stil te leggen en zich op grond van art 35 van het EU-Verdrag met prejudiciële vragen tot het Hof te wenden. Hetzelfde deed de 100

Hoet 2008, p. 38. HvJ EG 11 februari 2003, strafzaken tegen Hüseyin Gözütok (C-187/01) en Klaus Brügge (C-385/01), NJ 2004, 194. 102 In deze mogelijkheid wordt voorzien door artikel 74, eerste lid van het Wetboek van Strafrecht. 103 Sectie 153a jo. Par. 153(1) van her Duitse Wetboek van Strafrecht maakt dit mogelijk. 101

34

Duitse rechter in de zaak Gözütok. Deze vragen spitsten zich in het bijzonder toe op de kwestie of een transactie als een ‘onherroepelijk vonnis’ moet worden beschouwd en hiermee aan een tweede vervolging in een andere lidstaat in de weg staat.104

Het Hof bepaalde dat ook een transactie beschouwd moet worden als een ‘onherroepelijk vonnis’ in de zin van art. 54 SUO en komt hiermee dus tot een brede interpretatie van het begrip. Het Hof stelt voorop dat het artikel uitdrukking geeft aan het beginsel van wederzijdse erkenning in strafzaken, dat wordt geacht de ‘hoeksteen’ te vormen van de strafrechterlijke samenwerking tussen lidstaten in de EU.105 Ter onderbouwing wordt voorts aangevoerd dat de toepassing van artikel 54 SUO niet afhankelijk is gesteld van de onderlinge afstemming of harmonisatie van strafrechtsystemen van de lidstaten. Onder die omstandigheid impliceert de toepassing van het ne bis in idem-beginsel tussen de lidstaten noodzakelijkerwijs dat de lidstaten wederzijds vertrouwen hebben in hun respectieve systemen van strafrecht en dat elke lidstaat de toepassing van het in de andere lidstaat geldende strafrecht aanvaardt, ook indien zijn eigen strafrecht tot een andere uitkomst zou leiden, aldus het Hof in rechtsoverweging 33 van het arrest. Dit houdt onder meer in dat indien de procedure definitief is beëindigd door middel van ‘een transactie met een autoriteit die in de betrokken nationale rechtsorde deelneemt aan de strafbedeling’,106 de betrokkene moet worden geacht ter zake van de hem verweten feiten ‘bij onherroepelijk vonnis [te zijn] berecht’ [in de zin van artikel 54 SUO].107

Tot slot oordeelde het Hof ten aanzien van de civiele procedure waarmee het Belgische slachtoffer in de zaak Brügge de geleden schade op de verdachte wilde verhalen, hierin niet wordt belet door het in artikel 54 SUO neergelegde beginsel.108

Miraglia In het hierboven behandelde arrest ging het om een buitengerechtelijke afhandeling van de strafvordering waarbij de verdachte wordt bestraft, in casu door de door het Openbaar Ministerie opgelegde verplichting na te komen. Maar hoe zit het met buitenrechtelijke beslissingen die besluiten tot schorsing van de vervolging of tot niet-vervolging? Deze vraag 104

Vervaele 2005a, p. 111. Fletcher & Lööf 2008, p. 134. 106 R.o. 28 van het arrest Gözütok en Brügge. 107 R.o. 30 van het arrest Gözütok en Brügge. 108 R.o. 47 van het arrest Gözütok en Brügge. 105

35

werd door het Hof van Justitie EU beantwoord in de zaak Miraglia109, waar het een beslissing tot buitenvervolgingstelling van het Nederlandse parket betrof.110 Nederlandse autoriteiten hadden een strafzaak zonder enige beoordeling ten gronde geseponeerd om de enkele reden dat er ter zake van hetzelfde feit reeds een procedure aanhangig was gemaakt in een andere lidstaat, namelijk in Italië. Vervolgens weigerden de Nederlandse autoriteiten om mee te werken aan de veroordeling van Miraglia in Italië, omdat artikel 54 SUO hieraan in de weg zou staan nu de Nederlandse strafprocedure tegen Miraglia onherroepelijk was beëindigd.111 Daarop richtte de Italiaanse rechtbank zich tot het Hof met de prejudiciële vraag of een vrijwillige beëindiging van een procedure (sepot), zonder enige inhoudelijke beoordeling van de zaak en om de enkele reden dat er reeds een procedure aanhangig was gemaakt in een andere lidstaat, in de weg zou staan aan een latere veroordeling onder toepassing van artikel 54 SUO. Het Hof oordeelde in dat ‘een rechterlijke beslissing als die welke in de hoofdzaak aan de orde is, die zonder enige beoordeling is gegeven nadat het parket heeft besloten de zaak te seponeren om de enkele grond dat tegen dezelfde verdachte in een andere lidstaat een strafprocedure terzake van dezelfde feiten is ingeleid, […] geen onherroepelijk vonnis waarbij deze persoon is berecht in de zin van artikel 54 SUO [is]’.112

Het Hof is van mening dat een te strikte interpretatie van artikel 54 SUO in de weg zou staan aan de doelstelling van het bestrijden van de misdaad die aan de samenwerking in strafzaken binnen de EU ten grondslag ligt. Een besluit tot beëindigen van een strafzaak op de enkele grond dat tegen dezelfde verdachte in een andere lidstaat een strafprocedure ter zake van dezelfde feiten is ingeleid heeft dus geen ne bis in idem-effect in de zin van artikel 54 SUO, als daar niet eerst een inhoudelijke beoordeling van de aan de verdachte ten laste gelegde onrechtmatige handeling aan vooraf is gegaan.113 De eis dat er sprake moet zijn van berechting houdt echter nog niet in dat de verdachte ook daadwerkelijk bestraft moet worden en houdt zelfs niet steeds een beoordeling ten gronde in, zoals blijkt uit de hierna te bespreken rechtspraak van het Hof.

109

HvJ EG 10 maart 2005, zaak tegen Miraglia (C-469/03), NJ 2006, 225. Hoet 2008, p. 53. 111 Van Bockel 2010a, p. 70. 112 R.o. 30 van het arrest Miraglia. 113 R.o. 34 van het arrest Miraglia. 110

36

Van Straaten Van Straaten was in Nederland vervolgd voor het vanuit Italië invoeren van een grote partij heroïne, en daarnaast voor het (in Nederland) in bezit hebben van verboden wapens en verdovende middelen.114 De Nederlandse rechtbank heeft hem vervolgens veroordeeld ten aanzien van de laatstgenoemde feiten, maar vrijgesproken ten aanzien van de ten laste gelegde invoer van heroïne omdat dit naar het oordeel van de rechtbank niet wettig en overtuigend bewezen was. Later werd Van Straaten in Italië bij verstek veroordeeld voor het exporteren van aanzienlijke hoeveelheden heroïne. De Italiaanse autoriteiten waren van mening dat in het Nederlandse vonnis, gegeven de vrijspraak, geen uitspraak was gedaan over de schuld van Van Straaten ten aanzien van de invoer van heroïne, en dat daarom niet berecht was voor dit feit in de zin van artikel 54 SUO. De zaak werd via een prejudiciële procedure voor het Hof van Justitie EU gebracht, dat Italië in deze in het ongelijk stelde. Onder onherroepelijk geworden vonnissen hoeven niet alleen vonnissen te worden verstaan die een veroordeling inhouden, aldus het Hof. ‘Het in artikel 54 SUO verankerde beginsel ne bis in idem [moet] toepassing […] vinden op een beslissing van de justitiële autoriteiten van een overeenkomstsluitende staat waardoor een verdachte bij onherroepelijk vonnis is vrijgesproken omdat het feit niet is bewezen.115

Ook in geval van vrijspraak kan wel degelijk sprake zijn van een beoordeling ten gronde, en derhalve van ‘berechting’ van een persoon als bedoeld in artikel 54 SUO. In zijn argumentatie verwijst het Hof in rechtsoverwegingen 58 en 59 naar de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen en naar het recht van vrij verkeer binnen de EU. Dit laatste zou in gevaar gebracht worden wanneer artikel 54 SUO niet zou gelden voor een onherroepelijk geworden vrijspraak omdat het feit niet is bewezen.

Gasparini, Kretzinger en Turanský Waar een vrijspraak ontegenzeggelijk een beoordeling ten gronde inhoudt, geldt dit niet zozeer voor het beëindigen van een strafvordering wegens verjaring.116 Dit was aan de orde in de zaak Gasparini waarin een verdachte definitief werd vrijgesproken wegens verjaring van het strafbare feit waarvoor de strafvervolging was ingesteld.117 Het Hof van Justitie EU kwam

114

HvJ EG 28 september 2006, zaak tegen Van Straaten (C-150/05), NJ 2006, 56. R.o. 61 van het arrest Van Straaten. 116 Hoet 2008, p. 55. 117 HvJ EG 28 september 2006, zaak tegen Gasparini (C-467/04), NJ 2006, 57. 115

37

hier met een brede interpretatie tot eenzelfde conclusie, namelijk dat ook in het geval van vrijspraak wegens verjaring sprake is van ‘berechting’ in de zin van artikel 54 SUO. Als zodanig moet ook worden beschouwd een voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf waarvan de proeftijd loopt of is verstreken, aldus het Hof in de zaak Kretzinger.118 In hetzelfde arrest werd bepaald dat voorlopige hechtenis niet als zodanig mag worden beschouwd.

Uit het arrest Gözütok & Brügge bleek al dat het begrip ‘vonnis’ alleen geldt voor ten aanzien van beëindigingen van strafvervolging door beslissingen van overheden die deelnemen aan de strafrechtsbedeling. Beëindiging van strafvervolging door puur administratieve beslissingen vallen derhalve niet onder het bereik van artikel 54 SUO. Op grond van de uitspraak van het Hof in de zaak Turanský kan een beslissing van een politieautoriteit die een strafprocedure schorst, maar volgens de betrokken nationale rechtsorde de strafvervolging niet definitief beëindigt, niet worden beschouwd als een beslissing waarbij een persoon ‘onherroepelijk berecht’ is in de zin van artikel 54 SUO.119

3.3.2 Idem: Wanneer is er sprake van ‘hetzelfde feit’? Enkel in het geval dat eenzelfde persoon al eerder voor dezelfde feiten wordt vervolgd, kan strijd met het ne bis in idem-beginsel optreden. Met betrekking tot de toepassingsvoorwaarde dat het dezelfde persoon betreft heeft het Hof bepaald dat artikel 54 SUO ‘niet geldt voor andere personen dan die welke onherroepelijk door een overeenkomstsluitende staat zijn berecht’.120 Het ne bis in idem-beginsel betreft dus enkel een persoonlijke waarborg voor een dubbele veroordeling voor dezelfde feiten.121 De vraag wanneer er sprake is van ‘hetzelfde feit’ laat zich echter minder gemakkelijk beantwoorden. Algemeen wordt aangenomen dat er voor de toepassing van het element ‘idem’ onderscheid gemaakt kan worden tussen de objectieve (historische) feiten en de juridische kwalificatie van die feiten in de delictsomschrijving. Het Hof van Justitie EU heeft duidelijkheid verschaft omtrent de uitleg van het begrip ‘hetzelfde feit’ in een aantal hierna te bespreken arresten.

