MAGYAR KÖZIGAZGATÁS MAGYAR KÖZIGAZGATÁS. iv. minisztériumi emblémák és vál június. Kerekasztalon az új Alaptörvény. Tudományos közlemények

MAGYAR

KÖZIGAZGATÁS 2011. június

CONTENT

ROUNDTABLE DISCUSSION ON THE NEW CONSTITUTION with Ákos Cserny, Balázs Gellér, István Kukorelli, György Müller, ­András Patyi and András Torma. Moderator: Norbert Kis SCIENTIFIC PUBLICATIONS János Sári: Hungary’s New Constitution – opportunity for a novel constitutionalism; Johanna Fröhlich: Questions of self-definition in the New Constitution – Reflections on the regulations of constitutional interpretation in Article R.; Péter Váczi: Components of the Right to ‘Fair Administrative Procedures’ in the New Constitution FORUM István Tózsa–Attila Korompai–Viktória Ferencz: Territorial Public Administration on its the way to Information Society; Balázs Klotz: Transformation of Civil Servants’ Training INTERNATIONAL PERSPECTIVES Public Administration Development in the light of the EU Presidency REVIEW XXXth National Academic Conference of Scholars – Special Honorable Mentions by the Ministry of Public Administration and Justice

MAGYAR

KÖZIGAZGATÁS

Nemzeti Közigaz Intézet

TABLE DES MATIÈRES

TABLE RONDE: LA NOUVELLE CONSTITUTION Ákos Cserny, Balázs Gellér, István Kukorelli, György Müller, András Patyi et ­András Torma. Modérateur: Norbert Kis. PUBLICATIONS SCIENTIFIQUES János Sári: La nouvelle constitution de la Hongrie, une nouvelle opportunité du constitutionnalism; Johanna Fröhlich Dr.: Questions d’auto-interpretation dans la nouvelle Constitution – pensées des règles d’interprétation de l’article R.; Péter Váczi: Les éléments du droit au procedure administratif juste dans la nouvelle constitution FORUM PROFESSIONEL István Tózsa–Attila Korompai–Viktória ­Ferencz: L’administration publique territoriale sur le chemin vers la société de l’information; Balázs Klotz: Les aspects de la transformation du système de la formation continue de l’administration publique BIAIS INTERNATIONAUX Le dévelopement de l’administration publique à la lumière de la présidence de l’UE ENQUÊTE Prix spéciaux du Ministre de l’Administration Publique et de la Justice du XXX. Conférence Nationale des Étudiants

INHALT

GESCHPRÄCH ÜBER DAS NEUE GRUNDGESETZ mit Ákos Cserny, Balázs Gellér, István Kukorelli, György Müller, András Patyi und András Torma. Moderator: Norbert Kis WISSENSCHAFTLICHE PUBLIKATIONEN János Sári: Das neue ungarische Grundgesetz, als Möglichkeit einer neuer Verfassungsmässigkeit; Johanna ­Fröhlich: Selbstauslegungsfragen in dem neuen Grundgesetz – Gedanken über die Regelungen der Verfassungsinterpretierung im Artikel R; Péter Váczi: Rechtselemente der anständigen Verwaltungsverfahren in dem neuen Grundgesetz FACHFORUM István Tózsa–Attila Korompai–Viktória Ferencz: Territoriale Öffentliche Verwaltung unterwegs zu der Informationsgesellschaft; Balázs Klotz: Die Umänderung des Fortbildungssystems INTERNATIONALER AUSBLICK Die Entwicklung der Öffentlichen Verwaltung im Aspekt der EU Präsidentschaft RUNDSCHAU XXX. Nationale Wissenschaftliche Konferenz für Studenten – Studenten, die mit Sonderlohn von dem Ministerium für Öffentliche Verwaltung und Justiz honoriert wurden.

Kerekasztalon az új Alaptörvény Cserny Ákos, Gellér Balázs, Kukorelli István, Müller György, Patyi András és Torma András

Tudományos közlemények Sári János: Az új magyar Alaptörvény, egy újfajta alkotmányosság lehetősége Fröhlich Johanna: Önértelmezési kérdések az új Alaptörvényben Váczi Péter: A tisztességes közigazgatási eljáráshoz való jog elemei az új Alaptörvényben

Szakmai fórum Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: Járások az információs társadalomban

iv. minisztéRiumi emblémák és vál

Klotz Balázs: A továbbképzési rendszer átalakítása

Nemzetközi kitekintés Közigazgatás-fejlesztés az EU-elnökség tükrében

Szemle XXX. Jubileumi Országos Tudományos Diákköri Konferencia KIM-különdíjasok

Ára: 490 Ft

Humánerőforrás-gazdálkodás a központi közigazgatásban ÁROP-2.2.5

Új folyam, 1. szám

MAGYAR

KÖZIGAZGATÁS Főszerkesztő:

Kis Norbert főigazgató

Szerkesztő:

Cserny Ákos egyetemi adjunktus

Szerkesztőbizottság elnöke:

Gál András Levente közigazgatási államtitkár

Szerkesztőbizottság tagjai:

Kukorelli István egyetemi tanár

Farkas Krisztina helyettes államtitkár

Müller György hab. egyetemi docens

Torma András egyetemi tanár

Patyi András

hab. egyetemi docens Legfelsőbb Bíróság bírája

TARTALOMJEGYZÉK KÖSZÖNTŐ: Kis Norbert

1

Nemzeti Közigazgatási Intézet

Kerekasztalon az új Alaptörvény

Cserny Ákos, Gellér Balázs, Kukorelli István, Müller György, Patyi András és Torma András. Moderátor: Kis Norbert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3

Tudományos közlemények

Sári János: Az új magyar Alaptörvény – egy újfajta alkotmányosság lehetősége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fröhlich Johanna: Önértelmezési kérdések az új Alaptörvényben – gondolatok az R. cikk alkotmányértelmező szabályairól . . . . . . . . . . . . . . . Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alap­ törvény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16 23 30

1054 Budapest, Alkotmány u. 25. Tel.: +36 (1) 882-6800, fax: +36 (1) 882-6848, E-mail: [email protected]

szakmai fórum

Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: A területi közigazgatás úton az információs társadalom felé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klotz Balázs: A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának ­irányai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nemzetközi kitekintés

Közigazgatás-fejlesztés az EU-elnökség tükrében . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az Intézetről

Elérhetőség: Nemzeti Közigazgatási Intézet

Address: National Institute of Public Administration

Az Intézet az 1931-ben létesített Magyar Közigazgatástudományi Intézet szellemi örököse, a közigazgatási képzés és kutatás hagyományainak ápolója. Jogelődjei a közigazgatásért felelős tárca felügyelete alatt, 1998-től 2006-ig Magyar Közigazgatási Intézet néven, 2007 és 2010 között Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és KKözigazgatási Képzési Központ néven működtek.

Nemzeti Közigazgatási Intézet „Tudásbázis a szakértő közigazgatásért”

2 2011. január 1-jétől az Intézet a közigazgatási és igazságügyi miniszter felügyelete alatt kközponti hivatalként látja el feladatát.

1054 Budapest, Alkotmány str. 25. Tel.: +36 (1) 882-6800, fax: +36 (1) 882-6848, E-mail: [email protected]

43

National Institute of Public Administration “Knowledge base for a professional public administration”

55

About the institute The Institute is the successor – in intellectual endeavours – of the Hungarian Institute of Public Administration Sciences, founded in 1931, and the nurturer of education and research traditions in public administration. The organizations whose mandates the Institute has taken over – The Institute of Hungarian Public Administration (1998–2006) and Government Centre for Public Administration and Human Resource Services (2007–2010) – operated under ministries responsible for public administration. As of 01 January 2011, NIPA is serving as a central body within the Hungarian Ministry of Public Administration and Justice.

Az Intézet A

The Institute

• a közigazgatás szakmai és humánpolitikai megújítását szolgálja, tudásbázis a szakértő közigazgatásért; • a magyar közigazgatás továbbképzési, vezetőképzési és személyügyi rendszerének minőségirányítási és módszertani központja; • az államigazgatás személyügyi szolgáltatásainak módszertani, toborzási és kiválasztási központja; • szakértői hátteret biztosít a hazai és a nemzetközi közigazgatás-fejlesztési programokhoz.

• is actively involved in the process of rewriting the public administration’s professional and human resources policies; drawing up, in this capacity, a professional public administration knowledge base; • is the methodological and quality management centre responsible for the organization of professional and leadership training for the Hungarian public administration and human resources systems; • is a methodological recruitment and selection centre for public administration; • guarantees a consistent background support for the national and international public administration development programs.

2

3

67

Szemle

XXX. Jubileumi Országos Tudományos Diákköri Konferencia KIM különdíjasai Asbóth Márton: A helyi önkormányzatok közszolgáltatásai, és azok ellátásának módjai – különös tekintettel a közoktatás-szolgáltatásra . . Barna Dániel: A stabil alkotmány nyomában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ilyés Henrietta: A fővárosi, megyei Közigazgatási Hivatal (kormányhivatal) koordinációs és ezzel összefüggő ellenőrzési feladatai . . . . .

Varga Zs. András

71 74

Tudásalapú közigazgatási életpálya

Knowledge based public administration career

A humánerő forrása

The Human resource

Az Intézet

The institute

Az Intézet

The institute

• a közigazgatási utánpótlásképzés szervezője ervezője (ösztöndíjprogramok); • a közigazgatási továbbképzési rendszer zer fejlesztési és módszertani központja; • a vezetővé képzés, a vezetői kiválóságii képzés és a vezetői továbbképzés felelős intézménye; • a közigazgatási vizsgák (alapvizsga, szakvizsga) akvizsga) országos központja.

• is the organizer of the junior public administration training program (scholarship programs); • is the development and methodological centre of public administration training programs; • is the entity responsible for leadership training, leadership excellence training and training

• támogatja a közigazgatási humánstratégiai tervezést; • toborzási, pályázati és kiválasztási központként funkcionál; • módszertani útmutatókkal segíti a közigazgatási humánügyvitelt; • személyügyi IT szolgáltatórendszert működtet a központi közigazgatásban; • működteti a közszolgálat toborzási állásportálját (www.kozigallas.gov.hu), melyen évente több mint 3000 kormánytisztviselői és köztisztviselői, továbbá közel 15 000 közalkalmazotti pályázati felhívást tesz közzé.

• supports the design of human resources strategy in public administration • functions as a recruitment and selection centre; • supports human resources management in public

for the further development of leaders; • is the national centre of examinations for public administration (basics and special exams).

76

5

4

administration by providing methodological references • operates an IT based HR-service system within the central administration; • operates the public administration job portal (www. kozigallas.gov.hu), which lists more than 3000 civil servants and publishes close to 15 000 public employee applications annually.

6

7

hab. egyetemi docens legfőbb ügyész helyettes

Imre Miklós főiskolai tanár

Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Bitskey Botond

A Nemzeti Közszolgálati Egyetem három állami felsőoktatási intézmény, a Közigazgatástudományi Kar (volt Államigazgatási Főiskola), a Rendőrtiszti Főiskola és a Nemzetvédelmi Egyetem egyesülésével 2011 márciusában létesült és 2012-ben kezdi meg működését.

Alkotmánybíróság főtitkára

Az Egyetem missziója, hogy a közszolgálaton belül a polgári közigazgatás, a rendvédelem, a honvédelem és a nemzetbiztonsági szolgálatok személyi állományában erősítse a hivatástudatot és a szakértelmet, és összehangolt, tervezett utánpótlásképzést valósítson meg.

Kiadja a Nemzeti Közigazgatási Intézet. Felelős kiadó: Kis Norbert főigazgató. Cím: 1054 Budapest, Alkotmány u. 25. Telefon: 1/882-6800. Fax: 1/882-6848. E-mail: [email protected] Nyomdai munkák: Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft. Felelős vezető: Majláth Zsolt László ügyvezető igazgató. Cím: 1085 Budapest, Somogyi B. út 6. Telefon: 1/266-9290. Fax: 1/266-5190. E-mail: [email protected] A lap az AROP 2.2.5 – Humanerőforrás-gazdálkodás a közigazgatásban projekt keretein belül valósul meg.

2011. június

ISSN 0865-736 X

A Nemzeti Közigazgatási Intézet az Egyetem létesítésének gesztora és a továbbképzés területén az Egyetem stratégiai partnere.

National University of Civil Service

Európai Közigazgatás Térség

The National University of Civil Service was established in March 2011, by uniting three public higher education institutes: the Faculty of Public Administration (previously the College for Public Administration),

A Nemzeti Közigazgatási Intézet aktívan részt vesz a nemzetközi közigazgatás-fejlesztési programokban és kiválósági központként nemzetközi szakértői hátteret biztosít a központi közigazgatás számára.

the Police Academy and the National University of Defence. It will start its operation in 2012.

The National Institute of Public Administration actively participates in international public administration development programs and as a Centre of Excellence provides international expertise for the central public administration.

Az Intézet • felelt a magyar EU-elnökségi stáb felkészítésének szervezéséért (2008–2010); • A „Directors of Institutes and Schools of Public Administration” (DISPA) szervezet tagja, a 2011 első félévi DISPA találkozó gazdája, melynek témája: Új kihívások a közigazgatásban – Képzési stratégiák; • Európai Közigazgatási Intézet (EIPA) tagintézménye, az EIPA Igazgatótanácsi ülésének soros elnökségi házigazdája 2011 júniusában; • magyar elnökségi „European Public Administration Network” (EUPAN) programok szakmai támogatója; • „Organisation for Economic Co-operation and Development” (OECD) programok aktív résztvevője; • „European Public Sector Award” (EPSA) támogatója; • nemzetközi tisztviselői mobilitási programok résztvevője és szervezője (2011-ben 200 tisztviselő); • részt vállal nemzetközi együttműködésekben a képzés és az emberi erőforrás-gazdálkodás nemzetközi szintű fejlesztésének érdekében (European Society of Civil Servants (ESCS), United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA)).

The mission of the University is to strengthen the sense of vocation and professional knowledge within the personnel of the civil public administration, law enforcement, home-defence and national security service, and to accomplish a coordinated and planned junior program. The National Institute of Public Administration serves as a managing agent in the day-to-day operations of the University, yet it is also a strategic partner in its future training activities.

8

European Administrative Space

9

10

The Institute • was responsible for organizing the preparation of the Hungarian EU presidency staff (2008–2010); • is member of “Directors of Institutes and Schools of Public Administration” (DISPA) and hosts the DISPA 2011 semi-annual meeting, on the topic: New challenges in Public Administration – Training strategies; • is the member of European Institute of Public Administration (EIPA) and hosts the Board of Governors meeting; • is the professional supporter of the Hungarian presidency “European Public Administration Network” (EUPAN) programs; • participates in “Organisation for Economic Co-operation and Development” (OECD) programs; • is a supporter of “European Public Sector Award” (EPSA); • participates in the international mobility program for Public administrators (200 civil servants in 2011); • participates in international cooperation in order to enhance training and human resources management on an international level (European Society of Civil Servants (ESCS), United Nations Department of Economic and Social Affairs (UNDESA)).

11

Tisztelt Olvasó! A Nemzeti Közigazgatási Intézet arra vállalkozott, hogy 2011 júniusában újraindítja a 2007-ben elnémított Magyar Közigazgatás címû szakfolyóiratot. A tisztviselõi kar, az egyetemi mûhelyek, a közigazgatási szakma képviselõi régóta várták ezt a pillanatot. Sorsszerû, hogy a szaklap újraindítása egybeesik két fontos idõponttal: Magyary Zoltán születésének 123. évfordulójával és a Magyary nevét viselõ kormányzati közigazgatás-fejlesztési keretstratégia kihirdetésével. A Magyar Közigazgatás 1990 és 2006 között a Belügyminisztérium szakmai-tudományos, havonta megjelenõ folyóirataként mûködött. Történelmi gyökere a Boncza Miklós által szerkesztett, 1884-ben indult Magyar Közigazgatás szaklapig és a Magyary Zoltán-féle Közigazgatástudományig (1938–1945) vezethetõ vissza. A Magyar Közigazgatás független, a közigazgatás-tudományokkal foglalkozó tudományos lapként folytatja a jó hagyományokat. Célja a közigazgatás, a közmenedzsment és a közpolitika fejlõdését szolgáló lektorált kutatások és szakmai tapasztalatok közlése, a tudományos nézetek és a gyakorlati megfontolások közötti kölcsönhatás erõsítése, a közigazgatás minõségének fejlesztését szolgáló tudás közvetítése. Tudományos közleményeket publikál a közigazgatás fejlesztésével kapcsolatos hazai és nemzetközi kutatási eredményekrõl, tudományos mûhelyek, iskolák eszmecseréjérõl. Szakmai fóruma a közigazgatási praxis mûvelõi kö-

zötti tapasztalatcserének, a jó gyakorlatok bemutatásának és a közszolgálat változásait bemutató tudósításoknak. Nemzetközi kitekintést ad a nemzetközi közigazgatás-tudományi kutatásokról, a külföldi közigazgatási stratégiákról és gyakorlatokról, az európai közigazgatási rendszerek közeledésérõl és együttmûködésérõl, az EU törekvéseirõl és a nemzetközi szervezetek közigazgatás-fejlesztési programjairól. És nem utolsósorban szemlézzük a közigazgatás világának szakmai és tudományos eseményeit, híreit, programjait, recenziókat és konferencia-beszámolókat közlünk. A tartalmi fejlõdést formai változások is követik. A kezdetekkor a lap fehér borítóban, piros betûs címmel jelent meg (1990–1991). Ezt váltotta fel a jellegzetes halványsárga alapon piros-zöld címfelirat. Az arculat a lap újraindításával módosul ugyan, de a periodika védjegyévé vált alapvonások megmaradnak. Bízunk abban, hogy a Magyar Közigazgatás újra ott lesz a közigazgatást tanulóknak és a közigazgatás elméleti és gyakorlati mûvelõinek asztalán, segítve napi munkájukat és támogatva a jó közigazgatás kialakítását. A Magyar Közigazgatás on-line változatának elindulásával pedig a tartalmak a világhálón keresztül a korábbiaknál szélesebb olvasótáborhoz fognak eljutni. A fõszerkesztõ

Kerekasztalon az új Alaptörvény Az Alaptörvény megalkotása óta egyre mélyebb és letisztultabb szakmai diskurzus van folyamatban, amelynek a Magyar Közigazgatás is fórumot ad. A Nemzeti Közigazgatási Intézetben 2011. május 11-én rendezett kerekasztal-beszélgetés résztvevõi a közjog professzorai: Kukorelli István, Torma András, Müller György, Gellér Balázs, Patyi András és Cserny Ákos alkotmányjogász. Az Intézet fõigazgatójának moderálásával lezajlott beszélgetés fõbb kérdései a következõk voltak: Milyen közjogi igény áll az Alaptörvény megalkotása mögött? Megfeleltethetõ-e az Alaptörvény nemzetközi összehasonlításban valamilyen modellnek vagy egy sajátos magyar modellrõl beszélhetünk? Mi a közjogi jelentõsége az Alaptörvény preambulumának? Hogyan értékelhetõek az Alkotmánybíróság hatáskörével kapcsolatos rendelkezések, erõsödött vagy gyengült az alkotmányvédelem intézményrendszere az Alaptörvény által? Melyek a hatalommegosztás új határvonalai az Alaptörvényben? 2012-tõl hivatkozhatunk-e a hatályon kívül helyezett Alkotmányt 1989–2011-ig értelmezõ alkotmánybírósági határozatokra?

Milyen közjogi igény áll az Alaptörvény megalkotása mögött? Müller György: Véleményem szerint alkotmányozási kényszerhelyzetrõl nem beszélhetünk. 1989–1990-ben kialakult Magyarországon egy mûködõképes állam, jogállami berendezkedés, ez funkcionál jelenleg is. 2010-ben azonban a választások eredményeként alkotmányozási helyzet keletkezett, amellyel a kétharmaddal kormányzó pártszövetség élt. Ugyanakkor évrõl évre világosabbá váltak az 1989–90-es alkotmányszöveg komoly hiányosságai; ilyen szempontból a korrekció igénye okkal merült minden parlamenti ciklusban. Nem csak arról a problémáról van szó, hogy az Al-

kotmány az 1949. évi XX. törvény címet viseli, amely egyszerûen megváltoztatható. A kormányzati viszonyok témakörébõl emelek ki néhány tartalmi kérdést. Mindenki tudja, hogy Magyarországon 1990 óta miniszterelnöki kormány van. A miniszterelnök funkcióját mégis az ülésvezetésben definiálja a magyar Alkotmány: a miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, mintha nem miniszterelnöki kormány lenne, hanem egy másik modell, amikor a kormányfõ csak elsõ az egyenlõk között. Egy másik példa: a Kormány még mindig rendelkezik egy látszólag nagyon fontos hatáskörrel, mert minden államigazgatási szerv aktusát felülvizsgálhatja. Ez is a régi szövegbõl maradt, közben a bírói út miatt teljesen kiüresedett a jogkör. Az utolsó példám komoly kérdéskör, amellyel egyébként Schmidt Péter foglalkozott több tanulmányában. A Parlament és a Kormány viszonya egészen furcsán jelenik meg az alkotmányszövegben. Azt mondja a jelenlegi Alkotmány, hogy a Parlament határozza meg a kormányzás irányát és szervezetét, mintha a Parlamentnek lenne kormánya, mintha a Parlament alá lenne rendelve a kormány, és a hatalmi ágak szétválasztása helyett fennállna az államhatalom egysége, ami már rég túlhaladott, és nem is így van. Sok hibája van tehát a hatályos Alkotmánynak, benne ragadtak avítt szövegek. Ennek ellenére, az 1989-es találó mondás, miszerint a ’49-es Alkotmányból nem maradt több, minthogy Budapest az ország fõvárosa, a változtatások szellemiségét illetõen igaz. Torma András: Úgy gondolom, hogy alkotmányozási kényszerhelyzet volt Magyarországon. 1989 õszén az Új alkotmányt Magyarországnak címû írásomban ezt már leírtam. Szubjektív és objektív okai is voltak annak, hogy Magyarország alkotmányozási kényszerhelyzetben volt. A szubjektív ok maga az a tény, hogy az Alkotmány formálisan 1949-ben született, tehát jogilag nem más, mint az 1949. évi XX. törvény. Ez a magyar embereket irritálta, és jómagam magyar emberként számtalan külföldi kollegával való beszélgetés során szégyenkeztem amiatt, hogy Magyarországon még mindig az 1949. évi XX. törvény van hatályban. Húsz évvel a rendszerváltás után éppen eljött az ideje annak, hangsúlyozom szubjek-

4

Magyar Közigazgatás

tív okok miatt, hogy legyen egy új alkotmány. Ami az objektív körülményeket illeti, ha elolvassuk a hatályos Alkotmány preambulumát, kiderül, hogy ez egy átmeneti jogszabály. Átmeneti idõre készült, jószerével amikor fogalmazták, még azt hittük, hogy Magyarország világkiállítást szervez majd, és az 1990-es évek közepére az új magyar államszervezet és jogrendszer megszilárdul. Hittük, hogy négy-öt év múlva eljön majd az ideje egy új alkotmánynak. 20 év múltán azonban még mindig átmeneti alkotmány idõszakában éltünk. A hatályos preambulum tehát nem hagy kétséget afelõl, hogy egy átmeneti alkotmánynak a mindennapjait éljük. Abban egyetértek Müller Györggyel, hogy a magyar Alkotmány tele van a szocialista idõkbõl származó jogintézményekkel. Nem csak annyi maradt tehát, hogy Magyarország fõvárosa Budapest. A hétköznapi életben ez terjedt el, de számtalan szocialista örökség maradt az Alkotmányban. Egy messzirõl jött emberre, Herbert Küpper professzorra hivatkoznék, aki egy tanulmányában tételesen bizonyítja, hogy Alkotmányunk tele van szocialista maradványokkal, amelyeket újra kell definiálni, illetve ki kell iktatni. Siralmas, ami a közigazgatás tekintetében a hatályos Alkotmányban olvasható. Amikor mondjuk, a Kormány feladatait nekiáll taxálni, ez nyilvánvalóan nem jó megoldás, hiszen a taxáció soha nem lehet teljes, illetve tökéletes. Hozzáteszem, hogy a 2012-ben hatályba lépõ Alaptörvénynek a megoldása számomra sokkal szimpatikusabb: azt mondja, hogy amit jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe, az a Kormány feladatés hatáskörébe tartozik. Összefoglalva: szerintem igenis volt alkotmányozási szükséghelyzet. Patyi András: Az Alaptörvény megalkotása kapcsán nem a kényszer felvetése a legfontosabb kérdés, mert az alkotmányozási kényszer kérdése a politikai döntés világához vezet. Inkább arra utalnék, hogy a ’89-ben átmeneti jelleggel megalkotott, de sajnos utána állandó alaptörvénnyé váló Alkotmánnyal ki nem cserélt, fel nem váltott alkotmány helyett, végleges alkotmány megalkotására szükség volt. Egyrészt, mert a hatályos Alkotmány keletkezési évszáma is vállalhatatlan volt, másrészt, mert magát ideiglenesnek jelölte meg. Harmadrészt azért is szükség volt egy új alkotmány megalkotására, mert a jogállami alkotmánymódosítások

ellenére körülbelül 40 olyan rendelkezést tartalmazott, amely még a szocialista, valamint számos olyat, amely még a ’36-os szovjet Alkotmányból lett átvéve. A már említett, Kormány aktus-felülvizsgálati jogköre ráadásul a ’36-os szovjet sztálini–buharini alkotmányba az ország szövetségi jellege miatt került bele annak idején. E mellett nemcsak azért volt szükség az ideiglenes alkotmány kicserélésére, mert sok avítt rendelkezés volt benne, hanem mert a ’89-es Alkotmány volt Európa leggyakrabban változtatott Alkotmánya. Majdnem hatvan alkalommal „nyúlt hozzá” az Országgyûlés, úgy, hogy nem volt állandó monolitikus alkotmányozó többség az Országgyûlésben. Voltak, vannak rendelkezések, amelyeket majdnem tízszer módosítottak. A VIII. fejezet, amelyik a haderõ bevetésére, jogállására vonatkozik, körülbelül tizenkétszer változott ez idõszak alatt. Tehát ez az Alkotmány rendkívül instabil volt, fel kellett váltani egy olyannal, ami stabilabb, vagy remélhetõen stabilabbá válik. És végül az új alkotmány megalkotásának egyik fõ indoka volt, hogy számos alkotmányos intézmény vagy kérdés részletes szabályozása hiányzott, így éppen a közigazgatás és a közigazgatással összefüggõ jogvédelem megfelelõ mélységû szabályozása; ez utóbbi ’89-ben már a bizottsági vita során került csak be egy rövid mondat erejéig (50. § [2] bekezdése). Kukorelli István: Nem tartom szerencsésnek a szükség vagy kényszer fogalmakat. Már a ’90-es években is sokan foglalkoztak azzal, hogy meddig ideiglenes az alkotmány. Én inkább egyfajta 20 éves jogalkotói mulasztásként fogom fel, illetve a jogalkotói kötelezettség elmaradásaként. Nagyon érdekes ebbõl a szempontból megnézni a mindenkori kormányok, pártok filozófiáját, a kérdéshez való hozzáállásukat, vagy például a jogtudomány, az alkotmányjog tudományos hozzáállását. Ez nagyon tanulságos, hiszen valamennyien vagy félszáz olyan konferencián vettünk részt, ahol többek között arról volt szó, kell-e ennek a hazának új alkotmány, meddig ideiglenes az alkotmány. Szükség volt egy megállóra, úgy mondanám, az alkotmány megújítására, konszolidációjára. Ezt a jogalkotói kötelezettséget részben a preambulumból vezethetjük le, mert egy ilyen hosszú,

Kerekasztalon az új Alaptörvény átmenetiség szembe megy a jogállammal, s akárhogy nézem, sokaknak nem tetszett a ’49. évi XX. törvény, és nem is nagyon lehetett elmagyarázni, miért van ez így. Voltak kizárólag számszaki és szerkezeti átalakítást igénylõ sikertelen módosítási kísérletek is. Az új alkotmányt a magyar útra jellemzõ folyamatos alkotmányozás is igényelte. Az eredeti, 1989-es szöveghez képest 34 módosítás számolható össze az új alkotmányig. Az alkotmánymódosítások Tölgyessy Péter hasonlatával élve „egymásra rakódott jégtáblák, amelyek csúszkálnak”, és hét különbözõ alkotmányozó hatalom sokféle értékalapú döntést hagyott benne. Soha nem döntött az egészrõl egy alkotmányozó hatalom, és tényleg vitatható ilyen szempontból a legitimitása. Az Alkotmány egyes rendelkezéseinek hatályossága is megdöbbentõ: különbözõ jogszabály-nyilvántartó helyeken más és más volt a hatályos Alkotmány. Legszebb példa az „a” betû az Alkotmánybíróság fejezetén belül, azaz lehetnek-e tagjai „a” pártnak az alkotmánybírák, és hadd ne hozzam a példákat. Zlinszky professzor úr mondta egy konferencián, hogy az alkotmányjog, a közjog az egyik legsikeresebb jogága az elmúlt húsz évben. Tehát feljövõben, fejlõdõben van, élõ jogággá vált. Lehet igaz vagy nem, mindenesetre ritka az a korszak a magyar történelemben, amikor valami elindult, és különbözõ alkotmányos intézmények, legelébb az Alkotmánybíróság, de az alkotmányjog-tudomány is élõvé tették az Alkotmány apróbetûit. Amiért ezt elõhoztam, látható, hogy óriási a kontraszt a még hatályos Alkotmány és az azt körülvevõ, széles értelemben felfogott közjog között. Ezért is volt tehát egyfajta kötelezettség ennek az átgondolása, hiszen nem jó, ha ilyen a viszony az alaptörvény és közvetlen környezete között. Ezek legalábbis meggondolandó indokok voltak az Alkotmány megújítása elõtt. A kétharmados parlamenti többséggel megteremtõdött a lehetõség az alkotmányozásra. Az más kérdés, hogy az összhang megvalósult-, megvalósul-e a sarkalatos törvényekkel együtt. Gellér Balázs: Véleményem szerint szûken vett jogpozitivista indoka nem feltétlenül volt egy új alkotmány megalkotásának. Még azt is el

5

tudom képzelni, hogy több jogtechnikai problémát okoz az új Alaptörvény, mint amennyit megoldott, hiszen a korábbi Alkotmány értelmezését egy folyamatos alkotmánybírósági munka kísérte, amely megpróbálta a jogi hiátusokat valamely módon feloldani. Tehát ha csak jogpozitivista szemszögbõl nézem, nem biztos, hogy kevesebb problémával állunk most szemben, mint a korábbi alkotmány alapján. De van a jognak egy rendkívül fontos másik oldala, egy érzelmi, ideológiai üzenete, mint a büntetõtörvénytõl kezdve minden törvénynek, és legfõképpen egy alaptörvénynek, az alkotmánynak. Az alkotmánynak, ha össze kell vetni a jogtechnikai jellegû tartalmát az érzelmi, ideológiai tartalmával, akkor nyilvánvalóan a szimbolikus tartalma a jelentõsebb. Ilyen szempontból viszont rendkívül fontos döntés egy új alkotmány megalkotása, és ez a döntés azt jelenti, hogy vállalja-e a ’90 elõtti rendszerrel a kontinuitást az ország egy új alkotmány során is, vagy kinyilvánítja-e, hogy nem, mert itt valami gyökeresen más történik. Ez az Alaptörvény az én olvasatomban arról szól, hogy az ország húsz évvel késõbb ugyan, de kinyilvánította: nem vállal közösséget a korábbi elnyomó, kommunista rendszerrel, és ez talán mindennél fontosabb. Ugyanakkor épp ez a nyilatkozat hordozza magában azokat a súlyos konfliktusokat is, amelyek az elmúlt húsz évben az egész alkotmányjogot átszõtték, hiszen az AB-nak számos határozata szól a jogkontinuitás létezésérõl, és hogyha ezt alkotmányos szinten kizárjuk – márpedig az Alaptörvény ezt kizárja –, akkor felmerül a korábbi jogfolytonos jogviszonyok újraértékelése, újraértékelésük szükségessége. Egyrészrõl azt hiszem, hogy egy rendkívül fontos szimbolikus lépésrõl van szó, másrészrõl pedig – visszahelyezve egy jogdogmatikai rendszerbe, a jog logikájának rendszerébe – komoly kihívások elé fog állni az alkotmányjog. Cserny Ákos: Valóban kitapintható volt egyfajta igény egy új alaptörvény megalkotására, ugyanakkor – véleményem szerint – az igénynek nem csupán „közjogi”, hanem egyéb más, pl. morális és politikai aspektusa is létezik. Mindenképpen egyfajta „szükséget” jelenthet pl. az a kiindulópont, hogy az Alkot-

6

Magyar Közigazgatás

mány átfogó módosítását az utolsó pártállami – tehát nem egy valós legitimitású – Országgyûlés végezte el. Ezen kívül, ha nemzetközi összefüggések között értékeljük a kialakult helyzetet, akkor azt is látni kell, hogy valamennyi volt szocialista kelet-közép-európai ország alkotott új alkotmányt a rendszerváltást követõen. Nem mellesleg pedig Alkotmányunk egyik alapvetõ funkcióját semmisítette meg az a tény, hogy összességében több mint 50, de 1989 óta is több mint 30 módosítása volt. Mindezek az érvek úgy gondolom, hogy egyenként is megállják a helyüket egy alkotmányozás kiindulópontjaként. Mindazonáltal néhány éve több gondolkodót „gyötörnek” kételyek hatályos Alkotmányunk valódi tartalmát illetõen. Ennek oka mindenekelõtt abban keresendõ, hogy a 2007. évi LXXXII., ún. deregulációs törvény a jogszabály módosítások új rendjét irányozta elõ a 6. § (10) bek. alapján, legalábbis az 1987. évi XI., jogalkotási törvényhez (a továbbiakban: Jat.) képest. Azt rögzítette ugyanis, hogy egy módosító jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezése nem érinti a módosított jogszabályi rendelkezés hatályát. Ezzel nem is lett volna semmi probléma akkor, ha a Jat. nem éppen ennek ellenkezõjét deklarálta volna jogalkotási és jogalkalmazási alapelvként (13. §), ti. a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi. Tekintettel arra, hogy a Jat. módosítására akkor nem került sor, az új jogalkotási törvény hatálybalépéséig „sokak számára nem volt elfogadható” az ún. deregulációs törvényben lefektetett jogalkotási és jogalkalmazási gyakorlat. E momentum az Alkotmány szempontjából azért érdekes, mert az Országgyûlés a 2007. évi LXXXVIII. alkotmánymódosítással – mely 2008. január 1-jével lépett hatályba – az Alkotmány tartalmát lényegében hatályon kívül helyezte a Jat. 13. §-a alapján. És ha ez igaz, akkor az Alkotmány ma üres, tehát gyakorlatilag szokásjogi alapon beszélhetünk egyáltalán alkotmányról. Ha pedig ez így van, akkor – azon túl, hogy ebbõl sok más összefüggés is következik – tulajdonképpen egyfajta jogi „kényszer” is van egy új alaptörvény megalkotására.

Megfeleltethetõ-e az Alaptörvény nemzetközi összehasonlításban valamilyen modellnek vagy egy sajátos magyar modellrõl beszélhetünk? Patyi András: Nem vagyok biztos abban, hogy magyar modell született. Eredetileg egy másfajta hosszúságú alaptörvényben gondolkozott az Országgyûlés Alkotmány-elõkészítõ Bizottsága, és a Bizottság által elfogadott koncepció is egy nagyon rövid alkotmányra tett javaslatot. Megjegyzem, hogy a jelenleg hatályos Alkotmány európai viszonylatban is a rövidek közé tartozik, ennél talán csak a királyságok régen elfogadott alkotmányai a rövidebbek. A demokratikus átmenet során elfogadott portugál, spanyol, török és görög alkotmányok ennél mind hosszabbak, tehát a jelenleg hatályosnál rövidebb alkotmányt létrehozni nehéz lett volna, végül nem is született rövidebb alkotmány. Annyiban viszont sajátos az új Alaptörvény, hogy magát nem alkotmánynak, hanem alaptörvénynek hívja, ugyanakkor alkotmányként a történelmi alkotmányt említi a „Nemzeti Hitvallás”-ban, illetve az Alapvetõ rendelkezések R) cikkében, az ún. értelmezési rendelkezésben. Magát nem nevezi sehol alkotmánynak, hanem csak a jogrendszer alapjaként, amelynek szabályai és az alkotmányos jogszabályok mindenkire kötelezõek. Ugyanakkor az alaptörvény megjelölés (latinul: lex fundamentalis) a történeti alkotmány mûködési körén és idején belül a sarkalatos törvényt jelentette. Azokat a törvényeket, amelyek a közönséges törvények közül kiemelkednek, és az alkotmány részét képezik. Tehát a történeti alkotmányra való hivatkozás és az alaptörvény elnevezés egymással viszonylagos ellentétben áll vagy állhat. Annyiban is különös, hogy a Nemzeti Hitvallás – ami sokkal több, mint egy egyszerû preambulum – a történeti alkotmányra, és annak folytonosságára is hivatkozik a Szent Korona, illetve a történelmi alkotmány felfüggesztésének elutasítása kapcsán. Ez nagyon különös keretet biztosít az Alaptörvénynek. Miközben az Alaptörvény, mint pozitív vagy jogtechnikai szöveg, egyébként nem lóg ki sehonnan. Egy logikus felépítésû, jól követ-

Kerekasztalon az új Alaptörvény hetõ szöveg, ebbõl a szempontból nem szokatlan, de a keret mindenképpen az. Kukorelli István: A koncepciót még úgy keresztelték el a szakirodalomban, hogy „magalkotmány” készült. Ez az alkotmány szerintem nem zsebalkotmány és nem magalkotmány, én nagyon határozottan azt mondanám, több száz alkotmány összehasonlításában, hogy ez egy chartális alkotmány és a kontinentális alkotmányokra emlékeztet. Matematikailag is lehet bizonyítani – összeszámoltuk a mondatokat, paragrafusokat –, hogy a régi alkotmány 122 paragrafusból áll, a mostani pedig 106-ból, a Nemzeti Hitvallás nélkül. A hitvallás 33 mondat. Ha a mondatokat nézem, akkor még több is a mostani, tehát a tények, a számok nyelvén is azt mondhatjuk, hogy ez messze nem zsebalkotmány. Az is jellemzõ rá, hogy szinte minden klasszikus tárgykört szabályozni kívánt és szabályoz is. A modernizációs tárgyköröket is, például újdonság a közpénzügyek, a gazdasági alkotmányosság kérdése. Igaz, ezeket erõsen keretjelleggel teszi. Van, ahol visszavesz, például a Parlamentnél vitatom, szükség van-e külön törvényt alkotni az Országgyûlésrõl, ez a magyar közjogban teljesen szokatlan, de van, ahol hozzátesz, például a különleges jogrendnél. Eljutunk ahhoz a nagyon lényeges kérdéshez, hogy mit bíz rá a tehermentesítõ törvényekre, az úgynevezett sarkalatos törvényekre az alkotmány, mert ez koncepcionális kérdés. Sokan azt mondják, hogy most kezdõdött el igazán az alkotmányozás Magyarországon, és izgalmas, hogy a stafétabotok, a kapcsolódások milyenek lesznek, kell-e majd visszamódosítani adott esetben az alkotmányt, amikor elkészülnek a sarkalatos törvények. Az pedig magyar kuriózum, hogy ezt a chartális alkotmányt alaptörvénynek hívják, szerintem az alkotmány magasabb értékû fogalom, mint az alaptörvény. Ezt használták a magyar közjogászok 1790-tõl, és Európában is ez az elnevezés honos. Tehát egy érdekes kísérlet történt, feladtuk az alkotmány fogalmat, hogy az új Alaptörvényt jobban el lehessen helyezni a történelmi alkotmány folyamatában. Az alkotmány fogalma ugyanakkor megõrzõdik az Alkotmánybíróság elnevezésében és minden bizonnyal a jogág megjelölésében, a jogtudományban.

7

Torma András: A rendszerváltás után minden energiáját az Európai Unióhoz való csatlakozásnak szentelte az ország, vagyis a jogrendszerünket, a jogrendszerünk fejlesztési irányait Brüsszelre vetítettük, és igyekeztünk az Uniós elvárásokhoz igazítani a teljes államszervezetet és jogrendszert. Ebbõl kialakult a magyar közjogban egy egészségtelen tendencia, mégpedig az, hogy mindig mindenhez nyugati példát kerestünk és találtunk is nyilvánvalóan. Akkor azt mondtuk, hogy mert náluk, Nyugaton ilyen módon szabályozzák ezt és ezt, ezért nálunk is ilyen módon kell szabályozni. Egyfelõl tehát teljesen megfeledkeztünk Kelet-Európáról, az ottani szabályozási technikák megismerésérõl, másfelõl pedig mindenhez Európai Uniós kapaszkodót kerestünk. Én úgy látom, hogy az Alaptörvény szakított ezzel a negatív tendenciával. Az Alaptörvény szerintem kifejezetten magyar alaptörvény, tehát se nem amerikai, se nem francia, se nem kontinentális típusú, hanem – tartalmilag és formailag – magyar. Hála Istennek, eljött az idõ, amikor valóban magyar alaptörvényt csináltunk. Nem csak azért, mert azzal a mondattal kezdõdik, hogy „Isten áldd meg a magyart” és nem is csak azért, mert Magyarországnak hívjuk hazánkat, hiszen ez sok mindenben hasonlít a nyugat-európai alkotmányokra, de ez egy valóban magyar jogalkotási termék, és legyünk arra büszkék, hogy végre van saját alaptörvényünk! Ebben az értelemben – megítélésem szerint – sajátos magyar modellrõl beszélhetünk. Müller György: Ha a specialitást keressük, úgy gondolom, hogy a magyar Alkotmány vagy a magyar Alaptörvény specialitása sok európai alkotmányhoz képest önmagában véve a kétharmados törvény, illetve az Alaptörvénytõl a sarkalatos törvény, tehát van egy chartális alkotmány, és ahhoz képest még van számos 2/3-os törvény. Több mint 20 sarkalatos törvénnyel számolhatunk, amellyel persze a mostanihoz képest nem keletkezik új helyzet. Ami újdonság, hogy a kétharmados követelmény az alapjogok és az államszervezeti viszonyok szabályozásán túl társadalom- és gazdaságpolitikai ügyekre is kiterjed. Cserny Ákos: Összességében véve tipikus kontinentális alkotmányként értékelhetõ az új

8

Magyar Közigazgatás

Alaptörvény, megfelel a magyar hagyományoknak, ami különösen az elõzmények – „magalkotmány” – viszonylatában üdvözlendõ. Az alaptörvény megnevezés ugyanakkor a sarkalatos törvények konstellációjában kaphat jelentõséget. Alapját képezheti ugyanis az állami szervezetnek és mûködésnek, amire aztán ráépülnek, tulajdonképpen tartalommal megtöltik a sarkalatos törvények. Mindazonáltal az alkotmány fogalom – a klasszikus értelmezés szerint – valóban egy felsõbbrendû értéket fejez ki az alaptörvényhez képest. Belsõ felépítését tekintve tulajdonképpen folytatja azt a hagyományt, miszerint az Országgyûlés és az államfõ témaköre jóval részletezettebb szabályozást kap a többi állami szervhez viszonyítva. Ez pedig csak abban az összefüggésben elgondolkodtató, amennyiben ezen témaköröket is sarkalatos törvények részletezik majd a késõbbiekben. Gellér Balázs: Egy gyakorló jogász szempontjából egy alkotmánynak, egy alaptörvénynek az igazi értékét az alkalmazhatósága adja meg, nem az, hogy hosszú vagy rövid. Nyilván sok más szempontból fontos, hogy mely kérdések válnak gyakorlatilag megváltoztathatatlanná, melyek lesznek megváltoztathatók a sarkalatos törvényekben. De igazából ennek az alkotmánynak a gyakorlati értékét az fogja meghatározni, mennyire lehet rávenni a joggyakorlatot, hogy bevonja a jogalkalmazás körébe. Jelenleg ugyanis gyakorlatilag az Alkotmánybíróság és esetleg a Legfelsõbb Bíróság közigazgatási ügyszaka hivatkozik az alkotmányra, a többi bíróságok elzárkóznak az alkotmány bármiféle gyakorlati alkalmazásától, ami viszont nagyon sajnálatos. Nekem az lenne a vágyam és a reményem, hogy ez az alkotmány átmenjen a mindennapi joggyakorlatba.

