Fiskální pravidla a jejich aplikace v ČR

Mendelova univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta

Fiskální pravidla a jejich aplikace v ČR Bakalářská práce

Vedoucí práce: Ing. Aleš Franc, Ph.D.

Jiří Šikula

Brno 2014

Zadání bakalářské práce

Na tomto místě bych rád poděkoval vedoucímu předkládané bakalářské práce Ing. Aleši Francovi, Ph.D. za odborné vedení práce, cenné rady a připomínky a vstřícný přístup v průběhu zpracování této práce.

Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem tuto práci: Fiskální pravidla a jejich aplikace v ČR vypracoval samostatně a veškeré použité prameny a informace jsou uvedeny v seznamu použité literatury. Souhlasím, aby moje práce byla zveřejněna v souladu s § 47b zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s platnou Směrnicí o zveřejňování vysokoškolských závěrečných prací. Jsem si vědom, že se na moji práci vztahuje zákon č. 121/2000 Sb., autorský zákon, a že Mendelova univerzita v Brně má právo na uzavření licenční smlouvy a užití této práce jako školního díla podle § 60 odst. 1 Autorského zákona. Dále se zavazuji, že před sepsáním licenční smlouvy o využití díla jinou osobou (subjektem) si vyžádám písemné stanovisko univerzity o tom, že předmětná licenční smlouva není v rozporu s oprávněnými zájmy univerzity, a zavazuji se uhradit případný příspěvek na úhradu nákladů spojených se vznikem díla, a to až do jejich skutečné výše. V Brně dne 20. května 2014

_______________________________

Abstract Šikula, J. Fiscal policy rules and their application in the Czech Republic. Bachelor thesis. Brno: Mendel University in Brno, 2014. The bachelor thesis deals with the fiscal policy rules as an instrument of the fiscal discipline. In this work are determined the requirements for good fiscal policy rule and described the types of fiscal policy rules with its strengths and weaknesses. The main aim of this bachelor thesis is an application of the knowledge from the literature to suggest suitable fiscal policy rule for public finances of the Czech Republic. Keywords Fiscal policy rule, public debt sustainability, fiscal policy.

Abstrakt Šikula, J. Fiskální pravidla a jejich aplikace v ČR. Bakalářská práce. Brno: Mendelova univerzita v Brně, 2014. Bakalářská práce se zabývá tématem fiskálních pravidel jako nástroje fiskální disciplíny. V práci jsou stanoveny požadavky na kvalitní fiskální pravidlo a popsány druhy používaných fiskálních pravidel spolu s jejich silnými a slabými stránkami. Hlavním cílem práce je ze zjištěných poznatků navrhnout vhodné fiskální pravidlo pro veřejné finance České republiky. Klíčová slova Fiskální pravidlo, udržitelnost veřejného dluhu, fiskální politika.

Obsah

6

Obsah 1

Úvod a cíl práce 1.1

Úvod....................................................................................................................................... 10

1.2

Cíl práce................................................................................................................................ 11

1.3

Metodika práce .................................................................................................................. 11

1.3.1 2

Metodika vykazování rozpočtového deficitu .............................................. 11

Vymezení pojmu fiskální pravidlo

13

2.1

Pojem fiskální pravidlo .................................................................................................. 13

2.2

Argumenty k užívání fiskálních pravidel ................................................................ 13

2.2.1

Argumenty pro implementaci fiskálních pravidel..................................... 13

2.2.2

Argumenty proti implementaci fiskálních pravidel.................................. 15

2.3

Historie fiskálních pravidel .......................................................................................... 16

2.4

Požadavky na kvalitní fiskální pravidlo................................................................... 19

2.4.1

Dobře vymezené pravilo ..................................................................................... 19

2.4.2

Transparentnost ..................................................................................................... 20

2.4.3

Adekvátnost.............................................................................................................. 20

2.4.4

Konzistentnost ........................................................................................................ 21

