LAPORAN AKHIR TIM PENGKAJIAN HUKUM TENTANG MEKANISME PENARIKAN DANA PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK (PNBP)
DISUSUN OLEH TIM KERJA DI BAWAH PIMPINAN
DR. FREDDY HARRIS, S.H., LL.M
KEMENTERIAN HUKUM DAN HAM RI BADAN PEMBINAAN HUKUM ANSIONAL JAKARTA 2011
KATA PENGANTAR
Mengawali penulisan laporan ini, pertama-tama, kami memanjatkan puji syukur kehadirat Allah S.W.T., karena laporan “Tim Pengkajian Hukum tentang Mekanisme Penarikan Dana Penerimaan Negar Bukan Pajak (PNBP)” ini dapat kami selesaikan tepat pada waktunya tanpa ada halangan. Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP) menurut definisi yang tertuang dalam UU Nomor 20 tahun 1997 adalah seluruh penerimaan Pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. Berdasarkan sumber penerimaannya dapat dikelompokkan menjadi : 1.Penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana pemerintah; 2.Penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam; 3.Penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan; 4. Penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan pemerintah; 5.Penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan berasal dari pengenaan denda administrasi; 6. Penerimaan berupa hibah yang merupakan hak pemerintah; dan 7. Penerimaan lainnya yang diatur dalam undangundang tersendiri. Pengaturan tentang PNBP pada dasarnya memiliki tujuan yang ideal, namun pada tataran implementasi belum menampakkan hasil yang maksimal, oleh karena itu dalam kajian ini tim menganalisis berbagai permasalahan terkait dengan implementasi dari pengelolaan penerimaan bukan pajak yang meliputi dasar pengaruran pemungutan PNBP; Perencanaan, Target, dan Realisasi PNBP; serta effektifitas penggunaan PNBP dalam pembangunan. Tugas Pengkajian yang diberikan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia kepada kami adalah suatu kehormatan yang sangat besar. Oleh karena itu dalam melakukan penyusunan pengkajian ini kami mengupayakan segenap tenaga untuk dapat menyelesaikan laporan ini. Dan, kami juga menyadari bahwa laporan ini jauh dari sempurna, karenanya kritik dan saran untuk menambah sempurnanya laporan ini sangat kami harapkan. Partisipasi dari anggota tim merupakan bagian yang tak terpisahkan dalam pengelolaan penulisan laporan ini, karena tanpa bantuan mereka laporan ini tidak akan selesai tepat pada waktunya. Karenanya dalam kesempatan ini perkenankanlah kami mengucapkan terima kasih kepada seluruh anggota tim yang dengan segenap sikap antusiasnya memberikan sumbangan berupa pemikiran, saran-saran, dan pendapatnya.
i
Tak terhingga pula ucapan terima kasih kami sampaikan kepada Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional, karena atas kepercayaannya telah memberikan tugas pengkajian ini kepada kami.
Jakarta,
Desember 2011 Ketua Tim,
Dr. Freddy Harris, S.H., LL.M
ii
DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR DAFTAR ISI BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang ……………………………………………………………………………. B. Permasalahan………………………………………………………………………….. C. Tujuan dan Kegunaan ………………………………………………………………. D. Sistematika Pengkajian ……………………………………………………………. E. Organisasi Pengkajian ……………………………………………………………… F. Jadwal Kegiatan ………………………………………………………………………
i iii 1 1 9 9 10 11 11
BAB II
KAJIAN TEORITIS TENTANG KEUANGAN DAN PENERIMAAN NEGARA A. Keuangan Negara …………………………………………………………………… 1. Pengertian Keuangan Negara…………………………………………… 2. Asas-asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara………………. 3. Pengelolaan Keuangan Negara ………………………………………… 4. Penyusunan dan Penetapan APBN ……………………………………. 5. Hubungan Kelembagaan Atas Keuangan Negara ………………. 6. Pelaksanaan APBN dan APBD…………………………………………… 7. Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara ……… B. Penerimaan Negara ………………………………………………………………… 1. Penerimaan Negara Berupa Pajak dan Jenis-jenisnya …………. 2. Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) …………………………….
12 12 17 33 35 40 44 45 46 48 48 55
BAB III
PENERAPAN PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK A. Pemungutan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) ………………. 1. Dasar Pengaturan ………………………………………………………..….. 2. Pemungutan PNBP …………………………………………………………... B. Perencanaan, Target, dan Realisasi PNBP ……………………………….. 1. Postur PNBP Tahun 2010 ……………………………………………………. 2. Target PNBP ………………………………………………………………………. 3. Realisasi PNBP ……………………………………………………………………
69 69 69 82 85 85 90 93
iii
BAB IV
C. Penggunaan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP)………………… 1. Tata Cara Penggunaan PNBP ……………………….……………………. 2. Hak dan Kewajiban Penggunaan Dana PNBP …….……….……….. D. Efektifitas Penggunaan Dana PNBP dalam Pembangunan……………
105 105 110 115
PENUTUP A. Kesimpulan ……………………………………………………………………………… B. Saran dan Rekomendasi …………………………………………………………..
134 134 136
LAMPIRAN
iv
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Indonesia adalah Negara hukum1. Pernyataan mengenai hal tersebut tertuang dalam konstitusi. Keinginan menjadikan Indonesia sebagai Negara hukum tersebut merupakan kehendak rakyat dan terindikasi dari adanya pengaturan dalam setiap gerak langkah kehidupan. Pengaturan menurut sifatnya dapat dituangkan dalam bentuk tertulis ataupun tidak tertulis. Dan, Undang-undang Dasar merupakan sebagian dari hukum dasar yang tertulis. Dikatakan sebagai bagian dari hukum yang tertulis dikarenakan selain Undang-undang Dasar, terdapat aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara meskipun tidak tertulis. Dalam penyelenggaraan negara, sebagian besar aturan dituangkan dalam bentuk hukum tertulis, mulai dari Undang-undang Dasar, Undangundang, Peraturan Daerah, sampai pada peraturan yang paling rendah kedudukannya. Sementara itu, keberadaan hukum tidak tertulis dalam praktik ketatanegaraan lahir untuk melengkapi hal-hal yang tidak diatur dalam hukum tertulis. Penyelenggaraan negara bertujuan untuk mewujudkan tugas negara sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan Undang-undang Dasar Tahun 1945, yaitu sebagai berikut: 1) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; 2) untuk memajukan kesejahteraan umum; 3) mencerdaskan kehidupan bangsa, dan 4) ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Pelaksanaan tugas-tugas negara tersebut tercermin dalam pos-pos belanja 1
Lihat : Pasal 1 ayat (3) Undang-undang Dasar tahun 1945 setelah perubahan.
1
negara yang dibiayai sebagaimana tertuang dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)2. Untuk mewujudkan tugas-tugas negara tersebut diperlukan adanya pembiayaan yang bersumber dari pendapatan negara. Sumber-sumber
pendapatan
negara
terdiri
dari
penerimaan
pajak,
penerimaan negara bukan pajak, dan penerimaan hibah. Dengan demikian, APBN mempunyai peranan yang sangat penting sehingga diperumpamakan sebagai urat nadi dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Peran penting APBN dapat ditinjau dari dua aspek, baik dari aspek penyelenggaraan tugas negara maupun aspek pembangunan. Fungsi pemerintahan tidak mungkin dijalankan dengan baik tanpa adanya dukungan dana yang cukup. Demikian juga halnya dengan pembangunan, pembangunan tidak dapat terselenggara dengan baik tanpa tersedianya alokasi dana APBN yang memadai3. Bila disimak kata Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, terdapat dua hal penting yang dalam pelaksanaannya harus berimbang, yaitu “Pendapatan” dan “Belanja Negara”4. Demikian pentingnya peranan APBN memacu Pemerintah sebagai penyelenggara negara untuk berusaha mengoptimalkan seluruh potensi yang
2
Dalam Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 23 angka (1) dinyatakan bahwa Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan Negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. 3 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah wujud dari pengelolaan keuangan negara yang merupakan instrumen bagi Pemerintah untuk mengatur pengeluaran dan penerimaan negara dalam rangka membiayai pelaksanaan kegiatan pemerintahan dan pembangunan, mencapai pertumbuhan ekonomi, meningkatkan pendapatan nasional, mencapai stabilitas perekonomian, dan menentukan arah serta prioritas pembangunan secara umum. 4 APBN ditetapkan setiap tahun dan dilaksanakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Penetapan APBN dilakukan setelah dilakukan pembahasan antara Presiden dan DPR terhadap usulan RAPBN dari Presiden dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Adapun yang menjadi unsur dari APBN adalah anggaran pendapatan negara dan hibah yang diperoleh dari penerimaan perpajakan, penerimaan negara bukan pajak (PNBP), dan Penerimaan Hibah dari dalam negeri dan luar negeri. Sedangkan belanja Negara merupakan belanja pemerintah yang ditujukan untuk mewujudkan tujuan-tujuan sosial. Belanja pemerintah juga berperan sangat penting dalam mendorong pertumbuhan ekonomi. Oleh karena itu melalui instrumen belanja ini, pemerintah menghasilkan barang-barang dan jasa-jasa yang ditujukan kepada masyarakat baik secara langsung ataupun tidak langsung dalam rangka mencapai tujuan bernegara.
2
ada sebagai sumber pendapatan negara, baik dari sektor penerimaan pajak maupun penerimaan negara bukan pajak (PNBP)5. Hingga saat ini peranan penerimaan negara dari sektor perpajakan sebagai sumber pendapatan negara masih sangat dominan, yakni berada pada kisaran 70% dari total pendapatan negara. Optimalisasi penerimaan negara dari sektor perpajakan dilakukan melalui program ekstensifikasi maupun intensifikasi perpajakan. Sementara kontribusi PNBP bagi pendapatan negara juga semakin meningkat. Secara garis besar PNBP terdiri dari sektor minyak dan gas (migas) dan nonmigas. Penerimaan sektor migas merupakan penerimaan negara bukan pajak yang berasal dari pemanfaatan sumber daya alam6. Selain pemanfaatan sumber daya alam, sumber PNBP juga dapat diperoleh dari pelaksanaan tugas dan fungsi Pemerintah dalam pelayanan, pengaturan, perlindungan masyarakat, dan pengelolaan kekayaan Negara. Pelayanan publik yang diberikan instansi pemerintah dan pengelolaan kekayaan negara tidak menutup kemungkinan untuk dijadikan sumber penerimaaan negara. Sebagai negara hukum, hal yang harus selalu dijadikan landasan adalah bahwa dalam penyelenggaraan negara harus berdasarkan hukum. Sekalipun APBN mempunyai peranan yang sangat penting, namun optimalisasi potensi penerimaan negara harus berlandaskan hukum. Keharusan adanya undang-undang yang mengatur tentang pungutan yang bersifat memaksa secara tegas dinyatakan dalam Undang-undang Dasar Tahun 1945 Pasal 23A bahwa pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang. Berkenaan dengan penyusunan anggaran pendapatan dan belanja negara, Stourm dalam bukunya The Budget menyatakan bahwa rakyat dapat memiliki kekuasaan untuk menentukan pendapatan maupun belanja publik. 5
Penerimaan Negara Bukan Pajak adalah seluruh penerimaan Pemerintah pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. Indonesia, Undang-undang tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak, Undang-Undang Nomor 20 tahun 1997, Pasal 1 butir 1. 6 Sumber daya alam adalah segala kekayaan alam yang terdapat di atas, di permukaan, dan di dalam bumi yang dikuasai oleh Negara. Ibid., Pasal 1 butir 2.
3
Jadi, kekuasaan/kedaulatan tersebut tidak seharusnya di tangan penguasa atau raja. Masyarakat mempunyai hak dalam menentukan pendapatan maupun belanja, baik secara langsung maupun perwakilan. Hal tersebut tentunya harus ditentukan dalam konstitusi7. Senafas dengan pendapat Stourm, Arifin P. Soeria Atmadja berkesimpulan bahwa hakikat public revenue and expenditure APBN adalah kedaulatan. Apabila kedaulatan di tangan raja, rajalah yang berhak sepenuhnya untuk menentukan APBN tersebut8. Dalam negara demokrasi, kedaulatan berada di tangan rakyat. Negara Indonesia merupakan negara demokrasi. Pasal 1 ayat (2) Undangundang Dasar Tahun 1945 menyatakan “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-undang Dasar.” Dengan demikian, rakyatlah yang mempunyai kedaulatan, rakyat mempunyai hak dalam menentukan pendapatan maupun belanja negara, baik secara langsung maupun perwakilan. Robert D. Lee, Jr dan Ronald W. Johnson dalam bukunya Public Budgeting System menyatakan bahwa penyusunan anggaran merupakan suatu alat untuk membatasi kekuasaan pemerintah9. Pemerintah tidak dapat melakukan pungutan yang bersifat memaksa kepada masyarakat secara semena-mena. Pungutan yang bersifat memaksa untuk keperluan negara dapat dilakukan apabila rakyat menghendakinya. Berkenaan dengan pungutan negara kepada masyarakat, ahli keuangan negara pada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Surahmin, menyatakan bahwa pungutan negara kepada masyarakat harus didasarkan pada payung hukum, baik dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP) maupun bentuk peraturan perundangundangan yang lain. Di Indonesia, segala sesuatu 7
Rene Stourm, “The Budget.” Dalam Tjip Ismail, Pengaturan Pajak Daerah di Indonesia, (Jakarta: Yellow Printing, 2007), hal. 11. 8 Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum: Teori, Praktik, dan Kritik, (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hal. 54. 9 Robert D. Lee, Jr. dan Ronald W. Johnson, Public Budgeting System, Second Edition, (Baltimore: niversity Park Press, 1978), hal. 4.
4
yang berkaitan dengan pungutan seyogyanya harus merujuk pada peraturan perundang-undangan. Sehingga semua kewajiban dan hak pemerintah dalam rangka memungut maupun menerima pemasukan negara harus ada dasar hukumnya10. Dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance), beberapa prinsip yang tidak boleh dikesampingkan adalah transparansi, akuntabilitas, dan aturan hukum (rule of law). Dalam hal ini, semua kegiatan pemerintah berkenaan dengan penerimaan dan belanja negara harus dilaporkan secara transparan dan dapat dipertanggungjawabkan. Dalam hal penerimaan negara, semua pungutan oleh pemerintah yang bersifat memaksa harus memiliki dasar hukum. UUD 1945 menghendaki agar pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang. Dari berbagai sudut pandang penerimaan Negara, Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) adalah satu bentuk pemasukan yang mimiliki peran dalam pelaksanaan pembangunan, karenanya PNBP merupakan salah satu pilar pendapatan negara disamping pendapatan dari penerimaan perpajakan dan hibah11. Jenis pendapatan negara berupa Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) ini memiliki karakter yang unik dibandingkan dengan 2 jenis pendapatan negara yang lain. Dan, PNBP tersebut dari sisi karakternya terdiri dari 4 jenis penerimaan, yang masing-masingnya memiliki perbedaan, yaitu :
10
Padangan itu disampaikan Surahmin di depan majelis hakim pada persidangan dugaan korupsi Sisminbakum dengan terdakwa Romli Atmasasmita di Pengadilan Negeri (PN) Jakarta Selatan, Senin (10/8/2010). Rfq, “Pungutan Negara Harus Memiliki Payung Hukum,” http://www.hukumonline.com, diunduh 27 Sepetember 2010. 11 Lihat : Wajah PNBP dalam APBN 2010, diakses dari www.pnbp.net Dalam Undang-undang Nomor 47 Tahun 2009 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2010, pendapatan negara dari PNBP ini ditargetkan sebesar Rp205,4 triliun atau memiliki porsi sebesar 21,6% terhadap total target pendapatan negara yaitu sebesar Rp949,6 triliun. Target PNBP dalam APBN TA 2010 tersebut dinilai mencerminkan sikap konservatif dan hati-hati pemerintah dalam melihat kondisi perekonomian Indonesia dan juga perekonomian global pada Tahun 2010.
5
1. Penerimaan Sumber Daya Alam, 2. Penerimaan Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN, 3. PNBP Lainnya dan 4. Pendapatan BLU12. PNBP merupakan lingkup keuangan negara yang dikelola dan dipertanggungjawabkan sehingga Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga audit yang bebas dan mandiri turut melakukan pemeriksaan atas komponen yang mempengaruhi pendapatan negara dan merupakan penerimaan negara sesuai dengan undang-undang13. Dan, mengingat PNBP begitu besar pengaruhnya dalam pelaksanaan pembangunan, maka dasar hukum untuk pengelolaannya juga sangat penting. Untuk itu aturan mengenai PNBP saat ini telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak14. Adapun yang menjadi arah dan tujuan perumusan UU No. 20/1997 adalah15 : a.
Menuju kemandirian bangsa dalam pembiayaan Negara dan pembiayaan pembangunan melalui optimalisasi sumber-sumber PNBP dan ketertiban administrasi pengelolaan PNBP serta penyetorannya ke Kas Negara.
12
Ibid., PNBP yang bersumber dari Penerimaan Sumber Daya Alam (Penerimaan SDA) memiliki porsi terbesar yaitu mencapai rata-rata lebih dari 60% terhadap total PNBP, porsi terbesar terhadap total PNBP berikutnya berturut-turut adalah Penerimaan Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN, PNBP Lainnya dan Pendapatan BLU.
13
Laporan hasil pemeriksaan BPK kemudian diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). 14 Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 mengartikan PNBP sebagai seluruh penerimaan Pemerintah pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. Penerimaan dari sektor perpajakan meliputi penerimaan yang berasal dari Pajak Penghasilan, Pajak Pertambahan Nilai dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah, Bea Masuk, Cukai, Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Meterai, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, penerimaan lainnya yang diatur dengan peraturan perundang-undangan dibidang perpajakan, dan penerimaan negara dari minyak dan gas bumi, yang didalamnya terkandung unsur pajak dan royalti yang diperlakukan sebagai penerimaan perpajakan, mengingat unsur pajak lebih dominan. Melihat ruang lingkup penerimaan perpajakan tersebut, maka PNBP yang dirumuskan dalam Undang-undang ini meliputi segala penerimaan Pemerintah Pusat diluar penerimaan perpajakan di atas. 15 Lihat : Penjelasan umum Undang-Undang No 20 Tahun 1997 Tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak.
6
b. Kepastian hukum dan keadilan masyarakat dalam berpartisipasi pada pembiayaan pembangunan sesuai dengan manfaat yang dinikmatinya dari kegiatan-kegiatan yang menghasilkan PNBP. c.
Menunjang
kebijaksanaan
Pemerintah
dalam
meningkatkan
pertumbuhan ekonomi, pemerataan pembangunan dan investasi di seluruh Indonesia; d. Menunjang terciptanya aparat Pemerintah yang kuat, bersih dan berwibawa, penyederhanaan prosedur dan pemenuhan kewajiban, peningkatan tertib administrasi keuangan dan anggaran Negara, serta peningkatan pengawasan. Untuk menerapkan pelaksanaan UU No. 20 Tahun 1997 tersebut, instrument regulasi lainnyapun dibuat, seperti : 1.
PP Nomor 22 Tahun 1997 tentang Jenis dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak;
2.
PP Nomor 73 Tahun 1999 tentang Tatacara Penggunaan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Bersumber dari Kegiatan Tertentu;
3.
PP Nomor 1 Tahun 2004 tentang Tata Cara Penyampaian Rencana dan Laporan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak;
4.
PP Nomor 22 Tahun 2005 tentang Pemeriksaan Penerimaan Negara Bukan Pajak; dan
5.
PP Nomor 29 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penentuan Jumlah Pembayaran, dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak Yang Terutang.
Dalam UU No. 20/1997 tersebut, jenis-jenis PNBP dikelompokkan sebagai berikut16: a.
16
penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah;
Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang No 20 Tahun 1997 Tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak.
7
b. penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam; c.
penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan;
d. penerimaan dari kegiaatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah; e.
penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi;
f.
penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah;
g.
penerimaan lainnya yang diatur dalam Undang-undang tersendiri.
Kelengkapan regulasi di bidang penerimaan negara bukan pajak sesungguhnya memudahkan pelaksanaan di lapangan. Dan, beberapa ketentuan yang dituangkan tersebut pada dasarnya memiliki tujuan yang ideal, namun pada tataran implementasi seperti optimalisasi sumber-sumber PNBP, kemanfaatan PNBP dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi, dan pemerataan pembangunan nampaknya belum menampakkan hasil yang maksimal17.
17
Lihat : http://www.beritaindonesia.co.id/ekonomi/puluhan-triliun-dana-negara-tidak-dapatdimanfaatkan. Tiga temuan signifikan dalam pengelolaan PNBP, yaitu : Pertama, PNBP pada tujuh Kementerian Negara/Lembaga belum disetor ke Kas Negara sebesar Rp 24,51 triliun dan US $754,05 ribu yang masih disimpan di Rekening Bendahara Penerima masing-masing Kementerian Negara/Lembaga dan Rekening Antara. Kedua, penagihan tunggakan PNBP pada 10 Kementerian Negara/Lembaga sebesar Rp19,03 triliun dan US $588,08 juta yang belum optimal. Tunggakan tersebut, di antaranya berasal dari penjualan minyak dan gas yang belum disetor oleh Pertamina/Kontraktor Kontrak Kerja Sama (KKKS) sebesar Rp18,73 triliun dan US $558,30 juta. Ketiga, PNBP Tahun Anggaran (TA) 2005 pada delapan Kementerian Negara/Lembaga sebesar Rp4,22 triliun dan PNBP TA 2006 pada enam Kementerian Negara/Lembaga sebesar Rp3,52 triliun digunakan langsung tanpa melalui mekanisme APBN dan tanpa dilaporkan pada DPR sebagai pemegang hak bujet.
8
Untuk mengetahui berbagai persolan terkait dengan pengelolaan keuangan melalui penerimaan Negara bukan pajak, perlu kiranya dilakukan suatu kajian khusus berkenaan dengan “Mekanisme Penarikan Dana Bukan Pajak (PNBP)”.
B. Permasalahan. Berdasarkan latar belakang sebagaimana dikemukakan diatas, maka permasalahan yang akan dikaji adalah : 1. Apa yang menjadi dasar pengaturan dan lingkup dari penerimaan Negara dalam pembiayaan Negara? 2. Bagaimana pelaksanaan pengelolaan PNBP yang berkaitan dengan perencanaan, target, realisasi dan penggunaan PNBP? 3. Bagaimana
effektifitas
penggunaan
PNBP
dalam
pelaksanaan
pembangunan?
C. Tujuan dan Kegunaan Tujuan dari pengkajian ini adalah : 1. Untuk mengetahui dasar pengaturan dari penerimaan Negara dalam pembiayaan Negara. 2. Untuk mengetahui pelaksanaan pengelolaan PNBP yang berkaitan dengan perencanaan, target, realisasi dan penggunaan PNBP. 3. Untuk mengetahui effektifitas penggunaan PNBP dalam pelaksanaan pembangunan. Sedangkan kegunaan dari pengkajian ini adalah : Kegunaan Teoritis : Pengkajian ini memiliki kegunaan yang bersifat teoritis yaitu untuk mendapatkan pemikiran dan pengembangan ilmu hukum terkait keuangan Negara, lebih khusus lagi adalah pandangan hukum terkait Penerimaan Negara Bukan Pajak.
9
Kegunaan Praktis : Kegunaan praktis di dalam pengkajian ini adalah untuk mendapatkan hasil kajian yang relevan sebagai langkah awal penyempurnaan kebijakan penerapan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) dalam rangka optimalisasi penerimaan negara yang dapat menunjang pembangunan nasional.
D. Sistematika Pengkajian Pengkajian ini akan membahas permasalahan berkenaan dengan Mekanisme Penarikan Dana Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) Pada Bab Pertama, yaitu pendahuluan yang akan membahas tentang latar belakang penelitian, perumusan masalah, tujuan penelitian, kegunaan penelitian, metode yang digunakan, sistematika penulisan, susunan personil dan jadwal pelaksanaan pengkajian. Bab Kedua, merupakan suatu kajian teoritis yang akan membahas tentang konsep keuangan Negara dan macam-macam penerimaan Negara termasuk di dalamnya Penerimaan Negara Bukan Pajak, jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak, dan pengelolaan PNBP. Bab
Ketiga,
mengidentifikasikan
permasalahan/kendala
penerapan
Penerimaan Negara Bukan Pajak, seperti mekanisme dan kendala-kendala pengelolaan PNPB serta efektifitas penggunaan dana PNBP dalam Pembangunan. Bab
Keempat,
merupakan
penutup
yang
berisi
kesimpulan
dan
saran/rekomendasi.
E.
Organisasi Pengkajian
10
Pengkajian ini dilaksanakan oleh Tim, yang keanggotaannya terdiri dari : Ketua
: Dr. Freddy Haris, S.H., LL.M
Sekretaris
: Purwanto, S.H.,M.H.
Anggota
: 1. Suherman Toha, S.H.,M.H. 2. Ahyar, S.H.,M.H. 3. Bambang Pulosoro, S.H., MH 4. Ratio bin Gimin, S.H. 5. Dr. Tjip Ismail, SH 6. Drs. Revosia Sinaga, MSi
Assisten
: 1. Fuzi Narindrani, SH 2. Komari, S.Sos
F.
Jadwal Pengkajian Tim pengkajian ini dilakukan selama 6 (enam) bulan, dengan menggunakan anggaran Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan HAM RI Tahun 2011. Adapun jadwal kegiatan dilakukan sebagai berikut : 1.
April – Juni
: Pembuatan Proposal
2.
Juni – Juli
: Pembahasan Proposal, dan pembagian
tugas. 3.
Juli – September
: Pembahasan Paper-paper Anggota dan penyusunan draft laporan.
4.
September
: Penyampaian Laporan.
11
BAB II KAJIAN TEORITIS TENTANG KEUANGAN DAN PENERIMAAN NEGARA A. Kuangan Negara Dalam kaitannya dengan operasionalisasi lembaga-lembaga negara, keuangan menjadi faktor utama. Untuk mengetahui hak-hak keuangan lembaga negara tersebut, maka penting untuk diketahui dan dikaji mengenai konsepsi keuangan negara dan negara sebagai badan hukum. Negara dilihat sebagai badan hukum18, maka hak-hak dan kewajiban yang dimilikinya dapat dilihat dari : 1.
Negara adalah badan hukum publik yang tidak mungkin dilaksanakan kewenangannya tanpa melalui organnya yang diwakili oleh Pemerintah sebagai otoritas publik.
2.
Negara dapat mendirikan badan hukum publik lain (daerah) maupun mendirikan badan hukum perdata (persero).
3.
Dalam doktrin, badan hukum atau rechtspersoon (corpus habere) mempunyai hak dan kewajiban yang sama dengan subyek hukum lainnya seperti manusia (natuurlijke persoon). Namun demikian, negara juga dapat menjadi sebagai Badan Hukum
Publik. Dalam konteks negara sebagai badan hukum publik, kedudukan dari kepunyaan negara itu harus diadakan pembagian dalam ”ranah privat 18
Dua macam Subyek Hukum dalam pengertian hukum adalah : 1)Natuurlijke Persoon (natural person) yaitu manusia pribadi (Pasal 1329 KUHPerdata); 2)Rechtspersoon (legal entitle) yaitu badan usaha yang berbadan hukum (Pasal 1654 KUHPerdata). Berdasarkan materinya Badan Hukum dibagi atas : a.Badan Hukum Publik (publiekrecht) yaitu badan hukum yang mengatur hubungan antara negara dan atau aparatnya dengan warga negara yang menyangkut kepentingan umum/publik, seperti hukum pidana, hukum tata negara, hukum tata usaha negara, hukum international dan lain sebagainya. Contoh : Negara, Pemerintah Daerah, Bank Indonesia; b.Badan Hukum Privat (privaatrecht) yaitu perkumpulan orang yang mengadakan kerja sama (membentuk badan usaha) dan merupakan satu kesatuan yang memenuhi syarat-syarat yang ditentukan oleh hukum. Badan Hukum Privat yang bertujuan Provit Oriented (contoh : Perseroan Terbatas) atau Non Material (contoh : Yayasan).
12
(domaine prive) dan ”ranah publik (domaine public)”. Sedangkan hukum yang mengatur ranah privat ini sama sekali tidak berbeda dengan hukum yang mengatur ranah perdata biasa (gewone burgerlijke eigendom), yaitu Hukum Perdata.
Negara sebagai Badan Hukum Privat, maka negara sebagai pemilik kepunyaan privat, Pemerintah sebagai representasi negara, melakukan tindakan atau perbuatan hukum yang bersifat (perdata) pula. Dan, dalam kedudukannya sebagai badan hukum privat, Pemerintah mengadakan hubungan hukum (rechtsbeterekking) dengan subyek hukum lain berdasarkan hukum privat (perdata) pula. Hubungan hukum tersebut bersifat horisontal. Salah satu hubungan hukum privat ini adalah perbuatan Pemerintah sendiri atau bersama-sama dengan subyek hukum lain, yang tidak termasuk administrasi negara, tergabung dalam suatu bentuk kerja sama (vorm van semenwerking) tertentu diatur oleh hukum perdata, misalnya bergabung membentuk perseroan terbatas, dimana kedudukan Pemerintah dengan subyek hukum lain sederajat atau dalam hubungan horisontal. Adapun bentuk penetapan yang dapat dijadikan landasan hukum agar suatu Badan Hukum sah secara yuridis (kecuali Yayasan, Koperasi dan Dana Pensiun) tidak ditentukan secara eksplisit dalam Pasal 1653 KUHPerdata. Bentuk Yuridis penetapan suatu lembaga menjadi suatu badan hukum yang dilakukan oleh Pemerintah, dapat ditetapkan dalam bentuk UndangUndang, Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden. Dan, bentuk penetapan suatu perkumpulan menjadi suatu Badan hukum menurut konstruksi hukum perdata adalah dengan mengukuhkan statutanya dalam akta notaris, dan disahkan oleh Menteri Hukum dan HAM.