Mi a közjogi jelentõsége az Alaptörvény preambulumának? Patyi András: A „nemzeti vívmány” jelentése az értelmezéstõl függ, a Nemzeti Hitvallás pedig egy konkrét szöveg. Ugyanakkor a Nemzeti Hitvallás harminc mondatának nem mind-

egyike alkalmas arra, hogy ez alapján jogszabályt értelmezzünk, ugyanakkor sok olyan elég kockázatos mondata van, amely vita alapját képezheti. Például nem ismeri el a kommunista alkotmányt, és felveti annak az érvénytelenségét. A legalitás és jogfolytonosság talaján végbement rendszerváltozás alapelvéhez képest, ez vajon azt jelenti, hogy mégsem a jogfolytonosság alapján ment végbe a rendszerváltozás? Helyet adhatunk valamiféle kárpótlási igényeknek, egyéb más igényeknek, vagy akár büntetõ igények elévülési kérdései is újra felélednek? E kérdésekre most még nem feltétlenül tudjuk a választ, a sarkalatos törvények hiányában. Önmagában jónak tartom, hogy egy hosszabb, egyesek által „sérelminek” nevezett preambulum született, mely egyébként nem annyira sérelmi, hiszen nem is sorolja fel talán az összes lényeges sérelmet. Fontos emlékeztetõ ugyanakkor azok számára, akik esetleg fiatalok, nem éltek abban vagy ebben az idõszakban, vagy adott esetben elfelejtették már, hogy honnan és merre tart az ország. Kukorelli István: Sok preambulumot olvasva, lehet azt mondani, hogy a Nemzeti Hitvallás valóban magyar sajátosság. Az Európai Uniós államok közül ez a leghosszabb, a lengyel, ami hasonló nagyságrendû. A preambulum pozitív oldaláról kezdeném, és ez az egész alkotmányra is igaz: az a rendeltetése, hogy a nemzeti identitást próbálja kifejezni, a közösség összetartozását. Az alkotmány szimbolikája is erre utal, ezért is gondoltam, hogy a nemzeti ünnepeknek itt lenne a helye. „Magyarországnak mindig volt alkotmánya” – ez a nemzeti történeti tudat is megjelenik a hitvallásban, és ez feltétlenül pozitív. A modern alkotmányokban három tartalmi eleme van a preambulumoknak, az egyik a felhatalmazási klauzula, ez nem a legsikeresebb. Teljesen szokatlan, hogy az Alaptörvény a végén utal vissza az alkotmányozó hatalomra: az alkotmányt az Országgyûlés a fentiek alapján fogadja el, ez fura felhatalmazási klauzula. A történelmi narratívát sem sikerült jól és tárgyilagosan leírni. Hiányolom az alkotmányjogilag releváns történelmi tényeket. Például 1848 miért hiányzik a preambulumból? A történelmi narratívát, ha olvassuk, akár a horvátok-

Kerekasztalon az új Alaptörvény nál, akár a lengyeleknél, ott pozitív vagy tényszerû történelmi példákat sorolnak fel leginkább. A harmadik elem az „értékek” köre. A preambulum az alkotmány része, értelmezési keretül szolgál. Megnehezíti a mindennapi értelmezõ dolgát, hogyha a jogalkotó rengeteg olyan értéket ír be a szövegbe, amit alkotmányjogilag nem tudok mihez kötni. Például büszkék vagyunk a Nobel-díjasainkra, de mihez kössem? És itt nem önmagában az értékekkel vitatkozik az ember, mert számtalan dologgal én is egyetértek, én is büszke vagyok a szellemi teljesítményre, sok mindenre, ez szép, ám nyitott marad, hogyan lehet ezeket beletenni az értelmezési keretbe. A preambulum nem véletlenül váltott ki sokféle vitát, érdekes lesz az európai fogadtatása is.

9

abban az értelemben feltétlenül helytálló, hogy közjogi szempontból a demokratikusan megválasztott parlament megalakulása fordulópontot jelentett. Ehhez azonban egy folyamat vezetett, amelynek a jelzése szerintem hiányzik. 1990 tavaszán a demokratikus választást az 1989 õszi alkotmányszöveg tette lehetõvé, amelyre az Ellenzéki és a Nemzeti Kerekasztal nélkül nem kerülhetett volna sor.

Gellér Balázs: Azt gondolom, hogy ez inkább egy sikerült, mint egy nem sikerült preambulum, nem tartom rossznak, bár az értelmezésén lehet vitatkozni. Ez kisegítõ jellegû más alkotmányoknál is, ha az alkotmány értelmezésében értelmezési probléma kerekedik, akkor a preambulumot segítségül lehet hívni. Vannak a pozitív joggal nehezen összeegyeztethetõ mondatok, ez nem annyira szerencsés. Nem tökéletes preambulumról van szó, de én azt hiszem, megmagyarázható az az érzelmi felhang, ami kiolvasható belõle. Egyszerûen arról van szó, hogy a preambulum a magyarázata az alkotmányozásnak. Tehát az érzelmi töltet túlmutat valamin, megmagyarázza, hogy miért van szükség egy új alkotmány létrehozására.

Torma András: A jelenlegi Alkotmányban – sok minden mellett – én hiányoltam, hogy nem volt értékorientált, nemigen próbált értékeket közvetíteni. Az Alkotmány tehát egy teljesen száraz, kifejezetten értékhiányos szöveg. Ebbõl fakadóan részemrõl elvárás volt, hogy az új alkotmány értékorientált legyen. És íme, itt van az Alaptörvény, amelynek a preambulumában, a Nemzeti Hitvallásban igen sok érték található. Ilyennek ítélem a kereszténységre való utalást, az ezer éves államiságunkat, a hûséget, a hitet és a szeretet, a munka becsületét, a méltányos ügyintézéshez való jogot stb. Azt vallom, hogy mindez nagyon is helyénvaló. Mindazonáltal tény az is, hogy az Alaptörvény R. cikke úgy fogalmaz, hogy e dokumentumot a Nemzeti Hitvallással (is) összhangban kell értelmezni, ami nem lesz könnyû jogalkalmazói (és jogalkotói) feladat. Komoly fejtörést fog okozni az a mondat is, amely szerint: „Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, … ezért kinyilvánítjuk érvénytelenségét.” Ez azt jelenti például, hogy a rendszerváltás utáni teljes húsz év jogi dokumentumai is „érvénytelenek”?

Müller György: Csak annyit tennék hozzá, hogy bizonyára a preambulum az Alaptörvény legvitatottabb része, mert felvet kérdéseket, amelyek körül nincs konszenzus. A történelmi narratívát illetõen az egyik dolog, ami szóba jött, hogy hiányzik az 1946. évi I. törvény. De van más is, ami elgondolkodtat: nem túl rövid-e az a mondat, amely 1944. március 19-tõl 1990. május 2-ig 66 évet fog át. Magyarországon. 1944-ben a német megszállás után sok minden történt, Szálasi Ferencnek a kormányzóból kikényszerített kinevezése elõtt és után is. Az alkotmányszöveg kimondja 1990. május 2-át a demokratikus berendezkedés kezdeteként, ami

Kukorelli István: Nagyon fontosnak gondolom, amit Torma András mondott az értékekrõl. A preambulumban megjelenik a kereszténység fogalma. Máris az értelmezés kellõs közepében vagyunk, hogyha értékeket védünk, a jog nyelvén, az mindig valami értékvita eldöntése. És abban a pillanatban megjelenik a kisebbségben levõk problémája. Bizonyos szempontból – azt szoktuk mondani –, mindannyian kisebbségben vagyunk. Tehát ha értelmezzük a kereszténység nemzetmegtartó szerepét, ezzel én is teljes mértékben egyet tudok érteni. A másik tétel, hogy becsüljük országunk különbözõ vallási hagyományait. Ha tovább lapozunk, ott van a lelkiis-

10

Magyar Közigazgatás

mereti szabadságról szóló regula, ami lehetõvé teszi a világnézet szabad megválasztását. Így valahogy összeáll a kép, de minden más értéknél nem tudom majd így levezetni, ha értelmezni kell. Van egy ilyen kisebbségeket védõ legitimációs funkciója az alkotmánynak. A többes szám elsõ személy használatát át kellett volna olvasni még egyszer abból a szempontból, hogy mit értünk „mi” alatt. Torma András: Igen, a sok pozitívum mellett én ezt tartanám nagy-nagy kérdõjeles megoldásnak. Amikor elõadást tartottam az alkotmányról, ellenállást éreztem a hallgatóság részérõl, amikor a kereszténységet említettem, és voltak hallgatók, akik azt mondták, hogy ez teljesen nem helyén való dolog, mert lám az Európai Unió alkotmányozása során is felmerült a kereszténység, és ott ezt negligálták, és akkor mit keres a magyar alkotmányban. Én erre azt mondtam, hogy az én álláspontom szerint meg helyénvaló a kereszténységre való hivatkozásunk, és az asztalnak két oldala van, én vállalom, hogy az alkotmányban a keresztény gyökerekre való hivatkozás megtörténik. Patyi András: Nagyon fontos természetesen hogy egy preambulum értékorientált és értékorientáló legyen, de nagyon lényeges ilyenkor a pontos terminológia, fõleg akkor, amikor sok érték megítélése nem egységes. Néhány példával élve: a szöveg beszél magyar emberekrõl, magyar néprõl, kérdés, hogy a történelmi narratívában ezzel nem zárjuk-e ki a velünk együtt élõ népeket, például a hazában a törökök ellen harcoló nem magyar népeket. A kultúra vajon nemzeti vagy nemzetiségi kultúra is, esetleg csak magyar kultúra? A népben benne vannak-e a nem magyarok is? A nem magyarok is a magyar nemzet tagjai vajon? Hiszen a nemzet akaratát fejezi ki az Alaptörvény. Vagy nézzük csak azt a fordulatot, hogy „hisszük, hogy gyermekeink és unokáink ismét naggyá teszik Magyarországot”. Képzeljék csak ezt lefordítva szlovákra, szerbre, románra. Számukra a „naggyá teszik” Magyarországot, nem azt jelenti, hogy újra „nagy” Magyarország lesz. Csak egy nagyon kevés rosszindulat kell, hogy azt mondják az Alaptörvényrõl, hogy abban a

revizionizmus gyökere rejtõzik. Mindezzel csak arra utalok, hogy ezek a nagyon fontos értékek olyan kifejezésekkel, megfogalmazásokkal kerültek a preambulumba, melyek nincsenek még teljesen kiérlelve. Nagyon komoly dolgok hiányoznak emellett, például a 1848-as törvényekre vagy az általam is kiemelkedõ jelentõségûnek tartott 1946. évi I. törvényre való utalás. Gellér Balázs: Egyetértek Patyi Andrással abban, hogy az egész preambulumon végigfut egy terminológiai egyenetlenség, ami rendkívüli problémákat fog okozni a joggyakorlatban. Önmagával ellentmondó és hullámzó a terminológiája, számos más jogágtól eltér. Maga az alkotmány is a polgári jog terminológiáját nem veszi magához, a büntetõjog terminológiáját rosszul használja. Azt azért látni kell, hogy a rendszerváltozásnál hatalomátmentés zajlott. Ha csak az alkotmánybíróság összeállítását nézzük, hogy az MSZP, illetve az Ellenzéki Kerekasztal hány tagot delegálhatott. Tehát ezt valamikor ki kell mondani, a hatalomátmentés, mind jogi, mind a gazdaság téren megtörtént. Ennek az alkotmánynak az is a célja, hogy ezt deklaratíve kijelentse.

Hogyan értékeli az Alkotmánybíróság hatáskörével kapcsolatos rendelkezéseket, erõsödött vagy gyengült az alkotmányvédelem intézményrendszere az Alaptörvény által? Patyi András: Az Alkotmánybíróság létrehozása az 1989-as évben, mûködésének megkezdése 1990-ben, a közjogi változások egyik legnagyobb mérföldköve volt. Valójában, amikor az elõbb Müller György sorolta, hogy 1990. május 2. elõtt mi minden történt még, tudni kell, hogy már megkezdõdött az Alkotmánybíróság mûködése, és már áprilisban például igen fontos alapjogvédõ határozatot hozott, ekkor hirdette ki az Alkotmánybíróság az elsõ kamatadó határozatot (a lakáscélú állami kölcsönök utáni 1990. évi adófizetési kötelezettséggel kapcsolatos törvény és rendelet megsemmisítésérõl szóló 5/1990. [IV. 9.] AB határozat).

Kerekasztalon az új Alaptörvény Tehát az alapjogok és az Alkotmány védelmének egy alapvetõ intézményekén a magyar Alkotmánybíróság már 1990. május 2. elõtt megkezdte tevékenységét. Ugyanakkor az is igaz, hogy egy elég érdekes alkotmánybírósági rendszercsaládnak lett a tagja, a Parlamenttõl, a végrehajtói és a bírói hatalomtól teljesen független, absztrakt normakontrollt végzõ, tulajdonképpen sokban egy második kamarára hasonlító, eljárásában bárki által beindítható, kezdeményezhetõ alkotmányvédelmi szerv jött létre. És ezt a modellt, ezt a rendszert föl fogja váltani az Alaptörvény szerint egy tulajdonképpen „szuperbírósággá”, legfõbb bírósággá („Semmítõszékké”) változó, alapvetõen a konkrét normakontrollra, az ügyben érintettsége által az eljárás részévé vált személy jogainak, védelmének jogaira koncentráló szerv. Önmagában ez a paradigmaváltás, egy másik alkotmányvédelmi rendszerre való áttérés nem ítélhetõ el, nem is ítélem el, vagy nem is ítélem meg, ez jogalkotói, alkotmányozói kérdés. Más kérdés az, hogy errõl nem folyt mély szakmai vita. Az is igaz, hogy a jelenlegi alkotmánybírósági modell, amely csaknem minden volt szocialista országban hasonlóan alakult, annak a rendkívüli átmeneti idõszaknak volt a terméke, feltétele, biztosítéka, amely immár véget ért, tehát ebbõl a szempontból a konkrét jogvédelemre való áttérés indokolható lehet. Amit nagyon nehéz elfogadni, az az alkotmányvédelmi hatáskör korlátozása. Nevezetesen, hogy amíg a GDP 50%-a alá nem süllyed az államadósság, addig az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja fölül a meghatározott törvényeket, jogi aktusokat. Ez egy olyan kivételes korlátozás, amely a tavalyi politikai helyzet eredményeképp került a mai Alkotmányba, és onnan került át a 98%-kos adó visszamenõleges kivetése okán és alapján. Ez szerintem alkotmánybírósági rendszertõl, paradigmaváltástól függetlenül fenntarthatatlan korlátozás. Nem arról van szó, hogy Alkotmánybíróság nélkül nincs jogállam vagy alkotmányos állam, hiszen például a holland Alkotmány 120. cikkelye nemhogy nem hoz létre alkotmánybíróságot, kifejezetten tiltja a bíróságoknak, hogy jogszabályok alkotmányosságát felülvizsgálják. De egy olyan alkotmányban, amely alkotmányvédelmi szervet hoz létre, nor-

11

makontroll hatáskört biztosít, sõt jogvédelmi eszközként egyedi bírói döntések megsemmisítésének hatáskörét is biztosítja, ott viszont a hatáskör csak a maga teljességében vezethet alkotmányos védelemre. És ezen nem segít az, hogy majd 50% alá süllyed a GDP. Ez a hatáskör-szabályozás így nehezen védhetõ, nehezen tartható. Müller György: Nem lehetünk ebben az ügyben álszentek. A kezdettõl mindegyik kormány arra vágyott, hogy az Alkotmánybíróság gyengüljön, ez 1990 óta kimondható, mindegyik kormány és parlamenti többsége túl soknak érezte a hatalmát. Nagyon erõs is, az összes kormány nagyon komoly intéseket kapott az Alkotmánybíróságtól. Politikai hatású döntéseket hozhatnak, mindegyik ciklusból találunk olyanokat, a mostaniból is, amelyek a kormánynak politikai szempontból kisebb-nagyobb veszteséget okoztak. A szociális népszavazás kitûzése is végül egy AB határozatnak volt köszönhetõ, hiszen ha az Alkotmánybíróság nemet mond, erre nem kerülhet sor 2008 márciusában. Látni kell, hogy az Alaptörvény nemcsak a jelenlegi, hanem a mindenkori kormány álmát valósította meg, amikor mérsékelte a legfontosabb ellensúlyát. Egyetértek Patyi Andrással, hogy a költségvetést érintõ kérdésekben az alkotmányossági felülvizsgálat korlátozása problematikus. Ezzel szemben a gyengítés másik ága, annak megszûntetése, hogy mindenki az Alkotmánybírósághoz fordulhat utólagos normakontrollért, elvében elfogadható. Ez érdekes következménnyel jár, mert nagyon felértékeli az ombudsman helyzetét, és új szerepbe is hozza. Ha a polgárnak a jogszabályok alkotmányosságával problémája van, de ezzel nem fordulhat közvetlenül az Alkotmánybírósághoz, akkor az ombudsmant keresheti meg, aki felvállalhatja az ügyét. Azt hiszem, ez egy fontos összefüggés. Kukorelli István: Kétségtelen, hogy a rendszerváltozás után egy nagyon sajátos alkotmánybírósági modell jött létre Magyarországon. Azért jött létre, mert egy átmeneti, ideiglenes alkotmány született, amely védelemre érdemes, de nagyon törékeny alkotmány. Rendkívül

12

Magyar Közigazgatás

absztrakt és a populáris akcióra épülõ bíráskodás mûködött Magyarországon. Kétségtelen, hogy a történelmi körülmények elmúltak, és az új alkotmány nagyon határozott modellváltást hozott. Van olyan irány, ahol erõsödik az Alkotmánybíróság pozíciója, van, ahol csökken a hatáskör, amivel önmaga a bíróság, és sokan a tudományban is egyetértenek, lásd önkormányzati rendeletek kivétele stb., ami racionális. Nagy örömmel venném, ha a népszavazás is kikerülne az Alkotmánybíróság hatáskörébõl. Az utólagos normakontroll tárgyköri korlátozására ugyanakkor nincs példa Európában. Attól alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság, hogy valamennyi jogszabály alkotmányosságát megítélheti. Az más kérdés, hogy a gazdasági kormányzás, az államháztartás, a költségvetés viszonylatában milyen a szerepfelfogása az Alkotmánybíróságnak, mennyire önkorlátozó. Ezen a ponton például voltak egyéb javaslatok, tehát nem a hatáskör csonkítása lett volna a megoldás, hanem itt is a populáris akciót levenni, és esetleg olyan szervekhez kapcsolni, mint a Költségvetési Tanács, az ÁSZ, a Gazdasági Bizottság, meghatározott képviselõi létszám stb. Tehát lett volna más megoldás. A kormányzásnak lényeges eleme a gazdasági kormányzás, és ha megértve minden történelmi körülményt, még a rendkívüli jogrendet is, efölött nincsen alkotmányos kontroll, egy visszafogott, korlátozott, de létezõ, az bizony demokrácia deficitet jelent. Két dolog még nem került szóba. Én félek a fölerõsödõ elõzetes normakontrolltól, mert látható, hogy az milyen volt az elején, és egy második kamara felé mozdulhat el ez a konstrukció, ne így legyen, de bekövetkezhet, lásd franciákat. A konkrét normakontroll iránya is nyitott kérdés, vajon legfõbb semmítõszék lesz-e az Alkotmánybíróság? Sok függ a sarkalatos törvényeken, mert ez egy nagyon lényeges modellváltás lesz a bírói ítéletek fölülvizsgálatában s megsemmisítésében. Még nem látszik magából az alkotmányból, hogy merrefelé (német, cseh, amerikai modell) mozdul el a magyar alkotmánybíráskodás. Gellér Balázs: Én úgy gondolom, hogy alapvetõen az Alkotmánybíróság nem lehet elég erõs. A demokratikus berendezkedésnél minél

erõsebb egy alkotmánybíróság, annál jobb. Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy egy válsághelyzetben (például Roosevelt New Deal) nyilván az alkotmánybíráskodás akadályozhat bizonyos kényszerlépéseket. Mindazonáltal én azon az állásponton vagyok, hogy az Alkotmánybíróság jelenlegi jogkörváltozása úgy ment végbe, hogy az igazságszolgáltatás rendszerének nem történt meg a reformja, annak a koncepciója nem alakult ki. A kettõ pedig kardinálisan összefügg. Jelenleg, kitûnõnek tartva az Alkotmánybíróság elmúlt 20 éves mûködésének a nagy többségét, a döntések 90%-át, az Alkotmánybírósághoz való fordulás gyakorlati alkalmazása ellehetetlenült a joggyakorlatban, ugyanis adott ügyben a bíró soha fel nem függeszti az eljárást, és soha nem fordul az Alkotmánybírósághoz, utólag pedig az ember 5-6 év után kapja meg a határozatot, pedig egy valós, komoly problémával fordult hozzá. Tehát gyakorlatilag az Alkotmánybíróság jelenleg a joggyakorlat szempontjából, és nem az absztrakt normakontroll szempontjából nem tölti be a funkcióját. Ha pedig ez így van, akkor újra kellett volna gondolni az Alkotmánybíróság szerepét az egész igazságszolgáltatásban. Ha kialakítom egy konkrét ügy vizsgálhatóságát, akkor most ellehetetlenítem az Alkotmánybíróságot, mert megint olyan ügydömpingje lesz, amely miatt egyszerûen mûködésképtelenné válik az Alkotmánybíróság ezen hatásköre. Tehát gyakorlatilag, ha én ezt komolyan gondolom, akkor el kellett volna mozdulnom az amerikai modell felé, egyesítenem kellett volna a Legfelsõbb Bíróságot az Alkotmánybírósággal. Ebben a rendszerben pedig nem lett volna elég a helyi bíróság, megyei bíróság, ítélõtábla, legfelsõbb bíróság (Kúria), hanem bizony be kellett volna iktatnunk még egy bírósági szintet, és át kellett volna gondolni a rendkívüli perorvoslatok rendszerét, valamint a bíróságok hatáskörét. Az igazságszolgáltatás rendszerének átgondolása nélkül gyakorlatilag belenyúlt az új alkotmány egy rendszerbe, de az alapvetõ strukturális problémákat még nem tudta megoldani. Patyi András: Örömmel hallottam a bírói szervezet egyesítésével összefüggõ megjegyzését Gellér Balázsnak, hiszen az egyesített „Kúria-modellnek” pont az lett volna az értelme,

Kerekasztalon az új Alaptörvény hogy az alkotmányvédelem intézményét és az ítélkezõ hatalmat úgy egyesítette volna egy laza, az Európai Unió Bírósága, az EU Curia mintájára, hogy mindenki nyertese lett volna ennek az átszervezésnek. De egyetértek azzal, hogy várjuk meg, a sarkalatos törvény tudja-e jól szabályozni az Alkotmánybíróság szervezetét és eljárását, mert a modellen belüli végsõ választás ott fog eldõlni. Lehet, hogy úgy fog szabályozni, hogy az egyéni érdekeltség mellett kell még az, hogy az Alkotmánybíróság megadja például a „beszállókártyát” az eljáráshoz egy angolszász, amerikai mintára, ahol maga a bíróság dönti el, van-e a jelentkezõnek, kérelmezõnek értékelhetõ alkotmányossági problémája? Másrészt pedig a bírói szervezet átalakításához éppen azért nyitotta ki az Alaptörvény a lehetõséget, hiszen már nem sorolja fel a szinteket, mindössze rögzíti, hogy többszintû, szabályozza a bíróságok hatásköreit, lehet meghatározott ügycsoportokra különbíróságokat létesíteni és van a Kúria. Hogy ez a bírói szervezet csak háromszintû (Legfelsõbb Bíróság, megyei/fõvárosi bíróságok és járásbíróságok – ekkora országnak talán elég lehet ennyi) vagy van táblai szint is, vagy csak tábla és megye, nem tudom, de nem rögzíti a szinteket, tehát ez a kérdés az Alaptörvényben nyitott. Torma András: Jómagam azon az állásponton vagyok, hogy rendkívüli helyzetek rendkívüli megoldásokat szükségeltetnek. A kérdés az, hogy Magyarország az alkotmányozás idõszakában rendkívüli helyzetben volt-e vagy nem. Azt hiszem, nem nekünk kell ezt eldönteni. Vannak ennek objektív mércéi, objektív mutatói (például: az állami eladósodottság mértéke, a munkanélküliség alakulása, a nyugdíjrendszer összeomlás elõtti állapota stb.), tehát én hajlok afelé, hogy rendkívüli helyzetekben rendkívüli megoldások szükségeltetnek. Cserny Ákos: Egy újfajta tendencia, egy állammûködési elv körvonalazódik az új Alaptörvényben, amit egyébként a magam részérõl üdvözölni tudok, tehát álláspontom szerint az alkotmányozó célja akceptálható. Az az elképzelés, amit több száz éve hatalommegosztásként megfogalmaztak – véleményem szerint – újraértelmezendõ, eredeti felfogásában nem minden kockázat nélküli a

13

21. században. Az Alaptörvény szerint továbbra is kiemelt jelentõséggel bír a jogszerûség a kormányzás folyamatában, azonban az eredményesség, a hatékonyság, és a gazdaság stabilitás fenntarthatósága a modern állam mûködésében legalább azonos súllyal esik latba. Ennek érvényesítéséhez pedig alkotmányos szabályozók szükségesek. Az azonban, hogy milyen eszközökkel biztosítjuk a gazdasági kormányzás megfelelõ mûködését, már egy másik kérdés.

Melyek a hatalommegosztás új határvonalai az Alaptörvényben? Müller György: Az Alaptörvény a kormány szempontjából átrendezte a hatalommegosztás eddigi viszonyait. Ahogy errõl volt szó, a korábbi legfontosabb ellensúly az Alkotmánybíróság mérséklõdött, a Parlament, pontosabban az ellenzék pedig erõsödött a mindenkori kormánnyal szemben, ha nem áll mögötte kétharmados többség. Ez abból következik, hogy nem képes a fennálló állapot megváltoztatásával a politikai irányvonala szempontjából alapvetõ kérdésekben céljainak megvalósítására. Alkotmánymódosításhoz nincs ereje, az Alaptörvény pedig a kétharmados sarkalatos törvények tárgyköreit egészen konkrétan a kormányzás lényegéhez tartozó ügyekre is kiterjeszti. A családvédelemrõl, a nemzeti vagyonnal való gazdálkodásról meg a kizárólagos állami tulajdon körérõl, a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvetõ szabályairól van szó. A kormány, amelyiknek nincs kétharmada, a fennálló állapotot csak akkor tudja megváltoztatni, ha megegyezik az ellenzékkel. Ez emlékeztet az 1989-es helyzetre, amelyet 1990 tavaszán az MDF–SZDSZ megállapodását követõ alkotmánymódosítás számolt fel, hogy megteremtse a normális kormányzáshoz szükséges feltételeket. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon kialkudott 1989. õszi alkotmányszöveg nemcsak felsorolta a kétharmados szabályozási tárgyakat, hanem a kétharmados követelményt kiterjesztette mindenre, ami alapvetõ jogokra és kötelességekre vonatkozik. Az Alkotmánybíróság döntésébõl aztán kiderült, hogy ez még a Németh-kormány kamatadójára is érvényes.

14

Magyar Közigazgatás

Kukorelli István: Pozitív hogy a mostani Alkotmány deklarálja, tehát normatív módon megfogalmazza ezt a tételt, bár azt is vitatják, van-e ennek normatív szerkezete, és nem jellemzõ, hogy ezt kimondanák az alkotmányok. Az az igazi kérdés, hogy az alkotmány megvalósítja-e a hatalommegosztás elvét. A mostani Alkotmány, a többségi elv és a hatalommegosztás közül mintha a többségi elv irányába mozdult volna el. Ezzel messze nem azt mondom, hogy nem fogadja el a hatalommegosztás elvét, de egy másfajta modell bontakozik ki az Alkotmányból, és ez a kormány cselekvõképességét jobban biztosító modell, ami lehet, hogy következik a mostani történelmi helyzetbõl. Nem véletlen az a megoldás – és ezt a közigazgatás tudománnyal foglalkozó kollégák régen leírták –, hogy a kormány feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény nem utal más szerv hatáskörébe. Helyesnek tartom, hogy az alkotmány nem sorolja fel a kormány feladatköreit, azokat nem is lehet igazából jogi nyelven megfogalmazni. Itt jön igazából elõ viszont az a hatalommegosztás szempontjából: melyek azok a hatáskörök, amelyeket az alkotmány máshova telepít. Nemcsak az Alkotmánybíróságról van szó, hanem az egész állami szervezetrõl. Azt a modellváltást érzékelem az Alkotmányból, hogy egy finomítottabb hatáskörelosztást valósít meg.

Torma András: Jómagam (részben) Magyary Zoltán professzor nézeteit olvasom ki az Alaptörvénybõl. Õ ugyanis erõs végrehajtó hatalom mellett tört lándzsát, és arról írt a Magyar Közigazgatás címû, 1942-ben megjelent munkájában, hogy erõs végrehajtó hatalom kell, mert a közigazgatásnak nemcsak törvényesnek, de hatékonynak is kell lennie. Magyary a hatékonyság letéteményesét is az erõs végrehajtó hatalomban látta. Én azt mondom, hogy egy erõs végrehajtó hatalom alkotmányát tartjuk a kezünkben. A Kormánynak és a miniszterelnöknek az erõs szerepe már tükrözõdik az Alaptörvényben, mint amennyire nem tükrözõdik a jelenlegi Alkotmányban. Most tehát ez a kérdés – megítélésem szerint – helyére került, vagyis azt hiszem, hogy erõs lett a végrehajtó hatalom. Az

ország nehéz helyzetében csak ez lehet a helyes megoldás! Cserny Ákos: Az államszervezet mûködését érintõen az az álláspontom, hogy az új Alaptörvény – legalábbis amennyit most látunk belõle – valóban a végrehajtó hatalom megerõsödésének dokumentuma lehet, amely ugyanakkor egy megfelelõen cizellált hatalmi környezetben feltétlenül demokratikus és mûködõképes. Amit ellenben az elõbbiekkel összefüggésben én hiányolok a szabályozásból tulajdonképpen az, hogy a végrehajtó hatalom megerõsödésével párhuzamosan nem valósul meg a kormányzati felelõsség hangsúlyozása. Ha ugyanis erõsítjük a hatalmi oldalt egy szervezetben, akkor a felelõsségi tényezõt is növelni szükséges az ideális egyensúly megtartása végett, különösen pedig akkor, ha egyébként – más vonatkozásban – történeti alkotmányunk vívmányait követendõnek tartjuk. Müller György: Az Alaptörvény jól definiál, amikor megfogalmazódik, hogy a kormány a végrehajtó hatalom általános és az államigazgatás legfõbb szerve. Attól eltekintve, hogy minden hatáskört gyakorolhat, amit kifejezetten nem vesznek el tõle, ez a helyzetének lényege. A jelenlegi alkotmányszöveggel szemben egyértelmûvé teszi a miniszterelnök szerepkörét, és hozzá viszonyítva a miniszterekét. Annyit mond a miniszterelnök rendeltetésérõl, hogy meghatározza a kormány általános politikáját, és a miniszterek ennek keretében vezetik a rájuk bízott államigazgatási ágazatokat. Torma András: Ez azért jó, mert ezekrõl a dolgokról a jelenlegi Alkotmány összevissza beszél. Ez odáig fajult, hogy a rendszerváltást követõen gyakran a minisztériumok uralkodtak a Kormány felett. Vagyis adott esetben egy miniszter erõsebb volt, mint a Kormány, és képes volt például elszabotálni a Kormány rendeletei és határozatai végrehajtásának sokaságát. Adott esetben tehát a kutya farka csóválta a kutyát. Most ezt a kérdést rendbeteszi az Alaptörvény, pontosan a Kormánnyal összefüggésben, amikor kimondja, hogy a miniszterelnök határozza meg a Kormány általános politikáját, a minisz-

Kerekasztalon az új Alaptörvény ter pedig a Kormány általános politikájának keretei között irányítja az alárendelt szerveket és az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait. Gellér Balázs: Talán nem pontosan így látom, vagy nem fogalmaznék ennyire sarkosan, inkább úgy fogalmaznék, hogy a kormány az országban tulajdonképpen egy gondnok, a házvezetõnõ, ha nincs kicserélve a villanykörte, és senkinek nincs odaírva, hogy ki kell cserélni a villanykörtét, most már tiszta, hogy kinek kell kicserélni: a Kormánynak. Én nem fogalmaznék annyira sarkosan, hogy ez feltétlenül egy hatáskörbõvülést jelentene, vagy valamiféle prezidenciális kormányzás felé vinné el az országot.

2012-tõl hivatkozhatunk-e a hatályon kívül helyezett Alkotmányt 1989–2011-ig értelmezõ alkotmánybírósági határozatokra? Patyi András: Az Alkotmánybíróság határozatait, mint ahogy a Legfelsõbb Bíróság határozatait sem, nem helyezi határon kívül az Alaptörvény. Ráadásul (csak példaként) az Alaptörvény is jogállamnak tekinti Magyarországot. A jogállamiságból, mint generál-klauzulából nagyon sok részt-jogot, követelményt olvasztott és értelmezett ki az Alkotmánybíróság, például a jogbiztonság és a hatalommegosztás elvét is, melyek továbbra is érvényesek, sõt a hatalommegosztást az Alaptörvény meg is erõsíti önálló szabállyal. Emellett az Alaptörvény számos más alapvetõ jogot ugyanúgy szabályoz, sok hasonló rendelkezést tartalmaz, az emberi méltóságot tekinti az emberi élet alapértékének. Ezeket a jogokat, rendelkezéseket értelmezõ alkotmánybírósági határozatok változatlanul érvényesek, irányadóak és szerintem az Alkotmánybíróságra kell bízni annak a megítélését, hogy mit tart megtartandónak, és mit nem tart meg ezek közül. Mert az államhatalom gyakorlói egymás általi ellenõrzésének, egymás általi kontrolljának felborítása lenne, ha az Országgyûlés, mint alkotmányozó hatalom, az õt ellenõrzõ Alkotmánybíróság döntéseinek érvényessége felett döntene. Lehet, hogy Montesquieu

15

régen írta meg híres mûvét, és az USA Alkotmánya régi már, de az, hogy az államhatalmat darabokra kell osztani, és a felosztott hatalmat egymással ellenõriztetni, valamint korlátozni kell, a polgárok szabadságának legfontosabb biztosítéka. És ezt az elvet biztosítani kell a demokratikus vagy alkotmányos államoknak. Attól lehet ez egy sikeres, külön magyar modell, lehet sikeres az alkotmánybíróság, és lehet olyan jó alkotmányozási célok megvalósítója, ami nagyon aktuális, jó irányba mutató célokkal esik egybe. Gellér Balázs: Nagyon problémásnak tartom a korábbi alkotmánybírósági határozatok helyzetét. Azért nem tartom helyesnek, mert ha nem fogadom el a láthatatlan alkotmány tézisét, azt a tézist, hogy valóban a konkrét alkotmányszövegtõl elrugaszkodva, az emberiség közös értékeibõl vezethetek le értékeket, akkor bizony azt kell mondani, hogy a korábbi alkotmányszöveget értelmezõ alkotmánybírósági határozatok alól kihúzzák a talajt. Ellenpélda persze hozható, a Csemegi-kódex értelmezését végrehajtó határozatokra is szoktunk hivatkozni. Igen ám, de gyakran megesik, hogy a Legfelsõbb Bíróság azt mondja, hogy ne jogtörténeti elõadást tessenek tartani, hanem a jelenlegi BTK értelmezését alkalmazza. És ha ezt a bírói gyakorlatot veszem figyelembe, akkor bizony nagyon fontosnak tûnik, hogy egy sarkalatos törvény, pozitív jog kimondja, milyen formában kell alkalmazni a korábbi alkotmánybírósági határozatokat. Ha ez nem történik meg, akkor bizony óriási fejetlenség lesz. Kukorelli István: Lehet jogállami megoldást találni, az általános tilalmak és automatizmusok nem azok. Folyamatról van szó, rengeteg ABhatározat beépült egyébként az új Alaptörvénybe is. És számos olyan van, ami a vita során is elõjött, például mikor mentünk át a jogállami Rubikonon? Az Alkotmánybíróság szerint 1989. október 23-án hoztuk létre a jogállamot. Az új Alaptörvény úgy tûnik, nem ezt vallja, bár kifejezetten nem is tagadja meg. A történelmileg hiteles válasz nem hit kérdése. Tudományos írások e kérdésben rendre a 11/1992. (III. 5.) AB határozatra hivatkoznak. Magam is ezt az álláspontot vallom.

SÁRI JÁNOS

Az új magyar Alaptörvény – egy újfajta alkotmányosság lehetõsége1 Az alkotmányozás kérdései nem ítélhetõk meg önmaguk keretei között, hanem térbeli és idõbeli erõvonalak keresztezõdésében. Számításba kell venni természetesen azokat az értékrendi-elméleti tényezõket, amelyek mentén az alaptörvényi szabályrendszer felépíthetõ. Az alábbiakban az általam legfontosabbnak számító kiindulópontokra igyekszem tekintettel lenni. Történetiség Szent István 1000 évvel ezelõtti államalapításának utolsó 150 esztendeje évszámokban „elbeszélve”: 1848–49, 1867, 1868 (magyar–horvát kiegyezés éve), 1918–20, 1944, 1945, 1946, 1949, 1956, 1989, 2004, 2011 (?) (kérdõjellel a végén). Térbeliség A glóbusz egészét magában foglaló világban élünk – nem úgy, mint ezer évvel ezelõtt, amikor azt hivatalosan a latin nyelvû Európa jelentette –, a viszonyok globalizálódnak, azaz az egész világra kiterjedõ hálózatot képeznek a gazdaság, a környezetvédelem, a titkosszolgálatok, a biztonság (a terrorizmus elleni harc árnyékában) stb. tekintetében. A térbeliség szûkebb közege: Európai Unió, NATO, s a trianoni utódállamok gyûrûje, amely

1

A tanulmány az ELTE Állam-és Jogtudományi Kara, az Amerikai Egyesült Államok Budapesti Nagykövetsége és a Magyar Alkotmányjogászok Egyesülete szervezésében, 2010. november 23-án megtartott konferencián Alkotmány – Alkotmányosság címmel elhangzott elõadás szerkesztett változata.

a magyar nemzet etnikai határait áttöri. S a legeslegújabb, miközben – úgy tûnik – Európa újrafelosztásának kísértete ismét felmerül, rajtunk, az alkotmányról folytatott viták során, a valamikori lengyel liberum veto eufóriája lesz úrrá.

Eszmetörténeti hatások A modern alkotmányozásban mindig jelentõs szerepet játszottak a nemzetközi hatások, amelyeket a modernizáció elõtt a keresztény egyház határozott meg és közvetített. Mára már az alkotmányozás elméleti áramlatai is globalizálódtak. A modern alkotmányozás motorja a szekularizáció. A volt szocialista országok, közöttük Magyarország, sajátos helyzetben vannak. Jogfolytonosságuk, szerves fejlõdésük megszakadása miatt gyakran modelleket vagy modelltöredékeket importáltak. Más államok alkotmányozási tapasztalatai azonban ma már nem hasznosulhatnak kész modellek, modelltöredékek importálásával, szolgai másolásával; ugyanis: mindig van egy másik modell – amit importálni lehet. Kívánatos befogadási formává a történelmileg meg-megújuló és az egyes országok társadalmi, gazdasági sajátosságainak megfelelõen értelmezett alkotmányos értékek váltak. A jelenlegi alkotmányozás a jogállami, illetve a gazdasági alkotmányosság nagy korszakait követi az idõben, amelynek termékeit együtt modern alkotmányoknak lehet nevezni. Ebbõl a szempontból az új magyar Alaptörvény – a posztmodern alkotmányok körébe sorolható – nem kényszer, hanem inkább lehetõség. Mielõtt azonban az elnevezés sokakból legalább is idegenkedést váltana ki, megjegyzem: a társadalomtudományokban a posztmodernitás egyik jellemzõjeként a vallásos világnézet valamiféle, valamilyen mértékû „rehabilitálását” tartják számon, vagy legalábbis a két világnézet korábbi szembenállásának enyhülését, a két világnézet közötti párbeszéd szükségességének felismerését, illetve elismerését. Nem is beszélve Marlaux jóslatáról, aki szerint a 21. század

Sári János: Az új magyar Alaptörvény – egy újfajta alkotmányosság lehetõsége vagy vallásos lesz, vagy nem fog létezni. Jó száz évvel azelõtt Széchenyi a magyarokra vonatkoztatva mondta ugyanezt: Magyarország vagy keresztény lesz, vagy nem lesz. Ezzel cseng össze a legutóbbi idõbõl Antall József keserûen lemondó vallomása: „keresztény Magyarországot akartam”. Mindenesetre a posztmodern alkotmányozás eredményeként születõ alkotmányokat várhatóan akár posztszekuláris alkotmányoknak is tételezhetjük. Az alkotmányosság nagy értékei és áramlatai az egyes államok alkotmányaiban „öltenek testet”. Ennek következtében hordozói, illetve kifejezõi az adott állam értékrendi preferenciáinak, vagy legalább is összhangban kell lenniük azokkal. Magyarország alkotmánytörténetének alapvetõ kérdése az elmúlt mintegy öt évszázadban: az államiság, illetve annak alkotmányi foglalata hogyan határozható meg a nemzeti lét(ezés) kontextusában, és viszont. A választ az új magyar Alaptörvény sem kerülheti ki. Az alkotmányosság filozófiája az a koherens rendszer, amelyben az említett tényezõk integrálódhatnak. Kiinduló pontom: a Böckenförde-paradoxon, amely így szól: „Vajon képesek-e az államilag egyesült népek élni, ha pusztán az egyének szabadságát biztosítják, de nincs köztük olyan egyesítõ kötelék, amely elõfeltétele ennek a szabadságnak?” Egy másik megfogalmazásban: vajon a szabadelvû, szekularizált állam olyan normatív elõfeltételekre támaszkodhat-e, amelyet õ maga képtelen fenntartani? A kérdésfeltevés egyrészrõl az írott, a „csinált” jog alapját képezõ, vallási eredetû meghatározó tényezõk létére vagy nem létére utal. Másrészt azonban benne van az értelmezés is, amely szerint a személy közösségi létezése, nálunk a nemzeté, illetve az ebbõl eredõ alkotmányos követelmények ugyanolyan értékûek és ugyanúgy védendõk, mint a személyiség autonómiája s az ebbõl eredõ jogok és kötelességek.