2.4.5

Jednoduchost ........................................................................................................... 21

2.4.6

Flexibilita ................................................................................................................... 22

2.4.7

Vynutitelnost............................................................................................................ 22

2.4.8

Účinnost ..................................................................................................................... 23

2.5

3

10

Druhy fiskálních pravidel .............................................................................................. 23

2.5.1

Pravidla rozpočtového deficitu (deficitní pravidla) ................................. 24

2.5.2

Dluhové pravidlo .................................................................................................... 27

2.5.3

Výdajové pravidlo .................................................................................................. 28

2.5.4

Příjmové pravidlo .................................................................................................. 29

2.5.5

Další prostředky fiskální disciplíny................................................................. 31

2.5.6

Shrnutí výhod a nevýhod vybraných fiskálních pravidel ....................... 32

Fiskální pravidla Evropské unie a České republiky 3.1

34

Fiskální pravidla Evropské unie ................................................................................. 34

Obsah

7

3.1.1

Přehled vývoje v koordinaci fiskálních politika států EU ....................... 34

3.1.2

Smlouva o založení Evropského společenství............................................. 36

3.1.3

Pakt stability a růstu ............................................................................................. 37

3.1.4

Reforma Paktu stability a růstu ........................................................................ 39

3.1.5

Six – Pack ................................................................................................................... 40

3.1.6

Fiskální kompakt .................................................................................................... 41

3.2

Situace v České republice .............................................................................................. 41

3.2.1

Povinnosti ČR vyplývající z členství v EU ..................................................... 42

