*UOHSX007V101* UOHSX007V101
PŘEDSEDA ÚŘADU PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
ROZHODNUTÍ Č. j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
Brno 7. ledna 2016
V řízení o rozkladu ze dne 8. 4. 2014 doručeném téhož dne Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který podal zadavatel –
Nemocnice Znojmo, příspěvková organizace, IČO 00092584, se sídlem MUDr. Jana Janského 2675/11, 669 02 Znojmo,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S762/2013/VZ6292/2014/524/LSt ze dne 24. 3. 2014 vydanému ve správním řízení ve věci možného spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při zadávání veřejné zakázky s názvem „Nemocnice Znojmo – rekonstrukce a dostavba, II. etapa – magnetická rezonance“ ve zjednodušeném podlimitním řízení na základě výzvy k podání nabídek a k prokázání splnění kvalifikace ze dne 29. 4. 2008 a 2. 5. 2008, jsem podle § 152 odst. 5 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a § 121 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, a na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ÚOHS-S762/2013/VZ-6292/2014/524/LSt ze dne 24. 3. 2014 ruším
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
a správní řízení ve věci spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při zadávání veřejné zakázky s názvem „Nemocnice Znojmo – rekonstrukce a dostavba, II. etapa – magnetická rezonance“ ve zjednodušeném podlimitním řízení na základě výzvy k podání nabídek a k prokázání splnění kvalifikace ze dne 29. 4. 2008 a 2. 5. 2008 zadavatelem tím, že v rámci dodatečných informací prodloužil dobu plnění veřejné zakázky a zároveň neprodloužil lhůtu pro podání nabídek, čímž lhůta pro podání nabídek nebyla po provedené změně stanovena s ohledem na předmět veřejné zakázky z a s t a v u j i.
ODŮVODNĚNÍ
I.
Zadávací řízení veřejné zakázky
1.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), který je podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)1, příslušný k dohledu nad dodržováním tohoto zákona, obdržel podnět k přezkoumání úkonů zadavatele – Nemocnice Znojmo, příspěvková organizace, IČO 00092584, se sídlem MUDr. Jana Janského 2675/11, 669 02 Znojmo (dále jen „zadavatel“). Podle § 151 zákona se zadavatel nechal v zadávacím řízení při výkonu svých práv a povinností zastoupit společností S - Invest CZ s.r.o., IČO 25526171, se sídlem Kaštanová 496/123a, 620 00 Brno.
2.
V odst. 1. textové části zadávací dokumentace veřejné zakázky (dále jen „zadávací dokumentace“) je uvedeno datum odeslání výzvy 29. 4. 2008 a datum rozhodné pro stanovení lhůt 30. 4. 2008. V odst. 6.1. zadávací dokumentace veřejné zakázky je stanovena lhůta pro podání nabídek do 14,00 hod dne 15. 5. 2008.
3.
Z odst. 8.7. zadávací dokumentace veřejné zakázky vyplývá, že předmětem veřejné zakázky s názvem „Nemocnice Znojmo – rekonstrukce a dostavba, II. etapa – magnetická rezonance“ (dále jen „veřejná zakázka“) byla „realizace stavby podle PROJEKTU. Stavba je součástí generalu přestavby Nemocnice Znojmo. Stavbou je řešen prostor pro umístění přístroje magnetické rezonance v návaznosti na radiodiagnostické oddělení nemocnice v části 2.NP objektu B. Prostor pro umístění magnetické rezonance vznikne přístavbou podélného traktu k objektu B na parcelách 4408/44 a 4408/47 v k. ú. Znojmo“.
4.
V odst. 2.1.3. zadávací dokumentace veřejné zakázky – obchodních podmínek (dále jen „obchodní podmínky“) je stanoveno, že „se zhotovitel zavazuje k řádnému ukončení
1
Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu § 26 zákona v návaznosti na § 158 odst. 1 a 2 zákona, není-li dále uvedeno jinak.