Van Esbroeck De eerste zaak waarin de vraag aan de orde kwam wat dient te worden verstaan onder ‘hetzelfde feit’ en die toonaangevend zou blijken voor de verdere ontwikkelingen in dit 118

HvJ EG 22 december 2008, zaak tegen Turansky (C-491/07), raadpleegbaar via . HvJ EG 18 juli 2007, zaak tegen Kretzinger (C-288/05), raadpleegbaar via . 120 R.o. 34-37 van het arrest Gasparini. 121 Conclusie van advocaat-generaal D. Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Van Straaten (C-150/05), r.o. 83-85. 119

38

verband was de zaak Van Esbroeck.122 Het ging hierin om een illegale zending verdovende middelen die de heer Van Esbroeck van België naar Noorwegen had gesmokkeld. In Noorwegen werd hij veroordeeld wegens de invoer van een lading verboden middelen. Nadat hij vervroegd in vrijheid was gesteld en in België was teruggekeerd, werd hij daar vervolgd voor de uitvoer van dezelfde lading verboden middelen uit België. Aan het Hof werd de prejudiciële vraag voorgelegd of de in- en uitvoer van dezelfde lading verboden middelen moet worden verstaan als ‘hetzelfde feit’ in de zin van artikel 54 SUO. Het Hof beantwoordde deze vraag door te stellen dat: ‘het enige relevante criterium voor de toepassing van artikel 54 SUO de gelijkheid van de materiële feiten [is], begrepen als het bestaan van een geheel van concrete omstandigheden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, ongeacht de juridische kwalificatie van deze feiten of het beschermde rechtsbelang.’123

De in- en uitvoer van verdovende middelen waar het in deze zaak om ging kon – in beginsel – door de aard van de feiten een geheel van omstandigheden opleveren die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Uiteindelijk is het aan de nationale rechter om te bepalen of de materiële feiten een onlosmakelijk geheel vormen naar tijd, plaats en voorwerp.124

Het Hof heeft hier dus uitdrukkelijk gekozen voor een feitelijke benadering. Het in artikel 54 SUO opgenomen ne bis in idem-beginsel heeft betrekking op feiten en niet op aan de feiten gegeven kwalificaties of misdrijfomschrijvingen. Gelijkheid van de objectieve, historische feiten wordt dus beoogd en dus niet de gelijkheid van kwalificaties of het beschermde rechtsbelang.125 Deze uitleg is in zoverre bijzonder dat de feitelijke benadering doorgaans slechts gangbaar is bij de nationale toepassing van het ne bis in idem-beginsel. Een internationale ne bis in idem-regeling steunt daarentegen eerder op een juridische benadering, omwille van de verschillen die tussen nationale strafrechtsystemen bestaan.126

122

HvJ EG 9 maart 2006, zaak tegen Van Esbroeck (C-436/04), NJ 2006, 448, met noot Mok. R.o. 42 van het arrest Van Esbroeck, Het Hof herhaalt dit standpunt onder andere in de arresten Van Straaten, Gasparini en Kraaijenbrink. 124 Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008, p. 212. 125 Van Bockel 2010a, p. 71. 126 Hoet 2008, p. 27. 123

39

Van Straaten Waar in de zaak Van Esbroeck de invoer en uitvoer betrekking hadden op dezelfde partij drugs, kon dat in de zaak Van Straaten127 niet meer worden vastgesteld. Het Hof oordeelde in dit verband dat er sprake kan zijn van ‘dezelfde feiten’ in de zin van artikel 54 SUO, ook indien de hoeveelheden verdovende middelen in de ene en in de andere lidstaat van elkaar verschillen. Dit werd als volgt verwoord: ‘Wat delicten in verband met verdovende middelen betreft, is niet vereist dat de hoeveelheden drugs in de twee overeenkomstsluitende staten of de van deelneming aan de feiten in de twee staten verdachte personen, gelijk zijn. Derhalve is niet uitgesloten dat een situatie waarin de feiten niet gelijk zijn, een geheel van feiten vormt die naar hun aard onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.’128

Kraaijenbrink In de zaak Kraaijenbrink129 betrof het de handel in verdovende middelen in Nederland waarvoor de daders in Nederland waren veroordeeld. Tegelijk werden zij in België vervolgd voor het aldaar witwassen van geldsommen. Het stond echter niet vast dat het geld in kwestie ook daadwerkelijk afkomstig was uit de drugshandel in Nederland. Anders dan in de twee hiervoor besproken zaken was het dus niet duidelijk of aan de twee vervolgingen dezelfde feiten ten grondslag lagen. Er was immers niet vast komen te staan dat de geldsommen in verband waarmee Kraaijenbrink tot twee keer toe werd vervolgd, afkomstig waren uit dezelfde drugstransactie. Wel werd aangenomen dat de feiten de opeenvolgende en voortgezette uitvoering waren van hetzelfde misdadig opzet. Het Hof bepaalde in deze zaak dat ‘moet worden vastgesteld dat een dergelijke situatie in beginsel slechts onder het begrip ‘dezelfde feiten’ in de zin van artikel 54 SUO kan vallen indien tussen de geldsommen in de twee procedures een objectief verband kan worden aangetoond.’130

Vereiste is dus dat er een objectief verband bestaat tussen de materiële feiten. Om te bepalen of er sprake is van een dergelijk verband moet de rechter zich een oordeel vormen over alle concrete omstandigheden waaronder de strafbare gedragingen (in zowel de eerste als de tweede procedure) zijn begaan en vervolgens beoordelen of deze feiten met elkaar verbonden 127

Reeds aan de orde gekomen in de vorige paragraaf. R.o. 49 van het arrest Van Straaten. 129 HvJ EG 18 juli 2007, zaak tegen Kraaijenbrink (C-367/05), raadpleegbaar via . 130 R.o. 31 van het arrest Kraaijenbrink. 128

40

zijn naar tijd, plaats en wat het voorwerp ervan betreft.131 Derhalve brengt de enkele omstandigheid dat de vermeende pleger van de feiten met ‘hetzelfde misdadige opzet’ heeft gehandeld niet mee dat deze feiten onder het bereik van artikel 54 SUO vallen.132 Het is aan de nationale rechter om te beoordelen of de mate van gelijkheid en verbondenheid van alle feitelijke omstandigheden in de twee procedures zodanig zijn (naar tijd, plaats en voorwerp) dat kan worden vastgesteld dat het gaat om ‘dezelfde feiten’ in de zin van artikel 54 SUO.

Met de hierboven behandelde jurisprudentie heeft het Hof van Justitie EU maatstaven aangereikt die de bevoegde nationale instanties kunnen gebruiken om uiteindelijk te bepalen of de in het geding zijnde materiële feiten een geheel van feiten vormen die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Het uitgangspunt is steeds een complex van feitelijke gedragingen, die niet onderling afgescheiden kunnen worden beschouwd door hun aard en hun samenhang in ruimte en tijd. De aard van de feiten, de tijd en de plaats van hun voorkomen en hun voorwerp zijn de criteria op grond waarvan de nationale rechter zijn feitelijke beoordeling dient te maken.133

3.3.3 De uitvoeringsvoorwaarde van artikel 54 SUO Het tweede deel van artikel 54 SUO stelt als voorwaarde dat wanneer er een straf is opgelegd, deze reeds moet zijn ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van de wetten van de veroordelende overeenkomstsluitende partij niet meer ten uitvoer gelegd kan worden. De vraag of de straf ooit uitvoerbaar is geweest, werd door het Hof van Justitie EU behandeld in de zaak Bourquain.134

Bourquain In deze zaak betrof het de Duitse staatsburger Klaus Bourquain die dienst had genomen in het vreemdelingenlegioen en in 1961 bij vonnis van een Frans militair gerecht in Algerije wegens desertie en doodslag bij verstek ter dood was veroordeeld. De veroordeelde vluchtte daarop naar de DDR en is nooit voor het gerecht verschenen. Volgens het in 1961 geldende wetboek van militair strafrecht zou de straf in geval van heropduiken van Bourquain niet ten uitvoer worden gelegd, maar zou een nieuw proces moeten worden ingeleid in zijn aanwezigheid, waarna de eventuele oplegging van een straf zou afhangen van de uitkomst van dit nieuwe 131

Van de Laar & Kamp 2008, p. 265. R.o. 36 van het arrest Kraaijenbrink. 133 Hoet 2008, p. 33. 134 HvJ EG 11 december 2008, zaak tegen Bourquain (C-297/07), raadpleegbaar via . 132

41

proces. Na het vonnis van het militaire gerecht is noch in Frankrijk noch in Algerije enige andere strafvervolging tegen Bourquain ingesteld. In 2002 werd door Duitse autoriteiten een onderzoeksprocedure tegen hem ingeleid, teneinde Bourquain voor het in Algerije gepleegde strafbare feit in Duitsland te laten berechten. Op het tijdstip waarop de nieuwe procedure in Duitsland werd gestart, kon de in 1961 opgelegde straf in Frankrijk niet ten uitvoer worden gelegd. In de eerste plaats omdat deze straf was verjaard, en in de tweede plaats omdat dit land een amnestiewet voor de gebeurtenissen in Algerije had afgekondigd. Bourquain beriep zich voor het Duitse gerecht op artikel 54 SUO, gelet op zijn veroordeling bij verstek in 1961.

Aan het Hof werd de prejudiciële vraag gesteld of het in artikel 54 SUO verankerde ne bis in idem-beginsel toepassing kan vinden op een strafprocedure die in een lidstaat is ingeleid wegens feiten waarvoor de verdachte in een andere lidstaat reeds bij onherroepelijk vonnis is berecht, wanneer de hem opgelegde straf volgens het recht van de staat waar hij is veroordeeld, nooit ten uitvoer kon worden gelegd.135 Het Hof bepaalde in deze zaak dat het verbod om twee keer te worden berecht ter zake van dezelfde feiten, ook geldt voor een veroordeling die wegens procedurele bijzonderheden nooit onmiddellijk ten uitvoer kon worden gelegd. Het in 1961 uitgesproken verstekvonnis is een onherroepelijk vonnis, ondanks het feit dat de straf niet onmiddellijk ten uitvoer kon worden gelegd wegens de procedurele verplichting om een nieuw proces in te leiden ingeval de veroordeelde opnieuw zou zijn opgedoken. Bovendien verwierp het Hof de stelling dat het ne bis in idem-beginsel vereist dat de straf minstens op het tijdstip van de datum van de uitspraak ervan onmiddellijk ten uitvoer moet kunnen worden gelegd. Het komt erop aan dat de straf niet meer ten uitvoer kan worden gelegd op het tijdstip waarop de nieuwe strafvervolging wordt ingesteld.136

3.3.4 Artikel 54 SUO in verband met het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel Recent heeft het Hof van Justitie EU uitspraak gedaan in de zaak Mantello.137 Het bijzondere belang van deze uitspraak is gelegen in het verband dat wordt gelegd tussen artikel 54 SUO en de verplichte ne bis in idem-weigeringsgond in het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel.

