Marktwerking in de publieke dienstverlening Kansen en risico’s van hybride organisaties Publieke organisaties die ook commerciële activiteiten ondernemen; ze zijn noch volledig publiek, noch echt privaat, maar opereren in een schemergebied. Philip Marcel Karré, onlangs gepromoveerd op het onderwerp, ziet in deze ‘hybride’ organisaties een alternatief voor ‘echte’ privatiseringen. Zonder risico’s is een keuze voor hybriditeit echter niet. philip marcel karré Hybride organisaties zijn omstreden. Deze organisaties zitten tussen overheid en markt in, tussen publiek en privaat. Universiteiten die ook advieswerk doen, woningcorporaties die zich ook als projectontwikkelaars profileren, roc’s die ook opleidingstrajecten voor bedrijven verzorgen, of gemeentelijke vuilophaalbedrijven die ook actief zijn op de markt voor de inzameling van bedrijfsafval ¬ allemaal vertonen deze van oudsher publieke organisaties commerciële trekken en allemaal concurreren ze met andere marktpartijen. Allemaal zijn ze ‘hybride’. Ze zouden het beste uit twee werelden moeten halen, maar zorgen volgens critici voor concurrentievervalsing en brengen het bedrijfsleven schade toe.1 En het grootste punt van zorg: publieke Over de auteur Philip Marcel Karré is verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en de Hogeschool van Amsterdam Noten zie pagina 164 s & d 7 / 8 | 20 11
belangen en waarden zouden niet stand kunnen houden in de competitie met winstbejag. De voorstanders zien hybride organisaties vooral als verbindende schakels die verschillende werelden bij elkaar weten te brengen. 2 De belofte van synergievoordelen en innovatiemogelijkheden zijn verleidelijk. Hybride organisaties kunnen winsten die zij op de markt behalen, gebruiken voor investeringen in de publieke dienstverlening of voor het verlagen van tarieven voor de burger. Bedrijfsmatig opereren zou de dienstverlening aan de burger efficiënter, effectiever en klantgerichter kunnen maken. Door de noodzaak van transparantie bij markttransacties kan hybriditeit bovendien bijdragen aan een betere publieke verantwoording. De kampen van voor- en tegenstanders staan lijnrecht tegenover elkaar. ‘Publiek’ en ‘privaat’ lijken daardoor soms eenduidige categorieën te zijn, maar niets is minder waar. Het is beslist niet voor de hand liggend wat nu precies een
159
Philip Marcel Karré Marktwerking in de publieke dienstverlening taak van de overheid, de markt of van het individu is, of hoort te zijn. De invulling van die taak is afhankelijk van politieke voorkeuren en verandert met de tijd. Wat er in de ene periode vanzelfsprekend ‘publiek’ is, was vroeger misschien vanzelfsprekend ‘privaat’. Ook is hybriditeit geen nieuw fenomeen. Publiek en privaat vloeien al langer in elkaar over, waardoor Nederland (net als de ons omringende landen) een lange en rijke geschiedenis kent van hybride organisatievormen. De discussie over hybriditeit gaat verder dan de vraag of een publieke organisatie ook op de markt actief mag zijn; het gaat om hoe we onze samenleving willen inrichten en wat daarin de verhouding hoort te zijn tussen overheid, markt en burger. De discussie is dus allesbehalve vrijblijvend. Er moeten fundamentele vragen worden beantwoord: > Mogen overheidsorganisaties op de markt concurreren en misschien ook risico lopen met publieke middelen? > Leidt hybriditeit tot de verwaarlozing van publieke taken en tot interne conflicten als gevolg van culturele spanningen? > Raakt de politiek haar grip kwijt op organisaties in de publieke dienstverlening, als deze meer vrijheid krijgen om ook op de markt actief te worden?