A jogokról Az alapjogok történetének legújabb kori fejleménye szabályozásuk, sõt érvényesülésük ki-

17

kényszerítésének nemzetközivé válása. A második világháború után a háborús és emberiség elleni bûncselekmények elkövetõit az általános emberi jogokra hivatkozva vonták felelõsségre. Ezt követõen azonban a jogok nemzetközivé válásának folyamatában, azzal párhuzamosan – mily rövid az emberi emlékezet (!) – emberi jogi tartalmuk kiürült. A jogok nemzetközi szabályozása az államok közötti megállapodás, tulajdonképpen a közöttük lévõ erõviszonyok (tehát nem is a modernkori demokratikus többségi elv), ezen belül a nagyhatalmak meghatározó szerepe alakította: ez volt a helyzet 1966-ban, amikor a polgári és politikai, illetve a szociális jogokról szóló egyezmények az akkori „két »szocialista és kapitalista« világrendszer” képviselõinek egyetértésén nyugodott. A továbbiak során is ez az elv érvényesült, aminek következtében az emberi jogi eredetû, etikai tartalmuktól megfosztott alapjogok köre, tartalma – tehát objektív kiinduló pontok híján – viszonylagossá vált (mint ahogyan a strasbourgi bíróság ítélkezési gyakorlata is): a jog teljesen pozitív mezõbe került – mondhatjuk. Más oldalról: az ilyen módon felfogott alapjogok – a jogpozitivizmus keretei között – szinte korlátok nélkül korlátozhatják az államhatalmat. Belátható, hogy az alapjogok nemzetközi szabályozásában Magyarországnak igen csekély szerep jutott: különösen a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak szabályozása során járt rosszul.

A személy és közössége A személy és közössége egymáshoz való viszonyának megoldása mögött kétfajta államfelfogásra bukkanhatunk. Az egyik – nevezzük liberálisnak – közvetlenül az államhatalomhoz való viszonyban gondolja át a jogok biztosítását, s annak korlátozásával „kikényszerítését”. A jogok között eredetileg szinte kizárólag a klasszikus alapjogokat ismeri el, azokat tekinti abszolútnak – a személyes szabadság és sérthetetlenség, továbbá a politikai jogokat, a gyülekezési, az egyesülési stb. jogokat. A gazdaságban nélkülözhetetlen szabad verseny követelményét általános társadalmi elvvé avatva, már a második generációs alapjogokkal – munkához

18

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

való jog, szociális jogok stb. – kapcsolatban is súlyos fenntartásait hangoztatja, arra hivatkozva, hogy azok nem is jogok, hanem legfeljebb alkotmányos alapelvek. A hatalomhoz való elméleti alapvetését – képletesen szólva – az határozza meg, hogy az államot Leviathánnak, legyõzendõ szörnynek tartja. Az egyén és közösség viszonyát megalapozó államfelfogás másik iránya Arisztotelésztõl eredeztethetõ, amely azután Aquinói Szent Tamáson keresztül vezet el a modern katolikus kereszténység pápai enciklikákban megfogalmazott társadalmi tanításához. Eszerint az állam a közjó hordozója és érvényesítõje, s ebben a minõségében ugyanúgy Isteni, illetve természeti eredetû, mint a tulajdon. Az alapjogok eszerint a közjóhoz való viszonyban, annak kontextusában határozhatók meg, mind keletkezésük módja, mind tartalmuk szerint. („…Minden egyes rész jóságát egészéhez való viszonyában kell tekinteni.” Aquinói Szent Tamás.) Más oldalról tehát az alapjogok a közjó „szûrõjén” nyerik el érvényességüket és tartalmukat, nem pedig az államhatalom közvetlen korlátozása által. Alapvetõ jelentõségû azonban annak hangsúlyozása, hogy a közjót a demokratikus intézmények határozzák meg, demokratikus eszközökkel és eljárási szabályok alkalmazásával. A közjó fogalmába továbbá erkölcsi értékek is beletartoznak, ennek megfelelõen alkalmas arra, hogy a jogok terjedelmét és határait a pozitív jogokhoz képest más dimenzióban is elhelyezze.

A közjó és az alapjogok A fentebb említett kiindulópont, a közjó és személyiség egyenértékûségének elve, mit jelenthet a legfontosabb alkotmányos alapjogokra vetítve? 1. Az emberi és polgári jogok fogalmának megerõsítését és megújítását a következõ megfogalmazásban: Emberi és polgári jogok; emberi és polgári kötelességek Nem tévedés: – emberi jogokról van szó, nem csak elnevezés szerint, emlékeztetve a klasszikus tör-

ténelmi dokumentumokra, amelyekben a megkülönböztetés egyebek mellett azt fejezi ki, hogy az államhoz való viszony nem határozható meg kizárólag normatív eszközökkel; – emberi és polgári kötelességek megfogalmazásának jelentése: ahogyan a jogok, úgy a közösséggel szembeni kötelességek sem ragadhatók meg pusztán jogi eszközökkel, erre példa a környezetvédelem; általában pedig jelentheti „azzal az arcátlansággal való szakítást, amelyre ma sok ember hajlik, hogy tudniillik saját magán kívül senkinek se tartozzon semmivel”. 2. Az élethez való jog Fontossága szerint a jogok élére kívánkozik. A természetjogi alapú, etikától megfosztott pozitivista, illetve relativista gondolkodás talán itt fejti ki legpusztítóbb hatását: az élet keletkezésének és megszûnésének idõpontját, okait szinte kizárólag a tételes jog állapíthatja meg. Anélkül, hogy a terhesség megszakítás, a passzív és aktív eutanázia eseteit külön-külön vizsgálnánk, megállapíthatjuk, az idevágó jogi aktusok – beleértve a magyar Alkotmánybíróság határozatait is – ugyanolyan intellektuális meggyõzõ erõvel indokolhatók, mint az ellenkezõjük. Az élethez való jog megítélésében eltérõ álláspontra juthatunk akkor, ha a jogokat kizárólag, azaz közvetlenül az államhoz való viszonyban, illetve ha a közjóhoz való kapcsolatában fogjuk fel. Az elõbbi vezethet el a személynek az életével való szinte korlátlan rendelkezési jogához, az utóbbi azonban felfedezi a biológiai értemben vett élet fenntartható fejlõdésének szükségességét, illetve az ebbõl eredõ korlátokat is. Az ember biológiai életének fenntartása ugyanolyan erejû parancs, mint a természet, az emberi környezet hosszú távra szóló megõrzése. Az alkotmánynak tehát ki kell mondani, hogy az állam támogatja az ember biológiai életének fenntartandó fejlõdését. 3. Az emberi méltósághoz való jog A hatályos magyar Alkotmány két területét emeli ki. Az egyik: az embertelen, kegyetlen bánásmód tilalma, a másik: az emberen végzett kísérletekhez az érintett hozzájárulásának meg-

Sári János: Az új magyar Alaptörvény – egy újfajta alkotmányosság lehetõsége követelése. Az Alkotmánybíróság ezekhez, helyesen, az általános személyiségi jog autonómiájából kiindulva az emberi méltósághoz való jogot kiterjeszti az ember szociális helyzetére, továbbá: az emberi méltósághoz való jogba bele érti annak szubszidiárius felfogását, amire mind az Alkotmánybíróság, mind más bíróságok az egyén autonómiájának védelmében akkor hivatkozhatnak, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Az orvostudományok, az élettudományok, a genetika, az ivarsejtkutatások mai és várható fejlõdése új helyzetet teremt, aminek következtében szükségessé válik annak kimondása, hogy az alapjogokat és kötelességeket az ember biológiai természetébe való beavatkozás korlátainak megfelelõen kell értelmezni. 4. A lelkiismereti és vallásszabadság A világnézeti szabadság – vallásszabadság szóösszetételt használnám, kifejezve a vallásos, illetve szekularizált világnézet közötti egyenjogúságot. Ma ugyanis a „hivatalos álláspont” szerint a szekularizált világnézet a semleges világnézettel azonos, s a következmény pedig: a szekularizált világnézet, illetve annak képviselõi, a vallásossal szemben elsõbbségre tartanak igényt. Az akkor még bíboros Ratzingernek Habermasszal folytatott vitájában2 ez utóbbi, tehát a nagy liberális gondolkodó fogalmazta meg, hogy a szekularizált világnézet (csupán) a lehetséges világlátások egyike. Ennek következtében nem tarthat igényt kivételes „bánásmódra” a vallásossal szemben. Márpedig a mai megkülönböztetésben benne van a vallásos világnézet maradinak, alacsonyabb rendûnek való minõsítése, sõt követõinek, elméleti mûvelõinek maradiként, elmaradottként való megbélyegzése. (Mellesleg szólva: abban a vitában, amely az új Alaptörvény preambuluma kapcsán eszkalálódott, a vallásos világnézetet követõk hátrányos megkülönböztetésére irányuló szándék volt megfigyelhetõ.) Az elemzésben tovább lépve: az egyházalapításról – a vallás általános fogalmából kiindul-

2

Vö.: Jürgen HABERMAS, Joseph Alois RATZINGER: A szabadelvû állam morális alapjai. Gondolat, 2007, Caritas in veritate kezdetû enciklika.

19

va, a hitelveinek vizsgálata alapján – bíróságnak kellene döntenie. Továbbá: az állam az egyházak között különbséget tehet, mégpedig aszerint, hogy ezek mennyiben, milyen mértékben járulnak hozzá a közjóhoz. A lelkiismereti és vallásszabadság megítélésében a legérzékelhetõbb módon van jelen az a követelmény, hogy el kell határolódniuk egymástól egyrészt azon jogoknak, illetve az egyes jogok azon területeinek, amelyek csupán „az egyén személyiségének kiteljesedését” szolgálják, másrészt pedig azoknak, amelyek az elõzõvel együtt hozzájárulnak a közjóhoz. Itt említjük meg: a Sólyom-féle Alkotmánybíróság történelmi érdeme – sok más mellett persze – a történelmi egyház fogalmának, s az egyházi iskolák állami támogatása alkotmányosságának elismerése. Ezzel a kérdés megítélését felemelte a ceauÕescui mélységébõl: a nagy kondukátor valamikori véleménye szerint ugyanis, ha az erdélyi magyaroknak szüksége van nemzetiségi iskolára, fizessék meg azt; itthon ugyanezt mondták az egyházi iskolákról, fizessenek a fenntartók, mit sem törõdve ennek következményével, például a kettõs adózás terhével. 5. Az egyenjogúság Az egyenjogúság fogalmának különbözõ megközelítése lehetséges. Ezúttal azt a szempontot emelem ki, amely a jogrendszer egységességébõl és oszthatatlanságából adódóan a jogképesség egyenlõségére mutat. Két neuralgikus területe: a nemzetiségi és etnikai kisebbségek, illetve a nõk egyenjogúsága. A nemzeti és etnikai kisebbségek problémája olyan természetû, hogy a hagyományos egyenjogúsági keretek között nem oldható meg: a megoldást tehát nem lehet „áttolni” az alkotmánybíróságokra. Ugyanakkor a tõke és munka közötti ellentétekhez hasonlóan a feszültségek „osztályharcos szellemû” generálása, vagy békés rendezése között kell választani. A magyar megközelítést meghatározza, hogy a trianoni békeszerzõdés nyomán magyarok milliói kerültek kisebbségi helyzetbe az államhatárokon túl. A nõk egyenjogúságának követelménye idõvel a nemek közötti megkülönböztetés tilalmává vált. A fejlemények abban a legújabb elgondolásba torkollanak, amely az egyenjogúság

20

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

mögött felszámolni igyekszik a nõk és férfiak közötti biológiai különbségeket, illetve az ezekbõl adódó eltérõséget. A hatvanas évek közepétõl számítjuk a szexuális forradalom kezdetét: make love, not war. Az események további kifejlõdésében jelentõs szerepet játszottak a növekvõ érdekérvényesítõ képességekkel rendelkezõ homoszexuális szervezetek. A gender main streaming felfogás szerint a nemek közötti különbségnek nem is biológiai, hanem társadalmi okai vannak, s ezeket neveléssel „korrigálni” kell egészen odáig, hogy a felnõtt kor elérése után biztosítható legyen a szabad „nemválasztás”. A felfogás nemzetközi dokumentumokban és a nemzetközi szóhasználatban is megjelent, s egyes elemeit gyorsan tanuló eminens diák módjára a magyar jogrendszer is befogadta. Véleményem szerint megerõsítésre vár, hogy a nõk társadalmi helyzete a természetes családban betöltött és mással nem pótolható hivatása alapján határozható meg. 6. A szociális jogok A fogalom annyi féle, ahány féle „létezõ” a kapitalizmus. Mindenesetre különbséget kell tenni egyfelõl a rászorultság elve, másfelõl a szociális jogok között: a szociális jogok ott kezdõdnek, ahol a rászorultság elve véget ér. (A „nincsen ingyen ebéd” márkanevû tömegpusztító közgazdasági elmélet számára persze egyre megy, hogy melyikrõl van szó.) A gazdasági, szociális jogok jó része is globális dimenzióban jelenik meg, ez pedig azt jelenti, hogy az államok kettõs szorításban vannak: egyrészt saját állampolgáraiknak kell megfelelniük, miközben lehetõségeik nagy részét a gazdaság globális erõvonalai behatárolják. A szociális jogok között tartjuk számon a munkához való jogot, amely egy konkrét államhoz való viszonyban jelenik meg, miközben biztosításának eszközei nemzetközi gazdasági tényezõk kezében vannak. A beruházásokért való államok közötti versengés a saját munkavállalók pozícióját gyengíti, miközben õket más államok munkavállalóival is szembeállítja. A munka az emberré válás alapvetõ állomása volt. A munkához való jogot ma társadalmi-gazdasági jelentõsége, másrészt az a katoli-

kus felfogás, amely szerint a munka a tulajdonjoghoz hasonlóan természetjogi eredetû, a tulajdonnak csak a munka által való hasznosítása morális (tehát például a spekuláció nem az!), értékrendben a tulajdonhoz való jog mellé emeli. Másfelõl a munka az öngondoskodás eszköze. A méltányos munkabér a munkához való jog része. Ugyanakkor a munka több, mint az érte járó juttatás: a személyiség alakulását döntõen befolyásolja. A munkanélküliség végzetes módon torzítja, rombolja a személyiséget. 7. Közjó és kormányzati rendszer Kiindulópontom, azaz a személyiség és a közjó egyenértékûségének elve a kormányzati rendszer megítélését is meghatározza. Általánosságban azt mondhatom, ez az elv is az állam, ezen belül a kormányzati tevékenység erõsítését indokolja. A kérdésnek meglehetõsen sok elágazása van. Az egyik ezek közül annak a vitának a mentén fejthetõ fel, ami napjainkban az alkotmánybíráskodás meghatározása során merül fel. A hatalommegosztás mint a jogállami alkotmányosság alapelve azon a feltételezésen nyugodott, hogy az állam, hatalmának megosztása általi gyengítése a másik oldalon az állampolgárok alapjogait erõsíti. Az igazság azonban az, hogy az eszmerendszer újabb kori amerikai és angol klasszikusai – Friedrich, Neustadt, Vile, Gwyn, Loewenstein – már idejekorán rámutattak, hogy a kormányzás, gazdasági funkcióinak magosztása esetén nem lehet sikeres. A kormányzat, hatalommegosztásos technikával képtelen elfogadni hosszú távra szóló terveket, programokat, vagy ha mégis megteszi, késõbb, sikertelenség esetén senki sem vállalja érte a felelõsséget. Más megfogalmazásban: a menedzser típusú állam követelményeinek nem felel meg az a megoldás, amely szerint a gazdaságra vonatkozó döntések kompromisszumok révén születnek meg. Véleményem szerint ezeket a veszélyeket felerõsíti, ha a döntésben az (alkotmány)bíróság is részt vesz, amely, politikailag nem vonható felelõsségre. A gazdasági, gazdaságpolitikai döntésekért való felelõsség ugyanis politikai természetû.

Sári János: Az új magyar Alaptörvény – egy újfajta alkotmányosság lehetõsége Az érvelésért azonban nem kell Amerikába mennünk. Fel kell idézni azt a máig tanulságos vitát, amely Bibó István és Magyary Zoltán között mintegy hetven évvel ezelõtt zajlott le, s amelynek gyújtópontjában a gazdasági funkciók állam által történõ megvalósítása állott. Magyary szerint ettõl kezdve az állam új funkcióinak mértéke és értéke a hatékonyság és eredményesség. Bibó ellenben azt vallja, hogy a közigazgatás jogszerûsége „õsrégi követelmény”, amely különbözõ korszakokban más és más formában jelenik meg: ilyen megjelenési formának tekinthetõ a hatalommegosztás, a parlamentáris kormányzati rendszer s a jogállam 19. századi alapelve. A közigazgatás jogszerûségének gondolatköre nem veszítette el aktualitását – mondja: ellenben „szüntelenül újra kell gondolni, ismét és ismét megújítani azokat a formákat, amelyekben a közigazgatás jogszerûsége megjelent”. Nota bene: késõbb Bibó ezt maga is megteszi akadémiai székfoglalójában, a hatalommegosztásos eszmerendszert újraértelmezve, aktualizálva. Bibóhoz kapcsolódva ma azt kérdezhetjük: az állam impérium jellegû funkcióinak ellenõrzésére és korlátozására létrejött intézmények képesek-e gazdasági típusú kontrollt gyakorolni? Ha más nem, a globalizálódó világgazdasági kihívásai (nem kevésbé a terrorizmus elleni harc stb.) nemcsak alkalmat adnak, hanem egyenesen kötelezõvé teszik a közigazgatás, kormányzat jogszerûségének Bibó által igényelt újragondolását. Ehhez pedig nem elégséges pusztán 17., 18. és 19. századi hatalommegosztásos formulákat zsolozsmázni – tehetjük hozzá. Még közelebb kerülve az aktualitáshoz: az Alkotmánybíróság hatáskörét a jogszabályok eredetileg kizárólag jogforrási formával – törvény, rendelet stb. – írták körül, nem pedig funkcionálisan. Pedig: az állam gazdasága – nem csupán a költségvetés – az a terület, amelyre nézve az alkotmánybíráskodás határait funkcionálisan is meg kell húzni. Véleményem szerint tehát az alkotmánybíráskodás körül ma kirobbant vita lényege nem a politika és a jog szembeállításával ragadható meg, hanem a gazdaság és a bíráskodás természete között húzan-

21

dó határvonal kijelölésével. Az is figyelmet érdemel, hogy a költségvetés ellenõrzésének vannak hagyományai Európában, így Magyarországon is, nevezetesen a számvevõszékek. Ezek a latin országokban bíróság jelleggel mûködnek. Felmerülhet a kérdés, nem lehetne-e az Állami Számvevõszék hatáskörét olyan módon alakítani, hogy az képes legyen a törvényhozás általános, gazdasági típusú ellenõrzésére. A szóban forgó kérdés mélyén a hatalmi, azaz az impérium jellegû állam ideájával való szakítás képtelensége is meghúzódik. A hatalommegosztás, a jogállamiság magasából is meg kell látni a szegénységgel küszködõ embert. Bár ennek a szempontnak a felemlegetésével olyan jelzõket húzhatunk magunkra, mint: kentaurbeszéd, populista, antiliberális, antimodernizációs, szociálpopulista stb. A lista naponként bõvül. 8. Legvégül a kérdés: a magyar történeti alkotmányból mi menthetõ át az új Alaptörvénybe? Maga a történeti alkotmány fogalma is tisztázásra szorul: közjogi eszmerendszert, konkrét intézményi elrendezést vagy mindkettõt értünk rajta Ennek elemzésébe most nem bocsátkozom. Ehelyett egy vagy két, ha úgy tetszik, szubjektív jellegû megjegyzésre szorítkozom. Ha a magyar alkotmánytörténetet „egybeolvassuk”, az általános benyomásaink egyike lehet: a magyar államot ezer évének elsõ ötszáz esztendejében szuverénként határozhatjuk meg, amelyet – eltekintve az osztályszempontoktól – szuverén gondolkodású, szuverén habitusú hatalomgyakorlók alkottak. Ezt kell mondani konfliktusaikkal, ellentéteikkel, pártütéseikkel stb. együtt is. Az ezer év második felében megváltozott a helyzet: az elveszített vagy legalábbis korlátozott állami szuverenitás a hatalomgyakorlókban kisebbségi, alacsonyabbrendûségi tudatot, mondhatnánk komplexust váltott ki. Ez a folyamat nemhogy nem tört meg, hanem a 20. századi nemzeti tragédiák nyomán drámai módon fel is erõsödött. Az alkotmányos rendszerváltás utáni esztendõk rá is segítettek erre. A másik megjegyzés: Werbõczy neve a magyar alkotmánytörténetbõl – minden ellenkezõ szándék ellenére – kitörölhetetlen. Jelentõsége a történeti alkotmányosság és jogrendszer ki-

22

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

alakulásában és megõrzésében, ehhez kapcsolódóan pedig az ország függetlenségi harcainak eszmei alátámasztásában elvitathatatlan. Van azonban egy másik Werbõczy is: nevéhez kapcsolható az a tragédia, ami a magyar társadalom történelmi kettészakadásához vezetett. A hûbéri társadalmak általános jellemzõje persze a kiváltságosokra és nem kiváltságosokra való tagolódás. Werbõczy azonban ez utóbbiakat a nagy parasztháború nyomán szinte bibliai átokkal sújtotta. Közel ötszáz év távlatából mondhatjuk, az átok megfogant. Talán túlzás, de azt kell mondanom: a társadalom tragikus módon történt akkori kettészakadása a mögöttünk hagyott évszázadban is meghatározó szerepet játszott: olyan ideológiák és politikák befogadásában, a velük való azonosulásban, amelyek végül is a nemzet kárára váltak. A történeti alkotmány tanulságaként az új Alaptörvénynek hozzá kell járulnia a szolidaritáson alapuló belsõ társadalmi kohézió megvalósításához.

A sors nagy adományának tartom, hogy jó negyed évszázaddal ezelõtt pár hónapot tölthettem az amerikai Berkeley Egyetemen. Az akkori, ottani kutatásaim késõbbi tudományos munkásságomat meghatározták. Errõl publikációim tanúskodnak. A részletekre természetesen nem térhetek ki. Az új magyar Alaptörvény elfogadása kapcsán egyetlen tanulságra gondolok: az Amerikai Alkotmányozó Atyák birtokában voltak mindannak a tudásnak, amelyet a 18. századi Európa kínált. Errõl tanúskodhat a közelmúltban magyarul is megjelent Föderalist, amely az alkotmányról való gondolkodás valóságos kincsesbányája manapság is. Az Amerikai Alkotmányozó Atyák szuverén módon gondolkodva voltak képesek befogadni, „kezelni” és érvényre juttatni az akkori szellemi áramlatokat: ilyen módon dolgozták ki az Amerikai Egyesült Államok, ismétlem, az Amerikai Egyesült Államok Alkotmányát.

Sári János: Az új magyar Alaptörvény – egy újfajta alkotmányosság lehetõsége Az elõadás az új magyar alkotmány – alaptörvény – elfogadását megelõzõen hangzott el. Az alkotmányozás nagy kérdései tér- és idõbeli erõvonalak keresztezési pontján ragadhatók meg. A keretet adó alkotmányos filozófia: a jog mára elveszítette objektív kiindulópontjait, pozitív mezõbe került, értékei viszonylagossá váltak. Eljött az ideje annak, hogy az alkotmányosságot ne csupán az alapjogok, hanem a közjóhoz való viszony kontextusában is átgondoljuk. Ez a hagyományoshoz képest új megvilágításba helyezi az állampolgári-emberi jogok és kötelességek megítélését. Az emberi méltósághoz való jognak magában kell foglalnia az ember biológiai életébe való beavatkozás korlátait, a lelkiismereti és vallásszabadság esetében értékelni kell az egyházak közjóhoz való hozzájárulását stb.; kritikusan kell szemlélni az egyenjogúság azon megjelenési formáit, amelyek a nemek közötti biológiai különbségekkel nem számolnak. A kormányzat esetében a szabadságjogok biztosítása a hatalom korlátait feltételezik, más funkciók az állam erõsítését követelik meg. Az új Alaptörvény elõkészítése során figyelemmel kell lenni a történeti hagyományokra, azok tanulságaira.

FRÖHLICH JOHANNA

Önértelmezési kérdések az Alaptörvényben – gondolatok az R. cikk alkotmányértelmezõ szabályairól1 Az önértelmezési kérdések az elfogadott Alaptörvény2 R. cikkében található értelmezési szabállyal összefüggésben felmerülõ kérdéseket takarják. Ha az alkotmányban az alkotmányozó hatalom meg kívánja határozni az értelmezés módszerét, vagy bizonyos sorrendet alakítana ki a különbözõ értelmezési módszerek között, azzal – az értelmezésnek a szövegtõl való eloldódott jellege és az értelmezõ szubjektív behatásának elkerülhetetlensége miatt – önmagában is nagy feladatra vállalkozik. Az alábbiakban azonban arra szeretnék rávilágítani, hogy az alkotmány saját értelmezésére vonatkozó rendelkezései ezen a nehézségen túlmutató jellegû önmeghatározási karakterrel bírnak. Az alkotmány legitimációja csupán annak alkalmazását követõen kerül mérlegre, az egyes rendelkezéseknek a bírói gyakorlatba szivárgásától, az állampolgárok problémái megoldásának sikerességétõl, vagyis a gyakorlati mûködés jellegétõl függõen. Ha az alkotmány rendelkezéseit képesek vagyunk megfelelõen alkalmazni, az azt jelenti, hogy komolyan vesszük, vagyis érvényre jutnak, mûködnek, az általa fel-

1

2

A tanulmány az Országgyûlésben 2011. április 8-án, az Országgyûlés Alkotmányügyi, Igazságügyi és Ügyrendi Bizottsága által, „Az új Alaptörvényrõl – elfogadás elõtt” címmel rendezett konferencián elhangzott elõadás átdolgozott változata. Az Alaptörvény javaslatának nyilvánosságra kerülése óta a hagyományosan használt „alkotmány” kifejezés mellett megjelent az „alaptörvény” kifejezés is. A következetes szóhasználat érdekében, szeretnénk jelezni, hogy az „Alaptörvény” kifejezés használatakor Magyarország 2011. április 25. napján kihirdetett új alkotmányáról beszélünk, az „alkotmány” kifejezés használatakor pedig arról a speciális normáról, melyet az alábbiakban részletezett sajátos tulajdonságokkal illethetünk.

állított szabályoknak kötõereje van. Ha azonban nem alkalmazzuk, vagyis nem vesszük komolyan, akkor nem is jutnak érvényre a benne foglalt rendelkezések, szabályai holt betûk maradnak. A rossz mûködés eredménye az alkotmány iránti tisztelet hiánya, amely végsõ esetben a legitimáció meggyengüléséhez vezet. A következõkben azt szeretném bemutatni, hogy milyen érveléssel juthatunk el pontosan az alkotmányértelmezéstõl a legitimációs hatásig.

I. Alkotmány- és jogértelmezés Témánk szempontjából alapvetõ jelentõségû az alkotmányértelmezés jellegének a jogértelmezés módszereitõl való különbözõsége. Az alkotmányértelmezésnek a jogértelmezés általános módszereitõl való teljes elkülönítése nem feltétlenül állja meg a helyét, azonban bizonyos jellegzetességeit mégis megfogalmazhatjuk. Ezeket a jellegzetességeket egyrészt az alkotmányértelmezés tárgyához köthetjük, vagyis magához alkotmányhoz (1), másrészt ahhoz a speciális bírói jogalkalmazói módszerhez, amely révén az Alkotmánybíróság értelmezi az alkotmány rendelkezéseit (2). 1. Az alkotmány jellege Az alkotmányértelmezés tehát azért bírhat különös jellegzetességekkel, mert annak tárgya, az alkotmány, jellegében különbözik a többi jogszabálytól. Miben áll ez a különbség? A kartális alkotmány alapvetõ jellemzõi közé tartozik, hogy a jogrendszer csúcsán helyezkedik el. Az összes többi jogszabály az alkotmányból nyeri kötelezõ erejét és érvényességét. Az Alaptörvényben szereplõ R. cikk (1) bekezdése vélhetõen ezt a feljebbállást kívánja rögzíteni, amikor az Alaptörvényt a jogrendszer alapjának nevezi. Ennek az „alap”-jellegnek a jogszabályi hierarchiára vonatkozó hatása abban érhetõ tetten, hogy egy jogszabály sem lehet ellentétes az alkotmánnyal, jogszabályon pedig minden törvény értendõ, így a sarkalatos törvények is. A kartális alkotmány említett feljebbállásából szükségszerûen következik néhány további jellemzõ.

24

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

(1) Mérce: Tudvalévõ, hogy egy rendelkezésnek egy másikkal való ütközése, illetve ennek az ütközésnek valamelyik javára való feloldása kizárólag egy bizonyos mérce birtokában történhet. Amennyiben ezt elfogadjuk, az azt is jelenti, hogy az alkotmány rendelkezései mércéül szolgálnak a többi törvény megítéléséhez, hiszen a jogszabályi hierarchiában feljebb helyezkednek el, mint a többi jogszabály. (2) Legitimáció: Az alkotmány további jellegzetessége, hogy az alkotmányozó hatalom alkotja meg, s ennek következtében az alkotmány nem önmagából vagy egy másik jogszabályból, hanem a jogon kívülrõl nyeri el legitimációját.3 (3) Közvetlen hatás: Az alkotmány jellegzetessége ebbõl következõen az is, hogy közvetlen hatással lehet más jogszabályokra, hiszen amennyiben vele ellentétes rendelkezést tartalmaznak, az Alkotmánybíróság azt megsemmisíti, illetve ha nem tartalmazzák, amit az alkotmány érvényesülése érdekében tartalmazniuk kellene, akkor alkotmányellenes mulasztás címén az Alkotmánybíróság kötelezheti az Országgyûlést, hogy alkossa meg a hiányzó szabályozást. Ilyen hatással egyetlen másik jogszabály sem lehet a jogrendszerre. (4) Integratív: Az alkotmány további jellegzetességei közé tartozik az is, hogy absztrakt, általános szabályok, elvek révén, annak egységes, homogén karakterén keresztül határozza meg az állam és polgárai együttélésének alapvetõ kereteit, kifejezve ezáltal az ország alkotmányos rendjének kohézióját. Az állami hatalom minden formája az alkotmányból nyeri legitimációját, vagyis az alkotmány az államhatalom-gyakorlás eredete és kerete egyszerre. Az alkotmány célja tehát az is, hogy bizonyos integratív hatást fejtsen ki, amely végeredmény-

3

A legitimáció összetettségérõl legutóbb lásd pl. TAKÁCS Péter: Az alkotmány legitimitása, Alkotmánybírósági Szemle, 2011/1, 58–65. Egy helyütt például azt is olvashatjuk, hogy az igazi kérdés nem is az, hogy legitim-e az alkotmány, sokkal inkább az, hogy a legitimáció megteremtésén dolgozik-e. Ennek módja pedig a jó kormányzás örök tesztje: képes-e az emberek akaratából („by the people”), az emberek érdekében („for the people”) munkálkodni. Normen DORSEN, Michel ROSENFELD, András SAJÓ, Susanne BEAR: Comparative Constitutionalism – Cases and Materials, Third Edition, Foundation Press, New York, 2000, 19–20.

ben az azt megalkotó politikai közösség, a nép egységében és egységes mûködésében teljesedik ki. (5) Absztrakt karakter: Végül, mivel ezeket a szabályokat, elveket természetébõl fakadóan általános absztrakt formában tartalmazza a kartális alkotmány, ez egy további releváns következménnyel jár témánk szempontjából. Amikor ugyanis az alkotmányozó – s ez érvényes a jogalkotóra általában is – egy bizonyos feltételes élethelyzetet, szituációt normatív, kikényszeríthetõ módon kíván szabályozni, nem lévén más választása, általános szabályokat alkot. Minden egyes konkrét esetet ugyanis képtelenség lenne jogszabályba foglalni. Ha tehát kénytelenek vagyunk általános szabályokon keresztül nyilatkozni az együttélés, illetve állam-polgár viszonyáról, akkor ezt az alkotmány esetében még általánosabban kell tennünk, mint egy egyszerû törvény esetén.4 Az alkotmány feljebbállásának az alkotmányértelmezésre nézve talán legfontosabb tulajdonsága ez az absztrakt karakter. Ahhoz ugyanis, hogy a legitimációs hatását elérje, nem az egyetlen, de minimális feltétel az, hogy mûködõképes, vagyis alkalmazható legyen. Az alkotmány szabályainak érvényre jutási képessége tehát abban érhetõ tetten, hogy a szabály léte nem válik el annak mûködésétõl, hanem azzal együtt jár. 2. A bírói aktus A másik kiindulópont, amely alapján az alkotmányértelmezés módszerét megkülönböztethetjük a jogértelmezés általános módszereitõl, az értelmezés bírói aktus jellegébõl fakad. E tekintetben központi állításunk, hogy a bírói aktusnak más célja, más jellegzetességei és így más érvényességi feltétele van az alkotmányozói/jogalkotói aktushoz képest. Az alkotmányértelmezés forrása az Alkotmánybíróság döntése, amely az alkotmány értelmét autentikusan, véglegesen és mindenkire nézve kötelezõen állapítja meg. Milyen következményekkel jár ez?

4

Cass R. SUNSTEIN: Incompletely Theorized Agreements. In: Larry MAY–Jeff BROWN (edited): Philosophy of Law, Classical and Contemporary Readings, Fabulous Printers Pte, Singapore, 2010, 43.

Fröhlich Johanna: Önértelmezési kérdések az Alaptörvényben… A belsõ szempont: A bírói ítélet a jogalkotó vagy alkotmányozó hatalommal szemben természetszerûleg nem a jogalkotás technikáival él.5 Az ugyanis csak általános hipotéziseket szabályozhat, mert elõre nem tudhatja, hogy pontosan milyen konkrét esetek tartoznak majd az általa alkotott, általános szabály alá. A bíró azonban éppen a konkrét esettel szembesül, és az a dolga, hogy az általános szabályból konkrétat teremtsen. A bírónak ezért rendelkeznie kell egy ún. belsõ szemponttal, amely lehetõvé teszi számára, hogy az eset körülményeit mérlegelve konkretizálja az alkotmányt. Ez a résztvevõ álláspont olyan érvek használatának szükségességét vonhatja maga után, amelyek egy adott jogi környezetben egy adott jogi kérdés helyes eldöntésére irányulnak. Egy absztrakt jogi rendelkezés csupán magában foglalhatja – s ildomos is, hogy magában foglalja – a helyes választ, de önmagában nem lehet elegendõ egy eset eldöntéséhez. A bírói aktus azonban – amennyiben megfelelõen alkalmazható jogi rendelkezéssel áll szemben – szükségszerûen rendelkezik egy olyan eszközrendszerrel, mely az egyedi döntés helyességének lehetõségét hordozza magában.6 Ilyen formában az ítélkezés során a bíró által feltett kérdés egy belsõ szempont birtokában hangzik el, arra vonatkozó megfontolásokat tartalmazva, „hogyan kellene dönteni”.7 Ehhez pedig nem csupán normatív, tényszerû szempontok lebegnek a bíró szeme elõtt, hanem

25

szükségszerûen felvetõdik a kívánatos helyzet ideálképe, a helyesség dimenziója.8 A bíróiaktus-jelleg tehát azt is jelenti, hogy a bírónak képesnek kell lennie megállapítani, miként juttassa érvényre az alkotmányozó hatalom által célzottakat az adott konkrét esetben. Ennek minimális feltétele pedig ugyancsak az, hogy a bíró részére alkalmazható szabályok álljanak rendelkezésre.9 3. Az alkotmányértelmezés jellegzetességei Ha az alkotmány feljebbállásából, illetve az értelmezés bíróiaktus-jellegébõl adódó jellemzõket egymásra vonatkoztatjuk, megállapíthatóvá válik néhány szempont, amelyeket egyértelmûen az alkotmányértelmezéshez köthetünk. Konrad Hesse német jogtudós, volt szövetségi alkotmánybíró nézeteit alapul véve10 a következõket sorolhatjuk ide: a) minden alkotmányértelmezésnek az alkotmány egységét kell elõsegítenie b) ütközés esetén a minél teljesebb összhang megteremtése érdekében a konfliktus elsimítását kell célozni c) minden állami szervnek tiszteletben kell tartania az alkotmány jellegbeli különbségeit és a hatalommegosztás eszméjét d) minden értelmezésnek az alkotmány integrációs hatását kell céloznia, tekintettel az alkotmányos vitára, illetve a szociális és politikai kohézióra Ezek a pontok együttesen eredményezhetik az alkotmány legitimációs funkcióját. Az alkotmány rendelkezéseiben tehát megtalálhatók a valós élethelyzetek szülte hipotetikus kérdések válaszai, azt viszont az adott releváns

5

Robert ALEXY német alkotmányjogász elmélete a „participant’s perpective” és az „observer’s perspective” elválasztásáról nem egészen ugyanezt, de következményeiben hasonlót állít. In: Robert ALEXY: Arguement from Injustice, a Reply to Legal Positivism, Clarendon Press, Oxford, 2002, Különösen: 27–81. 6 A két szempont kettéválasztását egyébként többen támadják, így Joseph Raz is, leginkább arra alapozva, hogy valójában nem választhatók szét, hiszen mindkét esetben ugyanarra az egyszeru kérdésre keressük a választ: mit mond a jog egy adott kérdésrol egy adott országban. Raz kételyei is megtalálhatók a következo kötetben. Robert ALEXY: An Answer to Joseph Raz. In: George PAVLAKOS (edited): Law, Rights and Discourse. The Legal Philosophy of Robert Alexy, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2007, 45–48. 7 Lásd bõvebben: John FINNIS: Law and What I Truly Should Decide,48 American Journal of Jurisprudence, 2003, 107.

18

19

10

Robert ALEXY: An Answer to Joseph Raz. In: PAVLAKOS, i. m., 48. Az értelmezõ hatalom persze sokáig képes orvosolni egy nehezen alkalmazható rendelkezés hibáit. Esetrõl estre dönt annak szövegszerû értelmével szemben vagy mellett, hogy a valós élethelyzetekre alkalmazhassa az adott rendelkezést. Így viszont nagyobb esély van a következetlenségre, amely bizonytalanságot keletkeztethet. Az alkotmányban található rendelkezés mögött külön életet élõ árnyékszabály semmiképp nem erõsíti az alkotmány tiszteletét. DORSEN, ROSENFELD, SAJÓ, BEAR: Comparative, i. m. 145–146.

26

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

körülmények tudatában a bírónak kell konkretizálnia. Konrad Hesse álláspontja egyébként egy olyan alkotmányértelmezési módszer kidolgozása, amely által az alkotmány úgy épül, hogy közben annak szövegét is tisztelik. Az alkotmány egységének koncepciója tehát ezt szolgálja.11 Az Alkotmánybíróság értelmezése kapcsán válik tehát megfoghatóvá az Alkotmány, ezzel válik egyedivé a benne foglalt absztrakt szabály, amely végül hozzájárul, hogy az Alkotmány a társadalomba integrálódásán keresztül kifejthesse legitimációs funkcióját. II. Módszerrangsor az Alaptörvényben Most vegyük szemügyre, hogy az Alaptörvény értelmezésére vonatkozó rendelkezés a fentiek fényében mit tartalmaz és annak milyen lehetséges következményei vannak. A R. cikk (3) bekezdése szerint az „Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” Általában elmondható, hogy a különbözõ értelmezési technikák közül való választás az adott körülmények konkrét ismeretében lehetséges a leginkább megalapozottan, vagyis a bíró belsõ szempontja birtokában. A helyes értelmezésre nehéz univerzális receptet alkotni, egyrészt a belsõ szempont szükségszerû hiánya miatt, másrészt, mert miután az (alkotmány)szöveg hatályba lép, szükségszerûen eloldódik a megalkotójától és bizonyos szempontból saját életet él. Az alkotmányozó természetszerûleg nem lehet feltétlen hatással a szöveg értelmezésére, mert azt az Alkotmánybíróság végzi. Az alkotmány rendelkezéseinek értelmezését nehéz, ha egyenesen nem lehetetlen, korlátok közé szorítani. Erre szolgálnak például azok a szabályok, melyek bizonyos értelmezési módszerek használatát az azok közötti sorrend felállításával próbálják kikényszeríteni. Az Alaptörvény R. cikk (3) bekezdése eszerint az alkotmányértelmezés hatalmának demokratikus ellenõrzés alá hajtása kísérleteként is 11

Eszerint a jogalkotó elfogadja és alkalmazza, a közigazgatás végrehajtja, a bírák pedig megítélik a jogot. DORSEN, ROSENFELD, SAJÓ, BEAR, 145.

értelmezhetõ. Fontosnak tartjuk ugyanakkor hangsúlyozni, hogy az alkotmányozó hatása ebben a kérdésben legtovább addig terjedhet, hogy alkalmazható rendelkezéseket állapít meg az értelmezõ részére. Innentõl viszont nincs hatalma többé az értelmezés kikényszerítésére.12 Az alkotmányértelmezés ilyen jellege azonban nem valamifajta kiküszöbölhetetlen hátrány, hanem az alkotmánybíráskodás egyik lényege. 1. A teleologikus értelmezés az Alaptörvény javaslatában Bár a jelen írás célja nem általában az értelmezési szabályok alkotmányban való megjelenése, és nem is célszerinti értelmezési módszer jellegzetességeinek ismertetése, mégsem hagyható utalás nélkül a R. cikk erre vonatkozó szakasza. Fel kell hívni a figyelmet, hogy a célszerinti értelmezés nem csupán egyfajta értelmezési technikát jelent.13 Egyrészt jelentheti ugyanis a jogalkotó objektív célját, mely abból a racionális megfontolásból indul ki, hogy minden jogszabály helyes és alkalmazható célra irányul, annak tehát létezik (legalább egy) helyes értelmezése, mellyel a helyes döntés megtalálható. Ez a fajta értelmezési módszer jelenik meg egyébként a 28. cikkben,14 amely már a jogértelmezés általános módszereire is kiterjed. Másrészt létezik egy szubjektív cél is, mely a jogalkotó konkrét akaratát kívánja érvényre juttatni, és az értelmezett szöveg keletkezésének körülményeit, jogalkotói magyarázó szövegek részleteit és egyéb elõkészítõ anyagokat kutatva próbálja felfedezni ezt a konkrét akaratot. Bár általában véve az értelmezési szabályoknak az alkotmányszövegben való szerepeltetésére vonatkozó, a bevezetõben kifejtett gondolatok ebben az esetben is érvényesek, a kreatív értelmezési technikák megjelenése önmagában örven-

12

13 14

Ilyenek az amerikai és német módszerrangsorok, melyeket ugyancsak több kritika ért. Lásd: Jakab András: Az alkotmányértelmezés módszerei. www.szazadveg.hu/files/kiadoarchivum/47jakab.pdf lj. 103. Bõvebben ugyancsak lásd: Uo., 16–23. „A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsõsorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelõ, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.”