135

R.o. 33 van het arrest Bourquain. R.o. 47 van het arrest Bourquain. 137 HvJ EU 16 november 2010, zaak tegen Mantello (C-261/09), raadpleegbaar via . 136

42

Mantello Gaetano Mantello werd in 2005 door een Italiaanse rechter veroordeeld wegens het illegale bezit van voor doorverkoop bestemde cocaïne, waarvoor hij vervolgens een gevangenisstraf van bijna een jaar uitzat. In 2008 vaardigde dezelfde rechter een Europees aanhoudingsbevel tegen Mantello uit wegens deelneming – tussen 2004 en 2005 – aan georganiseerde sluikhandel in verdovende middelen in meerdere Italiaanse steden en in Duitsland. De vraag die zich hier direct aandient, is of het aanhoudingsbevel ziet op dezelfde feiten (idem) als waarvoor Mantello reeds is bestraft. Nadat Duitse autoriteiten Mantello eind 2008 arresteerden, wendde de Duitse rechter zich dan ook in een prejudiciële procedure tot het Hof van Justitie EU.

De verwijzende rechter wilde op de eerste plaats weten naar welk recht de vraag moet worden beoordeeld of er sprake is van dezelfde feiten in de zin van artikel 3, tweede lid van het kaderbesluit. Moet dit worden bepaald aan de hand van het recht van de uitvaardigende lidstaat, het recht van de uitvoerende lidstaat of gaat het hier om een zelfstandige, uit het recht van de Europese Unie voortvloeiende uitlegging van dat begrip? Het Hof stelde in zijn uitspraak vast dat de uitlegging van het begrip ‘dezelfde feiten’ niet kan worden overgelaten aan de beoordeling van de rechterlijke instanties van elke lidstaat op basis van hun nationale recht en dat het begrip in de gehele Unie een autonome en uniforme uitlegging moet krijgen.138 Aangezien artikel 54 SUO en artikel 3, lid 2 van het kaderbesluit dezelfde doelstelling hebben, namelijk het vermijden dat een persoon opnieuw strafrechtelijk wordt vervolgd of veroordeeld wegens dezelfde feiten, moet ervan worden uitgegaan dat de in het kader van de SUO gegeven uitlegging van dit begrip eveneens in de context van het kaderbesluit geldt, aldus het Hof in rechtsoverweging 40.

Het Hof was van mening dat de zaak in kwestie in werkelijkheid meer betrekking had op het begrip ‘onherroepelijk vonnis’ dan op het begrip ‘dezelfde feiten’. Toen het eerste vonnis werd gewezen, beschikten de Italiaanse opsporingsinstanties immers over bewijselementen betreffende de tussen 2004 en 2005 gepleegde feiten op basis waarvan de deelneming van Mantello aan de criminele organisatie en het illegale bezit van verdovende middelen konden worden bewezen. De vraag werpt zich op, of dit vonnis niet alleen een onherroepelijk vonnis is waarin Mantello wordt veroordeeld voor de individueel gepleegde feiten – te weten illegaal

138

R.o. 38 van het arrest Mantello.

43

bezit van voor wederverkoop bestemde verdovende middelen – maar bovendien kan worden beschouwd als een vonnis dat in de weg staat aan een latere vervolging voor strafbare feiten als die waarop het aanhoudingsbevel betrekking heeft.139 Met andere woorden, kan uit de omstandigheid dat bewijselementen inzake de deelname van de verdachte aan de criminele organisatie in 2005 niet ter beoordeling zijn voorgelegd aan de Italiaanse rechter worden afgeleid dat er reeds een beslissing bestaat die kan worden gelijkgesteld met een onherroepelijk vonnis betreffende de in het aanhoudingsbevel omschreven feiten?

In analogie met de arresten Gözütok & Brügge, Turanský en Van Straaten stelde het Hof vast dat een gezochte persoon wordt geacht reeds onherroepelijk te zijn berecht ter zake van dezelfde feiten in de zin van artikel 3, tweede lid van het kaderbesluit wanneer na een strafprocedure de strafvervolging definitief is beëindigd of de persoon definitief wordt vrijgesproken.140 Of een vonnis ‘onherroepelijk’ is, wordt bepaald door het recht van de lidstaat waar dit vonnis is gewezen. Een beslissing die volgens het recht van de lidstaat die een strafprocedure tegen een persoon heeft ingeleid de strafvervolging op nationaal niveau voor bepaalde feiten niet onherroepelijk beëindigt, kan dus in beginsel geen procedurele belemmering zijn voor de inleiding of de voortzetting van een strafprocedure wegens dezelfde feiten in een lidstaat van de EU, aldus het Hof in rechtsoverweging 47.

De (in het onderhavige geval Duitse) uitvoerende rechterlijke autoriteit kan verzoeken om juridische informatie omtrent de precieze aard van de rechterlijke beslissing, teneinde vast te stellen of deze beslissing de strafvordering op nationaal niveau definitief heeft beëindigd. Wanneer de uitvaardigende rechterlijke autoriteit (Italië) in antwoord hierop uitdrukkelijk vaststelt en toelicht dat het eerdere in haar rechtsorde gewezen vonnis geen onherroepelijk vonnis betreffende de in het aanhoudingsbevel omschreven feiten is, dan is het voor de uitvoerende autoriteit niet mogelijk om zich op grond van het ne bis in idem-beginsel te verzetten tegen de tenuitvoerlegging van het aanhoudingsbevel. Het Hof gaat in zijn redenering wederom uit van het beginsel van wederzijdse erkenning, dat de basis vormt voor het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel. Dit impliceert dat de lidstaten in beginsel gehouden zijn gevolg te geven aan een Europees aanhoudingsbevel. Lidstaten kunnen de tenuitvoerlegging van een dergelijk bevel slechts weigeren in de specifiek in het kaderbesluit opgesomde gevallen. 139 140

R.o. 43 van het arrest Mantello. R.o. 45 van het arrest Mantello.

44

3.3.5 Argumentatie van het Hof van Justitie EU De rechtspraak omtrent het ne bis in idem-beginsel laat duidelijk zien hoe complex de positie binnen de Europese rechtsorde is van het strafrecht in zijn algemeenheid en van dit beginsel in het bijzonder. De lidstaten, vertegenwoordigd in de Raad, hebben er aanvankelijk bewust voor gekozen om strafrechtelijke aangelegenheden te regelen binnen de intergouvernementele Derde Pijler van de EU en zo hun soevereiniteit op dit vlak te behouden. Het in het leven roepen van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en het daarmee samenhangende beginsel van wederzijdse erkenning van vonnissen, is door het Hof van Justitie EU meermalen opgevat als ‘machtiging’ om de greep van de Unie op het strafrecht te versterken ten koste van de lidstaten. Dit kan worden verduidelijkt aan de hand van de argumentatie die het Hof bezigt in de hiervoor behandelde rechtspraak omtrent het ne bis in idem-beginsel uit artikel 54 SUO.

In de zaak Gözütok & Brügge heeft het Hof de toon gezet wat betreft de latere rechtspraak inzake het ne bis in idem-beginsel. Hierin werd bepaald dat het doel en de functie van artikel 54 SUO is: ‘dat [het] dient te voorkomen dat een persoon die gebruikmaakt van zijn recht op vrij verkeer, voor dezelfde feiten wordt vervolgd op het grondgebied van meerdere overeenkomstsluitende staten’.141

Het Hof maakt hiermee duidelijk dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam en de integratie van het Schengen-acquis in het raamwerk van de EU, het ne bis in idem-beginsel uit artikel 54 SUO onderdeel uitmaakt van een nieuw, breder doel. Dit doel is het instandhouden en verder ontwikkelen van de EU als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarbinnen het fundamentele principe van vrij verkeer van personen wordt gewaarborgd en beschermd.142 Ook in latere rechtspraak heeft het Hof deze redenering omtrent artikel 54 SUO steeds gevolgd.143

Zowel de brede uitleg van het begrip ‘onherroepelijk vonnis’ (bis) als de feitelijke benadering van ‘dezelfde feiten’ (idem) passen in het plaatje van deze doelgerichte interpretatie van ne bis in idem als strafrechtbeginsel dat moet zorgen voor verregaande individuele bescherming. Bij gebrek aan harmonisatie van de nationale strafwetgevingen zou een criterium dat is 141

R.o. 38 van het arrest Gözütok en Brügge. Fletcher & Lööf 2008, p. 135. 143 Bijv. r.o. 27 van het arrest Gasparini. 142

45

gebaseerd op de juridische kwalificatie van de feiten of op het beschermde rechtsbelang, in de Schengen-ruimte evenveel belemmeringen van het vrije verkeer doen ontstaan als er strafrechtsystemen in de overeenkomstsluitende staten zijn, aldus het Hof in rechtsoverweging 35 van de zaak Van Esbroeck. Met andere woorden: in de ogen van het Hof zou een benadering van ‘dezelfde feiten’ op grond van de juridische kwalificatie van de lidstaten te weinig effectieve bescherming bieden, gezien de vele verschillen die er bestaan tussen de strafrechtsystemen van die lidstaten. Voor de toepassing van artikel 54 SUO mogen dergelijke verschillen in juridische kwalificatie geen belemmering vormen.144 Het Hof verwijst ter ondersteuning dus nadrukkelijk naar de ‘vrij verkeer-doelstellingen’ van artikel 54 SUO. Het benadrukken van het vrije verkeer is onlosmakelijk verbonden met de specifieke kijk op territorialiteit in de Schengen-ruimte. Met het afschaffen van de binnengrenzen wordt deze ruimte gezien als één territoir waarbinnen vrij verkeer moet worden genoten en verzekerd. Verschillen tussen de nationale strafrechtstelsels zouden hieraan niet in de weg moeten staan.145

In het kader van de versterkte strafrechtelijke samenwerking en het realiseren van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, laat het Hof het niet na om regelmatig te verwijzen naar het wederzijds vertrouwen dat geacht wordt te bestaan tussen de lidstaten. In verschillende arresten bepaalde het Hof hieromtrent dat: ‘het in artikel 54 SUO verankerde beginsel ne bis in idem noodzakelijkerwijs [impliceert] dat de overeenkomstsluitende staten wederzijds vertrouwen hebben in hun respectieve strafrechtssystemen en dat elke staat de toepassing van het in de andere overeenkomstsluitende staten geldende strafrecht aanvaardt, ook indien zijn eigen strafrecht tot een andere oplossing zou leiden’.146

In hoeverre dit wederzijdse vertrouwen ook daadwerkelijk aanwezig is, is echter maar de vraag, maar hierop zal in de volgende paragraaf uitvoeriger worden ingegaan. De bedoeling van het Hof van Justitie EU kan op dit punt als volgt worden samengevat: in de context van de EU-rechtsorde is het ne bis in idem-beginsel van artikel 54 SUO fundamenteel mensenrecht en vrije verkeersbepaling in één.147

144

R.o. 23 van het arrest Kraaijenbrink. Mitsilegas 2009, p. 147. 146 Onder meer in r.o. 33 van het arrest Gözütok en Brügge, r.o. 30 van Gasparini en r.o. 30 van Van Esbroeck. 147 Van Bockel 2010a, p. 71. 145

46

3.4 Resumé: artikel 54 SUO, de grenzenloze ruimte en het wederzijdse vertrouwen De afwezigheid van uniforme regels over strafrechtsmacht vergroten de kans dat meerdere staten

rechtsmacht

claimen

over

hetzelfde

feitencomplex.

