3
cnv •
In
z ..;
'"
'::"
:;:'"
gesprel< over
"'" " "z 0
",
gedogen Door drs. M. lansen
Om er in de campagne 2002 als politieke partij bij te horen, moet je tegen 'gedogen' zijn. De resolute afwijzing van 'al dat gedogen' behoort tot de favoriete politieke retoriek. En zoals dat gaat met retoriek kan het op van alles en nog wat worden toegepast: drugsbeleid, illegalen, euthanasie, zinloos geweld, vergunningen (Enschede en Volendam), schikkingen, de sorrydemocratie en ga zo maar door. Dat het werkelijk in ieders kraam te pas komt, bleek in september 2000 toen de voorzitters van nota bene vrijwel alle grote politieke jongerenorganisaties zich uitspraken tegen 'de ondefinieerbare tussenwegen van het gedogen'. Wat wel eens vergeten wordt, is dat het CDA als eerste politieke partij systematisch aandacht vroeg voor de keerzijden van het gedogen. Eind 1995 presenteerde de werkgroep Strategisch Beraad binnen het CDA het rapport Nieuwe Wegen, Vaste Waarden. Daarin werd een ferm standpunt ingenomen tegen het gedoogbeleid. Bij herlezing valt echter op dat het standpunt allerminst simplistisch was. Vanaf eind 1995 heeft de CDA-fractie in de Tweede Kamer eveneens serieus aandacht voor de negatieve kanten van gedoogbeleid gevraagd. In juni 1997 vroeg kamerlid van de Camp in een motie om aanpassing van wetgeving, omdat de 'oorzaak van veel gedoogbeleid is gelegen in de kwaliteit van bestaande wetgeving'. Mr. lP.H. Donner is lid van de Raad van State en maakte destijds deel uit van de werkgroep Strategisch Beraad. Hoe kijkt hij aan tegen de anti-gedoog-hype in de politiek?
I'
- - -
---
r 4
CDV: De term 'gedogen' is een soort passe partout geworden in de politiek. Wat vindt u daarvan?
"o
~
z
CDV: Laten we beide componenten eens bij de kop nemen. Waarom is het 'handhavingstekort' vaak niet goed omschreven?
DONNER: Inderdaad, wat heet allemaal 'gedogen'? Dezelfde term wordt gebruikt
DONNER: 'Gedogen' als aanduiding in al-
voor veel verschillende situaties. Om gedogen aan te kunnen pakken moet eerst duidelijk zijn wat er met die term be-
gemene zin voor een tekort in de handbruik van de term.Er zijn oneindig veel
doeld wordt. Ik heb de indruk dat met
regels en je kan niet bovenop iedere zaak
having van regels is een veel te ruim ge-
'gedogen' in het alledaagse taalgebruik
zitten. Taalkundig gezien is het juister
in het algemeen wordt gedoeld op een
om pas van gedogen te spreken als de
handhavingstekort waardoor burgers te-
overheid willens en wetens niks doet aan
leurgesteld raken in de betrouwbaarheid
de handhaving van een regel, hoewel
van de overheid. Het gaat om een alge-
duidelijk is dat een regel overtreden
mene aanduiding die tenminste twee componenten omvat: de verwachtingen
wordt. Het aantal voorbeelden daarvan, zoals het 'coffeeshop-beleid', betreft
van burgers ten aanzien van de overheid
maar een deel van de gevallen. Vaak gaat
en de wijze waarop de overheid regels
het om iets anders: om onmacht in
handhaaft. Het tekent de problematiek,
plaats van onwil. Dat wil zeggen dat de
want burgers hebben verschillende ver-
overheid mogelijk op de hoogte is van
wacl1tingen van de overheid. Men protes-
een situatie die in strijd is met de regels,
teert wanneer er ten aanzien van ande-
maar dat zij de middelen niet heeft om
ren wordt gedoogd, maar ook wanneer er ten aanzien van onszelf gehandhaafd
pas door de klachten van burgers vast
wordt; dan heet het bureaucratische re-
dat een regel overtreden wordt, maar in
er iets aan te doen. Vaak stelt de overheid
gelzucht. Al die vaak niet met elkaar te
de ogen van de klagende burger wordt de
rijmen verwachtingen van burgers wor-
overtreding dan al gedoogd. In vermoe-
den op een hoop gegooid en gecombi-
delijk het gros van de gevallen gaat het
neerd met een weinig realistisch beeld
bij gedogen dan ook vooral om een te-
van de handhaving van regels. Zo worden
kort aan mankracht of aan geld. Ook als
met het weinig nauwkeurig gedefinieer-
de overheid zich bewust is dat de hand-
de begrip 'gedogen' allerlei situaties aangeduid waar de burger in de overheid is
having tekort schiet, betekent dit nog niet dat er bewust gedoogd wordt. Er
teleurgesteld met betrekking tot handha-
worden bijvoorbeed regels uitgevaardigd,
ving. Het ware wenselijk dat het begrip strenger gedefinieerd zou worden.