Fröhlich Johanna: Önértelmezési kérdések az Alaptörvényben… detes. Mivel a teleologikus érvek megfelelõ módszerrel minden esetben lefordíthatók, áttranszformálhatók jogi érvekké, az alkotmányozó legalábbis alkalmazható szabályt teremtett, mellyel egyúttal az elõzõ pontban kiemelt szempontoknak eleget tett. 2. A történeti alkotmány vívmányai szerinti értelmezés az Alaptörvény javaslatában Az Alaptörvény R. cikke (3) bekezdésével összefüggõ komolyabb kételyek a történeti alkotmány vívmányaival való összhang szerinti értelmezési kötelezettség vonatkozásában merülnek fel. Az ennek kapcsán ismételt átgondolást igénylõ szempontok a következõk. a) Nem határozható meg, hogy mit takar pontosan a „történeti alkotmány vívmányai” kifejezés. A történeti alkotmány lényege, hogy az nem egy, a többi fellett álló alkotmánytörvényt, hanem több, egymás mellett létezõ sarkalatos törvényt jelentett. „A történeti alkotmány ugyanis a történelmi fejlõdés különbözõ idõszakaiban alkotott törvényeket és szokásjogi szabályait foglalja magába.”15 Jelenleg az Alaptörvényben szereplõ sarkalatos törvény kifejezés nem azonos a történeti alkotmány kapcsán használatos sarkalatos törvény fogalmával. Az Alaptörvény ugyanis gyakorlatilag a régi kétharmados törvényeket érti alattuk, vélhetõen ugyanazokkal a jellemzõkkel. A kérdés, hogy mit jelent a történeti alkotmány vívmánya pontosan, illetve hogy ezzel közvetetten mennyire szállítjuk le az Alaptörvény feljebb-állását azonban megmarad. b) Ez már átvezet a következõ kérdéshez, miszerint a történeti alkotmányra való utalás az Alkotmány feljebbállását relativizálná. Ezt a gyanút látszott beigazolni az Alaptörvény javaslatához 99-es számon benyújtott

15

HORVÁTH Attila: A magyar történeti alkotmány tradíciói, Alkotmánybírósági Szemle, 1/2011, 45. Horváth Attila tanulmányában a történeti alkotmány fogalmát, kialakulását és magyar alkotmányfejlodés jelentosebb állomásait veszi sorra. Végkövetkeztetése, hogy a jelenleg hatályos Alkotmányunk tartalmában továbbra is leginkább az 1848. évi III. tc.-re és az 1946. évi I. tc.-re épül. (57.)

27

módosító javaslat16 is, miszerint az Alkotmánybíróság a döntéseit a történeti alkotmány, az Alaptörvény és a sarkalatos törvények alapján hozza.17 A módosító javaslat elfogadása oda vezetett volna, hogy az Alaptörvény nem szolgálhatott volna mércéül a sarkalatos törvények megítéléséhez, nem vezethetett volna tehát azok megsemmisítéséhez sem. A módosító javaslat elfogadásával a megalkotandó sarkalatos törvények az alkotmányossági kontrollon kívül álló jogszabályokká váltak volna, és ami még súlyosabb, az alkotmány az elsõ pontban részletezett jellemzõivel – így feljebbállásával, homogenitásával és integrációs funkciójával együtt – értelmét vesztette volna. c) Ha kevesebb gyanakvással állunk a R. cikk elé, a történeti alkotmány mint értelmezési segédlet értelmezhetõ úgy is, hogy az egyik módja a történeti alkotmány vívmányai elõtti tisztelgésnek, illetve legfeljebb historikus díszletként szolgálhat az alkotmánybírósági határozatok indokolásában. Más szóval az alkotmányozó nem azért építette az Alaptörvény rendelkezéseibe, hogy azt alkalmazni kelljen, hanem annak kizárólag szimbolikus jelentõségét kívánta hangsúlyozni. Ez a magyarázat ugyancsak problematikus. d) Az alkotmány jellegébõl következik, hogy minden betûnek, vesszõnek jelentõsége van, s ily módon annak is, ami nincs benne. Egy ilyen alapállásból már a megalkotáskor az alkalmazhatóságát tekintve megkérdõjelezhetõ szabályt az Alaptörvénybe építeni talán nem kellõen átgondolt alkotmányozási lépés. Legelõször is végig kell újra gondolni, hogy mi az a többlet, amit az Alaptörvény nem tartalmaz, és az elmúlt húsz esztendõ gyakorlata segítségével sem vezethetõ le, de a történeti alkotmányban megtalálható. Ha ugyanis nem tudunk ilyet mondani, újra megfontolás tárgyává kell tenni ennek az értelmezési kötelezettségnek a normaszövegbe építését. 16

17

A 99-es számon benyújtott módosító javaslat a konferencia napján még a plenáris ülés elõtti tárgyalásra várt. 2011. április 8-a délután azonban az elõterjesztõ visszavonta a módosító javaslatot. www.parlament.hu/irom39/02627/02627-0099.pdf

28

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

e) Fontos kiemelni: amennyiben az a cél, hogy az alkotmányozó ilyen módon is tisztelegjen a történeti alkotmány vívmányai elõtt, és nem a kartális alkotmány lényegi feljebbállását kívánja megszüntetni, akkor azt már azzal elérte, hogy a Nemzeti Hitvallást is ugyanebben a bekezdésben az értelmezés alapjává tette. A Nemzeti Hitvallás ugyanis már tartalmazza a történeti alkotmány által örökölt hagyományok elismerését és tiszteletét, így a jelenlegi szabály a történeti alkotmányra utalást gyakorlatilag duplán tartalmazza. Ha az R. cikk nem tartalmazná e kitételt, az alkotmányozó a történeti alkotmány iránt érzett tiszteletnek ugyanúgy hangot adna, de nem terhelné a normatív rendelkezéseket egy bizonytalan szabállyal. f) Külön bonyodalmat jelent és tovább nehezíti a szakasz alkalmazhatóságát, hogy már a bekezdésen belül inkoherencia van. Az Alaptörvény célja és a történeti alkotmány vívmányai ugyanis – igaz, attól függõen, hogy mit értünk a történeti alkotmány vívmányai alatt – számtalan helyen ütközhetnek. Természetesen az ütközés feloldható értelmezéssel. Az I.3. pontban ismertetett módszer az alkotmányon belüli rendelkezések egymással való összhangjának megteremtése szerinti értelmezés, amely a jelen esetben is lehetõséget ad az interpretációs probléma feloldására. Nem az a gond tehát, hogy ne lehetne akár a nemzetközi jog által elismert szabályok révén (Q. cikk [3] bekezdés), akár konkrétan a Velencei Bizottság véleményében18 is hangsúlyozott Európai Emberi Jogi Karta szerinti értelmezéssel semlegesíteni a R. cikk (3) bekezdésének a történeti alkotmányra utaló részét. A kétségek inkább e bizonytalanságok szükségessége kapcsán merülnek fel. III. Következtetések Írásunk alapfeltevése volt, hogy az alkotmány legitimációjának végsõ soron minimá18

www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)001-e.pdf 5–8.

lis követelményeként szolgál annak megfelelõ mûködése, érvényre jutása. Ha nem alkalmazzuk, nem mûködik, vagyis nem érvényesülnek a rendelkezései, a belé vetett bizalom meggyengül, amely egyúttal a legitimációt gyengíti. A legitimáció kikezdése pedig egy alkotmány szempontjából végzetes hiba lehet, olyan, amelyet erõbõl nem lehet helyreállítani. Fontos látni, hogy – mint minden demokráciában – a hatalmi logika a hatalom pillanatnyi logikája. A visszafogottság és az önfegyelem egy ilyen hatalmi logikai rendszerben gyakran az utolsó szempontok közé sorolódik. Az alkotmányértelmezésre vonatkozó szabályhoz kapcsolódó probléma csak egy, keletkezését tekintve tisztán alkotmányjogi szakmai problémaként is tekinthetõ. A probléma hatása azonban nem korlátozódik a szakmai berkekre. Az Alaptörvény elfogadásával az alkotmányozó hatalom az alkotmányos hagyományok továbbfejlesztésére, új gyakorlat kialakítására nyújthat lehetõséget. Eddig hiányzó részleteket építhet ki, ha arra alkalmas alapot kap. Akik ugyanis a történeti alkotmány tiszteletét kívánják erõsíteni, éppen azzal érnék ezt el, ha kevésbé bizonytalan eszközök alkalmazásával, a témához több érzékenységgel és megfontoltsággal közelítenének. Mind az alkotmány jellege, mind az alkotmánybíráskodásé az alkotmány egységén, homogenitásán alapul. Ezt az egységet feloldhatatlanul megtörõ alkotmányos szabály sorsa vagy az, hogy különbözõ technikákkal annak hatását semlegesítik, vagy éppen ellenkezõleg, olyan hatalmat ad az Alkotmánybíróság kezébe, hogy gyakorlatilag bármit és annak ellenkezõjét is levezethetõvé teszi a számára. Természetesen sok függ attól, hogy az alkotmányértelmezõ hatalom mit is ért majd a történeti alkotmány vívmányai alatt. A skála meglehetõsen széles, így, akár bizakodóak is lehetünk a kreatív értelmezési technikák alkalmazásának hazai meghonosítása kapcsán. Egy bizonyos, az alkotmány tiszteletének és legitimációjának megteremtése és megõrzése az egész ország, és nem utolsósorban az azt megalkotó Országgyûlés érdeke.

Fröhlich Johanna: Önértelmezési kérdések az Alaptörvényben…

29

Fröhlich Johanna: Önértelmezési kérdések az Alaptörvényben – gondolatok az R. cikk alkotmányértelmezõ szabályairól Az önértelmezési kérdések az elfogadott Alaptörvény R. cikkében található értelmezési szabállyal összefüggésben felmerülõ kérdéseket takarják. Ha az alkotmányban az alkotmányozó hatalom meg kívánja határozni az értelmezés módszerét, vagy bizonyos sorrendet alakít ki a különbözõ értelmezési módszerek között, azzal – az értelmezésnek a szövegtõl való eloldódott jellege és az értelmezõ szubjektív behatásának elkerülhetet lensége miatt – önmagában is nagy feladatra vállalkozik. Rá kell világítani azonban, hogy az alkotmány saját értelmezésére vonatkozó rendelkezései ezen a nehézségen túlmutató jellegû önmeghatározási karakterrel bírnak. Az alkotmány legitimációja csupán annak alkalmazását követõen kerül mérlegre, az egyes rendelkezéseknek a bírói gyakor latba szivárgásától, az állampolgárok problémái megoldásának sikerességétõl, vagyis a gyakorlati mûködés jellegétõl függõen. Az alkotmányértelmezés, mint az alkotmány és bírói aktus jellegi sajátosságainak eredõje, magában hordozza a megfelelõ gyakorlati érvényesülés igényét is. A gyakorlati mûködés sikere az alkotmány tiszteletén keresztül, egyik szükséges feltétele a legitimáció megteremtéséhez, fenntartásához. Ha az alkotmány rendelkezéseit képesek vagyunk megfelelõen alkalmazni, az azt jelenti, hogy komolyan vesszük, vagyis érvényre jutnak, mûködnek, az általa felállított szabályoknak kötõereje van. Jelen írásban arra keressük a választ, hogy az alkotmány és a bírói aktus-jelleg sajátosságain keresztül milyen érveléssel juthatunk el az alkotmányértelmezéstõl a legitimációs hatásig.

VÁCZI PÉTER

A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény 1. Kiindulópont Az alkotmányos közigazgatás1 kiindulópontjául hazánkban az 1989-es magyar alkotmányreform szolgál. A váltás egy rendkívül gyors változást jelentõ, alig néhány hét alatt lezajlott „közjogi forradalomnak” tekinthetõ, amelyhez a tételes jog – melynek legnagyobb részét a közigazgatási jog teszi ki – csak nagyon lassan tudott igazodni. Ezzel a közigazgatás számára a külsõ feltételek gyökeresen megváltoztak, ugyanis meghatározásra került három új célérték: jogállam, demokrácia és hatékonyság.2 Legfontosabb lépésként megtörtént az Alkotmány teljes körû módosítása, amikor is gyakorlatilag a címen kívül az egész alaptörvény kicserélõdött, a jogállamiság alapvetõ garanciái és a modern demokrácia jogi követelményei mind-mind helyet kaptak benne. Egy dolog azonban a konkrét jogi aktus – jelen esetben az Alkotmány – meghozatala, egy másik dolog pedig az elveinek érvényesülése, valamint az egyes törvények és egyéb, alacsonyabb rendû jogszabályok hozzáigazítása ehhez. A rendszerváltás nem forradalmi úton ment végbe, a fennálló jogrend alapján, a normakontinuitás talajára helyezkedve a jogfolytonosságot hirdette, szükségessé vált a régi és az új ellentétének a feloldása, az egész jogrendszer összhangba hozása. Húsz évvel a rendszerváltás után, az új Alaptörvény elfogadását követõen célszerû megvizsgálni tehát: milyen elvi követelményeknek kell megfelelnie a modern közigazgatási eljárásnak, milyen nemzetközi mércék ke-

rültek felállításra e vonatkozásban, és a magyar közigazgatás mûködése átugorja-e ezt a képzeletbeli lécet? A népszuverenitás és a képviselet napjainkban különféle problémákat vet fel a modern demokrácia elméletében: az állampolgár – akit kormányoznak – egyre inkább kormányozni akar. A közigazgatási állam mind inkább szembesülni kénytelen az öntudatra ébredt állampolgárral, aki részt kíván venni az állam életében. A közigazgatási folyamatokban való részvétel joga az állampolgár frissen megszerzett – vagy újra felfedezett – jogosítványa a modern idõkben.3 A technokrata állam – élén a közigazgatással – tehát az ezredfordulóra egyre inkább a demokratikus részvétel ostroma alá került. A közigazgatási jog helyét a fékek és ellensúlyok rendszerén belül a rajta kívül elhelyezkedõ hatalmi tényezõk szabják meg. A jogi kereteket a törvényhozás határozza meg, számos követelmény azonban a bírósági ítélkezési gyakorlat által kristályosodik ki, kétségkívül õk képezik a közigazgatási jogfejlõdés egyik legjelentõsebb motorját. A legtöbb jogrendszerben a közigazgatási jog az eljárási jogon keresztül fejlõdik, éppen ezért a legfontosabb alapelvei is eljárási jogi természetûek.4 Ennek ellenére a közigazgatási eljárás tárgyköre eredetileg nem sok figyelmet kapott, sokkal nagyobb fény vetült az eljárás végén születendõ végsõ döntésre. Az ezt megelõzõ eljárás csupán marginális értékkel bírt, jogi kritériumok helyett csak a megfelelõ szervezettség volt a lényeg. Ennek megfelelõen, az eljárási hibák vagy hiányosságok is csak akkor voltak fontosak, ha ezek miatt az aktus utóbb érvénytelennek bizonyult.5 A helyzet napjainkra folyamatosan javulóban van, a közigazgatási eljárás szerepe fokozatosan felértékelõdik. Ezen folyamat betetõzését jelentheti a közigazgatási eljárás garanciáinak Alkot-

3

1

2

Az alkotmányos közigazgatás kifejezést dolgozatomban értéktelített fogalomként használom, ahogyan az a késõbbiekben bõvebben kifejtésre kerül. Lásd VEREBÉLYI Imre: A magyar közigazgatás modernizációja, Magyar Közigazgatás, 1992/11, 641–652.

4

5

Lásd Francesca BIGNAMI: Three generations of participation rights before the European Commission, Public Law, Winter, 2004, 61. Carol HARLOW: Global administrative law: the quest for principles and values. The European Journal of International Law, Vol. 17, No. 1., 2006, 192. Claudio FRANCHINI: European principles governing administrative proceedings, Public Law, Winter, 2004, 183.

Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény mányba foglalása, a jogalanyok jogvédelmének további növelése érdekében.6 2. A jó közigazgatási eljárás jelentéstartalma7 Jó közigazgatás.8 A kifejezéssel kapcsolatosan elsõ benyomásként egyfajta értékítéletre asszociálhatunk, ami rögtön kérdéseket vet fel. Milyen a jó közigazgatás? Mitõl jó egy közigazgatás? A jó közigazgatás elve egyesek szerint az emberi jogok evolúciójának legújabb állomása, a modern közigazgatási jog elvei ekként tekinthetõk akár negyedik generációs emberi jogoknak is.9 Jogi státusa napjainkban is számos vitát vált ki, mivel elvei nem a jogalkotóra, hanem a közigazgatásra vonatkoznak, ezért egyes szerzõk álláspontja szerint alkotmányos státusuk is kérdéses.10 Kevés kétség férhet ahhoz, hogy a közigazgatási jog egyik lényeges célkitûzése a jó köz-

16

17

18

19

10

Kiemelendõ, hogy jelen tanulmány a közigazgatás mûködésének jogi kereteire koncentrál, melyen belül a legfontosabbak az eljárási szabályok, hiszen ezeken keresztül jelenik meg a közigazgatás a külvilág számára, itt kerül közvetlen kapcsolatba a jogalanyokkal. Megjegyzendõ, hogy a jó közigazgatás eszméjét egyesek a védelemhez való jog közigazgatási megnyilvánulásaként fogják fel, ilyen gyûjtõfogalom alá rendezve annak egyes elveit. Lásd DE LA SERRE, Eric BARBIER: Procedural justice in the European Community case-law concerning the rights of the defence: essentialist and instrumental trends, European Public Law, Vol. 12, Issue 2, 2006, 225., valamint Sabino CASSESE: European administrative proceedings, Public Law, Winter, 2004, 31. A jó közigazgatás és a jó közigazgatási eljárás fogalmával kapcsolatosan már az elején célszerû leszögezni: egyrészrõl a jelen tanulmányban a jó közigazgatás kifejezést eljárásjogi értelemben, jó közigazgatási eljárásként használom, másrészrõl pedig a jó közigazgatási eljáráson belül a legtágabb értelemben felfogott közigazgatási mûködést vizsgálom, melybe egyaránt beletartoznak a magyar közigazgatási eljárási törvény hatálya alól kivett eljárások, valamint az egyes határterületek (pl. közigazgatási szerzõdések) kérdésköre is. A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjognak tehát nézetem szerint ezekre is ki kell terjednie. Carol HARLOW: Global administrative law: the quest for principles and values, The European Journal of International Law, Vol. 17, No. 1, 2006, 206. A jó közigazgatásnak az emberi jogok generációin belüli helyét elemzi: ÁDÁM Antal (szerk.): Alapjogok és alkotmányozás. Az emberi jogok szabályozása az új alkotmányban, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1996, 31–35. Takis TRIDIMAS: The general principles of EU law. Second Edition. Oxford University Press, 2006, 410–411.

31

igazgatási eljárás elérése, az tehát, hogy a közigazgatási szerveknek hatékonyan és megbízhatóan kell eljárniuk a közjó érdekében. Eljárásuk során meg kell hallgatniuk az érintett személyeket, figyelembe kell venni véleményüket, tisztességesen, átláthatóan és pártatlanul kell mûködniük, mindenkor szem elõtt tartva a közösség érdekét és ezzel egyidejûleg az egyén jogait is. Mindazonáltal, az elv megvalósításának módja már nézeteltéréseket szülhet. Vajon a jó közigazgatási magatartás biztosításában a bíróságoknak kell elsõdleges (vagy akár kizárólagos) szerepet játszaniuk, vagy ez jobban megoldható más eszközökkel? Célszerû lehet-e meríteni más jogterületekrõl vagy a közigazgatási jog sajátos jellege ezt kizárja?11 A közigazgatási jog területén a jó közigazgatási eljáráshoz való jog egyszerre egy már hosszú ideje meglévõ követelmény és egy vadonatúj eszme. Tartalma fokozatosan formálódott ki az ügyfélvédelem régóta fennálló követelményébõl, és mára az elv az európai esetjogi rendszer és más jogi eszközök útján a modern közigazgatási jog egyik alapkövévé nõtte ki magát.12 Tipikusan az a téma, amellyel kapcsolatosan elmondható, hogy a jogtudósok zöme könnyedén egyetértésre juthat, csak abban kell megállapodniuk, hogy mit is akarnak a közigazgatási jogtól.13 Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy az európai jogirodalomban a good administration kifejezés fõként eljárásjogi értelemben használatos és ekként jó közigazgatás alatt a jó közigazgatási eljárás követelménye értendõ, a jelen tanulmányban mindvégig ezen megközelítésben használom a fogalmat. A jó közigazgatás alatt tehát olyan közigazgatási alapelveket kell érteni, amelyek az anyagi jog helyett az eljárási jog vonatkozásában fogalmaznak meg bizonyos követelményeket, és nem csupán azt biztosítják, hogy a végrehajtó

11

12

13

J. BEATSON, M. MATTHEWS and M. ELLIOTT: Administrative Law. Text and materials. Third edition. Oxford University Press, 2002, 1–2. Theodore FORTSAKIS: Principles governing good administration, European Public Law, Vol. 11, Issue 2. Kluwer Law International, 2005, 207. Carol HARLOW: Global administrative law: the quest for principles and values, The European Journal of International Law, Vol. 17, No. 1, 2006, 193.

32

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

hatalom a jog alá rendelten mûködjön, hanem azt is, hogy kiszámíthatóan, hatékonyan és tisztességesen járjon el.14 Ezen túlmenõen a közigazgatási szervek a jog által rájuk ruházott hatalmukat akként kötelesek gyakorolni, hogy elkerüljék a jogszabályi elõírások túlzottan merev alkalmazását. Más szavakkal élve, nem csupán kerülniük kell mindenfajta tisztességtelen szemléletet, hanem törekedniük kell arra is, hogy a jogi elõírásokat a társadalmi és gazdasági realitások fényében alkalmazzák. A jó közigazgatási eljárás megvalósulásának mértékét e tekintetben az arányosság és az ügyfelek jogos elvárásainak elveivel adhatjuk meg, amely elveket a legtöbb európai állam mára már önálló doktrínává, sõt, bizonyos esetekben alkotmányos szintre emelt.15 Az elv napjainkban korántsem marginális szerepû. Manapság ugyanis már nem elegendõ az, hogy a közigazgatási hatóságok nem járhatnak el önkényesen, az állampolgárok ennél többet akarnak. Tudni akarják, hogy a közhatalmat a közigazgatás miért és hogyan gyakorolja, éppen ezért felelõs és átlátható közigazgatást akarnak, amelyben a döntéshozó a lehetõ legoptimálisabb helyzetben van a legjobb döntés elérése érdekében, értve ez alatt azt, hogy az összes releváns információ birtokában, megfelelõ indokok alapján dönt.16 A „jó közigazgatáshoz való jog (right to good administration)” kifejezés manapság egyfajta divatos dologgá vált és számos európai és nemzeti jogforrásban megjelenik, sõt, a különbözõ európai bíróságok esetjogában is találkozhatunk vele. Mindezek ellenére némi bizonytalanság érezhetõ a pontos jelentésével kapcsolatosan. Éppen ezért az elv érvényesüléséhez, azaz hogy egy szilárd jogalapként szolgáljon, ezen általános elvet nem lehet pusztán meghivatkozni, a „kalapból elõ-

14

15

16

Lord MILLETT: The right to good administration in European Law, Public Law, Summer 2002. Sweet & Maxwell Ltd., 2002, 310. Theodore FORTSAKIS: Principles governing good administratio,. European Public Law, Volume 11, Issue 2. Kluwer Law International, 2005, 209. Julio Ponce SOLÉ: Good administration and European public law. The fight for quality in the field of administrative decisions, European Review of Public Law, Vol. 14, No. 4. Esperia Publications Ltd. 2002, 1504.

rántani”, hanem minden egyes esetben konkrétan meg kell határozni, hogy pontosan milyen konkrét, az elvben rejlõ vagy abból levezethetõ szabály sérült az adott ügy kapcsán. Mivel a doktrína tartalma fokról fokra változik, fejlõdik, semmi kétség, hogy egyre inkább egyfajta keretté, az eljárási szabályok gyûjtõfogalmává válik, amelyek újabb és újabb kötelezettségeket rónak a közigazgatásra.17 Az európai államok között alapvetõ felfogásbeli választóvonal figyelhetõ meg az eljárási szabályok jogi természetét illetõen. A kontinentális megközelítés egyfajta haszonelvûséget követ a közigazgatási eljárás szabályainak megfogalmazása során, mely szerint a jó közigazgatási eljárás egyenlõ a hatékony közigazgatással. Az eljárási szabályok ennek értelmében pusztán eszközök a végsõ cél elérése érdekében, az olyan eljárási elvek, mint pl. a felek meghallgatása vagy a tájékoztatási jog csupán a végsõ hatékony döntés szükséges elõfeltételei, melyek a megfelelõ döntés meghozatalát célozzák. A common law felfogás ezzel szemben védelmi jellegû igazolással szolgál, a közigazgatási döntésnek az állampolgárra gyakorolt hatását állítja a figyelem középpontjába. Az egyént nem csupán az ésszerûtlen döntéstõl kell megóvni, de védelmet kell nyújtani számára a tisztességtelen eljárással szemben is, egyfajta „fair-play” biztosítása a cél, mely jócskán túlmutat a hatékony közigazgatás követelményén. Ezen nézõpontból tehát az eljárási tisztesség már önmagában a cél, nem pedig eszköz vagy egy szükséges melléktermék.18 A két felfogás természetesen nem különül el ilyen vegytisztán az egyes országokban, nem okozhat különösebb nehézséget a rendszerek vegyítése. A problémát legfeljebb az okozhatja, ha egy adott ügyben a két elv ellentétes eredményre vezet, egyes elvek maradéktalan betartása (pl. a nyilatkozattételi jog parttalanná tétele) az eljárás elhúzódásához vezethet, ami egyértelmûen a közigazgatás hatékonyságát csorbítja. Hogyan kell biztosítani az

17

18

Theodore FORTSAKIS: Principles governing good administration, European Public Law, Volume 11, Issue 2. Kluwer Law International, 2005, 210. Lord MILLETT: The right to good administration in European Law, Public Law, Summer 2002, Sweet & Maxwell Ltd., 2002, 312–313.

Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény egyensúlyt az ellentétes érdekek között? Véleményem szerint olyan pontosan meghatározott tartalmú és jól körülírt elvek lefektetésével, melyek nem sülhetnek el visszafelé, és nem válthatnak ki a szándékolttal ellentétes hatást. A jó közigazgatáshoz való jog mint alkotmányos eljárási alapjog funkciója ambivalens. Egyrészrõl, felfogható egyfajta „ernyõként”, amely egy közös vezérlõ elv, nevezetesen a megfelelõ közigazgatás elve köré csoportba gyûjti a különféle szabályokat. Ez a nézet inkább mennyiségi szemszögbõl szemléli az elvet. Ekkor azt mondhatjuk, hogy a jó közigazgatási eljáráshoz való jog magában foglalja a fentebb említett, az ügyfél védelmét célzó konkrét jogokat, és így alkotnak egy általános rendszert. Ezen nézõpontból a jó közigazgatási eljáráshoz való jog alapelve egy több évtizedre visszatekintõ fejlõdés eredménye. Másrészrõl viszont, az alapelv már magában egyfajta „ugródeszkaként” szolgálhat az azonos eszméhez kapcsolódó különféle jogok kialakulása számára. Ez utóbbi felfogás inkább az elv minõségi oldalát domborítja ki. A jó közigazgatási eljáráshoz való jog elve így olyan lehet a közigazgatási jog számára, mint a „jó kormányzás” (hagyományos kifejezéssel) vagy a „jó törvényhozás” (egy kevésbé kialakult fogalom) a nemzetközi és az alkotmányjog számára. Napjainkban mindkét felfogás rendkívül divatos. Az elsõ magában foglalja, hogy a nemzetközi kapcsolatok és az alkotmányjog területén minden hatalmat a demokrácia és a jogállamiság elvei érvényesülésének figyelembevételével kell gyakorolni. A második, a „jó törvényhozás” egy sor rendelkezés szem elõtt tartásának követelményét tartalmazza, amelyek a kormányzat által alkotott jogszabályok kívánatos minõségét hivatottak biztosítani. Tág értelemben tehát akként tekinthetünk ezen jogelvekre, mint a jó közigazgatási eljárás alkotóelemeire, különösen mivel a közigazgatási aktus kibocsátása szoros kapcsolatban áll az általános jogelvek és jogszabályok megalkotásával.19

A fentiekkel összefüggésben az alábbi kérdések vizsgálandók:20 Kötelessége-e a közigazgatásnak jó döntéseket hoznia? Ha igen, mit takar pontosan a megfelelõ döntés? Milyen jogi eszközök segítségével tudják elérni a közigazgatási hatóságok ezen célt? Az elsõ kérdésre a válasz: természetesen igen. A közigazgatási jog területén az utóbbi idõben egyfajta szemléletváltás következett be: a közigazgatás tevékenységének kimenetelérõl (eredmény) a figyelem a közigazgatás „magatartására” (mûködés) helyezõdött. Vajon a „jó közigazgatás” az, amely „jó döntéseket” képes hozni, vagy végsõ soron el kell fogadnunk azt a nézetet, miszerint a „jó aktusok” azok, amelyeket a „jó közigazgatás” hoz anélkül, hogy szüksége lenne bármiféle elõzetesen meghatározott jogszerûségre? Más szavakkal élve, a „jó aktusok” objektíve, saját jogon ilyenek, vagy – ahogyan Arisztotelész is állította – sokkal inkább úgy kell tekinteni rájuk, mint a „megfelelõ (jó) emberek” döntéseire?21 Kiemelendõ e téren, hogy a közigazgatási hatóságok formálisan a jogszabályokkal összhangban eljárva, azzal egyidejûleg is hozhatnak rossz döntéseket, különösen mérlegelési jogkörében eljárva (például, épüljön-e autópálya, atomerõmû stb. vagy sem).22 Ezekben az esetekben a közigazgatás számos jogszerû alternatíva közül választhat, bárhogyan is dönt, döntése összhangban lesz a joggal, az ügy kimenetelét tehát jogon kívüli (társadalmi-politikai) szempontok fogják meghatározni. Megválaszolva tehát a második kérdést, jó döntést a „jó” – a megfelelõen létrehozott és hatáskörrel felruházott – közigazgatás képes hozni, úgy azonban, hogy „megfelelõen” jár el. Minek megfelelõen? – kérdezhetjük rögtön. Álláspontom szerint olyan jogi alapelveknek megfelelõen, melyek iránymutatásul szol-

20

21

22 19

Theodore FORTSAKIS: Principles governing good administration, European Public Law, Vol. 11, Issue 2. Kluwer Law International, 2005, 211.

33

Julio Ponce SOLÉ: Good administration and European public law. The fight for quality in the field of administrative decisions, European Review of Public Law, Vol. 14, No. 4. Esperia Publications Ltd. 2002, 1504. Theodore FORTSAKIS: Principles governing good administration, European Public Law, Vol. 11, Issue 2. Kluwer Law International, 2005, 217. Lásd Julio Ponce SOLÉ: Good administration and European public law. The fight for quality in the field of administrative decisions, European Review of Public Law, Vol. 14, No. 4. Esperia Publications Ltd. 2002, 1504.

34

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

gálnak egyrészrõl a közigazgatási szervezetrendszer felépítése, másrészrõl pedig a közigazgatás mûködése vonatkozásában. Ez a gondolat vezet el a harmadik kérdés megválaszolásához, ami már bõvebb kifejtést igényel. A modern állam, megnövekedett feladatai teljesítése érdekében különféle jogokkal és kötelezettségekkel ruházza fel a közigazgatást. A közigazgatási funkciók körét alapjában véve három tényezõ határozza meg: a modern demokráciák céljai, prioritásai és értékei, valamint azok jogi keretei; a technikai, emberi és gazdasági erõforrások, amelyek a közigazgatási hatóságok rendelkezésére állnak; végezetül a közigazgatási apparátus hatékonyságába vetett bizalom.23 A közigazgatási tevékenységek köre meglehetõsen széles, a közigazgatásnak a közösség érdekében végzett szerteágazó tevékenysége gyakran érint bizonyos hagyományosan védett egyéni jogokat, megfelelõ egyensúly kell ezért, hogy fennálljon ezen utóbbi jogok és a közérdek között. Ennek megvalósítása a közigazgatási jog egyik legfõbb feladata, amely nem csupán a közigazgatási feladatok megszervezésének eszközeként jelenik meg, hanem felfogható úgy is, mint ami szabályozza a közhatalom gyakorlását és ellenõrzi annak mûködését. A közigazgatási jog ezen ágának világos szabályai és elvei erõsíthetik a jogbiztonságot és csökkenthetik az önkényesség lehetõségét ezen a területen anélkül, hogy megnyirbálnák a közigazgatás szükséges és kívánatos mérlegelési szabadságát.

3.1. A törvényhozó feladatai A jó közigazgatási eljárás elve egy olyan gyûjtõfogalom, amely magában foglalja többek között az ésszerûség, objektivitás, pártatlanság, hatékonyság és együttmûködés elveit, és amely történetileg a jogalkalmazói gyakor-

lat révén alakult ki, különös tekintettel a bírósági és a szerzõdéses joggyakorlatra. Ezen elvek bizonyos kötelezettségeket keletkeztetnek a közigazgatási tevékenység vonatkozásában és egyetlen alapelvben foglalhatók össze, ez pedig a jó közigazgatási eljárás elve. Mind ez idáig azonban a jogi fogalom egységes elméleti megalapozottság híján van Magyarországon, éppen ezért lenne szükséges meghatározni a jó közigazgatás kötelezettségét, különös tekintettel a közigazgatási eljárásokra. Az alapelveken keresztül ugyanakkor már körvonalazódik a jó közigazgatási eljárás kötelezettségének gyakorlati meghatározása, amelyet azonban jogszabályi formába kellene önteni egy olyan közigazgatási eljárás megteremtése érdekében, amely válaszolni tud az alkotmányos kihívásokra.24 A jó közigazgatási eljárás követelményét kötelezõ erejû jogi kötelezettséggé kell alakítani, méghozzá a közigazgatási eljárásjog eszközeivel, az eljárási törvény részévé téve azt. Erre jó példaként szolgálhat a spanyol eljárási törvény, mely részletesen meghatározza az érintett ügyfelek jogait, sõt, az állampolgárok jogait általában a tisztességes eljárással kapcsolatosan. A spanyol eljárási kódex éppen ezért egy általános, minden szinten alkalmazandó elvet határoz meg az eljárás törvényessége tekintetében, mellyel egyben meghúzza a közigazgatási funkciók ellátásának minõségi szintjét is. Az egyes különös eljárási szabályokat pedig úgy kell megalkotni, hogy szigorúan összhangban legyenek az általános követelményekkel, az általános garanciáktól való eltérés tehát az egyes speciális ágazatokban sem megengedhetõk, különösen ott nem, ahol az eljárás állampolgárok jogait érintheti. Ez nyilvánvalóan nem egyszerû feladat, nagyfokú körültekintést igényel, mivel egyrészrõl az egyszerûsítés, a dereguláció nagyobb rugalmasságot képes biztosítani, másrészrõl azonban negatívan érintheti a döntés minõségét, ha az általánosítás miatt nem vehetõk figyelembe az adott ügy specialitásai.

23

24

3. A kodifikáció szükségessége Magyarországon

Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons. A Handbook (a továbbiakban: Kézikönyv). Directorate of Legal Affairs. Strasbourg, 1996. 5–6.

Julio Ponce SOLÉ: Good administration and European public law. The fight for quality in the field of administrative decision, European Review of Public Law, Vol. 14, No. 4. Esperia Publications Ltd. 2002, 1516–1517.

Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény A magyar jogrendszert szemlélve egyesek számára felmerülhet a kérdés: miért van szükség jogszabályalkotásra? A jelenlegi helyzet nem megfelelõ? Miért lenne szükség új struktúrára, miért nem elegendõ, ha a Ket. szabályoz?25 A hatályos közigazgatási hatósági eljárási kódex (Ket.) megalkotásakor szülõatyjai messzemenõkig igyekeztek beleépíteni az európai jogfejlõdés tendenciáit, a „jogállami forradalom” vívmányait.26 Számos szerzõ egyetért ugyanakkor abban, hogy a Ket. egyik legnagyobb hibája a hatálya, azaz, hogy nem sikerült egy igazi, általános eljárási kódexet alkotni, mivel túlságosan is sok azon eljárások köre, ahol vagy egyáltalán nem, vagy csak részben alkalmazandó. Erre tekintettel bármilyen elvek is fogalmazódnak meg benne, azok érvényesülése számos esetben igencsak kérdéses. Éppen ezért kellene áttérni egy „tisztább szabályozási modellre”,27 melyben a szabálysértési eljárás kivételével a Ket. rendelkezései kiterjednének valamennyi közigazgatási hatósági eljárásra, legalábbis az alapvetõ jogok és követelmények vonatkozásában. Nem tartható ugyanis az a szabály, hogy a privilegizált eljárásokban a Ket. bármely rendelkezésétõl el lehet térni, bármilyen mértékben, mivel ez egy olyan kiskaput eredményez, mellyel az általános kódex teljes egészében másodlagos jogforrássá degradálható.28 Kell lenniük olyan területeknek – a legmarkánsabban idetartoznak az ügyfelek alapvetõ jogai –, melyek vonatkozásában nem lehet (lehetett volna) megengedni az ágazatok szerinti

25

26

27

28

A közigazgatási jog kodifikációja – csakúgy, mint Európában – Magyarországon is számos vitát vált ki. Egyesek szerint a közigazgatás valamennyi tevékenységi formáját nem lehetséges, de nem is célszerû egységesen jogszabályokba önteni, mindig kell egy olyan területnek maradni, ahol a közigazgatás külsõ korlátoktól mentesen, a saját belsõ meggyõzõdése szerint mûködik. Lásd TAKÁCS Albert: A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése, Jogtudományi Közlöny, 1993, június–július, 220., valamint BERÉNYI Sándor: Közigazgatás a modern társadalmakban, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1990, 177–184. KILÉNYI Géza: A Ket.-rõl a jogalkotás és a jogalkalmazás tükrében, Magyar Közigazgatás, 2006/1, 2. VEREBÉLYI Imre: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak radikálisabb reformja, Magyar Közigazgatás, 2003/12, 711. Vö. PAULOVICS Anita: Az általános és különös eljárási szabályok a közigazgatásban, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003, 199–200.

35

sokszínûséget, pusztán különféle pillanatnyi érdekek jogi becsatornázása miatt.29 A kodifikációs bizottság még alapvetõ célként jelölte meg a privilegizált eljárások körének radikális csökkentését, a folyamat végére azonban ez a kívánalom eltûnt a jogalkotás útvesztõiben. „Ha jogszabály lehetõvé teszi”, „ha jogszabály másként nem rendelkezik”, „ha jogszabály nem zárja ki”, hány és hány ilyen fordulattal találkozhatunk lépten-nyomon a törvényben? A közigazgatási eljárási törvény rendelkezéseit vizsgálva megállapítható, hogy lényegében tartalmazza a jó közigazgatás egyes eljárási biztosítékait, illetve a garanciarendszer alapvetõ vázát, azonban az európai mintához képest általában szûkszavúbban. Ugyanakkor olyan területeket is találhatunk, ahol garanciális rendelkezésekre egyáltalán nem bukkanunk, az Európa Tanács adott jogterületre vonatkozó külön ajánlás ellenére. A garanciák részben a törvény alapelvekrõl és alapvetõ rendelkezésekrõl szóló elsõ fejezetében kerültek felsorolásra, néhány alapvetõ követelmény (pl. meghallgatáshoz való jog) azonban csupán az egyes részletszabályok között bukkan fel, sõt, még ott sem ügyféli jogként meghatározva. Éppen ezért lenne szükséges álláspontom szerint a Ket. alapelvi fejezetének átfésülése és egységesítése valamennyi követelmény inkorporálásával. A Ket. megalkotásával a jogalkotó lényeges lépést tett az ügyfélbarát közigazgatás megvalósítása irányába, számos szerzõ ezt a vonást említette az új közigazgatási eljárási kódex egyik leglényegesebb ismérveként. Az ügyfél jogainak megerõsítése fontos újítás, hiszen ez biztosítja azt, hogy az egyébként erõfölényben lévõ hatósághoz egyenrangú félként viszonyulhasson az ügyfél, éppen ezért az ügyfélközpontú megközelítést egészen addig a határig kellene terjeszteni, amíg ez még nem gátolja a közigazgatás céljainak megvalósítását.30 E tekintetben jelentõs párhuzam figyelhetõ meg az európai közigazgatási jogfejlõdés fentebb vázolt követelményeivel, az Európa

29

30

KILÉNYI Géza: A Ket.-rõl a jogalkotás és a jogalkalmazás tükrében, Magyar Közigazgatás, 2006/1, 3. Lásd VEREBÉLYI Imre: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak radikálisabb reformja, Magyar Közigazgatás, 2003/12, 710.

36

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

Tanács dokumentumaiban is tetten érhetõ ugyanis bizonyos kontradiktórius eljárási elemek és követelmények bevitele az egyoldalú közigazgatási eljárásba. Ezek a követelmények foglalhatók össze a jó közigazgatási eljáráshoz való jogban, amely azonban a magyar jogi terminológiában még meg sem jelent, nemhogy konkrétan érvényesülne. Ugyanakkor véleményem szerint megfontolandó lenne a jó közigazgatási eljárás elvének jogként, sõt, akár alkotmányos alapjogként való megfogalmazása is. Ezzel ugyanis ez a jogosultság is csak törvényben lenne korlátozható, a lényeges tartalom érintetlenül hagyásával, a szükségesség és arányosság alapjogi tesztje szerint. 3.2. Az alkotmányozó lehetõségei Semmiképpen nem beszélhetünk jogállamiságról ott, ahol a kormányzat és annak szervei nincsenek alávetve a jognak, cselekményeik nem állnak bírósági ellenõrzés alatt, az ügyfél pedig nem rendelkezik olyan eljárási jogokkal, melyek megakadályozzák azt, hogy a hatósággal szemben csupán másodlagos szereplõvé váljék. A magyar törvényalkotás számára követendõ példaként szolgálhat az Európa Tanács által hosszú évtizedek munkája révén megalkotott joganyag, a jelenlegi nemzetközi trendekkel is összhangban. Az európai és a nemzeti jogfejlõdés kölcsönhatási folyamatában napjainkban ugyanis lényegi változás figyelhetõ meg. A fejlõdés elsõ szakaszában az egyes országok belsõ jogaiban meglévõ követelmények szivárogtak be európai szintre, nemzeti elvekbõl, szabályokból kristályosodtak ki vagy erõsödtek meg bizonyos követelmények. A folyamat azonban mára már túlmutat ezen és egyfajta irányváltás figyelhetõ meg: az európai szinten meghonosított alapelvek visszahatnak az egyes nemzeti jogrendszerekre és ezzel meghaladottá válik az a magát hosszan tartó felfogás, amely a közigazgatási jogot a nemzeti jogi hagyományok és jogi gondolkodás erõdjének tartották.31 Napjainkban már hazánkban is egyre több szó esik a közigazgatási jog európai hatásairól, tényként kezelve azt, hogy a más jogágakban már korábban elkezdõ-

dött egységesülési folyamat a közigazgatási jogot is elérte, jóllehet, ez a hatás a közigazgatási jog egyes ágazatain belül – a rendkívüli heterogenitásra tekintettel – eltérõ.32 Határozott álláspontom szerint itt az idõ arra, hogy az európai trendeknek megfelelõen végre hazánkban is követelményként jelenjen meg a jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog, méghozzá pontosan meghatározott és kikényszeríthetõ alapelvi katalógus által.33 A szakirodalomban már a rendszerváltás óta igényként fogalmazódik meg a közigazgatás átfogó alkotmányos szabályozásának kívánalma, mivel a jelenleg hatályos Alkotmányunk34 meglehetõsen hiányos és széttöredezett.35 Az önkormányzatokról szóló fejezeten kívül találhatunk néhány, fõként szervezeti-hatásköri rendelkezést,36 azonban nincs kellõképpen szabályozva pl. a közigazgatási mûködés alapjogokkal való kapcsolata vagy a közigazgatási bíráskodás rendszere. A jogirodalomban egyre erõteljesebb igény fogalmazódik meg a közigazgatás szervezetének alkotmányos szabályozása iránt.37 A közigazgatási bíráskodás valódi intézményének megteremtése érdekében szintén hiába emelték fel sokáig a szavukat, érdemi elõrelépés sajnos nem történt.38 Az Alkotmány 70/K. §-ának jogi problémája a mai napig megoldatlan, az alapjogi bíráskodás ezen az alapon napjainkban sem mûködik. Különösen fájó, hogy a közigazgatási hatósági eljárásról, az ezzel kapcsolatos garanciális követelményekrõl hatályos Alkotmányunk mélyen hallgat, a közigazgatásra vonat-

32

33

34 35

36

37

38 31

Jürgen SCHWARZE: Developing principles of European administrative law, Public Law, Summer 1993, Sweet & Maxwell Ltd., 1993, 238.