Dergelijke

positieve

jurisdictieconflicten kunnen leiden tot onacceptabele cumulatie van strafvervolgingen jegens een verdachte. Binnen de context van de versterkte samenwerking tussen de lidstaten van de EU werd een transnationaal ne bis in idem-beginsel beschouwd als een noodzakelijk instrument (hoewel op zichzelf niet voldoende) om het transnationale recht te reguleren.148

Aan deze noodzaak werd in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tegemoetgekomen door het interstatelijke ne bis in idem-beginsel uit de Schengen Uitvoeringsovereenkomst te incorporeren in het juridische raamwerk van de EU. De intensivering van de samenwerking op het gebied van het strafrecht heeft geleid tot de nodige heroverwegingen omtrent territorialiteit binnen de Unie, met name met betrekking tot de Schengen-ruimte.149 Binnen deze grenzenloze ruimte hebben burgers het recht om zich vrij tussen de lidstaten te bewegen. Behalve dat het onrechtvaardig zou zijn ten aanzien van een verdachte, zou het bovendien indruisen tegen het doel van het vrije verkeer binnen de EU als de mogelijkheid bestaat om meervoudig vervolgd te worden terwijl je gebruik maakt van dit recht.150 Een belangrijk gegeven is dat door de ne bis in idem-bepaling uit artikel 54 SUO de territoriale beperkingen uit de nationale strafrechtsystemen worden weggenomen. De Europese Unie wordt beschouwd als een op zichzelf staande rechtsruimte, evenredig aan een afzonderlijke staat.151 Hieruit volgt dat de kern van de transnationale toepassing van de ne bis in idem-bepaling is gelegen in het feit dat het principe tussen de lidstaten op dezelfde manier wordt toegepast als normaliter binnen een staat gebeurt. Hierin verschilt artikel 54 SUO essentieel van de ne bis in idem-bepalingen in andere internationaal-rechtelijke bronnen.

Uit de uitleg van het Hof omtrent deze bepaling is gebleken dat de grenzeloze ‘ruimte van vrijheid, gelijkheid en rechtvaardigheid’, het principe van wederzijdse erkenning en het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten – al dan niet daadwerkelijk aanwezig – een grote mate van verbondenheid tonen met het interstatelijke ne bis in idem-beginsel uit artikel 54 SUO. Zowel door zijn aard als door het feit dat hij in het raamwerk van het Unierecht is geïncorporeerd vormt de ne bis in idem-bepaling uit artikel 54 SUO een instrument van 148

Van Bockel 2010b, p. 65. Mitsilegas 2009, p. 143. 150 Mitsilegas 2006, p. 1300. 151 Van Bockel 2010b, p. 68. 149

47

wederzijdse erkenning.152 De bepaling legt aan lidstaten uitdrukkelijk de verplichting op om zich te onthouden van verdere vervolging, wanneer een verdachte in een andere lidstaat voor dezelfde feiten is berecht. Het in artikel 54 SUO vervatte ne bis in idem-beginsel vestigt een onvoorwaardelijke plicht tot wederzijdse erkenning in de vorm van een verbod, gebaseerd op het idee dat er een hoge mate van wederzijds vertrouwen bestaat tussen de lidstaten, ongeacht of er verschillen bestaan tussen de nationale strafrechtsystemen, aldus het Hof.

Voor de in het kader van strafrechtelijke samenwerking tot stand gekomen kaderbesluiten die zijn gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning geldt dat lidstaten in beginsel steeds gehouden zijn om de uit deze kaderbesluiten voortvloeiende verplichtingen na te komen. Uitzonderingen hierop zijn enkel mogelijk op basis van de in de kaderbesluiten opgenomen (facultatieve of verplichte) weigeningsgronden. Het ne bis in idem-beginsel vormt in diverse kaderbesluiten een weigerinsgrond.153 In zijn uitspraak in de zaak Mantello heeft het Hof bevestigd dat de uitleg die aan de begrippen ‘dezelfde feiten’ en ‘onherroepelijk vonnis’ uit artikel 54 SUO wordt gegeven, tevens van toepassing is op de ne bis in idem-weigeringsgrond uit het Kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel. De uitlegging van deze weigeringsgrond kan niet worden overgelaten aan de beoordeling van rechterlijke instanties van de lidstaten op basis van hun nationale recht, maar moet als een autonoom Unierechtelijk begrip worden aangemerkt.154 Er mag van worden uitgegaan dat deze redenering tevens geldt ten aanzien van de (facultatieve) ne bis in idem-weigeringsgronden in andere kaderbesluiten. Het beginsel van wederzijdse erkenning lijkt aldus het soevereiniteitsbeginsel sterk te relativeren. Het Hof baseert zich in zijn argumentatie regelmatig op het wederzijdse vertrouwen dat geacht wordt te bestaan tussen de onderlinge lidstaten. Het is echter onduidelijk in welke mate dit wederzijdse vertrouwen ook daadwerkelijk aanwezig is. Uit enkele van de casussen die door het Hof zijn behandeld volgt impliciet maar duidelijk dat er bij de autoriteiten van lidstaten dikwijls een gebrek aan vertrouwen bestaat in het vervolgingsapparaat van een andere lidstaat.155 Vanzelfsprekend is dit voornamelijk het geval wanneer de uitkomst van die vervolging er in het eigen land heel anders uit zou hebben gezien of wanneer het er in de ogen van een lidstaat op lijkt dat een andere lidstaat zijn vervolgingsplicht niet serieus neemt.

152

Van Bockel 2010b, p. 68. Zie paragraaf 3.2 voor enkele concrete voorbeelden hiervan. 154 R.o. 38 van het arrest Mantello. 155 Een goed voorbeeld hiervan vormt het arrest Kretzinger. 153

48

Ondanks het gebrekkige onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten kan de ne bis in idembescherming binnen de Europese Unie over het algemeen als succesvol worden bestempeld. Het Hof heeft in zijn rechtspraak artikel 54 SUO weten te maken tot een gezaghebbend rechtsbeginsel. Factoren die hieraan hebben bijgedragen zijn onder meer de krachtige bewoording van de bepaling zelf, de link met het doel van vrij verkeer binnen de Unie en de specifieke positie binnen de EU-rechtsorde (de Derde Pijler) waarbinnen het beginsel zich vrijelijk kon ontwikkelen. Doorslaggevende is uiteindelijk de vooruitstrevende opstelling van het Hof van Justitie EU geweest, dat bepaald niet gekozen heeft voor minimalistische oplossingen. Dankzij het activisme van het Hof is de invloed van artikel 54 SUO enorm uitgegroeid, iets wat ten tijde van de incorporatie van het Schengen-acquis in de EU nauwelijks kon worden voorzien.156

Ondanks de aanzienlijke progressie van de interstatelijke ne bis in idem-bescherming binnen de EU, vertoont de huidige invulling van het beginsel nog altijd gebreken. Behalve het feit dat de nationale regelgeving op dit punt nog altijd sterk uiteenloopt, voelt de bepaling in de artikelen 54 e.v. SUO in zekere zin aan als een ‘tussenoplossing’, waar het ideaaltype wordt gevormd door een algemeen geldend, transnationaal ne bis in idem-beginsel dat zonder beperkingen geldt voor de gehele EU. In het afgelopen decennium zijn meerdere malen initiatieven genomen om hiertoe te komen, maar vooralsnog hebben deze geen al te grote veranderingen kunnen bewerkstelligen. In de initiatieven is tevens aangedrongen op het in het leven roepen van een Europese jurisdictieregeling die bepaalt welke lidstaat mag oordelen in het geval van een grensoverschrijdend delict. Een dergelijke regeling zou positieve rechtsmachtsconflicten kunnen voorkomen en hiermee de druk op het interstatelijke ne bis in idem-beginsel aanzienlijk verlichten. De wenselijkheid en realiseerbaarheid van deze maatregelen zullen worden besproken in het volgende hoofdstuk.

156

Van Bockel 2010b, pp. 237-238.

49

4 Versterking van het ne bis in idem-beginsel binnen de EU-rechtsorde

4.1 Initiatieven om de ne bis in idem-bescherming te versterken Van oudsher is de ne bis in idem-bescherming voornamelijk een nationale aangelegenheid en de wijze waarop de transnationale toepassing ervan in de wet is vastgelegd kan van lidstaat tot lidstaat sterk verschillen. De inwerkingtreding van artikel 54 SUO heeft hieraan in principe niets veranderd; lidstaten mogen geen nieuwe vervolging instellen rondom een feitencomplex waarover in een andere lidstaat reeds een uitspraak is gedaan, maar de regeling schept verder geen verplichting voor lidstaten om hiertoe de nationale wetgeving aan te passen.