waarbij al vanaf het begin duidelijk is dat deze nooit volledig gehandhaafd zullen kunnen worden. Denk slechts aan het gebod om met een veiligheidsriem om te rijden of 'handsfree' te bellen. Bij dergelijke regels weet men op voorhand
5
dat ze niet volledig gehandhaafd kunnen
een vergunning is vastgesteld, zodat zij
worden; ze zijn bedoeld als signaal. Als
vast starten. Het kan ook een oplossing
90% zich eraan houdt, mag men zeer te-
bieden voor bedrijven die overlast veroor-
vreden zijn, Kortom: de gevallen dat de overheid uit onwil niet handhaaft - dus gedoogt in de
zaken, maar waarbij onmiddellijke sluiting niet de meest aangewezen manier is om dit op te lossen. De overheid moet de
strikte zin - zijn slechts een deeL In veel
regels handhaven; dat staat niet ter dis-
gevallen handhaaft de overheid niet uit
cussie. Maar het is de vraag of bedrijfs-
'onmacht'. Als alle verschillende vormen
sluiting in alle gevallen proportioneel is.
op een hoop worden gegooid, wordt de
Het sluit aan bij de ontwikkeling dat
oplossing van het probleem onmogelijk.
principes uit het burgerlijk recht, zoals billijkheid of redelijkheid, in de afgelo-
Mr. lP.H. Donner
CDV: En het lijkt soms onontkoombaar
pen jaren vaker worden toegepast. Sinds
dat een regel voorlopig niet gehandhaafd wordt.
het Romeinse recht kennen we de tegenstelling tussen het zogenaamde pretoriaanse recht en het recht zoals dat in de
DONNER: Het niet of nog niet handhaven
wetten is vastgelegd; tussen 'equity' en
heeft ook vaak te maken met complexi-
'law' of tussen redelijkheid en rigiditeit.
teit van regelgeving: het kan een poging
Het zijn verschillende tradities om met
zijn om fricties op te lossen tussen zeer
het recht om te gaan. In Nederland leg-
gedetailleerde, rigide regelgeving aan de
gen we heel sterk de nadruk op unifor-
ene kant en een gevarieerde en niet min-
miteit en voorspelbaarheid van de over-
der weerbarstige werkelijkheid aan de andere kant. Zo kent het milieurecht bij-
heid. Daarom zal in Nederland ook ge-
voorbeeld een zogenaamde gedoogschik-
afgeweken van een beleidsregel. Gegeven
king voor bedrijven die aan de normen
de verscheidenheid van de werkelijkheid
voldoen, maar waarvan dit nog niet in
en het feit dat geen twee gevallen gelijk
motiveerd moeten worden, indien wordt
-z ...;
'"
<
" "o "Z ".
tr
·s,u 6
" hO
tl
o
zijn, is echter ook het omgekeerde denk-
geving enige tijd vergt. Als je elke keer
baar; gemotiveerd moet worden waarom een uniforme regel wel kan worden toe-
ter plekke onder invloed van elke gebeurtenis de regels weer aanpast, komen daar
gepast; die methode wordt wel in het Ve-
geen 'wijze' regels uit. Als er eenmaal
renigd Koninkrijk gehanteerd.
regels zijn, is het moeilijk ze terug te draaien.