LÕRINCZ Lajos: A magyar közigazgatási jog változásai 1990-tõl, Magyar Közigazgatás, 2006/3–4, 206. Erre irányuló kezdeményezések már régóta ismertek a jogirodalomban. Lásd VEREBÉLYI Imre: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak radikálisabb reformja, Magyar Közigazgatás, 2003/12, 714. Értve ez alatt még az 1949. évi XX. törvényt. MOLNÁR Miklós: A közigazgatási alkotmányozás folyamatáról, Magyar Közigazgatás, 1995/4, 203. Lásd többek között a Magyar Köztársaság Alkotmánya 35. § (1) bekezdés c) pont, 35. § (2) és (4) bekezdései, 37. § (2) és (3) bekezdései. VADÁL Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás, Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006, 242. PATYI András: A magyar közigazgatási bíráskodás a hatályos magyar alkotmányos rendszerben, az Alkotmánybíróság határozatai tükrében, Jogtudományi Közlöny, 2001. október. 417.

Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény kozó szabályok alulreprezentáltak.39 A közigazgatás erre vonatkozó alkotmányos szabályai iránymutatásul szolgálhatnának a közigazgatást érintõ jogalkotás számára, egyben megfelelõ rangot adnának ennek az egyre hangsúlyosabb szerepet játszó joganyagnak.40 Véleményem szerint mindenképpen érdemes lenne egy külön fejezetben szólni a közigazgatási hatósági eljárás legfontosabb alapelveirõl, garanciális jelleggel, míg a részletes követelményeket külön törvények szabályoznák. A közigazgatásra vonatkozó legfontosabb szabályok külön alkotmány-fejezetbe foglalása egyenesen következik a közigazgatás és a kormány, illetõleg a közigazgatás és a helyi önkormányzatok közötti fogalmi és alapelvi különbségekbõl,41 a közigazgatási mûködés kiemelése és elveinek rögzítése pedig a terület állampolgárokkal való szoros kapcsolatából és az egyéni jogsérelem veszélyének itt jelentkezõ legnagyobb mértékébõl fakad. A hatósági tevékenység szabályozása tekintetében az alanyi jogosultságok körének bõvítése, mint igény már a rendszerváltáskor kívánatos fejlõdési irányként fogalmazódott meg, az alkotmányos szabályozásban azonban elõrelépés nem történt.42 Az Alkotmány új közigazgatási eljárási rendelkezéseire egy példa lehet az alábbi: Alaptörvényi szinten rögzíthetõ lenne a jó közigazgatáshoz való jog – eljárási értelemben –, egy újabb jogosítvánnyal bõvítve ezzel az alapjogok katalógusát. A jó közigazgatási eljáráshoz való jog egyfajta gyûjtõfogalom lehetne a külsõ mûködéssel, a külsõ eljárással összefüggésben; olyan garancia, mely összetevõi által fejti ki hatását. Az általános deklarációt követõen tehát ki kellene fejteni a jog egyes elemeit, méghozzá tematikusan két csokorba gyûjtve: elõször a köz-

39

40

41

42

FICZERE Lajos: Alkotmány és közigazgatás, In: TAKÁCS Imre (szerk.): Az alkotmányozás jogi kérdései, Budapest, 1995, 147. A reform szükségességét hangsúlyozza: STUMPF István, GELLÉN Márton: A jó kormányzás felé, In: VEREBÉLYI Imre, Imre Miklós (szerk.): Jobb közigazgatás helyben járás és visszafejlõdés helyett, Századvég Kiadó, Budapest, 2009, 11–27. BRAGYOVA András: Az új alkotmány egy koncepciója, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995, 178. BÍRÓ Endre: Mit tehet az állam a polgáraival?, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1990 65.

37

igazgatási hatóság kötelezettségeit, majd ezt követõen az ügyfél alapvetõ jogait.43 1. § A Magyar Köztársaságban a jelen fejezetben meghatározottak szerint mindenkit megillet a jó közigazgatáshoz való jog. A jó közigazgatási eljárás összetevõi közül az elsõ helyen a törvényesség elve állhat,44 annál is inkább, mivel a jogszerûség és jogbiztonság expressis verbis nem szerepel jelenlegi Alkotmányunkban, csupán a jogállamiság elvébõl levezetve. Ezen elveket természetesen az Alaptörvény általános, az egész jogrendszerre érvényes szabályai között kell részletesen kifejteni, súlyuknál fogva azonban érdemes lenne a közigazgatás mûködése vonatkozásában külön megemlékezni róluk. Ehhez kapcsolódóan érdemes röviden utalni a közigazgatás mérlegelési jogkörének jogi korlátok közé szorítására, mint az önkényes döntés elkerülésének legalapvetõbb biztosítékára. 2. § (1) A közigazgatási hatóságoknak a hatáskörüket és az eljárásukat meghatározó jogszabályoknak, valamint a jogbiztonság elvének megfelelõen kell eljárniuk. Döntésük a törvényben meghatározottak szerint nem ütközhet a visszaható hatály tilalmába és a szerzett jogok védelmének elvébe. A közigazgatási hatóság mérlegelési jogkörének gyakorlása során nem követhet más célt, mint amelyre a hatásköre szól. A jogegyenlõség elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalma Alkotmányunk bevett rendelkezései közé sorolható, mindazonáltal célszerû lenne külön megemlékezni róla a közigazgatási eljárással való összefüggésében is. (2) A közigazgatási hatóságoknak a jogegyenlõség elvével összhangban kell eljárniuk. Bármilyen eljárásbeli különbségtételt objektíve meg kell indokolni.

43

44

Ugyanezen a véleményen van ÁDÁM Antal, lásd ÁDÁM Antal: A végrehajtó hatalom és a közigazgatás a magyar alkotmányos jogállamban. In: A közigazgatási szervezetrendszer átalakítási kísérletei. Pécs, 2009, 7–20. BRAGYOVA András: Az új alkotmány egy koncepciója, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995, 179.

38

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

Az európai megoldásokkal összhangban – ahol már mindenütt alapvetõ követelményként tekintenek az arányosság elvére, sõt, egyre elõkelõbb helyet foglal el az alapelvek hierarchiájában – célszerû lenne kimondani ezt az elvet az Alaptörvényben is. (3) A közigazgatási hatóságok az arányosság elvével összhangban kötelesek eljárni. Az ügyfelek jogaira és jogos érdekeire kiható intézkedéseket kizárólag a követendõ cél eléréséhez szükséges mértékben, azzal arányosan hozhatnak. Az átlátható állam és közigazgatás követelménye szintén Európa-szerte elterjedt, a végrehajtó hatalom demokratikus kontrollja elõfeltétele számos más garancia érvényesítésének. A transzparencia elvén belül lenne érdemes szólni az állampolgárok tájékoztatáshoz való jogáról, valamint a hivatalos iratok megismerhetõségérõl. A közigazgatás demokratikus ellenõrzéséhez, ezáltal némiképp az átláthatóság követelményéhez köthetõ a részvétel elve, a kettõ egymással párban jár. (4) A közigazgatási hatóságoknak az átláthatóság elvével összhangban kell eljárniuk. Biztosítaniuk kell, hogy az ügyfelek megfelelõen tájékoztatva legyenek eljárási jogaikról és kötelezettségeikrõl, valamint a közigazgatási hatóságok döntéseirõl és intézkedéseirõl, amely magában foglalja a hivatalos iratokba való betekintés jogát is. (5) A közigazgatási hatóság a törvényben meghatározottak szerint köteles mindenki számára biztosítani a részvételt azon közigazgatási döntések meghozatalában, amelyek kihatással vannak jogaira vagy jogos érdekeire. A közigazgatási szankciókról ugyancsak önállóan kell rendelkezni, ez ugyanis az a terület, ahol az állam a legmarkánsabban avatkozik be a magánszférába. A joghoz kötöttségnek ezért itt fokozottan érvényesülnie kell, melyet nyomatékosítana egy külön szabály. (6) A közigazgatási hatóság által alkalmazható közigazgatási szankciót és alkalmazásá-

nak körülményeit jogszabály által kell meghatározni. A közigazgatás felelõssége egy régebb óta meglévõ intézmény, az egyes ágazati jogszabályokban (Ptk., Ket.) való megjelenésén túlmenõen azonban célszerû lenne rögzíteni létét magasabb szinten is.45 (7) A közigazgatási hatóság felelõs azért a kárért, amely a hatóság jogszerûtlen döntése vagy gondatlansága miatt következett be. A tisztességes eljárás követelményének természetesen az alkotmány részét kell képeznie, külön kiemelve azonban, hogy ez nem csupán az igazságszolgáltatáshoz köthetõ, hanem – az európai mintáknak megfelelõen – a közigazgatás területén is markánsan érvényesülnie kell. 3. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyét a közigazgatási hatóság tisztességesen, egyenlõen, pártatlanul és ésszerû határidõn belül intézze. Álláspontom szerint célszerû lenne alkotmányban rögzíteni bizonyos olyan speciális eljárási alapelveket, melyek Európában – és így hazánkban is – valamennyi eljárási kódex részét képezik, és jelentõségüknél fogva megérdemlik ezen magas szintû szabályozást. Ide tartozik a meghallgatáshoz való jog, a képviselethez való jog és a közigazgatási hatóság indokolási kötelezettsége. (2) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy a közigazgatási eljárásban az õt hátrányosan érintõ egyedi intézkedések meghozatala elõtt meghallgassák és bizonyítékokat terjesszen elõ. (3) A közigazgatási eljárás során mindenkit megillet a támogatás és a képviselet joga. (4) Mindenki jogosult megfelelõ tájékoztatást kapni a közigazgatási hatóságtól azon indokokról, amelyeken az õt érintõ döntés nyugszik.

45

Lásd BRAGYOVA András: Az új alkotmány egy koncepciója, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995, 180.

Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény Jóllehet, a bírósághoz fordulás általános joga már jelenleg is része Alkotmányunknak, kívánatos lenne azonban külön kiemelni a közigazgatás vonatkozásában, ezzel is jelezve a közigazgatási bíráskodás speciális jellegét.46 Az ezzel kapcsolatos konkrét garanciákat természetesen külön eljárási jogszabály tartalmazza, a jog érvényesítéséhez elengedhetetlen jogorvoslatról szóló tájékoztatás ugyanakkor alkotmányos szintre kívánkozik. (5) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy a törvényben meghatározottak szerint közigazgatási bírósághoz forduljon a jogát vagy jogos érdekét sértõ közigazgatási döntéssel szemben. Ezen jog elõsegítése érdekében a közigazgatási hatóság köteles döntésében jelezni az ellene igénybe vehetõ rendes jogorvoslatokat a rájuk nyitva álló határidõvel együtt. A fenti alkotmányos alapelvek – természetesen az eljárási kódex megfelelõ részletszabályaival kiegészítve – megnyugtató biztosítékként szolgálnának az ügyféli jogok érvényesülésére, egyben korlátot szabva a jogalkotó számára a késõbbi törvényhozás során. 4. Az új Alaptörvény rendelkezései A nemrégiben elfogadott új alkotmány, Magyarország Alaptörvénye már a Nemzeti hitvallásban utal a közigazgatás ügyfélközpontú megközelítésére, amikor kimondja: „Valljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi.” Ezzel tehát már a bevezetõ rendelkezések között, Alaptörvényünk legelején aláhúzásra kerül a tisztességes eljárás fontossága, méghozzá egy idáig alkotmányos szinten ismeretlen aspektusban, a közigazgatási eljárásjogra vetítve. Az elv elsõre puszta deklarációnak tûnik, mindenféle kötelezõ jogi erõ nélkül, az Alaptörvény késõbbi rendelkezései azonban a kötõerõ erõsítése irányába mutatnak. Az Alapvetés fejezet R) cik-

46

Uo.

39

ke kimondja ugyanis, hogy „az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” Így tehát a Nemzeti hitvallás többnek kell lennie hangzatos kívánalmak gyûjteményénél, az ebben foglalt célok megvalósítását a jogalkotás és jogalkalmazás során szem elõtt kell tartani. A jó közigazgatási eljárás elve – a fogalom expressis verbis használata nélkül – az alapjogok között is megjelenik ezután, ami álláspontom szerint az Alaptörvény egyik legnagyobb vívmányaként tartható számon. A Szabadság és felelõsség fejezet ugyanis külön cikket szentel a tisztességes eljárás közigazgatási jogi aspektusának, az alábbiak szerint: XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerû határidõn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. (2) Mindenkinek joga van a törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére. A normaszöveg ismerõsnek tûnhet az olvasó számára: vajon hol találkozhattunk már ezzel a megfogalmazással? Az Alaptörvény javaslatához fûzött indokolásból az is egyértelmûvé válik, hogy miért érezzük ezt. Az Alaptörvény ugyanis az Európai Unió Alapjogi Chartájában foglalt megfelelõ ügyintézéshez, az ún. „jó közigazgatáshoz” való jog47 mintájára fogalmazza meg a bíróságokon kívül a közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozóan is a tisztességes eljárás követelményét, amely szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerû határidõn belül intézzék. Utal továbbá arra, hogy mindenkinek joga van

47

Bõvebben lásd Theodore FORTSAKIS: Principles governing good administration, European Public Law, Vol. 11, Issue 2. Kluwer Law International, 2005, 215–216.; PONCE, Juli: Good administration and administrative procedures, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 12, Issue 2, 2005, 559–561.

40

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

ahhoz, hogy az állam a törvényben meghatározottak szerint megtérítse a hatóságok által – feladatuk teljesítése során, neki jogellenesen – okozott kárt.48 A fenti szabályozás kétségtelenül lényeges elõrelépést jelent a korábbi teljes hiányhoz képest, ugyanakkor, ha már utalás történik az Alapjogi Chartára, úgy célszerû lett volna talán teljes körûen átvenni az abban foglalt elveket. A megfelelõ ügyintézéshez való jog chartabeli meghatározása ugyanis nem szûkül le a pártatlanság, az ésszerû határidõ, az indokolási kötelezettség és a kárfelelõsség követelményére, hanem tartalmazza ezeken felül a meghallgatási kötelezettséget, az iratbetekintési jogot – a személyes adatok védelmének hangsúlyozása mellett –, valamint a petíciós jogot. Ezek hiányára az indokolás sem szolgál magyarázattal, nem világos, hogy miért pont ezek a jogok kerültek kodifikálásra, mások pedig miért nem. Ha tehát teljes katalógus nem is került az Alaptörvénybe, bizonyos bõvítés mindenképpen szükséges lett volna. Hiányosságként értékelem továbbá, hogy a jó közigazgatási eljárás fogalma nem jelenik meg az Alaptörvényben, holott ha más nem is, legalább az Alapjogi Chartával való párhuzam indokolta volna azt. Határozott elõrelépésként említendõ az Alaptörvénynek a közigazgatási bíróságok felállítása irányában tett lépése. A bíróságokról szóló fejezet tartalmazza ugyanis a nyitás lehetõségét az új szervezet felállítása felé, kimondva: „Az ügyek meghatározott csoportjaira – különösen a közigazgatási és munkaügyi jogvitákra – külön bíróságok létesíthetõk.”49 Ezzel a késõbbiekben sarkalatos törvény útján lehetõség nyílik a közigazgatási bíráskodás magyarországi helyzetének rendezésére, ahogyan az a jogirodalomban már régóta kívánalom.50

48 49

50

Lásd a T/2627. számú törvényjavaslat részletes indokolását. Lásd Az állam fejezet 25. cikk (4) bekezdésének második mondatát. PATYI András: A magyar közigazgatási bíráskodás a hatályos magyar alkotmányos rendszerben, az Alkotmánybíróság határozatai tükrében, Jogtudományi Közlöny, 2001 október, 417. Lásd még: PATYI András: Velünk élõ szocialista jog – avagy közigazgatási bíráskodásunk alapjai, Leviatán, 2004, 109–146.

5. Zárszó Sokak számára kérdésként merülhet fel: vajon a jó közigazgatási eljárás csupán egy kívánatos erkölcsi cél, mindenfajta joghatás nélkül, vagy vannak olyan jogi elemei, amelyek kötelezõvé és hatékonnyá teszik?51 Az eljárási alapelvek kialakulásának gyökerét az ügyfélvédelem fontosságának felismerése jelentette,52 ami a közigazgatási jogban két szinten is megjelenik. Elõször, negatív értelemben gátat állít a közigazgatási szervek számára olyan lépések megtétele vonatkozásában, amelyek hátrányosan érinthetnék az ügyfelek jogait és jogos érdekeit. Másrészrõl pedig, pozitív értelemben megköveteli a közigazgatási szervektõl, hogy jogalkotó (közigazgatási aktusok kibocsátása által) és jogalkalmazó tevékenységüket az ügyfelek jogait és jogos érdekeit szem elõtt tartva gyakorolják. Az európai esetjog az ügyfélvédelem eszméjét egy sor alapelven keresztül valósítja meg. Ezen elvek hatékony eszközök annak elérésére, hogy az ügyfelek hatékony védelemben részesüljenek a közigazgatás tevékenységével szemben. Amint az Európa Tanács ajánlásainak sorából kitûnik, a jó közigazgatási eljárás eszméje már régen felbukkant az európai jogfejlõdésben, azonban csupán elszórtan, anélkül, hogy konkrét következtetéseket vontak volna le belõle, vagy egységes követelményrendszer formájába öntötték volna. Annak ellenére, hogy kézzel fogható jogi dokumentumok születtek e témában, kötelezõ erejük hiányában a legjobb esetben is csak, mint esetlegesen figyelembe vehetõ szempontokként játszhattak szerepet a jogalkotás, illetõleg még marginálisabban a jogalkalmazás folyamatában. A legnagyobb gondot talán az okozza, hogy az európai jogrendszerek hagyományosan nagy figyelmet fordítanak a bírósági felülvizsgálat garanciarendszerére, ami természetesen fontos garanciaként

51

52

Julio Ponce SOLÉ: Good administration and European public law. The fight for quality in the field of administrative decisions, European Review of Public Law, Vol. 14, No. 4. Esperia Publications Ltd. 2002, 1507. Richard KIRKHAM: Prevention is better than litigation: the importance of good administration, Journal of Social Welfare and Family Law, 26(3) 2004, 301.

Váczi Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény szolgál, ám ezáltal némiképp háttérbe szorulnak az egyéb jogi eszközök és más, hasonlóan lényeges alapelvek. A bírósági esetjog természetesen fontos szerepet játszik az európai jogfejlõdés folyamatában, azonban – jellegébõl adódóan – ez csak esetrõl esetre történõ felügyeletet biztosít, nem pedig egy teljes és átfogó garanciarendszert. A közigazgatási jogban éppen ezért szükséges olyan további kontrollmechanizmusok és biztosítékok kiépítése, melyek képesek gyorsabbá és olcsóbbá tenni a mindenna-

41

pi igazgatást.53 Magyarország Alaptörvénye ebbe az irányba tette meg az elsõ jelentõs lépést, melyet remélhetõleg még újabbak is követnek majd mind a jogalkotás, mind pedig a jogalkalmazás szintjén.

53

Julio Ponce SOLÉ: Good administration and European public law, The fight for quality in the field of administrative decisions, European Review of Public Law, Vol. 14, No. 4. Esperia Publications Ltd. 2002, 1527–1529.

A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és az új Alaptörvény A népszuverenitás és a képviselet napjainkban különféle problémákat vet fel a modern demokrácia elméletében. Az állampolgár, akit kormányoznak, egyre inkább kormányozni akar. A közigazgatási állam mind inkább szembesülni kénytelen az öntudatra ébredt állampolgárral, aki részt kíván venni az állam életében. A közigazgatási folyamatokban való részvétel joga az állampolgár frissen megszerzett – vagy újra felfedezett – jogosítványa a modern idõkben. A technokrata állam – élén a közigazgatással – tehát az ezredfordulóra egyre inkább a demokratikus részvétel ostroma alá került. A közigazgatási jog helyét a fékek és ellensúlyok rendszerén belül a rajta kívül elhelyezkedõ hatalmi tényezõk szabják meg. A jogi kereteket a törvényhozás határozza meg, számos követelmény azonban a bírósági ítélkezési gyakorlat által kristályosodik ki, kétségkívül õk képezik a közigazgatási jogfejlõdés egyik legjelentõsebb motorját. A legtöbb jogrendszerben a közigazgatási jog az eljárási jogon keresztül fejlõdik, éppen ezért a legfontosabb alapelvei is eljárási jogi természetûek. Ennek ellenére a közigazgatási eljárás tárgyköre eredetileg nem sok figyelmet kapott, sokkal nagyobb fény vetült az eljárás végén születendõ végsõ döntésre. Az ezt megelõzõ eljárás csupán marginális értékkel bírt, jogi kritériumok helyett csak a megfelelõ szervezettség volt a lényeg. Ennek megfelelõen, az eljárási hibák vagy hiányosságok is csak akkor voltak fontosak, ha ezek miatt az aktus utóbb érvénytelennek bizonyult. A helyzet napjainkra folyamatosan javulóban van, a közigazgatási eljárás szerepe fokozatosan felértékelõdik. Ezen folyamat betetõzését jelentheti a közigazgatási eljárás garanciáinak alkotmányba foglalása, a jogalanyok jogvédelmének további növelése érdekében.

Felhasznált irodalom ÁDÁM Antal (szerk.): Alapjogok és alkotmányozás, Az emberi jogok szabályozása az új alkotmányban, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1996. ÁDÁM Antal: A végrehajtó hatalom és a közigazgatás a magyar alkotmányos jogállamban, In: A közigazgatási szervezetrendszer átalakítási kísérletei, Pécs, 2009. J. BEATSON, M. MATTHEWS and M. ELLIOTT: Administrative Law. Text and materials, Third edition. Oxford University Press, 2002.

BERÉNYI Sándor: Közigazgatás a modern társadalmakban, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1990. Francesca BIGNAMI: Three generations of participation rights before the European Commission, Public Law, Winter, 2004. BÍRÓ Endre: Mit tehet az állam a polgáraival? Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1990. BRAGYOVA András: Az új alkotmány egy koncepciója, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995.

42

Magyar Közigazgatás – Tudományos közlemények

Sabino CASSESE: European administrative proceedings, Public Law, Winter, 2004.

PAULOVICS Anita: Az általános és különös eljárási szabályok a közigazgatásban, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003.

DE LA SERRE, Eric BARBIER: Procedural justi-

ce in the European Community case-law concerning the rights of the defence: essentialist and instrumental trend, European Public Law, Vol. 12, Issue 2, 2006.

Juli PONCE: Good administration and administrative procedures, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 12, Issue 2, 2005.

FICZERE Lajos: Alkotmány és közigazgatás. In: Takács Imre (szerk.): Az alkotmányozás jogi kérdései, Budapest, 1995.

Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons, A Handbook. Directorate of Legal Affairs. Strasbourg, 1996.

Theodore FORTSAKIS: Principles governing good administration, European Public Law, Vol. 11, Issue 2. Kluwer Law International, 2005. FRANCHINI, Claudio: European principles governing administrative proceedings, Public Law, Winter, 2004. Carol HARLOW: Global administrative law: the quest for principles and values, The European Journal of International Law, Vol. 17, No. 1., 2006. KILÉNYI Géza: A Ket.-rõl a jogalkotás és a jogalkalmazás tükrében, Magyar Közigazgatás, 2006/1. LÕRINCZ Lajos: A magyar közigazgatási jog változásai 1990-tõl, Magyar Közigazgatás, 2006/3–4. MOLNÁR Miklós: A közigazgatási alkotmányozás folyamatáról, Magyar Közigazgatás, 1995/4. Lord MILLETT: The right to good administration in European Law, Public Law, Summer 2002. Sweet & Maxwell Ltd., 2002. PATYI András: A magyar közigazgatási bíráskodás a hatályos magyar alkotmányos rendszerben, az Alkotmánybíróság határozatai tükrében, Jogtudományi Közlöny, 2001. október. PATYI András: Velünk élõ szocialista jog – avagy közigazgatási bíráskodásunk alapjai, Leviatán. 2004.

Julio Ponce SOLÉ: Good administration and European public law. The fight for quality in the field of administrative decisions, European Review of Public Law, Vol. 14, No. 4. Esperia Publications Ltd. 2002. Jürgen SCHWARZE: Developing principles of European administrative law, Public Law, Summer 1993, Sweet & Maxwell Ltd., 1993. STUMPF István, GELLÉN Márton: A jó kormányzás felé. In: Verebélyi Imre – Imre Miklós (szerk.): Jobb közigazgatás helyben járás és visszafejlõdés helyett, Századvég Kiadó, Budapest, 2009. TAKÁCS Albert: A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése, Jogtudományi Közlöny, 1993. június–július. Takis TRIDIMAS: The general principles of EU law, Second Edition. Oxford University Press, 2006. VADÁL Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás, Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006. VEREBÉLYI Imre: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak radikálisabb reformja, Magyar Közigazgatás, 2003/12. VEREBÉLYI Imre: A magyar közigazgatás modernizációja, Magyar Közigazgatás 1992/11.

TÓZSA ISTVÁN–KOROMPAI ATTILA– FERENCZ VIKTÓRIA

gi közlekedéssel (1. térkép). Az így kialakított közigazgatási területfelosztás elsõsorban a hivatalok ügyfeleinek az érdekeit szolgálja.

A területi közigazgatás úton az információs társadalom felé

b) Az igazgatási egységek arányos nagyságrendje egy adott szinthez tartozó területen élõ lakosság számára utal. Ez azt jelenti, hogy ugyanahhoz a területi igazgatási szinthez tartozó egységek népességszámának – optimális esetben – hasonló nagyságrendûnek kellene lennie. Magyarországon pl. az I. világháború elõtt egy megyéhez átlag 7 járás tartozott, melyek népességszáma is hasonló nagyságrendû volt.1 Az így kialakított felosztás a területegységek igazgatási érdekét szolgálta a hatékony mûködtetés céljából.

A közigazgatás területi szintjei A területi közigazgatásnak öt szintje különböztethetõ meg. A helyi és az országos szint között találjuk a mikroregionális szintet (kistérség, járás, riding, district, borough, municipality, community, parish, kreis, rajon stb.); a regionális középszintet (megye, county, shire, prefecture, canton, bezirk, oblast stb.) és a régió szintjét (region, province, kraj, land stb.). Az EU ezeket a szinteket a NUTS rendszerben népességszám szerint kategorizálja (1. táblázat). A területi közigazgatás-szervezés öt alapelve Bibó István (1973) szerint a következõ:

c) Az igazgatási felosztás egységességének elve azt jelenti, hogy az állampolgár az ország bármely területén ugyanazt a közigazgatási szolgáltatást ugyanolyan szintû igazgatási központban veheti igénybe. Arra kell törekedni, hogy egy-egy térség polgárai lehetõleg ugyanazon igazgatási központban intézhessék ügyeiket. Ez az elv ismét az ügyfelek érdekeit szolgálja.

a) A közigazgatási központ idõben mért optimális elérhetõsége vasúti és/vagy közúti közössé-

d) A közigazgatási egységek átfedés nélküli egymásba illeszkedésének elve a területi kor-

EU regionális szintek

NUTS-1

Alsó

Felsõ Földrajzi név például

Regionális dimenzió

népességszám (millió)

Ország, nagyrégió

~3

~7

~ 0,8

~3

Régió

NUTS-3

~ 0,15

~ 0,8

Megye, megyei jogú város

Mezoregionális

LAU-1 (NUTS-4)

~ 0,03

~ 0,15

Járás

Mikroregionális

LAU-2 (NUTS-5)

~ 0,0001

~ 1–3

Település, kerület

Helyi

NUTS-2

Metropolisz, város

Makroregionális

1. táblázat. A járás helye a közigazgatás területi szintjei között (NUTS = Nomenclature of the Units of Territorial Statistics; LAU = Local Administrative Unit. A NUTS-4-5 t) 1

1914-ben 63 megye és 438 járás.

44

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

1. térkép. A térinformatika megjelenése a területi igazgatási egységek lehatárolásában: 30–323 perc között elérhetõ területek vasúton, átszállás nélkül, Budapestrõl (Forrás: Ferencz 2011)

mányzati egységek alapérdeke. Az okmányirodák területi harmonizációjára vonatkozó javaslat során pl. a statisztikai kistérségek, építési, szociális és gyermekvédelmi igazgatási illetékességi területek egymáshoz illesztésére már történt kísérlet (VIRÁG R. 2003).

lyú (erõs vagy gyenge) pozíciót az igazgatási rendszerben.2 Magyarországon az elmúlt idõszakokban ez az elv nem mûködött, és kérdéses, hogy a következõ közigazgatási reform keretében sikerül-e megoldani 2013-ig (2. táblázat).

e) További fontos alapelv az igazgatási súlypontok váltakozásának elve. Eszerint két, egymással alá-fölérendeltségi viszonyban álló igazgatási egység nem képviselhet azonos sú-

Magyarországon az erõs központi kormányzatot (akár a királyi Magyarországon, akár a kommunista irányítás idején) a regionális szint elhagyásával a hagyományosan erõs megyei Ideális változatok

1971 elõtt

1971

1983

1990–1996

2013 Unitárius

Föderális

Ország

Erõs

Erõs

Erõs

Közepes

Erõs?

Erõs

Gyenge

Régió

Nincs

Nincs

Nincs

Gyenge

Gyenge?

Gyenge

Erõs

Megye

Erõs

Erõs

Erõs

Gyenge

Erõs?

Erõs

Gyenge

Járás

Közepes

Gyenge

Nincs

Nincs

Gyenge?

Gyenge

Erõs

Gyenge

Gyenge

Erõs

Erõs?

Erõs

Gyenge

Település Gyenge

2. táblázat. A magyar területi igazgatási szintek változása és állapota az igazgatási súly (intenzitás) szempontjából 2

Igazgatási súly = közigazgatási munkafolyamatok száma, közszolgáltatási és regionális, vagy helyi kormányzati feladatok.

Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: A területi közigazgatás úton… igazgatás ellensúlyozta. Mivel a történelmi Magyar Királyságban kevés önálló testülettel rendelkezõ város volt, a járásokat a 14–15. században hozták létre a számos kistelepülés igazgatása érdekében. A járások élén a fõszolgabíró állt, akit a vármegyei közgyûlés választott, és felelõs volt több vármegyei hatósági feladat végrehajtásáért, valamint eljárt alsó fokú közigazgatási bírói szerepkörben. A járás székhelye a 19. század végéig a mindenkori fõszolgabíró lakóhelye volt, következésképp a választás eredményétõl függõen változott (HOFFMAN 2004). A helyi közigazgatási szint gyenge maradt a nagyobb városokat kivéve. Ez a területi irányítási rendszer a különbözõ szintek intenzitása szempontjából változatlan maradt a II. világháború után a szocializmus idõszakában. A járások mint közigazgatási egységek 1971 és 1983 között két lépésben megszûntek (elõször a járási tanácsok, majd a járási hivatalok). A megyék megõrizték igazgatási jelentõségüket. A rendszerváltás után az új önkormányzati törvény (1990) a településszintû helyi igazgatást tekintve a másik végletbe esett. Az eddig a központi kormányzat által ellenõrzött közszolgáltatások decentralizációja jegyében számos feladatot átruháztak az újonnan alakult helyi önkormányzatokra.3 Ugyanakkor a megyék számos korábbi kötelezettségét és szolgáltatását szintén helyi szintre ruházták át. Végül 1996-ban a területfejlesztési és rendezési törvény kimondta a magyar régiók szükségességét, bár a régiók rendszerének nem volt semmilyen föderális hagyománya egy olyan unitárius berendezkedésû országban, mint Magyarország. Így a régiók meghatározása csak statisztikai szempontból lehetett jelentõs. Kezdetben alulról, a megyei szintrõl szervezõdve gondolták a régiók kialakulását, de a kooperációs készség hiánya miatt 1998-ban országgyûlési határozattal kimondták a NUTS-2 régiók 3

Ennek a decentralizációnak egyetlen problémája volt, hogy a központi kormányzat csak a feladatokat és szolgáltatásokat utalta helyi szintre, miközben megfeledkezett a szolgáltatásokhoz szükséges pénzügyi eszközök biztosításáról.

45

létrehozását. Az 1996-os statisztikai és területfejlesztési kistérségeket a 2004-es törvényben4 az uniós csatlakozás értelmében sor került arra, hogy a kistérségek körzeti igazgatási funkciókkal rendelkezhessenek, elsõsorban az okmányügy és az építési igazgatás tekintetében. Ez a szerkezet volt használatban napjainkig csaknem két évtizeden keresztül, mivel sosem volt meg a kétharmados parlamenti többség a területi közigazgatási rendszer megváltoztatásához. 2010-ben azonban a választási eredmények biztosították a kétharmados parlamenti többséget, és a gyõztes pártok kifejezték szándékukat a regionális közigazgatási rendszer megváltoztatására és a járások rendszerének (a közigazgatás területi mikroszintjének) visszaállítására 2013-ban. Ezzel együtt 2010 folyamán több intézkedést vezettek be a területi közigazgatás középszintjének megerõsítése érdekében, melyek részeként újra megnyitották a megyei szintû közigazgatási hivatalokat, és megyei fogyasztóvédelmi szolgáltatást, miközben „erõs” kormány kialakítását jelentették be. A fenti folyamatok együttesen arra utalnak, hogy kedvezõ helyzet van kialakulóban olyan változások megvalósítására, amelyek tükrözik az egyes szintekhez kapcsolódó igazgatási intenzitások ideális szerkezetét (lásd 1. táblázat). Következésképp a közigazgatási reform egyik legfontosabb kérdése, hogy hogyan vezessék be újra a mikroregionális szintet, a járásoknak megfelelõ rendszert a területi közigazgatásba? A mikroregionális igazgatási rendszer létrehozásának alapját jelzi annak magyar neve. A járás arra az egynapi járótávolságra utal (szekérrel vagy gyalog), ami a mikrorégió igazgatási központjába való eljutáshoz, és onnan történõ visszaérkezéshez szükséges. Ebben a központ elérhetõségére vonatkozó elsõ alapelv tükrözõdik. A közlekedés modernizálódásával, új utak és hidak építésével a régi rendszer elérhetõség tekintetében elavulttá vált. A közigazgatási rendszer azonban nem változhat folyamatosan, 4

A többcélú kistérségi társulásokról szóló 2004. évi CVII. tv.

46

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

ezért egy új rendszer kialakításakor és bevezetésekor nagyon gondosan kell kijelölni az egy járáshoz tartozó települések hálózatát. A fizikai elérhetõség változatlanul fontos elem olyan ügyekben, amelyek személyes jelenlétet igényelnek. E funkciók területi megosztását döntõ mértékben meghatározzák a közlekedési hálózatok. Centrális hálózatok esetén a funkciók is egy központban összpontosulnak. Minél teljesebb a településeket összekötõ közlekedési rendszer hálózata (azaz minél több település számára biztosított a többi legrövidebb idõn és távolságon belüli elérhetõsége), annál nagyobb lehetõsége van a multipoláris rendszer kialakulásának, melyben minden település térségi szinten sajátos funkciót tud betölteni. Ugyanakkor az infokommunikációs rendszerek közigazgatási alkalmazásának területi hatásaira is elõre fel kell készülni. A területi mikroszint igazgatási funkciói A leggyakrabban igénybe vett igazgatási szolgáltatások modern elektronikus infrastrukturális hálózatokat igényelnek. Ezek közé tar-

toznak az okmányirodák (útlevél, vezetõi engedély, személyi igazolvány, lakcím-bejelentés, gépkocsi regisztrációja, vállalkozási igazolvány), a Belügyminisztérium által ellenõrzött, az állampolgárok adatait tartalmazó adatbank alapján. Az elektronikus okmányirodák a költséghatékonyság és a méretgazdaságosság biztosítása érdekében fõleg kiemelt városokban mûködnek. Az okmányirodák területi hatáskörét a 256/2000 (XII. 26.) sz. Kormányrendelet tartalmazza. Általában a nagyobb vonzáskörzettel rendelkezõ városok adnak helyet az okmányirodáknak. Egy okmányiroda megnyitását, hatáskörének megváltoztatását vagy bezárását a helyi önkormányzati képviselõtestület kezdeményezheti, és a kormányzati informatikai ügyekért felelõs miniszter helyezheti hatályba a megoldásnak a központi kormány elé terjesztését követõen. A döntéshez be kell nyújtani a kormánynak az illetékes közigazgatási hivatal és helyi önkormányzat véleményét. A helyi önkormányzat felelõs az okmányiroda mûködéséhez szükséges infrastruktúra és az alkalmazottak biztosításáért. Következésképp

2. térkép. A 257, okmányirodával rendelkezõ település Magyarországon, valamint Budapest 23 irodája (Szerkesztette: Ferencz V.)

Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: A területi közigazgatás úton… az okmányirodák mûködése egyaránt függ a helyi önkormányzatoktól és a központi kormányzattól. A legkritikusabb kérdés a mûködés finanszírozása részben a helyi, részben a központi államigazgatás részérõl. A kormány által adott normatív támogatást a helyi önkor-

47

mányzatok közötti egyezkedések alapján osztják el, tekintettel azok népességszámára és az okmányiroda infrastruktúrájához való hozzájárulásra. A költséghatékonyság jegyében a jövõben a normatív elosztást a feladatfinanszírozásnak kell felváltania.

3. táblázat. Az okmányirodák számának változása megyei és regionális szinten (Forrás: Szigeti 2010)

Megye (Fõváros), Régió

Budapest (fõváros) Pest Megye Közép-Magyarország Fejér Megye Komárom-Esztergom megye Veszprém Megye Közép-Dunántúl Gyõr-Moson-Sopron megye Vas Megye Zala Megye Nyugat-Dunántúl Baranya Megye Somogy Megye Tolna Megye Dél-Dunántúl Borsod-Abaúj-Zemplén megye Heves Megye Nógrád Megye Észak-Magyarország Hajdú-Bihar Megye Jász-Nagykun-Szolnok megye Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Észak-Alföld Bács-Kiskun Megye Békés Megye Csongrád Megye Dél-Alföld Összesen

2000

2001

2004

2010

23 13 36 6 7 7 20 5 6 4 15 5 6 5 16 10 5 6 21 8 7 8 23 7 8 6 21 152

23 27 50 9 8 12 29 7 8 9 24 12 12 9 33 17 7 6 30 17 16 19 52 17 16 8 41 259

23 31 54 11 8 12 31 8 9 9 26 12 13 9 34 20 7 6 33 19 16 20 55 18 17 8 43 276

23 31 54 11 8 12 31 8 10 10 28 12 13 9 34 21 8 6 35 19 16 20 55 18 17 8 43 280

Egy okmányirodára jutó népesség (1000 fõ)

74 39 54 39 39 30 36 56 26 29 36 33 25 26 28 33 39 35 35 29 25 28 27 29 22 53 31 36

48

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

Okmányirodákat elõször 2000-ben hoztak létre Magyarországon, amikor minden mikroregionális statisztikai körzet (LAU-1) kapott egy okmányirodát.5 Így 152 okmányirodát állítottak fel, és minden budapesti kerület részére egyet-egyet. Azonban 2004-ben a 256/2000. (XII. 26.) Kormányhatározat módosításával számukat megnövelték. Elsõ lépésben elérték a 259-et, majd 276-ot és ma, 2011-ben, számuk 280, amelyek közül 23 Budapesten van.

szinten marad, míg az államigazgatási szolgáltatásokat területi, járási szintre kell delegálni. A 150 ezer lakosnál nagyobb négy városunk megyei szintû jogosultságokkal az igazgatás NUTS-3 szintjén mûködik. A járások és a 35 nagyobb (30 ezer lakosságszám feletti) város közigazgatási együttmûködése a „járási” vonzáskörzetükbe tartozó településekkel valószínûsíthetõen helyi konfliktusok forrása lesz a kétszintû igazgatás következtében.

Ez azt jelenti, hogy a 174 statisztikai kistérség mindegyikében van okmányiroda. Mivel a várossá nyilvánított települések száma 328, így mintegy 70 városban nincs okmányiroda. Átlagosan egy okmányiroda összességében mintegy 36 ezer lakost lát el szolgáltatásokkal. Mivel a nagy metropoliszok egyaránt tartozhatnak a LAU-2 vagy a NUTS-2 területi szintekhez, és mivel a területi okmányirodák költséghatékonysága és méretgazdaságossága miatt az irodák minimum 30, maximum 150 ezer lakos számára biztosítanak igazgatási szolgáltatásokat, a többmilliós metropoliszokat kerületekre (metropolitan járásokra) kell felosztani, melyek lakossága egyenként nem haladja meg a 150 ezer fõt. Tekintettel kell lenni a „spillover” (túlcsorduló) hatásokra, arra, hogy a nagyvárosok szolgáltatásokat nyújtanak a vonzáskörükbe tartozó szuburbán települések számára, ezért ezeket is be kellene sorolni 30-150 ezer lakosú mikroregionális zónákra, mivel az okmányirodák mûködése ebben a népességszám-intervallumban hatékony. A jelenlegi 328 magyar város közül csak 35 esik ebbe a kategóriába (Pécs, Szeged, Miskolc, Debrecen már 150-200 ezres), ezért a helyi önkormányzati feladatellátáson belül az államigazgatási szolgáltatások mûködtetése akkor lehet költséghatékony (más szóval a legkevésbé ráfizetéses), ha térségi szinten mûködtetik. Tehát államigazgatási feladatokat ellátó, mikroregionális, járási rendszer bevezetése indokolt. Ehhez szólva szét kell választani az önkormányzati feladatokat és a helyi államigazgatási feladatokat. Az önkormányzati feladatok legnagyobb része a helyi

Szintén konfliktusok forrása marad és lesz a NUTS-2 szintû területi egységbe szervezett metropolisz (Budapest) és agglomerációjának helyi önkormányzatai közötti igazgatási együttmûködés. Régi kérdés, hogy legyen-e egy 1-3 millió lakosú metropolisz egy önálló NUTS-2 régió vagy csak szuburbán, esetleg – mint Pest megye esetében – NUTS-3-as szintû környezetével együtt lehessen NUTS-2 régiónak tekinteni? A központi város és vonzáskörzete közötti feszültség forrása az a helyzet, hogy a statisztikai mutatószámok, mint pl. az egy fõre jutó GDP rendszerint magasak a metropoliszban, így az alacsonyabb értékkel rendelkezõ környezõ kisvárosok és falvak elveszítik jogosultságukat a megpályázható területfejlesztési támogatásokra, ha ugyanahhoz a NUTS-2 szintû régióhoz tartoznak. Eddig az EU-ban csak azok a metropoliszok lettek önálló NUTS-2 szintû régiók, amelyeket feljogosított erre vagy a 3 millió lakos feletti népességszámuk, vagy az agglomerációjukkal kialakult gazdasági, szolgáltatási és munkaerõ-piaci kapcsolataik. Ezeken a helyeken viszonylag nagy városok jöttek létre független területi igazgatási funkciókkal és a néhány milliós metropoliszhoz közel fekvõ vonzáskörzettel.