13
Dalam konteks negara sebagai badan hukum, maka lembaga-lembaga lain yang menjadi organ tentu memiliki hak keuangan. Keuangan Negara sebagaimana dilansir menurut UU No. 17 Tahun 2003 adalah : -
Pasal 1 angka 1 Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
-
Pasal 2 Keuangan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi: g. kekayaan negara/daerah yang dikelola sendiri atau pihak lain berupa uang surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai
dengan uang, termasuk
kekayaan
yang
dipisahkan
negara/perusahaan daerah. i.
kekayaan pihak lain yang diperbolehkan dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.
Merngacu pada Pasal 2 huruf g dan i, maka konsekuensi yuridisnya adalah ”tidak ada perbedaan antara kekayaan negara yang tidak dipisahkan dengan kekayaan negara yang dipisahkan, keduanya Keuangan Negara”. Keuangan negara tersebut meliputi : (1) hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedepankan uang dan melakukan pinjaman (2) Kewajiban negara untuk melakukan tugas layanan umum pemerinrah negara dan membayar tagihan pihak ketiga (3) penerimaan negara dan daerah (4) penyelenggara negara dan daerah (5) kekayaan negara dan daerah yang dikelola sendiri atau pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang termasuk kekayaan yang dipisahkan perusahaan milik negara (6) kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh
14
pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan/kepentingan umum dan (7) kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan oleh pemerintah. Definisi keuangan Negara atas penafsiran terhadap pasal 23 UUD 1945 yang merupakan landasan konstitusional keuangan Negara terdapat tiga interpretasi, yaitu: penafsiran pertama, keuangan Negara dalam arti sempit yang hanya meliputi keuangan Negara bersumber pada APBN, dengan kata lain APBN merupakan deskripsi dari keuangan Negara dalam arti sempit sehingga pengawasan terhadap APBN juga merupakan pengawasan terhadap keuangan Negara. Penafsiran kedua adalah keuangan Negara dalam arti luas yang meliputi keuangan Negara yang berasal dari APBN,APBD,BUMN,BUMD dan pada hakikatnya seluruh harta kekayaan Negara sebagai suatu system keuangan Negara. Penafsiran ketiga adalah melalui pendekatan sistematik dan teleologis yaitu apabila penafsiran keuangan Negara dimaksudkan untuk mengetahui system pengurusan dan pertanggungjawabannya maka pengertian keuangan Negara tersebut adalah keuangan Negara dalam arti sempit sedangkan apabila pendekatannya untuk mengetahui system pengawasan atau pemeriksaan pertanggungjawaban maka pengertian keuangan Negara itu dalam arti luas19. Untuk melaksanakan penyelenggaraan Negara mekanisme penggunaan keuangan disebut sebagai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dengan demikian, APBN merupakan instrumen bagi Pemerintah untuk mengatur pengeluaran dan Penerimaan negara dalam rangka membiayai pelaksanaan
kegiatan
pemerintahan
dan
pembangunan,
mencapai
pertumbuhan ekonomi, meningkatkan pendapatan nasional, mencapai 19
Prof,Dr.Arifin P Soeria Atmadja,S.H. Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum: Teori, Praktik dan Kritik (Jakarta :Badan Penerbit Fakultas Hukum UI,2005) hal 96-97.
15
stabilitas perekonomian, dan menentukan arah serta prioritas pembangunan secara umum. APBN ditetapkan setiap tahun dan dilaksanakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat.
Penetapan
APBN
dilakukan
setelah
dilakukan
pembahasan antara Presiden dan DPR terhadap usulan RAPBN dari Presiden dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Salah satu unsur APBN adalah anggaran pendapatan negara dan hibah20, yang diperoleh dari : a. Penerimaan perpajakan; b. Penerimaan negara bukan pajak; dan c. Penerimaan Hibah dari dalam negeri dan luar negeri.
Dalam penjelasan Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi menyatakan bahwa : “Keuangan negara yang dimaksud adalah seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena : (a) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggung jawaban pejabat lembaga Negara, baik ditingkat pusat maupun di daerah; (b) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggung jawaban Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yayasan, badan hukum dan perusahaan yang menyertakan modal negara, atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara21.” Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan. Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban 20
Pasal 1 angka 1 UU No. 41 Tahun 2009 tentang APBN 2009 mendefinisikan Pendapatan negara dan hibah adalah semua penerimaan negara yang berasal dari penerimaan perpajakan, penerimaan negarabukan pajak, serta penerimaan hibah dari dalam negeri dan luar negeri. 21 Lihat Penjelasan UU No. 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi.
16
negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara. Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan
kebijakan
dan
pengambilan
keputusan
sampai
dengan
pertanggunggjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara. Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. 1. Pengertian Keuangan Negara Keuangan Negara adalah hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang dan segala sesuatu baik berupa uang maupun barang dapat dijadikan “hak milik negara”.
Keuangan Negara dapat diartikan juga
sebagai suatu bentuk kekayaan pemerintah yang diperoleh dari penerimaan, hutang, pinjaman pemerintah, atau bisa berupa pengeluaran pemerintah, kebijakan fiscal, dan kebijakan moneter. Ruang lingkup keuangan Negara meliputi: 1.
Penerimaan negara
2.
Pengeluaran negara
3.
Hutang dan pinjaman negara
17
4.
Kebijakan keuangan yang terdiri dari kebijakan moneter, kebijakan fiscal dan kebijakan keuangan internasional dan mengelola hutang pemerintah
Penerimaan keuangan Negara meliputi : Keuangan Negara yang berasal dari dalam negeri, yaitu : 1.
Keuntungan dari perusahan-perusahan, meliputi:BUMN, perusahaanperusahaan baik PMA Maupun PMDN
2.
Pajak
3.
Menciptakan uang baru
4.
Meminjam pada bank
5.
Pinjaman pada masyarakat
6.
Denda-denda
7.
Cukai
8.
Retribusi
Keuangan Negara yang berasal dari luar negeri : 1.
Pinjaman-pinjaman bank, pinjaman kepada negara maupun pinjaman kepada oraganisasi-organisasi negara
2.
Hadiah hadiah, rampasan perang Pengeluaran keuangan Negara meliputi Pengeluaran pemerintah
menyangkut seluruh pengeluaran untuk membiayai program-program/ kegiatan–kegiatan
dimana
pengeluaran-pengeluaran
itu
ditujukan
pencapaian kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan. Kegiatankegiatan dari segi pengeluaran ini dilakukan dengan menggunakan sejumlah resources dan product, baik dalam melaksanakan tugastugasnya untuk kemakmuran masyarakat dengan menggunakan uang. Pengeluaran
dengan
menggunakan
uang
inilah
yang
dimaksud
pengeluaran pemerintah.
18
Dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dinyatakan bahwa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi objek, subjek, proses, dan tujuan. Dari sisi objek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Sedang dari sisi subjek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh subjek yang memiliki/menguasai objek sebagaimana tersebut di atas, yaitu: pemerintah pusat, pemerintah daerah, perusahaan negara/daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara. Dan, dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan objek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan
dan
pengambilan
keputusan
sampai
dengan
pertanggunggjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan objek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara. Berdasarkan pengertian keuangan negara dengan pendekatan objek, terlihat bahwa hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang diperluas cakupannya, yaitu termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Dengan
demikian,
dikelompokkan
bidang
dalam:
pengelolaan
subbidang
keuangan
pengelolaan
negara
fiskal,
dapat
subbidang
pengelolaan moneter, dan subbidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan fiskal meliputi kebijakan dan kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) mulai dari penetapan Arah dan Kebijakan Umum (AKU), penetapan strategi dan prioritas pengelolaan APBN, penyusunan anggaran oleh pemerintah, pengesahan anggaran oleh DPR,
pelaksanaan
anggaran,
pengawasan
anggaran,
penyusunan 19
perhitungan anggaran negara (PAN) sampai dengan pengesahan PAN menjadi undang-undang. Pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan moneter berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor perbankan dan lalu lintas moneter baik dalam maupun luar negeri. Pengelolaan keuangan negara subbidang kekayaan negara yang dipisahkan berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan kegiatan di sektor Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/BUMD) yang orientasinya mencari keuntungan (profit motive). Berdasarkan uraian di atas, pengertian keuangan negara dapat dibedakan antara: pengertian keuangan negara dalam arti luas, dan pengertian keuangan negara dalam arti sempit. Pengertian keuangan negara dalam arti luas pendekatannya adalah dari sisi objek yang cakupannya sangat luas, dimana keuangan negara mencakup kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Sedangkan pengertian keuangan negara dalam arti sempit hanya mencakup pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan fiskal saja. Pembahasan lebih lanjut dalam modul ini dibatasi hanya pada pengertian keuangan negara dalam arti sempit saja yaitu subbidang pengelolaan fiskal atau secara lebih spesifik pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). 1.1 Pengertian Keuangan Negara Menurut Pendapat Para Ahli Hukum Beberapa pengertian dari keuangan Negara menurut pendapat para ahli:22 Menurut M. Ichwan, keuangan Negara adalah rencana kegiatan secara kuantitatif (dengan angka-angka diantaranya diwujudkan dalam jumlah mata uang), yang akan dijalankan untuk masa mendatang lazimnya satu tahun mendatang.
22
W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, Jakarta, PT Grasindo, Tahun 2006, hlm. 1-2
20
Menurut
Geodhart,
keuangan
Negara
merupakan
keseluruhan undang-undang yang ditetapkan secara periodik yang memberikan
kekuasaan
pemerintah
untuk
melaksanakan
pengeluaran mengenai periode tertentu dan menunjukkan alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutup pengeluaran tersebut. Unsur-unsur keuangan Negara menurut Geodhrt meliputi: a.
Periodik
b.
Pemerintah sebagai pelaksana anggaran
c.
Pelaksanaan anggaran mencakup dua wewenang, yaitu wewenang pengeluaran dan wewenang untuk menggali sumber-sumber pembiayaan untuk menutup pengeluaranpengeluaran yang bersangkutan
d.
Bentuk anggaran Negara adalah berupa suatu undang-undang Menurut John F. Due, budget keuangan negara adalah suatu
rencana
keuangan
untuk
suatu
periode
waktu
tertentu.
Government budget (anggaran belanja pemerintah) adalah suatu pernyataan mengenai pengeluaran atau belanja yang diusulkan dan penerimaan untuk masa mendatang bersama dengan data pengeluaran dan penerimaan yang sebenarnya untuk periode mendatang dan periode yang telah lampau. John F. Due menyamakan pengertian keuangan negara dengan anggaran (budget negara). Mengenai hubungan antara keuangan negara dengan anggaran negara, Muchsan23 menyatakan bahwa anggaran negara merupakan inti dari keuangan negara sebab anggaran negara merupakan alat penggerak untuk melaksanakan keuangan negara.
23
Ibid., hlm. 3.
21
Menurut Gildenhuys, anggaran memiliki enam fungsi, yaitu:24 a.
Sebagai kebijakan yang menggambarkan tujuan dan sasaran khusus yang hendak dicapai melalui suatu pengeluaran dalam anggaran (a policy statement declaring the goals and specific objectives an authority wishes to achieve by means of the expenditure concorned)
b.
Sebagai sarana redistribusi kekayaan sebagai salah satu fungsi publik yang paling utama dari anggaran (redistribution of wealth is one of the most important function of a public budget)
c.
Sebagai program kerja pemerintah (a work program)
d.
Sebagai sumber informasi (as a source of information)
e.
Sebagai sarana koordinasi kegiatan pemerintahan (as a coordinating instrument)
f.
Sebagai alat pengawasan legislatif terhadap eksekutif (a control instrument to be used by the legislative authority over the executive authority and by the executive authority and even for internal control within a single component of the administrative authority)
Menurut Arifin P. Soeria Atmadja, pengertian anggaran Negara adalah perkiraan atau perhitungan jumlah pengeluaran atau belanja yang akan dikeluarkan oleh negara. Pengertian anggaran Negara di Indonesia disebut dengan Anggaran Pendapatan Belanja Negara yang disingkat dengan istilah APBN.25 Keuangan Negara
24
Penelitian dan Pengkajian MKRI, Teori Mengenai Anggaran Negara, Sekretariat Jenderal MK-RI, Jakarta, 2005, hlm. 7.
25
Sejak Proklamasi tanggal 17 agustus 1945, istilah “Anggaran Pendapatan dan Belanja” dipakai dalam pasal 23 ayat (1) UUD 1945, yang dalam perkembangan selanjutnya secara resmi pula
22
selanjutnya akan dituangkan ke dalam APBN tersebut. Inilah hubungan antara keuangan Negara dengan anggaran Negara atau APBN menurutnya. Arifin P. Soeria Atmadja mendefinisikan keuangan Negara dari segi pertanggungjawaban pemerintah, bahwa keuangan Negara yang harus dipertanggungjawabkan oleh pemerintah adalah keuangan Negara yang hanya berasal dari APBN. Sehingga yang dimaksud dengan keuangan Negara adalah keuangan Negara yang berasal dari APBN. Dalam
desertasinya,
Arifin
P.
Soeria
Atmadja
menggambarkan dualisme pengertian keuangan Negara, yakni pengertian keuangan Negara dalam arti yang luas dan pengertian Negara dalam arti yang sempit. Pengertian Keuangan Negara dalam arti luas yang di maksud adalah keuangan yang berasal dari Anggara Pendapatan Belanja Negara (APBN), Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD), dan keuangan yang berasal dari Unit Usaha Negara atau perusahaan-perusahaan milik Negara. Sedangkan pengertian keuangan Negara dalam arti sempit adalah keuangan yang berasal dari APBN saja. Menurut Hasan Akman Pengertian Keuangan Negara adalah merupakan pengertian keuangan Negara dalam arti luas, dikaitkan dengan tanggung jawab pemeriksaan keuangan Negara oleh BPK karena menurutnya apa yang diatur dalam Pasal 23 ayat(5) UndangUndang Dasar 1945 tidak saja mengenai pelaksanaan APBN, tetapi juga meliputi pelaksanaan APBD, keuangan unit-unit usaha Negara, dan pada hakekatnya pelaksanaan kegiatan yang didalamnya secara langsung atau tidak langsung terkait keuangan Negara. ditambahkan kata “Negara”, sehingga lengkapnya sampai saat ini dipergunakan istilah “Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara” disingkat APBN
23
Menurut A. Hamid S. Attamimi yang dimaksud dengan keuangan Negara adalah keuangan Negara dalam arti yang luas berdasarkan konstruksi penafsirannya terhadap ketentuan seluruh ayat-ayat dalam Pasal 23 UUD 1945 dihubungkan dengan pendapat Mohammad amin dalam bukunya yang berjudul Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945.26 Yusuf L. Indradewa mengkritik pendapat A. Hamid S Attamimi tersebut diatas, dan kemudian memberikan pengertiannya terhadap keuangan Negara dalam arti yang sempit sebagaimana dimaksud dalam Pasal 23 ayat(5), yakni APBN. Hal ini dikaitkan dengan tanggung jawab pemerintah tentang pelaksanaan anggaran. Oleh sebab itu keuangan Negara tidak mungkin
mencakup
keuangan
daerah
maupun
keuangan
perusahaan-perusahaan Negara (kecuali perusahaan jawatan). Hal ini disebabkan karena daerah sudah memiliki otonomi yang dapat mengurus sendiri keuangannya yang ditetapkan dalam undangundang. Dalam hal ini daerah memiliki keuangan sendiri, yakni keuangan daerah yang terpisah dari keuangan Negara. Selanjutnya terhadap perusahaan Negara, dimana perusahaan Negara (kecuali perjan) merupakan suatu badan hukum yang memiliki kekayaan sendiri. Sehingga keuangan Badan Usaha Negara atau Perusahaan Negara adalah bukan merupakan keuangan Negara. Menurut pendapat paa ahli bidang hukum keuangan Negara diatas dapat disimpulkan bahwa telah terjadi dualisme pendapat menyangkut
pengertian mengenai keuangan Negara, yakni
keuangan dalam arti ang sempit. Arifin P. Soeria Atmadja memberikan pendapatnya mengenai keuangan negra, bahwa definisi keuangan Negara dalam Pasal 23 Undang-Undang Dasar 26
Tafsir sebagaimana dipaparkan oleh Yusuf L. Indradewa dalam buku Moh. Amin, Pembahasan Undang-Undang Dasar RI, Jakarta, 1960, hlm. 517.
24
1945 dapat interpretasi, yaitu: (1) Pengertian keuangan Negara diartikan secara sempit, yang meliputi keuangan Negara yang bersumber pada APBN, didasarkan pada pertanggungjawaban keuangan Negara oleh pemerintah yang telah disetujui oleh DPR selaku pemegang hak begrooting, yaitu APBN, (2) Pengertian keuangan Negara diartikan secara luas, jika didasarkan pada obyek pemeriksaan dan pengawasan keuangan Negara, yakni APBN, APBD, BUMN/BUMD.
1.2
Pengertian Keuangan Negara Menurut Konstitusi Dan Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia 1.
Undang-Undang Dasar 1945 Perihal Keuangan Negara diatur dalam bab VIII hal Keuangan Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945. Bunyi ketentuan Bab VIII hal keuangan Pasal 23 pasca amandemen ketiga UndangUndang Dasar 1945 berbunyi: 1) Anggaran pendapatan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan Negara ditetapkan setiap tahun dengan Undang-Undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab ubtuk sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. 2) Rancangan Undang-Undang anggaran pendapatan dan belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden untuk dibahas bersama
Dewan
Perwakilan
Rakyat
dengan
memperhatikan Dewan Perwakilan daerah. 3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja Negara yang diusulkan
oleh
Presiden,
Pemerintah
menjalankan
anggaran pendapatan dan belanja Negara tahun yang lalu.
25
Selanjutnya Pasal 23 Bab VIII hak keuangan dalam UndangUndang Dasar 1945 terdapat penambahan Pasal-Pasal yakni Pasal 23 A, Pasal 23 B, Pasl 23 C, Pasal 23 D, dan tiga Pasal 23 E, Pasal 23 F, Pasal 23 G yang diatur dalam Bab VIII A tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Bunyi penambahan Pasal 23 Bab VIII dan Bab VIIIA tersebut adalah: Pasal 23 A : “Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan Negara diatur dengan Undang-Undang”. Pasal 23 B : “Macam dan harga mata uang ditetapkan dengan Undang-Undang”. Pasal 23 C : ”Hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan Undang-Undang”. Pasal 23 D : ”Negara memiliki suatu Bank sentral yang susunan kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independensinya diatur dengan Undang-Undang”. Ketentuan Pasal-Pasal dalam Bab VIII A tentang Badan Pemeriksa Keuangan berbunyi sebagai berikut Pasal 23 E : 1) Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan Negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. 2) Hasil pemeriksa keuangan Negara diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan kewenangannya.
26
3) Hasil pemeriksaan tersebut ditindak lanjuti oleh lembaga pewakilan dan atau Badan sesuai UndangUndang. Pasal 23 F : 1) Anggaran Badan Pemeriksa Keuangan dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah dan diresmikan oleh Presiden. 2) Pimpinan Badan Pemeriksa Keuangan dipilih oleh anggota. Pasal 23 G : 1) Badan Pemeriksa Keuangan berkedudukan di Ibu kota negara dan memiliki perwakilan di setiap Provinsi. 2) Ketentuan lebih lanjut Badan Pemeriksa Keuangan diatur dengan Undang-Undang. 2.
Menurut Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara. Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara mulai diundangkan keberlakuannya pada tanggal 5 April 2003.27 Undang-
Undang
sebelumnya
ini
sepanjang
mencabut telah
beberapa
diatur,
yaitu
ketentuan Indische
Comtabiliteitswet (ICW) Stbl.1925 No. 448 sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-Undang No. 9 tahun
1968
tentang
Perbendaharaan
Negara,
Indische
Bedrijvenswet (IBW) Stb. 1927 No. 419 jo. Stbl. 1993 No. 381. Keberlakuan Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, adalah amanah ketentuan Pasal 23 C Bab
27
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Keuangan Negara, UU No. 17 TAhun 2003, LN Nomor $& Tahun 2003, TLN Nomor 4286, disahkan dan diundangkan paa tanggal 5 April 2003
27
VIII Undang-Undang Dasar 1945 yang menyatakan hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur undang-undang.28 Pengertian keuangan negara sebagaimana di maksud dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara adalah: ”...semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut” Selanjutnya dalam pasal 2 Undang-Undang Keuangan Negara menyebutkab bahwa: ”Keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1, meliputi: a. b.
c. d. e. f. g.
h.
i.
28
Hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman Kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga Penerimaan negara Pengeluaran negara Penerimaan daerah Pengeluaran daerah Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh Pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunan fasilitas yang diberikan pemerintah”
Ibid. liahat pada bagian konsideran Menimbang.
28
Penjelasan
Pasal
2
Undang-Undang
Keuangan
negara
ditekankan pada huruf i yang berbunyi: ”kekayaan pihak lain sebagaimana dimaksud dalam huruf i meliputi kekayaan yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan pemerintah, yayasan-yayasan di lingkungan kementerian negara/lembaga, atau perusahaan negara/daerah.” Pengertian dan ruang lingkup keuangan negara dalam UndangUndang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara dipertegas
pada
bagian
penjelasan
umumnya
yang
mengatakan: ”Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan. Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak fan kewajiban tersebut. Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut diatas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara?daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan Keuangan negara...” Selanjutnya dalam penjelasan umum yang lain dalam UndangUndang Keuangan Negara juga dikatakan: ”...Dalam hubungannya antara pemerintah dan perusahaan negara, perusahaan daerah, perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat ditetapkan bahwa pemerintah dapat memberikan pinjaman/hibah/penyertaan modal kepada dan menerima pinjaman/hibah dari perusahaan negara/daerahsetelah mendapat persetujuan DPR/DPRD”
29
3.
Menurut Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Pengaturan ketentuan mengenai perbendaharaan negara telah diuraikan dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menjadi landasan hukum pengelolaan keuangan negara.29 Penjelasan umum menyangkut perbendaharaan negara dalam Undang-Undang Keuangan Negara diuraikan sebagai berikut: ”Ketentuan mengenai pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD ditetapkan tersendiri dalam Undang-Undang yang mengatur perbendaharaan negara mengingat lebih banyak menyangkut hubungan administratif antar negara/lembaga di lingkungan pemerintah.” Pasal 29 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 juga mengatur soal ketentuan perbendaharaan negara bahwa: ”Ketentuan mengenai pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN dan APBD ditetapkan dalam undang-undang yang mengatur perbendaharaan negara.” Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mulai disahkan dan diundangkan keberlakuannya pada tanggal 14 Januari 2004. Dasar pemikiran diberlakukannya Undang-Undang
Perbendahara-an
negara
sebagaimana
dijelaskan pada bagian penjelasan umum Undang-Undang tersebut
adalah
dalam
rangka
pengelolaan
dan
pertanggungjawaban keuangan negara yang ditetapkan dalam APBN dan APBD, sehingga diperlukan suatu kaidah-kaidah hukum administrasi keuangan negara. 29
Republik Indonesia, Undang-Undang Tentang Perbendaharaan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004, LN Nomor 47 Tahun 2003, TLN Nomor 4355, disahkan dan diundangkan pada tanggal 14 Januari 2004.
30
Definisi perbendaharaan negara sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Perbendaharaan Negara adalah: ”...pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD” Selanjutnya dalam ketentuan Pasal 2 dikatakan: ”Perbendaharaan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l.
4.
Pelaksanaan pendapatan dan belanja negara Pelaksanaan pendapatan dan belanja daerah Pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara Pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah Pengelolaan kas Pengelolaan piutang dan utang negara/daerah Pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah Penyelenggaraan akuntansi dan sistem informasi manajemen keuangan negara/daerah Penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD Penyelesaian kerugian negara/daerah Pengelolaan Badan Layanan Umum Perumusan standar, kebijakan, serta sistem dan prosedur yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD”.
Menurut Undang-Undang Nomor 31 tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi jo Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Meskipun kedua undang-undang tersebut mengatur soal pidana
korupsi,
perihal
keuangan
negara
juga
diatur
didalamnya. Hal ini dikarenakan tindak pidana korupsi
31
dikategorikan sebagai perbuatan yang secara melawan hukum dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara.30 Pengertian keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam penjelasan
bagian
umum
Undang-Undang
Tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi adalah: ”...Seluruh keuangan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena: a.
Berada
dalam
penguasaan,
pengurusan,
dan
pertangungjawaban pejabat negara, baik di tingkat pusat maupun daerah. b. Berada
dalam
penguasaan,
pengurusan
dan
pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha
Milik Daerah, Yayasan, Badan Hukum dan
perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara. Sedangkan yang dimaksud dengan perekonomian negara adalah kehidupan perekonomian yang disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan ataupun usaha masyarakat yang mandiri yang didasarkan pada kebijakan pemerintah, baik di tingkat pusat maupun di daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku
30
Dalam konsideran menimbang butir a dikatakan “bahwa tindakan pidana korupsi sangat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara dan menghambat pembangunan nasional, sehingga harus diberantas dalam rangka mewujudkan masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.”
32
yang bertujuan memberikan manfaat, kemakmuran dan kesejahteraan kepada seluruh kehidupan masyarakat. 2.
Asas-asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan
negara,
pengelolaan
keuangan
negara
perlu
diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Sesuai dengan amanat Pasal 23C Undang-Undang Dasar 1945, Undang-undang tentang Keuangan Negara perlu menjabarkan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar tersebut ke dalam asas-asas umum yang meliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupun asas-asas baru sebagai pencerminan best practices (penerapan kaidah-kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain :
akuntabilitas
berorientasi pada hasil; profesionalitas; proporsionalitas; keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara; pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri. Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahan daerah sebagaimana yang telah dirumuskan dalam Bab VI Undang-Undang Dasar 1945. Dengan dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam Undang-undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan Undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Penjelasan dari asas tersebut adalah sebagai berikut :
33
a
Asas Tahunan, memberikan persyaratan bahwa anggaran negara dibuat secara tahunan yang harus mendapat persetujuan dari badan legislatif (DPR).
b
Asas Universalitas (kelengkapan), memberikan batasan bahwa tidak diperkenankan terjadinya percampuran antara penerimaan negara dengan pengeluaran negara.
c
Asas Kesatuan, mempertahankan hak budget dari dewan secara lengkap, berarti semua pengeluaran harus tercantum dalam anggaran. Oleh karena itu, anggaran merupakan anggaran bruto, dimana yang dibukukan dalam anggaran adalah jumlah brutonya.
d
Asas Spesialitas mensyaratkan bahwa jenis pengeluaran dimuat dalam mata anggaran tertentu/tersendiri dan diselenggarakan secara konsisten baik secara kualitatif maupun kuantitatif. Secara kuantitatif artinya jumlah yang telah ditetapkan dalam mata anggaran tertentu merupakan batas tertinggi dan tidak boleh dilampaui. Secara kualitatif berarti penggunaan anggaran hanya dibenarkan untuk mata anggaran yang telah ditentukan.
e
Asas Akuntabilitas berorientasi pada hasil, mengandung makna bahwa setiap pengguna anggaran wajib menjawab dan menerangkan kinerja organisasi atas keberhasilan atau kegagalan suatu program yang menjadi tanggung jawabnya.
f
Asas Profesionalitas mengharuskan pengelolaan keuangan negara ditangani oleh tenaga yang profesional. Asas Proporsionalitas; pengalokasian anggaran dilaksanakan secara proporsional pada fungsifungsi kementerian/lembaga sesuai dengan tingkat prioritas dan tujuan yang ingin dicapai.
g
Asas Keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara, mewajibkan adanya keterbukaan dalam pembahasan, penetapan, dan perhitungan
34
anggaran serta atas hasil pengawasan oleh lembaga audit yang independen. h
Asas Pemeriksaan Keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri, memberi kewenangan lebih besar pada Badan Pemeriksa Keuangan untuk melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara secara objektif dan independen.
i
Asas-asas
umum
terselenggaranya
tersebut
diperlukan
prinsip-prinsip
pula
pemerintahan
guna
menjamin
daerah.
Dengan
dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam undang-undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.
3.