160
Deze vragen zijn lastig te beantwoorden, want onderzoek naar hybride organisaties is schaars. Het Nederlandse hybridendebat draait daardoor vooral om de vraag wat wij van de vermenging van publiek en privaat zouden moeten vinden, zonder te weten wat er in de praktijk daadwerkelijk gebeurt. Argumenten zijn vaak gebaseerd op anekdotes. Voor- en tegenstanders kiezen voor een beperkt perspectief, waarin hybriditeit óf zal leiden tot positieve gevolgen óf tot negatieve. Maar de praktijk is niet zo zwart-wit. Vaak komen de positieve en negatieve effecten naast elkaar voor. En ook de beoordeling of een effect positief of negatief is, hangt af van het gezichtspunt dat men heeft. Zo komt er door hybriditeit s & d 7 / 8 | 20 11
meer nadruk te liggen op de prestaties van een organisatie. Sommigen zullen dit als een positief effect beoordelen, want de aandacht voor effectiviteit kan geld besparen en een bedrijfsmatigere cultuur helpen creëren. Anderen zullen dit juist als een ongewenste ontwikkeling zien vanuit de gedachte dat er in de publieke dienstverlening belangrijkere waarden zijn dan efficiëntie ¬ denk bijvoorbeeld aan de discussies over de bedrijfsmatige manier van werken in de thuiszorg. Het is te simpel om te stellen dat hybriditeit in bepaalde sectoren nooit toelaatbaar is. ‘Geen winst in de zorg’ is een mooie campagneslogan, maar de praktijk ligt genuanceerder. Denk aan operatiekamers of dure medische apparatuur die in ziekenhuizen in de avonduren niet of nauwelijks gebruikt worden. Is het niet in het publieke belang die te verhuren aan privé-klinieken en zo geld binnen te halen waar publieke zorg mee bekostigd kan worden? Als commerciële toepassingen de reguliere zorg verdringen gaat het natuurlijk fout, maar alle commercie bij voorbaat afwijzen is te makkelijk. De beslissing voor wel of geen hybriditeit is een politieke keuze, die op meer gestoeld moet zijn dan op onderbuikgevoelens. De huidige discussie is met name onbevredigend, omdat er in hybriditeit grote kansen besloten liggen, maar er ook risico’s aan kleven. We laten dus kansen onbenut en risico’s onaangepakt door er voortdurend in normatieve termen over te praten. Het is hoog tijd voor een nieuw debat over dit onderwerp, dat gestoeld is op onderzoek naar het daadwerkelijke functioneren van hybride organisaties. effecten van hybriditeit in de praktijk Een aanzet hiervoor heb ik proberen te geven in mijn proefschrift over hybride organisaties (Heads and tails: both sides of the coin. An analysis of hybrid organizations in the Dutch waste management sector, 2011) Allereerst heb ik hierin de argumenten geanalyseerd die voor- en tegenstanders van hybriditeit naar voren brengen
Philip Marcel Karré Marktwerking in de publieke dienstverlening in het debat. 3 Hoe lijnrecht zij ook tegenover elkaar staan als het gaat om de wenselijkheid van hybride organisaties, ze zijn het er wel over eens dat de vermenging van publiek en privaat binnen organisaties effecten zal hebben op de volgende vier dimensies: > De financieel-economische situatie van de organisatie > De performance van organisaties > De cultuur binnen organisaties > De relatie van de politiek met de organisatie Voor- en tegenstanders verschillen wel weer in inzicht over wat de effecten van hybriditeit zijn op deze dimensies. Hieronder zal ik een aantal conclusies weergeven uit mijn eigen onderzoek naar de praktijk van hybride organisaties in de afvalsector. In het onderzoek heb ik bij drie hybride afvalondernemingen (actief in de hele keten van afvalinzameling, recycling en verwerking) door middel van interviews, documentenanalyse en observaties de vraag proberen te beantwoorden hoe hybriditeit zich in de praktijk voordoet, tot welke positieve en negatieve effecten het leidt, en hoe ermee wordt omgegaan. Mijn bevindingen heb ik vervolgens getoetst bij andere organisaties in deze sector en vergeleken met de resultaten van onderzoek in andere sectoren. Deze vergelijking laat zien dat wat in de afvalsector gebeurt als exemplarisch gezien kan worden voor de ontwikkelingen in een reeks andere sectoren waar op dit moment discussie is over hybriditeit. 