5

143/1999. (IX. 15.) sz. Kormányhatározat.

A területi mikroszint körvonalai Egy mikro regionális központ igazgatási vonzáskörzetének lehatárolását mindig meghatározták a közlekedési útvonalak és eszközök, a hivatali központ megfelelõ elérhetõségi ideje tömegközlekedési eszközökkel közúton vagy vasúton. Napjainkban a GIS pontos eszköz ilyen szempontoknak megfelelõ izokron térképek készítésére (1. térkép). De a fentiek alapján a járások le-

Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: A területi közigazgatás úton… határolásához a népességszámra is tekintettel kell lenni. Koós – Lados (2008) kutatási eredményei szerint egy 10 millió lakosságú országban a területi közigazgatási egységek gazdaságos mûködésének alsó határát az a szerkezet biztosítja, melyben egy hivatalra kb. 30 ezer lakos jut. Ez azt jelentené, hogy a mikroregionális hivatalok száma, pl. az okmányirodák tekintetében nem lehet sokkal több vagy kevesebb, mint 330, beleértve a fõvárosi kerületi hivatalok számát is. Ebben az értelemben mind a régi járások, mind a jelenlegi statisztikai kistérségek (3. térkép) járássá szervezése kevésnek bizonyulna a költséghatékony mûködtetés szempontjából.6

Elsõ pillantásra ennek tükrében jó hír, hogy a magyarországi városok száma – micsoda szerencsés véletlen és kellõ lélektani pillanat a járásrendszer szempontjából! – éppen 328. Márpedig a városi cím elnyeréséhez szükséges fõ kritérium éppen az, hogy van-e az illetõ településnek olyan központi funkciója, amelyet a környezõ települések lakossága is igénybe vesz? Vagyis van-e vonzáskörzete? Ha a városi cím odaítélését komolyan vették (volna), akkor bizony csaknem minden városi rangra emelt település járási székhely is lehet(ett volna), hiszen a fõváros 23 kerülete nélkül éppen 305 város lehetne járási székhely.

3. térkép. A jelenlegi kistérségek Magyarország településhatáros térképén (Szerkesztette: Ferencz V.)

6

Jelen tanulmány kiemelten foglalkozik az okmányirodai dokumentum igazgatás kérdésével, mint az állampolgárok által leggyakrabban igénybevett államigazgatási szolgáltatással, erre vonatkozik a 30 – 150 ezres lakosságszám optimalizálás, amibe – a LAU-1 felsõ határát tekintve – belefér más államigazgatási hatósági feladatok ellátásának a 30 ezres lakosságszámot meghaladó gyakorlata, pl. a rendõrségi, tûzoltósági, adóügyi, tisztiorvosi ellátó körzetek 60-80 ezres lakosságszáma is.

49

50

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

4. térkép. A városi jogállású települések 2011-ben. (Szerkesztette: Ferencz V.)

Tudjuk azonban, hogy a magyar településhálózat ritkán beépült alföldi részein például történelmi okok miatt egyszerûen túl kevés a település ahhoz, hogy vonzáskörzetekrõl beszéljünk (4. térkép), hacsak a tanyákat is nem tekintenénk önálló településeknek. (Azok egyébként, de településtani és nem közigazgatási értelemben.) A területi igazgatás kialakítását befolyásoló közszolgáltatási intézmény-ellátottság szempontjából a magyar településrendszerben közepesnek mondható a települések nagyságrendje és az ott lévõ intézmények száma közötti kapcsolat. Egy 2008. évi vizsgálat szerint nagyon szorosan kapcsolódnak egymáshoz településszinten az okmányirodák (268 településben) és a munkaügyi központok (162 településben), valamint az alapfokú oktatási intézmények (óvoda 2226 településben és általános iskola 1902 településben). Mindössze két olyan település volt, ahol mûködött munkaügyi központ, de nem volt

okmányiroda (Zsámbék és Ricse). Emellett 41 olyan település volt, ahol okmányiroda és körjegyzõség is mûködött. Ezek közül 23-ban munkaügyi kirendeltség is volt. A körjegyzõségeknek (730 településben) a többi közintézményhez való kapcsolata szintén csak közepesnek adódott, kivéve az alsó fokú oktatási intézményeket, melyekkel a kapcsolat szoros volt. Ezzel együtt 156 olyan körjegyzõségi székhelytelepülés volt, ahol nem volt általános iskola, 74 olyan, ahol nem volt óvoda, és 59 körjegyzõségi székhely településben hiányzott mindkettõ. Az összefonódásoknak ezt a differenciáját jelentõs mértékben magyarázza az intézményekkel rendelkezõ települések számának különbsége (1. grafikon). A MÁV és a VOLÁN közlekedési hálózat menetrendjeit figyelembe véve GIS (földrajzi információs rendszer) alkalmazásával kijelölhetõ a 10, 20, 30 perces elérhetõségi vonalak megrajzolásával a településrendszer járási

Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: A területi közigazgatás úton…

51

1. grafikon. Az intézmények egybeesése (korrelációs együttható) a magyar településhálózatban 2008-ban (KSH adatok alapján saját számítás)

összetartozása; különösen akkor, ha kritériumként a települések lakosságszámát is betápláljuk a GIS elemzésbe, s így eleve adódnak az optimális 30 ezres lakosságszámnak megfelelõ utazási – járási körzetek, ahol minden elem esetében pl. 30 percen belül marad a járási központ elérhetõsége. Nincs is ennél adekvátabb és látványosabb térinformatikai alkalmazás, amit a közigazgatásban el lehetne képzelni! (Lásd 1. térkép.)

Járások a virtuális térben Van azonban egy „zavaró” tényezõ, s ez szintén a közigazgatás modernizációjával függ össze. A „zavaró” varázsszó a hálózatosodás (networking). A magyar regionális tudományok atyja, az idén 80 esztendõs Enyedi György akadémikus mondta még az internet teljes térhódítása elõtt egyik elõadásán: „aki rajta van a hálózaton, az a központban van akkor is, ha fizikailag több száz kilométerre van a központtól; aki pedig nincsen rajta a hálózaton, az végtelen tá-

volságra kerül a központtól akkor is, ha fizikailag a központban van.” S ezen a hálózaton nem a MÁV, vagy a VOLÁN zötykölõdik, hanem az adat, az információ, valamint maga az állampolgár, vagy az ügyfél mozog, mégpedig fénysebességgel. Az most ne zavarjon senkit, hogy az információs szupersztrádát használó állampolgár vagy ügyfél – akárcsak a hivatal – jelen esetben virtuális. Az idén bemutatott eEurope 2020 akcióterv7 az elektronikus közigazgatás két fontos kritériumaként említette a közigazgatás „befogadó” és „többcsatornás” jellegének erõsítését. A befogadó azt jelenti, hogy a mindig újratermelõdõ8 „netless” társadalmi réteghez is el kell juttatni az

7

8

http://www.lisboncouncil.net/publication/publication/ 65-an-action-plan-for-europe-2020-strategic-advice-for-thepostcrisis-world.html (Utolsó letöltés: 2011. május 15.) Ezt Verebély Imre fejtette ki egy közigazgatási konferencián, egy olyan hozzászólásra reagálva, hogy a digitális szakadék és digitális írástudatlanság generációs probléma, ami idõvel magától eltûnik.

52

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

5. térkép. A 301 magyar televíziós mûsorelosztó 2011-ben (Szerkesztette: Ferencz V. a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság adatai alapján)

információs szupersztrádát. Õk az idõskorú népesség és a munkanélküliek hada, akiknek csak 8, illetve 12%-a akar és tud használni internetet. És ez nem csak magyarországi jelenség. Az információs szupersztrádának jelenleg három sávja, vagy csatornája van, amelybõl a közigazgatási modernizáció nálunk csak egyet tud és akar használni: az Internetet („E-Government”). A Közigazgatástudományi Karon mûködõ E-Government Kutatócsoport több szakkönyvben9 manifesztált igyekezete ellenére a sztráda másik két sávján nehezen indul a közlekedés. Hat évig tartott, hogy a mobiltelefonra építkezõ középsõ sávban mára a magyar államigazgatásban megjelenjen annak a felismerése, hogy a mindenki zsebében ott lapuló infokommunikációs alapeszközt, a mobiltelefont is be lehet vonni a közigazgatásba. Ehhez immáron a kar közigazgatási mesterszakán kötelezõ „M-Government” tantárgy is van (Mobil igazgatásszervezés). De a harmadik sávba – a digitális interaktív TV-be, amely végre biztosíthatná a befogadó, inkluzív jelleget is, mert a netless társadalom TV centri-

9

BUDAI–SÜKÖSD 2005, Budai–Szakolyi 2005, Tózsa–Budai 2006

kus (SÁGVÁRI 2008) – még mindig „behajtani tilos” a magyar közigazgatásban. A „T-Government” lehetõsége10 egyelõre a multik rövidtávú üzleti érdekeinek van alárendelve. Hiszen az egyszerû TV készüléket csak akkor lehetne interaktívan és Internetként is használni, ha Internet modemet is tartalmazó, s ezért a csatornacsomagokhoz ingyen nem adható dekóderje lenne; ráadásul esetében értelmetlenné válna a nagy szolgáltatók jelenlegi IpTV üzletága is. Nyugat-Európában, ahol már régen megtörtént a digitális átállás a TV mûsorszórásban, szintén olyan olcsó dekóderekkel látták el a TV készülékeket, amelyekkel nem vált lehetõvé az internetes interaktivitásuk, s mostanában terjed csak az interaktív TV. Most, a digitális átállás küszöbén utolsóból elsõ lehetett volna Magyarország az interaktív TV közigazgatási tartalomszolgáltatása tekintetében. De nem így történt; a multik utcájába „behajtani tilos”, s mi is végigjárjuk a nyugat-európai zsákutcát, hogy majd évek múltán le kelljen cserélnünk a most olcsón beszerzett dekódereket az interaktivitást biztosító eszközökre; a multik bevételeit így hosszú távon elõre biztosítva.

10

TÓZSA 2005, TÓZSA–HUBERT 2009, Tózsa 2010

Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: A területi közigazgatás úton… Mi köze mindennek a járáshoz? Véletlenül nem csak 328 városunk van, hanem a 12 piacvezetõ mûsorszóró cég mellett van mintegy 300 kisméretû városi kábel TV szolgáltatónk is. Ez egy gazdaságtalan rendszer egy 10 milliós országban, ha pl. a 80 milliós Németország 6 kábelszolgáltatóját vesszük. Az interaktív digitális TV közszolgálati tartalomfejlesztése helyi feladat, hiszen csak a helyi szolgáltatási tartalom érdekes a helyi lakosságnak. Erre a multi mûsorszolgáltató nem szívesen vállalkozik és nem is tud, hiszen az õ gazdasági érdeke az, hogy minél több embernek nyújtsa ugyanazt a tartalmat. A 300 kábel TV társaság a városokhoz, a járási központokhoz csatlakozva olyan helyi mûsort, tartalmat, szolgáltatást, közszolgáltatást, ügyintézést (T-Government) vihetne interaktív, befogadó módon közel az emberekhez, ami által az ország számára ez a jelenleg hátrányt jelentõ szétdaraboltság – pl. német viszonylatban – behozhatatlan elõnnyé lenne kovácsolható. Tehát, amikor a járások földrajzi, igazgatási újraszervezésérõl van szó, ma már nem csak a vasúti, közúti tömegközlekedési elérhetõségi

53

idõkkel és a hivatalnak a lakosságszámra vetített költséghatékonyságával kellene számolnia a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak, hanem azzal is, hogy az Unió 2020-ig elõre vetített e-közigazgatási fejlesztéséhez illeszthetõ, olyan „triple play” helyi tartalmak jelenjenek meg a járás településein, amelyek a háromsávú információs szupersztrádán is járóképesek. Ez a három sáv: (1) az internet, (2) a mobiltelefon, és (3) a televízió. A modern járások területi lehatárolásában tehát nem csak a tömegközlekedéssel gyors megközelíthetõségnek, a hivatalokhoz tartozó optimális népességszámnak, az intézményellátottságnak, hanem az információs társadalom három sávos szupersztrádájának is alapkövetelménynek kellene lennie. S a vezetékes internet, az „okos” mobiltelefon mellett kiemelkedõen fontos kellene, hogy legyen a speciális közszolgálati, és a helyi társadalom építésében különösen nagy jövõ elõtt álló szupersztráda sáv: a helyi tartalomfejlesztõ és mûsorszóró, interaktív „televíziós” sáv, illetve az ehhez tartozó hálózat mint infrastrukturális feltétel.

Tózsa István–Korompai Attila–Ferencz Viktória: A területi közigazgatás úton az információs társadalom felé Ez a tanulmány azokra a követelményekre próbál rávilágítani, amelyek a regionális közigazgatásnak az információs társadalom hajnalán történõ átszervezése kapcsán merülnek fel egy olyan posztszocialista közép-európai országban, mint Magyarország. A mikroregionális közigazgatási egységek lehatárolásának klasszikus indikátorai, mint pl. az igazgatási központok elérhetõsége vagy a terület közszolgáltatásait használó népesség száma többé nem elegendõek, mivel a távolság elveszíti meghatározó szerepét az infokommunikációs hálózatok korában. A GIS (Geographical Information System = térinformatikai rendszer) és az e-government (Elektronikus igazgatásszervezés) „három lába” bõvíti a lehetséges új eszközöket (elérhetõségi elemzés, m-government [Mobil eszközökön alapuló igazgatásszervezés], t-government [Interaktív digitális televízióra optimalizált igazgatásszervezés]) a közigazgatási körzetek hagyományos földrajzi határainak átformálására a virtuális térben. Kulcsszavak: közigazgatási körzetek szervezése, GIS elérhetõségi elemzés, m-government, t-government.

54

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum Felhasznált irodalom

BIBÓ István: Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi Településhálózat-fejlesztési Koncepció. In: Válogatott tanulmányok III., Hungarológiai Alapkönyvtár. 1990, 3–143. http://mek.niif.hu/02000/02043/html/ index.html BUDAI Balázs, SÜKÖSD Miklós: M-kormányzat, M-demokrácia, Akadémiai Kiadó, 2005.

SÁGVÁRI Bence: E-befogadás – Úton a digitális kormányzás felé, Demos konferencia CEU, Budapest, 2008. március 20. SZIGETI Ernõ: Az önkormányzatokkal kapcsolatos közigazgatási térstruktúrák változásai – Kézirat; Szigeti Ernõ, 2010.

BUDAI Balázs, SZAKOLYI András: Interaktív önkormányzat, Mediprint Kiadó, 2004.

TÓZSA István, BUDAI Balázs: M-Government – T-Government. The Latest Technological Trend sin Public Administration, E-Government Alapítvány, 2006.

FERENCZ Viktória: Gazdasági és közszolgáltatási folyamatok térbeli elemzése, E-Government Tanulmányok XXXIV. E-Government Alapítvány, 2011.

TÓZSA István (szerk.): T-Government, avagy digitális interaktív televíziózás a közigazgatásban, E-Government Tanulmányok VII., E-Government Alapítvány, 2005.

HOFFMAN István: A kistérség helye a magyar közigazgatás rendszerében, 2004, http://www.ajk.elte.hu/TudomanyosProfil/kiadvanyok/elektronikus/seminarium/scire_aliquid/HoffmanIstvan-Kisterseg.pdf KOÓS Bálint, LADOS Mihály: Az önkormányzati méretnagyság és a közszolgáltatások méret-gazdaságossági kérdései: európai modellek és hazai tapasztalatok. In: Függõben. Közszolgáltatás-szervezés a kistelepülések világában. (Kovács K.–Somlyódiné Pfeil E. szerk.) Közigazgatási olvasmányok MKI–KSZKI Budapest, 2008, 45–96.

TÓZSA István, HUBERT Orsolya: A digitális TV közigazgatási tartalomfejlesztése, E-Government Tanulmányok XXVII., E-Government Alapítvány, 2009. TÓZSA István (szerk.): T-Government Interactive TV in Public Administration, Panel Report, 8th EuroITV Conference, Tampere, Finland, 2010. VIRÁG Rudolf: Központi igazgatás és kistérségi dekoncentráció, In: ÁGH Attila, NÉMETH János (szerk.) Kistérségi közigazgatás, Magyar Közigazgatási Intézet, IDEA Program, 2003.

KLOTZ BALÁZS

A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának irányai A köztisztviselõk továbbképzésének országos rendszere gyökeres átalakításra szorul. A továbbképzés az eddigiekben nem vált a humánpolitika rendszerszerû intézményévé, nincs jelen a köztisztviselõk mindennapi életében. A közigazgatás legfontosabb feladata a tisztviselõi kar fejlesztésével kapcsolatban a mindennapok feladatellátásához szükséges komplex kompetenciák és megfelelõ motivációs szint egyidejû meglétének biztosítása. Ezt egy olyan emberi erõforrás-fejlesztési rendszerrel lehet elérni, amely képes az aktuális, illetve a várható kihívásokra megfelelõ, kellõen rugalmas válaszokat adni. Szükséges a képzésbe bevont tisztviselõi kar bõvítése és az „életen át tartó tanulás” feltételeinek megteremtése, mivel a humán tõke növekedése a szervezet hatékony mûködésének egyik alapfeltétele. A megújított rendszerrel szemben elvárás, hogy struktúráját és mûködését hatékonyság, kiszámíthatóság, korszerûség jellemezze. Az elvárásnak való megfelelés a közigazgatási továbbképzés intézményrendszerének, programkínálatának és finanszírozási rendszerének újjászervezésével, minõségbiztosítási rendszerének kiépítésével és mûködtetésével, valamint a tisztviselõi kar számára elõírt továbbképzési kötelezettség elõírásán keresztül biztosítható. 1. A jelenlegi továbbképzési rendszer diszfunkciói A közigazgatási továbbképzési rendszer 1998-as bevezetése óta lényegében változatlan; jelentõsebb szerkezeti, szervezeti átalakításon nem esett át, melynek következtében napjainkra már nem tudja betölteni szerepét: nem képes a köztisztviselõk tudásgyarapítását támogatni. A továbbképzési rendszer több mint egy évtizedes mûködését követõen mára számos olyan

strukturális-funkcionális, finanszírozási és szervezeti probléma alakult ki, amelyek megoldása csakis a rendszer gyökeres átalakításával lehetséges. A legjelentõsebb problémák a következõek. Egyrészt nem épült ki a továbbképzés intézményrendszere. A minisztériumok és fõvárosi, megyei kormányhivatalok bázisára épített struktúra nem kellõ hatásfokkal, a kapacitások szétforgácsolódásával mûködik. Másrészt megállapítható, hogy a továbbképzési kötelezettségek elõírása nem tette egyértelmûen meghatározhatóvá a kötelezettségek teljesítésének mértékét sem a továbbképzésben, sem a vezetõképzésben. Ezt a tényt igazolja a továbbképzésben résztvevõk számának évek között tapasztalható jelentõs hullámzása, illetve a továbbképzések finanszírozásának kiszámíthatatlansága. Harmadrészt a meglehetõsen bizonytalan és átláthatatlan finanszírozási környezet jelentõs mértékben megnehezítette a képzési folyamatok tudatos tervezését és kereslethez igazítását. A továbbképzési rendszer finanszírozása jelenleg három pilléren áll. A felhasználható keret egyrészt a központi költségvetés által biztosított célelõirányzatból származó forrásokból, másrészt az intézményi saját forrásokból, harmadrészt a pályázati forrásokból tevõdik össze. Az egyes pillérekbõl származó források mértéke azonban kiszámíthatatlan, felhasználásuk célja nem egyértelmû, és összehangolásuk sem történt meg. Mindebbõl következõen a valódi igények helyett jellemzõen a finanszírozási lehetõségek vezérelték a továbbképzéseket. Negyedrészt leszögezhetõ, hogy a továbbképzések elismert költségeinek mértékét meghatározó díjirányelvek nem követték a képzési igények sokszínûségét, ezért jelentõs mennyiségû képzés nem kerülhetett be a képzési kínálatba (pl. komplex e-learninges programok, speciális szakmai ismereteket biztosító és egyénre szabott képzések). Ötödrészt a továbbképzések megvalósításának mind ez idáig alapvetõ rendszerjellemzõje volt a képzési szükségletektõl jelentõsen eltérõ és csupán meglehetõsen korlátozott tematikát biztosító képzési kínálat. Ennek következtében a rendszerben ki nem elégített képzési igények a továbbképzési rendszeren kívül teljesültek,

56

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

mert a továbbképzések megvalósításának ellenõrzése és szankcionálása nem kellõ hatékonysággal mûködött. Hatodrészt, mivel a továbbképzési rendszer kínálata nem találkozott a valós képzési igényekkel, a közigazgatási továbbképzések tervezési rendszerében nem jelentek meg azok a képzési igények, amelyeket csak a rendszeren kívül lehetett megvalósítani. Miután a tervezési rendszer kínálatvezérelt volt, az intézményi források jelentõs részének felhasználása nem jelent meg a tervekben, aminek következtében a tervezési rendszer gyakorlatilag kizárólag adminisztratív céllal mûködött. Végezetül pedig leszögezhetõ, hogy miután a tervek és a végrehajtásukról szóló beszámolók a fentiekben részletezett okokból torz képet mutattak, és a továbbképzési rendszer sem mûködtetett valódi minõségügyi-minõségellenõrzési folyamatokat, a rendszerszintû hibák azonosítása és kijavítása nem történt meg.

–

– –

– –

– 2. A továbbképzési rendszer átalakítását vezérlõ célkitûzések – A továbbképzési rendszer újjászervezése során stratégiai cél az elõzõekben bemutatott diszfunkciókkal bíró rendszer közszolgálati elõmeneteli rendszerrel összekapcsolt, elõírt tanulmányi követelményeken alapuló, minõségi továbbképzési rendszerré alakítása, amely a valós továbbképzési igényeket széles körûen, rugalmasan kiszolgálni képes intézményi hálózattal rendelkezik. Az átalakítással megvalósítani kívánt konkrét célok a következõk: – Átlátható felelõsségi viszonyok teremtése és a továbbképzésben közremûködõ szervezetek közti feladatmegosztás átalakítása a továbbképzési rendszer hatékonyabb mûködtetése érdekében. – A továbbképzési programok integrált rendszerének kialakítása a központi és a szakigazgatási, rendészeti és védelmi területek képzési rendszereiben használt továbbképzési programok integrációjával. – A továbbképzési programok tartalmi és módszertani követelményeinek központilag koordinált fejlesztése, tudásmenedzs-

ment-eszközökkel történõ gyûjtése, rendszerezése; közigazgatási tudásbázis létrehozása. A programok fejlesztési, szolgáltatási (képzés) és szervezési feladatainak ellátását rendszerszerûen biztosító decentrumok (képzõközpontok) kialakítása. A tanulmányi pontrendszer bevezetése, a közszolgálati életpályák közti mobilitás támogatása. A köztisztviselõk továbbképzési kötelezettségének jogszabályi meghatározása, a képzési eredmények összekapcsolhatósága a karriermenedzsmenttel. A szervezeti és egyéni képzési szükségletek feltárását segítõ új tervezési rendszer bevezetése. A közigazgatási továbbképzési rendszer szilárd anyagi bázisának megteremtése a pénzügyi tervezés és forrásallokáció új rendszerével. A továbbképzési rendszer folyamatos fejlesztésének, megújításának biztosítása komplex minõségügyi rendszer kialakításával és mûködtetésével. A továbbképzések eredményességére vonatkozó mérési, ellenõrzési és statisztikai rendszer kialakítása.

3. A továbbképzési rendszer irányítása, a továbbképzés intézményrendszere 3.1. A közigazgatási továbbképzés jelenlegi irányítási és szervezeti rendszere A közigazgatási továbbképzési rendszer ágazati irányítását a közigazgatási és igazságügyi miniszter látja el. E feladatkörében a Kormány elé terjeszti a középtávú tervet, elfogadja az éves továbbképzési terveket, dönt a célelõirányzat felosztásáról, meghatározza a továbbképzési rendszer állam által elismert költségeinek mértékét. A miniszter tanácsadó testülete a Közigazgatási Továbbképzési Kollégium, alapvetõen véleményezési, döntés-elõkészítõ feladatokkal rendelkezik, döntési jogköre a programok minõsítése tárgyában van. A Nemzeti Közigazgatási Intézet országos módszertani központként támogatja a tovább-

Klotz Balázs: A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának irányai képzési tervek összeállítását, elvégzi értékelésüket, tananyag-fejlesztési, tanfolyam- és vizsgaszervezési feladatokat lát el. A fõvárosi és megyei kormányhivatalok, továbbá a központi államigazgatási szervek tervezik saját hivataluk, valamint alárendeltségükbe tartozó szervek képzési igényeit, szervezik a képzések megvalósítását. 3.2. Az új irányítási és szervezeti struktúra A közigazgatási és igazságügyi miniszter ágazati jogosítványai a 2010. évben az elõzõekben felvázoltakhoz képest megerõsödtek. A kormánytisztviselõi és köztisztviselõi körben a humánpolitikai célok érvényesítése stratégiai centrumot igényel, ezen elv mentén az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezetõ államtitkár feladat- és hatáskörérõl szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 6. § (5) bekezdése szerint a közigazgatási és igazságügyi miniszter – erõs jogosítvánnyal felruházva – egyes minisztériumok vonatkozásában érvényesíti a Kormány személyzeti politikáját. A szabályozás és a fejlesztések területén szintén a közigazgatási és igazságügyi miniszter feladata a tisztviselõi életpálya minõségének, vonzó és megtartó erejének erõsítése. A Közigazgatási Továbbképzési Kollégium feladatainak megváltoztatása indokolt: az eddig megszokottaktól eltérõen nem operatív feladatok hárulnak rá, hanem a továbbképzési rendszer mûködésének felügyelete. Ennek keretében a továbbképzések minõsítésével kapcsolatosan felülvizsgálatot kell ellátnia, felügyelnie kell a továbbképzés minõségügyi rendszerét és a továbbképzési intézményrendszer mûködését. A Nemzeti Közigazgatási Intézet módszertani, irányítási feladatai megerõsödnek, és kibõvülnek a minõségirányítási, minõségbiztosítási feladatokkal. Teendõi kiterjednek a programok és programcsoportok tartalmi követelményrendszerének kialakítására, illetve (részben) a programfejlesztéssel és programszervezéssel és a programok minõsítésével kapcsolatos feladatokra. A Nemzeti Közigazgatási Intézet ezen felül – mint a továbbképzési rendszer országos módszertani központja – módszertani irányelveket bocsát ki az éves tervezési rendszer egységes elvek mentén történõ mûködtetésére.

57

A továbbképzés szervezetrendszerének kialakításának új elemét a fõvárosi és a megyei kormányhivatalok, felsõoktatási intézmények bevonásával kialakított területi decentrumok jelentik, amelyek továbbképzési képzésfejlesztési, képzésszolgáltatási és képzésszervezési feladatok ellátását kizárólagosan biztosítják. A közigazgatási továbbképzés szervezetrendszerét össze kell kapcsolni az állami fenntartású, felsõoktatási képzési feladatokat ellátó intézményekkel; a felsõoktatásban biztosított felsõfokú iskolarendszerû továbbképzések, az egyetemi mesterképzési és doktori kurzusok ismeretrendszerét be kell csatornázni a közigazgatási továbbképzések tartalomfejlesztésébe, biztosítva ezzel az állam képzésre fordított erõforrásainak jobb kihasználását, továbbá egy szolgáltatói, minõségi biztosítékot. A területi képzõközpontokhoz meghatározott minõségbiztosítási és módszertani elvárások teljesítésével képzési feladatokat ellátó szakigazgatási szervek, felnõttképzõ intézmények is csatlakozhatnak, bevonva az általuk fejlesztett kurzusokat is a továbbképzési programkínálatba. A területi képzõközpontok az éves tervezési rendszerbõl nyert képzési igények alapján, a tartalmi követelményrendszerekhez igazodva, „célzottan” végeznek programfejlesztéseket, a közigazgatási továbbképzési igények kielégítésére kizárólagosan nyernek jogosultságot.

4. A továbbképzési rendszer programkínálata 4.1. A jelenlegi közigazgatási továbbképzési programjegyzék jellemzõi Jelenleg 314 továbbképzési program áll rendelkezésre, meglehetõsen széles témaválasztékkal. Ezek egyrészt egy-egy természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkezõ gazdasági társaság tulajdonában lévõ programok, másrészt a Nemzeti Közigazgatási Intézet tulajdonában lévõ, jellemzõen uniós forrásból fejlesztett ún. központi programok. A jelenlegi közigazgatási továbbképzési programjegyzék jellemzõi a következõek: Egyrészt nem megoldott a tananyagok formájában felhalmozott tudásanyag gondozása, valamint az új ismeretek továbbképzési rend-

58

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

szerbe való becsatornázása. Másrészt a programjegyzék a „megrendelõ” számára gyakran áttekinthetetlen struktúrában nyújt információt a képzés célrendszerérõl és a fejlesztendõ kompetenciákról. Harmadrészt megállapítható, hogy mind ez ideig nagy számban, jelentõs arányban a központi programok valósultak meg. Ugyanakkor jól megfigyelhetõ az a tendencia is, hogy a közigazgatás továbbképzési igényei nem a jelenlegi programkínálatból kerülnek kielégítésre. A 2011. évi tervek keretében már csak a képzendõ köztisztviselõi létszám 25%-át iskolázzák be minõsített programokra. Ennek okait az alábbiakban kereshetjük: – A közigazgatási szervek számára a jelenlegi programkínálat nem nyújt megfelelõ információt a képzés célrendszerérõl, a fejlesztendõ kompetenciákról. – Az egyes tananyagok szakmai színvonala az alkalmazott programminõsítési rendszer ellenére sem megfelelõ. – A piaci szereplõk által nyújtott képzések közigazgatási adaptációja nem, vagy csak elvétve valósult meg. – Hiányzik a tananyagok folyamatos frissítésének igénye. – A programválaszték nem megfelelõen strukturált, belsõ aránytalanságok jellemzik. Amíg összesen 29%-os a készségfejlesztõ programok jelenléte, a szakmai programok aránya 16%. – A piaci szereplõk gyorsabban alkalmazkodnak a továbbképzési kereslethez azáltal, hogy a jogszabály-elõkészítésbe bevont szakértõket, kormánytisztviselõket felkérve, autentikus forrás útján jutnak ismeretekhez. – A díjirányelvek szabta költségvetési korlátok miatt speciális témakörû programok becsatornázására nincsen lehetõség.

eredményeképpen tudásmenedzsment-eszközök alkalmazásával kialakítható a közigazgatási tudásbázis. A továbbképzés keretében szakmai továbbképzés, képességfejlesztés és vezetõképzés valósul meg. A három nagy terület továbbképzési programjai tematikus programcsoportokba illeszkednek. Ezek a programcsoportok a következõek: – általános közigazgatási ismeretek, – szakigazgatási ismeretek, – közigazgatási feladatokat támogató szakmai ismeretek, – szakmai képességek fejlesztése, – személyes képességek fejlesztése, – vezetõ-utánpótlás képzése, – vezetõk továbbképzése, – vezetõi kiválósági képzés. A tematikus programcsoportok tartalmazzák a módszertani és minõségbiztosítási központ által meghatározott továbbképzési programokat. A programok meghatározása során a programok tartalmi és módszertani követelményeinek kialakítására kerül sor, melyek alapján a területi közigazgatási képzõközpontok mint képzésfejlesztõk felépítik a programot alkotó továbbképzési kurzusokat. A közigazgatási továbbképzési kurzusok a programjegyzékre regisztrációt és minõsítést követõen kerülhetnek fel. A közigazgatási továbbképzés rendszerében kizárólag azok a továbbképzések ismerhetõek el és finanszírozhatóak, amelyek a Nemzeti Közigazgatási Intézet által kialakított továbbképzési programjegyzéken szerepelnek. A minõségirányítási és minõségbiztosítási rendszerbõl érkezõ visszajelzések alapján a nem megfelelõ programok kivezethetõk a programjegyzékbõl.

4.2. Az új programjegyzék kialakítása, tartalmi fejlesztése A továbbképzési programok jegyzékének új alapokon történõ felépítése, tartalmi követelményrendszerének meghatározása feladat. A központi koordináció által biztosítható, hogy a közigazgatási rendszert teljes körûen lefedõ tartalmi fejlesztések valósuljanak meg. Ennek

4.3.1. A közigazgatási tudásbázis kialakítása A Nemzeti Közigazgatási Intézet – a továbbképzési rendszer átalakításához szorosan kötõdõ feladatként – olyan közigazgatási tudásbázis kialakítását és mûködtetését kívánja megvalósítani a köztisztviselõk, kormánytisztviselõk, illetve a közigazgatás iránt érdeklõdõk számá-

4.3. Az új továbbképzési programjegyzék újjászervezésébõl fakadó elõnyök

Klotz Balázs: A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának irányai ra, amelyen keresztül elérhetõvé válik a közigazgatásban felhalmozódott tudásvagyon. A majdani tudásbázis alapját a közigazgatási továbbképzési programcsoportok alkotják. Ezek segítségével körülírhatóvá, és tartalmi követelményrendszerét tekintve is megragadhatóvá válik a közigazgatásban alkalmazandó ismeretek köre, és létrejön egy tudástérkép. A közigazgatási tudásbázis azonban nemcsak a továbbképzési kurzusok egyszerû halmazaként funkcionál majd, hanem egyben olyan szakértõi tanulmányok, kutatások, elemzések tárházaként is, amelyeket a közigazgatásban dolgozók készítettek a szakterületükrõl, azok egyes aktuális problémáiról, ezzel is ösztönözve a köztisztviselõket szakmai ismereteik megosztására. A tudásbázis létrehozása sajátos ûrt hivatott betölteni. Jelenleg ugyanis nincs olyan „központi adatbázis”, amelyhez a köztisztviselõk, szakértõk, kutatók hatályos és rendszerezett ismeretek megszerzése céljából fordulhatnának. A tudásbázis remélhetõleg segítséget nyújt majd a közigazgatásban történõ változások követéséhez, a továbbképzési kötelezettségek teljesítéséhez, valamint a területen történõ tájékozódáshoz. A tudásbázisban fellelhetõ ismeretekhez való hozzáférés módja igen sokszínû lesz, ezzel is igazodva a különbözõ igényekhez. Lehetõség nyílik majd az egyes kurzusokon való részvételre, akár jelenléti, akár távoktatásos módszertan keretében; lehetõség nyílik egy-egy feltöltött tanulmány, elemzés elolvasására, értékelésére, az ezekkel kapcsolatos vélemények megosztására, ily módon kialakítva az azonos probléma megoldását célzó ötletek, javaslatok fórumát. Ez utóbbi például segítséget nyújthat abban, hogy egy jogszabályhely értelmezését szakemberek megvitassák, elõmozdítva ezzel az egységes jogértelmezést. A tudásbázis elsõsorban a közigazgatásban dolgozó állomány igényeit szolgálja majd ki, de reményeink szerint a közigazgatás iránt érdeklõdõ állampolgárok is ismereteik elmélyítésének hasznos eszközeként fognak tekinteni a gyûjteményre. A tudásbázistól azt várjuk, hogy egyaránt biztosítja a közigazgatási ismeretek közvetítését, a hatékonyabb továbbképzést és a hatékonyabb közigazgatási problémamegoldást.

59

4.3.2. Integrált képzési jegyzék kialakításának lehetõsége a közigazgatási, rendészeti és honvédelmi továbbképzési rendszerekben A közigazgatás, a rendészet és a honvédelem területén mûködõ továbbképzési rendszerek összehangolása kapcsán feltárhatók olyan kapcsolódási pontok, melyek mentén az egyes rendszerek részleges integrációja megvalósulhat. A közigazgatási, rendészeti és a honvédelmi továbbképzési rendszerekben oktatott képzési tárgykörök számbavételét követõen kialakítható a közigazgatási alapismereteket, az informatikai és nyelvi képzéseket, a személyes készségfejlesztõ tréningeket, valamint a vezetõképzést magában foglaló integrált képzési jegyzék. Az integrált képzési jegyzék lehetséges tartalmai a következõ módon határozhatók meg. Egyfelõl egy általános alkotmányjogi és igazgatási ismereteket tartalmazó program, amelynek kurzusai a három terület általános közigazgatási ismereti szintjének egységes kialakítását biztosítják. Másfelõl pedig egy készségfejlesztési program, amely a munkavégzés és a szervezeten belüli kommunikáció hatékonyságát növelõ készségfejlesztõ képzéseket tartalmaz. Kiindulópontként az alábbi kurzusok rögzíthetõk: szervezeti kommunikáció, személyiségfejlesztés, konfliktus- és stresszkezelés, digitális írástudás, idegen nyelvi képzések, vezetõképzés. Az integrált képzési jegyzéken szereplõ kurzusok fejlesztése és az oktatás az erõforrások hatékony felhasználásával, a párhuzamos képzésfejlesztés kiküszöbölésével valósul meg. A jegyzék hozzáadott értéke abban is megnyilvánul, hogy az átképzést támogató és megalapozó továbbképzésekben a honvédelem vagy a rendvédelem területén dolgozó, aktív állomány tagjai a közigazgatási továbbképzés tartalmilag számukra is megfelelõ kurzusain való részvétellel felkészülhetnek a pályaelhagyásra. 4.4. A közigazgatási vezetõképzés rendszerének kialakítása A közigazgatási vezetõképzés jelentõsége megkívánja, hogy a továbbképzési programkí-

60

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

nálatból kiemelve részletesebben foglalkozzunk tartalmi és intézményrendszerével. A közigazgatási vezetõképzés átalakításának elsõdleges célja a kormánytisztviselõi elõmeneteli rendszerbe illeszthetõ, jogszabályban meghatározott, integrált, kreditalapú vezetõképzési rendszer létrehozása. Ugyancsak fontos cél a vezetõképzés intézményesítése. A jövõben biztosított lesz a hazai közigazgatás vezetõi utánpótlásának és elitjének megfelelõ szintû és minõségû képzése is. A vezetõi utánpótlásképzés rendszere elsõsorban a vezetési készségek fejlesztésére, az attitûdformálásra, illetve a vezetési stílusok tudatosítására fókuszál. A vezetõvé képzés mellett a vezetõi elitképzés, a vezetõi kiválósági képzés is részét képezi majd az Akadémia tevékenységének. Ennek elvégzése a vezetõi karrier egyik fontos mérföldköve lehet, presztízsértékû mesterképzés, ami a karriertervezésben kiemelt szerepet kap. A képzés bemeneti szûrõje egy kompetenciamérésen való részvétel lesz, mely során minden résztvevõ számára egyéni fejlesztési terv kerül összeállításra. A program egyéni és csoportos coachingból és blended learningbõl áll. A tervezett struktúrában a vezetõi utánpótlásképzést és a vezetõi kiválósági képzést különbözõ vezetõi továbbképzések egészítik ki. A továbbképzések katalógusa igen széles: az általános és vezetõi kompetenciák fejlesztésétõl a szakmai ismeretek bõvítésén és nyelvi fejlesztésen át egészen az IKT kompetenciák fejlesztéséig terjed. A továbbképzésben a kompetenciafejlesztés stratégiai szinten történik (pl. stratégiai menedzsment, projektmenedzsment, stratégiai gondolkodás, tárgyalástechnika), emellett a szakmai jellegû képzések (jogszabályi környezet változásából eredõ továbbképzések, változó tartalmú, adott szakterület aktualitását tárgyaló témák) dominálnak. A formális képzések mellett kiemelt szerepet játszanak a networking jellegû programok, ahol a vezetõk informális keretek között (klub, szakmai mûhelymunka, konferencia) az akciótanulás eszközével fejleszthetik magukat. A részvételi érdekeltség megteremtésére az évente kötelezõen teljesítendõ kreditértékbe beszámítható az informális jellegû programokon történõ részvétel.

A vezetõképzési rendszer tervezett felépítése nem hierarchikus; elemei sokkal inkább kiegészítik egymást. A képzések szabadon választhatók; a vezetõ – szakmai és elõmeneteli ambícióinak függvényében – maga választhatja meg, hogy milyen képzésen vesz részt. Fontos elvárás, hogy az egyedi igények maximálisan teret nyerhessenek. Erre szolgál, hogy a hazai vagy külföldi felsõoktatásban illetve felnõttoktatásban elvégzett képzés/részképzés, sõt még az ilyen intézményi keretben hallgatott tárgy is elismertethetõvé válik, illetve, hogy kreditre váltható lesz a tudományos tevékenység, kutatás, publikálás. Az Akadémia rugalmas szerkezetû képzési intézmény lesz: szem elõtt tartja az egyéni igényeket, a vezetõi elvárásokat, és elõ kívánja segíteni a gyors elõmenetelt (fast stream lehetõsége). Mûködése ugyanakkor normaszövegben lefektetett részvételi kötelezettségen fog alapulni. A vezetõ számára egy évre meghatározott minimum teljesítendõ kreditértéket jogszabály fogja rögzíteni, nem-teljesítés esetén pedig a vezetõi karriert érintõ szankciók lépnek életbe.