Pengelolaan Keuangan Negara Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan
keuangan
negara
sebagai
bagian
dari
kekuasaan
pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untuk membantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan dimaksud, sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna
Barang
kementerian
negara/lembaga
yang
dipimpinnya. Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah Republik Indonesia, sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakekatnya adalah Chief Operational Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan. Prinsip ini perlu dilaksanakan secara
35
konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagian wewenang dan tanggung jawab, terlaksananya mekanisme checks and balances serta untuk
mendorong
upaya
peningkatan
profesionalisme
dalam
penyelenggaraan tugas pemerintahan. Sub bidang pengelolaan fiskal meliputi fungsi-fungsi pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan, administrasi kepabeanan, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan. Sesuai
dengan
asas
desentralisasi
dalam
penyelenggaraan
pemerintahan negara sebagian kekuasaan Presiden tersebut diserahkan kepada Gubernur/Bupati/Walikota selaku pengelola keuangan daerah. Demikian pula untuk mencapai kestabilan nilai rupiah tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter serta mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral. Ruang lingkup keuangan negara meliputi : hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman; kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga; penerimaan negara; pengeluaran negara; penerimaan daerah; pengeluaran daerah; kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah; kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum; kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah; dan j. kekayaan pihak lain sebagaimana dimaksud meliputi kekayaan yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan pemerintah, yayasan-yayasan di lingkungan kementerian negara/lembaga, atau perusahaan negara/daerah.
36
Pengertian Perbendaharaan Negara menurut UU No. 1 Tahun 2004 adalah “pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah; pencegahan agar jangan sampai terjadi kebocoran dan penyimpangan; pencarian sumber pembiayaan yang paling murah; dan pemanfaatan dana yang menganggur (idle cash) untuk meningkatkan nilai tambah sumber daya keuangan. Upaya untuk menerapkan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan yang dilaksanakan di dunia usaha ke dalam pengelolaan keuangan pemerintah tidak dimaksudkan untuk menyamakan pengelolaan keuangan sektor pemerintah dengan pengelolaan keuangan sektor swasta. Pada hakikatnya, negara adalah suatu lembaga politik. Dalam kedudukannya yang demikian, negara tunduk pada tatanan hukum publik. Melalui kegiatan berbagai lembaga pemerintah, negara berusaha memberikan jaminan kesejahteraan kepada rakyat (welfare state). Namun, pengelolaan keuangan sektor publik yang selama ini menggunakan pendekatan superioritas negara telah membuat aparatur pemerintah yang mengelola keuangan sektor publik tidak lagi dianggap berada dalam kelompok profesi manajemen oleh para profesional. Oleh karena itu, perlu dilakukan pelurusan kembali pengelolaan keuangan pemerintah dengan menerapkan prinsip-prinsip kepemerintahan yang pencegahan agar jangan sampai terjadi kebocoran dan penyimpangan; pencarian sumber pembiayaan yang paling murah; dan pemanfaatan dana yang menganggur (idle cash) untuk meningkatkan nilai tambah sumber daya keuangan. Upaya untuk menerapkan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan yang dilaksanakan di dunia usaha ke dalam pengelolaan keuangan pemerintah tidak dimaksudkan untuk menyamakan pengelolaan keuangan sektor pemerintah dengan pengelolaan keuangan sektor swasta. Pada
37
hakikatnya, negara adalah suatu lembaga politik. Dalam kedudukannya, negara tunduk pada tatanan hukum publik. Melalui kegiatan berbagai lembaga pemerintah, negara berusaha memberikan jaminan kesejahteraan kepada rakyat (welfare state). Namun, pengelolaan keuangan sektor publik yang selama ini menggunakan pendekatan superioritas negara telah membuat aparatur pemerintah yang mengelola keuangan sektor publik tidak lagi dianggap berada dalam kelompok profesi manajemen oleh para profesional. Oleh karena itu, perlu dilakukan pelurusan kembali pengelolaan keuangan pemerintah dengan menerapkan prinsip-prinsip kepemerintahan yang (APBN/APBD)”. Sejalan dengan perkembangan kebutuhan pengelolaan keuangan negara, dirasakan semakin pentingnya fungsi perbendaharaan dalam rangka pengelolaan sumber daya keuangan pemerintah yang terbatas secara efisien. Presiden selaku kepala pemerintahan memegang kekuasaan umum pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Dalam pelaksanaannya, kekuasaan presiden tersebut tidak dilaksanakan sendiri oleh presiden. Pengelolaan keuangan negara secara teknis dilaksanakan
melalui
dua
pengurusan,
yaitu
pengurusan
umum/administrasi yang mengandung unsur penguasaan dan pengurusan khusus yang mengandung unsur kewajiban. Pengurusan umum erat hubungannya dengan penyelenggaraan tugas pemerintah di segala bidang dan tindakannya dapat membawa akibat pengeluaran dan atau menimbulkan penerimaan negara. Sedangkan pengurusan khusus atau pengurusan komptabel mempunyai kewajiban melaksanakan perintahperintah yang datangnya dari pengurusan umum. Dikuasakan kepada menteri keuangan, selaku pengelola fiskal dan wakil pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan; kepada menteri/pimpinan lembaga negara dan lembaga pemerintah non kementerian negara, selaku pengguna anggaran/pengguna barang
38
kementerian
negara/lembaga
yang
dipimpinnya;
dan
kepada
gubernur/bupati/walikota selaku kepala pelaksanaan dan mewakili kekayaan
daerahPelimpahan
kekuasaan
tersebut
tidak
termasuk
kewenangan di antara lain mengeluarkan rupiah, moneter serta kelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral. Menteri keuangan sebagai pembantu presiden dalam bidang hakikatnya Pemerintah Republik tanggung jawab, terlaksananya mekanisme check and balance, untuk pemerintahan daerah sebagai perwujudan asas desentralisasi, untuk mengelola keuangan daerah pemerintah daerah dalam kepemilikan yang dipisahkan. bidang moneter, yang meliputi dan mengedarkan uang, yang pelaksanaannya diatur dengan undang-undang. Untuk mencapai kestabilan nilai tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan mengatur dan menjaga keuangan pada adalah Chief Financial Officer (CFO) Indonesia, sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakikatnya adalah Chief Operational Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan. Prinsip ini perlu dilaksanakan secara konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagian wewenang dan serta mendorong upaya
peningkatan
profesionalisme dalam
penyelenggaraan tugas
pemerintahan. Menteri keuangan selaku pengelola fiskal bertanggung jawab terhadap fungsi-fungsi: pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan, administrasi kepabeanan, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan. Kewenangan presiden terhadap pengelolaan keuangan negara yang dilimpahkan kepada pejabat negara, meliputi kewenangan yang bersifat umum yang timbul dari pengurusan umum, dan kewenangan yang bersifat khusus yang timbul dari pengurusan khusus. Kewenangan yang bersifat umum meliputi kewenangan untuk: Menetapkan Arah dan Kebijakan Umum (AKU); Menetapkan strategi dan prioritas dalam pengelolaan APBN, antara lain menetapkan: pedoman
39
pelaksanaan dan pertanggungjawaban APBN, pedoman penyusunan rencana kerja kementerian negara/lembaga, gaji dan tunjangan, pedoman pengelolaan penerimaan negara. Kewenangan yang bersifat khusus meliputi kewenangan membuat keputusan/kebijakan teknis berkaitan pengelolaan APBN, antara lain menetapkan: keputusan sidang kabinet di bidang pengelolaan APBN, keputusan rincian APBN, keputusan dana perimbangan, dan penghapusan aset dan piutang Negara. 4. Penyusunan dan Penetapan APBN Di Indonesia, penyusunan Rancangan Undang-undang APBN dimulai dengan penyampaian Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA-KL) dari satuan kerja-satuan kerja pada kementerian negara/lembaga. RKAKL disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai, disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran berjalan. Rencana kerja dan anggaran tersebut disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN. Hasil pembahasan rencana kerja dan anggaran disampaikan kepada Menteri Keuangan sebagai bahan penyusunan Rancangan Undang-undang tentang APBN tahun berikutnya. Proses ini dikenal dengan bottom up system, yaitu proses penyusunan anggaran yang dimulai dari satuan kerja pada semua instansi pemerintah untuk digabungkan menjadi anggaran pemerintah pusat, secara berjenjang melalui kantor wilayah (jika ada), dan kantor pusat kementerian negara/lembaga. Proses ini digunakan untuk menyusun rancangan undang-undang tentang APBN. Pemerintah Pusat mengajukan Rancangan Undang-undang tentang APBN, disertai nota keuangan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat pada bulan Agustus tahun sebelumnya. Rancangan Undang-undang tentang APBN yang
40
diajukan Pemerintah dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Apabila RUU APBN telah mendapat persetujuan dari DPR dan disahkan menjadi undang-undang, selanjutnya dijabarkan dalam dokumen otorisasi berupa Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) untuk masing-masing satuan kerja. Proses ini dikenal dengan top down system, merupakan kebalikan dari proses bottom up system, yaitu proses penyusunan anggaran yang dimulai dari pemerintah pusat untuk dialokasikan menjadi anggaran kementerian negara/lembaga dalam bentuk DIPA untuk masing-masing satuan kerja instansi pemerintah. Proses ini digunakan setelah rancangan undang-undang tentang APBN yang disusun oleh pemerintah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat dan disahkan menjadi Undang-undang APBN. DIPA memuat target penerimaan pada masing-masing satuan kerja dan alokasi dana yang disediakan untuk membiayai pelaksanaan tugas dan fungsi instansi pemerintah/satuan kerja tersebut. DIPA inilah yang menjadi dasar bagi satuan kerja pada kementerian negara/lembaga dalam rangka pelaksanaan APBN.
Walaupun dalam penyusunan APBN dimulai dengan sistem bottom up, yakni dari setiap satuan kerja pada kementerian negara/lembaga, dalam pelaksanaan APBN masih dijumpai adanya pungutan
atas
pelayanan
yang
diberikan
oleh
kementerian
negara/lembaga yang tidak tertuang dalam dokumen DIPA. Pungutan pungutan tersebut dikelola di luar mekanisme APBN, artinya tidak disetorkan ke rekening Kas Negara, tidak dilaporkan sebagai penerimaan negara, dan digunakan langsung tanpa melalui mekanisme pelaksanaan pembayaran atas beban APBN. Dalam hal pungutan di luar sektor pajak, yang dikenal dengan penerimaan negara bukan pajak (PNBP), secara
41
umum diatur dengan Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak31. Untuk melaksanakan undang-undang ini, Pemerintah telah menetapkan beberapa peraturan pemerintah.
Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN/APBD dalam undang-undang ini meliputi penegasan tujuan dan fungsi penganggaran pemerintah, penegasan peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan
dan
penetapan
anggaran,
pengintegrasian
sistem
akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran, penyempurnaan klasifikasi anggaran, penyatuan anggaran, dan penggunaan kerangka pengeluaran jangka menengah dalam penyusunan anggaran. Anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan
pertumbuhan
dan
stabilitas
perekonomian
serta
pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945. Sehubungan dengan itu, dalam undang-undang ini disebutkan bahwa belanja negara/belanja daerah dirinci sampai dengan unit 31
Muhammad Djafar Saidi dan Rohana Huseng berpendapat bahwa Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tidak boleh diterima sebagai dasar hukum operasional bagi penerimaan negara bukan pajak karena mengandung cacat yuridis sehingga harus ditinjau kembali. Pendapat ini didasarkan pada analisis terhadap konsiderans dalam hal mengingat (dasar hukum) yang dicantumkan dalam Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997, yaitu Pasal 23 ayat (2) UUD 1945, padahal dalam ayat ini hanya menyebut “segala pajak” untuk keperluan negara berdasarkan undang-undang. Pengertian dari “segala pajak” tidak mencakup penerimaan negara bukan pajak yang diatur dalam Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997. Dasar pembenaran bagi negara untuk melakukan pungutan berupa penerimaan negara bukan pajak adalah Penjelasan Pasal 23 ayat (2) UUD 1945 bahwa pajak dan lain-lain harus ditetapkan dengan undang-undang. Mereka berpandapat, pada hakikatnya Penjelasan Pasal 23 ayat (2) UUD 1945 bukan merupakan norma hukum. Baca analisis selengkapnya dalam buku yang berjudul “Hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak.” Muhammad Djafar Saidi dan Rohana Huseng, Hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak, (Jakarta: Rajawali Pers, 2008), hal. 20--22.
42
organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antarunit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja harus mendapat persetujuan DPR/DPRD. Masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya memperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis prestasi kerja. Mengingat bahwa sistem anggaran berbasis prestasi kerja /hasil memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah, perlu dilakukan
penyatuan
sistem
akuntabilitas
kinerja
dalam
sistem
penganggaran dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah. Dengan penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga/perangkat daerah tersebut dapat terpenuhi sekaligus kebutuhan akan anggaran berbasis
prestasi
kerja
dan
pengukuran
akuntabilitas
kinerja
kementerian/lembaga/perangkat daerah yang bersangkutan. Sejalan dengan upaya untuk menerapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik, perlu pula dilakukan perubahan klasifikasi anggaran agar sesuai dengan klasifikasi yang digunakan secara internasional. Perubahan dalam pengelompokan transaksi pemerintah tersebut dimaksudkan untuk memudahkan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja, memberikan gambaran yang objektif dan proporsional mengenai kegiatan pemerintah, menjaga konsistensi dengan standar akuntansi sektor publik, serta memudahkan penyajian dan meningkatkan kredibilitas statistik keuangan pemerintah. Selama ini anggaran belanja pemerintah dikelompokkan atas anggaran
belanja
rutin
dan
anggaran
belanja
pembangunan.
Pengelompokan dalam anggaran belanja rutin dan anggaran belanja
43
pembangunan yang semula bertujuan untuk memberikan penekanan pada arti pentingnya pembangunan dalam pelaksanaannya telah menimbulkan penyimpangan
peluang
terjadinya
anggaran.
duplikasi,
Sementara
itu,
penumpukan, penuangan
dan
rencana
pembangunan dalam suatu dokumen perencanaan nasional lima tahunan yang ditetapkan dengan undang-undang dirasakan tidak realistis dan semakin tidak sesuai dengan dinamika kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dalam era globalisasi. Perkembangan dinamis dalam penyelenggaraan pemerintahan membutuhkan sistem perencanaan fiskal yang terdiri dari sistem penyusunan anggaran tahunan yang dilaksanakan sesuai dengan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) sebagaimana dilaksanakan di kebanyakan negara maju.
Walaupun anggaran dapat disusun dengan baik, jika proses penetapannya terlambat akan berpotensi menimbulkan masalah dalam pelaksanaannya. Oleh karena itu, dalam undang-undang ini diatur secara jelas mekanisme pembahasan anggaran tersebut di DPR/DPRD, termasuk pembagian tugas antara panitia/komisi anggaran dan komisi-komisi pasangan kerja kementerian negara/lembaga/perangkat daerah di DPR/DPRD.
5. Hubungan Kelembagaan atas Keuangan Negara Sejalan dengan semakin luas dan kompleksnya kegiatan pengelolaan keuangan negara, perlu diatur ketentuan mengenai hubungan keuangan antara pemerintah dan lembaga-lembaga infra/supranasional. Ketentuan tersebut meliputi hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral, pemerintah daerah, pemerintah asing, badan/lembaga asing, serta hubungan keuangan antara pemerintah dan perusahaan negara,
44
perusahaan daerah, perusahaan swasta dan badan pengelola dana masyarakat. Dalam hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral ditegaskan bahwa pemerintah pusat dan bank sentral berkoordinasi dalam penetapan dan pelaksanaan kebijakan fiskal dan moneter. Dalam hubungan dengan pemerintah daerah, undang-undang ini menegaskan adanya kewajiban pemerintah pusat mengalokasikan dana perimbangan kepada pemerintah daerah. Selain itu, undang-undang ini mengatur pula perihal penerimaan pinjaman luar negeri pemerintah. Dalam hubungan antara pemerintah dan perusahaan negara, perusahaan daerah, perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat ditetapkan bahwa pemerintah dapat memberikan pinjaman/hibah/ penyertaan
modal
kepada
dan
menerima
pinjaman/hibah
dari
perusahaan negara/daerah setelah mendapat persetujuan DPR/DPRD.
6. Pelaksanaan APBN dan APBD Setelah APBN ditetapkan secara rinci dengan undang-undang, pelaksanaannya dituangkan lebih lanjut dengan keputusan Presiden sebagai pedoman bagi kementerian negara/lembaga dalam pelaksanaan anggaran. Penuangan dalam keputusan Presiden tersebut terutama menyangkut hal-hal yang belum dirinci di dalam undang-undang APBN, seperti alokasi anggaran untuk kantor pusat dan kantor daerah kementerian negara/lembaga, pembayaran gaji dalam belanja pegawai, dan pembayaran untuk tunggakan yang menjadi beban kementerian negara/lembaga. Selain itu, penuangan dimaksud meliputi pula alokasi dana perimbangan untuk provinsi/kabupaten/kota dan alokasi subsidi sesuai dengan keperluan perusahaan/badan yang menerima.
45
Untuk
memberikan
informasi
mengenai
perkembangan
pelaksanaan APBN/APBD, pemerintah pusat/pemerintah daerah perlu menyampaikan laporan realisasi semester pertama kepada DPR/DPRD pada akhir Juli tahun anggaran yang bersangkutan. Informasi yang disampaikan
dalam
laporan
pelaksanaan
APBN/APBD
tersebut
semester
menjadi
pertama
bahan
dan
evaluasi
penyesuaian/
perubahan APBN/APBD pada semester berikutnya. Ketentuan mengenai pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD ditetapkan tersendiri dalam undang-undang yang mengatur perbendaharaan negara mengingat lebih banyak menyangkut hubungan administratif antarkementerian negara/lembaga di lingkungan pemerintah.
7. Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara Salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum. Dalam
undang-undang
ini
ditetapkan
bahwa
laporan
pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD disampaikan berupa laporan keuangan yang setidak-tidaknya terdiri dari laporan realisasi anggaran, neraca, laporan arus kas dan catatan atas laporan keuangan yang disusun sesuai dengan standar akuntansi pemerintah. Laporan keuangan pemerintah pusat yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan, demikian pula laporan keuangan pemerintah daerah yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPRD selambat-
46
lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan. Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan keuangan negara menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota selaku pengguna anggaran/pengguna barang bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan
yang
ditetapkan
dalam
Undang-undang
tentang
APBN/Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi manfaat/hasil (outcome).
Sedangkan
Pimpinan
unit
organisasi
kementerian
negara/lembaga bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Undang-undang tentang APBN, demikian pula Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi barang dan/atau jasa yang disediakan (output). Sebagai konsekuensinya, dalam undang-undang ini diatur sanksi yang berlaku bagi
menteri/pimpinan
lembaga/gubernur/bupati/walikota,
serta
Pimpinan unit organisasi kementerian negara/lembaga/Satuan Kerja Perangkat
Daerah
yang
terbukti
melakukan
penyimpangan
kebijakan/kegiatan yang telah ditetapkan dalam UU tentang APBN /Peraturan
Daerah
tentang
APBD.
Ketentuan
sanksi
tersebut
dimaksudkan sebagai upaya preventif dan represif, serta berfungsi sebagai
jaminan
atas
ditaatinya
Undang-undang
tentang
APBN/Peraturan Daerah tentang APBD yang bersangkutan. Selain itu perlu ditegaskan prinsip yang berlaku universal bahwa barang siapa yang diberi wewenang untuk menerima, menyimpan dan membayar atau menyerahkan uang, surat berharga atau barang milik negara bertanggungjawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi dalam pengurusannya. Kewajiban untuk mengganti kerugian keuangan negara oleh para pengelola keuangan negara dimaksud merupakan unsur pengendalian intern yang andal.
47
B. Penerimaan Negara 1. Penerimaan Negara Berupa Pajak dan Jenis-jenisnya Pembukaan Undang-Undang Dasar (UUD) Negara Republik Indonesia Tahun l945 yang di dalam alinea ke-empatnya memuat tujuan nasional
bangsa
Indonesia,
yaitu
:
untuk
membentuk
suatu
pemerintahan negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; dan untuk memajukan kesejahteraan umum; mencerdaskan kehidupan bangsa; dan ikut serta melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah kemerdekaan kebangsaan Indonesia di dalam suatu undang-undang dasar negara, yang terbentuk dalam suatu susunan negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan kepada Pancasila. Pancasila merupakan jiwa dan kepribadian
bangsa
Indonesia
yang
menjadi
landasan
dalam
mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh warga negara Indonesia, demikian pula negara Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945, menjamin potensi, harkat dan martabat setiap warga negara sesuai dengan hak asasi manusia. Pembangunan nasional sebagai bentuk perwujudan tujuan nasional bangsa Indonesia membutuhkan dana pembangunan yang diperoleh dari sumber penerimaan negara yang berupa pajak maupun penerimaan Negara bukan pajak. Untuk itu, warga negara mempunyai kewajiban untuk membayar pajak atau pungutan negara bukan pajak sebagai bentuk ketaatannya terhadap negara. Setiap warga negara mempunyai hak dan kewajiban yang sama, karena warga negara merupakan unsur yang hakiki dan unsur pokok dari suatu negara yang memiliki hak dan kewajiban yang harus dilindungi dan dijamin pelaksanaannya. Mengingat warga negara merupakan suatu status yang sangat penting bagi seseorang, hal ini dikarenakan adanya
48
konsekuensi hukum yang luas, baik dalam bidang hukum privat maupun hukum publik, termasuk adanya hak dan kewajiban yang harus dipenuhi sebagai warga Negara yaitu salah satunya adalah penarikan pajak dan penerimaan negara bukan pajak sebagai modal dasar dalam melakukan pembangunan itu sendiri. Meskipun penerimaan perpajakan dan penerimaan bukan pajak, bukan satu-satunya modal pembangunan yang dimasukkan dalam keuangan Negara tetapi penerimaan dari sektor ini cukup signifikan dalam pelaksanaan pembangunan. Oleh karenanya pengelolaan terhadap sektor pajak menjadi sangat penting, termasuk juga penerimaan bukan pajak. Pajak merupakan salah satu usaha yang dilakukan oleh pemerintah
untuk
memperoleh
atau
mendapatkan
dana
dari
masyarakat. Dana tersebut digunakan untuk membiayai kepentingan umum. Pajak merupakan pungutan wajib atau dipaksakan kepada rakyat. Ada beberapa definisi pajak yang diungkapkan oleh para ahli, antara lain: Menurut Prof. Dr. Rochmat Soemitro, S.H., “pajak adalah iuran kepada kas negara berdasarkan undang-undang (yang dapat dipaksakan) dengan tidak mendapat jasa timbal balik (kontraprestasi) yang langsung dapat ditujukan, dan yang digunakan untuk membayar pengeluaran umum” (Mardiasmo, 2003). Menurut S.I Djajadiningrat “Pajak sebagai suatu kewajiban menyerahkan sebagian dari kekayaan ke kas negara yang disebabkan suatu keadaan, kejadian, dan perbuatan yang memberikan kedudukan tertentu, tetapi bukan sebagai hukuman, menurut peraturan yang ditetapkan pemerintah serta dapat dipaksakan, tetapi tidak ada jasa timbal balik dari negara secara langsung, untuk memelihara kesejahteraan secara umum” (Resmi, 2008). Menurut
49
Rimsky K Judisseno, “pajak merupakan suatau kewajiban kenegaraan berupa pengabdian serta peran aktif warga negara dan anggota masyarakat lainnya untuk membiayai keperluan negara berupa pembangunan nasional yang pelaksanaannya diatur dalam undangundang dan peraturan untuk tujuan kesejahteraan bangsa dan negara” (Judisseno, 2005:). Dari defenisi di atas dapat disimpulkan bahwa pajak : 1.
Merupakan Iuran rakyat kepada negara yang dipungut oleh negara kepada warga negara.
2.
Dipungut berdasarkan Undang-undang Pajak dengan kekuatan Undang-undang serta aturan pelaksanaannya.
3.
Tanpa ada kontraprestasi langsung dalam pembayaran pajak para pembayar tidak memperoleh kontraprestasi atau jasa timbal balik secara langsung.
4.
Digunakan untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran negara, yang bila dari pemasukannya masih terdapat surplus, digunakan untuk membiayai public investment.
Atas pengertian sebagaimana dikemukakan di atas, pajak memiliki fungsi yang sangat penting dalam pembiayaan negara. Dan, fungsi utama pajak dapat dibedakan menjadi dua, yaitu fungsi anggaran (budgetair) dan fungsi mengatur (regulerend). 1.
Fungsi Anggaran (Budgetair) Pajak berfungsi untuk memasukkan uang sebanyak-banyaknya ke kas Negara. Pajak digunakan sebagai instrumen untuk menarik dana dari masyarakat dan dimasukkan sebagai anggaran yang dapat digunakan untuk membiayai jalannya roda pemerintahan dan pembangunan. Hampir semua Negara menarik pajak dari masyarakat sebagai wujud kegotongroyongan masyarakat dalam pembiayaan Negara.
50
Demikian juga Indonesia. Kalau dahulu tumpuan pendanaan berasal dari migas dan pinjaman luar negeri, tetapi sekarang tumpuannya bergeser ke pajak. Pajak merupakan sumber penerimaan Negara paling dominan. Saat ini fungsi mengumpulkan dana sebanyak-banyaknya ini diemban oleh Direktorat Jenderal Pajak (DJP). Instansi ini diberi amanah untuk mengemban tugas mengumpulkan dana sebanyakbanyaknya. Untuk itu, tiap tahun dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) selalu dipasang target besarnya jumlah pajak yang harus dihimpun dalam satu tahun. Target ini senantiasa meningkat jumlahnya dari tahun ke tahun.
2.
Fungsi Mengatur (Regulerend) Di samping mempunyai fungsi untuk mengisi kas Negara, pajak juga mempunyai fungsi untuk mengatur kehidupan masyarakat. Pajak dipergunakan sebagai alat untuk mengatur perekonomian Negara. Biasanya fungsi mengatur ini akan kontradiktif dengan fungsi anggaran. Untuk menjalankan fungsi mengatur ini, Pemerintah biasanya
insentif
berupa
kemudahan-kemudahan
kepada
masyarakat tertentu, sehingga akan mengurangi penerimaan pajak. Untuk melaksanakan fungsi mengatur ini, Pemerintah dapat melakukannya melalui dua cara, yaitu: a. Insentif Untuk mendukung kegiatan ekonomi tertentu, pemerintah dapat memberikan insentif berupa kemudahan-kemudahan kepada
wajib
pajak
dalam
menjalankan
kewajiban
perpajakannya. Misalnya seperti : 1) Untuk
mendorong
Ekspor,
maka
pemerintah
mengenakan tarif PPN 0% terhadap ekspor barang.
51
2) Untuk menarik investor untuk berinvestasi, pemerintah memberikan
insentif
Pajak
Penghasilan
berupa
pengurangan penghasilan neto 3) Untuk mendorong kegiatan sektor usaha tertentu, pemerintah membebaskan PPN Impor atas impor barang modal 4) Untuk mendorong berkembangnya industry tertentu, pemerintah membebaskan pengenaan Bea Masuk atas impor bahan baku 5) Untuk menstabilkan harga minyak goring di dalam negeri, pemerintah menanggung PPN atas penyerahan minyak goring b. Disinsentif Berlawanan dengan insentif, disinsentif ini dikenakan terhadap produk-produk
tertentu
yang
memang
diniatkan
untuk
dihambat perkembangannya. Misalnya: 1) Untuk menghambat kenaikan jumlah orang merokok, maka cukai atas rokok dinaikkan. 2) Untuk membatasi dan mengendalikan pemakaian barang mewah tertentu, pemerintah mengenakan PPn. BM yang tinggi. Saat ini fungsi mengatur lebih banyak dilaksanakan oleh instansi Badan Kebijakan Fiskal.
Selain fungsi sebagaimana digambarkan di atas, pajak juga dapat diklasifikasikan. Klasifikasi tersebut dibagi sesuai dengan sifat, golongan, dan lembaga yang memungutnya. Beberapa pengklasifikasian jenis pajak yang sesuai dengan sifatnya adalah :
52
a.
Pajak Subjektif, yaitu pajak yang didasarkan atas keadaan subjeknya yaitu pada diri Wajib pajak. Yang termasuk dalam kategori ini yaitu: Pajak Penghasilan (PPh), pengenaan pajaknya memperhatikan diri Wajib Pajak sebagai penerima penghasilan.
b.
Pajak Objektif, yaitu pajak yang didasarkan atas keadaan obyeknya tanpa memperhatikan Subjeknya. Yang termasuk dalam kategori ini yaitu: Pajak Pertambahan Nilai (PPN), yang mana dikenakan atas pertambahan nilai suatu barang (objek) bukan pada penjualnya (subjek); Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), yang mana dikenakan atas keadaan tanah dan bangunan (obyek) bukan pada pemiliknya (subjek).
Adapun
pengklasifikasian
pajak
yang
diatur
berdasar
golongannya adalah : a.
Pajak Langsung, yaitu pajak yang dikenakan langsung kepada Wajib Pajak yang berangkutan dan tidak dapat dilimpahkan kepada pihak lain.Yang termasuk dalam kategori ini yaitu: Pajak Penghasilan (PPh), pengenaan pajaknya langsung kepada penerima penghasilan sebagai wajib pajak, dan tidak dapat dilimpahkan kepada wajib pajak lain.
b.
Pajak tidak Langsung, yaitu pajak yang pengenaannya dilimpahkan kepada pihak lain.Yang termasuk dalam kategori ini yaitu: Pajak Pertambahan Nilai (PPN), pengenaan pajaknya bukan kepada penjual yang seharusnya sebagai Wajib pajak, tetapi dikenakan kepada pembeli (pihak lain).
53
Sedangkan jenis pajak yang dibagi menurut lembaga yang memungutnya adalah : 1.