Juist omdat de inzichten met betrekking tot het transnationale ne bis in idem-beginsel zo sterk van elkaar verschillen en de bepaling in artikel 54 SUO op zichzelf weinig expliciet is, heeft het Hof van Justitie EU er zijn handen vol aan (gehad) om duidelijkheid te scheppen omtrent de wijze waarop dit artikel geïnterpreteerd dient te worden. Uit het niet geringe aantal verzoeken tot prejudiciële uitleg kan worden afgeleid dat artikel 54 SUO aan duidelijkheid het nodige te wensen overliet en dat het expliceren van dit transnationale ne bis in idem-beginsel wenselijk was. Sommige knelpunten in de interpretatie van de bepaling ontstonden door de complexiteit die op zichzelf inherent is aan het ne bis in idem-beginsel, anderen door de verschillen die er tussen de strafrechtelijke systemen van de lidstaten bestaan.157

Daarnaast is het zo dat er binnen de EU geen dwingende regelgeving bestaat omtrent de vraag welke lidstaat ‘voorrang’ heeft wanneer meerdere staten rechtsmacht kunnen claimen ten aanzien van eenzelfde complex van strafbare gedragingen. Het in artikel 54 SUO vervatte ne bis in idem-beginsel verzet zich pas tegen een nieuwe vervolging vanaf het moment dat de uitkomst van een procedure in een lidstaat onherroepelijk is geworden. Een parallelle vervolging voor dezelfde feiten in twee of meer lidstaten maakt hierop op zichzelf dus geen inbreuk.158 Dit gegeven draagt het risico in zich dat de eerste EU-lidstaat die een vonnis velt hiermee voor andere lidstaten definitief de pas afsnijdt, zonder dat hierbij de garantie is gegeven dat die lidstaat zich ook in de beste positie bevindt om te vervolgen of daar het grootste belang bij heeft. Tegen de hierboven geschetste achtergrond zijn in het afgelopen decennium diverse initiatieven genomen om de ne bis in idem-bescherming binnen de EU te versterken. Deze zullen hieronder worden besproken. 157 158

Van Bockel 2010b, p. 65. Van Bockel 2010a, p. 72.

50

Het Griekse ontwerp-Kaderbesluit In 2003, een aantal dagen na de uitspraak van het Hof van Justitie EU in de gevoegde zaken Gözütok & Brügge, diende Griekenland een ontwerp-Kaderbesluit in dat de ne bis in idembepalingen in de artikelen 54 - 58 SUO zou moeten vervangen.159 Het doel hiervan was erin gelegen om gemeenschappelijke rechtsregels vast te stellen met betrekking tot het ne bis in idem-beginsel teneinde uniformiteit te verzekeren in zowel de interpretatie van die regels als in de implementatie ervan in nationale wetgeving.160

Ter verduidelijking van het transnationale ne bis in idem werd er in het voorstel voor gekozen om het begrip ‘strafbaar feit’ breed uit te leggen; ook administratieve geldboetes vallen onder deze noemer. De vraag of er sprake is van ‘hetzelfde feit’ moest worden bepaald aan de hand van de feiten, en dus niet door de juridische kwalificatie ervan.161 Verder bevatte het voorstel een uitzondering op het beginsel in het geval van nieuw en voorheen onbekend bewijs (novum) en iets dat zou kunnen worden omschreven als een soft law-mechanisme voor het oplossen van positieve jurisdictiegeschillen: een lijst met criteria om te bepalen aan welke lidstaat een strafzaak moet worden toegewezen.162

Het Griekse voorstel kreeg veel kritiek te verduren en stuitte op behoorlijk veel weerstand in de Raad.163 Het Kaderbesluit werd dan ook nooit van kracht. In afwachting van regelgeving ter verduidelijking en versterking van het Europese ne bis in idem-beginsel werden de ogen nu gericht op de Europese Commissie.

Groenboek van de Europese Commissie Een volgende stap na het stopzetten van de onderhandelingen over het Griekse voorstel werd eind 2005 gezet, toen de Europese Commissie een Groenboek over jurisdictiegeschillen en het ne bis in idem-beginsel in strafprocedures publiceerde.164 In het Groenboek werd de noodzaak onderstreept om bepaalde aspecten van de interpretatie en toepassing van artikel 54 SUO te

159

Initiative of the Hellenic Republic with a view to adopting a Council Framework Decision concerning the application of the ‘ne bis in idem’ principle, OJ C 2003 100/4. 160 Vervaele 2005b, p.27. 161 Dit toont overeenkomsten met de ruime uitleg die het Hof van Justitie EU later in zijn rechtspraak zou geven aan artikel 54 SUO. 162 Van Bockel 2010b, p. 66. 163 Mitsilegas 2009, p. 155. 164 Groenboek over jurisdictiegeschillen en het ne bis in idem-beginsel in strafprocedures, COM(2005) 696 definitief, 23 december 2005. Raadpleegbaar via

51

verduidelijken en werd bovendien geopperd om de voorbehouden van artikel 55 SUO af te schaffen. Opvallendste noviteit is wel dat de Commissie het interstatelijke ne bis in idembeginsel koppelt aan concurrerende jurisdictie:

‘Bovendien kan het ne bis in idem-beginsel, zonder een regeling voor de toewijzing van zaken aan de bevoegde lidstaten tijdens de lopende procedures, leiden tot toevallige of zelfs willekeurige keuzes: door de voorkeur te geven aan de lidstaat die als eerste een definitieve beslissing kan geven, worden de gevolgen ervan herleid tot het beginsel ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Momenteel hangt de jurisdictiekeuze af van het toeval, en dit lijkt de reden te zijn waarom er nog verscheidene uitzonderingen bestaan op het ne bis in idem-beginsel.’165

Volgend op deze vrij kritische woorden lanceerde de Commissie het plan om een mechanisme te ontwikkelen om strafrechtelijke vervolging in te stellen in de daarvoor meest geschikte jurisdictie.166 De criteria die dit proces van de jurisdictiekeuze kunnen beïnvloeden, moeten objectief zijn en kunnen in een toekomstig EU-instrument worden opgesomd. De Commissie verwijst hierbij naar territorialiteit, criteria die met de verdachte of verweerder verband houden, de belangen van het slachtoffer, criteria die met staatsbelangen verband houden, en bepaalde andere criteria inzake de doeltreffendheid en snelheid van de procedure. Nationale vervolginginstanties zouden de hulp kunnen inroepen van Eurojust. Dit orgaan van de EU, dat als taak heeft de justitiële samenwerking te bevorderen, zou dan kunnen bemiddelen tussen lidstaten omtrent de vraag in welk land de vervolging dient plaats te vinden.

De Europese Commissie hoopte met deze overeenkomst over de toewijzing van strafrechtsmacht te bereiken dat er minder gemakkelijk parallelle vervolgingen ten aanzien van hetzelfde feitencomplex kunnen worden ingesteld. Op deze wijze zou het ne bis in idembeginsel nog slechts gelden als ‘vangnet’ in die gevallen waarin het genoemde mechanisme niet zou werken.

Het Groenboek ontlokte flink wat kritische reacties vanuit verschillende lidstaten, nationale parlementen en diverse organisatie.167 Zo waren er bedenkingen omtrent de ware omvang van het probleem van conflicterende strafrechtmacht in de praktijk. Daarnaast bestonden er twijfels omtrent de rol en de rechten van de beklaagde bij het bepalen van de rechtsmacht,

165

COM(2005) 696 definitief, p.3. Fletcher & Lööf 2008, p. 133. 167 Van Bockel 2010b, p. 66. 166

52

alsook omtrent de mate waarin de voorstellen uit het Groenboek zich zou bemoeien met nationale opsporings- en vervolgingsmethoden.168 Diverse partijen voerden verder aan dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie EU omtrent het ne bis in idem-beginsel pas net begon vorm te krijgen, en dat er eerst behoefte is aan verduidelijking van het beginsel zelf voordat er nieuwe stappen worden ondernomen.169

Uiteindelijk resulteerde dit alles in een Kaderbesluit van de Raad waarin overigens geen enkele van de in het Groenboek genoemde problemen daadwerkelijk wordt aangepakt.170 In plaats daarvan vestigt het een soft law-mechanisme om conflicterende rechtsmacht tussen lidstaten aan te kunnen pakken. Eurojust heeft hierin een ondersteunende en coördinerende rol. De lidstaten zijn echter op geen enkele wijze verplicht om een vervolging in te stellen of af te breken, in wat voor zaak dan ook.171 Wel hebben zij de plicht om elkaar bij een jurisdictieconflict te voorzien van informatie en om met elkaar in overleg te treden om tot een voor beide partijen acceptabele oplossing te komen. Ironisch genoeg wijkt het Kaderbesluit niet eens zoveel af van het eerdere voorstel van Griekenland.172 De omzettermijn, waarbinnen de lidstaten het Kaderbesluit moeten omzetten naar nationale wet- of regelgeving, loopt af op 15 juni 2012.

Freiburg Proposal In 2003 werd ongeveer gelijktijdig met het Griekse ontwerp-Kaderbesluit nog een ander voorstel gepresenteerd. Een groep rechtswetenschappers van het Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law ontwikkelden op eigen initiatief, dus buiten het kader van de Europese Unie om, een model ter voorkoming van concurrerende rechtsmacht.173 De reden dat het model hier wordt aangehaald, is omdat het van alle initiatieven de meest vergaande vorm van transnationaal ne bis in idem hanteert.

In het voorstel wordt erop gewezen dat eerdere pogingen om problemen rond concurrerende rechtsmacht op te lossen, steeds beperkt bleven tot het in het leven roepen van een ne bis in

168

Fletcher & Lööf 2008, p. 133. Van Bockel 2010b, pp. 66-67. 170 Kaderbesluit 2009/948/JBZ van de Raad van 30 november 2009 over het voorkomen en beslechten van geschillen over de uitoefening van rechtsmacht bij strafprocedures. 171 Van Bockel 2010a, p. 72. 172 Van Bockel 2010b, p. 67. 173 Freiburg Proposal on Concurrent Jurisdictions and the Prohibition of Multiple Prosecutions in the European Union, raadpleegbaar via < http://www.mpicc.de/shared/data/pdf/fa-ne-bis-in-idem.pdf >. 169

53

idem-regeling.174 In plaats van het enkel creëren van een Europese ne bis in idem-bepaling gaat het Freiburg Proposal uit van een veel bredere benadering van de problematiek. Het stelt een alternatieve aanpak voor die bestaat uit drie fases. In de eerste daarvan wordt getracht om problemen aangaande meervoudige vervolging op te lossen door de concurrerende jurisdicties te coördineren. In de tweede fase, in die gevallen waarin deze coördinatie echter faalt, dient een ne bis in idem-bepaling als ‘vangnet’ te dienen. Indien er desondanks toch nog een dubbele vervolging plaatsvindt, zorgt het verrekeningsbeginsel (Anrechnungsprinzip) ervoor dat dan in elk geval rekening wordt gehouden met de reeds opgelegde sanctie.

In eerste instantie is het aan de lidstaten zelf om bij een positief jurisdictieconflict overeenstemming te bereiken omtrent de vraag welke autoriteit er uiteindelijk mag vervolgen. Daarbij dienen criteria als territorialiteit, nationaliteit van de verdachte en het slachtoffer, de locatie van het bewijs en andere specifieke belangen van de lidstaatsbelangen in acht te worden genomen. Verder zou het mogelijk moeten worden gemaakt dat het Hof van Justitie EU doorslaggevende beslissingsbevoegdheid krijgt indien de lidstaten er onderling niet uitkomen.