2
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
a předání díla (Zhotovitelem Objednateli bez vad a nedodělků bránících v užívání), nejpozději do dne ….. včetně“ (pozn. předsedy Úřadu prostor byl dle obchodních podmínek ponechán bez data k pozdějšímu doplnění). 5.
V odst. 8.4. zadávací dokumentace s názvem Doba plnění veřejné zakázky bylo stanoveno zahájení plnění veřejné zakázky od 1. 6. 2008 a ukončení plnění veřejné zakázky 30. 9. 2008.
6.
Dne 7. 5. 2008 poskytl zadavatel e-mailem zájemcům dodatečné informace k zadávacím podmínkám, kde uvedl, že do odst. 2.1.3. obchodních podmínek doplnil stavební připravenost pro montáž LT a určil termín „nejpozději do dne 30. 9. 2008 včetně“ a v odst. 8. 4. zadávací dokumentace změnil termín pro ukončení plnění veřejné zakázky na 25. 11. 2008, avšak nezměnil lhůtu pro podání nabídek.
II.
Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
7.
Dne 27. 12. 2013 Úřad zahájil správní řízení ve věci možného spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona při zadávání veřejné zakázky.
8.
Po přezkoumání obsahu dokumentace o veřejné zakázce, Úřad získal pochybnost, zda zadavatel postupoval v souladu s § 39 odst. 1 zákona, když zájemcům v rámci dodatečných informací prodloužil dobu plnění předmětu veřejné zakázky, a zároveň neprodloužil lhůtu pro podání nabídek a zda byl jeho postup v souladu se zásadou zákazu diskriminace zakotvenou v § 6 zákona.
9.
Zahájení správního řízení z moci úřední Úřad oznámil zadavateli oznámením č. j. ÚOHSS762/2013/VZ-24876/2013/524/MLi ze dne 27. 12. 2013 a téhož dne vydal usnesení č. j. ÚOHS-S762/2013/VZ-24878/2013/524/MLi, v němž Úřad určil zadavateli lhůtu k navrhování důkazů a k vyjádření k podkladům o veřejné zakázce. Oznámení o zahájení správního řízení a usnesení o lhůtách zadavatel obdržel dne 30. 12. 2013.
III.
Napadené rozhodnutí
10.
Dne 24. 3. 2014 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S762/2013/VZ-6292/2014/524/LSt (dále jen „napadené rozhodnutí“). Výrokem I. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se zadavatel dopustil správního deliktu tím, že nepostupoval v souladu s § 6 ve spojení s § 39 odst. 1 zákona, neboť lhůta pro podání nabídek nebyla po provedené změně stanovena s ohledem na předmět veřejné zakázky, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel již uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku.
11.
V odůvodnění výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad uvedl relevantní zákonnou úpravu, tedy § 6 a § 39 odst. 1 a 3 zákona, a současně shrnul skutkový stav zadávacího a správního řízení vedeného Úřadem s poukázáním na časovou souvislost. Úřad konstatoval, že zadavatel prodloužením lhůty pro plnění veřejné zakázky do 25. 11. 2008 zmírnil podmínky jejího plnění a tedy, že počet zájemců o veřejnou zakázku se mohl patřičně rozšířit. Vzhledem k výše uvedenému je možné, že změnou lhůty pro plnění veřejné zakázky by došlo k účasti těch dodavatelů, kterým původní krátká lhůta účast ztěžovala.
12.
Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2008 sp. zn. 5 Afs 131/2007 s tím, že pokud zadavatel změní zadávací dokumentaci, musí tuto změnu uskutečnit stejnou formou, jakou ji vyhlásil. K tomu Úřad
3
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
uvedl, že změna lhůty plnění veřejné zakázky není pouhým upřesněním dle § 49 zákona, ale jedná se o změnu vymezení předmětu veřejné zakázky a zadavatel tedy pochybil, když neoznámil změnu zadávací dokumentace stejnou formou, jakou ji vyhlásil, neboť neprodloužil lhůtu pro podání nabídek a nedodržel tak povinnost stanovení lhůty s ohledem na předmět veřejné zakázky. Vzhledem k výše uvedenému Úřad konstatoval, že neprodloužením lhůty pro podání nabídek zadavatel porušil zásadu zákazu diskriminace. 13.
Výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad uložil zadavateli za spáchání správního deliktu pokutu ve výši 45 000 Kč. K uložení sankce Úřad uvedl, že podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za správní delikt uloží pokuta do 5 % ceny zakázky nebo do 10 mil. Kč, přičemž při stanovení výše pokuty Úřad přihlédl k závažnosti deliktu a k okolnostem, za nichž byl spáchán. V odůvodnění výše pokuty Úřad uvedl, že poskytnutí přiměřeného času pro zpracování nabídky je jedním ze základních předpokladů zpracování kvalitní a konkurenceschopné nabídky.
IV.
Námitky rozkladu
14.
Dne 8. 4. 2014 doručil zadavatel Úřadu rozklad, v němž napadl rozhodnutí v celém rozsahu. Napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 26. 3. 2013, z čehož vyplývá, že rozklad byl podán v zákonné lhůtě.
15.
Zadavatel v rozkladu namítá, že zadávací dokumentaci včetně projektu si vyžádali pouze vyzvaní dodavatelé a žádní další potenciální dodavatelé si projekt nevyžádali. Jelikož si zadávací dokumentaci včetně projektu vyžádali pouze vyzvaní dodavatelé, je zřejmé, že postupem zadavatele nemohl být nikdo z potenciálních dodavatelů diskriminován ani poškozen. Nadto zadavatel uvedl, že pouze vyzvaní dodavatelé měli k dispozici zadávací dokumentaci včetně projektu, a proto se dodatečné informace poskytnuté zadavatelem v průběhu veřejné zakázky týkaly pouze jich.
16.
Dále zadavatel namítá, že nesouhlasí s tvrzením Úřadu, že dodavatelé, kteří se o změně termínu plnění mohli dozvědět až na základě zveřejněných dodatečných informací, neměli dostatek času na přípravu svých nabídek, neboť si žádný další dodavatel zadávací dokumentaci nevyžádal. Dle zadavatele právě zpracování cenové nabídky dle zadávací dokumentace představuje největší část práce při zpracování nabídky.
17.
Dále zadavatel poukazuje na skutečnost, že dodatečné informace oznámil stejnou formou, jakou vyhlásil zadávací řízení, a to zasláním vyzvaným dodavatelům a zveřejněním.
V.
Doplnění rozkladu zadavatelem
18.
Dne 26. 8. 2014 obdržel Úřad doplnění rozkladu zadavatele, ve kterém zadavatel namítá, že výrok I. napadeného rozhodnutí je nezákonný, neboť postup Úřadu před jeho vydáním neodpovídal zásadě materiální pravdy, jež je stanovena v § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
19.
Zadavatel dále namítá, že Úřad nepřezkoumal všechny skutkové okolnosti a zejména nezkoumal, proč nabídku nepodali všichni oslovení dodavatelé. K tomu zadavatel konstatoval, že pokud by Úřad postupoval v souladu se zákonem a vyzval dodavatele, kteří nepodali nabídky k objasnění důvodu proč tak neučinili, zjistil by, že délka lhůty
4
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
realizace veřejné zakázky není důvodem nepodání jejich nabídek, přičemž svoji argumentaci opřel o rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S214/2012/VZ-7834/2012/510/Krk. 20.