Pajak Negara/Pusat, yaitu pajak pemerintah
pusat
yang
yang
digunakan
dipungut
untuk
oleh
membiayai
pengeluaran Negara. Yang termasuk kategori ini yaitu:Pajak Penghasilan (PPh), Pajak Pertambahan Nilai (PPN dan PPnBM) 2.
Pajak Daerah, yaitu pajak yang dipungut oleh Pemberintah dan digunakan untuk membiayai pengeluaran daerah. Pajak Daerah dipisahkan menjadi 2 (dua): Pajak Provinsi yaitu
Pajak
Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air, Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air, Pajak Bahan
Bakar
Kendaraan
Kendaraan
Bermotor;
Pajak
Kabupaten/Kota yaitu Pajak Hotel dan Restoran, Pajak Hiburan, Pajak Reklame.
Melihat
akan
pentingnya
pajak
dalam
pelaksanaan
pembangunan, maka pembayaran pajak menjadi wajib hukumnya bagi setiap warga Negara. Pembayaran pajak merupakan perwujudan dari kewajiban kenegaraan dan peran serta Wajib Pajak untuk secara langsung dan bersama-sama melaksanakan kewajiban perpajakan untuk pembiayaan negara dan pembangunan nasional. Sesuai falsafah undang-undang perpajakan, membayar pajak bukan hanya merupakan kewajiban, tetapi merupakan hak dari setiap warga Negara untuk ikut berpartisipasi dalam bentuk peran serta terhadap pembiayaan negara dan pembangunan nasional. Tanggung jawab atas kewajiban pembayaran pajak, sebagai pencerminan kewajiban kenegaraan di bidang perpajakan berada pada anggota masyarakat sendiri untuk memenuhi kewajiban tersebut. Hal
54
tersebut sesuai dengan sistem self assessment yang dianut dalam Sistem Perpajakan Indonesia. Urgensi pajak bagi kelangsungan pembangunan tak lagi disangsikan. Karena itu wajar jika pemerintah terus berupaya menggali berbagai potensi tax coverage (lingkup/cakupan pajak) sekaligus menekankan tax compliance (kepatuhan pajak) dari masyarakat. Namun demikian, kepatuhan pajak yang bersumber dari kesadaran masyarakat terhadap penunaian kewajiban membayar pajak itu tentu bukan sesuatu yang berdiri sendiri. Berbagai persoalan perpajakan yang kerap muncul, baik yang bersumber dari wajib pajak (masyarakat), aparatur pajak (fiscus), maupun yang bersumber dari sistem perpajakan itu sendiri menunjukkan bahwa persoalan pajak merupakan hal yang kompleks. Oleh karena itu, penanganannya perlu diupayakan secara sinergis dan komprehensif.
2. Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) Sejalan dengan meningkatnya pembangunan nasional di segala bidang, terdapat banyak bentuk penerimaan negara di luar penerimaan perpajakan. Penerimaan perpajakan meliputi penerimaan yang berasal dari Pajak Penghasilan, Pajak Pertambahan Nilai dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah, Bea Masuk, Cukai, Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Meterai, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, dan penerimaan lainnya yang diatur dengan peraturan perundang undangan di bidang perpajakan. Selain itu, penerimaan negara yang berasal dari minyak dan gas bumi, yang di dalamnya terkandung unsur pajak dan royalti, diperlakukan sebagai penerimaan perpajakan, mengingat unsur pajak lebih dominan. Dengan demikian pengertian, Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) mencakup segala penerimaan pemerintah pusat di luar
55
penerimaan perpajakan tersebut32. Dalam Pasal 1 butir 1 UU Nomor 20 Tahun 1997, definisi Penerimaan Negara Bukan Pajak adalah seluruh penerimaan Pemerintah pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) merupakan salah satu sumber pendapatan negara. Dalam upaya pencapaian tujuan nasional sebagaimana termaktub dalam Undang-undang Dasar 1945, Pemerintah menyelenggarakan kegiatan pemerintahan dan pembangunan nasional. Oleh karena itu, peranan PNBP dalam pembiayaan kegiatan dimaksud penting dalam peningkatan kemandirian bangsa dalam pembiayaan Negara dan pembangunan33. Dengan berpegang teguh pada prinsip kepastian hukum, keadilan dan kesederhanaan, maka arah dan tujuan perumusan Undang-undang Penerimaan Negara Bukan Pajak adalah34: a.
menuju kemandirian bangsa dalam pembiayaan Negara dan pembiayaan pembangunan melalui optimalisasi sumber-sumber Penerimaan Negara Bukan Pajak dan ketertiban administrasi pengelolaan Penerimaan Negara Bukan Pajak serta penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak ke Kas Negara;
b.
lebih memberikan kepastian hukum dan keadilan bagi masyarakat berpartisipasi dalam pembiayaan pembangunan sesuai dengan manfaat
yang
dinikmatinya
dari
kegiatan-kegiatan
yang
menghasilkan Penerimaan Negara Bukan Pajak; c.
menunjang kebijaksanaan Pemerintah dalam rangka meningkatkan pertumbuhan ekonomi, pemerataan pembangunan dan hasilhasilnya serta investasi di seluruh wilayah Indonesia;
32
Indonesia, Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1997 Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3687); PenjelasanUmum. 33 Ibid. 34
Ibid,.
56
d.
menunjang upaya terciptanya aparat Pemerintah yang kuat, bersih dan berwibawa, penyederhanaan prosedur dan pemenuhan kewajiban, peningkatan tertib administrasi keuangan dan anggaran Negara, serta peningkatan pengawasan.
Dasar hukum mengenai jenis dan tarif penerimaan Negara bukan pajak jumlahnya sangat banyak karena dinamis
dan
pengaturannya
perkembangannya sangat
didelegasikan
kepada
peraturan
pemerintah. Oleh karena itu, khusus mengenai jenis dan tarif penerimaan negara bukan pajak, akan dicantumkan beberapa peraturan pemerintah saja. a.
Undang-undang Dasar 1945 Pasal 23A Pasal 23A UUD 1945 setelah Perubahan Keempat berbunyi: “Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang.” Pasal ini menggantikan Pasal 23 ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi: “Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara berdasarkan undangundang.” Penjelasan Pasal 23 ayat (2) Undang undang Dasar 1945, antara lain, menegaskan bahwa segala tindakan yang menempatkan beban kepada rakyat seperti pajak dan lain-lainnya, harus ditetapkan dengan undang-undang, yaitu dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, penerimaan Negara di luar penerimaan perpajakan, yang menempatkan beban kepada rakyat, juga harus didasarkan pada Undangundang35.
35
Ibid.
57
b. Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1997 Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3687)
c.
Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 1997 tentang Jenis dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1997 Nomor 57, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3694) sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 52 Tahun 1998 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 1997 tentang Jenis dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1998 Nomor 85, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3760)
d. Peraturan Pemerintah Nomor 73 Tahun 1999 tentang Tata Cara Penggunaan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Bersumber dari Kegiatan Tertentu (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 136, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3871)
e.
Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 2010 tentang Jenis dan Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berlaku pada Badan Pertanahan Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2010 Nomor 18, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5100)
f.
Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2004 tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berlaku pada Departemen Agama (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
58
2004 Nomor 149, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4455)
g.
Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2004 tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berlaku pada Lembaga Ilmu
Pengetahuan
Indonesia
(Lembaran
Negara
Republik
Indonesia Tahun 2004 Nomor 11, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4361)
h. Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 2003 tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berlaku pada Kantor Kementerian Lingkungan Hidup (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 81, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4304)
i.
Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2001 tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berlaku pada Badan Standarisasi Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 96, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4121).
Sejalan dengan meningkatnya pembangunan nasional di segala bidang, terdapat banyak bentuk penerimaan negara di luar penerimaan perpajakan. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak Pasal 2 ayat (1) mengelompokkan Penerimaan Negara Bukan Pajak sebagai berikut: a.
penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah;
b.
penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam;
59
c.
penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan;
d.
penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah;
e.
penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi;
f.
penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah;
g.
penerimaan lainnya yang diatur dalam Undang-undang tersendiri.
Pengaturan selanjutnya, kecuali jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang ditetapkan dengan undang-undang, jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang tercakup dalam kelompok Penerimaan Negara Bukan Pajak ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Demikian juga dengan jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang belum tercakup dalam kelompok Penerimaan Negara Bukan Pajaktersebut ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah36. Sebagai pelaksanaan ketentuan mengenai penetapan jenis dan penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak dalam Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak untuk pertama kalinya diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 1997 tentang Jenis dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak ke Kas Negara37. Penetapan PP Nomor 22 Tahun 1997 merupakan langkah penertiban, sesuai dengan tujuan Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak, sehingga jenis dan besarnya pungutan yang menjadi sumber penerimaan tersebut tidak
36
Ibid., Pasal 2 ayat (2) dan ayat (3).
37
Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Jenis dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak ke Kas Negara, PP Nomor 22 Tahun 1997, Konsiderans.
60
malahan menambah beban bagi masyarakat dan pembangunan itu sendiri38. Dalam PP Nomor 22 Tahun 1997, jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak dibedakan menjadi dua, yaitu jenis-jenis PNBP yang berlaku umum dan jenis-jenis PNBP yang berlaku khusus pada suatu kementerian negara/lembaga (bersifat fungsional). Jenis-jenis PNBP yang berlaku umum pada semua kementerian negara/lembaga meliputi39: a.
Penerimaan kembali anggaran (sisa anggaran rutin dan sisa anggaran pembangunan).
b.
Penerimaan hasil penjualan barang/kekayaan negara.
c.
Penerimaan hasil penyewaan barang/kekayaan negara.
d.
Penerimaan hasil penyimpanan uang negara (jasa giro).
e.
Penerimaan ganti rugi atas kerugian negara (tuntutan ganti rugi dan tuntutan perbendaharaan).
f.
Penerimaan
denda
keterlambatan
penyelesaian
pekerjaan
pemerintah. g.
Penerimaan dari hasil penjualan dokumen lelang.
Adapun jenis-jenis PNBP yang bersifat fungsional hanya terdapat pada kementerian negara/lembaga tertentu sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya,
sehingga
jenis-jenis
PNBP
antara
kementerian
negara/lembaga yang satu dengan yang lain berbeda-beda. Seiring dengan semakin beragamnya jenis pelayanan yang dibutuhkan oleh masyarakat maupun dalam rangka mengoptimalkan Penerimaan Negara Bukan Pajak guna menunjang pembangunan nasional, jenis-jenis penerimaan negara bukan pajak juga semakin bertambah.
38
Ibid., Penjelasan Umum.
39
Ibid., Lampiran I.
61
Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 khususnya pasal 23 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945 antara lain menegaskan bahwa segala tindakan yang menempatkan beban kepada rakyat seperti pajak dan lain-lain, harus ditetapkan dengan Undang-Undang, yaitu dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat40. Oleh karena itu, penerimaan negara di luar penerimaan perpajakan, yang menetapkan beban rakyat, juga harus didasarkan pada Undang-Undang. Ketentuan perundangundangan
sebagai
landasan
penyelenggaraan
dan
pengelolaan
Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang berlaku selama ini meliputi berbagai ragam dan tingkatan peraturan sehingga belum sepenuhnya mencerminkan kepastian hukum41. Pada saat ini Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan
Negara
Bukan
Pajak
menjadi
landasan
dalam
pengoperasionalan PNBP. Undang-Undang Nomor 20 tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak menentukan adanya 7 (tujuh) jenis penerimaan (PNBP) yaitu42: a.
Penerimaan yang bersumber dari Pengelolaan Dana Pemerintah, yang terdiri dari penerimaan Jasa dan Giro; dan Penerimaan Sisa Anggaran Pembangunan (SIAP) dan Sisa Anggaran Rutin (SIAR);
b.
Penerimaan dari Pemanfaatan Sumber Daya Alam, yang terdiri dari: 1) Royalty di bidang perikanan; 2) Royalty bidang Kehutanan;
40
Lihat UUD NRI, Penjelasan Pasal 23 ayat (2).
41
Dengan beragamnya bentuk pengaturandalam penerimaan Negara selain pajak, urgensi mengenai hal khusus seperti pengelolaan Penerimaan Negara Bukan Pajak hendaknya perlu dilakukan regulasi yang dapat menjamin kepastian hukum.
42
Lihat : Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak Pasal 2
62
3) Royalty bidang Pertambangan, kecuali Minyak dan Gas Bumi (MIGAS)
karena
sudah
diatur
oleh
Undang-Undang
PajakPenghasilan. Adapun yang dimaksud dengan Royalty adalah pembayaran yang diterima oleh negara sehubungan dengan izin atau fasilitas tertentu dari negara kepada pihak lain untuk memanfaatkan atau mengolah kekayaan negara, misalnya royalty di bidang kehutanan. c.
Penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, yang terdiri dari : 1) Bagian laba pemerintah; 2) Hasil penjualan saham pemerintah ; dan 3) Deviden. Adapun yang dimaksud dengan deviden adalah pembayaran berupa keuntungan yang diterima oleh negara atau orang/badan tertentu sehubungan dengan keikutsertaan mereka selaku pemegang saham dalam suatu perusahaan.
d.
Penerimaan negara dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan pemerintah yang terdiri dari : 1) pelayanan pendidikan; 2) pelayanan kesehatan; 3) pemberian hak paten, hak cipta dan hak merk; 4) pemberian visa dan paspor, termasuk paspor haji.
e.
Penerimaan Berdasarkan Putusan Pengadilan, yang terdiri dari: 1) lelang barang; 2) denda ; dan 3) hasil rampasan yang diperoleh dari hasil kejahatan.
f.
Penerimaan berupa Hibah, baik dari dalam negeri maupun dari luar negeri; dan
g.
Penerimaan lainnya yang diatur dengan Undang-Undang tersendiri Ketujuh jenis penerimaan di atas merupakan obyek dari
63
Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang merupakan penerimaan dari departemen dan lembaga negara yang bersifat insidentil dan pada umumnya belum diatur dalam undang-undang atau Peraturan Daerah (PERDA).
Sistem Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) ditetapkan oleh Instansi Pemerintah dan dihitung sendiri oleh wajib pajak (wajib bayar). Sedangkan yang ditetapkan oleh pemerintah adalah jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang menjadi terutang sebelum wajib bayar menerima manfaat atas kegiatan pemerintah, misalnya jumlah Penerimaan Negara Bukan Pajak ditetapkan oleh pemerintah43. Kebijakan pengelolaan keuangan Negara bertujuan untuk lebih meningkatkan dana yang bersumber dari penerimaan dalam negeri, baik untuk pembiayaan pembangunan maupun pembiayaan rutin, untuk memenuhi tugas-tugas umum operasional pemerintah (anggaran rutin) salah satu komponen penerimaan dalam negeri disamping pajak adalah PNBP yang memberi dampak positif terhadap kinerja dalam upaya memberikan pelayanan kepada masyarakat. Pasal 1 angka 9 UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara mendefinisikan Penerimaan Negara adalah uang yang masuk ke kas negara. Pasal 1 angka 1 UU No. 41 Tahun 2009 tentang APBN 2009 mendefinisikan
Pendapatan
Negara
dan
hibah
adalah
semua
penerimaan negara yang berasal dari penerimaan perpajakan, penerimaan negara bukan pajak, serta penerimaan hibah dari dalam negeri dan luar negeri. Sedangkan dalam UU No 20 Tahun 1997 Tentang
43
Yang dihitung sendiri oleh wajib bayar adalah Penerimaan Negara Bukan Pajak yang menjadi terutang setelah menerima manfaat, seperti pemanfaatan sumber daya alam.
64
Penerimaan Negara Bukan Pajak, PNBP adalah seluruh penerimaan Pemerintah pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. Seperti dikemukakan di atas bahwa 7 (tujuh) kelompok PNBP yang diatur dalam UU No. 20 Tahun 1997 seperti44 : penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah; penerimaan dari pemanfaatan
sumber
daya
alam;
penerimaan
dari
hasil-hasil
pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan; penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah; penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah; dan penerimaan lainnya yang diatur dalam Undang-undang tersendiri, telah ditetapkan dalam PP No. 22 Tahun 1997 yang telah diubah dengan PP No. 52 Tahun 1998 dengan menjabarkan jenis-jenis PNBP yang berlaku umum di semua Departemen dan Lembaga Non Departemen, sebagai berikut : a) Penerimaan kembali anggaran (sisa anggaran rutin dan sisa anggaran pembangunan); b) Penerimaan hasil penjualan barang/kekayaan Negara; c)
Penerimaan hasil penyewaan barang/kekayaan Negara;
d) Penerimaan hasil penyimpanan uang negara (jasa giro); e) Penerimaan ganti rugi atas kerugian negara (tuntutan ganti rugi dan tuntutan perbendaharaan); f)
Penerimaan
denda
keterlambatan
penyelesaian
pekerjaan
pemerintah; dan g)
44
Penerimaan dari hasil penjualan dokumen lelang.
UU No. 20 Tahun 1997, Loc.cit
65
Apabila jenis PNBP belum tercakup dalam jenis-jenis PNBP ini, kecuali yang telah diatur dengan Undang-undang, dapat ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah45. Dalam Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang PNBP ditetapkan bahwa tarif atas jenis PNBP ditetapkan dalam bentuk Undang-undang atau Peraturan Pemerintah yang menetapkan jenis dan tarif PNBP yang bersangkutan. Selain itu, sesuai Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang PNBP diatur bahwa penetapan tarif atas jenis PNBP harus memperhatikan beberapa aspekaspek, sebagai berikut46 : 1.
Dampak pengenaan terhadap masyarakat dan kegiatan usahanya;
2.
Biaya penyelenggaraan kegiatan Pemerintah sehubungan dengan jenis PNBP yang bersangkutan; dan
3.
Aspek keadilan dalam pengenaan beban kepada masyarakat.
Penentuan besaran tarif selain harus memperhatikan aspekaspek tersebut juga harus dilakukan dengan berbagai pendekatan sesuai dengan karakteristik jenis layanan dan kondisi masyarakat (wajib bayar) yang akan menggunakan layanan pemerintah tersebut. Pendekatan tersebut, sebagai berikut : 1.
Pendekatan Zero or Cost Minus Tarif Di dalam pendekatan ini, tarif PNBP yang dikenakan kepada masyarakat adalah nol (gratis) atau lebih rendah dibandingkan dengan biaya penyelenggaraan layanan (baik layanan dalam bentuk barang, jasa atau administratif) yang disediakan Pemerintah. Pengenaan tarif dengan pendekatan ini umumnya diberikan pada
45
Lihat : UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak, Pasal 2 ayat (2).
46
Lihat : Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak Pasal 3 ayat (1).
66
pelayanan publik yang merupakan kebutuhan mendasar bagi masyarakat, antara lain pendidikan dan kesehatan. 2.
Pendekatan Just Cost Tarif Pendekatan Just Cost Tarif merupakan cara penentuan tarif PNBP dengan menyamakan antara tarif dengan biaya penyelenggaraan layanan (baik layanan dalam bentuk barang, jasa atau administratif) yang disediakan Pemerintah. Pengenaan tarif seperti ini umumnya dikenakan atas layanan publik yang bukan merupakan kebutuhan dasar masyarakat, antara lain laboratorium uji mutu dan gedung/balai pertemuan.
3.
Pendekatan Cost Plus Tarif Pendekaran ini diterapkan dengan mengenakan tarif PNBP yang lebih tinggi dibandingkan dengan biaya penyelenggaraan layanan (baik layanan dalam bentuk barang, jasa atau administratif) yang disediakan Pemerintah. Pengenaan tarif seperti ini umumnya dikenakan atas jasa pengaturan dan pelayanan publik tertentu dimana masyarakat memperoleh manfaat yang besar dari layanan yang
diberikan
dan/atau
untuk
melindungi
kelestarian
lingkungan/alam, contoh di bidang pertambangan umum dan kehutanan.
Mengenai
proses
penetapan
tarif
dan
jenis
PNBP
pada
Kementerian/Lembaga secara umum dapat diuraikan sebagai berikut : 1. Pimpinan
kementerian/lembaga
(Instansi
Pemerintah)
menyampaikan usulan tarif atas jenis PNBP yang berlaku pada kementerian/lembaga
yang
bersangkutan
kepada
Menteri
Keuangan. 2. Selanjutnya usulan besaran tarif tersebut dibahas oleh Kementerian Keuangan
bersama
dengan
kementerian/lembaga
yang
67
bersangkutan, Kementerian Hukum dan HAM, serta Sekretariat Negara untuk mendapatkan justifikasi atas tarif yang diusulkan. Selain itu, pembahasan juga bertujuan untuk mempelajari dampak atas pengenaan tarif tersebut terhadap kementerian/lembaga dan masyarakat serta memastikan pelayanan (jenis PNBP) yang diberikan merupakan kewenangan kementerian/lembaga yang bersangkutan. 3. Jenis
dan
tarif
atas
jenis
PNBP
yang
berlaku
pada
kementerian/lembaga hasil pembahasan, disampaikan kepada Menteri Hukum dan HAM melalui surat Menteri Keuangan. 4. Kementerian Hukum dan HAM melakukan harmonisasi dan pembulatan terhadap RPP dimaksud, untuk selanjutnya disampaikan kepada Menteri Keuangan untuk diproses lebih lanjut. 5. Menteri
Keuangan
menyampaikan
kepada
Presiden
untuk
ditetapkan menjadi PP. 6. Setelah PP ditetapkan dan diundangkan, Kementerian/Lembaga wajib memungut dan menyetorkan PNBP yang diperolehnya ke Kas Negara sesuai dengan tarif dalam PP.
68
BAB III PENERAPAN PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK
A. Pemungutan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) 1. Dasar Pengaturan PNBP Tidak dapat dipungkiri bahwa setiap kegiatan organisasi dalam upaya mencapai tujuannya diperlukan adanya dukungan dana, demikian halnya dengan negara. Oleh karena itu, anggaran negara merupakan merupakan urat nadi kehidupan berbangsa dan bernegara. Penyelenggaraan pemerintahan akan sulit dilakukan tanpa adanya dukungan finansial yang memadai. Ada tiga jenis sumber pendapatan negara dalam APBN, yaitu: penerimaan pajak, penerimaan Negara bukan pajak, dan hibah. Dari ketiga sumber pendapatan negara tersebut, dua sumber diantaranya merupakan pungutan negara kepada rakyat yang bersifat mengikat dan memaksa, yaitu penerimaan pajak dan penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Sampai saat ini, penerimaan pajak merupakan sumber pendapatan negara yang paling dominan. Namun kontribusi PNBP bagi pendapatan negara juga dirasakan semakin penting dan layak untuk terus ditingkatkan. Berkenaan dengan penerimaan PNBP, terdapat Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang penerimaan Negara Bukan Pajak yang merupakan dasar hokum bagi pemungutan PNBP dari masyarakat. Dalam Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 ditetapkan jenis-jenis PNBP dan ketentuan tentang pengaturannya secara umum. Dengan ditetapkannya jenis-jenis
PNBP
dalam
undang-undang
berarti
bahwa
terdapat
kesepakatan/persetujuan rakyat untuk dipungut biaya atas pelayanan oleh pemerintah. Kesepakatan rakyat diwujudkan melalui persetujuan anggota Dewan Perwakilan Rakyat yang dipilih oleh rakyat untuk mewakili
69
aspirasinya. Akan tetapi, Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tidak mengatur mengenai besaran tarif dan dasar pengenaan PNBP. Dalam Pasal 23A Undang-undang Dasar 1945 setelah Perubahan Keempat dinyatakan bahwa pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang. Rumusan pasal tersebut menggunakan kata penghubung “dan” untuk menghubungkan antara “pajak” dan “pungutan lain yang bersifat memaksa.” Kaidah Bahasa Indonesia menyatakan bahwa kata penghubung “dan” digunakan untuk merangkai dua hal yang setara/sederajat. PNBP merupakan pungutan negara yang bersifat memaksa kepada rakyat, sama halnya dengan pungutan pajak. Walaupun terdapat perbedaan-perbedaan antara pungutan pajak dan PNBP, namun yang ditekankan dan ditegaskan dalam rumusan pasal tersebut
adalah dalam
hal kesamaan sifat
pungutan dan
peruntukannya, yaitu bersifat memaksa dan untuk keperluan negara. Dengan demikian, kedudukan antara “pajak” dan “pungutan lain yang bersifat memaksa” adalah sederajat. Jadi, baik pajak maupun PNBP untuk keperluan negara, sesuai dengan ketentuan konstitusi, harus diatur dengan undang-undang. Selanjutnya, dalam rumusan pasal tersebut terdapat frase “diatur dengan” yang masih memerlukan interpretasi. A. Hamid S. Attamimi dalam menginterpretasikan rumusan Pasal 23 ayat (1) dan ayat (4) Undang-undang Dasar 1945 menyatakan bahwa ayat (1) menentukan APBN harus ditetapkan dengan undang-undang, sedangkan ayat (4) menetapkan hal keuangan negara harus diatur dengan undang-undang. Pada ayat (1) ditetapkan dengan undang-undang, sedangkan pada ayat (4) diatur dengan undangundang. Jadi, pada ayat (1) undang-undang tersebut bersifat formal sedang pada ayat (4) undang-undang material disamping formal47.
47
179 A. Hamid S. Attamimi, “Pengertian Keuangan Negara menurut UUD 1945 Pasal 23.” Dalam Arifin P. Soeria Atmadja, op.cit., hal. 10 – 11.
70
Merujuk pada pendapat A. Hamid S. Attamimi tersebut, pajak maupun PNBP untuk keperluan negara harus diatur dengan undang-undang, tidak hanya dalam arti formal melainkan juga dalam arti material. Dengan demikian, Undang-undang Perpajakan harus memuat norma-norma yang mengatur tentang perpajakan, sedangkan Undang-undang PNBP juga harus memuat norma-norma yang mengatur tentang PNBP. Berbeda dengan APBN sebagai undang-undang dalam arti formal yang hanya mengikat pemerintah dan berlaku satu kali (norma hukumnya bersifat individual-konkret dan berlaku sekali-selesai (einmahlig))48. Undang-undang Perpajakan dan Undang-undang PNBP harus memuat norma yang berlaku mengikat secara umum dan terus menerus (norma hukumnya bersifat umum-abstrak dan berlaku terus-menerus (dauerhaftig))49. Apabila kita cermati kembali bunyi rumusan Pasal 23 ayat (2) Undangundang Dasar 1945 dengan Pasal 23A Undang-undang Dasar 1945 setelah Perubahan, kita akan mendapati perbedaan yang sangat mendasar. Pasal 23A Undang-undang Dasar 1945 setelah Perubahan Keempat berbunyi: “Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang.” Pasal ini menggantikan Pasal 23 ayat (2) Undang-undang Dasar 1945 yang berbunyi: “Segala pajak untuk keperluan negara berdasarkan undangundang.”
48
Norma hukum individual-konkret adalah norma hukum yang ditujukan atau dialamatkan (addresatnya) pada seseorang orang-orang tertentu dan perbuatannya bersifat konkret. Norma hukum yang berlaku sekali selesai (einmahlig) adalah norma hukum yang berlakunya hanya satu kali saja dan setelah itu selesai. Jadi, sifatnya hanya menetapkan saja sehingga dengan adanya penetapan itu norma hukum tersebut selesai. Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan 1: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, (Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 2007), hal. 27—30. 49 Norma hukum umum-abstrak adalah norma hukum yang ditujukan (addresatnya) untuk umum/tidak tertentu dan perbuatannya masih bersifat abstrak (belum konkret). Norma hukum yang berlaku terus-menerus (dauerhaftig) adalah norma hukum yang berlakunya tidak dibatasi oleh waktu. Jadi dapat berlaku kapan saja secara terus menerus sampai peraturan itu dicabut atau diganti dengan peraturan yang baru. Ibid., hal. 27—30.