5. A közigazgatási vizsgák helye a továbbképzés rendszerében A közigazgatási továbbképzési rendszer megújításának részeként a közigazgatási vizsgarendszer, benne a közigazgatási alap- és szakvizsga átalakítása szintén kulcskérdés. A közigazgatási vizsgák átalakítását négy alapelv figyelembevételével kell elvégezni. Az elsõ alapelv, hogy az közigazgatási vizsgák zárt rendszerét – vagyis, hogy közigazgatási vizsgáztatási jogosítvánnyal közigazgatási szervek legyenek felruházva – meg kell tartani. A második alapelv, hogy a közigazgatási vizsgákra felkészítõ programokat – a közigazgatási továbbképzési programjegyzék részeként – egységes tematikai keretek között, egységes követelményrendszer alapján, egységes a számonkérés mellett kell megvalósítani. A harmadik alapvetõ elv, hogy a vizsgákra való felkészítés során biztosítani kell a munkaidõalap-kímélõ módszereket, amelyek ugyanolyan hatékony oktatási formák, mint a jelenléti

Klotz Balázs: A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának irányai képzések. A költséghatékonyság biztosítása érdekében fokozatosan át kell térni a távoktatási módszertanra. A negyedik alapvetõ elv pedig az, hogy a számonkérések alkalmával a lehetõ legteljesebb objektivitásra kell törekedni. Jelenleg komoly eltérések vannak az egyes vizsgaszervezõk által adott érdemjegyek között, az írásbeli és szóbeli vizsgarészek eredményei ennek megfelelõen meglehetõsen nagy szórást mutatnak. Ez egyfelõl a szóbeli vizsga értékelésekor megnyilvánuló, nem kellõen objektív értékelésbõl, másfelõl az írásbeli vizsgák javítása során beszûrõdõ szubjektivitásból származik. Az elvi célként megfogalmazott lehetõ legteljesebb objektivitás azzal biztosítható, hogy a szóbeli vizsgák fokozatosan kivezetésre kerülnek, az írásbeli vizsgák javítása pedig a jövõben standardizált rendszerben, számítástechnikai eszközök igénybevételével történik majd. Fontos feladat a közigazgatási vizsgák célrendszerének összehangolása. A közigazgatási alapvizsga célja, hogy az eltérõ iskolai végzettséggel rendelkezõ köztisztviselõk általános közigazgatási alapismeretekhez jussanak, egyfajta közigazgatási „alapmûveltséget” szerezzenek. A közigazgatási alapvizsga emellett lehetõvé teszi a fejlõdés mérését a pályakezdõ idõszak elsõ két évében, és megadja a minõségi szelekció esélyét a munkáltató számára. Az alapvizsga átfogó tartalmi és módszertani megújításával párhuzamosan a közigazgatási szakvizsga szerepét és rendszerbeli helyét is újra kell gondolni; a szakvizsgának a jövõben szorosan illeszkednie kell az elõmeneteli és a vezetõi karrierkoncepcióhoz. A két közigazgatási vizsga követelményrendszerét oly módon kell összehangolni, hogy az alapvizsga során elsajátított alapismeretekre épülhessen a mélyebb közigazgatási szakismereteket biztosító szakvizsga, valamint a specializációt biztosító moduláris továbbképzési programok rendszere. A kormányzat részérõl megfigyelhetõ a közszolgálati életpályák összehangolására irányuló határozott törekvés. Ez a közigazgatási vizsgák tekintetében mindenekelõtt négy dolgot jelent. Elõször is már a közigazgatási alapvizsga (újbóli) bevezetésekor és témaköreinek meghatározásakor figyelembe kell venni a közigazga-

61

tási-, rendészeti- és honvédelmi képzés összehangolásának célkitûzését, valamint az életpályák közti átjárhatóság megteremtésének szempontját. Ennek megfelelõen egységes, átfogó, a közszolgálati területek közti váltást kellõképpen megalapozó közigazgatási alapismereteket kell biztosítani. Másodszor szükségesnek látszik a közigazgatási általános szakvizsga kialakítása a rendészeti szakvizsga és a közigazgatási szakvizsga kötelezõ tárgyainak egyesítésével. Harmadszor a közigazgatási szakvizsga választható tárgykörei közé be kell illeszteni egy rendvédelmi és egy honvédelmi modult. Az új modulokat úgy kell kialakítani, hogy a rendészeti választható vizsgatárgyak és a honvédelmi elõmeneteli vizsgák vizsgatárgyai részben vagy egészben megfeleltethetõk legyenek a közigazgatási szakvizsga választható moduljainak. Ezzel kialakítható a rendészeti szakvizsga és a közigazgatási szakvizsga teljes körû egyenértékûsége. Negyedszer pedig a rendészeti és a honvédelmi életpálya jogi feltételrendszerének kialakításakor be kell építeni olyan elemeket, amelyek segítik a közigazgatási pályára való átlépést, illetve ezen pálya felé orientálják a váltást tervezõket. Ilyen elem lehet, hogy a rendészeti és honvédelmi területen dolgozók a szolgálati jogviszony ideje alatt a vizsgarendszerük részeként letett közigazgatási általános szakvizsga után, a közigazgatási szakvizsga (nem védelmi szakterületû) választható részét is abszolválhatnák.

6. Az egyéni képzési kötelezettség kialakítása A megújított programkínálat által nyújtott átfogó tudásanyagon felül szükséges egy olyan ösztönzõrendszer jogi feltételeinek kiépítése is, amely képes elõmozdítani a köztisztviselõk ismereteinek és kompetenciáinak folyamatos fejlesztését, amely szorosan összekapcsolódik a karriermenedzsment-rendszerrel, és amely egyben a közszolgálati életpályák közti mobilitást is segíti. A változtatás célja, hogy a jogi környezet tényleges motivációt szolgáltasson a továbbképzéseken való részvételhez, hogy mind az egyéni munkavállaló, mind a közigazgatási

62

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

szerv ténylegesen érdekeltté váljon a folyamatos készségfejlesztésben. Az ösztönzési szisztéma lehetséges formája egy olyan kötelezõen teljesítendõ tanulmányi pontrendszer bevezetése, amely a Kormány közigazgatási továbbképzési-, vezetõképzési és vizsgarendszerrõl szóló középtávú tervének ciklusához igazodó négyéves továbbképzési idõszakokra tagolódik. A tanulmányi pont a tanulmányi munka mértékegységét jelenti, amely a továbbképzési programok, illetve az egyes kurzusok vonatkozásában (arányaiban) kifejezi azt a tanulmányi munkaóra-számot, amely meghatározott ismeretek elsajátításához, meghatározott követelmények teljesítéséhez szükséges. A tanulmányi pontrendszer kialakításakor célszerû, hogy a felsõfokú végzettséggel rendelkezõ köztisztviselõ, illetve a középfokú végzettséggel rendelkezõ köztisztviselõ számára eltérõ mértékû képzési kötelezettség kerüljön meghatározásra. Másrészt egyes – gyorsan inflálódó ismereteket alkalmazó – munkakörökhöz rendelten további differenciálás is indokolt lehet. A tanulmányi pontrendszer érdekeltséget alakít ki, ösztönzi a képzéseken való egyéni részvételi hajlandóságot, ezen túl átláthatóvá és formalizálttá teszi a képzési struktúrát. Amennyiben az érdekeltségi elem kimarad a továbbképzés rendszerébõl, úgy azzal a nemkívánatos következménnyel kell számolni, hogy az egyéni felkészültség csökkenése a szervezet mûködési hatékonyságát, eredményességét is csökkenti. Éppen ezért szükséges az elõmeneteli rendszer és a továbbképzési rendszer összekapcsolása – szakítva a jelenlegi, alapvetõen a szolgálati idõt alapul vevõ karrierrendszerrel. A továbbképzési kötelezettség pontos rögzítésével a továbbképzési rendszer finanszírozása és a továbbképzési igények tervezése is kiszámíthatóvá válik.

7. Az éves tervezési rendszer átalakítása A közigazgatási szervek továbbképzési igényeinek foglalatát az éves továbbképzési tervek jelentik. Tervkészítésre a központi államigazgatási szervek (központi tervkészítõ szervek) az irányításuk, felügyeletük, ellenõrzésük alá tarto-

zó államigazgatási szervek, valamint a fõvárosi és megyei kormányhivatalok (megyei tervkészítõ szervek) az illetékességi területükön található helyi önkormányzatok esetében kötelezettek. A benyújtott éves továbbképzési tervek négy fõ ok miatt nem képesek betölteni funkciójukat. Az elsõ ok, hogy a tervek nem tükrözik a valós képzési igényeket: a tervkészítõ szervek a legritkább esetben alapozták tényleges igényfelmérésekre a továbbképzési terveiket. A második (mintegy az elsõbõl következõ) ok, hogy a tervek nem lehetnek teljes körûek. Több területi államigazgatási szervnek, noha lenne igénye továbbképzésre, esélye sem nyílik a jelentkezõ igények becsatornázására. A harmadik ok, hogy évrõl évre nõtt azoknak a szerveknek a száma, akik benyújtottak ugyan tervet, de abban semmilyen képzési igény nem került feltüntetésre. A negyedik, utolsó ok pedig a tervek rugalmatlansága és a költségvetési tervezés idõpontjait figyelmen kívül hagyó elkészítésük ténye. Ez még jobban növeli a tényleges igények és a lehetõségek közötti távolságot. A közigazgatási továbbképzés tervezési rendszerének módszertani újjáalakításakor biztosítani kell, hogy a tervek átfogó, teljes körû képet nyújtsanak egy-egy ágazat továbbképzési feladatairól és megvalósítandó képzéseirõl. Ennek eléréséhez többfázisú eljárás kialakítására van szükség a jelenleginél rendszerezettebb célok és elvek mentén. Az éves továbbképzési tervezési rendszer alapjai megváltoznak. A központi és a területi tervkészítõk irányítják az alárendeltségükbe tartozó szervek tervezési feladatait. Ennek során a tervkészítésre kötelezettek elõzetes igényfelmérésekre alapozva készítik el a konkrét kurzusokat tartalmazó beiskolázási terveket, minden tárgyévben féléves bontásban. Ez a jelenleginél jóval rugalmasabb rendszer lehetõséget biztosít a valós igényekre alapozott képzések megvalósítására. Az igényfelmérés egyúttal biztosítja a képzõközpontok számára az igényekhez igazodó kurzuskínálat kialakítását, az oktatási kapacitások megtervezését. Az éves tervezési rendszer hatékony mûködtetéséhez elektronikus felület és informatikai támogatás szükséges, hogy elõsegítse a nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettség egységes struktúrájú teljesítését.

Klotz Balázs: A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának irányai 8. A közigazgatási továbbképzési rendszer finanszírozásának átalakítása A közigazgatási továbbképzési rendszer jelenleg alapvetõen három forrásból finanszírozott: az állami költségvetés e célra rendelt fejezeti kezelésû elõirányzatából, az egyes közigazgatási szervek saját költségvetésébõl, és az uniós támogatásokból. A közelmúlt és a jelen tendenciáit figyelembe véve megállapítható, hogy a jogszabályi elõírások ellenére a központi költségvetésben elkülönítendõ források folyamatosan csökkennek. Mára már meg kell gyõzni a Kormányt, hogy újra pénzforrásokat fordítson közigazgatási továbbképzés rendszerére. Ez csak akkor következhet be – ha a továbbképzési rendszer átalakításának következtében – a rendszer transzparenssé, eredményei pedig kimutathatóvá válnak. Ennek hiányában a továbbképzési források tervezése a költségvetési tervezési alkufolyamatok vesztese lesz. A köztisztviselõk jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 33. § (4) bekezdése értelmében a központi költségvetésben biztosítandó forrásmennyiségnek olyan nagyságrendûnek kell lennie, hogy a jogszabályban jogosultság-

63

ként meghatározott továbbképzés állam által elismert költségeit fedezze. Ezt a forrásmennyiséget jelenleg csak „megbecsülni” lehet; egzakt módon tervezhetõvé tenni a tanulmányi pontrendszer bevezetésével lehetséges. Ezzel a lépéssel az összeg az adott évre, a tanulmányi pontok megszerzéséhez szükséges pénzforrás kimutatásával, „normatív finanszírozás” keretében kalkulálhatóvá válik. Az állami támogatás visszaszorulása az uniós támogatásoknak, illetve a közigazgatási szervek saját forrásainak elõtérbe kerüléséhez vezetett. Az elmúlt idõszak tendenciáját követve a középtávú tervben foglalt jelentõsebb költségigényû feladatok finanszírozására az Új Magyarország Fejlesztési Terv Államreform Operatív Program keretébõl vált megvalósíthatóvá, tehermentesítve ezáltal a központi költségvetést. Az elmúlt 3 évben a forrásfelhasználás 1,1 Mrd Ft volt, melynek keretében továbbképzési programok fejlesztésére és 28 988 fõ köztisztviselõ képzésére került sor. (Az elmúlt 9 évben a közigazgatási továbbképzés rendszerében felhasznált források nagyságát, és a képzett köztisztviselõk számának alakulását szemlélteti az 1., illetve 2. sz. táblázat.)

1. sz. táblázat: A 2003–2010 között képzett köztisztviselõk számának alakulása Megyei tervkészítõk

Központi tervkészítõk

Uniós forrásból fejlesztett központi programokon résztvevõ köztisztviselõk száma (fõ)

Közigazgatási vizsgákon részt vett köztisztviselõk száma (fõ)

elõirányzati forrásból képzett köztisztviselõk létszáma (fõ)

ágazati* forrásból képzett köztisztviselõk létszáma (fõ)

elõirányzati forrásból képzett köztisztviselõk létszáma (fõ)

ágazati* forrásból képzett köztisztviselõk létszáma (fõ)

2003

4017

1 317

1649

3 927

2 442

19 568

32 920

2004

4455

1 507

2626

4 221

29 804

17 145

59 758

2005

5770

7 369

4042

8 845

59 720

11 759

97 505

2006

4578

1 096

2601

3 443

19 043

11 814

42 575

2007

612

843

683

2 676

15 497

10 925

31 236

2008

2098

721

1292

2 448

9 309

17 602

42 207

2009

0

24 128

0

14 694

4 182

18 645

61 649

2010

0

7 479

0

23 993

n. a.

14 483

45 955

1011 (tervezett)

0

4 226

0

7 919

n. a.

4 583

16 988

Tervezési év

Forrás: A tervkészítõ szervek és vizsgaszervezõk adatszolgáltatásai.

Összesen (fõ)

64

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

2. sz. táblázat: A 2003–2010. években a közigazgatási továbbképzésbe bevont források tervezési évek szerinti alakulása, a közigazgatási vizsgákra fordított pénzforrások nélkül Központi költségvetésben biztosított forrás (M Ft)

Ágazati forrás (M Ft)

A közigazgatási továbbképzés ben felmerült pénzforrás mennyisége (M Ft)

Az elõirányzat összege (M Ft)

Az elõirányzatból az éves tervek támogatására fordított forrás (M Ft)

Központi tervkészítõ szervek (M Ft)

Megyei tervkészítõ szervek (M Ft)

2003

920,0

200,0

176,4

21,8

0

2004

600,1

138,4

200,0

40,0

0

2005

690,0

194,0

291,0

91,6

1100,0

2 366,4

2006

300,0

120,0

275,1

18,7

1100,0

1 813,8

2007

150,0

25,0

290,2

15,6

1100,0

1 580,8

2008

192,5

127,2

145,3

68,3

664,0

1 197,3

2009

15,0

0

184,5

38,0

265,0

502,5

2010

0

0

749,9

24,2

234,0

1 008,1

2011 (tervezett)

0

0

203,9

322,1

43,0

569,0

804,6

2516,3

640,3

4506,0

11 336,8

A tervezés éve

Összesen:

2867,6

Uniós pénzforrás (M Ft)

1 318,2 978,5

Forrás: A tervkészítõ szervek adatszolgáltatásai és a mindenkori költségvetési törvények alapján, nem számítva az iskolai rendszerû képzések költségét.

A fent említett okokból kifolyólag szükség van a közigazgatási továbbképzés finanszírozási logikájának megváltoztatására. A továbbképzési kötelezettség elõírásával valamennyi közigazgatási szerv elemi költségvetésében tervezni tudja a továbbképzésekre fordítandó költségeket, melyeket pályázati források bevonásával kiegészíthetnek. Szükségesnek ítéljük a közigazgatási továbbképzési rendszerben alkalmazható díjak és elismert költségek felsõ összeghatárának, legmagasabb mértékének miniszteri rendeletben való szabályozását. A díjakat mindazonáltal úgy kell kialakítani, hogy azok kövessék a képzési igények tartalmi és módszertani sokszínûségét (pl.: komplex e-learninges programok, speciális szakmai képzések, egyénre szabott képzések). Érvényt kell szerezni annak a jogszabályi rendelkezésnek, mely szerint költségvetési források kizárólag a közigazgatási továbbképzési programjegyzéken szereplõ kurzusokra, a továbbképzés intézményrendszerén, a területi képzõ központokon keresztül használhatók fel. Az ettõl eltérõ forrásfelhasználást szankcionálni kell.

9. Komplex minõségügyi rendszer kialakítása A továbbképzési rendszer eddigi mûködése során nem alakult ki egységes minõségbiztosítási és monitoring-rendszer. Kizárólag a kapacitások függvényében, szúrópróbaszerûen lefolytatott helyszíni ellenõrzésekre volt lehetõség, amelyek a továbbképzések minõségi megfelelõségének biztosítását meglehetõsen alacsony hatásfokkal látták el. A komplex minõségügyi rendszer kialakításával és mûködtetésével a továbbképzési rendszer folyamatos fejlesztését, megújítását kell biztosítani. A továbbképzési rendszer átalakítása során a továbbképzések minõségi megfelelõségének biztosítása érdekében markáns minõségirányítási és módszertani tevékenységet kell végezni. Ez a tevékenység kiterjed a továbbképzési rendszer minõségpolitikájának és minõségcéljának meghatározására, a továbbképzések minõségügyi követelményeinek meghatározására, a továbbképzési rendszer idõszakonkénti átvizsgálására, felülvizsgálatára, valamint a to-

Klotz Balázs: A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának irányai vábbképzések során feltárt minõségi nem-megfelelõségek kezelésére. A minõségirányításnak ezen belül ki kell terjednie: – a kurzusok regisztrációs folyamatára; – a képzéstervezés, képzésszervezés folyamatára; – a számonkérési folyamatokra; – az értékelési folyamatokra; – a panaszkezelési eljárásokra; – a nem megfelelõség kezelésére; – a dokumentumok és minõségügyi feljegyzések kezelésére. Minõségügyi követelményeket kell meghatározni: – az éves továbbképzési tervekre; – a továbbképzések oktatás módszereire; – az ismeret-ellenõrzési formákra; – a továbbképzések során alkalmazott oktatási és segédanyagokra; – a továbbképzésben közremûködõ oktatókra; – a továbbképzések megvalósításához szükséges infrastruktúrára; – folyamatokra, dokumentumokra; – a továbbképzések megvalósításának folyamatára; – valamint a továbbképzési kurzusok folyamatos hatályosítására. A minõségi követelmények egyik kiemelkedõ területét képezik az oktatásban közremûködõkkel szemben támasztott követelmények. A kurzusokon közremûködõ oktatókkal szemben támasztott legfontosabb elvárások a következõk: Az oktatók az adott kurzusokhoz kerüljenek hozzárendelésre, ne általánosságban kapjanak lehetõséget egy-egy témakör oktatására. A kurzus minõsítése alkalmával vizsgálni kell az oktató szakmai alkalmasságát, s ezeket a tényeket a közremûködõnek hitelt érdemlõen kell bizonyítania. A minõségbiztosítási rendszert alkalmassá kell tenni arra, hogy a nem megfelelõ felkészültségû oktató közremûködése megszüntethetõ legyen. Meg kell teremteni annak a feltételeit, hogy az oktatók oktatás-módszertani és felnõtt-pedagógiai továbbképzéseken vehessenek részt.

65

10. A továbbképzések statisztikai, monitoring- és ellenõrzési rendszere A továbbképzési rendszer átalakításának fontos célkitûzése, hogy egy olyan központi statisztikai és monitoring célú adatszolgáltatást végzõ rendszer kerüljön bevezetésre, amely egységes struktúráján és a szolgáltatott adatokon keresztül megbízható képet nyújt a továbbképzési rendszer valós folyamatairól. Az ily módon biztosított strukturált adatszolgáltatásra rendszerszintû tervezés alapozható. A továbbképzéseket leíró statisztikai és monitoring adatokra alapozva tervszerû ellenõrzések lefolytatására nyílik lehetõség. Ezek a minõségirányítási rendszer által meghatározott idõszakonkénti átvizsgálások keretében történhetnek meg. Az átvizsgálások fajtái: – rendszeres belsõ minõségügyi auditok; – rendszeres külsõ minõségügyi auditok; – önértékelés, az éves mûködés értékelése, az erõsségek és a fejlesztendõ területek feltárása; – a továbbképzések lebonyolításának folyamatos figyelemmel kísérése; – résztvevõi, oktatói elégedettség mérése; – a továbbképzési folyamatok értékelése és ellenõrzése. Mind a minõségbiztosítási rendszernek, mind pedig a statisztikai adatszolgáltatási és monitoring rendszernek támogatnia kell – bemutatott funkcióin felül – a továbbképzési rendszer stratégiai döntéseinek alapjául szolgáló szakmai javaslatok kimunkálását. Megalapozott célok kitûzése csak a rendszer adatain keresztül leszûrhetõ összefüggések alapján lehetséges.

11. Összegzés A közigazgatási továbbképzés 1998-ban kialakított rendszere megérett a változtatásra: jelenlegi formájában már nem tudja betölteni a szerepét, nincs jelen a köztisztviselõk mindennapi életében.

66

Magyar Közigazgatás – Szakmai fórum

A megújított rendszerrel szemben elvárás, hogy struktúráját és mûködését hatékonyság, kiszámíthatóság, korszerûség jellemezze. Úgy ítéljük meg, hogy az átalakított szisztémában lehetõvé válik a képzésfejlesztés, -szolgáltatás (oktatás) és -szervezés hatékonyabbá tétele. Az új rendszer emellett kiszámítható szakmai továbbképzési lehetõséget biztosít a tisztviselõk számára, amelyhez stabil szakmai, intézményi és módszertani kereteket teremt. A megújított struktúrában arra is esély nyílik, hogy korszerû oktatási módszerek alkalmazásával valóban naprakész ismeretanyag kerüljön átadásra és valóban hasznosítható készségek kerüljenek kifejlesztésre. Várható továbbá, a közigazgatási továbbképzés átalakított rendszere képes lesz ösztönzõ hatást kifejteni, motiválni, érdekeltté tenni a képzésben résztvevõket. Egyrészt kialakítja azt az

igényt a közszolgálat területén dolgozókban, hogy a munkájukkal kapcsolatos ismereteiket folyamatosan fejlesszék, frissítsék, mélyítsék. Másrészt a tisztviselõi kar tagjaiban elõ tudja segíteni az új tudás megszerzésének élményére alapozva az élethossziglan tartó tanulás igényét. Az átalakított rendszer mindezeken túl arra is alkalmasnak tûnik a felmerülõ munkáltatói és munkavállalói igények teljes körû becsatornázására annak érdekében, hogy mûködésének eredményeként a továbbképzés a munkaszervezés részévé váljon. Meggyõzõdésünk, hogy a fentiekben felvázolt új továbbképzési rendszer nagyban hozzájárulhat egy kiemelt szaktudású, sokoldalúan képzett, munkáját a közjó iránti alázattal, szilárd etikai elvek mentén végzõ tisztviselõi kar kialakításához.

Klotz Balázs: A közigazgatási továbbképzési rendszer átalakításának irányai A közigazgatási továbbképzés 1998-ban kialakított rendszere megérett a változtatásra: jelenlegi formájában már nem tudja betölteni a szerepét, nincs jelen a köztisztviselõk mindennapi életében. A cikk az elmúlt évek során felhalmozódott diszfunkciók, hiányosságok és mûködési zavarok számbevételét követõen a tervezett átalakítás fõbb csapásirányait vázolja fel. Az írás sorra veszi, hogy milyen pozitív hozadékai lehetnek a változtatásnak, milyen pontokon érhetõ el jelentõs elõrehaladás a jelenlegi rendszerhez képest. A szövegben a kialakítani kívánt új intézményi struktúra, programválaszték és finanszírozási forma bemutatása mellett nagy hangsúlyt kap a továbbképzés jövõben kiépítendõ minõségbiztosítási rendszerének ismertetése is.

Közigazgatás-fejlesztés az EU-elnökség tükrében EUPAN Az EUPAN (European Public Administration Network – Európai Közigazgatási Hálózat) az Európai Unió tagállamai, valamint más európai országok (pl. Svájc, Ukrajna) közigazgatásért felelõs fõigazgatóinak informális hálózata, melyben az Európai Bizottság is részt vesz. Küldetése, hogy a központi közigazgatás terén új eszközök és módszerek, illetve a jó gyakorlatok cseréje révén javítsa a tagállami közigazgatások teljesítményét és versenyképességét. Háromszintû szervezet, melynek politikai szintjét a miniszterek, management szintjét a fõigazgatók, technikai szintjét pedig a különbözõ munkacsoportok jelentik.

Az EUPAN és a magyar elnökség A mindenkori EU-elnökséget adó ország feladata a hálózat munkájának elõsegítése és ösztönzése, a tagok közötti együttmûködés elmélyítése, illetve a fejlõdés irányait meghatározó javaslatok megfogalmazása. A munkának az elfogadott középtávú program és a munkaprogramok alapján kell folynia, ezen kereteken belül az elnökség maga készíti el napirendjét, szervezi és levezeti az üléseket. Saját ciklusa végén, minden elnökség – a megszerzett tapasztalatokra alapozva – módosításokat javasolhat a munkaprogramok tekintetében. A magyar elnökségre a trió utolsó tagjaként fontos szerep hárul az egyes (beütemezett) projektek lezárására, továbbvitelére, a másfél éves EUPAN program értékelésére, és „magyar specialitások” tematizálására a jövõre nézve.

Az EUPAN munkacsoportok A korábbi két elnökségi gyakorlatot folytatva, 2011. február 28. és március 1. között, a magyar soros elnökség egyik rendezvényeként ke-

rült sor az EUPAN Innovatív közszolgálatok (IPSG) és a Humánerõforrás (HRWG) munkacsoportjainak összevont ülésére. A humánerõforrás munkacsoport (Human Resources Working Group – HRWG) a központi kormányzati igazgatás HR menedzsment politikájához kapcsolódó összes témakörében, valamint a kormányzati reform és átalakulás általános stratégiai kérdéseiben történõ eszme- és tapasztalatcsere céljára létrejött érdekcsoport. Az innovatív közszolgálatok munkacsoport (Innovative Public Services Working Group – IPSG) célja eszközök fejlesztése és a jó gyakorlatok tagállamok közötti megosztása révén az európai közszolgálatok minõségének és hatékonyágának fejlesztéséhez történõ hozzájárulás. A közös IPSG-HR munkacsoport ülés központi témája volt többek között a PERF projekt. A kormányzati tevékenység teljesítményének mérése, annak pontos meghatározása rendkívül nehéz feladat a megfelelõ indikátorok hiányában. A projekt célja, hogy az EUPAN hálózat keretében a kormányzás, a közigazgatás teljesítményét mérõ indikátorokat tanulmányozza. Nem az egyes számadatok, statisztikák begyûjtése és összegzése a cél, hanem az indikátorok kidolgozása, a gyakorlati hasznosíthatóság megteremtése és vizsgálata. A projekt lezárására és eredményeinek bemutatására a magyar elnökségi félév végén kerül sor. A két munkacsoport közös megnyitóját, valamint a plenáris üléseket követõen a munkacsoportok a hagyományoknak megfelelõen külön szekcióban folytatták munkájukat, kiemelt témaköreik feldolgozásával. Az IPSG munkacsoport munkája az mGovernment innovatív megoldásai köré szervezõdött, a mobil technológia lehetséges alkalmazásai területeit vizsgálta a közszférában. A HR munkacsoport fókuszában a közszolgálati elõmenetel volt, Karrierlehetõségek a nõk számára a közigazgatásban, valamint a Generációváltás a közigazgatásban témák köré csoportosítva. Az elõadók több európai ország, pl. Svájc, Románia, Ausztria és Magyarország tapasztalatait ismertették a fenti kérdésekben, széles körû áttekintést nyújtva ezzel az európai helyzetrõl. A munkacsoport elemezte a Magyar Közigazgatási Ösztöndíjprogramot, amelyet a

68

Magyar Közigazgatás – Nemzetközi kitekintés

közigazgatási életpálya iránt elhivatott, idegen nyelveket beszélõ, fiatal, pályakezdõ vagy már munkatapasztalattal rendelkezõ diplomások, valamint a már közigazgatásban dolgozó fiatalok részére hirdetett meg a Kormány.

DISPA Az európai közigazgatási intézetek és felsõoktatási intézmények vezetõit tömörítõ DISPA (Directors of Institutes and Schools of Public Administration) informális hálózatát 1995 júniusában, Strasbourgban alapították. A hálózat az európai közigazgatási együttmûködést, a szakismeretek átadását és átvételét segíti, valamint hozzájárul az Európai Közigazgatási Hálózat (EUPAN), különösen a HRWG tevékenységeihez. A DISPA tagok másfél-két napos tanácskozására félévenként egyszer kerül sor, amelyet hagyományosan az Európai Unió Tanácsának soros elnökségét betöltõ tagország rendez. A találkozók témáját a három egymást követõ elnökséget betöltõ tagállam, az ún. „Trojka” közigazgatási intézeteinek igazgatói határozzák meg. A DISPA találkozók erõsítik a kormányzati szakértõi és képzési háttérintézmények közötti együttmûködést, információcserét, valamint a köztisztviselõi mobilitási programok, közös szakértõi csoportok mûködtetésének hatékonyságát. A találkozón a közigazgatási intézetek fõigazgatóin kívül még az EIPA (European Institute of Public Administration) és az Európai Bizottság képviselõi vesznek részt.

találkozó e fenti kérdésekre kívánt választ találni, és ennek megfelelõen a találkozó témája a képzési politika és tananyag volt. A megbeszélések – meghatározott stratégiai keretben és a hosszú távú célok figyelembevételével – arra összpontosítottak, hogy az oktatók és az oktatási intézmények hogyan kezeljék a fenti problémákat. A konferencia elsõ napján Gál András Levente közigazgatási államtitkár ünnepélyes megnyitóját követõen Kis Norbert, a Nemzeti Közigazgatási Intézet fõigazgatója elõadásában kitért a köztisztviselõk személyes elkötelezettségének és csapatmunkájának a fontosságára. Jacek Czaputowicz, a lengyel intézet vezetõje a tisztviselõi életpálya zártságáról és a belsõ kommunikációs nehézségekrõl, Nikolaj G. Lubanski, a dán intézet igazgatója az elkövetkezõ tíz év közigazgatási képzési trendjeirõl, és a különbözõ szakterületek együttmûködésében rejlõ lehetõségekrõl beszélt. A Corvinus Egyetem docense, Drótos György vitaindítóját követõen három témában, választható munkacsoportokban folytatódott a konferencia. Az európai szintû tréning-programokról, a képzési módszerek változásairól, és a megszerzett tudás hatékony átadásáról tanácskoztak a résztvevõk. A zárónap plenáris ülésén folytatódott a munkacsoportokban megkezdett konstruktív eszmecsere. A tanácskozás során a küldöttek megállapodtak egy közös nyilatkozat tartalmi elemeiben. További egyeztetés után a végleges változatot júniusban fogadja el a hálózat.

EIPA A DISPA és a magyar elnökség Új kihívások a közigazgatásban – képzési stratégiák címmel, huszonnégy ország és számos európai közigazgatási szervezet jelenlétével május 19–20-án tartották a DISPA magyar soros uniós elnökséghez kapcsolódó két napos konferenciáját a Néprajzi Múzeum dísztermében. Milyen kihívások állnak a közigazgatás fejlõdésének középpontjában, melyek a lehetséges hatékony képzési stratégiák, és pontosan mi a képzés szerepe a közigazgatásban? A DISPA

A maastrichti székhelyû, harmincéves múltját idén ünneplõ közigazgatási intézet, az EIPA (European Institute of Public Administration – Európai Közigazgatási Központ) az EU-tagállamok és uniós intézmények köztisztviselõi számára kínál szakmai tréningeket, szemináriumokat és mesterképzéseket. Kutatási tevékenységei évrõl évre egyre hangsúlyozottabbá válnak, a képzések elsõdlegesen az EU folyamatainak és politikáinak a megértésére irányulnak, ezáltal növelve az egyes tagországok közigazgatásának hatékonyságát az európai integrációban. Feladatainak ellátását az intézethez csatla-

Közigazgatás-fejlesztés az EU-elnökség tükrében kozó tagállamok és az Unió támogatásából finanszírozza. Az EIPA és a magyar elnökség Az EIPA kormányzótanácsának és a kormányzótanács bürõ ülésére június 6–7-én került sor, a Károlyi-Csekonics mûemlék rezidencián. A 22 ország magas rangú képviselõi között volt a kormányzótanács elnöke, Henning Christophersen úr is, az Európai Bizottság korábbi alelnöke, az Európa Jövõje Konvenció (vö. Európai Konvent) elnökségi tagja.

OECD Idén ünnepli 50. születésnapját az OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development – Gazdasági Együttmûködési és Fejlesztési Szervezet). Az 1948-ban a Marshall-terv koordinálására létrehozott OEEC (Organisation for European Economic Co-operation – Európai Gazdasági Együttmûködési Szervezet) jogutódjaként, 20 tagállam által 1961-ben alapított, jelenleg 34 tagot számláló szervezet célja, hogy összehasonlító tanulmányokkal, felmérésekkel, monitoring-tevékenységgel és nemzetközi szinten elfogadott standardok kialakításával segítse a kormányok munkáját a gazdasági és szociális politika minél több területén. Munkáját a tagországok adott szakpolitikáért felelõs szerveivel (minisztériumaival és háttérintézményeivel) együttmûködve, az általuk szolgáltatott adatok segítségével végzi. Angel Gurría, a szervezet fõtitkárának szavait idézve: „Ötven év elteltével a célunk továbbra is a tag- és a partnerországok kormányainak támogatása a jobb életet ígérõ jobb politikák meghatározása és végrehajtása.”

Közszolgálati Személyzetügyi Menedzsment Munkacsoport Az NKI a Public Employment Management Working Party (PEM WP) – Közszolgálati Személyzetügy Menedzsmenttel foglalkozó munka-

69

csoportban látja el hazánk képviseletét, így szerves részt vállalva az OECD releváns szakmai tevékenységeiben. A munkacsoport célja a rendszeres találkozások és eszmecsere lehetõségének biztosítása a tagállamok közigazgatási szakemberei számára HRM (emberi erõforrás menedzsment) témában. A munkacsoport legutóbbi ülésére 2010. december 9–10-én került sor az OECD párizsi központjában. A megbeszélés témája az OECD által elõször 2009-ben publikált Government at Glance kiadvány következõ, 2011 tavaszán megjelenõ száma volt. A kétévente megjelenõ kiadvány öt témakört dolgoz fel: 1. Állami finanszírozás és gazdaság 2. Állami foglalkoztatás 3. Az egyes állami szektorokban dolgozók fizetése 4. Stratégiai munkaerõ-tervezés 5. A HRM gyakorlati alkalmazása A témakörök részletes tárgyalása során megállapították, hogy az EU és OECD tagállamok közigazgatási reformprogramjainak végrehajtásához innovatív állami szerepvállalásra van szükség. Ennek érdekében a „többet kevesebbért” elv alkalmazása ajánlott a munkaerõ forrásai, mérete, eloszlása, valamint a kompetenciák és a javadalmazás terén. A Government at Glance II. kiadvány részletesen ismerteti a felmérésben résztvevõ tagországok közigazgatási helyzetképét, valamint a munkaerõforrás átrendezésével, a politikai befolyással, az iparral való együttmûködés és a kormánytisztviselõk javadalmazásával kapcsolatos mutatókat. Az összehasonlító elemzéseket kiegészítõ grafikonokon számos nemzetközi trend rajzolódik ki, globális és szakpolitikai szinten egyaránt. Globális szinten megfigyelhetõ a magas államadósságú országokra jellemzõ, a természetbeni juttatást meghaladó mértékû pénzbeli juttatás elõnyben részesítése mind az egyéni, mind pedig a kollektív javak esetén. Szakpolitikai szinten említésre méltó a közigazgatási alkalmazottak fokozott elöregedése a versenyszférával szemben, illetve szembetûnõ az az általános gyakorlat, hogy a nyugdíjba vonuló alkalmazottak helyére kevesebb alkalmazottat vesznek fel, ezáltal csökkentve a közigazgatásban dolgozók számát.

70

Magyar Közigazgatás – Nemzetközi kitekintés európai közigazgatás környezettudatosság erõsödését. Bõvebb információ és a részvételi arányokra vonatkozó angol nyelvû statisztika a http://www.epsa2011.eu/ honlapon. A magyar részvétel statisztikai adatai

Európai Közszolgálati Díj – EPSA 2011 pályázat Számos újító és környezethatékonysági innovációs kezdeményezés érkezett az Európai Közszolgálati Díjra kiírt pályázati felhívásra, amelyet hivatalosan 2011. január 17-én Brüsszelben hirdettek meg. A három hónapos pályázati szakaszban 32 európai országból és intézménybõl. összesen 274 érvényes pályamû érkezett. A legtöbb pályázóval idén Spanyolország, Románia, Ausztria, Lengyelország és Németország büszkélkedhet. Magyarország a maga 8 érvényes pályamûvével a középmezõnyben helyezkedik el. Hasonlóan a 2009-es pályázati terméshez, a legtöbb pályázatot idén is a közigazgatás helyi (önkormányzati) szintjérõl nyújtották be, összesen 116 pályamûvet. Regionális szinten 66, országos szinten 85 pályázat indult, az európai intézmények pedig 7 pályamûvel szerepelnek. Idén három különbözõ témakörben várták az innovatív projektek bemutatását, a pályázók száma az alábbiak szerint alakult: 1. témakör: Ésszerûen mûködõ közigazgatás mostoha gazdasági klímában: 106 pályamû. 2. témakör: Nyitott közigazgatás – együttmûködõ kormányzás: 115 pályamû. 3. témakör: „Going Green”: konkrét környezetvédelmi megoldások a közigazgatásban: 53 pályamû. Említésre érdemes újdonság, hogy az 1. és 2. témakörben benyújtott pályázatokban is hangsúlyos a „zöld” vonás, mintegy jelezve az

A 2011-es kiírásra hazánkból 8 érvényes pályamû érkezett be, így Magyarország Belgiummal, Bulgáriával, Írországgal, Hollandiával, Portugáliával és Svájccal együtt a középmezõnyben helyezkedik el – ami a pályázatok számát illeti. Hat pályamû az „Ésszerûen mûködõ közigazgatás mostoha gazdasági klímában” (1. témakör), kettõ pedig a „Nyitott közigazgatás – együttmûködõ kormányzás” (2.) témakörben készült el. A magyar részvételre is vonatkozik az általános tapasztalat: a legaktívabban a közigazgatás helyi szintjérõl pályáztak (összesen 6 projekt), de 1-1 pályázattal a regionális és a központi igazgatás is képviseltette magát. A következõ lépések – az értékeléstõl a díjak átadásáig: Májusban zajlik a pályázatok egyedi on-line szakértõi értékelése: minden egyes pályázatot három pártatlan szakértõ, egymástól különállóan vizsgál meg. A szakértõk egyezetõ ülésére 2011. május végén kerül sor, Maastrichtban: konszenzusos alapon választják ki és rangsorolják az egy-egy témakörben beadott, díjra esélyes pályamûveket („shortlist”). Ugyanezen az ülésen ítélik oda a „Best Practice” okleveleket is. A legesélyesebb pályázatok érvényességét és eredményeit helyszíni szemlével vizsgálják meg 2011 júniusában. Szeptember elején egy nemzetközi, neves szakemberekbõl álló zsûri választja ki az EPSA 2011 Díj nyertesét, az egyes témakörökben született legjobb pályamûveket. 2011. november 15. és 17. között kerül sor az ünnepélyes díjátadásra, Maastrichtban. Gratulálunk mind a nyolc magyar pályázónak, és sok sikert kívánunk az EPSA 2011 Díj elnyeréséhez!

XXX. Jubileumi Országos Tudományos Diákköri Konferencia A XXX. Jubileumi OTDK keretei közt ismét összemérték tudásukat a magyar és határon túli magyar felsõoktatás legtehetségesebb hallgatói, az ország 11 pontján 16 különbözõ tudományterületen versengtek a helyezésekért és különdíjakért 2011 áprilisában. A hatvan éves múltra visszatekintõ tudományos diákköri mozgalom a felsõoktatás terén zajló tehetséggondozás legfontosabb és leghatékonyabb formájaként bontakozott ki hazánkban. Az önképzésben kezdetektõl aktív, újító légkör iránt fogékony fiatalok kiváló tudományos munícióval láthatják el a közszféra szereplõit. A jövõbeni együttmûködés értékét hangsúlyozva, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium megalapította a XXX. Jubileumi OTDK Közigazgatási Különdíjat. A különdíjakat azon diákok kaphatnák meg, akik olyan kiemelkedõ színvonalú pályamunkát nyújtottak be, mely közjogi témájú, illetve a közigazgatás szerkezete és szervezete, valamint hatékony mûködése, jövõbeli fejlõdése szempontjából kiemelkedõ fontosságú. Az Állam- és Jogtudományi Szekció pécsi záró ünnepségén Kis Norbert (Nemzeti Közigazgatási Intézet) fõigazgató úr 20 különdíjat adott át. Még ugyanazon a héten Lánczi Tamás (Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium) kabinetfõnök úr 10 különdíjassal találkozott a Társadalomtudományi Szekcióban Budapesten, Farkas Krisztina (Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium) helyettes államtitkár asszony pedig szintén 10 különdíjast ismert el a Közgazdaságtudományi Szekcióban Gödöllõn. A nyertes pályamunkák absztraktjai közül válogattunk.

ASBÓTH MÁRTON

A helyi önkormányzatok közszolgáltatásai, és azok ellátásának módjai – különös tekintettel a közoktatás-szolgáltatásra A hazai közoktatás helyzete, szerkezete, eredményessége, mûködése és mûködõképessége a közélet és a politika állandó témái közé tartozik – a közigazgatás(tudomány)nak éppen ezért fontos feladata, hogy a felmerülõ kérdésekre kiérlelt és szakmailag megalapozott válaszokkal álljon készen. Ez azonban több okból sem egyszerû feladat.

Egyrészrõl a közoktatás tekintetében – is – rendkívüli a fogalmi zûrzavar. A hatályos jogszabályok az állam által az állampolgárok számára nyújtott szolgáltatásokat a fogalmak terén nem kategorizálják egységesen. Így például a közoktatást, amit a köznyelv sokszor közszolgáltatásnak nevez, a Közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) közfeladatokra bontja, a közszolgáltatás kifejezését nem is említve; a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetésérõl szóló 2010. évi CLXIX. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) azonban a közfeladat és közszolgáltatás fogalmát egybemossa. Az egyes ágazati jogszabályok pedig a közszolgáltatás és a közfeladat fogalmát merõben eltérõ tartalommal használják, amit az alapfeladat, a humánszolgáltatás, vagy a helyi közszolgáltatás fogalma egészít ki – és e sor korántsem teljes. Ráadásul a szakirodalomban is élesek a viták a közszolgáltatás-fogalom tartalma tekin-

72

Magyar Közigazgatás – Szemle

tetében, miközben a definíciókísérletek olyannyira összetettek, hogy a gyakorlatban nemigen alkalmazhatók. A probléma talán egyfajta kerülõúton oldható meg legkönnyebben: a Kt. rendszerében például az alapfeladat a közfeladat összetevõje. A közszolgáltatásokra tehát lehetne úgy tekinteni, mint amik közfeladatokból épülnek fel, ez alapján pedig nincs is szükség átfogó közszolgáltatás-fogalomra, hiszen azt legpontosabban az egyes ágazati törvények definiálják. Másrészt azonban akárhogy is áll a közoktatás és a hozzá hasonló szolgáltatások fogalmi rendezettsége, mûködési zavaraik forrása biztosan nem e téren keresendõ. Dolgozatomban tehát arra kerestem a választ, hogy a hazai önkormányzati rendszerben hogyan végzik a kistelepülések az iskolafenntartás feladatát, hogyan alakul a települési önkormányzatok egymás közötti, illetve az államhoz való viszonya, hogyan illeszkednek ebbe a rendszerbe a nem állami, egyházi fenntartók, valamint hogy a jogalkotó milyen módon kezelte és kezeli a mûködés gondjait. Rendre érkeznek hírek csõdbe ment helyi önkormányzatokról, fenntarthatatlan kistelepülési iskolákról, azonban – noha a költségvetés kiadási fõösszege az elmúlt tíz évben csaknem megduplázódott –, a közoktatásra fordított támogatások mértéke alig növekedett, sõt 2008 óta még csökkent is. A szûkösen rendelkezésre álló adatokból az is kiolvasható, hogy az állami hozzájárulás a települések közoktatási kiadásait csak mintegy 40–60%-ban fedezi, míg a kisebb településeknek arányaiban nagyobb anyagi terhet jelent az iskola fenntartása, mint a nagyközségeknek, városoknak. Ugyanakkor egységes megfigyelés, hogy a települések sokszor még akkor is ragaszkodnak az iskolájukhoz, hogyha az aránytalan terhet jelent a számukra. Ennek okai sokrétûek – az elsõdleges indok leginkább az, hogy a sokszor kiüresedett települések a helyi kultúra, közösségi élet (utolsó) védõbástyájaként, és gyakorta a fiatalok helyben maradásának eszközeként tekintenek az iskolára.