Opvallend aan de transnationale ne bis in idem-bepaling die in het voorstel wordt aangedragen is dat deze een erg breed bereik heeft. Het beginsel geldt zowel ten aanzien van natuurlijke als rechtspersonen en heeft betrekking op alle procedures met een repressief karakter, ongeacht of deze van administratieve of een strafrechtelijke aard zijn. Verder wordt er gekozen voor een feitelijke (en dus geen juridische) benadering van het feitsbegrip. Bovendien geldt de ne bis in idem-bepaling ten aanzien van zaken die zijn ‘berecht’, waardoor het dus niet enkel ziet op vrijspraak of veroordeling maar bijvoorbeeld ook op buitengerechtelijke afdoening.

In zijn rechtspraak heeft het Hof van Justitie EU in grote lijnen dezelfde uitleg van het ne bis in idem-beginsel gehanteerd als die hier door de verschillende initiatiefnemers wordt voorgesteld. Desondanks zijn er toch nog redenen denkbaar om het thans in artikel 54 SUO vastgelegde ne bis in idem-beginsel te herformuleren in een meer uitgewerkte bepaling. Voorts blijkt uit de behandelde initiatieven het besef dat er additionele mechanismen nodig zijn om de vervolgingsinspanningen van lidstaten te coördineren. Op de wenselijkheid en realiseerbaarheid van deze aanpassingen wordt nader ingegaan in de volgende paragraaf. 174

Ook de hierboven besproken voorstellen van Griekenland en de Commissie geven blijk van dit inzicht en maken gewag van een (meer of minder vergaande) jurisdictieregeling.

54

4.2 Aanbevelingen ter versterking van de ne bis in idem-bescherming binnen de EU Zoals uit het voorgaande duidelijk mag zijn geworden, heeft het ne bis in idem-beginsel uit artikel 54 SUO vorm en inhoud gekregen door de rechtspraak van het Hof van Justitie EU hieromtrent. Voorstellen die zien op de verduidelijking van bepaalde elementen en definities uit het artikel – zoals ‘hetzelfde feit’ of ‘onherroepelijk vonnis’ – lijken inmiddels dan ook achterhaald door de jurisprudentie van het Hof. Hoewel het op zichzelf geen must is, zou het met het oog op duidelijkheid en consistentie geen slecht idee zijn om de ne bis in idemrechtspraak van het Hof in een nieuwe en meer concrete bepaling te consolideren. Wanneer een dergelijke bepaling wordt opgesteld, is het logisch om de door het Hof gegeven uitleg hierin te betrekken en uit te werken. Het in het Freiburgse voorstel ontwikkelde formulering zou hiervoor model kunnen staan. Daarin wordt de algemene ne bis in idem-bepaling gevolgd door een artikel waarin de verschillende begrippen worden gespecificeerd.175

Een punt waar de initiatiefnemers – de Europese Commissie voorop – graag vanaf willen, is de mogelijkheid die artikel 55 SUO biedt tot het maken van excepties op het interstatelijke ne bis in idem-beginsel. De reden dat lidstaten van deze mogelijkheid gebruik maken is terug te voeren op een drietal facetten. Het eerste is dat staten nog altijd enorm hechten aan hun soevereiniteit in strafzaken. Deze soevereiniteitsgedachte zit bij sommige lidstaten erg diep geworteld en het ligt dan ook zeer gevoelig om hier afstand van te doen. Ten tweede, en dit hangt in zekere zin samen met het vorige facet, bestaat er onder de lidstaten nog altijd een gebrek aan vertrouwen in elkaars strafrechtspleging. Het derde facet is dat door het ontbreken van een jurisdictieregeling er een systeem van willekeur is ontstaan waarbij de eerste strafrechtelijke uitspraak bindend is in de gehele Europese Unie.

Ten aanzien van het eerste punt is het aan de staten om kritisch naar de internationale realiteit kijken. In de afgelopen jaren heeft de samenwerking in strafzaken een explosieve groei doorgemaakt en daarmee is de interdependentie binnen de EU enorm toegenomen. Dit gegeven

rechtvaardigt

vanzelfsprekend

niet

een

verschuiving

van

alle

nationale

strafwetgeving richting Brussel, maar het impliceert wel dat lidstaten ervoor open dienen te staan om hun plaats binnen de Europese rechtsorde kritisch te heroverwegen. In het huidige tijdsgewricht delen de lidstaten immers meer dan ooit een gemeenschappelijk belang bij de toepassing van strafrecht. De mogelijkheid van een dubbele vervolging voor hetzelfde 175

Freiburg Proposal on Concurrent Jurisdictions and the Prohibition of Multiple Prosecutions in the European Union, § 6 Rule and definitions.

55

vergrijp past hier uiteraard niet in. Lidstaten moeten daarom bereid zijn hun klassieke, gedateerde visie op dit punt achter zich te laten en in plaats daarvan accepteren dat zij deel uitmaken van een gezamenlijke rechtsorde.176 De liberale opvatting van Nederland omtrent de erkenning van buitenlandse gewijsden zou als voorbeeld kunnen dienen voor de rest van de EU. Dit is allerminst gemakkelijk te realiseren; strafrechtelijke activiteit blijft binnen de EU een even controversieel als gevoelig onderwerp.177

Het wederzijdse vertrouwen zou wellicht gebaat zijn bij het op elkaar afstemmen van nationale strafwetten, maar het is twijfelachtig in hoeverre dit in de nabije toekomst ook daadwerkelijk zal gebeuren. In het Hervormingsverdrag van Lissabon blijkt het principe van wederzijdse erkenning de grote winnaar, ten koste van de harmonisatie van strafwetgeving.178 Ondanks het gebrekkige onderlinge vertrouwen zal de judiciële samenwerking in strafzaken dus gebaseerd blijven op wederzijdse erkenning. De zoektocht naar coherentie in de interactie tussen de nationale strafrechtsystemen wordt daarmee niet vergemakkelijkt. Echter dient wel te worden opgemerkt dat intensievere strafrechtelijke samenwerking, ongeacht de wijze waarop dit gebeurt, een katalysator kan zijn voor de versterking van het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten.

Uit de initiatieven die in de vorige paragraaf zijn behandeld, blijkt het besef dat er additionele mechanismen nodig zijn om de vervolgingsinspanningen van lidstaten te coördineren. Onder het huidige regime van artikel 54 SUO zijn gelijktijdige vervolgingen in verschillende lidstaten namelijk nog altijd mogelijk; de bepaling verhindert slechts een tweede vervolging wanneer er in een lidstaat een onherroepelijk vonnis is uitgesproken in dezelfde zaak. Zonder een jurisdictieregeling kan de toepassing van het interstatelijke ne bis in idem-beginsel daarom leiden tot toevallige of zelfs willekeurige keuzes; door de voorkeur te geven aan de lidstaat die als eerste een definitieve beslissing kan geven, worden de gevolgen ervan herleid tot een systeem van first come, first served waarbij de eerste strafrechtelijke uitspraak bindend is in de gehele Europese Unie. Het gevaar van een dergelijk systeem wordt regelmatig door de lidstaten als argument gebruikt tegen de invoering van een verregaande ne bis in idem-

176

Vervaele 2005, p. 118. Van Bockel 2010b, p. 70. 178 Mitsilegas 2009, p. 156. 177

56

bepaling en is een van de redenen waarom verscheidene lidstaten een beroep doen op de mogelijkheden die artikel 55 SUO biedt tot het maken van uitzonderingen op het beginsel.179

Het concentreren van vervolging binnen één lidstaat heeft diverse gunstige gevolgen, die vooral zijn gelegen op het gebied van efficiëntie en de bescherming van de belangen van betrokken verdachten, getuigen en slachtoffers. Meervoudige vervolgingen kunnen immers leiden tot overlapping van activiteiten, hetgeen van negatieve invloed is op de efficiëntie en tijdsduur. Daarnaast vergroten parallelle procedures de psychologische lasten en de kosten en de complexiteit van de vertegenwoordiging in rechte. Vanzelfsprekend moeten deze nadelige gevolgen zoveel mogelijk worden vermeden door meervoudige vervolgingen in eenzelfde zaak te beperken.

Zoals gezegd worden in de huidige Europese regelgeving geen coördinerende mechanismen geboden. Ook artikel 50 van het Handvest van de Grondrechten van de EU blijft beperkt tot het interstatelijke ne bis in idem-bepaling. Welke rol dit artikel exact zal gaan spelen binnen de Europese rechtsorde is vooralsnog tamelijk ongewis, maar het biedt in elk geval geen middelen om de concurrerende rechtsmacht op te lossen. Wel is bij de opstellers van het Verdrag van Lissabon het besef doorgedrongen dat een jurisdictieregeling van groot belang kan zijn voor de vervolging van grensoverschrijdende delicten in de EU. In het Verdrag is in artikel 82 (eerste lid onder b) een bepaling opgenomen die een rechtsgrondslag biedt voor het aannemen van maatregelen om jurisdictieconflicten tussen lidstaten te regelen.

Recent is het Kaderbesluit over het voorkomen en beslechten van geschillen over de uitoefening van rechtsmacht bij strafprocedures aangenomen en momenteel dient dit door de lidstaten te worden geïmplementeerd. Zoals in de vorige paragraaf al werd aangekaart, is de uitwerking van de jurisdictieregeling in dit Kaderbesluit bepaald niet bevredigend te noemen. Het biedt slechts een soft law-mechanisme om conflicterende rechtsmacht tussen lidstaten aan te pakken. De lidstaten zijn op geen enkele manier verplicht om een vervolging in te stellen of af te breken. Zij hebben ‘slechts’ de plicht om elkaar bij een jurisdictieconflict te voorzien van informatie en om met elkaar in overleg te treden om tot een voor beide partijen acceptabele oplossing te komen.

179

COM(2005) 696 def., p. 3.