Dle názoru zadavatele byla veřejná zakázka v původním termínu, tj. do 30. 9. 2008 realizovatelná, avšak zadavatel si neuvědomil, že k dokončení byla nutná součinnost dodavatele lékařské technologie. K tomu zadavatel uvedl, že z toho důvodu prodloužil lhůtu pro realizaci veřejné zakázky tak, že datum 30. 9. 2008 stanovil jako lhůtu pro stavební připravenost. Zadavatel se domnívá, že prodloužením lhůty se podmínky pro realizaci veřejné zakázky nezměnily, neboť dodavatelé stavebních prací nezískali pro realizaci veřejné zakázky více času, jelikož v původním termínu byla veřejná zakázka technologicky realizovatelná a podrobné informace k veřejné zakázce mohli dodavatelé získat pouze ze zadávací dokumentace, o kterou požádali pouze vyzvaní dodavatelé.
21.
Zadavatel má za to, že změnu v zadávací dokumentaci oznámil odpovídajícím způsobem, jelikož prodloužení lhůty pro realizaci veřejné zakázky podstatně nezměnilo podmínky provádění veřejné zakázky.
22.
Závěrem zadavatel namítá, že Úřad nezjistil stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a případ neposoudil ve všech vzájemných souvislostech. Závěr rozkladu zadavatele
23.
S ohledem na výše uvedené zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.
VI.
Řízení o rozkladu
24.
Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu. Stanovisko předsedy Úřadu
25.
Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadeného rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
26.
Jelikož jsem v průběhu tohoto řízení o rozkladu zjistil, že podle pozdější právní úpravy došlo k zániku odpovědnosti za správní delikt dle výroku I. napadeného rozhodnutí, přičemž tato právní úprava je pro zadavatele výhodnější, dospěl jsem k závěru, že nastala skutečnost odůvodňující zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení řízení. V odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech uvedeny důvody, pro které jsem napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.
VII. K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení K určení příznivější právní úpravy
5
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
27.
Podle čl. 10 Ústavy, vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
28.
Na mezinárodní úrovni lze poukázat na čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech publikovaného ve Sbírce zákonů jako vyhláška ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb. (dále jen „Mezinárodní pakt o občanských a politických právech“), jímž je Česká republika vázána, kde je uvedeno, že nikdo nesmí být potrestán za čin, který nebyl trestný podle zákona v době, kdy byl spáchán. Pachateli nelze uložit vyšší trest, než dovoluje uložit zákon účinný v době, kdy byl trestný čin spáchán. Nový zákon má zpětnou působnost pouze tehdy, jestliže je pro pachatele příznivější. Na vnitrostátní úrovni úpravy ochrany základních lidských práv je nutno upozornit na čl. 40 odst. 6 ústavního zákona usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina“), kde je stanoveno, že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.
29.
Listinou používaný pojem „trestnost“ činu je doktrínou českého trestního práva vykládán jako souhrn všech podmínek, které jsou trestněprávně relevantní pro výrok o vině a trestu. Mezi takové podmínky patří například okolnosti vylučující protiprávnost či podmínky promlčení trestného činu (Jelínek, J. a kol.: Trestní právo hmotné. 2. vydání. Praha: Leges, 2010, 912 s., s. 61.). Byť se ve správním právu obvykle neužívá pojem trestnost, lze dovodit, že ustanovení výše uvedených lidskoprávních pramenů dopadají přímo i na úpravu odpovědnosti za správní delikty.
30.
Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 As 57/2004-42 ze dne 15. 12. 2005 konstatoval, že „Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod v čl. 6 odst. 1 větě první uvádí, že každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech a závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Zároveň z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že pod pojem „trestní obvinění“ nelze zařadit pouze taková jednání, která jsou trestným činem ve smyslu vnitrostátní právní úpravy. Trestním obviněním, které projednává a rozhodne o něm soud v plné jurisdikci, jsou i jednání, která jsou podle vnitrostátní úpravy přestupkem. Plnou jurisdikci je podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva třeba chápat tak, že čl. 6 odst. 1 nerozlišuje skutkové okolnosti a právní otázky; stejně jako právní otázky mají i skutkové okolnosti význam pro výsledek řízení. Právo na soud a na jurisdikční řešení sporu platí jak pro právní, tak i pro skutkové otázky (Rozsudek ve věci Le Compte et al. z roku 1961)“. Podstatný pro toto řízení o rozkladu je závěr, že pokud se hovoří o trestním obvinění, lze pod tento pojem podřadit i přestupky. Pokud lze pod pojem trestního obvinění podřadit přestupky, tím spíše pod tento pojem bude možno podřadit i tzv. jiné správní delikty, potažmo správní delikty podle § 120 a násl. zákona.
6
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
31.
Obdobně se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 2 As 9/2008-88 ze dne 13. 6. 2008, v němž konstatoval, že „jakkoliv totiž Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech, stejně jako český překlad Mezinárodního paktu, podle ustálené judikatury českých soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle převažujících doktrinálních názorů, lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního práva trestního. V současné doktríně sice existují i názory odmítající použití analogie v případě norem správního práva trestního v otázce posuzování viny a trestu, nicméně většina autorů se na přípustnosti takového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne. Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a II. ÚS 192/05 nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002-OL-29 a 2 As 69/2003)“.
32.
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 24/2011-79 ze dne 7. 4. 2011 vyplývá, že „na rozdíl od občanského soudního řádu (§ 154 odst. 1) a soudního řádu správního (§ 75 odst. 1) neobsahuje správní řád konkrétní ustanovení, jež by zakotvovala zásadu, že pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí.“ „Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí. Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení”. Změna právní úpravy je relevantní v době rozhodování Úřadu v prvním stupni i v řízení o rozkladu, protože správní řízení tvoří jeden celek a správní orgán je povinen rozhodovat podle právního předpisu účinného v době svého rozhodování. Úřad i předseda Úřadu jsou zároveň povinni až do vydání pravomocného rozhodnutí ve věci z moci úřední zkoumat, zda nenastaly okolnosti vylučující protiprávnost, mezi které mimo jiné patří i zánik odpovědnosti za správní delikt.
33.
Z časového hlediska je nutné v rámci správního trestání považovat za stěžejní pravidlo, že trestnost správního deliktu se posuzuje podle zákona účinného v době, kdy byl spáchán; podle pozdějšího zákona se posuzuje pouze tehdy, jestliže je to pro pachatele příznivější, jak vyplývá z výše uvedených lidskoprávních pramenů práva.
34.
Důvodem uplatňování pravidla použití pozdější právní úpravy v případě, že je pro pachatele (v tomto řízení o rozkladu pro zadavatele) správního deliktu výhodnější, je závazek České republiky vyplývající z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, a tomu odpovídající základní právo pachatele dle Listiny, řídit se v případě, že pozdější právní úprava hodnotí správní delikt příznivěji než úprava dřívější, právě touto pozdější právní úpravou a nikoli trvat na předchozím přísnějším posouzení. Úřad je tedy nejprve povinen čin zadavatele subsumovat pod relevantní ustanovení zákona a zjistit, zda nedošlo k jejich změně či zrušení. Pokud došlo ke změně právní úpravy, je třeba porovnat, která úprava je pro zadavatele příznivější. Příznivější pro zadavatele bude vždy ta právní úprava, která stanoví kratší dobu pro zánik odpovědnosti za správní delikt, přičemž je třeba vzít v úvahu délku lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikt.
35.
Podle § 121 odst. 3 zákona, ve znění účinném v době spáchání správního deliktu, jak bylo Úřadem rozhodnuto výrokem I. napadeného rozhodnutí (dále jen „dřívější právní úprava“), odpovědnost zadavatele, který je právnickou osobou, za správní delikt zaniká, jestliže Úřad
7
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán. 36.