Az önkormányzat számára az iskolafenntartási kötelezettség alóli mentesülés egyszerû eszköze az intézmény nem állami fenntartásba adása. Az alapítványok, gazdasági társaságok azonban kedvezõtlen feltételekkel vehetik át e feladatot, így a kistelepüléseken erre vajmi kevés az esély. Fennáll a lehetõség az iskola egyházi fenntartásba adására is – ennek feltételei a közelmúltban jelentõsen egyszerûsödtek. Ez a megoldás azonban változatlan formában tartja fent a mûködésképtelen kisiskolát, miközben az államháztartás számára sem jelent megtakarítást, és esetlegesen az oktatás világnézeti semlegességével kapcsolatban is kérdéseket vet fel. A jogalkotónak tehát olyan megoldást kellett találnia, ami lehetõséget teremt a kisiskola helyben tartására úgy, hogy a fenntartás feltételei javulnak, a színvonal emelkedik, az esetleges szegregációs problémák, pedagógushiány, infrastrukturális gondok orvoslást nyernek. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény megalkotásakor a jogalkotó tisztában volt azzal, hogy a szétaprózott önkormányzati rendszerben a kistelepülések önállóan mûködésképtelenek lesznek, de úgy gondolta, hogy a hasonló helyzetben lévõ önkormányzatok összefognak majd, és az országban átfogó társulási rendszer alakul ki. Azon túl, hogy ezt számos, jogon kívüli ok akadályozta, a jogalkotó egészen 1997-ig adós maradt a társulásokat szabályozó törvény megalkotásával. Azonban csakhamar kiderült, hogy még önmagában ez sem elegendõ: az önkormányzati társulások száma a költségvetési ösztönzõ támogatások megjelenésével kezdett jelentõsen emelkedni. A jogszabály meglehetõsen szabaddá tette a társulási lehetõségeket, ezzel a településekre bízva, hogy milyen erõsségû, tartalmú szövetséget kívánnak kötni. Az intézménybezárás miatt nem túl népszerû „szolgáltatás vásárlása” opciótól az elkülönült döntéshozó szervezettel megalakított, egységes iskolát mûködtetõ intézményi társulásig széles spektrumon nyílik lehetõség a települések együttmûködésére.

XXX. Jubileumi Országos Tudományos Diákköri Konferencia KIM különdíjasai 2004-ben pedig megjelent a többcélú kistérségi társulás intézménye, aminek legfõbb érdeme, hogy kijelöli az együttmûködés földrajzi határait, hogy eltérõ méretû településeket – városokat és községeket – szólít fel együttmûködésre, és hogy csökkenti a települések és a megyei önkormányzatok közötti, sokszor túlzottan nagy távolságot azzal, hogy mindkettejüktõl vehet át feladatot. Az intézményi és a többcélú kistérségi társulással megteremthetõ az a gazdasági és szervezettségbeli erõ, ami lehetõvé teszi az eredeti célt, hogy a legkisebb településen is megmaradhasson az általános iskola (legalább alsó tagozata – ennek eszköze lehet pl. a pedagógusok utaztatása), miközben a felsõbb éves tanulóknak a másik településre bejárásért cserébe gyakran színvonalasabb oktatást, szaktanárokat, megfelelõ osztálylétszámot, jól felszerelt iskolát kínál. Számításaim pedig valamennyi közoktatás-szervezési lehetõség közül az intézményi és kistérségi társulásokat mutatták a legfenntarthatóbbnak. A társulások, az egységes iskola megalakítása, mûködtetése természetesen nagy szervezõi energiát igényel. Az ország legnagyobb közoktatási intézményében, a Kiskõrösi Egységes Iskolában végzett személyes kutatásaim ezen energiák befektetésének jogosságát igazolják. Véleményem szerint a társulások közoktatási, közszolgáltatás-szervezõi szerepe mellett fontos szempont az is, hogy felhívják az önkormányzatok figyelmét a szomszédjaikkal való együttmûködés fontosságára. A hazai társulási rendszer mára kialakultnak tekinthetõ; eredményei azonban, bár kedvezõnek tûnnek, a változások felmenõ rendszerben való bevezethetõsége miatt, még ma sem mutatkoznak meg egészen. Felmerülnek szabályozási hiányosságok, anomáliák is (így nem világos, hogy ki jogosult törvényességi ellenõrzést gyakorolni a társulások felett; mi a jó megoldás, ha a törvény az önkormányzat rendeletalkotói ha-

73

táskörébe utalja közoktatási kérdés szabályozását, de a társulás társulási tanáccsal mûködik; ezen kívül pedig kaotikus és instabil a szabályozás rendszere, hiszen pl. a Kvtv. évrõl évre fontos közoktatás-szervezési elõírásokat tartalmaz). Ezek ugyanakkor lényegi akadályt nem jelentenek a közoktatás mûködésében; a második nehézséget tehát a jogalkotó az elmúlt években nagyrészt leküzdötte. Az új Alkotmány, az ismerhetõ jogszabálytervezetek, a hírek azonban arról tanúskodnak, hogy ma már más szakpolitikai elképzelések nyernek teret. Ezekben hangsúlyos elem a központi pedagóguslétszám-szabályozás, az állami fenntartásba vont iskolák, a központi forrásokból újranyitott kisiskolák, és a kötelezõ társulás intézménye. Ezek a mostani rendszertõl idegen elképzelések: csökkentik, vagy akár el is vonják a közoktatásnak mint közügynek az – önkormányzati törvény szerinti – helyi jellegét. Felmerül a kérdés, hogy a központilag irányított közoktatás valójában nem a jelenlegi pazarló és sokszor alacsony színvonalú oktatást betonozza-e be. Az állami szerepvállalás számottevõ növelése ráadásul a közoktatás szûk területén túlmutató, üzenetértékû is lehet; az önkormányzatok számára azt is sugallhatja, hogy az együttmûködés és a mûködõképesség fenntartása iránti erõfeszítéseik feleslegesek, hiszen az állam végsõ soron úgyis beavatkozik majd. A sikeres közoktatási rendszer elé tehát most a jogalkotó látszik akadályokat görgetni – ezt tekintem a harmadik nehézségnek. A hazai közoktatás tekintetében ezért, összefoglalva, leginkább azt a – sajátos – de lege ferenda-javaslatot lehet tenni, hogy a jogalkotó a következõ években tanúsítson önmegtartóztatást, türelmet, várja meg az eddigi változtatások eredményeit, addig pedig ne alakítson érdemben a közoktatás jelenlegi rendszerén. Másképp fogalmazva: engedje, hogy forogjon a gép, míg az alkotó pihen.

BARNA DÁNIEL

A stabil alkotmány nyomában Az Országgyûlés a rendszerváltás óta harmincnégy alkalommal módosította hazánk Alkotmányát. Ebbõl a harmincnégy alkalomból kilenc módosítás esett a 2010. május 20. és december 21. közötti idõszakra. Ezek a számok önmagukban is azt jelzik, hogy az Alkotmány módosításának eljárása súlyos hibákat hordoz magában, és ezek a hibák az egész politikai rendszerre komoly hatást gyakorolnak. Az alkotmány ugyanis egy ország alaptörvénye, jogrendszerének a fundamentuma, mely rögzíti az államszervezet felépítésének, a közhatalom gyakorlásának a garanciális elemeit, valamint tartalmazza az alapvetõ jogok katalógusát. Az alkotmány e formai és tartalmi sajátosságai teszik szükségessé, hogy ne csupán egy fontosabb törvény legyen, hanem valóban alaptörvény, melynek különleges módosítási szabályai kiemelik azt a jogrendszerbõl. A magyar közjog utóbbi két évtizede számos példát szolgáltat arra nézve, hogy mi a következménye annak, ha a fenti követelményt egy ország alkotmánya nem veszi figyelembe. Ezek közül kétségkívül az alkotmánymódosítások száma a leginkább feltûnõ jelenség, melyet azonban csupán szimbolikus tünetnek tartok. Az Országgyûlés kiemelkedõ alkotmányjogi pozíciója ennél sokkal súlyosabb következményekkel is jár, mégpedig azzal, hogy az országgyûlési képviselõk kétharmada elõtt csak egyetlen tényezõ áll akadályként, amely nem más, mint a józan belátás. Ha ugyanis csupán a minõsített többség az egyetlen eljárási garancia, akkor egy kellõen széles körû politikai paktummal minden akadály elhárul az Alkotmány akár alapvetõ módosítása elõl is. Ebbõl a szempontból tehát annak sincs különösebb jelentõsége, hogy a kormánytöbbség egyedül alkotja-e ezt a többséget vagy sem, már maga a lehetõség is veszélyt jelent a jogrendszer alapjaira nézve is.

Ha ugyanis az alkotmányozó és a törvényhozó hatalmat csak a minõsített többség követelménye választja el egymástól, akkor az is elõfordulhat, hogy az Országgyûlés, mivel törvényhozó hatalomként eljárva nem tudja „felülírni” az Alkotmányt, alkotmányozó hatalomként jár el, ezen aktusa pedig már érinthetetlen az Alkotmánybíróság számára. Így az Országgyûlés akár azt is megteheti, hogy a jogállamiság követelménye alóli szûk körû kivétellel zilálja szét az Alkotmány logikai egységét, de maguk az alapvetõ jogok is relativizálódhatnak ilyen mértékû rugalmasság esetén. Ugyan az alkotmányok az önkorlátozás jegyében születnek, a magyar Alkotmány – mint látjuk – kevéssé tudja önkorlátozásra szorítani az Országgyûlést. A rendszerváltás idején valószínûleg az új rendszer adaptációigényét tartották szem elõtt azzal, hogy nem „vésték kõbe” az 1989–1990-es szöveget. Az eltelt két évtized azonban azt igazolja, hogy e jogos igény mellett a stabilitás követelményét nem kellett volna háttérbe szorítani. A minõsített többség követelményén kívül csak egy különleges eljárási szabályt találhatunk a jogrendszerben az Alkotmány módosítására nézve, ez pedig a Házszabály azon rendelkezése, mely szerint az alkotmánymódosító javaslat tárgyalása során nem lehet eltérni a Házszabálytól. Ez azonban az Alkotmány jelentõségéhez képest súlytalan szabály, figyelembe véve azt is, hogy a magyar törvényalkotás során nem kell a Házszabálytól eltérni ahhoz, hogy a javaslat egy-két héten belül (a gyakorlatban sokszor egy nap alatt) elfogadásra kerüljön. Másrészt mivel az alkotmányozó hatalom nem lehet másnak alávetve, kizárólag az Alkotmánynak (tehát az Alkotmány autovalid norma), ezért minden alkotmánymódosításra vonatkozó esetleges szabály, mely nem az Alkotmányban található, lex imperfecta, azzal az eltéréssel annak hagyományos jelentéséhez képest, hogy nem csupán egy szankció nélküli normával állunk szemben, hanem egy olyan normával, amelyhez a jogforrási szint miatt nem is kapcsolódhat szankció. A Házszabály megsértése tehát az Alkotmány módosítása esetén nem vezethet közjogi érvénytelenséghez.

XXX. Jubileumi Országos Tudományos Diákköri Konferencia KIM különdíjasai Fontos tehát látni, hogy ha kényszerítõ erõt akarunk kapcsolni egy alkotmánymódosításra vonatkozó szabályhoz, akkor azt nem helyezhetjük el máshol, csak az Alkotmányban. De milyen további garanciák kerüljenek az Alkotmányba? Az egyik út a német modell, az alkotmánymódosítás tartalmi korlátozása, tehát megváltoztathatatlan szakaszok (ún. „merev” rendelkezések) alkotmányba iktatása, melyek semmilyen eljárás útján nem módosíthatók. Ugyan az egész alkotmányosság a bizalmatlanságra épül, ettõl függetlenül ez a megoldás nagyfokú bizalmatlanságot mutat a szuverén néppel szemben. Másrészt a „merev” szakaszok megakadályozhatják az alkotmány alapját érintõ módosítást (ez azonban formai garanciákkal is nagymértékben megnehezíthetõ), ellenben nem gátolják meg az alkotmány tekintélyét romboló, folyamatos módosításokat. A másik – általam elõnyben részesített – megoldás a formai garanciák alkalmazása, azaz eljárási többletgaranciák alkotmányba iktatása. Úgy vélem, hogy túl kell lépni a magyar közjogi gondolkodásban elterjedt nézeten, mely a minõsített többségben látja az egyetlen biztosítékot. Ha ugyanis csupán ez az egyetlen garancia, akkor mindig a politikai erõk esetleges alkujától függ az Alkotmány akár teljes körû átírása. Komplex garanciarendszerre van tehát szükség, amely különbséget tesz egyszerû és alapvetõ jelentõségû részt érintõ alkotmánymódosítás között (ezt a megfontolást követi a spanyol modell). Nem igaz ugyanis, hogy az Alkotmány minden rendelkezése ugyanolyan jelentõs. Nem vonható ugyanolyan eljárás alá pl. az Alkotmánybíróság hatásköreinek a korlátozására, illetve a helyi képviselõ-testületen kívüli alpolgármester intézményének a létrehozására irányuló módosítás. Megítélésem szerint az Alkotmányban megjelölt alapvetõ jelentõségû részek esetén az eljárásnak a kétparlamentes modell, illetve a kötelezõ népszavazás intézményének a segítségével egy ponton kívül kell kerülnie az Országgyûlés „szféráján”, így ugyanis biztosítható, hogy akármilyen többség támogatja a mó-

75

dosítást, ez önmagában az Alkotmány alapjait nem érintheti. Az alapvetõ jelentõségû szakaszokra vonatkozó védelem természetesen nemcsak az érintett rendelkezéseket védené, hanem az Alkotmány egész szövegét a védett értékek szempontjából (pl. jogállamiság). Egyszerû módosítás esetén rugalmasabb szabályozásra van szükség. Ebben az esetben egyrészt kétolvasatos tárgyalás jelenthetné a legfõbb garanciát, a két tárgyalás között meglévõ három-öt hónap szünet megítélésem szerint megfontolásra késztetné a képviselõket. Másrészt nem tartom elvetendõnek a parlamenti kisebbség által kezdeményezhetõ referendum bevezetését sem, ez ugyanis a kisebbség véleményének a figyelembevételére ösztönözheti a kétharmados többséget elérõ csoportot. Általában is indokolt az alkotmánymódosítás kezdeményezõi körének szûkítése, és az individuális képviselõi jog helyett annak kollektív jogként történõ definiálása. Az Alkotmány tekintélyét ugyanis nagymértékben rombolja, ha minden egyes képviselõ alkotmánymódosítást nyújthat be. Megítélésem szerint elõbbi javaslataimmal olyan Alkotmány teremthetõ, mely védett az ötletszerû módosításoktól, figyelembe veszi azonban azt is, hogy lehetnek olyan helyzetek, amikor méltányolható törekvés az Alkotmánynak a megváltozott körülményekhez igazítása. Az ideális garanciarendszer után kutatva azonban nem feledkezhetünk meg arról, hogy miért is rendelkeznek egyáltalán kartális alkotmánnyal az egyes államok. A cél elsõsorban az, hogy az alapvetõ jogok kerüljenek ki a politikai viszályok körébõl, és a többség számára váljanak érinthetetlenné. Ez az alapvetõ, önkorlátozó funkció pedig csak egy olyan alkotmánnyal valósítható meg, mely nem igazítható napi rendszerességgel a változó körülményekhez. Nem lehet kétséges, hogy két évtizeddel a rendszerváltás után Magyarország számára is eljött az idõ, hogy olyan Alkotmánnyal rendelkezzen, amely betölti ezen alapvetõ rendeltetését, és stabil alapját képezi az egész politikai rendszernek.

ILYÉS HENRIETTA

A fõvárosi, megyei Közigazgatási Hivatal (kormányhivatal) koordinációs és ezzel összefüggõ ellenõrzési feladatai Az Országos Tudományos Diákköri Konferenciára készült pályamunkámban a fõvárosi, megyei közigazgatási hivatalok – a mostani kormányhivatalok – koordinációs és ezzel összefüggésben megvalósított ellenõrzési feladatait vizsgáltam. A jogintézmény az egyetemi elõadások során keltette fel érdeklõdésemet, hiszen aktualitását a 2011. januári változásokat megelõzõen is számos módosítás és tudományos értekezlet támasztotta alá. Utóbbiak közül sokat magam is forrásként felhasználtam, elsõsorban az intézmény „múltjának” megismerése végett. Dolgozatomban a mára hatálytalan 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet tematikáját követve fejtem ki észrevételeimet a hivatalok mûködésével, szabályozásával kapcsolatban, és tárom fel az általam megkérdõjelezhetõnek tartott megoldásokat. Ebben a rövid összefoglalóban csupán a számomra legjelentõsebb két kérdést szeretném kiemelni és bemutatni, illetve a dolgozatom megírása óta bekövetkezett változásaikat, és a jövõre vonatkozó javaslataimat. Vizsgálódásaim során többek között a hivatalok által létrehozott fõvárosi, megyei államigazgatási kollégiumok mûködése, funkciója keltette fel érdeklõdésemet. Az államigazgatási kollégiumok szervezetileg, vezetésüket és összetételüket tekintve, az egyes területi szervek kormányhivatalokba történõ integrációja folytán januártól megváltoztak, de lényegében

továbbra is a hivatalok véleményezõ, összehangolást elõsegítõ testületeiként mûködnek, fontos szerepet betöltve a hivatalok koordinációs feladatainak ellátásában. Fontos megemlíteni, hogy nem valósult meg valamennyi területi szerv integrációja, így a „kimaradt” szervek esetében továbbra is szükséges az eredményes koordináció megvalósítása. Ennek célja a közigazgatás gazdaságosabb, hatékonyabb mûködésének megvalósításában való közremûködés. Mivel az integrációval nem érintett szervek esetében lényeges változást nem hozott az új szabályozás, így a jövõben is problémát okozhat, hogy a dekoncentrált szervek mozgástere a döntéshozatalban felügyeleti szerveik által determinált. Ez a meghatározottság a vertikális és horizontális érdekek összeütközését eredményezheti, akadályozva ezzel a koordináció hatékonyságát. Ezen ellentétek feloldása érdekében javaslom a „hivatalvezetõk kollégiumának” létrehozását a hivatal koordinációs feladatok ellátása körében, bizonyos mûködési módosításokkal. Elképzelésem szerint megyei szinten a lehetõségekhez képest az egyeztetéseket végre kell hajtani. Majd az eredményeket elõször megyei, ezt követõen országos szinten kell értékelni, elemezni – a területi szervek központi szerveinek bevonásával –, és végül az országos gyakorlat alapján kell az új javaslatokat kidolgozni. Ez utóbbi országos egyeztetést a kollégiumokhoz hasonló formában tudom elképzelni, azzal az eltéréssel, hogy ezen a hivatal vezetõi – jelen állás szerint a kormánymegbízottak – egyfajta „küldöttekként” vennének részt. Bár a hivatalvezetõk már korábban is üléseztek együtt, ezen ülések összehívására csupán felügyeleti szervük esetleges utasítása alapján kerülhetett sor, amely megoldás alkalmatlan az általam javasolt funkció betöltésére. Ezért szükségesnek tartom egy szervezettebb, rendszeresen mûködõ, alulról szervezõdõ „kollégium” létrehozását. Az alulról szervezõdést szeretném kiemelni, ugyanis 2011 januárjával újabb szerv került a hierarchiába: Nemzeti

XXX. Jubileumi Országos Tudományos Diákköri Konferencia KIM különdíjasai Államigazgatási Központ (továbbiakban: NÁK) elnevezéssel, a kormányhivatalok irányítása érdekében. A NÁK egyeztetõ, javaslat-elõkészítõ funkciót tölt be, valamint ellátja a közvetítést az országos szervek és a területi kormányhivatalok között. Úgy gondolom, hogy felülrõl szervezõdése folytán mégsem alkalmas a területi koordinációban általam fontosnak tartott gyakorlatközpontúság érvényesítésére. Meglátásom szerint ugyanis a NÁK létrehozásának elsõdleges indoka az integrált területi szervek központi szerveinek „koordinálásában” keresendõ, tehát nem a kormányhivatalok szervezetrendszerén kívül esõ területi szervek koordinációjának elõmozdítását célozza. Hasonló feladatköre ellenére továbbra is indokoltnak tartom a „hivatalvezetõk kollégiumának” létrehozását, elsõsorban az integrációból kimaradt területi szervek érdekében. Megszervezése akkor lehet költségtakarékos és eredményes, ha minden kormányhivatalt egy döntéshozatalra jogosult, szakmai ismeretekkel is rendelkezõ személy képvisel. E tekintetben azonban problémát okozhat, hogy a hivatalok vezetõi – kormánymegbízott, fõigazgató – a jogszabályi követelmények tükrében nem feltétlenül rendelkeznek a szükséges közigazgatási ismeretekkel. Így a fõigazgató általános helyettese, az igazgató az elsõ olyan személy a hivatali rangsorban, aki bizonyossággal jártas szakmai kérdésekben. A hatékony mûködés érdekében fontosnak tartom a résztvevõk létszámának „ésszerû” keretek között tartását a fent említett követelményeknek megfelelõen. A kommunikációt, a konszenzust nehezítené a jelenlévõk létszámának jelentõsebb növelése, ezért a dolgozatomban külön is hangsúlyozott közigazgatási ismereteket nélkülözhetetlennek tartom a vezetõi tisztség betöltéséhez. Elképzeléseim megvalósítása más jelentõs módosítást, illetve apparátust nem igényelne, mivel az elõkészítõ munkálatok, statisztikák,

77

egyéb tervezetek elkészítése az egyes megyei kollégiumok munkakörébe tartozik jelenleg is. Várható eredményeit tekintve kiemelném, hogy a kollégium életre hívása által a jogi szabályozás, a fokozatosságot kihasználva, a gyakorlati tapasztalatokra építkezhetne. A hivatal a hierarchikus, illetve mellérendeltségi viszonyok, területi szervekre gyakorolt együttes hatásából adódó érdekellentétek áthidalására is alkalmassá válna. A dolgozatomban tárgyalt kérdések közül az átfogó ellenõrzéssel kapcsolatos észrevételeimet szeretném még megemlíteni. A jog világában megállapítható, hogy minden kötelezettség annyira teljesül, amilyen erejû szankció társul hozzá. A szankciók generál és speciál preventív hatásuk révén elõsegítik a jogkövetést. Alkalmazásukra azonban csak a kötelezettségszegés esetében kerülhet sor. A kötelezettségszegésre leggyakrabban az ellenõrzések során derül fény. Tehát az ellenõrzés nem hiányozhat a kötelezettségek teljesítésének garanciarendszerébõl, így vitathatatlan a jelentõsége az államigazgatás hatékonyságának biztosítása tekintetében is. Az általam elemzett kormányrendelet csupán nagyvonalakban szabályozta az ellenõrzési feladatokat. A jelenleg hatályos 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet jelentõs változásokat hozott e tekintetben. Részletesen szabályozza a hivatalok által ellátandó ellenõrzés típusait, fajtáit, valamint az elõkészítés menetét és végrehajtását, de továbbra is maradtak megoldandó kérdések. Ezek közül kiemelendõnek tartom az Ötv.-ben is rögzített kizárólagos – törvényességi – ellenõrzés kapcsán is felmerülõ gyakorlati problémát, az egyes ellenõrzési típusok elválasztása tekintetében. Az ellenõrzés típusok elhatárolása ugyanis csak elméletben egyszerû, mivel végsõ soron minden ellenõrzés törvényességi ellenõrzés is egyben. Ez jól érzékelhetõ az Ötv.-ben szabályozott gazdálkodási ellenõrzés esetében, mely az Állami Számvevõszék kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ennek ellenére a kormányhivatalok szabályozásánál, a tör-

78

Magyar Közigazgatás – Szemle

vényességi ellenõrzés kapcsán a jogalkotó mégis rendelkezik a pénzügyi ellenõrzést is érintõ vizsgálatról. Tehát a következetes elválasztás mellett is elõfordul, hogy a törvényességi ellenõrzés során fény derül olyan tényre, amely más ellenõrzési típus vizsgálódásába tartozna, illetve tartozik. Továbbá a törvényességi és a pénzügyi, szakmai, hatékonysági ellenõrzéstípusok között szükségszerû összefüggés áll fenn. Hiszen a szakmai követelmények, a belsõ szabályzatok elkészítésének minden esetben valamely jogszabály az alapja, mely kötelezi, vagy feljogosítja az egyes szerveket saját szabályaik megalkotására. A fenti összefüggések is alátámasztják az átfogó ellenõrzések alkalmazásának indokoltságát. Bár jelenleg is rendelkezik a jogalkotó átfogó ellenõrzésrõl, azonban ez a szabályozás nem terjed ki a pénzügyi ellenõrzésre, melyet aggá-

lyosnak tartok a korábbiakban említettek miatt. Az átfogó ellenõrzés lényege éppen abban áll, illetve állna, hogy valamennyi ellenõrzéstípus egy ellenõrzés keretében, egy szerv által valósuljon meg, mindenre kiterjedõen. Alkalmazásának gyakorlati indokai közé sorolható, hogy segítené egy átfogó kép kialakítását a problémákról, orvoslásuk során más megoldásokat is elõtérbe helyezve, továbbá biztosítaná, hogy egy terület se maradjon ki az ellenõrzésbõl. Zárásként ismételten hangsúlyoznám a „hivatalvezetõk kollégiumának” lehetséges jövõbeli hatásait a koordináció hatékonyságának növelése tekintetében, valamint azt, hogy az átfogó ellenõrzés megvalósítása gazdaságosabb, hatékonyabb lenne a jelenleg többségében elkülönítetten végrehajtott ellenõrzésfajták alkalmazásánál.

TÓZSA ISTVÁN

Könyvismertetõ

Jogász szerzõktõl teljesen szokatlan módon, matematikai formulákkal, rendszerelméleti képletekkel van tûzdelve Imre Miklós és Papp Zsigmond, a BCE Közigazgatás-tudományi Kar professzorainak legújabb szakkönyve (balra) amelynek elõfutára volt Papp Zsigmond: A jogi informatika és az e-közigazgatás rendszerelméleti alapjai címû, 2006-ban, az E-Government Alapítvány gondozásában megjelent kötet (jobbra). A figyelmes Olvasó rájön, hogy a matematikai formulák a jogszabályokat írják le tisztán, egyértelmûen. Mi a haszna ennek? Erre ad választ a könyv. Imre Miklós – Papp Zsigmond: Társadalmi kapcsolatok formális analízise Unió Kiadó, 2010 A zene az érzelem matematikája, a matematika az értelem zenéje – mondta J. J. Sylvester, 19. századi angol matematikus. Kevesen próbálkoztak eddig a magyar jogi szakirodalom szerint a jogszabályok matematikai képletekkel történõ átírásával. Jelen könyvében Papp Zsigmond ezt teszi, miközben Imre Miklós briliáns történelmi és jogtörténeti, illetve közigazgatás történeti példákkal illusztrálja mondanivalójukat. A szerzõk érdekesen, élvezetesen mutatják be a jogszabályok vektorokká alakítását. Így pl. K = követelmény vektor, M = magatartás vektor, F = felelõsség vektor, Sz = szankció vektor.

A vektorokkal, algoritmusként levezetett jogszabály egyszerûsödik, világos szerkezetûvé válik, eltûnik a jogi szaknyelvre ráragadt évszázados, nehézkes, hivatalos, könnyen félreérthetõ, félremagyarázható stílus okozta bizonytalansági tényezõ. A vektorokkal leírt, átírt jogszabály a jogilag releváns részek emelkednek ki a szabályozásban. Kiderül, hogy mi a felesleges, jogi „sallang” a szabályozásban. Az is kiderül, ha a szabályozás szövege félreérthetõ. Példának álljon itt egy üzemeltetési szabályozásból egy részlet: „A viharlámpát az istállóban olyan magasra kell helyezni, hogy azt a farkával sem az állat, sem az ember ne verhesse le.”

80

Magyar Közigazgatás – Szemle

Matematikailag – most kivételesen – laikus jogi vektorokra fordítva az algoritmus ez esetben így néz ki: Lv (viharlámpa) az I-ben (istállóban) olyan M-et (magasságot) igényel, ami nagyobb, mint az Áf (állat farka) és/vagy az Ef (ember farka) M-je (magassága). Így azonnal kiderül a pontatlan, oda nem illõ fogalmazás, azaz a jogszabályi defektus. Amennyiben vektorokkal írjuk le egy adott tényállásban tanúsított magatartást és azt halmazként összehasonlítjuk a szintén vektorokkal leírt jogi követelményrendszerrel, amit az adott szituációra kell alkalmazni, végezhetünk egy halmazelméleti metszést a két halmaz között, és azonnal kitûnik fehéren-feketén a helyzet értékelése: hol, mi nem történt a követelményrendszer halmazának megfelelõen? A matematikai algoritmusokkal leírt jogalkalmazás tehát világos tényfeltárása révén – tipikus ügyekben – egyértelmûvé válik. Akár gépesíthetõ is. Vagyis az egyszerû ügyek bizonyítására felszabadítható valamennyi jogi humánerõforrás a bonyolultabb ügyek javára. Az igazságszolgáltatási alkalmazási lehetõség mellett a jogalkotásban is sikerrel lehetne alkalmazni a vektorokat és a halmaz-metszéseket: egykettõre kitûnik a jogszabályba nem illõ tartalom (például a politikai preferencia, vagy a fogalmazási hiba, mint a „viharlámpás” példa esetében. A társadalmi szervezetek mûködésének, felépítésének a matematikai modellezése során szintén egyértelmûen látszik az adott szervezettípus megfelelõsége az adott feladat ellátására. Nálunk ez a megfelelés sajnos csak a mûködés

során szokott kiderülni, amit olyan jól bevált mondások illusztrálnak, hogy „a puding próbája az evés”. Sajnos – különösen az államigazgatásban és a közszolgáltatásokban – ez elég sokba kerül az államnak. Gondoljunk arra, hogy a tiszta szénatomokból felépülõ, anyagilag teljesen azonos gyémánt és a grafit közötti óriási különbség a kristályrendszerükben kialakult kötések miatt jön létre. Még egy-egy feladat ellátására a legtehetségesebb emberek is alkalmatlannak bizonyulnak, ha a feladatmegoldás szempontjából nem megfelelõ szervezeti rendszerben dolgoztatjuk õket Az informatika és a jog kapcsolata különösen elõtérbe került az elektronikus közigazgatás, az E-Government megjelenésével. Annak, hogy nem igazán tud elterjedni az e-közigazgatás, egyik oka az lehet, hogy a terület történetében mindig az informatika próbált a joghoz, nevezetesen a közigazgatási eljárási joghoz közelíteni. A jog pedig „ellenállt”... Imre Miklós és Papp Zsigmond könyvének legnagyobb érdeme, hogy ezúttal a jog is tesz egy lépést az informatika felé; a matematika nyelvén kínálja megértésre és alkalmazásra a jogot! Éppen ezért elsõsorban olyan informatikus szakemberek figyelmébe ajánlom, akik érdeklõdnek a jogi informatika vagy az elektronikus közigazgatás iránt, másodsorban olyan jogászok, jogalkotók és közigazgatási szakemberek figyelmébe, akik szívükön viselik a jog modernizációjának ügyét.

Szerzõinkrõl Cserny Ákos Igazgatásszervezõ (1994), jogász (1999), a Budapesti Corvinus Egyetem Alkotmányjogi Tanszékének adjunktusa. 2006–2010-ig az Egyetem Államigazgatási Továbbképzõ Intézetének igazgatója. A Közigazgatási Tudományos Kollégium tagja. A Magyar Közigazgatás címû lap szerkesztõje. PhD-fokozatot 2010-ben nyert el a közhatalom felelõssége, illetve a miniszteri felelõsség témakörében végzett kutatómunkájáért. Fõbb kutatási területe a közhatalom felelõssége, a parlamenti jog és a választójog.

Ferencz Viktória A területi információs rendszerek specialistája a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Nonprofit Kft.-nél; a Budapesti Mûszaki és Gazdaságtudományi Egyetem PhDhallgatója. Fröhlich Johanna 2008-ban szerzett jogi diplomát a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karán, illetve jogi szakirányú diplomát a Mathias Corvinus Collegium Jogi szakirányán. 2008-ban kezdte meg PhD-tanulmányait, ahol kutatási témája az alkotmányértelmezés elmélete. 2009 szeptemberétõl megbízott oktató a PPKE JÁK Alkotmányjogi és Közigazgatási Tanszékén. 2008 decemberétõl a Magyar Köztársaság adatvédelmi biztosának személyi titkára, 2011. január 1-jétõl az Alkotmánybíróság tanácsadója. Kutatási területe az alkotmányértelmezés, alkotmányelmélet, jogi módszer- és érveléstan, adatvédelem és információszabadság. Gellér Balázs Az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának Büntetõjogi Tanszékén habilitált egyetemi docens, a Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Karának Bûnügyi Tudományok Tanszékén egyetemi docens, a Gellér és Bárányos Ügyvédi Iroda irodavezetõ ügyvédje. Habilitációját az ELTE-n nemzetközi büntetõjogból szerezte, PhD-fokozatát Cambridge-ben. Kutatási területe az alkotmányosság a büntetõ igazságszolgáltatásban, valamint a nemzetközi büntetõjog. Klotz Balázs Igazgatásszervezõ, adószakértõ, egyetemi humánmenedzsment szakértõ. 2001 óta foglalkozik a köztisztviselõk továbbképzési rendszerével összefüggõ feladatokkal: az éves továbbképzési tervek elkészítésének módszertanával, a programminõsítési rendszerrel, a továbbképzési és a közigazgatási vizsgarendszert érintõ jogalkotási munkák elvégzéshez szükséges szakmai javaslatok kidolgozásával, továbbá több uniós forrásból megvalósuló továbbképzési projekt tervezése, a megvalósítás koordinálása is a nevéhez fûzõdik.

82

Magyar Közigazgatás

Munkatapasztalatait a Nemzeti Közigazgatási Intézet, illetve jogelõd szervezeteinél szerezte, 2010 novemberétõl a Nemzeti Közigazgatási Intézet Közigazgatási Akadémia Fõosztály helyettes vezetõje. Korompai Attila Gazdaságföldrajzos, a földrajztudományok kandidátusa, egyetemi docens, a Budapesti Corvinus Egyetem Gazdaságföldrajz tanszékének vezetõje 2010-ig. Kukorelli István Alkotmányjogász, egyetemi tanár (ELTE Alkotmányjogi Tanszék, Széchenyi István Egyetem Alkotmányjogi és Politikatudományi Tanszék). Az OVB tagja, majd elnöke (1997–1999.), alkotmánybíró (1999–2008). Az MTA doktora. Az MTA Közigazgatástudományi Bizottságának alelnöke, a Magyar Közigazgatás szerkesztõbizottságának tagja. Fõbb kutatási területe: az alkotmányozás története, a parlamenti jog, a képviseleti és a közvetlen demokrácia. Müller György Habilitált egyetemi docensként a BCE Közigazgatástudományi Karának oktatója, az ELTE címzetes egyetemi tanára. Kutatási területe a magyar kormányzati berendezkedés, amelyrõl monográfiát és számos tanulmányt megjelentetett. 1985–2006 között a kormányapparátusban dolgozott, ebbõl 16 évet – az Antall-kormány hivatalba lépésétõl a második Gyurcsány-kormányig – a Miniszterelnöki Hivatal jogi helyettes államtitkáraként. Patyi András Jogász (1993), legfelsõbb bírósági bíró (Közigazgatási Kollégium), habilitált tanszékvezetõ egyetemi docens (Közigazgatási Tudományok Tanszék, Széchenyi István Egyetem, Gyõr). PhD-fokozatát a magyar közigazgatási bíráskodásról írt disszertációjával szerezte (2002). A közigazgatás alkotmányossága, az önkormányzás, a bírói kontroll és a közigazgatási eljárásjog a fõ kutatási területei. Az MTA köztestületi tagja, tagja az EGPA-nak, az általa vezetett Tanszék pedig a NISPAcee-nek. Sári János Professor emeritus, ELTE, az MTA doktora. Az egyetem elvégzése után a közigazgatásban dolgozott. 1966-ól 1974-ig az ELTE adjunktusa, 19974– 1989 között a Politikai Fõiskola docense. 1990 óta az ELTE Alkotmányjogi Tanszékén tanít. 1974-ben kandidátusi fokozatot szerzett. 1984–1985-ben fél évig kutatómunkát végzett az amerikai Berkeley Egyetemen. A hatalommegosztás, avagy az alkotmányos rendszerek belsõ logikája címû értekezése alapján az MTA Doktori Tanácsa az MTA doktorává nyilvánította. Publikációi jelentek meg a jogforrások, a köztársasági elnöki intézmény stb. témakörökbõl. Tananyagokat írt, társszerzõje a Kukorelli István által szerkesztett, több kiadást megért Alkot-

Szerzõinkrõl

83

mánytan I. egyetemi tankönyvnek; szerzõje és szerkesztõje az ugyancsak több kiadást megért Alkotmánytan II. Alapjogok címû második kötetnek. 1995-ben habilitált, s még ebben az évben egyetemi tanárrá nevezték ki. Közalkalmazotti jogviszonyának megszûnése után az ELTE Szenátusa professor emeritus címet adományozott számára. Torma András Jogász (1980), majd három éven keresztül Miskolc Város köztisztviselõje. 1984-tõl a Miskolci Egyetem dolgozója, ahol azóta is közigazgatási jogot oktat. 1984–1988. tanársegéd, 1988–1992. adjunktus, 1993–2003. docens, 2003-tól egyetemi tanár. 1993. kandidátus, 1994–2005. tanszékvezetõ, 2005-tõl az Államtudományi Intézet igazgatója. Kutatási területei: a közigazgatás szervezetének és mûködésének modernizációja, közigazgatási informatika, közigazgatási etika, európai közigazgatás, európai regionális politika. Tózsa István Geográfus, PhD, fõiskolai tanár, a Budapesti Corvinus Egyetem (BCE) Közigazgatás-szervezési és Urbanisztikai Tanszék vezetõje 1999-tõl, a BCE Gazdaságföldrajzi Tanszék vezetõje 2010-tõl. Profil: elektronikusigazgatásszervezés. Váczi Péter 2005-ben szerzett jogi diplomát az ELTE ÁJK Gyõri Tagozatán summa cum laude minõsítéssel. 2009-ben letette a jogi szakvizsgát, 2011-ben PhD-fokozatot szerzett. 2005 õsze óta a SZE DF ÁJK Alkotmányjogi és Politikatudományi Tanszékén egyetemi tanársegéd, mellette ügyvédként praktizál. Kutatási területe az alkotmányos közigazgatás témaköre, doktori disszertációja a jó közigazgatási eljárás alkotmányos korlátait elemzi. Társadalmi megbízatásban a Gyõr-Moson-Sopron Megyei Területi Választási Bizottság póttagja.

Publikáció a Magyar Közigazgatásban A Nemzeti Közigazgatási Intézet kiadásában megjelenõ Magyar Közigazgatás címû szakmai, tudományos folyóirat közigazgatási témájú, tudományos írások közlésére kíván publikálási lehetõséget biztosítani. A lap célja: a közigazgatás, a közmenedzsment és a közpolitika fejlõdését szolgáló lektorált kutatások és szakmai tapasztalatok közlése, a tudományos nézetek és a gyakorlati megfontolások közötti kölcsönhatás erõsítése, a közigazgatás minõségének fejlesztését szolgáló tudás közvetítése. A szerkesztõség az alábbi rovatokba vár írásokat: Tudományos közlemények: a közigazgatás fejlesztésével kapcsolatos hazai és nemzetközi kutatási eredmények bemutatása, tudományos mûhelyek, iskolák eszmecseréje. Szakmai fórum: e rovat célja teret adni a közigazgatási praxis mûvelõi közötti a tapasztalatcserének, a jó gyakorlatok bemutatásának és a közszolgálat változásait bemutatató tudósításoknak. Nemzetközi kitekintés: e rovat célja a nemzetközi közigazgatás-tudományi kutatások közvetítése, tudósítani a külföldi közigazgatási stratégiákról és gyakorlatokról, az európai közigazgatási rendszerek közeledésérõl és együttmûködésérõl, az EU törekvéseirõl és a nemzetközi szervezetek közigazgatás-fejlesztési programjairól. Szemle: e rovat tudósít a közigazgatás világának szakmai és tudományos eseményeirõl, híreirõl, programjairól, recenziókat és konferencia-beszámolókat közöl. Publikálásra elfogadott kézirat: A kéziratot oldalszámozva, elektronikusan kérjük leadni, feltüntetve rajta az írás szerzõjének nevét, elérhetõségét, az írás pontos címét (angolul is) és azt, hogy a szerzõ melyik rovatba szánja az írást. Az íráshoz egy rövidebb (kb. 1000 n) magyar nyelvû absztraktot kell mellékelni. A folyóirat angol nyelvû webes publikációja számára egy hosszabb terjedelmû (kb. 4000 n) angol vagy magyar nyelvû absztraktot is szíveskedjen mellékelni. Terjedelem: max. 25 000 n, amelybe beleszámít a cím és a lead is. Kérjük a címhierarchia egyértelmû bejelölését. Az ábrákat, táblázatokat külön lapon, illetve külön fájlban, sorszámozva, címekkel ellátva szíveskedjenek a szerkesztõségnek leadni úgy, hogy a táblázat végleges formájában látható legyen. Más mûvekbõl átvett ábrák, illusztrációk közlési engedélyét a szerzõ szerzi be. A szöveget nem kérjük tipografizálni, valamint technikai kellékkel ellátni (pl. élõfej). A kézirat egy oldala kb. 25-26 másfeles vagy dupla sorközzel gépelt sort tartalmazzon, soronként 60 leütéssel. A margók ideális mérete: bal oldalon 20 mm, jobb oldalon 30 mm, alul 40 mm, felül 25 mm. A címeket, alcímeket, különálló idézeteket a szövegtõl egy-egy sor válassza el. Az új bekezdések egy enter leütéssel kezdõdjenek. A kiemelés ideális módjai a kurziválás, egyéb kiemelést kérjük a kiadóval megbeszélni. A felhasznált irodalom címleírását az Irodalomtörténeti Közlemények Címleírási és jegyzetelési alapelveinek megfelelõen szíveskedjenek leadni. A közlemények kétszeres lektoráláson mennek keresztül a Szerkesztõség szabályai szerint. További információ: [email protected] Reméljük, a lehetõség felkeltette az érdeklõdését! Nemzeti Közigazgatási Intézet