57

De uitwerking van een helder – al dan niet bindend – systeem van criteria aan de hand waarvan per zaak kan worden beoordeeld welke lidstaat rechtsmacht heeft, zal de bereidheid van lidstaten vergroten om over te gaan tot onvoorwaardelijke toepassing van het transnationale ne bis in idem-beginsel. De vraag die zich dan direct opwerpt is hoe een dergelijk mechanisme eruit dient te zien. Zoals de Commissie reeds opperde in het Groenboek, is het om te beginnen zinvol dat de nationale autoriteiten van een lidstaat die voornemens is een strafvervolging in te stellen in een zaak die nauwe banden heeft met een andere lidstaat, verplicht wordt gesteld om de bevoegde autoriteiten van deze laatste daarvan tijdig op de hoogte te brengen.180 De op de hoogte gebrachte autoriteiten kunnen vervolgens – binnen een van te voren vastgestelde termijn – hun belangstelling kenbaar maken om in de betrokken zaak vervolgingen in te stellen. Indien twee of meer lidstaten aangeven dat zij in eenzelfde zaak vervolgingen in willen stellen, dienen de bevoegde autoriteiten samen te onderzoeken wat de ‘beste plaats’ voor vervolging is. Dit overleg middels direct contact tussen de lidstaten kan verplicht worden gesteld. In een groot aantal gevallen zal snel consensus worden bereikt over de keuze van de voor vervolging bevoegde lidstaat. Indien dat niet lukt, is een mechanisme voor geschillenbeslechting noodzakelijk. Eventueel zou een orgaan op EU-niveau bevoegd kunnen worden gemaakt om een bindende beslissing te nemen over de meest geschikte jurisdictie.

De criteria aan de hand waarvan de lidstaten – of het eventueel in het leven te roepen orgaan dat de bindende beslissing neemt – hun jurisdictiekeuze bepalen, kunnen in een toekomstige bepaling worden opgesomd. Het is mogelijk om in deze criteria een rangorde aan te brengen. Daarvoor kan bijvoorbeeld aansluiting worden gezocht bij de in het Kaderbesluit terrorismebestrijding opgenomen bepaling omtrent rechtsmachtsverdeling.181 Artikel 9 van dit kaderbesluit bepaalt dat sequentieel rekening gehouden moet worden met de volgende factoren: op het grondgebied van welke lidstaat het strafbare feit is gepleegd, van welke lidstaat de dader een onderdaan of ingezetene is, uit welke lidstaat de slachtoffers afkomstig zijn en tot slot op het grondgebied van welke lidstaat de dader werd aangetroffen. Eenzelfde soort lijst, met uitzondering van het criterium dat ziet op de afkomst van de slachtoffers, is opgenomen in artikel 10, lid 4 van het Kaderbesluit aanvallen op informatiesystemen.182 Ook het Kaderbesluit bestrijding georganiseerde criminaliteit kent in artikel 7, tweede lid, een 180

COM(2005) 696 def., p. 5. Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad van 13 juni 2004 inzake terrorismebestrijding, PbEU 2002, L 164/3. 182 Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 over aanvallen op informatiesystemen, PbEU 2005, L 69/67. 181

58

dergelijke regeling met waarbij echter niet sequentieel maar ‘in het bijzonder’ rekening moet worden gehouden met de opgesomde criteria.183 Deze bestaande bepalingen zien slechts op de specifieke misdrijven waarop de kaderbesluiten betrekking hebben en er is vooralsnog geen onafhankelijk orgaan dat een bindende beslissing kan nemen in het geval de lidstaten er onderling niet uitkomen.

De criteria zoals vastgelegd in de kaderbesluiten zijn vrij star en objectief. Eurojust heeft in 2003 een aantal richtsnoeren ontwikkeld die meer subjectief van aard zijn en waarbij de omstandigheden van zaak tot zaak worden bekeken.184 Uitgangspunt is dat, wanneer mogelijk, een vervolging ingesteld moet worden in het rechtsgebied waar het grootste deel van de criminele activiteiten plaatsvonden of waar het meeste verlies geleden werd. De richtlijnen bevatten vervolgens een aantal criteria waarmee rekening gehouden dient te worden waaronder de woon- of verblijfplaats van de verdachte, de mogelijkheid van de bevoegde autoriteiten in een jurisdictie om een verdachte uit te leveren of over te leveren aan een ander rechtsgebied, de aanwezigheid en bescherming van getuigen en de belangen van slachtoffers. Er wordt echter geen rangorde in deze criteria aangebracht; de keuze moet worden gemaakt aan de hand van duidelijk en eerlijke afweging van alle factoren door de bevoegde nationale vervolgingsinstanties. De prioriteit en gewicht dat aan elke factor moet worden toegekend kan immers van zaak tot zaak verschillen. Geen ‘harde’ jurisdictieregels dus, maar een mechanisme waarbij alle specifieke feiten van de onderhavige zaak worden meegenomen bij het vaststellen van de meest geschikte jurisdictie om de vervolging in te stellen.

Welke van de hiervoor besproken modellen om de criteria ordenen de voorkeur geniet, is moeilijk te zeggen. Wat vaststaat, is dat het aanbrengen van een strikte rangorde in de relevante factoren, door het vaststellen van een hiërarchische structuur die in elke mogelijke zaak kan worden toegepast, nagenoeg onmogelijk is. Wel zou de EU-wetgever kunnen zorgen voor een aantal basisprincipes omtrent het prioriteren van de toepasbare criteria, waarbij het territorialiteitsbeginsel een logisch uitgangspunt vormt. Het criterium van territorialiteit (of de plaats van het delict) is behalve een objectieve richtlijn ook een criterium dat breed wordt erkend en waaraan binnen de EU grote waarde wordt gehecht. Bovendien overlapt het vaak de 183

Kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit, PbEU 2008, L 300/42. 184 Eurojust Jaarverslag 2003, pp. 62 e.v. Raadpleegbaar via

59

criteria die verband houden met de belangen van de verdachte, slachtoffers en de betrokken staat. Het lijkt dus gerechtvaardigd om het territorialiteitsbeginsel op de eerste plaats van de toetsingsreeks te zetten. Vervolgens kunnen andere criteria in de rangorde worden opgenomen. In overstemming met het hierboven genoemde Kaderbesluit terrorismebestrijding zouden de belangen van de verdachte en die van de slachtoffers de tweede en derde prioriteit kunnen krijgen. Hierbij vormt de lidstaat waar zij woonachtig zijn wellicht een beter aanknopingspunt dan de nationaliteit. Meerdere criteria zoals het belang van de staat of de aanwezigheid van het bewijs zouden kunnen worden toegevoegd. Ook kunnen eventueel criteria worden opgenomen die juist niet van invloed mogen zijn op de beslissing om in een bepaald rechtsgebied te vervolgen, zoals de kosten van de vervolging en de diverse strafmogelijkheden van rechtbanken in verschillende rechtsgebieden. Dit zou immers strijd opleveren met het beginsel van een eerlijk proces.

Er dient tot slot nog op te worden gewezen dat de belangen van de individuele verdachte geenszins uit het oog mogen worden verloren.185

Het recht van de verdachte om de

jurisdictiebeslissing voor te leggen aan een onafhankelijke rechter dient te allen tijde te worden verzekerd. Aangezien in het huidige verdragsrechtelijke raamwerk geen rechtsgrondslag aanwezig om toetsingsbevoegdheid toe te kennen aan het Hof van Justitie EU, zou hier een verdragswijziging nodig zijn.

Samengevat kan het in het leven roepen van een (bindende) jurisdictieregeling waarmee aan de hand van – al dan niet hiërarchische – criteria bepaald kan worden welke lidstaat rechtsmacht heeft de bereidheid van lidstaten vergroten om het transnationale ne bis in idembeginsel onverkort te erkennen. Het is aan de Europese autoriteiten om ervoor te zorgen dat het mechanisme correct functioneert en tot de juiste jurisdictiebeslissingen leidt. Het is vervolgens de taak van de lidstaten om afstand te doen van het soevereine rechtsmachtdenken en zich open te stellen voor overleg inzake de coördinatie van vervolging. Bij een succesvolle wisselwerking tussen Unie en lidstaten zal er een praktijk ontstaan waarbij het ne bis in idem-beginsel nog slechts dienst hoeft te doen als uiterste redmiddel in de uitzonderlijke gevallen waarin het niet lukt om de vervolging binnen een rechtsmacht te concentreren.

185

Kaiafa-Gbandi 2010, p. 377.

60

5 Samenvatting en conclusie

Het ne bis in idem-beginsel is een fundamenteel rechtsbeginsel dat teruggaat tot de oudheid en tegenwoordig in bijna alle nationale (straf)rechtsstelsels is verankerd. Van oudsher is de toepassing ervan sterk nationaal bepaald; staten bepalen binnen de grenzen van hun eigen jurisdictie de wijze waarop het verbod van dubbele vervolging wordt toegepast. Bovendien is de werking van het beginsel in veruit de meeste landen beperkt tot de eigen, nationale rechtsorde en ontbreekt het aan een verplichting tot transnationale toepassing ervan.

Door groeiende mogelijkheden op het gebied van communicatie, mobiliteit en transport en vooral ook door het opengaan van de Europese grenzen heeft de grensoverschrijdende criminaliteit in de afgelopen decennia een vlucht genomen. Een bijkomend gevolg van deze ontwikkeling is dat er steeds vaker jurisdictionele aanknopingspunten zijn die het mogelijk maken dat meerdere staten strafrechtsmacht opeisen omtrent hetzelfde juridische feitencomplex. In de hypothetische situatie dat een Nederlander in België illegale verdovende middelen produceert en deze op de Duitse zwarte markt verhandelt, zijn er ten minste drie lidstaten die over kunnen gaan tot vervolging van de betrokken persoon. Kort samengevat kunnen meervoudige vervolgingen leiden tot de overlapping van rechtelijke activiteiten en de aantasting van het gezag van rechterlijke uitspraken, maar bovenal nadelige invloed hebben op de rechten en de belangen van de individuele verdachte. Hiertegen dient het ne bis in idembeginsel bescherming te bieden. In deze studie is ingegaan op de vraag hoe die bescherming binnen de EU is vormgegeven. De probleemstelling luidde: Op welke wijze wordt binnen het kader van de strafrechtelijke samenwerking in de EU tegemoetgekomen aan de bescherming van het ne bis in idem-beginsel en op welke punten zou deze bescherming mogelijk versterkt kunnen worden?

Middels het verdrag van Amsterdam is de ne bis in idem-bepaling van artikel 54 SUO in het EU-raamwerk geïncorporeerd. Deze bepaling verbiedt het om een persoon die bij onherroepelijk vonnis in een lidstaat is berecht opnieuw te vervolgen voor dezelfde feiten. Voor een land als Nederland vereiste deze bepaling weinig aanpassing; van oudsher gaat men hier uit van een zeer ruime erkenning van buitenlandse vonnissen. Het merendeel van de lidstaten kijkt hier echter veel anders tegenaan; de autoriteiten willen zelf bepalen in hoeverre zij gevolg geven aan de uitkomst van een buitenlandse procedure en achten het niet wenselijk dat de mogelijkheid tot vervolging wordt belemmerd door een buitenlands vonnis. Het is 61

vooral om deze reden dat veel lidstaten gebruik hebben gemaakt van de door artikel 55 SUO geboden mogelijkheid tot het maken van uitzonderingen op het ne bis in idem-beginsel.