" hO
Z
CDV: De tweede component van gedogen is de verwachtingen die burgers van de
CDV: De verwachtingen van de overheid
betrouwbare overheid hebben.
hangen ook samen met het beeld dat burgers in de afgelopen decennia hebben
DONNER: De klassieke opvatting met be-
opgebouwd van wetgeving.
trekking tot wetgeving was dat het zin heeft om een wet uit te vaardigen als
DONNER: Het vraagstuk van gedogen moet
80% van de bevolking al doet wat je wil
gezien worden tegen de achtergrond van een enorme uitbreiding van de functies
bereiken; de wet is er om de 20% die het niet eigener beweging doen daartoe aan
van wetgeving. In de afgelopen 30 tot 40
te zetten. In die situatie mag verwacht
jaar is het gebruik van wetgeving om ge-
worden dat deze redelijk gehandhaafd
lijkheden en zekerheden te creëren
kan worden. Als de percentages anders-
enorm uitgebreid. Steeds meer is onder
om liggen is handhaving gewoonweg
de paraplu van wet- en regelgeving ge-
onmogelijk. Dan kan je maar beter niet aan een wet beginnen. Nu lijkt de be-
bracht. Dat hangt ook samen met het feit dat we steeds sterker zijn gaan denken in
trouwbaarheid van de overheid afgeme-
termen van overheid of markt. In beide
ten te worden aan een handhaving van
gevallen is overheidsregulering nodig.
100%. Maar kan je niet ook zeggen dat de overheid betrouwbaar is als het in 80%
Het inzetten op meer marktwerking heeft tot gevolg dat de overheid veel
van de gevallen goed gaat? Een regel
strakker moet reguleren om te voorko-
functioneert al heel bevredigend als je
men dat de ene of de andere partij een
80-90% van de gevallen kan oplossen. De
ongerechtvaardigd voordeel heeft. En dat
volle 100% zal je nooit lukken door de re-
leidt dan weer tot de noodzaak tot har-
gels aan te passen. Het idee dat dat wel
der handhaven. Dat is een van de dieper-
mogelijk is, is het produkt van een te rationalistische visie. De verwachtingen
weer oplaaien van de discussie over de
liggende oorzaken voor het regelmatig
ten aanzien van wetgeving zijn overspan-
betrouwbaarheid van de overheid. De
nen. Het is ook een kwestie van beeldvorming: in de media wordt vaak elke laat-
verwachtingen niet alleen over rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, maar ook
ste zaak waar iets mis is gegaan uitge-
over volstrekt eerlijke concurrentie (op
molken. In de politiek ontstaat dan on-
de markt) en zelfs over bestaanszeker-
middellijk de neiging om de regels aan
heid zijn hooggespannen. Daarbij wordt
te passen; om een daad te stellen. Dan is
naar de overheid gekeken. Het ligt voor
het goed dat het maken van nieuwe wet-
de hand dat een behoorlijk aantal van al
7
die regels niet altijd blijken te werken,
teleurstellingen bevrijden?
elkaar tegenwerken of in de weg zitten. Daardoor raakt de burger dan teleurge-
DONNER: De meeste regels zijn goed be-
steld in de overheid. Door de overmaat
doeld, maar tijdgebonden. Neem het so-
van regels werken we dat zelf in de hand.
ciale recht. De sociale wetgeving is tot
We doen steeds minder een beroep op zelfregulering. Aan de andere kant zijn we wetgeving
stand gekomen om het pauperisme van de 1ge eeuw te bestrijden. Met wetgeving hebben we zo een systeem gebouwd dat
gaan gebruiken voor de sturing van grote
mensen de mogelijkheid biedt om met
overheidsapparaten. Bijvoorbeeld van het
redelijk vertrouwen een bestaan te kun-
onderwijs. Via wetgeving denkt men het
nen bouwen op zoiets vluchtigs als de
handelen van burgers en ambtenaren op
vraag naar hun arbeid. Dankzij afdek-
één lijn te kunnen brengen. Vroeger had-
king van allerlei risico's kunnen zij rond-
den de regels die het gedrag van het
komen met wat zij verdienen met talen-
ambtelijk apparaat moesten sturen een intern karakter. Al die regels hebben
ten van hoofd en handen. Maar zekerheid werkt verslavend.
tegenwoordig externe werking.