4 Uit mijn onderzoek komt ten eerste naar voren dat hybriditeit voor een organisatie financieel positief kan uitpakken. Door ook op de markt actief te zijn, kunnen hybride organisaties hun omzet vergroten en, als het meezit, winst behalen. Of de burger daar ook baat bij heeft, bijvoorbeeld doordat tarieven voor publieke diensten dalen ¬ zoals hybride organisaties zelf vaak beweren ¬ is niet eenvoudig aan te tonen zonder de boeken van specifieke instellingen in te duiken. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de financiële positie van drie hybride organisaties (een school, een ziekenhuis en een s & d 7 / 8 | 20 11
onderdeel van tno) toont wel aan dat in de onderzochte cases publieke middelen in ieder geval niet weglekten naar private activiteiten. Daar is wel een aantal waarborgen voor nodig, onder andere een duidelijke administratieve scheiding van geldstromen. In potentie is het mogelijk om door private activiteiten de publieke tak te subsidiëren, maar hybride organisaties maken nog nauwelijks inzichtelijk of en hoe dat gebeurt. Dat zou verbeterd moeten worden. Commerciële bedrijven maken hybride organisaties nogal eens het verwijt dat ze aan concurrentievervalsing doen door een oneigenlijk gebruik van belastinggelden. Denk bijvoorbeeld aan bibliotheken die ook speelfilms verhuren (en daarmee concurreren met videotheken) of stadswachten die ook bedrijventerreinen bewaken (en concurreren met beveiligingsbedrijven). Inderdaad is het zo dat hybride organisaties door hun nauwe relatie met de politiek vaak voordelen hebben waar hun commerciële rivalen niet over beschikken.
Crisis�van�de�welvaartsstaat, hoe�nu�verder? Crisis�van�de�welvaartsstaat, hoe�nu�verder? Stef van Zutphen De�schrijver,�socioloog,�econoom�en politicoloog�geeft�basiskennis�waarmee De�schrijver,�socioloog,�econoom�en de�lezer�een�eigen�oordeel�kan�vormen. politicoloog�geeft�basiskennis�waarmee de�lezer�een�eigen�oordeel�kan�vormen. Het�boek�is�toegankelijk�geschreven en�geeft�15�kernvragen�voor�onze Het�boek�is�toegankelijk�geschreven toekomst. en�geeft�15�kernvragen�voor�onze toekomst. € 10,00 111�pagina’s € 10,00 111�pagina’s ISBN:�978-90-816712-1-7 ISBN:�978-90-816712-1-7 Voor�lezingen�mail:
[email protected] Voor�lezingen�mail:
[email protected] Uitgeverij�Het�Boek Postbus�8150 Uitgeverij�Het�Boek 7550�KD�Hengelo Postbus�8150 7550�KD�Hengelo
161
Philip Marcel Karré Marktwerking in de publieke dienstverlening
162
Een afvalverwerkingsbedrijf dat ik in het kader van mijn promotie heb onderzocht, had bijvoorbeeld net van zijn gemeentelijke eigenaar een nieuwe afvalverbrandingsinstallatie gekregen, die exclusief bedoeld was voor het verwerken van bedrijfsafval (een commerciële activiteit) in een periode waarin geen privaat bedrijf zo’n grote investering had kunnen plegen. Nu is het de vraag of dit soort concurrentievoordelen tegen hybriditeit spreken. Vanuit de optiek van een commercieel bedrijf zal er inderdaad sprake zijn van concurrentievervalsing, maar die concurrentievoordelen kunnen vanuit een publiek of maatschappelijk belang best geoorloofd zijn. In dit geval had de desbetreffende gemeente er bijvoorbeeld voor