Bij gebrek aan additionele regelgeving van de Europese wetgever heeft het Hof van Justitie EU in een reeks van uitspraken in prejudiciële procedures vorm en inhoud heeft gegeven aan de ne bis in idem-bepaling in artikel 54 SUO. Daarbij heeft het zeker niet gekozen voor minimalistische oplossingen. Het Hof heeft bepaald dat het begrip ‘onherroepelijk vonnis’ (bis) zeer breed moet worden uitgelegd; zo kunnen ook transacties hieronder vallen en is het niet noodzakelijk dat er daadwerkelijk een straf aan de betrokken persoon is opgelegd. Ten aanzien van de uitleg van ‘dezelfde feiten’ (idem) koos het Hof uitdrukkelijk voor een feitelijke benadering. Uitgangspunt vormt de gelijkheid van de objectieve, historische feiten en dus de kwalificaties in de strafwetten van de betrokken lidstaten. In zijn argumentatie verwijst het Hof uitdrukkelijk op het feit dat het ne bis in idem-beginsel uit artikel 54 SUO een breder doel dient. Dit doel is het instandhouden en verder ontwikkelen van de EU als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarbinnen het fundamentele principe van vrij verkeer van personen wordt gewaarborgd en beschermd. Het druist immers in tegen het doel van het vrije verkeer binnen de EU wanneer de mogelijkheid bestaat om meervoudig vervolgd te worden terwijl je gebruik maakt van het recht om je vrij tussen de lidstaten te bewegen. Daarnaast verwijst het Hof veelvuldig naar het beginsel van wederzijdse erkenning van vonnissen. Het in artikel 54 SUO vervatte ne bis in idem-beginsel vestigt volgens het Hof een onvoorwaardelijke plicht tot wederzijdse erkenning in de vorm van een verbod, gebaseerd op het idee dat er een hoge mate van wederzijds vertrouwen bestaat tussen de lidstaten, ongeacht eventuele verschillen tussen de nationale strafrechtsystemen. Het is echter maar de vraag of dit wederzijdse vertrouwen ook daadwerkelijk aanwezig is, getuige de beperkte bereidheid van de lidstaten om hun soevereiniteit op dit punt los te laten.

Ondanks alle inspanningen van het Hof voor een brede toepassing van het ne bis in idembeginsel laat de huidige stand van zaken nog het nodige te wensen over. Dit is voornamelijk gelegen in het feit dat de transnationale ne bis in idem-bescherming nog altijd niet onverkort wordt toegepast. Zoals gezegd is de diep gewortelde soevereiniteitsgedachte van lidstaten hiervoor een voorname reden, alsook het zojuist genoemde gebrekkige wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten in elkaars strafrechtspleging. Ten aanzien van het eerste, is het de taak van de lidstaten om de ogen te openen voor de huidige internationale realiteit en om hun plaats binnen de Europese rechtsorde kritisch te heroverwegen. In het huidige 62

tijdsgewricht delen de lidstaten immers meer dan ooit een gemeenschappelijk belang bij de toepassing van strafrecht. Hoe het wederzijdse vertrouwen zich in de nabije toekomst zal ontwikkelen is moeilijk te zeggen, aangezien het principe van wederzijdse erkenning ook in het Verdrag van Lissabon de boventoon blijft voeren.

Op welke punten zou de ne bis in idem-bescherming nu nog versterkt kunnen worden? Het wederzijdse vertrouwen in elkaars strafrechtpleging mag dan in ‘Brussel’ geen prioriteit hebben, desondanks kan eraan worden gewerkt om het vertrouwen in de goede rechtsbedeling te verstevigen. Dit zou de druk op het ne bis in idem-beginsel danig beperken, waardoor de bereidheid van lidstaten zal toenemen om het beginsel onverkort toe te passen. Recent zijn er enkele initiatiefvoorstellen opgesteld om het ne bis in idem-beginsel te herformuleren in een nieuwe bepaling en om bovendien additionele mechanismen te ontwikkelen om de vervolgingsinspanningen van lidstaten te coördineren. Momenteel hangt de jurisdictiekeuze af van toevallige of zelfs willekeurige keuzes; door de voorkeur te geven aan de lidstaat die als eerste een definitieve beslissing kan geven, worden de gevolgen ervan herleid tot het beginsel first come, first served. Een (bindende) jurisdictieregeling kan ervoor zorgen dat een rechtszaak in de daarvoor meest geschikte lidstaat wordt behandeld. Het verdrag van Lissabon biedt goede mogelijkheden om heldere, transparante regels te creëren die jurisdictieconflicten tussen lidstaten kunnen voorkomen en eventueel oplossen.186 Het is aan de instellingen van de EU – en met name aan de lidstaten die zijn vertegenwoordigd in de Raad – om in te zien dat er hiermee veel te winnen valt. Een efficiënte jurisdictieregeling zal niet alleen de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit ten goede komen maar daarenboven de kans op schending van het ne bis in idem-beginsel binnen de EU aanzienlijk verkleinen.

186

Mitsilegas 2009, p. 158.

63

Literatuurlijst

Boeken

Vander Beken 1999 T. Vander Beken, Forumkeuze in het internationaal strafrecht: verdeling van misdrijven met aanknopingspunten in meerdere staten, Antwerpen: Maklu 1999. Van Bockel 2010b B. van Bockel, The ne bis in idem principle in EU law. A conceptual and jurisprudential analysis, Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International 2010.

Corstens & Pradel 2002 G. Corstens en J. Pradel, European Criminal Law, Den Haag: Kluwer law inetrnational 2002.

Fletcher & Lööf 2008 M. Fletcher & R. Lööf, EU criminal law and justice, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Ltd. 2008.

Hoet 2008 P. Hoet, Ne bis in idem, nationaal en internationaal: de rechtspraak van het Hof van Justitie en van het Hof van de Rechten van de Mens getoetst aan de nationale rechtspraak, Brussel: Lancier 2008.

De Hullu 2006 J. de Hullu, Materieel Strafrecht, Deventer: Kluwer 2006.

Jagla 2007 S. F. Jagla, Auf dem Weg zu einem zwischenstaatlichen ne bis in idem im Rahmen der Europäischen Union: zugleich ein Beitrag zur Auslegung der Artikel 54ff Schengener Durchführungsübereinkommen, Frankfurt am Main: Lang 2007.

64

Kniebühler 2005 R. Kniebühler, Transnationales ‘ne bis in idem’ Zum Verbot der Mehrfachverfolgung in horizontaler und vertikaler Dimension, Berlijn: Dunker & Humblot 2005.

Mitsilegas 2009 V. Mitsilegas, EU criminal law, Oxford: Hart 2009.

Sjöcrona & Orie 2002 J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie, Internationaal strafrecht vanuit Nederlands perspectief, Deventer: Kluwer 2002.

Van Sliedregt, Sjöcrona & Orie 2008 E. van Sliedregt, J.M. Sjöcrona & A.M.M. Orie, Handboek internationaal strafrecht.. Schets van het Europese en internationale strafrecht, Deventer: Kluwer 2008.

Thomas 1998 G.C. Thomas III, Double Jeopardy: the History, the Law. New york: New York University Press 1998.

Bijdragen in boeken

Kaiafa-Gbandi 2010 M. Kaiafa-Gbandi, ‘Harmonisation of Criminal Procedure on the Basis of Common Principles’ in: C.J.C.F. Fijnaut & J.W. Ouwerkerk (Ed.), The future of police and judicial cooperation in the European Union, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers 2010, pp. 357-402.

Van den Wyngaert & Ongena 2002 C. van den Wyngaert & T. Ongena, ‘Ne bis in idem Principle, Including the Issue of Amnesty’, in: A. Cassese & A. Eser, The Rome Statute of the International Criminal Court : a commentary (Vol. I), Oxford: Oxford University Press 2002.

65

Artikelen

Bartsch 2002 H. Bartsch, Council of Europe, Ne Bis In Idem: The European Perspective, Revue internationale de droit pénal (73) 2002-3/4, pp. 1163-1171.

Van Bockel 2010a W. B. van Bockel, ‘Coming of age: de ontwikkeling van het ne bis in idem-beginsel in de EU-rechtsorde’, NtEr 2010-2, pp. 66-72.

Conway 2003 G. Conway, ‘Ne Bis in Idem in International Law’, InternationalCriminal Law Review 2003, pp. 217-244.

Van de Laar & Kamp 2008 T. van de Laar en M. Kamp, ‘Dezelfde feiten bij witwassen? Ne bis in idem in Europa’, Advocatenblad 2008-7, pp. 262-265.

Lööf 2007 R. Lööf, ‘54 CISA and the Principles of ne bis in idem’, European journal of crime, criminal law and criminal justice 2007, pp. 309-334.

Mitsilegas 2006 V. Mitsilegas, ‘The constitutional implications of mutual recognition in criminal matters in the EU’, Common Market Law Review 2006: pp. 1277-1311.

Vervaele 2004 J.A.E. Vervaele, ‘Europeanisering van het strafrecht of de strafrechtelijke dimensie van de Europese integratie’, Panopticon 2004, pp. 3-25.

Vervaele 2005a J.A.E. Vervaele, ‘The transnational ne bis in idem principle in the EU. Mutual recognition and equivalent protection of human rights’, Utrecht Law Review 2005-2, pp. 100-118. 66

Vervaele 2005b J.A.E. Vervaele, ‘European Criminal Law and General Principles of Union Law’, 2005, raadpleegbaar via .

Van den Wyngaert en Stessens 1999 C. van den Wyngaert en G. Stessens, The International Ne Bis in Idem Principle: Resolving some of the Unanswered Questions, The International and Comparative Law Quarterly (48) 1999-4, pp. 779-804.

Jurisprudentie

HvJ EG 11 februari 2003, strafzaken tegen Hüseyin Gözütok (C-187/01) en Klaus Brügge (C385/01), NJ 2004, 194.

HvJ EG 10 maart 2005, zaak tegen Miraglia (C-469/03), NJ 2006, 225. HvJ EG 28 september 2006, zaak tegen Van Straaten (C-150/05), NJ 2006, 56.

HvJ EG 9 maart 2006, zaak tegen Van Esbroeck (C-436/04) NJ 2006, 448, met noot Mok.

HvJ EG 28 september 2006, zaak tegen Gasparini (C-467/04), NJ 2006, 57.

HvJ EG 18 juli 2007, zaak tegen Kretzinger (C-288/05)

HvJ EG 18 juli 2007, zaak tegen Kraaijenbrink (C-367/05)

HvJ EG 11 december 2008, zaak tegen Bourquain (C-297/07)

HvJ EG 22 december 2008, zaak tegen Turansky (C-491/07)

HvJ EU 16 november 2010, zaak tegen Mantello (C-261/09) 67