Geleidelijk is men alle mogelijke onze-
In de afgelopen decennia is het zogenaamde legaliteitsbeginsel steeds sterker
kerheden gaan schuiven op de brede rug
geworden, dat wil zeggen dat de over-
sie laat zien hoe moeilijk het is aan de
heid uitsluitend op basis van uitdrukke-
averechtse effecten van het dichtgeregel-
lijke wetsbepaling mag optreden. Gevolg
de woud van rechtszekerheid en rechts-
is dat de overheid aan steeds gedetailleerder regels is gebonden. Ook is de
gelijkheid te ontsnappen. De hele regel-
rechtsbescherming uitgebouwd. Die com-
van de overheid. De huidige WAO-discus-
geving is gericht geweest op het creëren
scherming en de verwachte uniformiteit
van zekerheden en aanspraken voor 'echte WAO-ers': aanspraken daarvoor moesten hoog genoeg zijn. Maar het gevolg is
van handelen, werkt averechts. Het
dat iedereen die weliswaar aan de crite-
dwingt ertoe om de hele werkelijkheid in
ria kon voldoen, maar met een goede be-
regels vast te leggen, maar die werkelijk-
handeling nog heel wel aan het werk
heid verandert voortdurend en steeds
kon, zonder behandeling in de WAO te-
sneller; en we willen ook dat de overheid
recht kwam. Zij worden als het ware bin-
steeds tijdiger op nieuwe ontwikkelingen
nen de WAO gezogen. Je bent - wat be-
inspeelt. En dat alles ging gepaard aan een roep om minder ambtenaren, waar-
treft financiële zekerheden en aanspra-
binatie van legaliteitsdenken, rechtsbe-
door de handhaving van al die regels
ken - bijna wel gek als je het niet op een WAO laat aankomen. De 80% bij wie ar-
weer lastig is geworden. De teleurstellin-
beidsongeschiktheid kan worden voorko-
gen zijn zo voorspelbaar.
I'
I
I I
men, gaat door de aard van de regelgeving zijn gedrag zetten naar die 20%, die
CDV: Hoe kunnen we ons uit deze neer-
de echte WAO-ers uitm.aakt. Zo zijn alle
waartse spiraal van meer regels en meer
risico's naar de overheid geschoven en
--
-------
8
-
...,z m
"'< m
:,;
"
m t:l
0
"z m
zijn door het zuigende systeem veel meer mensen dan nodig uitgeschakeld uit het maatschappelijke proces. Het gaat er nu om of we in staat zijn de WAO-regelgeving zo te maken dat de 80% gestimuleerd gaat worden om gewenst gedrag te vertonen. Dat vergt een heel andere opzet. CDV: Om te ontsnappen aan de neergaande spiraal van meer regels en meer teleurstellingen is het dus noodzakelijk om de weg in te slaan van wat het CDA in de tachtiger jaren 'de verantwoordelijke samenleving' noemde? DONNER: Ja, de verwachtingen van de overheid zijn te hooggespannen. De heftige anti-gedoog-stemming is mede het gevolg van de teleurstelling die daaruit voortkomt. Om te voorkomen dat de neerwaartse spiraal doorgaat, moet er inderdaad ingezet worden op een samenleving waar de overheid minder een net van regels over de samenleving heeft geworpen. Deze veranderingen in de verantwoordelijkheidsverdeling worden ook steeds onontkoombaarder, omdat veel gedrag zich niet meer beperkt tot de nationale schaal. De nationale overheid kan steeds minder beheersen, in het bijzonder vanwege technologische ontwi!dcelingen. In toenemende mate verdampen de mogelijkheden die de overheid had toen het systeem nog kleinschalig was . Van de overheid mag betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en rechtsbescherming worden verwacht en geen gedogen, maar gezien de ingrijpende veranderingen zal de overheid dat alleen waar kunnen maken door zorgvuldig te kiezen . Dat
vergt nog ingrijpende veranderingen en veel denken .