3.2.2

Reformní kroky České republiky v oblasti fiskálních pravidel............. 44

4

Návrh fiskálního pravidla pro české veřejné finance

50

5

Závěr

53

6

Literatura

55

Seznam obrázků

8

Seznam obrázků Obr. 1

Země s fiskálním pravidlem

17

Obr. 2

Země používající fiskální pravidla v Evropě

18

Obr. 3

Vývoj počtu zemí s fiskálním pravidlem v čase

19

Obr. 4

Nejčastěji používaná fiskální pravidla

30

Obr. 5

Používané kombinace fiskálních pravidel

31

Obr. 6

Plnění maastrichtského konvergenčního kritéria veřejného deficitu v ČR

42

Plnění maastrichtského konvergenčního kritéria hrubého veřejného dluhu v ČR

43

Obr. 7

Seznam tabulek

9

Seznam tabulek Tab. 1

Výhody nevýhody jednotlivých fiskálních pravidel

33

Tab. 2

Střednědobé výdajové rámce v letech 2003 – 2007

46

Úvod a cíl práce

10

1 Úvod a cíl práce 1.1

Úvod

Předkládaná práce s názvem Fiskální pravidla a jejich aplikace v ČR se zabývá poměrně aktuálním tématem. Velké množství států se v současnosti potýká se špatným stavem svých veřejných financí. Česká republika není výjimkou. Českému státnímu rozpočtu se od roku 1997 nepodařilo vytvořit přebytek státního rozpočtu. Sedmnáct let neustálého zadlužování se musí zákonitě projevit v mnohých ukazatelích. Veřejný dluh České republiky se za toto období téměř zčtyřnásobil. Při pohledu na údaje se nabízí zcela adekvátní otázka, do jaké míry a jak dlouho je nastolený trend zadlužování udržitelný? Podobnou situaci řeší státy celého světa. V 50. – 60. letech 20. století se v ekonomikách prosadil směr tzv. státu blahobytu (welfare state). K tomu aby stát mohl poskytovat více veřejných služeb a statků, potřebuje vynakládat vyšší výdaje. Toto období bylo ještě doprovázeno vysokými tempy ekonomického růstu, takže deficity začaly být vytvářeny až v dalších dekádách. V minulosti byl deficit státního rozpočtu způsoben mimořádnými okolnostmi. Po Velké hospodářské krizi z 30. let 20. století se ovšem s odvoláním na teorii J. M. Keynese začaly deficity objevovat stále častěji. A tak je tomu do současnosti. Je pravdou, že Keynes krátkodobě tvorbu deficitů nevylučoval. V období recese mohou dodatečné výdaje ekonomiku povzbudit. To ale musí být v období ekonomické konjunktury doprovázeno tvorbou rozpočtových přebytků. V rámci hospodářského cyklu měl být tedy rozpočet vyrovnaný. Dle tohoto doporučení se ve většině zemí nepostupuje. Politikové si pouze zvykli na aplikaci deficitních rozpočtů. Mnohé státy si vážnost situace uvědomují, a proto postupně aplikují do prostředí veřejných financí různá omezení či pravidla, která mají vývoj stabilizovat a v další fázi zadlužení snižovat. Vhodně navržená fiskální pravidla by opravdu mohla být správnou cestou, jak dosáhnout stavu dlouhodobě udržitelných veřejných financí. Z historie známe již několik příkladů, kdy se po aplikaci fiskálního pravidla a jeho důsledným dodržováním dostavilo výrazné zlepšení v hospodaření státu. Stav veřejných financí v České republice není kritický, ale také do optimálního stavu má daleko. Nejdůležitějším faktorem v posledních dvou dekádách je výrazná dynamika růstu veřejného dluhu. I když zažívala Česká republika nadprůměrná tempa ekonomického růstu, tak přesto politici navrhovali poměrně deficitní rozpočty. Snižování deficitů a stabilizace veřejného dluhu by mělo patřit k diskutovaným politickým a ekonomickým tématům, protože řešení v budoucnosti bude více radikální, než by bylo v současnosti. Růstem dluhu se můžeme již brzy dostat do situace, kdy dluh dosáhne velkého objemu, zvýší se úrokové platby a dluh bude již růst sám od sebe. Tuto situaci nazývá Matalík a Slavík (2004) jako snowball efekt. Proto je třeba řešení nepříznivé situace hledat co nejdříve. A právě fiskální pravidla jsou variantou, která by mohla situaci veřejných financí zlepšit.

Úvod a cíl práce

1.2

11

Cíl práce

Výsledkem a současně hlavním cílem práce bude návrh vhodného fiskálního pravidla pro veřejné finance České republiky, tak aby byly dlouhodobě udržitelné. Aplikaci fiskálního pravidla bude předcházet analýza využívaných fiskálních pravidel. Po kritickém zhodnocení výhod a nevýhod jednotlivých rozpočtových národních pravidel bude vybráno podle autora nejvhodnější do prostředí českých veřejných financí, popřípadě vhodná kombinace různých druhů pravidel. Navržené fiskální pravidlo bude v souladu s evropskou legislativou, která je závazná i pro Českou republiku a nadnárodní rámec bude vhodně doplňovat.

1.3

Metodika práce

Bakalářská práce s názvem Fiskální pravidla a jejich aplikace v ČR bude rozdělena do tří částí. V první části se práce zabývá vymezením základních pojmů z oblasti fiskálních pravidel, historií rozpočtových pravidel, důvody pro aplikaci fiskálních pravidel a dále požadavky na konstrukci kvalitního fiskálního pravidla. Fiskální pravidla také rozdělím na jednotlivé druhy, vzhledem k tomu, jakou oblast se snaží omezit a regulovat.1 Druhá část se věnuje situaci v Evropské unii a České republice. Pravidla Evropské unie jsou důležitá, protože vytváří rámec členským státům (zejména eurozóny), kterým směrem se mají vyvíjet jejich veřejné finance. Cílem Evropské unie je jednotlivé fiskální politiky co nejvíce sladit, tak aby mohlo vzniknout další stádium evropské integrace, a to hospodářská unie. Závěrečná třetí část obsahuje hlavní cíl práce, tedy samotný návrh fiskálního pravidla vhodného pro české veřejné finance. Statistické údaje jsou čerpány ze statistických portálů Českého statistického úřadu a Eurostatu a dále z webových stránek Mezinárodního měnového fondu. Literatura k vypracování tématu je čerpána převážně od zahraničních autorů, protože česká literatura se fiskálními pravidly zatím příliš nezabývá. Mezi hlavní autory patří Kopits a Symansky (1998), Schaechter et al. (2012) nebo Bénassy (2010). 1.3.1