gekozen geen goedkope verbrandingsoven te bouwen, maar extra geld te investeren in een milieuvriendelijke verbrandingsinstallatie met een hoog rendement. In dit soort gevallen ¬ als de publieke belangen groter zijn dan die van een concurrerend bedrijf ¬ kan naar mijn mening best positief worden geoordeeld over concurrentieverstorende activiteiten. Wat betreft de effecten van hybriditeit op de prestaties van organisaties, blijkt uit mijn casestudy’s en uit onderzoek van onder andere de Rekenkamer, dat een overgang van een publieke naar een meer bedrijfsmatige oriëntatie bij kan dragen aan interne vernieuwing. Zo werden de organisaties die ik heb onderzocht, slecht gemanaged toen ze nog ‘gewone’ publieke organisaties waren. Het ontbrak bijvoorbeeld aan budgetdiscipline omdat er nooit kritisch werd gekeken naar het gebruik van publieke middelen. Ook werden regels niet nageleefd en maakten sommige medewerkers zich schuldig aan zelfverrijking, bijvoorbeeld door metalen die waren aangeboden voor recycling voor eigen rekening door te verkopen. Politieke bemoeienis in het reilen en zeilen van de organisaties was gering, omdat in de gemeentepolitiek afvalverwerking niet als een interessant onderwerp werd gezien, waardoor de organisaties (in goede en in slechte zin) hun gang konden gaan. Door de hybridisering ¬ s & d 7 / 8 | 20 11
doordat de tucht van de markt de organisaties werd binnengebracht ¬ werd dit mismanagement aangepakt. Intern en extern zijn de organisaties verzakelijkt. Dat betekende een verandering in relaties met de overheid, die nu stoelden op privaatrechtelijke contracten en service level agreements. En het betekende dat alleen nog maar die diensten geleverd werden waarvoor de organisatie betaald kreeg. Voor de ouderwetse klantvriendelijkheid ¬ bijvoorbeeld door bij het inzamelen van afval ook op andere dagen dan de officiële inzameldagen grofvuil mee te nemen ¬ was daardoor minder ruimte. Tegenstanders van hybriditeit zeggen vaak te vrezen voor interne scheuringen binnen bedrijven; er zou een tweedeling kunnen ontstaan tussen de ‘marktmensen’, die alleen uit zijn op profijt, en de meer klassieke publieke dienstverleners (gedreven door een ‘public spirit’). Daarvan bleek weinig uit mijn onderzoek, en ook ander onderzoek wijst niet in die richting.5 De transitie van ‘publieke’ naar hybride afvalbedrij-
Politici vervullen hun rol als kritische aandeelhouder slecht ven vergde in de door mij onderzochte organisaties wel een cultuuromslag bij de medewerkers. Zij moesten eraan wennen dat regels nu werden nageleefd en gedrag dat vroeger door de vingers werd gezien werd afgestraft. In alle cases die ik heb onderzocht, betekende de overgang naar een hybride organisatie ook dat nu het organisatieklimaat was verzakelijkt, medewerkers die eerder de kantjes ervan af liepen geacht werden om harder te werken dan voorheen. Ook de relatie tussen de onderneming en de politiek wordt door het hybride worden van de onderneming zakelijker. Zo misbruikten lokale politici de afvalbedrijven waar ik in mijn onderzoek naar keek regelmatig door er medewerkers in weg te stoppen die elders niet goed functioneerden. Met deze praktijken was het afgelopen
Philip Marcel Karré Marktwerking in de publieke dienstverlening toen door de hybridisering de managers meer autonomie en zeggenschap kregen. De organisaties waren nu geen speelballen meer van de politiek. In het verleden moesten de managers ook vaak maanden wachten op een besluit, wat de slagkracht niet ten goede kwam. Die bureaucratische organisatiestructuur was ingeruild voor een professioneel governancearrangement, met een raad van toezicht en een aandeelhoudersvergadering. Via dit laatste gremium konden politici nog steeds invloed uitoefenen op wat