Dne 6. 3. 2015 nabyl účinnosti zákon č. 40/2015 Sb., kterým se mění zákon, kterým se mj. změnila délka lhůt zániku odpovědnosti za správní delikt v § 121 odst. 3 zákona tak, že odpovědnost právnické osoby za správní delikt tak zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.
37.
Zákon v případě dřívější i pozdější úpravy rozlišuje tzv. subjektivní a objektivní lhůtu pro zánik odpovědnosti právnické osoby za správní delikt. Dle ustálené rozhodovací praxe národních soudů jsou prekluzivní lhůty pro uložení správní sankce považovány za lhůty hmotněprávní (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 7 Afs 14/2011 - 115). Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2013, č. j. 7 As 95/2011-108 „[n]estanoví-li zákon něco jiného o běhu a počítání hmotněprávní prekluzívní lhůty pro uložení sankce za jiný správní delikt, nelze aplikovat předpis upravující běh lhůt procesních [zde ust. § 40 odst. 1 písm. a) a c) správního řádu]. Z judikatury Ústavního soudu lze sice dovodit možnou aplikovatelnost § 40 odst. 1 správního řádu i na běh lhůt hmotněprávních (srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 365/97), nicméně v daném případě je podle Nejvyššího správního soudu třeba se v souladu se zásadou in dubio mitius přiklonit k výkladu, který lhůtu neprodlužuje, tj. k výkladu příznivějšímu pro sankcionovaný subjekt. Běh předmětné lhůty je tedy třeba počítat podle přirozeného běhu času (a momento ad momentum), proto se neposouvá okamžik jejího počátku ani se tato lhůta neprodlužuje, připadá-li její poslední den na sobotu, neděli či státní svátek (srovnej rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 8. 1998, č. j. 6 A 69/96 - 34, publikován pod č. 939/2002 SJS).“
38.
Z uvedeného vyplývá, že u lhůt spojených s ukládáním sankcí se za správní delikty, resp. obecně tam, kde nejde o uplatnění práva jeho subjektem, ale o výkon pravomoci správního orgánu (výkon veřejné moci) se uplatní zásada a momento ad momentum, tedy počítání lhůty podle přirozeného běhu času, neprodlužuje se, připadá-li její poslední den na sobotu, neděli nebo svátek.
39.
Subjektivní lhůta podle obou právních úprav počíná běžet dnem, kdy se Úřad dozvěděl o možném spáchání správního deliktu. Naproti tomu objektivní lhůta podle obou právních úprav počíná běžet dnem, kdy došlo ke spáchání správního deliktu. Z logiky věci vyplývá, že délka subjektivní lhůty je nutně limitována délkou lhůty objektivní a za žádných okolností nemůže být delší. Dřívější uplynutí byť jen jediné z těchto lhůt zákon spojuje se zánikem odpovědnosti za správní delikt.
40.
Jelikož podle pozdější (současné) právní úpravy je subjektivní lhůta pro zánik deliktní odpovědnosti zkrácena z 5 let na 3 roky a objektivní lhůta z 10 let na 5 let, konstatuji, že za úpravu pro zadavatele příznivější je nutno považovat úpravu pozdější, jež vešla v účinnost během tohoto nyní vedeného řízení o rozkladu. Při její aplikaci totiž nemůže být ani Úřadem rozhodnuto o spáchání správního deliktu, ani uložena pokuta, a proto je tedy nepochybně pro eventuálního pachatele příznivější.
8
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
K zániku odpovědnosti zadavatele 41.
Úřad výrokem I. napadeného rozhodnutí na základě dřívější právní úpravy konstatoval, že zadavatel se dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nepostupoval v souladu s § 6 ve spojení s § 39 odst. 1 zákona, neboť lhůta pro podání nabídek nebyla po provedené změně stanovena s ohledem na předmět veřejné zakázky, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel již uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku.
42.