71
Penjelasan Pasal 23 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945, antara lain, menegaskan bahwa segala tindakan yang menempatkan beban kepada rakyat seperti pajak dan lain-lainnya, harus ditetapkan dengan undangundang, yaitu dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, penerimaan Negara di luar penerimaan perpajakan, yang menempatkan beban kepada rakyat, juga harus didasarkan pada undang-undang. Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dalam lampirannya (butir 198 dan 199)50 memberikan pedoman berkenaan dengan pendelegasian kewenangan untuk mengatur materi peraturan perundang-undangan bahwa jika materi peraturan perundang-undangan harus diatur dalam peraturan perundang-undangan yang didelegasikan dan tidak boleh didelegasikan kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi), frase yang digunakan adalah “diatur dengan,”sedangkan jika,pengaturan materi tersebut boleh di delegasikan lebih lanjut, frase yang digunakan adalah “diatur dengan atau berdasarkan.” Bunyi rumusan pada akhir Pasal 23 ayat (2) Undang-undang Dasar 1945 menggunakan frase berdasarkan undang-undang.” Penggunaan frase ini tidak mewajibkan kepada undang-undang untuk memuat norma-norma yang mengatur secara material. Undang-undang cukup memuat aturanaturan pokok saja, sedangkan pengaturan selanjutnya yang lebih konkret dan berlaku mengikat diserahkan kepada peraturan perundang-undangan dibawahnya51, dengan catatan bahwa peraturan perundang-undangan 50
Lihat : Lampiran Undang-Undang No. 12 Tahun 2011tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Butir 198 : Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi dapat mendelegasikan kewenangan mengatur lebih lanjut kepada Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah. Butir 199 : Pendelegasian kewenangan dapat dilakukan dari suatu Undang-Undang kepada Undang-Undang yang lain, dari Peraturan Daerah Provinsi kepada Peraturan Daerah Provinsi yang lain, atau dari Peraturan Daerah Kabupaten/Kota kepada Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang lain. 51 Peraturan Perundangan-undangan di bawah Undang-undang adalah sesuai dengan hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No. 12 Tahun 2011. Hierarki peraturan perundang-undangan yang disusun berdasarkan kekuatan
72
tersebut tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan di atasnya52. Berbeda dengan bunyi rumusan pada akhir Pasal 23A UndangUndang Dasar 1945 setelah Perubahan yang menggunakan frase “diatur dengan undang undang.” Penggunaan frase ini mewajibkan kepada undangundang untuk memuat norma-norma yang mengatur secara material. Undang-undang tidak cukup sekadar memuat aturan-aturan pokok saja, melainkan harus memuat norma yang mengatur secara lebih konkret. Pengaturan yang menempatkan beban kepada rakyat tidak dapat diserahkan kepada peraturan perundang-undangan dibawahnya. Peraturan perundangundangan di bawah undang-undang hanya merupakan peraturan pelaksana undang-undang yang bersifat lebih teknis. Permasalahannya adalah, materi muatan dalam undang-undang tersebut mengatur apa saja dan sejauh mana. Berkenaan dengan pengaturan pungutan pajak dan pungutan lainnya yang bersifat memaksa, Jimly Asshiddiqie53184 berpendapat bahwa karena pemungutan pajak dan pungutan memaksa lainnya bersifat mengurangi kebebasan hak milik warga negara, maka penetapannya harus disetujui oleh para warga negara sendiri, yaitu melalui wakil-wakilnya di parlemen. Karena itu, pengaturan mengenai pemungutan pajak dan pungutan lain itu harus dituangkan dalam bentuk undang- undang. Yang harus diatur dengan undang-undang itu bukan hanya objeknya (base) hokum adalah sebagai berikut : Pasal 7 (1), Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. 52 Dalam Penjelasan Pasal 7 ayat (2) Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan hierarki peraturan perundang-undangan adalah penjenjangan setiap jenis Peraturan Perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa Peraturan Perundangundangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. 53 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi,Cetakan Kedua, (Jakarta: Bhuana Ilmu Populer, 2008), hal. 883 dan 884.
73
melainkan juga tarifnya (rate). Objek pungutan berkenaan dengan apa saja yang dikenai pungutan, sedangkan tarif berkenaan dengan berapa beban yang dikenakan untuk setiap objek yang dikenai pungutan. Telah dikemukakan sebelumnya, bahwa antara pungutan pajak dan PNBP terdapat kesamaan yang menonjol dalam hal sifat dan peruntukannya, yaitu bersifat memaksa dan untuk keperluan negara. Karena kesamaannya tersebut, keduanya seharusnya juga mendapat perlakuan yang sama dalam hal pengaturannya. Namun, dalam kenyataannya terdapat perbedaan pengaturan dalam Undang-undang antara pajak dengan PNBP. Undangundang Perpajakan mengatur jenis-jenis pajak hinga tarif pajak (tax rate) dan dasar pengenaan pajak (tax base). Sementara tidak demikian dengan PNBP, tarif PNBP dan dasar pengenaan PNBP didelegasikan pengaturannya ke Peraturan Pemerintah yang dalam penetapannya tidak memerlukan adanya persetujuan dari wakil rakyat di parlemen. Dengan kata lain, rakyat yang akan dibebani pungutan tidak lagi dimintai persetujuannya. Mengapa terjadi perbedaan antara pengaturan pajak dan pengaturan PNBP dalam undangundang serta bagaimana seharusnya? Pengaturan besaran pajak dan pungutan lainnya dalam Undangundang merupakan hal yang sangat penting karena rakyat sebagai pemegang kedaulatan negara yang akan menerima beban atas pungutan tersebut. Besaran pajak dan pungutan lainnya sangat dipengaruhi oleh tarif dan dasar pengenaannya. Dengan ditetapkan undang-undang yang mengatur tarif dan dasar pengenaan pungutan kepada rakyat, secara tidak langsung rakyat melalui perwakilannya menyatakan persetujuannya. Ketentuan dalam Undang-undang Perpajakan telah memuat aturan tentang tarif dan dasar pengenaan (objek) pungutan. Namun tidak demikian dengan Undang-undang PNBP. Undangundang PNBP hanya memuat kelompok PNBP dan aturan-aturan secara umum, sedangkan sebagian aturan didelegasikan pengaturannya kepada
74
peraturan pemerintah, termasuk jenis dan tarif atas jenis PNBP. Pendelegasian pengaturan kepada peraturan pemerintah, disamping tidak melibatkan persetujuan wakil rakyat di parlemen, juga dapat menimbulkan kesewenang-wenangan pemerintah. Pemerintah sangat berkepentingan untuk menggali sumber pendapatan negara untuk memenuhi anggaran pendapatan yang akan digunakan untuk membiayai rencana pengeluaran negara. Mengingat besarnya penerimaan PNBP sangat dipengaruhi oleh tarif dan dasar pengenaannya, demi memenuhi target penerimaan, Pemerintah dapat menentukan objek-objek pungutan dan menaikkan tarifnya tanpa memerlukan
persetujuan
parlemen
karena
telah
mendapatkan
pendelegasian kewenangan54 dari Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 untuk menetapkan jenis-jenis dan tarif atas jenis PNBP dengan Peraturan Pemerintah. Jika ini terjadi, maka rakyatlah yang akan menanggung bebannya. Rakyat akan menanggung beban yang lebih berat akibat kesewenang-wenangan pemerintah. Untuk menghindari kesewenang-wenangan pemerintah sebagai penguasa, Jimly Asshiddiqie55 menyatakan bahwa ketentuan mengenai objek dan tariff pungutan harus ditegaskan dalam undang-undang (tidak boleh diatur secara umum) dan penentuan konkretnya didelegasikan kepada pengaturan yang lebih rendah oleh pihak eksekutif (pemerintah). Sebab, jika kewenangan pengaturan (rule-making power) mengenai objek dan tarif pungutan didelegasikan atau diserahkan secara bulat-bulat sebagai ‘cek kosong’ kepada pemerintah, maka hal itu dapat menimbulkan kesewenangwenangan dalam pelaksanaannya. Meskipun terhadap ketentuan peraturan 54
Delegasi kewenangan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan (delegatievan wetgevingsbevoeghdheid) ialah pelimpahan kewengan membentuk peraturan perundangundangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturanperundang-undangan yang lebih rendah, baik pelimpahan dinyatakan dengan tegas ataupun tidak. Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan 1: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, (Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 2007), hal. 56. 55 Jimly Asshiddiqie, op.cit, hal. 884.
75
perundangan-undangan sebagai pelaksana undang-undang tersebut dapat diuji melalui prosedur judicial review ke Mahkamah Agung, proses yang demikian tetap dapat menimbulkan korban ketidakadilan sebelum proses pengujian peraturan tersebut. Oleh karena itu, undang-undang tentang pajak dan pungutan lainnya yang bersifat memaksa harus mencantumkan secara tegas ketentuan mengenai: (i) subjek/wajib bayar, (ii) objek pungutan, (iii) tarif pungutan, dan (iv) prosedur atau tata cara pemungutan (procedure rule, formale recht). Pada pokoknya, keempat hal ini merupakan inti pokok materi peraturan perundang-undangan di bidang perpajakan. Materi (i) sampai dengan (iii) merupakan hukum materialnya (materiile recht, substantive law), sedangkan materi (iv) merupakan hukum formalnya (formale recht, procedural law). Ketentuan mengenai tarif pungutan harus ditentukan atas persetujuan rakyat yang berdaulat. Oleh karena itu, ketentuan mengenai tarif pungutan harus dicantumkan dengan jelas dan tegas dalam undang-undang. Adapun ketentuan mengenai prosedur atau tata cara pemungutan yang merupakan hukum formal, undang-undang dapat mengatur pokok-pokoknya saja, sedangkan rinciannya dapat didelegasikan pengaturannya dengan peraturan yang lebih rendah daripada undang-undang (subordinate legislations). Dalam Pasal 10 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan juga dinyatakan mengenai materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang, yaitu : a.pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. perintah suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang; c.pengesahan perjanjian internasional tertentu; d. tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau e.pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat. Selainnya adalah :
76
Tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d dilakukan oleh DPR atau Presiden. Dengan melihat Pasal 10 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tersebut, maka aturan mengenai keuangan negara harus dituangkan dalam undang-undang. Sebagaimana Undang-undang Perpajakan yang mengatur jenis dan tarif pajak, Undang-undang PNBP juga seharusnya demikian. Salah satu dasar hukum pembentukan Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 dalah Pasal 23 ayat (2) Undang-undang Dasar 1945, sebagaimana dicantumkan dalam dasar hukum undang-undang tersebut, yang berbunyi “Segala pajak untuk keperluan negara berdasarkan undang-undang.” Dengan melihat bunyi rumusan pasal ini maka materi Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 yang hanya memuat aturan-aturan pokok saja dapat dipahami dan dibenarkan. Berkenaan dengan dasar pengenaan PNBP, undang-undang ini hanya mengatur mengenai kelompok PNBP yang salah satunya adalah penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah, sedangkan jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang tercakup dalam kelompok PNBP tersebut ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Adapun berkenaan dengan tarif PNBP, Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 dalam Pasal 3 mengatur bahwa tarif atas jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak ditetapkan dalam Undang-undang atau Peraturan Pemerintah yang menetapkan jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang bersangkutan dengan memperhatikan dampak pengenaan terhadap masyarakat dan kegiatan
usahanya,
sehubungan
biaya
dengan jenis
penyelenggaraan
kegiatan
Pemerintah
Penerimaan Negara Bukan Pajak
yang
bersangkutan, dan aspek keadilan dalam pengenaan beban kepada masyarakat. Undang-undang ini tidak mengatur mengenai tarif PNBP secara lebih konkret, melainkan hanya memberikan pedoman dalam penetapan tariff PNBP oleh undang-undang atau peraturan pemerintah. Dalam
77
kenyataannya, ketentuan tarif atas jenis PNBP diatur pada Peraturan Pemerintah yang menetapkan jenis PNBP yang bersangkutan. Dalam Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997, pada Bab II diatur tentang jenis dan tarif PNBP sebagai berikut:
(1)
Pasal 2 Kelompok Penerimaan Negara Bukan Pajak meliputi: a. penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah; b. penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam; c. penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan; d. penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah; e. penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; f. penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah; g. penerimaan lainnya yang diatur dalam Undang-undang tersendiri.
(2)
Kecuali jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang ditetapkan dengan Undang-undang, jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang tercakup dalam kelompok sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
(3)
Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang belum tercakup dalam kelompok Penerimaan Negara Bukan Pajak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
(1)
(2)
Pasal 3 Tarif atas jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak ditetapkan dengan memperhatikan dampak pengenaan terhadap masyarakat dan kegiatan usahanya, biaya penyelenggaraan kegiatan Pemerintah sehubungan dengan jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang bersangkutan, dan aspek keadilan dalam pengenaan beban kepada masyarakat. Tarif atas jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dalam Undang-undang atau Peraturan Pemerintah yang menetapkan jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang bersangkutan.
78
Dalam ketentuan Pasal 2 ayat (1) dan ayat (2) tersebut, penetapan kelompok PNBP dalam undang-undang sudah dapat dipandang cukup sebagai adanya persetujuan rakyat terhadap jenis-jenis PNBP yang termasuk dalam kelompok PNBP, yang penetapan selanjutnya mengenai jenis-jenis PNBP didelegasikan pengaturannya kepada Peraturan Pemerintah. Namun dengan melihat pasal 2 ayat (3), pemerintah mendapat keleluasaan yang sempurna untuk menetapkan jenis-jenis PNBP yang belum tercakup dalam kelompok PNBP sebagaimana Pasal 2 ayat (1). Artinya, pemerintah dapat menetapkan jenis PNBP baru tanpa adanya persetujuan DPR sebagai wakil rakyat yang akan dibebani pungutan. Ketentuan dalam Pasal 3 ayat (1) menyerahkan penetapan tarif atas jenis PNBP kepada Pemerintah Pemerintah dengan beberapa hal yang harus diperhatikan dalam penetapan tarif tersebut, yaitu memperhatikan dampak pengenaan
terhadap
penyelenggaraan
masyarakat
kegiatan
dan
Pemerintah
kegiatan
usahanya,
sehubungan
dengan
biaya jenis
Penerimaan Negara Bukan Pajak yang bersangkutan, dan aspek keadilan dalam pengenaan beban kepada masyarakat. Peraturan Pemerintah sebagai peraturan pelaksana undang-undang tidak boleh bertentangan dengan ketentuan dalam undang-undang di atasnya56. Jika bertentangan dengan sebagian atau seluruh ketentuan tersebut, maka diperlukan mekanisme untuk mengawal penggunaan wewenang pemerintah dalam menetapkan besaran tarif atas jenis PNBP, yaitu dengan mengajukan hak uji materiil terhadap Peraturan Pemerintah57 ke Mahkamah Agung58.189 Artinya, 56
Pasal 12 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan menyebutkan Materi muatan Peraturan Pemerintah berisi materi untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Dalam Penjelasannya dinyatakan bahwa materi muatan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah tidak boleh menyimpang dari materi yang diatur dalam Undang-undang yang bersangkutan. 57 Untuk menjamin tertib tata hukum bahwa suatu peraturan perundang-undangan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya, perlu dilembagakan atau diefektifkan pelaksanaan hak uji materiil (judicial review) oleh lembaga yang berkompeten. Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, Edisi Revisi Cetakan Kedua, (Jakarta: Rajawali Pers, 2009), hal. 348.
79
ketentuan pada Pasal 3 ayat (1) Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 lebih menyerahkan urusan kepada Pemerintah untuk menetapkan tarif PNBP dan membuka kepada masyarakat untuk mengajukan uji materi. Hal inilah yang dikatakan oleh Jimly Asshidiqie, sebagaimana diuraikan sebelumnya, tetap dapat menimbulkan korban ketidakadilan sebelum proses pengujian peraturan tersebut. Oleh karena itu, ketentuan mengenai tarif pungutan harus dicantumkan dengan jelas dan tegas dalam undang-undang. Seiring dengan perubahan terhadap Undang-undang Dasar 1945, yang diantaranya mengganti ketentuan dalam Pasal 23 ayat (2) dengan Pasal 23A Undang-undang Dasar 1945 setelah Perubahan yang berbunyi “Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang,” maka materi Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997, yang hanya memuat aturanaturan pokok saja, tidak sesuai dengan amanat dan yang dikehendaki Pasal 23A tersebut. Mengingat ketentuan Pasal 23A Undang-undang Dasar 1945 setelah Perubahan dan Pasal 10 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 yang mengatur mengenai materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang, serta sesuai dengan konsep-konsep yang ada bahwa kedaulatan berada ditangan rakyat, dimana pungutan yang bersifat memaksa mengurangi kebebasan warga negara, maka harus diatur dalam undang-undang. Selain itu, pengaturan mengenai penetapan beban kepada masyarakat juga harus memenuhi asas kepastian hukum. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 2010 terdapat ketentuan yang memberikan beban kepada rakyat yang tidak mencerminkan adanya kepastian hukum, 58
Berdasarkan Pasal 26 Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970, Mahkamah agung berwenang untuk menyatakan tidak sah semua peraturan perundangan dari tingkat yang lebih rendah dari undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. Hal ini dikuatkan oleh Pasal 11 ayat 4 TAP MPR Nomor VI/MPR/1973 yang menentukan bahwa Mahkamah Agung mempunyai wewenang menguji secara materiil hanya terhadap peraturan perundangan di bawah undang-undang. Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum (Suatu Pengantar), Cetakan Kedua, (Yogyakarta: Liberty, 2005), hal. 104.
80
yaitu Pasal 20 ayat (2) yang berbunyi “Biaya transportasi, akomodasi, dan konsumsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibebankan kepada Wajib Bayar.” Bandingkan dengan rumusan Pasal 13 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2002 berikut “Biaya transportasi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dibebankan kepada pemohon yang besarnya ditetapkan sesuai
dengan
ketentuan
yang
berlaku
di
Kabupaten/Kota
yang
bersangkutan.” Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2002 dalam menempatkan
beban
biaya
transportasi
kepada
pemohon
lebih
mencerminkan adanya asas kepastian hukum, yaitu sesuai dengan ketentuan
yang
berlaku
di
Kabupaten/Kota
yang
bersangkutan,
dibandingkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 2010 yang tidak menyebutkan adanya standar biaya tertentu. Permasalahan yang cukup pelik berkenaan dengan jenis-jenis PNBP adalah jumlahnya yang relatif banyak, jenisnya sangat beragam, dan sangat terbuka akan adanya perubahan atau penambahan jenis PNBP yang baru. Hal ini akan menyulitkan karena apabila akan mengubah jenis PNBP berarti harus mengubah undang-undangnya yang akan memakan waktu yang lebih lama dan proses yang lebih rumit jika dibandingkan dengan perubahan atau pencabutan dan penggantian dengan peraturan pemerintah yang baru. Demikian juga halnya dengan tarif yang akan berubah seiring dengan adanya perubahan jenis PNBP. Tarif atas jenis PNBP juga memerlukan penyesuaianpenyesuaian, terutama berkaitan dengan kondisi ekonomi masyarakat dan keuangan negara. Untuk mengatasi permasalahan ini, maka penetapan jenis dan tarif atas jenis PNBP perlu direncanakan dengan sebaikbaiknya untuk mengurangi intensitas usulan perubahan terhadap jenis dan tarif atas jenis PNBP. Pencantuman jenis dan tarif atas jenis PNBP juga cukup dituangkan dalam lampiran undang-undang, bukan dalam batang tubuh undang-undang, sehingga apabila akan dilakukan perubahan terhadap Undang-undang PNBP dapat dilakukan secara lebih cepat dan sederhana.
81
2. Pemungutan PNBP Pengelolaan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) memiliki dua aspek yaitu aspek pemungutan dan aspek penggunaan. Aspek pemungutan artinya pengelolaan PNBP terdiri dari kegiatan pemungutan dan kegiatan lain yang terkait dengan pengelolaan kegiatan pemungutan PNBP itu sendiri. Seperti halnya Pajak, maka pemungutan PNBP antara lain memiliki kegiatan pemungutan PNBP, penagihan PNBP, pemeriksaan PNBP, pengembalian PNBP, pengangsuran PNBP, keberatan PNBP dan pelaporan PNBP. Sementara itu, Aspek penggunaan artinya hasil pemungutan PNBP nantinya adapat digunakan untuk membiayai kegiatan yang menghasilkan PNBP tersebut. Aspek pemungutan PNBP memiliki landasan filosofis bahwa negara dapat mengenakan suatu pungutan kepada masyarakat terhadap pemakaian barang ataupun jasa (layanan) yang diberikan oleh negara melalui Kemenerian/Lembaga. Penggunaan hak negara memang terasa lebih mengemuka dalam konteks pemungutan PNBP, dibandingkan penggunaan hak masyarakat. Namun demikian, bukan berarti hak masyarakat diabaikan begitu saja, karena dalam pemungutan PNBP, besaran pungutan ditetapkan atas persetujuan masyarakat melalui wakilnya di DPR. Aspek penggunaan PNBP memiliki landasan filosofis bahwa hasil pemungutan PNBP yang diperoleh dari masyarakat sudah sewajarnya digunakan kembali atau dialokasikan kembali kepada unit kerja atau satuan kerja yang melakukan kegiatan penggunaan barang atau pemakaian layanan tersebut. Dengan demikian, terdapat kepastian alokasi atas layanan tersebut, sehingga diharapkan hak-hak masyarakat dalam mendapatkan barang atau layanan itu tidak terganggu dan berjalan dengan baik. Karakteristik PNBP yang memiliki dua wajah seperti ini membawa konsekuensi dalam pengelolaan PNBP itu sendiri. Setidaknya dua isu penting terkait pengelolaan PNBP saat ini, sebagai berikut :
82
1.
Mengingat sedemikian banyaknya jenis kegiatan Kementerian/ Lembaga yang menghasilkan barang atau jasa yang dapat dikenakan PNBP, maka proses penetapan jenis dan tarif PNBP pada Kementerian/Lembaga akan menjadi permasalahan pertama yang dihadapi dalam
pengelolaan PNBP. Bagaimana kita dapat
memastikan bahwa semua pungutan tersebut sudah mendapatkan persetujuan dan legalitas dari wakil rakyat. 2.
Mengingat pengelolaan PNBP melibatkan puluhan Kementerian/ Lembaga dan ribuan satuan kerja, maka penggunaan dana yang bersumber dari PNBP menjadi permasalahan kedua yang dihadapi dalam pengelolaan PNBP. Bagaimana kita dapat membuat satu aturan yang sama untuk semua Kementerian/Lembaga dan semua satuan kerja mengenai mekanisme penggunaan dana yang bersumber dari PNBP, karena setiap Kementerian/Lembaga memiliki karakteristik dan pola kerja yang berbeda-beda.
Saat ini, Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) dan peraturan pelaksanaannya, belum sepenuhnya berhasil dalam melakukan pengelolaan PNBP khususnya terkait dua isu dasar pemungutan PNBP dan penggunaan dan pengalokasian dana yang bersumber dari PNBP. Nampaknya, pengelolaan PNBP memerlukan suatu cara pandang dan metodologi pemecahan masalah yang baru dan berbeda
dengan
pendekatan
sebelumnya,
sehingga
permasalahan-
permasalahan PNBP yang saat ini belum terpecahkan, dapat segera menemukan solusinya. "Pengenaan denda atas keterlambatan PNBP bukan merupakan suatu target oriented tapi merupakan sarana peningkatan kepatuhan." Demikian disampaikan oleh Bapak Mudjo Suwarno, Direktur Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) menjawab pertanyaan dari peserta sosialisasi
83
yang berasal dari BPKP dalam kegiatan sosialisasi Peraturan Pemerintah (PP) No. 29 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penentuan Jumlah, Pembayaran dan Penyetoran PNBP yang diselenggarakan pada hari Senin tanggal 10 Agustus 2009 di hotel Mercure Ancol Convention Center. Kegiatan sosialisasi PP No. 29 Tahun 2009 ini merupakan salah satu kegiatan diseminasi peraturan perundangan di bidang PNBP yang diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Anggaran (khususnya Direktorat PNBP) pada tahun 2009. Sekretaris Ditjen Anggaran juga menyampaikan bahwa PP No. 29 Tahun 2009 secara garis besar mengatur hal-hal sebagai berikut : a. mekanisme penentuan jumlah PNBP; b. mekanisme pembayaran PNBP yang terutang berikut sanksinya; c. mekanisme penagihan, pemungutan dan penyetoran PNBP yang terutang. Sementara itu, Direktur PNBP sebagai narasumber menjelaskan masalah PNBP. Pertama, ketentuan umum di bidang PNBP (pengaturan dalam UU No. 20 Tahun 1997), antara lain definisi PNBP, jenis dan tarif PNBP diatur dengan UU/PP, ketentuan bahwa PNBP harus disetor langsung ke kas negara dan dikelola dengan mekanisme APBN, kewajiban pemungutan PNBP, rencana dan pelaporan PNBP, penggunaan sebagian dana PNBP, pemeriksaan PNBP dan ancaman pidana atas tidak dilaksanakannya ketentuan di bidang PNBP. Kedua, Tatacara Penentuan Jumlah, Pembayaran, dan Penyetoran PNBP yang Terutang (pengaturan dalam PP No. 29 Tahun 2009), antara lain definisi PNBP yang terutang, kapan PNBP menjadi terutang, cara menentukan jumlah PNBP yang terutang, tarif perhitungan PNBP yang terutang, pembayaran PNBP yang terutang, kekurangan pembayaran, penyetoran dan pelaporan, kelebihan pembayaran, penundaan pengangsuran, pemeriksaan, penagihan pemungutan dan penyetoran PNBP yang terutang dan peninjauan kembali.
84
B. Perencanaan,Target, dan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) 1. Postur Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) Tahun 2010. PNBP merupakan salah satu pilar pendapatan negara disamping pendapatan dari penerimaan perpajakan dan hibah. Dalam Undangundang Nomor 47 Tahun 2009 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2010, pendapatan negara dari PNBP ini ditargetkan sebesar Rp205,4 triliun atau memiliki porsi sebesar 21,6% terhadap total target pendapatan negara yaitu sebesar Rp949,6 triliun. Target PNBP dalam APBN TA 2010 tersebut dinilai mencerminkan sikap konservatif
dan
hati-hati
pemerintah
dalam
melihat
kondisi
perekonomian Indonesia dan juga perekonomian global pada Tahun 2010. Jenis pendapatan negara berupa Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) ini memiliki karakter yang unik dibandingkan dengan 2 jenis pendapatan negara yang lain. PNBP terdiri dari 4 jenis penerimaan yang masing-masing memiliki karakteristik yang berbeda-beda, yaitu Penerimaan Sumber Daya Alam, Penerimaan Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN, PNBP Lainnya dan Pendapatan BLU. PNBP yang bersumber dari Penerimaan Sumber Daya Alam (Penerimaan SDA) memiliki porsi terbesar yaitu mencapai rata-rata lebih dari 60% terhadap total PNBP, porsi terbesar terhadap total PNBP berikutnya berturut-turut adalah Penerimaan Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN, PNBP Lainnya dan Pendapatan BLU. Dalam Undang-undang Nomor 47 Tahun 2009 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2010, target PNBP masing-masing ditargetkan dan ditetapkan sebagai berikut :
85
Tabel Penerimaan Negara Bukan Pajak dalam APBN 2010 No.
Jenis PNBP
Target APBN 2010 (miliar rupiah)
1.
Penerimaan SDA
Rp132.030,21
2.
Bagian Laba BUMN
Rp24.000,00
3.
PNBP Lainnya
Rp39.894,22
4.
Pendapatan BLU
Rp9.486,88
Total PNBP
Rp205.411,31 Sumber : Undang-undang Nomor 47 Tahun 2009
a.
Penerimaan Sumber Daya Alam Penerimaan sumber daya alam yang memiliki porsi terbesar dalam PNBP, merupakan jenis PNBP yang dipengaruhi secara dominan oleh faktor-faktor eksternal yang relatif sulit untuk dikendalikan pemerintah. Proyeksi atas Penerimaan SDA ini sering kali tidak tepat atau dengan kata lain jenis penerimaan ini memiliki tingkat penyimpangan yang relatif cukup tinggi. Hal ini disebabkan Penerimaan SDA secara dominan sangat dipengaruhi oleh faktorfaktor eksternal yang berada di luar kendalai Pemerintah antara lain harga minyak mentah di pasar internasional, nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika, dan tingkat lifting minyak mentah. Dalam Undang-undang Nomor 47 Tahun 2009, faktorfaktor eksternal tersebut diformulasikan dalam bentuk asumsiasumsi yang disebut dengan asumsi ekonomi makro. Asumsi ekonomi makro yang telah ditetapkan adalah nilai tukar rupiah Rp 10.000 per dolar amerika, harga minyak mentah indonesia di pasar internasional US$ 65 per barel dan tingkat lifting minyak mentah diperkirakan 965 ribu barel per hari.
86
Dengan menggunakan asumsi ekonomi makro tersebut, target PNBP dari Penerimaan Sumber Daya Alam, dalam APBN 2010, ditetapkan sebesar Rp132.030,21 miliar. Penerimaan Sumber Daya Alam tersebut terdiri dari Penerimaan Sumber Daya Alam Minyak Bumi dan Gas Alam (Penerimaan SDA Migas) sebesar Rp120.529,75 miliar dan Penerimaan Sumber Daya Alam Non Minyak Bumi dan Gas Alam (Penerimaan SDA Non Migas) sebesar Rp11.500,46. Penerimaan SDA Migas sendiri memiliki porsi yang sangat dominan dalam Penerimaan Sumber Daya Alam bahkan PNBP secara keseluruhan. Dalam APBN TA 2010, porsi Penerimaan Migas mencapai lebih dari 90 % terhadap total Penerimaan Sumber Daya Alam. Dalam rangka mencapai target PNBP dari Penerimaan Sumber Daya Alam dalam APBN TA 2010 tersebut, pemerintah telah merumuskan beberapa kebijakan dan langkah-langkah yang akan ditempuh, yaitu (1) mengoptimalkan penerimaan dari sektor migas melalui peningkatan produksi/lifting minyak mentah dan efisiensi dalam cost recovery; (2) meningkatkan produksi komoditas tambang dan mineral serta perbaikan peraturan di sektor pertambangan; (3) menggali potensi penerimaan di sektor kehutanan dengan tetap mempertimbangkan program kelestarian lingkungan hidup. Kebijakan dan langkah pemerintah ini, akan dapat berjalan dengan baik apabila realisasi atas asumsi-asumsi ekonomi makro yang ditetapkan dalam APBN TA 2010 tidak menyimpang jauh dari asumsi-asmusi yang ditargetkan. Unsur ketidakpastian dalam kondisi ini menjadi sangat tinggi mengingat faktor-faktor eksternal yang melekat pada asumsi-asumsi ekonomi makro tersebut tidak mungkin dikendalikan bakhan relatif sulit untuk diprediksikan.