Alleen als de burger er voordeel bij heeft, heeft een hybride organisatie bestaansrecht ‘hun’ organisatie deed. Deze rol van kritische aandeelhouder bleken zij echter nauwelijks invulling te geven. Dat kwam doordat zij afvalmanagement nog steeds niet als belangrijke activiteit zagen, zeker niet vanuit electoraal oogpunt. Ook ontbrak het aan expertise bij het ambtelijk apparaat om hen te helpen de nieuwe rol van aandeelhouder goed in te vullen. Hoe zijn, op basis van de uitkomsten van onderzoek, de drie vragen nu te beantwoorden die ik hiervoor poneerde? Hybriditeit betekent ten eerste niet noodzakelijk dat organisaties onaanvaardbare risico’s gaan lopen waardoor publiek geld weglekt. Door ook op de markt actief te worden, gaan zij wel meer risico lopen dan voorheen. Maar dat spreekt in mijn optiek niet per se tegen hybriditeit: het is immers een rare gedachte dat publieke organisaties nooit risico zouden mogen lopen, anders zouden ze ook nooit mogen investeren. Voorwaarde is wat mij betreft wel dat het risico dat men neemt een middel is om een publiek belang te dienen en geen doel op zich. Ook wat betreft de prestatie en de interne cultuur spreken de resultaten van mijn onderzoek, en dat van andere onderzoeken, niet per se tegen hybriditeit. Culturele spanningen onts & d 7 / 8 | 20 11
stonden in de onderzochte organisaties eerder door slecht management dan door hybriditeit. Fricties waren er vooral als het management probeerde de verandering van bovenaf en zonder veel overleg met de medewerkers door te drukken. Tot slot de vraag naar politieke zeggenschap. Er zijn, ook bij hybride organisaties, nog steeds veel mogelijkheden voor de politiek om invloed uit te oefenen op de organisatie, met name als opdrachtgever en aandeelhouder. Als aandeelhouder heeft de politiek een stem in discussies rond de strategische koers van de organisatie, en als opdrachtgever kan men voorwaarden stellen aan de taakuitoefening. Dat is niet alleen het geval op gemeentelijk niveau, zoals bij de door mij onderzochte organisaties, maar geldt ook voor Rijk en provincies. Maar politici moeten dan wel gebruikmaken van deze mogelijkheden. Ze moeten, ook als een organisatie een hybride karakter heeft gekregen, hun rol als hoeder van de publieke zaak serieus nemen, ook als daar misschien niet direct stemmen mee te verdienen zijn. Ook moeten ze voldoende ambtelijke capaciteit en expertise om zich heen organiseren, die hen in staat stelt deze taak goed in te vullen. In de praktijk van de door mij onderzochte organisaties gebeurde dit alarmerend genoeg nauwelijks. Politiek bewustzijn van deze verantwoordelijkheid is noodzakelijk. Dat is een absolute voorwaarde om te realiseren dat hybride organisaties de belangen van de burger vooropstellen, en dat niet commerciële motieven de overhand krijgen. Te vaak geldt echter ‘out of sight, out of mind’. 163 hybriditeit zal blijven bestaan Hybride organisaties zijn niet meer weg te denken uit onze samenleving. Het lijkt dan ook misplaatst een discussie te voeren over het wel dan niet toestaan van hybriditeit, vooral ook omdat uit onderzoek in de praktijk blijkt dat het allemaal wel meevalt met de gevreesde negatieve effecten. Dat betekent niet dat we het er niet meer over moeten hebben. De discus-