Okamžikem spáchání resp. dokonání správního deliktu je neprodloužení lhůty pro podání nabídek po provedené změně s ohledem na předmět veřejné zakázky. Objektivní lhůta zániku odpovědnosti za správní delikt začala běžet den následující po dni, kdy zadavatel poskytl zájemcům o veřejnou zakázku dodatečné informace, ve kterých prodloužil termín plnění veřejné zakázky, aniž by přiměřeně prodloužil lhůtu k podání nabídek s ohledem na předmět veřejné zakázky. Je tedy třeba posoudit, zda neuběhla lhůta k zániku odpovědnosti, po jejímž uplynutí zaniká odpovědnost zadavatele za správní delikt. Pro toto zjištění je stěžejní stanovení začátku a konce běhu lhůty k zániku odpovědnosti za správní delikt.
43.
Dle obecného pravidla počítání času určeného podle týdnů, měsíců nebo let končí lhůta uplynutím toho dne, který se svým označením shoduje se dnem, kdy došlo ke skutečnosti určující její počátek.
44.
Dne 7. 5. 2008 poskytl zadavatel e-mailem zájemcům dodatečné informace k zadávacím podmínkám, kde uvedl, že do odst. 2.1.3. obchodních podmínek doplnil stavební připravenost pro montáž LT a určil termín „nejpozději do dne 30. 9. 2008 včetně“ a v odst. 8. 4. zadávací dokumentace změnil termín pro ukončení plnění veřejné zakázky na 25. 11. 2008, avšak nezměnil lhůtu pro podání nabídek. Den následující po dni poskytnutí dodatečných informací a prodloužení termínu plnění veřejné zakázky, tj. dne 8. 5. 2008, počala běžet objektivní lhůta pro zánik odpovědnosti zadavatele za správní delikt.
45.
Podle pozdější právní úpravy tedy objektivní lhůta, v souladu se zásadou a momento ad momentum, skončila uplynutím dne 8. 5. 2013. Z úřední činnosti Úřadu je zřejmé, že Úřad se o možném spáchání správního deliktu zadavatelem vůbec mohl dozvědět nejdříve dne 2. 11. 2012, kdy mu byl doručen podnět k zahájení správního řízení z moci úřední, fakticky však až později dnem doručení dokumentace o veřejných zakázkách, resp. seznámením se s podstatnou částí dokumentace vztahující se k přezkoumávanému deliktnímu jednání, tj. více než 4 a půl roku od nejpozdějšího možného spáchání správního deliktu. Následné správní řízení z moci úřední však Úřad zahájil až dne 27. 12. 2013, tj. více než 5 a půl roku po nejpozdějším možném okamžiku spáchání správního deliktu.
46.
Z výše uvedeného vyplývá, že podle dřívější právní úpravy Úřad zahájil správní řízení správně ve lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní delikt. Podle pozdější právní úpravy, která vešla v účinnost formou novely zákona č. 40/2015 Sb. během řízení o rozkladu, však již odpovědnost zadavatele za správní delikt zanikla, neboť Úřad podle ní nezahájil správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele do 5 let ode dne, kdy byl spáchán. Jako jedna z podmínek zániku odpovědnosti podle výše uvedeného ustanovení je tedy uplynutí subjektivní či objektivní lhůty.
9
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
47.
Podle pozdější právní úpravy mohl Úřad zahájit správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele nejpozději do dne 8. 5. 2013, přičemž po uplynutí této lhůty již zanikla odpovědnost zadavatele za předmětný správní delikt. V duchu zásad nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege tak nelze konstatovat vinu a uložit trest za správní delikt, který již uplynutím lhůty k zániku odpovědnosti za správní delikt pozbyl podle zákona trestnosti, neboť takové rozhodnutí by bylo nezákonné a v rozporu se základními zásadami legality a právního státu. Nezbývá tedy než konstatovat, že z důvodu uplynutí lhůty uvedené v § 121 odst. 3 zákona, zanikla odpovědnost zadavatele za správní delikt v důsledku právní úpravy pro zadavatele příznivější a napadené rozhodnutí je třeba zrušit.