87
Apabila diperhatikan lebih lanjut, target PNBP dari Penerimaan Sumber Daya Alam pada APBN TA 2010 tersebut, pada dasarnya mencerminkan sikap konservatif dan hati-hati pemerintah. Pemerintah secara hati-hati telah mempertimbangkan kondisikondisi yang menaungi dalam penyusunan APBN pada saat itu sekaligus juga telah mempertimbangkan karakteristik setiap jenis pendapatan negara, termasuk PNBP dari Penerimaan SDA ini. Hal-hal
tersebut
di
atas,
pada
dasarnya
semakin
menegaskan bahwa sikap konservatif dan hati-hati yang diterapkan oleh Pemerintah dalam menetapkan target PNBP dari Penerimaan SDA dinilai cukup tepat, dimana penetapan target Penerimaan SDA dalam APBN TA 2010 telah memperhatikan kondisi ekonomi, politik dan perkembangan ekonomi global serta karakteristik jenis pendapatannya.
b. Penerimaan Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN dan PNBP Lainnya Berdasarkan Undang-undang Nomor 47 Tahun 2009, kebijakan dan langkah-langkah yang akan ditempuh pemerintah dalam mencapai target PNBP dari Penerimaan Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN dan PNBP Lainnya pada Tahun Anggaran 2010 adalah
(1)
mengoptimalkan
dividen
BUMN
dengan
tetap
mempertimbangkan peningkatan efisiensi dan kinerja BUMN melalui optimalisasi investasi (capital expenditures) dan (2) meningkatkan kinerja pelayanan dan administrasi pada PNBP Kementerian Negara dan Lembaga. PNBP dari PNBP Lainnya memiliki porsi yang lebih besar dibandingkan PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN terhadap total PNBP. PNBP Lainnya memiliki porsi rata-rata 20%
88
terhadap total PNBP, sedangkan PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN memiliki porsi rata-rata 12% terhadap total PNBP. Target PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN dalam APBN TA 2010 ditetapkan sebesar Rp24.000 miliar. Target PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN tersebut secara umum dipengaruhi oleh kinerja BUMN dan kebijakan pemilik dan pemegang saham dalam menetapkan besaran pay-out ratio. Kedua faktor tersebut, pada dasarnya relatif dapat dikendalikan oleh pemerintah, oleh karena itu kebijakan ini sering kali digunakan oleh Pemerintah sebagai instrumen untuk menggenjot pendapatan negara. Namun demikian perlu diingat, bahwa BUMN-BUMN tersebut bekerja dalam mekanisme pasar, dimana setiap kebijakan dan langkah-langkah yang dilakukan akan direspon secara langsung oleh konsumen dan pasar. Oleh karena itu, kebijakan terhadap PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN, bukan hanya mempertimbangkan
kebutuhan
pendanaan
APBN
melalui
peningkatan pendapatan negara, namun juga mempertimbangkan kelangsungan usaha dan kemampuan serta daya saing BUMN yang bersangkutan. Namun apabila diteliti lebih lanjut, realisasi PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN tersebut, di dalamnya termasuk dividen interim yaitu PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN yang diterima dimuka. Kebijakan penyetoran PNBP dari Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN interim ini, pada dasarnya sangat pro terhadap kebijakan fiskal sesaat (tahun berjalan), namun berpotensi memiliki dampak yang kurang baik terhadap kinerja BUMN, terutama dalam hal manajemen kas dan kebutuhan dana investasi (capital expenditure) dari BUMN yang besangkutan. Di masa mendatang, hal-hal seperti ini harus menjadi
89
perhatian Pemerintah dalam menggali pontensi pendapatan negara untuk pembiayaan APBN. Sementara itu target PNBP dari PNBP Lainnya dalam APBN TA 2010 ditetapkan sebesar Rp39.894 miliar. PNBP dari PNBP Lainnya ini sangat dipengaruhi kinerja pelayanan Kementerian Negara dan Lembaga. Faktor Kementerian Negara dan Lembaga ini, sepenuhnya
dapat
dikendalikan
oleh
Pemerintah,
namun
mengingat pelayanan publik merupakan salah satu fungsi dan kewajiban pemerintah kepada masyarakat, maka sesuai ketentuan yang berlaku saat ini bahwa sebagian PNBP dari PNBP Lainnya ini,dapat digunakan kembali oleh unit penghasil dalam Kementerian Negara dan Lembaga yang bersangkutan. Selanjutnya juga perlu sadari, bahwa Kementerian Negara dan Lembaga seharusnya juga menjalankan fungsi pelayanannya kepada masyarakat secara efisien, sama halnya dengan yang dilakukan oleh perusahaan swasta ataupun BUMN. Perusahaan swasta dan BUMN menjalankan fungsi pelayanan secara efisien dengan target bahwa kinerja dan laba perusahaan akan meningkat. Sedangkan bagi Kementerian Negara dan Lembaga melnajalkan fungsi pelayanan secara efisien akan dapat meningkatkan PNBP dari PNBP lainnya yang dikelola oleh Kementerian Negara dan Lembaga yang bersangkutan. Dengan demikian PNBP dari PNBP lainnya diharapkan akan dapat mendukung kebijakan fiskal secara lebih optimal
2. Target PNBP Mekanisme penyusunan target dan penetapan pagu penggunaan sebagian dana PNBP dan pengalokasiannya ke dalam RKA-KL, dapat diuraikan sebagai berikut :
90
a.
Kementerian
Negara/Lembaga
menyusun
rencana
kerja
Kementerian/ Lembaga (Renja-KL) untuk tahun anggaran yang akan datang dengan mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif yang ditetapkan dalam surat edaran Bersama Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional dan Menteri Keuangan pada bulan Maret tahun anggaran berjalan. Renja-KL memuat kebijakan, program dan kegiatan yang dilengkapi sasaran kinerja dengan menggunakan pagu indikatif yang sedang disusun dan prakiraan maju untuk tahun anggaran berikutnya. Selanjutnya Renja-KL ditelaah oleh Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan. b.
Bersamaan dengan itu, selambat-lambatnya pertengahan bulan Maret Kementerian/lembaga menyampaikan usulan target PNBP tahun berikutnya kepada Ditjen Anggaran cq. Direktorat PNBP dengan dilengkapi proposal penggunaan dan Rincian Anggaran Biaya (RAB) untuk masing-masing satker. Direktorat PNBP menelaah kewajaran kegiatan yang dibiayai, apakah telah sesuai dengan PP No.73 Tahun 1999.
c.
Hasil
penelaahan,
menjadi
dasar
Direktorat
PNBP
dalam
menetapkan besarnya target PNBP Kementerian/lembaga dan pagu pengeluarannya yang diijinkan untuk digunakan. d.
Besarnya
target
PNBP
Kementerian/lembaga
dan
pagu
pengeluarannya yang diijinkan untuk digunakan diselesaikan selambat-lambatnya pada akhir bulan Mei dan ditetapkan dalam surat Edaran Menteri Keuangan mengenai Pagu Sementara, dimana didalamnya mencakup anggaran Rupiah Murni dan anggaran PNBP Kementerian Negara/Lembaga yang diijinkan untuk digunakan e.
Pada
pertengahan
bulan
Juni
tahun
anggaran
berjalan,
menteri/pimpinan lembaga setelah menerima surat edaran tentang
91
pagu sementara untuk masing-masing program, menyesuaikan Renja-KL menjadi RKA-KL yang dirinci menurut unit organisasi dan kegiatan. RKA-KL tersebut selanjutnya dibahas bersama dengan komisi terkait di DPR. f.
RKA-KL hasil pembahasan DPR disampaikan kepada Kementerian Keuangan cq. DJA dan Kementerian Perencanaan selambatlambatnya pada pertengahan bulan Juli.
g.
Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional menelaah kesesuaian antara RKA-KL hasil pembahasan bersama DPR dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). Kementerian Keuangan menelaah kesesuaian antara RKA-KL hasil pembahasan bersama DPR dengan Surat Edaran Menteri Keuangan tentang pagu sementara, prakiraan maju yang telah disetujui tahun anggaran sebelumnya dan standar biaya yang telah ditetapkan.
h.
Kegiatan penelaahan RKA-KL tersebut diselesaikan pada akhir bulan Juli, agar himpunan RKA-KL bersama–sama Nota Keuangan dan Rancangan Undang-undang APBN dapat dibahas pada sidang kabinet sebelum disampaikan oleh Pemerintah kepada DPR pada pertengahan bulan Agustus untuk dibahas dan ditetapkan menjadi Undang-Undang APBN selambat-lambatnya akhir Oktober.
i.
Selanjutnya RKA-K/L yang telah disepakati DPR ditetapkan dalam Keppres tentang rincian APBN selambat-lambatnya akhir bulan November dan merupakan Pagu Definitif. Keppres tentang Rincian APBN tersebut menjadi dasar bagi Kementerian/Lembaga untuk menyusun konsep DIPA.
j.
Konsep DIPA disampaikan oleh pimpinan Kementerian/Lembaga kepada Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (BUN) paling lambat minggu II bulan Desember dan disahkan oleh Menteri
92
Keuangan paling lambat tanggal 31 Desember tahun anggaran berjalan.
3. Realisasi PNBP PNBP merupakan lingkup keuangan negara yang dikelola dan dipertanggungjawabkan sehingga Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga audit yang bebas dan mandiri turut melakukan pemeriksaan atas komponen yang mempengaruhi pendapatan negara dan merupakan penerimaan negara59 sesuai dengan undang-undang. Laporan hasil pemeriksaan BPK kemudian diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Menyadari pentingnya pengaturan
dalam
peraturan
PNBP, maka
kemudian dilakukan
perundang-undangan,
diantaranya
melalui: 1.
UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak;
2.
PP Nomor 22 Tahun 1997 tentang Jenis dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak;
3.
PP Nomor 73 Tahun 1999 tentang Tatacara Penggunaan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Bersumber dari Kegiatan Tertentu;
4.
PP Nomor 1 Tahun 2004 tentang Tata Cara Penyampaian Rencana dan Laporan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak;
5.
PP Nomor
22 Tahun 2005 tentang Pemeriksaan Penerimaan
Negara Bukan Pajak; dan
59
Pasal 1 angka 9 UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara mendefinisikan Penerimaan Negara adalah uang yang masuk ke kas negara.
93
6.
PP Nomor 29 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penentuan Jumlah Pembayaran, dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak Yang Terutang.
Mengingat bahwa PNBP mempunyai peran yang strategis dalam mendukung pembiayaan pembangunan nasional, karenanya pengelolaan PNBP perlu dioptimalkan. Optimalisasi pengelolaan PNBP dilakukan dengan
peningkatan kualitas dalam penyusunan dan
penyampaian rencana dan laporan realisasi PNBP yang lebih realistis, akuntabel serta transparan. a.
Laporan Realisasi PNBP Sejalan dengan perkembangan dan perubahan dalam pengaturan pengelolaan di bidang keuangan negara dibutuhkan kecepatan dan ketepatan penyampaian data dan informasi mengenai rencana dan laporan realisasi PNBP dari instansi Pemerintah sebagai masukan
bagi Menteri untuk penetapan
kebijakan di bidang PNBP. Berdasarkan ketentuan Pasal 7 ayat (2) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak telah ditetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2004 tentang Tata Cara Penyampaian Rencana dan Laporan Realisasi PNBP. PNBP dipungut
atau ditagih oleh Instansi Pemerintah
(Departemen dan Lembaga Non departemen) sesuai dengan perintah UU atau PP atau penunjukan dari Menteri Keuangan, berdasarkan Rencana PNBP60 yang dibuat oleh Pejabat Instansi
60
Rencana PNBP adalah hasil penghitungan/penetapan PNBP yang diperkirakan akan diterima dalam 1(satu) tahun yang akan datang (Pasal 1 angka 5 PP No.1 Tahun 2004 tentang Tata Cara Penyampaian Rencana dan laporan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak), memuat sekurang-kurangnya mengenai jenis, tarif, periode dan jumlah PNBP dan disampaikan paling lambat pada tanggal 15 Juli Tahun Anggaran berjalan.
94
Pemerintah61 tersebut. PNBP yang telah dipungut atau ditagih tersebut wajib dilaporkan secara tertulis oleh Pejabat Instansi Pemerintah kepada Menteri Keuangan dalam bentuk Laporan Realisasi PNBP Triwulan yang disampaikan paling lambat 1(satu) bulan setelah triwulan tersebut berakhir, dapat digambarkan dalam tabel sebagai berikut : Laporan Realisasi PNBP62 No
Periode
Jangka Waktu
Penyerahan
1
Triwulan I
Januari-Maret
30 April
2
Triwulan II
April-Juni
31 Juli
3
Triwulan III
Juli-september
31 oktober
s4
Triwulan IV
Oktober-Desember
31 Januari
Namun dalam perkembangan selanjutnya, menurut Surat Edaran Sekretaris Jenderal Depkeu RI Nomor : S-389/SJ/2006 tanggal 15 Juni 2006 yang kemudian ditindaklanjuti dengan Surat Edaran Dirjen Pajak Nomor : SE-05/PJ.12/2006 tentang Laporan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak, Instansi Pemerintah memiliki kewajiban untuk menyampaikan Laporan Bulanan realisasi PNBP setiap tanggal 10 bulan berikutnya kepada Sekretaris Jenderal u.p. Biro Perencanaan dan Keuangan serta tembusan disampaikan kepada Sekretaris Dirjen Pajak u.p. Kepala Bagian Keuangan63.
61
Pejabat Instansi Pemerintah adalah Sekretaris Jenderal atau pemegang jabatan setingkat yang berfungsisebagai Sekretaris Jenderal pada Instansi Pemerintah (Pasal 1 angka 5 PP No.1 Tahun 2004 tentang Tata Cara Penyampaian Rencana dan laporan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak). 62 Laporan Realisasi PNBP adalah daftar yang memuat PNBP yang telah dicapai/diproleh dalam periode tertentu (Pasal 1 angka 6 PP No. 1 Tahun 2004 tentang Tata Cara Penyampaian Rencana dan Laporan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak). 63 Format Laporan terdapat dalam Lampiran Surat Edaran Dirjen Pajak Nomor : SE-05/PJ.12/2006 tentang Laporan Realisasi Penerimaan Negara Bukan Pajak.
95
Walaupun PNBP memiliki sifat segera harus disetorkan ke kas negara, namun sebagian dana dari PNBP yang telah dipungut dapat digunakan untuk kegiatan tertentu64 oleh instansi yang bersangkutan. Pemberian ijin penggunaan dan besaran jumlah ditentukan oleh Menteri Keuangan melalui Keputusan Menteri Keuangan, setelah Pimpinan instansi pemerintah mengajukan permohonan yang sedikitnya dilengkapi dengan : 1) tujuan penggunaan dana PNBP antara lain untuk meningkatkan pelayanan, meningkatkan kualitas sumber daya manusia, meningkatkan produktivitas kerja serta meningkatkan efisiensi perekonomian; 2) rincian kegiatan pokok instansi dan kegiatan yang akan dibiayai PNBP; 3) jenis PNBP beserta tarif yang berlaku; dan 4) laporan realisasi dan perkiraan tahun anggaran berjalan serta perkiraan untuk 2 (dua) tahun anggaran mendatang.
Kegiatan penatausahaan sebagian dana dari PNBP ini dilakukan oleh pimpinan instansi/bendaharawa n penerima dan bendaharawan pengguna, yang ditunjuk setiap awal tahun anggaran. Apabila terdapat saldo lebih maka pada akhir tahun anggaran wajib disetor seluruhnya ke Kas Negara.
b. PNBP Terutang PNBP yang harus dibayar pada suatu saat atau dalam suatu periode tertentu menurut peraturan perundang-undangan yang 64
Yang dimaksud dengan kegiatan tertentu meliputi bidang-bidang kegiatan : penelitian dan pengembangan teknologi, pelayanan kesehatan, pendidikan dan pelatihan, penegakan hukum, pelayanan yang melibatkan kemampuan intelektual tertentu, pelestarian sumber daya alam (Pasal 4 ayat (3) PP No.73 Tahun 1999 tentang Tatacara Penggunaan PNBP yang Bersumber dari Kegiatan Tertentu).
96
berlaku disebut PNBP yang Terutang. Jumlah PNBP yang terutang ditentukan dengan cara: 1)
ditetapkan oleh instansi pemerintah, antara lain pemberian paten, pelayanan pendidikan, pelayanan kesehatan, dan penjualan karcis masuk; atau
2)
dihitung sendiri oleh Wajib Bayar65, antara lain pemanfaatan sumberdaya alam. Juklak PNBP terutang terdapat dalam Peraturan Pemerintah
Nomor 29 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penentuan Jumlah, Pembayaran, dan Penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Terutang, dihitung dengan menggunakan tarif : a.
spesifik66;
b. advalorem67; atau c.
ketentuan perundang-undangan68.
Sementara pengaturan Pembayaran dan Penyetoran PNBP yang Terutang dapat digambarkan sebagai berikut :
No
Instansi Pemerintah
Wajib Bayar
1
pembayaran dilakukan oleh instansi pembayaran dilakukan oleh wajib bayar pemerintah pada waktu yang ditentukan paling lambat pada saat jatuh tempo berdasarkan Peraturan Pemerintah
2
apabila
belum
dibayar,
penagihan apabila belum dibayar, penagihan wajib
65
Wajib Bayar adalah orang pribadi atau badan yang ditentukan untuk melakukan kewajiban membayar menurut peraturan perundan-undangan yang berlaku (Pasal 1 angka 5 UU No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP juncto Pasal 1 angka 6 PP No. 29 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penentuan Jumlah, Pembayaran, dan Penyetoran PNBP yang Terutang) 66 Tarif spesifik adalah tarif yang ditetapkan dengan nilai nominal uang (Penjelasan Pasal 4 ayat (1) PP No. 29 Tahun 009) 67 Tarif advalorem adalah tarif yang ditetapkan dengan persentase (%) dikalikan dengan satuan nilai (berupa Harga patokan, indeks harga, kurs, pendapatan kotor, atau penjualan bersih) yang digunakan sebagai dasar perhitungan. 68 Dalam hal ini penetapan berdasarkan formula, kontrak, putusan pengadilan, dan hasil lelang.
97
dilakukan oleh Pimpinan Instansi dilakukan oleh Pemerintah (Menteri atau Pimpinan Pemerintah Lembaga Non Departemen) selaku Pengguna Anggaran 3
Pimpinan
Instansi
mekanisme penagihan dan/atau mekanisme : pemungutan diatur dengan Peraturan - Pimpinan Instansi Pemerintah Menteri Keuangan menerbitkan Surat Tagihan Pertama; - Dalam waktu 1 (satu) bulan sejak tanggal Surat Tagihan Pertama, belum dilunasi, Instansi Pemerintah menerbitkan Surat Tagihan Kedua; - Dalam waktu 1 (satu) bulan sejak tanggal Surat Tagihan Kedua, belum dilunasi, Instansi Pemerintah menerbitkan Surat Tagihan Ketiga; - Dalam waktu 1 (satu) bulan sejak tanggal Surat Tagihan Ketiga, belum dilunasi, Instansi Pemerintah menerbitkan Surat Penyerahan Tagihan kepada instansi yang berwenang mengurus piutang Negara tersebut.
Untuk
pembayaran
yang
dilakukan
penyetoran dilakukan menggunakan formulir
oleh
wajib
pajak,
SSBP (Surat Setoran
Bukan Pajak) dan disampaikan kepada Bendahara Penerimaan Satuan Kerja69. Wajib bayar yang menghitung sendiri PNBP yang terutang harus menyampaikan surat tanda bukti pembayaran yang sah kepada Menteri Keuangan c.q. Dirjen Anggaran.Apabila Wajib Bayar tidak melakukan pembayaran sampai melampaui jatuh tempo, maka akan dikenakan sanksi sebesar 2% perbulan dari bagian yang terutang dan bagian dari bulan dihitung 1 (satu) bulan penuh70. Pemberian denda ini juga berlaku
69
Hal ini dinyatakan dalam Pasal 4 ayat (2) dan (3) Peraturan Menteri Keuangan Nomor 73/PMK.05/2008 tentang Tata Cara Penatausahaan dan Penyusunan laporan Pertanggungjawaban Bendahara Kementerian Negara/Lembaga/Kantor/Satuan Kerja. 70 Metode perhitungan sanksi administrasi dapat dilihat pada Penjelasan Pasal 5 ayat (2) PP No. 29 Tahun 2009 tentang Tata Cara Penentuan Jumlah, Pembayaran, dan Penyetoran PNBP Yang Terutang, dan dapat diformulasikan sebagai berikut : (2%x nilai PNBP yang terutang)+akumulasi denda. Keterlambatan 1 hari tetap diperhitungkan sebagai keterlambatan 1(satu) bulan penuh.
98
dalam hal terjadi keterlambatan kekurangan pembayaran PNBP71 dan hanya dikenakan untuk paling lama 24 (dua puluh empat) bulan. Selain memiliki kewajiban untuk menyetor PNBP, Wajib Bayar juga memperoleh hak-hak sebagai berikut:
No 1
Mekanisme dalam hal terdapat kelebihan perhitungan PNBP yang terutang a. usaha Wajib Bayar masih berjalan
•
Wajib Bayar mengajukan permohonan pengembalian kelebihan kepada Pimpinan Instansi Pemerintah disertai dokumen pendukung lengkap;
•
Setelah melalui pertimbangan yang ada, jika disetujui, kelebihan pembayaran diperhitungkan sebagai pembayaran dimuka atas PNBP yang terutang pada periode berikutnya.
71
Kekurangan pembayaran PNBP terjadi karena kesalahan penghitungan tarif, volume, dasar pengenaan tertentu, atau kesalahan administrasi.
99
b. usaha Wajib Bayar berakhir
• Pimpinan Instansi Pemerintah menyampaikan permohonan pengembalian kelebihan pembayaran kepada Menteri Keuangan disertai rekomendasi tertulis72; •
Berdasarkan pertimbangan tertentu, jika disetujui Menteri akan menerbitkan penetapan persetujuan pengembalian kelebihan pembayaran secara tunai73;
•
Pengembalian kelebihan pembayaran dilakukan paling lambat 1 (satu) bulan terhitung sejak tanggal penetapan persetujuan Menteri;
• Apabila melampaui batas waktu, Wajib Bayar juga memperoleh imbalan bunga 2% per bulan untuk jangka waktu paling lama 24 (dua puluh empat) bulan.
72
Rekomendasi tertulis adalah surat Menteri Teknis yang menjelaskan bahwa pengakhiran kegiatan usaha karena izin usaha berakhir yang dibuktikan dengan surat keterangan dari instansi yang berwenang; ataupailit (dibuktikan dengan putusan pengadilan). Rekomendasi tertulis adalah surat Menteri Teknis yang menjelaskan bahwa pengakhiran kegiatan usaha karena izin usaha berakhir yang dibuktikan dengan surat keterangan dari instansi yang berwenang; atau pailit (dibuktikan dengan putusan pengadilan). 73 Permohonan juga dapat ditolak, dalam hal perusahaan mempunyai tunggakan PNBP yang terutang, dan setelah ditolak permohonan pengembalian kelebihan pembayaran dikembalikan ke Pimpinan InstansiPemerintah.
100
2
dalam kondisi keuangan perusahaan kurang mendukung atau terjadi force majeur (bencana alam)
•
Wajib Bayar mengajukan permohonan mengangsur dan/ataumenunda embayaran PNBP yangterutang, secara tertulis kepada Pimpinan Instansi Pemerintah paling lambat 20 (dua puluh hari) sebelum tanggal jatuh tempo pembayaran PNBP yang terutang74; • Pimpinan Instansi Pemerintah menyampaikan permohonan tersebut beserta rekomendasi tertulis kepada Menteri Keuangan paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak permohonan tersebut diterima secara lengkap; • Setelah melalui pertimbangan tertentu, Menteri menerbitkan persetujuan atau penolakan permohonan dan menyampaikannya kepada Pimpinan Instansi Pemerintah paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak surat permohonan dari Pimpinan Instansi Pemerintah diterima; • Setelah diterima, Pimpinan Instansi Pemerintah memberikan persetujuan atau penolakan tersebut paling lambat 7 (tujuh) hari setelah persetujuan atau penolakan dari Menteri75;
74
Permohonan disertai alasan, data pendukung (berupa laporan keuangan perusahaan yang telah diaudit sekurang-kurangnya 3 (tiga) tahun buku berturut-turut serta data penunjang keuangan lainnya) serta dokumen lainnya berupa surat keterangan dari instansi yang berwenang. 75 Apabila disetujui oleh Menteri, maka dalam Surat Persetujuan Menteri akan terdapat jumlah dan jangka waktu angsuran atau penundaan pembayaran PNBP yang Terutang. Sementara jika ditolak, PimpinanInstansi Pemerintah wajib menagih PNBP yang Terutang paling lambat 7 (tujuh) hari sejak Surat Penolakan diterima Wajib Bayar.
101
3
Dalam hal berkaitan dengan kegiatan sosial, kepentingan keagamaan, kepentingan nasional, hubungan internasional, Wajib Bayar tidak mampu membayar kewajiban PNBP yang Terutang, mengalami kerugian, yang dibuktikan dengan rekomendasi dari instansi yang berwenang melakukan pemeriksaan.
•
Wajib Bayar mengajukan permohonan untuk dilakukan peninjauan kembali dari kewajiban Pembayaran PNBP yang Terutang dan/atau sanksi administrasi berupa denda, diajukan secara tertulis kepada Pimpinan Instansi Pemerintah disertai penjelasan, dokumen, dan data pendukung;
• Permohonan tersebut kemudian diajukan oleh Pimpinan Instansi Pemerintah kepada Menteri dilengkapi dengan rekomendasi tertulis; •
Menteri kemudian dapat menerbitkan surat persetujuan atau surat penolakan dan menyampaikan
Terhadap PNBP yang Terutang dilakukan pemeriksaan oleh instansi berwenang untuk menguji kepatuhan pemenuhan kewajiban sesuai
dengan
peraturan
perundang-undangan.
Instansi
yang
berwenang adalah Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan BPK sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan.
Dari hasil pemeriksaannya, BPK kerap kali menemukan permasalahan pengelolaan PNBP yang dapat dilihat pada Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK, misalnya semester II Tahun 2006 BPK menemukan pengelolaan PNBP tidak transparan dan tidak akuntabel. Terdapat 3
102
(tiga)temuan yang cukup signifikan. Pertama, PNBP pada 7 (tujuh) Kementerian Negara/Lembaga belum disetor ke kas negara sebesar Rp24,51 Triliun dan US$754,05 Ribu masih tersimpan di rekening Bendahara Penerima masingmasingKementerian Negara/Lembaga dan rekening antara. Kedua, penagihan tunggakan PNBP pada 10 (sepuluh) KementerianNegara/Lembaga sebesar Rp19,93 Triliun dan US$553,30 Juta belum optimal. Ketiga, PNBP Tahun Anggaran 2006 pada 6 (enam) Kementerian Negara/Lembaga sebesar Rp3,52 Triliun digunakan langsung tanpa melaluimekanisme APBN. Kemudian pada Semester II Tahun 2008, BPK kembali menemukan adanya kekurangan penerimaan Rp320 Miliar dan US$ 26 Juta di bidang manajemen kehutanan, selain itu juga berdasarkan hasil pemeriksaan atas pengelolaan tambang batu bara ditemukan adanya kekurangan penerimaan sebesar Rp2,55 Triliun dengan 42 kasus. Pemeriksaan atas pelaksanaan Kontrak Kerja Sama Minyak dan Gas Bumi (KKS Migas) juga mengakibatkan kekurangan penerimaan sebesar Rp14,58 triliun.
Dengan adanya kekurangan penerimaan ini, berdasarkan ketentuan Pasal 10 PP No. 29 Tahun 2008 tentang Tata Cara Penentuan Jumlah,Pembayaran, dan Penyetoran PNBP yang Terutang, Pimpinan Instansi Pemerintah akan menerbitkan penetapan atas kekurangan tersebut, dan wajib untuk dilunasi dengan ditambah sanksi administrasi berupa dendasebesar 2% (dua persen) per bulan dari kekurangan tersebut untuk palinglama 24 (dua puluh empat) bulan sejak PNBP yang terutang. Dalam pelaksanaannya secara prosedur administrative memiliki dampak yang posif untuk meningkatkan pendapatan Negara namun ada beberapa kendala yang berkaitan dengan pengawasan yang tidak tranparan dan akuntabel dalam prosesnya. Misalnya UU RI No. 20 Tahun
103
1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak Bab II Pasal 2 Ayat (2) menyebutkan bahwa “Kecuali jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang ditetapkan dengan Undang-Undang, Jenis PNBP yang tercakup dalam kelompok sebagaimana pada Ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah”. Melaksanakan ketentuan tersebut, Pemerintah menetapkan PP No. 73 tahun 1999 tentang Tata Cara Penggunaan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Bersumber dari Kegiatan Tertentu. Salah satu kegiatan tertentu tersebut adalah layanan pendidikan tinggi yang ketentuannya diatur dengan Keputusan Menteri Keuangan No. 115/KMK.06/2001 tentang Tata Cara Penggunaan penerimaan Negara Bukan Pajak pada Perguruan Tinggi Negara. Pasal 4 ayat (1) “Seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke Kas Negara”, dan Pasal 4 ayat (3) “PNBP yang telah distor ke kas Negara dapat digunakan sesuai dengan kebutuhan dan berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang berlaku”.