Philip Marcel Karré Marktwerking in de publieke dienstverlening sie zou zich moeten toespitsen op hoe we er het beste van kunnen maken, door in te zetten op de sterke kanten van het fenomeen en zijn negatieve effecten te mitigeren. Alleen als er daadwerkelijk sprake is van voordeel voor de burger, hebben hybride organisaties bestaansrecht. Wat mij betreft zou dit het belangrijkste criterium moeten zijn in elke discussie over of een organisatie hybride mag worden of niet, en of het dat mag blijven. Aan de directeuren van hybride organisaties is de taak om de verschillende prikkels en invloeden die een hybride organisatie kenmerken, op een productieve manier bij elkaar te brengen. Het is aan hen om duidelijk te maken dat het bij elkaar brengen van ‘publiek’ en ‘privaat’ niet alleen in hun eigen belang is (om meer autonomie te krijgen) en in dat van de organisatie (om meer geld te verdienen), maar
Noten
164
1 Tot de groep tegenstanders van hybriditeit hoort onder anderen Mark Rutte. Samen met de huidige staatssecretaris van Financiën Frans Weekers schreef Rutte in 2009 een opiniestuk in het nrc, waarin zij voor een scherper onderscheid tussen overheid en markt pleitten (Scherper onderscheid markt en staat, s.v.p., 9 juni 2009). Ook hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen Frank Ankersmit (ex-vvd-lid) spreekt zich kritisch uit over de invloed van het ‘neoliberalisme’ op de overheid, zie bijvoorbeeld het onder zijn redactie uitgebrachte boek De tien plagen van de staat (2008). Maar de meest invloedrijke tegenstander van hybride organisaties is Job Cohen, die er in zijn tijd als rector van de Universi-
s & d 7 / 8 | 20 11
dat het ook een duidelijk publiek belang dient. Maar de politiek mag de hybride organisatie niet vergeten. Actief aandeelhouderschap in hybride organisaties is noodzakelijk om deze succesvol te laten zijn. Juist in deze financieel-economische crisis, waarin het bestaan van weerbarstige maatschappelijke problemen om een herbezinning vraagt van de relatie tussen overheid, markt en burger, zou het interessant kunnen zijn te verkennen welke rol hybride organisaties kunnen spelen bij het ook in toekomst op peil houden van de publieke dienstverlening. Zo wordt in het Verenigd Koninkrijk, onder de noemer van de Big Society, geëxperimenteerd met verschillende vormen van mutuals, organisaties die door hun leden worden gerund, zoals coµperatieven of zelfs door medewerkers. Ook op dit vlak valt voor Nederland nog een hoopte eren. 6
teit Maastricht een kritisch en invloedrijk rapport over schreef dat bijna leidde tot een wettelijk verbod van hybriditeit. Het gaat om het eindrapport van de Werkgroep Markt en Overheid uit 1997. Inmiddels neemt Cohen een gematigder standpunt in, maar hij blijft waarschuwen voor de mogelijke gevaren van hybriditeit. Zo waarschuwde hij in zijn Van der Wielen-lezing van 2010 voor een democratisch tekort, omdat de politiek haar zeggenschap verliest bij voorheen publieke organisaties als men deze toestaat marktactiviteiten te ontplooien. 2 Prominente voorstanders van hybriditeit zijn onder anderen de PvdA-er Roel in ’t Veld en de cda-er Wim van de Donk. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft een rapport uitgebracht dat po-
3
4
5 6
sitief oordeelt over hybriditeit: Bewijzen van Goede Dienstverlening, net als de Sociaal-Economische Raad: Overheid én markt: het resultaat telt (ser, 2010). Karré, Philip Marcel Heads and tails: both sides of the coin. An analysis of hybrid organizations in the Dutch waste management sector, Eleven International Publishing, Den Haag 2011, hoofdstuk 3. Zie bijvoorbeeld Brandsen, T., W. van de Donk en P. Kenis (red., 2006): Meervoudig Bestuur, Lemma, Den Haag en het rapport Publiek Ondernemerschap van de Algemene Rekenkamer, ook uit 2006. Zie bijvoorbeeld T.W. Brandsen e.a. Ik dank Iris Vanhommerig voor haar waardevolle opmerkingen bij eerdere versies van dit artikel.