48.
Z povahy věci nemůže být předmětem tohoto rozhodnutí přezkum toho, zda se zadavatel dopustil či nedopustil předmětného správního deliktu, jelikož odpovědnost za správní delikt zanikla. Jednání zadavatele tedy nelze posuzovat z hlediska jeho trestnosti, protože spáchání správního deliktu, i kdyby se ho zadavatel dopustil, již Úřad nemůže konstatovat, ani za něj uložit pokutu, právě kvůli zániku odpovědnosti z důvodu uplynutí lhůty.
49.
Důsledkem zániku odpovědnosti za správní delikt je skutečnost, že Úřad již nemůže zahájit správní řízení a rozhodnout o tom, zda se zadavatel dopustil správního deliktu, tudíž je vyloučeno i uložení případné pokuty. Za takové situace je jednoznačné, že pozdější právní úprava je příznivější pro zadavatele, zároveň Úřad je k zániku odpovědnosti za správní delikt povinen přihlížet z moci úřední, proto je v nyní šetřené věci jeho povinností aplikovat právní úpravu pozdější z důvodu zachování zásady, že pozdějšího právního předpisu se použije, jestliže je to pro pachatele (zadavatele) příznivější.
50.
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79 vyplývá, že „na rozdíl od občanského soudního řádu (§ 154 odst. 1) a soudního řádu správního (§ 75 odst. 1) neobsahuje správní řád konkrétní ustanovení, jež by zakotvovala zásadu, že pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí […] Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí. Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení”. Změna právní úpravy je relevantní v době rozhodování Úřadu v prvním stupni i ve správním řízení o rozkladu, protože správní řízení tvoří jeden celek a správní orgán je povinen rozhodovat podle právního předpisu účinného v době svého rozhodování. Úřad je zároveň povinen až do vydání pravomocného rozhodnutí ve věci z moci úřední zkoumat, zda nenastaly okolnosti vylučující protiprávnost, mezi které mimo jiné patří i zánik odpovědnosti za správní delikt.
51.
Pro komplexní posouzení daného případu je třeba přihlédnout i k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011 č. j. 5 As 92/2011-89, kde je uvedeno, že „ze znění § 182 odst. 3 stavebního zákona (přičemž v § 182 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) je doslovně uvedeno, že odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže stavební úřad o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán) je zřejmé, že prekluzívní lhůta upravená v tomto ustanovení je lhůtou pro zahájení řízení a nikoliv, jak chybně dovozuje stěžovatel, pro nabytí právní moci rozhodnutí o správním deliktu“. Přestože se výše uvedené týká zániku odpovědnosti 10
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
za správní delikt podle stavebního zákona, lze závěry učiněné Nejvyšším správním soudem aplikovat i na nyní šetřenou věc, neboť právní úprava zániku odpovědnosti za správní delikt podle stavebního zákona je téměř identická s právní úpravou téhož v zákoně. Zásadní však v dané souvislosti je, že lhůta pro zánik odpovědnosti za správní delikt se váže k zahájení správního řízení ze strany správního orgánu a nikoliv k nabytí právní moci rozhodnutí. 52.
Dle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví.
VIII. Závěr 53.
Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, jsem dospěl k závěru, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení řízení.
54.
Vzhledem k výše uvedenému, když jsem shledal důvody, pro které bylo nutno napadené rozhodnutí zrušit a správní řízení zastavit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.
11
Č.j.: ÚOHS-R113/2014/VZ-00561/2016/322/IJu
POUČENÍ Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 4 téhož zákona, nelze dále odvolat. otisk úředního razítka
Ing. Petr Rafaj předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží: Nemocnice Znojmo, MUDr. Jana Janského 2675/11, 669 02 Znojmo Vypraveno dne: viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
12