Dalam pelaksanaan ketentuan tentang PNBP tersebut banyak PTN menghadapi kendala karena pencairan dana yang amat diperlukan untuk operasional Perguruan Tinggi tidak dapat dilaksanakan dengan lancar. Karena alasan terebut, beberapa pimpinan PTN telah mengambil kebijakan tidak menyetorkan seluruh PNBP ke kas negara. Tetapi oleh lembaga pemeriksa internal dan eksternal kebijakan semacam itu adalah penyimpangan terhadap peraturan perundangan yang berlaku. Bahkan beberapa pimpinan perguruan tinggi telah dijadikan sasaran penyidikan, dan bahkan harus menghadapi “trial by the press” karena telah terbentuk opini di masyarakat.
104
C. Penggunaan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) 1. Tata Cara Penggunaan PNBP Pasal 8 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak dan Peraturan Pemerintah Nomor 73 Tahun 1999 tentang Tatacara Penggunaan PNBP yang Bersumber dari Kegiatan Tertentu, mengatur bahwa dana yang bersumber dari PNBP pada prinsipnya dapat digunakan untuk membiayai kegiatan dalam rangka penyelenggaraan pelayanan yang menghasilkan PNBP itu sendiri. Ketentuan tersebut dimaksudkan untuk memberikan kepastian alokasi pembiayaan kegiatan tertentu yang berkaitan dengan jenis PNBP. Dana PNBP yang dapat dialokasikan adalah dana dari jenis PNBP yang berkaitan dengan kegiatan tertentu tersebut76. Penggunaan PNBP dilakukan secara selektif dan tetap harus memenuhi terlebih dahulu ketentuan bahwa seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke Kas Negara dan dikelola dalam sistem APBN. Namun, yang perlu diingat bahwa Kementerian/Lembaga baru dapat menggunakan dana PNBP tersebut setelah mendapat persetujuan penggunaan sebagian dana PNBP dari Menteri Keuangan. Sebagaimana penyusunan RPP tentang Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP, tata cara pengajuan permohonan sampai dengan penetapan Keputusan Menteri Keuangan (KMK) tentang Persetujuan Penggunaan Sebagian Dana PNBP telah diatur dalam Standard Operating Procedure (SOP) Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Anggaran. Berdasarkan SOP dimaksud, tata cara pengajuan dan penetapan KMK dimaksud adalah sebagai berikut :
76
Dana dimaksud hanya dapat digunakan oleh instansi atau unit yang menghasilkan PNBP yang bersangkutan.
105
a.
Pimpinan
Kementerian/Lembaga
menyampaikan
usulan
penggunaan sebagian dana PNBP kepada Menteri Keuangan dengan dilengkapi proposal sesuai outline yang antara lain berisi : 1) Latar belakang; 2) Tujuan penggunaan dana PNBP; 3) Tugas dan fungsi; 4) Rincian Anggaran Biaya (RAB); 5) Kesesuaian RAB dengan tugas dan fungsi; 6) Target dan realisasi PNBP (apabila ada); 7) Perkiraan Penerimaan 3 Tahun yang akan datang; 8) Output & Outcome
b.
Selanjutnya usulan penggunaan dana PNBP tersebut dibahas bersama oleh wakil dari Kementerian Keuangan (dikoordinasikan oleh Direktorat
PNBP, Direktorat
Jenderal
Anggaran) dan
Kementerian/Lembaga yang bersangkutan untuk mendapatkan justifikasi atas usulan penggunaan beserta kegiatan yang diusulkan untuk dibiayai dari dana PNBP. c.
Berdasarkan hasil pembahasan, Direktorat Jenderal Anggaran c.q. Direktorat PNBP melakukan analisis kelayakan atas usulan penggunaan PNBP. Analisis dilakukan untuk memastikan kegiatan yang diusulkan untuk dibiayai merupakan tugas dan fungsi Kementerian/Lembaga yang bersangkutan, tidak adanya duplikasi pembiayaan serta berkaitan langsung dengan pelayanan yang menghasilkan PNBP. Selain itu, analisis juga dilakukan untuk menilai kelayakan besaran satuan dan volume yang digunakan agar sesuai dengan standar biaya yang berlaku.
106
d.
Selanjutnya, Direktur Jenderal Anggaran mengusulkan kegiatan yang akan dibiayai beserta besaran dana (persentase) hasil analisis tersebut kepada Menteri Keuangan.
e.
Menteri
Keuangan
Penggunaan
menetapkan
Sebagian
Dana
KMK PNBP
tentang yang
Persetujuan
Berlaku
pada
Kementerian/Lembaga yang memuat unit yang mendapatkan ijin beserta sumber PNBP, besaran persentase PNBP yang dapat digunakan serta kegiatan yang dapat dibiayai dari PNBP pada Kementerian/Lembaga yang bersangkutan. f.
Pimpinan
Kementerian/Lembaga
menerima
KMK
tentang
Persetujuan Penggunaan Sebagian Dana PNBP yang Berlaku pada Kementerian/Lembaga dan selanjutnya unit yang bersangkutan dapat menggunakan sebagian dana PNBP setelah PNBP disetorkan ke Kas Negara dan telah tercantum dalam dokumen anggarannya.
Penggunaan
penerimaan
Negara
secara
langsung
oleh
kementrian/ lembaga adalah sumber inefisiensi dalam pengelolaan anggaran Negara. Pernyataan seperti ini telah dikemukakan oleh para Ahli Keuangan Negara sekitar 400 tahun yang lalu. Adanya kemudahan untuk menggunakan penerimaan secara langsung, hampir semua kementrian/ lembaga yang memiliki penerimaan terkait dengan layanan yang dihasilkannya cenderung menghabiskan dana tersebut. Ini sematamata untuk menghindarkan kewajiban menyetorkan penerimaan tersebut ke Kas Negara. Sebaliknya, bila penerimaannya kurang mencukupi kebutuhannya, mereka selalu meminta tambahan kepada pemerintah, cq. Menteri Keuangan. Hal ini sebenarnya merupakan sikap psikologis para pengelola keuangan yang akibatnya sangat berpengaruh pada pengelolaan keuangan Negara secara keseluruhan, terutama pada saat itu.
107
Upaya Pemerintah memperoleh uang untuk membiayai kegiatannya sangat beragam. Yang pasti, disamping mengandalkan penerimaan yang berasal dari harta kekayaan milik kerajaan (pemerintah), dari pemberian layanan yang dilakukan oleh pemerintah, dan dari penerimaan lainnya yang memiliki kategori khusus (parafiscal), juga berasal dari berbagai jenis pajak yang dipungut dari rakyat. Tiga jenis penerimaan yang pertama tersebut dikenal dengan nama penerimaan domanial (revenues domaniales). Yaitu, merupakan penerimaan negara yang pada hakekatnya bersumber dari semua milik negara, termasuk di dalamnya kekuasaan atau kewenangan tertentu yang dalam pelaksanaannya dapat menghasilkan penerimaan negara. Secara konkrit, penerimaan dimaksud berasal dari penjualan hasil kekayaan alam dan kekayaan yang menjadi milik negara. Disamping itu, penerimaan ini juga berasal dari hasil pemberian fasilitas atau ijin kepada kelompok masyarakat tertentu untuk melakukan kegiatan tertentu. Oleh karena itu, bila diperhatikan, penerimaan jenis ini terserak di berbagai kementrian tergantung pada tugas dan fungsi kementrian yang bersangkutan. Secara umum sifat sumber penerimaan pemerintah ini berlawanan dengan penerimaan pajak, yaitu dalam bentuk adanya imbalan langsung. Dan, bila kita sekilas melihat penerimaan Negara dalam struktur anggaran Negara di berbagai Negara pada saat ini, kita hampir tidak percaya, bahwa penerimaan Negara yang berasal dari penerimaan bukan pajak tersebut dulunya merupakan penerimaan Negara yang utama77. Ini tidak lain karena saat ini jumlahnya relatif sangat kecil dibanding penerimaan jenis lainnya. Walaupun, bila diamati 77
Sekedar sebagai referensi bahwa di Perancis, penerimaan pajak baru dimulai secara efektif pada abad ke XVI setelah Jean Bodin mengungkapkan bahwa pajak merupakan sarana pembiayaan pemerintah.
108
secara lebih seksama, kecilnya jumlah penerimaan tersebut sangat mungkin dipengaruhi oleh pola pengelompokan (klasifikasi) yang kini digunakan. Semula, penerimaan domanial ini diartikan sangat sempit. Yaitu, hanya mencakup penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan milik Negara dan hak-hak yang melekat pada kewenangan negara. Sebagai contoh, misalnya : penerimaan yang berasal dari penjualan hasil hutan, dari pemberian ijin penambangan, pemberian ijin pemanfaatan lahan, pemberian ijin berburu, dan lain sebagainya. Namun
demikian,
sebagaimana
dikembangkan
di
Itali,
dalam
penerimaan domanial ini kemudian dimasukkan pula penerimaan yang berasal dari pengelolaan kekayaan Negara yang berbentuk perusahaan. Disamping itu, juga penerimaan pemerintah yang berasal dari pemberian layanan kepada masyarakat untuk kegiatan industrial maupun komersial. Sehingga cakupan penerimaan jenis ini, kini, sudah sangat jauh berkembang. Penerimaan bukan pajak berikutnya adalah penerimaan yang dikenal dengan sebutan pajak administratif (administrative tax/ taxes administrative)78.
Terlepas
dari
nama
yang
diberikan
kepada
penerimaan jenis ini, yang pasti bahwa pajak administratif merupakan sejumlah uang yang dibayarkan oleh masyarakat atas layanan pemerintah yang bersifat non industriel. Masyarakat memang diwajibkan memberikan imbalan atas jasa tertentu yang diperolehnya dari pemerintah. Walaupun, dalam hal-hal tertentu, pemerintah memberikan layanan tersebut secara cuma-cuma 78
Di Perancis istilah ‘taxe’ tidak selalu diartikan dengan pajak, karena istilah ‘pajak’ sebagaimana dikenal di Indonesia digunakan kata ‘impot’. Walaupun tidak selalu demikian, karena dalam istilah TTC (tout taxes compris) kata ‘taxes’ berarti pajak.
109
kepada kelompok masyarakat tertentu , karena sebenarnya layanan tersebut masih merupakan kewajiban pemerintah. Contoh yang cukup jelas untuk penerimaan Negara jenis ini, antara lain, adalah pembayaran untuk mengikuti pendidikan tingkat tinggi. Jenis terakhir penerimaan negara bukan pajak adalah parafiscal. Diakui oleh para Ahli Keuangan Negara bahwa penerimaan jenis ini sangat dekat sifatnya dengan pajak. Yaitu mengandung paksaan dan seringkali tanpa diimbangi oleh pemberian jasa dari pemerintah. Penerimaan ini merupakan sejumlah uang yang dibayarkan kepada pemerintah utk tujuan tertentu dlm rangka menjamin pembiayaan kegiatannya, mis : asuransi sosial. 2. Hak dan Kewajiban Penggunaan Dana PNBP Kemudahan menggunakan dana yang diperoleh sebagai imbal jasa layanan pemerintah telah mendorong berbagai kementrian/ lembaga pada akhir-akhir ini untuk menciptakan penerimaan Negara di masing-masing instansinya. Euphoria ini ternyata juga didorong oleh adanya tafsir yang kurang tepat terhadap pengertian government engineering, yang kemudian memunculkan usaha untuk menutup pembiayaan melalui penerimaan dari layanan pemerintah dengan menetapkan target penerimaan. Dalam mencandra apakah suatu penerimaan merupakan penerimaan Negara bukan pajak kita dapat melakukan dengan menjawab dua pertanyaan. Pertama, apakah layanan yang dibutuhkan oleh masyarakat tersebut merupakan kewajiban pemerintah? Kedua, apakah pemerintah melaksanakan sendiri produksi untuk layanan tersebut ? Bila jawaban untuk kedua pertanyaan di atas adalah ‘ya’, dapat dipastikan bahwa pemerintah wajib melakukan pungutan terhadap layanan tersebut. Dan hasil pungutan tersebut dapat dikategorikan sebagai penerimaan Negara bukan pajak. Namun 110
demikian, pertanyaan di atas baru merupakan pertanyaan dasar yang harus dikembangkan dan didukung oleh pertanyaan lainnya. Antara lain, kalau benar yang disediakan oleh pemerintah merupakan layanan yang dibutuhkan masyarakat, mengapa masyarakat harus membayar? Mengapa bukan dibiayai melalui system perpajakan? Terhadap
pertanyaan
ini,
masyarakat
perlu
diberikan
pemahaman bahwa ternyata layanan yang dibutuhkan masyarakat tersebut bukan merupakan layanan dasar yang dibutuhkan oleh seluruh masyarakat yang dikenal dengan istilah public goods. Layanan dimaksud merupakan layanan tertentu yang hanya dibutuhkan oleh sekelompok masyarakat tertentu. Hal ini tentunya akan terasa tidak adil bila biaya produksinya ditanggung oleh seluruh lapisan masyarakat melalui system perpajakan. Ini adalah kata kunci. Namun demikian, karena memang secara prinsip merupakan kewajiban
pemerintah
untuk
menyediakan
layanan
tersebut,
pemerintah memiliki kewajiban pula untuk melakukan pembiayaan. Dari pemikiran tersebut diperoleh suatu gagasan pembiayaan bersama (cost sharing principle) antara pemerintah dengan kelompok masyarakat yang membutuhkan. Terkait
dengan masalah pelaksanaan layanan, seringkali
dibutuhkan kegiatan pendukung agar layanan pemerintah dapat dilaksanakan sesuai kebutuhan. Dalam kegiatan pendukung ini, seringkali pemerintah, karena
berbagai alasan belum mampu
melaksanakan. Oleh karena itu, seringkali pula kegiatan tersebut dilaksanakan oleh pihak-pihak tertentu setelah memperoleh ijin atau memperoleh pengakuan dari pemerintah. Dalam hal seperti yang belakangan tersebut, pemerintah tentunya tidak berhak memungut imbalan dari masyarakat.
111
Pemberian otorisasi untuk menggunakan dana secara langsung kepada kementrian/lembaga tertentu, sebagaimana dikemukakan di awal, mengundang kritik berbagai ahli. Sisi negatif yang muncul antara lain adalah sebagai berikut : Pertama, mendorong inefisiensi di kementrian lembaga, karena adanya keinginan untuk menghabiskan sebanyak mungkin penerimaan yang mereka peroleh. Sementara itu, kementrian/ lembaga tersebut tetap meminta alokasi dana anggaran kepada Menteri Keuangan yang berasal dari sector perpajakan. Kedua, oleh karena tidak semua instansi pemerintah dapat menghasilkan layanan yang dapat menghasilkan penerimaan yang dapat langsung digunakan, kenyataan tersebut di atas menimbulkan sikap iri. Sikap ini dapat menimbulkan akibat dalam bentuk perubahan sikap pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat. Konkritnya, berbagai instansi kemudian berlomba-lomba menciptakan layanan tertentu sekedar untuk memperoleh penerimaan yang kemudian dapat digunakan sendiri. Padahal, harus diakui banyak layanan pemerintah yang mestinya bersifat gratis, karena merupakan layanan dasar yang harus disediakan oleh pemerintah. Namun demikian, perkembangan penerimaan Negara bukan pajak di berbagai instansi dipandang oleh sebagian ahli memiliki nilai positif. Menurut mereka, pemikiran ini mendorong masyarakat untuk berpartisipasi aktif dalam membiayai sendiri kebutuhan mereka. Hal ini justru akan menimbulkan sikap rasional dalam penggunaan layanan publik. Di sisi lain, terutama ditinjau dari anggaran Negara, peningkatan penerimaan ini akan secara alamiah memilah kegiatan-kegiatan yang sebenarnya dapat diselenggarakan oleh pihak-pihak tertentu dengan kegiatan yang memang harus dilaksanakan oleh pemerintah dan dibiayai melalui sector perpajakan. Langkah ini akan membuat organisasi pemerintah menjadi lebih
112
ramping, sehingga konsep debugetisasi dalam anggaran Negara dapat direalisasikan. Dalam
segi
pengelolaan,
penerimaan
Negara
jenis
ini
memerlukan pola yang berbeda dengan penerimaan pada umumnya. Oleh karena penerimaan Negara bukan pajak merupakan penerimaan yang dapat digunakan secara langsung oleh kementrian/lembaga, pengelolaannya harus diperlakukan secara khusus. Artinya, penerimaan ini tidak seperti penerimaan pada umumnya yang mengikuti kaidah umum penerimaan Negara, pengelolaan penerimaan ini tidak tunduk pada prinsip universalitas dan prinsip non-affektasi. Karena berbagai alasan praktis, seringkali pengertian ‘dapat digunakan secara langsung’ diartikan secara harafiah. Yaitu, bahwa secara fisik uang yang diterima tidak disetorkan terlebih dahulu ke kas Negara, melainkan langsung digunakan untuk pembiayaan kegiatan dalam rangka pelaksanaan fungsinya. Namun demikian, kendati terjadi pertautan langsung antara penerimaan dan pengeluaran (affektasi), pengelolaan penerimaan ini harus tetap mengikuti azas bruto. Artinya, baik penerimaan maupun pengeluaran terkait dengan kegiatan yang dilakukan oleh instansi yang bersangkutan harus sepenuhnya dilaporkan kepada Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara. Laporan kepada Menteri Keuangan tidak dapat dilakukan secara netto, dengan cara melaporkan jumlah yang tersisa dari penerimaan dimaksud setelah dikurangi pengeluaran untuk biaya penyediaan layanan. Satu hal lagi yang perlu dikemukakan terkait dengan sifat-sifat khusus penerimaan Negara bukan pajak ini. Oleh karena penerimaan Negara jenis ini langsung dikaitkan dengan penyediaan layanan kepada masyarakat, besarnya kebutuhan pendanaan yang diperlukan oleh setiap kementrian/ lembaga akan berbanding lurus dengan peningkatan penerimaan yang dihasilkan. Dengan kata lain, setiap terjadi
113
peningkatan
penerimaan
akan
secara
otomatis
meningkatkan
pengeluaran instansi yang bersangkutan. Bila diperhatikan, pemikiran tentang penerimaan negara bukan pajak dalam system anggaran Negara kita tidak berbeda dengan yang terjadi di berbagai Negara lain. Oleh karena pola klasifikasi penerimaan yang selama ini dianut oleh Indonesia telah menempatkan penerimaan Negara bukan pajak sebagai penerimaan Negara dengan nilai yang relatif kecil. Di masa lalu, masyarakat dikesankan bahwa yang dimaksud dengan penerimaan Negara bukan pajak hanyalah penerimaan yang tercantum di bawah rubrik penerimaan lain-lain dalam anggaran kita. Penerimaan tersebut antara lain terdiri dari laba usaha dari perusahaanperusahaan Negara, hasil penyelenggaraan lotere, hibah, serta lain-lain penerimaan. Dalam kelompok terakhir ini, dimasukkan penerimaan kementrian/ lembaga yang berasal dari penjualan inventaris yang sudah tidak terpakai. Banyaknya praktek yang kurang sehat di berbagai kementrian/ lembaga dalam menyediakan layanan tertentu kepada kelompok masyarakat dan perkembangan fungsi-fungsi kelembagaan pemerintah, telah menyadarkan pemerintah untuk mengintensifkan pola penyediaan layanan dengan menciptakan unit-unit swadana. Ini adalah usaha pemerintah untuk membuka secara nyata kepada masyarakat bahwa tidak semua layanan pemerintah selalu diberikan secara cuma-cuma. Disamping
itu,
penciptaan
unit-unit
swadana
mendorong
dilaksanakannya disiplin anggaran. Lahirnya Undang-undang no. 20 tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak merupakan titik yang dahulu dianggap paling maju, yang dianggap mampu mewadahi berbagai kebutuhan masyarakat dan juga Negara. Namun, perkembangan masyarakat maupun konsep
114
pengelolaan keuangan negara yang semakin maju telah membuat undang-undang tersebut terasa semakin ketinggalan. Undang-undang tersebut dalam beberapa hal, kini justru merupakan hambatan terhadap perkembangan,
khususnya
dalam
pengelolaan
keuangan,
yang
kemudian berakibat terhadap pola kelembagaan pemerintah.
D. Efektifitas Penggunaan Dana PNBP dalam Pembangunan Sebagaimana dikatahui bahwa dalam setiap kegiatan, faktor efektivitas merupakan alat pengukur tingkat keberhasilan suatu kegiatan atau organisasi dalam rangka mencapai tujuan. Menurut Gie (1997:108), efektivitas adalah suatu keadaan yang terjadi sebagai akibat yang dikehendaki. Sedangkan menurut Poerwadarminta (1984:208), efektif juga berarti ada efeknya terhadap sesuatu yang akan diukur tingkat efektivitasnya. Selanjutnya menurut Siagian (2004:234), untuk mengukur tingkat efektivitas dari suatu sistem kerja dapat juga dengan memberikan peringkat dengan menggunakan skala peringkat. Skala peringkat yang digunakan adalah: (dalam presentase) 1.
> 100 sangat efektif
2.
90 – 100 efetif
3.
80 – 89 cukup efektif
4.
70 – 79 kurang efektif
5.
< 69 tidak efektif
Apabila konsep efektivitas dikaitkan dengan pemeriksaan maka yang dimaksud efektivitas adalah seberapa besar realisasi yang dapat dicapai atas target yang telah ditetapkan oleh pihak penerima pajak.
115
Kadang kala dalam kenyataan sesuatu yang ditargetkan tidak terpenuhi, hal ini sangat dingaruhi oleh nilai-nilai dan sikap-sikap yang menjadi pendorong tidak dipatuhinya peraturan tersebut yaitu: a.
Terdapat beberapa peraturan perundang-undangan yang kurang begitu mengikat individu.
b. Terdapat gagasan seseorang dalam kelompok yang tidak sesuai dengan peraturan atau keinginan pemerintah. c.
Adanya keinginan mencapai tujuan dengan cepat walaupun melawan hukum.
d. Adanya peraturan yang bertentangan satu dengan yang lain. e.
Apabila hukum bertentangan secara tajam dengan nilai-nilai yang diigini oleh masyarakat.
J. Clarence Dias, menyatakan bahwa ada 5 (lima) syarat yang harus dipenuhi dalam mengefektifkan sistem hukum, yaitu :79 a.
mudah tidaknya makna aturan hukum itu ditangkap dan dipahami.
b.
luas tidaknya kalangan di dalam masyarakat yang mengetahui isi
c.
aturan-aturan hukum yang bersangkutan.
d.
effisien dan efeitifk tidaknya mobilitasi aturan-aturan hukum
e.
adanya mekanisme penyelesaian sengketa yang tidak hanya harus
f.
mudah dimasuki oleh setiap warga masyarakat, akan tetapi juga harus
g.
cukup efektif menyelesaikan sengketa-sengketa ; dan
h.
adanya anggapan dan pengakuan yang merata di kalangan warga
i.
masyarakat bahwa aturan-aturan dan pranata-pranata hukum itu
j.
memang sesungguhnya berdaya kemampuan yang efektif.
79
(Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, Penerbit. P.T. Suryabaru Utama, 2005, hal 135
116
1. PNBP Dalam Pembangunan Untuk menunjang peningkatan penerimaan dalam negeri sebagai sumber pembiayaan pembangunan, baik Penerimaan Pajak maupun Penerimaan negara Bukan Pajak (PNBP.) sebagaimana diatur dalam UU Nomor : 20 Tahun 1997, perlu dilakukan pemeriksaan kinerja terbadap instansi pengelolanya dan evaluasi terhadap peraturan perundang-undangan
dan
system
prosedur
intensifikasi
dan
ekstensifikasi penerimaan negara. Pemeriksaan dapat dilakukan terhadap kantor-kantor Direktorat Jenderal Pajak dan Bea Cukai, instansi pengelola penerimaan sektor kehutanan, pertambangan, pertanian, kelautan/perikanan, migas, pariwisata, dan Instansi lainnya, upayakan peningkatan pendidikan dan latihan pengawasan yang telah dilakukan sebelumnya terusmenerus kemudian dilanjutkan untuk meningkatkan profesionalisme aparat penagih pajak. Disamping itu juga pelatihan pelatihan teknis bagai aparat melalui latihan pengawasan yang meliputi Diklat Sertifikasi, Diklat Penjenjangan Struktural, Diklat Manajerial Pengawasan, Diklat Teknis Substansi, dan Diklat Penunjang. Selain itu, perlu ditingkatkan kualitas SDM melalui berbagai forum seperti seminar, diskusi, studi kasus mengenai masalahmasalah yang berhubungan dengan pengawasan dalam rangka meningkatkan dan memelihara konsep pendidikan dan pelatihan berkelanjutan (Continuing Professional Education) Pendidikan dan latihan Penggunaan hukum secara sadar untuk melakukan suatu perubahan dan memperbaiki kehidupan dalam hidup bermasyarakat dan bernegara untuk keadaan yang lebih baik merupakan suatu konsepsi modern dalam melihat hukum dan fungsinya. Pada sisi yang lain disadari bahwa hukum tidak bekerja dalam ruang hampa. Oleh karena itu, dapat tidaknya hukum bekerja untuk mencapai tujuan
117
tersebut akan terkait dengan basis sosial dimana hukum itu bekerja. Disinilah kita melihat pentingnya sikap-sikap, pandangan-pandangan serta nilai-nilai sosial dalam menentukan bekerjanya hukum. Hal tersebut biasa disebut sebagai budaya hukum80 Dalam suatu komunitas yang dinamakan masyarakat, maka perlu dirumuskan adanya norma-norma masyarakat. Melalui penormaan terhadap tingkah laku manusia ini, hukum menelusuri hampir ke semua bidang kehidupan manusia. Campur tangan hukum yang semakin luas kedalam berbagai bidang kehidupan masyarakat menyebabkan masalah efektivitas penerapan hukum menjadi semakin penting, karena hukum mempunyai suatu fungsi dalam masyarakat tidak hanya sebagai norma, karena hukum merupakan suatu lembaga (institution) yang bekerja di dalam masyarakat. Hukum sebagai norma di dalam masyarakat setelah mengalami suatu proses pada akhirnya akan menjadi bagian tertentu didalam masyarakat. Proses tersebut dinamakan proses pelembagaan (institutionalization), yaitu suatu proses yang dilewati oleh suatu norma baru untuk menjadi bagian dari salah satu lembaga masyarakat. Karena suatu norma tertentu dikatakan telah melembaga apabila diketahui, dipahami atau dimengerti, ditaati dan dihargai.
2. Tugas Kementerian dalam Pengelolaan PNBP Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) sesuai dengan UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang PNBP, didefinisikan sebagai seluruh penerimaan Pemerintah Pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. PNBP memiliki kontribusi yang cukup signifikan bagi
80
Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, Penerbit. P.T. Suryabaru Utama, 2005, hal.92
118
penerimaan negara. Selama lima tahun terakhir (2006-2010) rata-rata kontribusi PNBP bagi penerimaan negara sekitar 30%81. Penerimaan Sumber Daya Alam (SDA) Migas dan Dividen merupakan PNBP pada Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara (BA BUN) yang dikelola di bawah Kementerian Keuangan. Penerimaan SDA Non Migas terutama dikelola oleh Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral
(ESDM)
dan
Kementerian
Kehutanan.
Sementara
itu,
penerimaan PNBP Lainnya seperti penjualan aset, sewa aset, jasa, pendidikan,
dan
bunga
pengelolaannya
tersebar
pada
Kementerian/Lembaga. Berbeda dengan penerimaan pajak yang hanya dikelola oleh satu kementerian yaitu Kementerian Keuangan dalam hal ini dikelola oleh Ditjen Pajak, PNBP dikelola oleh banyak Kementerian atau Lembaga, terutama untuk penerimaan PNBP Lainnya. Saat ini, PNBP dikelola oleh lebih dari 3000 satker dengan jenis dari tarif PNBP sangat beragam yang jumlahnya lebih dari 15.000 jenis. Oleh karena itu, wajar apabila penertiban pengelolaan PNBP sesuai ketentuan yang berlaku bukanlah suatu pekerjaan yang mudah. Hasil pemeriksaan BPK dari tahun ke tahun menunjukkan temuan yang sama yaitu tingginya Pungutan Tanpa Dasar Hukum atau Terlambat Setor, dan belum ada kecenderungan turun. Berdasarkan pemeriksaan BPK atas pengelolaan PNBP pada Kementerian/Lembaga (K/L) dari tahun 2007 s.d 2009 menunjukkan temuan sebagai berikut82 : 1.
Tahun 2007, terdapat 11 K/L dengan temuan berupa Pungutan Tanpa Dasar Hukum dan/atau dikelola di luar mekanisme APBN dengan nilai temuan sebesar Rp286,41;
81
Supriyadi & Wahyu Indrawan, Majalah Warta Anggaran Edisi 21 Tahun 2011
82
Ibid.,
119
2.
Tahun 2008, terdapat 10 K/L dengan temuan berupa PNBP Terlambat/Belum Disetor ke Kas Negara dengan nilai temuan sebesar Rp76,38 miliar; dan terdapat 11 K/L dengan temuan pungutan tanpa dasar hukum dan/atau dikelola di luar mekanisme APBN dengan nilai sebesar Rp730,99 miliar;
3.
Tahun 2009, terdapat 13 K/L dengan temuan berupa Pungutan Tanpa Dasar Hukum dan/atau dikelola di luar mekanisme APBN dengan temuan sebesar Rp186,47 milyar dan terdapat 18 K/L dengan temuan temuan PNBP Terlambat/Belum Disetor ke Kas Negara dengan nilai temuan Rp794,90 miliar.
Berdasarkan tabel temuan tersebut, apabila dibandingkan dengan total penerimaan PNBP tentu nilainya tidak begitu material karena berada dibawah kisaran 1% (sebagai contoh dalam LKPP TA 2009 Penerimaan PNBP mencapai Rp227.174,42 Milyar). Namun, yang mengkhawatirkan karena temuan tersebut dari tahun ke tahun justru cenderung meningkat, baik dari sisi jumlah K/L maupun nilai nominal yang menjadi temuan BPK. Apakah Kementerian Keuangan selaku pembina PNBP diam saja sehingga temuan tersebut berulang. Tentu tidak, karena setiap tahun Kementerian
Keuangan
selalu
melakukan
sosialisasi
mengenai
pengelolaan PNBP kepada K/L pengelola PNBP, juga rapat-rapat koordinasi dengan K/L pengelola PNBP, bahkan secara khusus meminta BPKP untuk melakukan pemeriksaan terhadap pengelolaan PNBP K/L. Hal ini tentu saja menimbulkan pertanyaan apa yang salah dalam pengelolaan PNBP K/L, peraturan yang berlaku saat ini ataukah pengelola PNBP di K/L.
120
Berdasarkan jenis temuan DARI BPK tersebut dapat dianalisis sebagai berikut : a.
Pungutan Tanpa Dasar Hukum Sesuai Pasal 2 dan 3 UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang PNBP diatur bahwa Jenis PNBP dan Tarif atas Jenis PNBP harus ditetapkan dalam Undang-Undang (UU) atau Peraturan Pemerintah (PP). Dari sisi kepastian hukum tentunya penetapan jenis dan tarif PNBP minimal dengan PP tersebut akan memberikan kepastian hukum yang lebih kuat dibandingkan dengan peraturan menteri, namun tidak dipungkiri proses pembentukan PP dimaksud sering membutuhkan waktu cukup panjang dan energi yang cukup besar serta biaya yang tidak sedikit. Sebagai gambaran PP Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Kementerian Dalam Negeri (PP No 71 Tahun 2009), Kementerian Kesehatan (PP No 13 Tahun 2009), Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata (PP No 41 Tahun 2010) membutuhkan waktu penyelesaian sekitar 2 tahun. Bahkan, untuk RPP Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Kementerian Keuangan sendiri sudah lebih dari 3 tahun tetapi sampai dengan saat ini belum juga selesai. Beberapa Kementerian lain juga mengalami hal serupa seperti RPP Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Kementerian ESDM dan Kementerian Pekerjaan Umum. Meskipun ada juga yang bisa selesai lebih cepat seperti PP Jenis dan Tarif PNBP pada Badan Pertanahan Nasional (PP No 13 Tahun 2010) yang diselesaikan kurang dalam 1 tahun, tetapi perlu dicatat PP tersebut menjadi Program Prioritas dari Pemerintah (Program 100 Hari Presiden).
121
Waktu, energi, dan biaya yang cukup banyak dalam pembentukan PP tersebut pada gilirannya membuat keengganan bagi K/L untuk mengusulkan jenis PNBP baru atau mengusulkan perubahan atas jenis dan tarif yang dirasa sudah tidak sesuai dengan kondisi sekarang. Hal inilah yang pada akhirnya sering menyebabkan beberapa satker pengelola PNBP pada K/L melakukan pungutan PNBP tanpa dasar hukum yaitu dengan memungut jenis PNBP baru hanya dengan peraturan dibawah PP atau memungut jenis PNBP yang sebagaimana tercantum di PP namun dengan tarif tidak sesuai di PP. Sebagai contoh kasus, berdasarkan PP No 47 Tahun 2004 tentang Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang berlaku pada Departemen Agama, antara lain ditetapkan bahwa tarif untuk Nikah sebesar Rp 30.000. Namun banyak KUA yang tidak menerapkan tarif tersebut karena dianggap sudah tidak sesuai dengan kondisi saat ini (dirasa terlalu murah). Oleh karena itu, merebak di beberapa daerah munculah yang namanya tarif “nikah bedolan” yang bisa diartikan sebagai biaya tambahan untuk transportasi dan uang lelah untuk penghulu/pembantu penghulu yang menikahkan pasangan pengantin di luar kantor dan biasanya di luar hari kerja, dengan besaran tarif bervariasi, bahkan di kota Bandung ada yang tarifnya hingga Rp 500.000. Selain itu, PP juga dipandang kurang mampu mengakomodir adanya jenis PNBP yang tarifnya memiliki karakter khusus seperti tarif mudah berubah dan tarif dalam bentuk kontrak. Sebagai contoh kasus, PP Nomor 13 Tahun 2009 tentang Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Departemen Kesehatan, yang mengatur sekitar 500 jenis dan tarif PNBP, ditetapkan tanggal 16 Januari 2009, tetapi Kementerian Kesehatan pada tanggal 13 Juli
122
2010 telah mengusulkan kembali perubahan atas PP dimaksud mengingat banyak jenis tarifnya yang mempunyai karakter mudah berubah, seperti tarif jasa pengujian laboratorium yang besaran tarifnya sangat dipengaruhi oleh harga bahan baku (bahan kimia) yang digunakan untuk pengujian, dimana harga bahan kimia tersebut sangat fluktuatif. Melihat permasalahan tersebut di atas, maka waktu untuk penyelesaian PP jelas menjadi salah satu kunci permasalahan. Dengan demikian, sepenuhnya menyalahkan Kementerian/Lembaga sebagai biang permasalahan pungutan tanpa dasar hukum menjadi tidak fair. Tentunya, hal tersebut juga tidak bisa dijadikan pembenaran bagi Kementerian/Lembaga untuk tidak menunda atau menempatkan jenis dan tarif PNBP pada PP, mengingat ketentuan yang masih berlaku saat ini menetapkan bahwa jenis dan tarif PNBP minimal harus dengan PP. Namun demikian, perlu dilakukan kajian mengenai pendelegasian wewenang penetapan jenis dan tarif PNBP kepada peraturan yang lebih rendah seperti peraturan menteri sebagai alternatif solusi atas permasalahan di atas.
b. PNBP dikelola di luar APBN (Penggunaan Langsung) Sesuai Pasal 4 dan 5 Undang-Undang No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP antara lain diatur bahwa seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke Kas Negara dan dikelola dalam sistem APBN. Hal tersebut sejalan dengan Pasal 3 Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, semua penerimaan yang menjadi hak dan pengeluaran yang menjadi kewajiban negara dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBN dan dipertegas dalam Pasal 16 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, penerimaan kementerian
123
negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah tidak boleh digunakan langsung untuk membiayai pengeluaran. Tiga undang-undang tersebut di atas secara tegas melarang K/L menggunakan langsung penerimaan negara untuk membiayai kegiatan operasionalnya, namun mengapa masih banyak K/L pengelola PNBP yang berani melanggar 3 undang-undang tersebut. Hal ini tentunya perlu analisis lebih dalam terhadap temuan BPK tersebut. Dari temuan BPK berupa penggunaan langsung tersebut sebagian besar merupakan penggunaan langsung dari penerimaan sewa ruangan atau gedung. Seperti Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi menggunakan langsung penerimaan sewa Wisma Karya Jasa Ciloto atau Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional
(BKKBN) menggunakan langsung penerimaan
dari
Pengelolaan guest house. Penerimaan sewa tersebut antara lain untuk membiayai pembayaran listrik, gaji karyawan, pemeliharaan gedung dan bangunan serta untuk kesejahteraan anggota. Selain itu, terjadi juga
terhadap penggunaan langsung terhadap
penerimaan jasa penelitian, seperti di Kementerian ESDM yang menggunakan langsung terhadap penerimaan jasa Pusat Penelitian dan Pengembangan (Puslitbang) Teknologi Mineral dan Batubara. Dari kasus di atas, tentunya permasalahan alokasi dana yang cukup menjadi kunci penting untuk penyelesaian masalah tersebut. Namun, hal tersebut mengapa bisa terjadi pada PNBP yang menerapkan earmarking, dimana penerimaan bisa digunakan kembali oleh Satker penghasil PNBP setelah tentunya terlebih dahulu harus disetor ke Kas Negara. Setelah diteliti, ternyata earmarking hanya diterapkan untuk penerimaan PNBP fungsional, sementara untuk penerimaan sewa yang merupakan penerimaan
124
bersifat umum tidak bisa di-earmark atau digunakan kembali oleh K/L penghasil PNBP. Faktor lainnya penyebab penggunaan langsung adalah adanya pembatasan waktu pengajuan revisi anggaran hanya sampai dengan pertengahan bulan Oktober. Ketentuan ini membuat dilema bagi Kementerian/Lembaga khususnya pada saat ada permintaan pelayanan di bulan November dan Desember. Dilema terjadi mengingat pelayanan dimaksud harus tetap diberikan sedangkan di sisi lain hal ini akan mengakibatkan adanya kelebihan realisasi penerimaan PNBP tetapi biaya pelayanan tidak bisa dicairkan mengingat DIPA sudah tidak bisa dilakukan revisi lagi. Untuk mengatasi hal ini, sebagian satuan kerja mengambil jalan pintas menggunakan secara langsung seluruh penerimaan untuk membiayai kegiatan pelayanan dimaksud, dimana jalan pintas ini tidak sesuai dengan ketentuan dan pada akhirnya menjadi temuan oleh aparat pengawas fungsional (BPK).
c.
PNBP Terlambat/Belum Disetor ke Kas Negara Ketidaktertiban atau “pelanggaran” berikutnya dalam pengelolaan PNBP berupa keterlambatan dalam penyetoran PNBP. Keterlambatan disini diartikan suatu dana PNBP yang telah diterima oleh Bendahara Penerima dari masyarakat tetapi tidak segera disetorkan ke Kas Negara secara tepat waktu. Kriteria yang digunakan oleh auditor yang dalam hal ini BPK adalah ketentuan perundangan di bidang PNBP dan Keuangan Negara, yaitu Pasal 4 Undang-Undang No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP yang menyatakan bahwa seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke Kas Negara, Pasal 16 ayat 2 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang menyatakan bahwa penerimaan harus disetor seluruhnya ke Kas Negara/Daerah
125
pada
waktunya
yang
selanjutnya
diatur
dalam
peraturan
pemerintah. Selanjutnya, dalam Pasal 26 ayat (3) Peraturan Pemerintah No. 39 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Uang Negara/Daerah, yang merupakan peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, menyatakan bahwa Penerimaan Negara yang ditampung pada rekening penerimaan setiap hari disetor seluruhnya ke Rekening Kas Umum Negara. Berdasarkan ketentuan di atas, seluruh jenis PNBP tanpa kecuali harus disetor langsung ke Kas Negara atau maksimal satu hari di rekening Bendahara dan selanjutnya harus disetor seluruhnya ke Rekening Kas Umum Negara. Ketentuan inilah yang mengakibatkan munculnya temuan BPK berupa PNBP terlambat setor ke Kas Negara. Hal ini terjadi karena Bendahara Penerima Kementerian/Lembaga umumnya menampung terlebih dahulu setoran PNBP dari Wajib Bayar/masyarakat baru kemudian disetorkan ke Kas Negara. Seperti temuan BPK yang lain, temuan ini terjadi juga tidak sepenuhnya karena kesalahan atau kealpaan Bendahara Penerima K/L. Jenis PNBP yang jumlahnya mencapai puluhan ribu tentu juga diiringi dengan beragamnya karakteristik PNBP. Hal ini berdampak juga terhadap penyetoran masing-masing jenis PNBP tersebut. Kendala waktu dan biaya mungkin tidak terlalu mengganggu untuk Satuan Kerja yang berdomisili di daerah perkotaan. Namun, hal ini akan menjadi berbeda bagi Satuan Kerja yang berdomisili di daerah terpencil. Sebagai contoh, agar lebih mudah ilustrasinya kita gunakan lagi kasus PNBP berupa biaya nikah pada Kementerian Agama sebesar Rp 30.000, apabila dalam suatu hari atau bahkan dalam
126
suatu minggu di suatu kecamatan terpencil di Kepulauan Aru hanya terjadi satu kali peristiwa pernikahan dan harus disetorkan langsung pada satu hari berikutnya, maka petugas Kantor Urusan Agama setempat akan mengeluarkan biaya transportasi yang lebih besar daripada PNBP akan yang disetorkan ke Kas Negara karena Bank Persepsi tidak tersedia di seluruh Kecamatan atau bahkan Bank Persepsi terletak di pulau lain yang terpisah laut. Kasus ini tidak dimaksudkan sebagai dasar pembenaran untuk menunda penyetoran PNBP ke Kas Negara secara umum, tetapi seyogianya dijadikan salah satu pertimbangan dalam penentuan batas waktu penyetoran. Oleh karena itu, diperlukan suatu peraturan yang beragam untuk jenis PNBP yang beragam pula.
3. Sanksi atas Penyimpangan Hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) merupakan bagian tak terpisahkan dengan hukum Keuangan Negara. Hukum Keuangan Negara bersifat makro terhadap pengelolaan keuangan negara, sedangkan hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak bersifat mikro yang tertuju pada Penerimaan Negara Bukan Pajak. Sekalipun hanya bersifat mikro dari hukum keuangan Negara, tetapi hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak tidak berbeda dengan hukum lainnya yang berlaku di Indonesia ditinjau dari sumber-sumber hukum yang menopangnya. Hukum tersebut juga memiliki sumber-sumber hukum yang dapat dipertanggung jawabkan83. Norma Hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak hanya lahir secara tertulis, baik dari peraturan
83
Dalam ilmu hukum telah dikenal sumber hukum dalam bentuk tertulis dan tidak tertulis yang meliputi : Peraturan perundang-undangan; Kebiasaan; Traktat; Yurisprudensi dan Doktrin. Walaupun merupakan bagian dari ilmu hukum, hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak, tidak mengenal hukum yang tidak tertulis.
127
perundangan, yurisprudensi, maupun doktrinnya. Oleh karena itu tidak ada norma hukum tidak tertulis dibidang Penerimaan Negara Bukan Pajak Hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak sebagai bagian dari hukum Keuangan Negara memiliki ruang lingkup sebagai obyek kajiannya. Hal inilah yang membedakan Penerimaan Negara Bukan Pajak dengan Hukum Pajak, walaupun kedua-duanya bersumber dari pasal 23A Undang-undang Dasar Negara Kesatuan R.I. Tahun 194584. Penerimaan Negara Bukan Pajak merupakan hukum khusus dari hukum Keuangan Negara dan ryang lingkupnya meliputi :: 1.
Jenis-jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak ;
2.
Pengelolaan Penerimaan Negara Bukan Pajak ;
3.
Jenis dan tarif Penerimaan Negara Bukan Pajak ;
4.
Timbulnya Penerimaan Negara Bukan Pajak yang berutang ;
5.
Pemeriksaan oleh instansi yang berwenang ;
6.
Keberatan atas penetapan jumlah Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang ;
7.
Sanksi hukum, baik bersifat administrasi maupun pidana.
Perlunya ruang lingkup itu ditentukan adalah untuk menegaskan substansi hukum yang menjadi obyek kajian hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak yang dapat membedakan dengan hukum lainnya yang berada dalam konteks hukum keuangan Negara, seperti hukum Pajak. Dan, tujuan lainnya adalah untuk memberikan pemahaman secara mendalam bagi instansi pemerintah dalam rangka melakukan
84
Sebenarnya yang menjadi ruang lingkup kajian hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak adalah penerimaan Negara yang tidak tergolong sebagai pajak, tetapi pungutan yang dilakukan oleh Negara dan bersifat memaksa.
128
pengelolaan
Penerimaan
Negara
Bukan
Pajak,
sehingga
tidak
menimbulkan kerugian terhadap pendapatan Negara. Apabila pejabat pelaksana telah melakukan penagihan dan atau pemungutan, maka pejabat pelaksana Negara wajib menyetor langsung penerimaan Negara Bukan Pajak ke Kas Negara. Kewajiban menyetor ke Kas Negara tidak boleh dilalaikan atau disengaja, karena bisa dikenakan sanksi sesuai dengan aturan dalam Peraturan Perundang-undangan yang berlaku. Peraturan perundangan yang dimaksud antara lain : Peraturan Pemerintah Nomor : 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil yang mulai diberlakukan tanggal 6 Juni 2010 dan UndangUndang Nomor : 20 Tahun 2001 tentang Tindak Pidana Korupsi. Jika ditelusuri Peraturan Pemerintah Nomor : 53 Tahun 2010 ternyata sanksi yang dapat dikenakan kepada pejabat pelaksana Negara selaku pegawai negeri yang tidak memenuhi kewajibannya berupa tugas untuk penagihan, pemungutan dan penyetoran Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang ke Kas Negara adalah hukuman disiplin. Adapun hukuman disiplin menurut Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 adalah : 1. Hukuman Disiplin Ringan terdiri dari : a.
Teguran lisan ;
b.
Teguran tertulis ;
c.
Pernyataan tidak puas secara tertulis.
2. Hukuman Displin Sedang terdiri dari : a.
Penundaan kenaikan gaji berkala selama 1 (satu) Tahun ;
b.
Penundaan kenaikan pangkat selama 1 (satu) Tahun, dan
c.
Penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 1 (satu) Tahun.
129
3. Hukuman Disiplin Berat terdiri dari : a.
Penurunan pangkat setingkat lebih rendah selama 3 (tiga) Tahun;
b.
Pemindahan dalam rangka penurunan jabatan setingkat lebih rendah ;
c. d.
Pembebasan dari jabatan ; Pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri sebagai PNS, dan
e.
Pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS.
Selain sanksi tersebut diatas, dapat pula dikenakan sanksi hukum dalam kategori melakukan perbuatan Tindak Pidana Korupsi terhadap pejabat pelaksanaan Negara sesuai ketentuan dalam Undang-Undang Nomor : 20 Tahun 2001 tentang Tindak Pidana Korupsi. Undang-Undang Nomor : 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak sendiri juga mengatur tentang sanksi pidananya. Ketentuan pidana yang diatur dalam Pasal 20, Pasal 21 dan Pasal 22 Undang-Undang Nomor : 20/1997, merupakan substansi dari azas subsidiaritas yakni sebagai penunjang bagi sanksi administrasi. Berarti ketentuan pidana diharapkan untuk diterapkan atau digunakan tatkala sanksi administrasi tidak efektif untuk mengatasi kerugian pada pendapatan Negara. Sebab karena ketentuan pidana tersebut tidak lebih sebagai instrument hukum yang berada pada lapisan terakhir (alternatif). Sekalipun ketentuan pidana hanya berfungsi sebagai alternative, tetapi dalam situasi tertentu boleh diterapkan secara bersamaan
dengan
sanksi
administrasi
untuk
mengembalikan
pendapatan Negara yang mengalami kerugian akibat perbuatan yang tidak bertanggung jawab. Penerapan secara bersamaan tidak dilarang oleh Undang-Undang Nomor : 20/1997. Ketentuan pidana yang tercantum dalam Undang-Undang Nomor : 20/1997 pada hakikatnya
130
mengandung delik materiil dan delik formal. Delik materiil adalah suatu delik yang mencerminkan keterkaitan kausal antara perbuatan dengan akibat yang ditimbulkan dari perbuatan tersebut. Delik materiil yang terdapat dalam pasal 20 dan pasal 21 ayat (1) Undang-Undang Nomor : 20/1997 hanya ditujukan kepada wajib bayar yang menghitung sendiri jumlah Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang. Artinya instansi pemerintah yang ditunjuk oleh Menteri Keuangan tidak boleh diterapkan delik materiil tersebut jika melakukan penyimpangan dalam pengelolaan Penerimaan Negara Bukan Pajak. Delik materiil yang tercakup pada pasal 20 dan pasal 21 ayat (1) Undang-Undang Nomor : 20 Tahun 1997 dapat dikelompokkan ke dalam delik Ommissi dan delik Commissi. Delik Ommissi adalah delik yang berupa tidak berbuat atau tidak melakukan suatu perbuatan, padahal seharusnya berbuat karena merupakan kewajiban hukum yang melekat padanya. Kemudian Delik Commissi adalah delik yang berupa melakukan perbuatan yang dilarang oleh ketentuan pidana. Substansi Delik Ommissi yang terdapat pada ketentuan pidana dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 adalah : 1. Tidak menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang (Pasal 20 huruf a) ; 2. Tidak membayar Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang (Pasal 21 ayat (1) huruf a) ; 3. Tidak menyetor jumlah Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang (Pasal 21 ayat (1) huruf a) ; 4.
Tidak melapor jumlah Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang (Pasal 21 ayat (1) huruf a) ;
5.
Tidak memperlihatkan buku, catatan, atau dokumen lainnya pada waktu pemeriksaan (Pasala 21 ayat (1) huruf b) ;
131
6.
Tidak meminjamkan buku, catatan, atau dokumen lainnya pada waktu pemeriksaan (Pasal 21 ayat (1) huruf b) ;
7.
Tidak menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang (Pasal 21 ayat (1) huruf c).
Kemudian, substansi delik commissi yang terdapat pada ketentuan pidana dalam Undang-Undang Nomor 20/1997, adalah sebagai berikut : 1. Menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang, tetapi isinya tidak benar (Pasal 20 huruf b) ; 2. Menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang, tetapi tidak lengkap (Pasal 20 huruf b) ; 3. Menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang, tetapi melampirkan keterangan yang tidak benar (pasal 20 huruf b) ; 4. Menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang, tetapi tidak melampirkan keterangan yang benar (Pasal 20 huruf b) ; 5. Pada saat pemeriksaan memperlihatkan buku, catatan, atau dokumen lainnya yang palsu seolah-olah benar (Pasal 21 ayat (1) huruf b) ; 6. Pada saat pemeriksaan memperlihatkan buku, catatan, atau dokumen lainnya yang dipalsukan seolah-olah benar (Pasal 21 ayat (1) huruf b) ; 7. Menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang yang tidak benar (Pasal 21 ayat (1) huruf d) ; 8. Menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang dengan melampirkan keterangan yang tidak benar (Pasal 21 ayat (1) ) ;
132
9. Menyampaikan laporan Penerimaan Negara Bukan Pajak yang terutang dengan tidak melampirkan keterangan yang tidak benar (Pasal 21 ayat (1) huruf d).
Sedangkan Delik Formal ditujukan bukan kepada wajib bayar, melainkan kepada “pihak lain” seperti : Bank, Akuntan Publik, dan Notaris. Pada Delik Formal tidak perlu pembuktian mengenai adanya hubungan kausal antara perbuatan dengan akibat hukum yang timbul dari pihak lain. Hukum Penerimaan Negara Bukan Pajak menganut pengenaan sanksi pidana yang diperlipat bila si pelaku dalam jangka waktu yang ditentukan oleh Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 melakukan lagi Tindak Pidana yang terkait dengan Penerimaan Negara Bukan Pajak.
133
BAB IV PENUTUP
A. Kesimpulan 1.
Mengenai dasar hukum, arah dan tujuan dari penerimaan bukan pajak disimpulkan sebagai berikut : a
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang penerimaan Negara Bukan
Pajak
merupakan
dasar
hukum
bagi
pemungutan
penerimaan Negara bukan Pajak (PNBP) dari masyarakat. Dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 telah ditetapkan jenis-jenis PNBP dan ketentuan tentang pengaturannya secara umum. Dengan ditetapkannya jenis-jenis PNBP tersebut berarti telah ada kesepakatan/persetujuan rakyat (diwujudkan melalui persetujuan anggota Dewan Perwakilan Rakyat) untuk dipungut biaya atas pelayanan oleh pemerintah. Namun demikian Undang-undang Nomor 20 Tahun 1997 tidak mengatur mengenai besaran tarif dan dasar pengenaan PNBP tersebut. b
Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) mempunyai peran yang strategis dalam mendukung pembiayaan pembangunan nasional. PNBP merupakan urat nadi pembangunan, karenanya pengaturan tentang
PNBP
diarahkan
sebagai
:
a.
pengoptimalisasian
pengelolaan sumber-sumber PNBP; b. pemberian kepastian hukum dan keadilan bagi masyarakat atas hasil PNBP; c.menunjang kebijaksanaan
Pemerintah
dalam
rangka
meningkatkan
pertumbuhan ekonomi, pemerataan pembangunan dan hasilhasilnya; d.menunjang upaya terciptanya aparat Pemerintah yang kuat, bersih dan berwibawa.
134
c
Beberapa sumber PNBP dikklasifikasikan menjadi : a. penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah; b. penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam; c. penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan; d. penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah; e. penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; f. penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah; g. penerimaan lainnya yang diatur dalam Undangundang tersendiri.
2. Berkaitan dengan pengelolaan PNBP yaitu perencanaan, target, realisasi dan penggunaan PNBP disimpulkan sebagai berikut : a. Bahwa optimalisasi pengelolaan PNBP dapat dilakukan melalui peningkatan kualitas penyusunan dan penyampaian rencana serta realisasi PNBP yang lebih realistis, akuntabel serta transparan. b. Sejalan dengan perkembangan dan perubahan dalam pengaturan pengelolaan di bidang keuangan negara dibutuhkan kecepatan dan ketepatan penyampaian data dan informasi mengenai rencana dan laporan realisasi PNBP dari instansi Pemerintah sebagai masukan bagi Menteri untuk penetapan kebijakan di bidang PNBP. c. Dalam Undang-undang Nomor 47 Tahun 2009 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2010, pendapatan negara dari PNBP ini ditargetkan sebesar Rp205,4 triliun atau memiliki porsi sebesar 21,6% terhadap total target pendapatan negara yaitu sebesar Rp949,6 triliun. Target PNBP dalam APBN TA 2010 tersebut dinilai mencerminkan sikap konservatif dan hati-hati pemerintah dalam
melihat
kondisi
perekonomian
Indonesia
dan
juga
perekonomian global pada Tahun 2010.
135
d. Jenis pendapatan negara berupa Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) ini memiliki karakter yang unik dibandingkan dengan 2 jenis pendapatan negara yang lain. PNBP terdiri dari 4 jenis penerimaan yang masing-masing memiliki karakteristik yang berbeda-beda, yaitu Penerimaan Sumber Daya Alam, Penerimaan Bagian Pemerintah atas Dividen BUMN, PNBP Lainnya dan Pendapatan BLU.
3. Berkaitan dengan effektifitas penggunaan PNBP maka disimpulkan : a.
Bahwa effektifnya penggunaan PNBP dapat diukur melalui : 1) Sesuatu yang ditargetkan terpenuhi untuk hal-hal tertentu; 2) Tidak adanya pertentangan atau kritik; 3) Pengaturan tidak bertentangan secara tajam dengan nilai-nilai yang diingini oleh masyarakat.
b. Masih
adanya
beberapa
temuan
dalam
pengelolaan
PNBP
menunjukkan adanya ketidak effektifan dalam pengelolaan PNBP saat ini. c.
Beberapa pengelolaan PNBP yang saat ini masih menjadi persoalan adalah : 1) Dasar Hukum pemungutan PNBP; 2) PNBP dikelola di luar APBN (Penggunaan Langsung); 3) PNBP Terlambat/Belum Disetor ke Kas Negara.
B. Saran dan Rekomendasi 1. Untuk
tidak memberikan timbulnya cek kosong dalam
penyusunan peraturan, sebaiknya penetapan biaya pemungutan harus jelas rambu-rambunya. Pendelegasian wewenang penetapan jenis dan tarif PNBP kepada Menteri sebagai alternatif solusi perlu dipertimbangkan, tetapi tetap perlu kajian lebih lanjut. Apabila berdasarkan
hasil
kajian
ternyata
pendelegasian
wewenang
penetapan jenis dan tarif PNBP tersebut lebih banyak manfaatnya daripada kerugiannya, maka revisi UU PNBP perlu dilakukan.
136
2. Mengingat PNBP memiliki peran yang sangat vital dalam keuangan negara maka untuk pengelolaan PNBP perlu : a. Adanya peningkatan kualitas pengelolaan PNBP. b. Adanya komitmen dari Kementerian/Lembaga untuk meningkatkan kualitas pengelolaan PNBP. c. Memperkuat koordinasi internal Kementerian/Lembaga. d. Penerapan anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting). e. Implementasi penerapan sanksi untuk lebih efektifnya penggunaan dana PNBP. f. Sosialisasi atas ketentuan di bidang PNBP kepada seluruh pengelola PNBP g. Himbauan kepada seluruh Kementerian/Lembaga untuk meningkatkan pengelolaan PNBP agar tidak ada penyimpangan terhadap penggunaan PNBP.
3. Untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi penerimaan dan penggunaan PNBP, maka perlu : a Akurasi data dari sisi penerimaan dan penggunan dana PNBP. b Transparansi dan akuntabilitas yang ditunjang oleh kinerja pejabat atau lembaga yang terkait dengan pengelolaan dan penerapan PNBP. c Adanya peningkatan kesejahteran di masayarakat atas hasil pembangunan d Penghapusan budaya korupsi dalam penerimaan Negara yang berasal dari rakyat dan digunakan sepenuhnya untuk kemakmuran dan kepentingan rakyat.
137
138