Metodika vykazování rozpočtového deficitu

K vykazování vládního dluhu a deficitu jsou využívány dvě základní metodiky, a to Metodika vládní finanční statistiky (GFS 1986) a Metodika evropského statistického úřadu (ESA 95). Základní rozdíl v obou metodikách vystihuje dokument MFČR (2013), kde se uvádí, že „odlišnosti mezi oběma metodikami lze zjednodušeně popsat jako rozdíl mezi jednoduchým účetnictvím, které pracuje s peněžními toky a podvojným účetnictvím, které sleduje také pohledávky a závazky.“ Autorem metodiky GFS 1986 je Mezinárodní měnový fond. Vykazování deficitu dle této metody má na starost vždy Ministerstvo financí. Metodiku ESA 95 vy1

Může se jednat o pravidla omezující výdaje, příjmy, nebo rozpočtové saldo.

Úvod a cíl práce

12

tvořil Evropský statistický úřad Eurostat, který metodiku průběžně aktualizuje a kontroluje její implementaci v členských zemích EU. Na národní úrovni jsou za metodiku zodpovědné statistické úřady, v případě České republiky tedy Český statistický úřad. Podle této metodiky musí být vypracovány všechny dokumenty předkládané Evropské komisi, tedy fiskální notifikace deficitu a dluhu či konvergenční kritéria. Pokud porovnáváme statistiky z pohledu obou metod, dostáváme různé hodnoty. Je to způsobeno tím, že každá metodika nakládá jinak s výchozími daty a také mají rozdílný pohled na velikost vládního sektoru. MFČR (2013) píše, že „metodika GFS 1986 je postavena na bázi peněžních toků. Veškeré operace běžného roku jsou sledovány na hotovostním principu, tedy v okamžiku, kdy je příjmová, resp. výdajová operace realizována. Metodika ESA 95 pracuje s daty na akruálním principu. To znamená, že operace daného fiskálního roku jsou zachycovány tehdy, když se ekonomická hodnota vytváří nebo zaniká a také tehdy, když se pohledávky a závazky zvyšují nebo snižují bez ohledu na to, kdy bude realizovaná operace peněžně uhrazena a zda vůbec s peněžním tokem souvisí.“ V rámci metodiky ESA 95 se zahrnuje sektor ústředních vládních institucí, tedy státní rozpočet (včetně Národního fondu), mimorozpočtové fondy, příspěvkové organizace, organizační složky státu, transformační instituce, veřejné vysoké školy a dále územní samosprávné celky, hospodaření zdravotních pojišťoven a fondy sociálního zabezpečení. Protože metodika ESA 95 funguje na akruálním principu a vymezuje veřejný sektor v širším smyslu, jsou i výsledné hodnoty (např. veřejný dluh) vyšší. Metodika ESA 95 tedy komplexněji popisuje hospodaření vládního sektoru, na druhou stranu je náročnější na zdrojová data. V práci budou nadále používaná data vykázaná v metodice ESA 95. Na závěr je nutno podotknout, že cílem je sbližování obou zmíněných metodik. Proto vznikl Standard pro kompilaci fiskálních dat (GFS 2001). Jeho autorem je Mezinárodní měnový fond. Tento systém se svými výsledky blíží k metodice ESA 95. GFS 2001 odstraňuje nedostatky GFS 1986 a od roku 2002 je postupně implementován zejména členskými státy Evropské unie.


13

2 Vymezení pojmu fiskální pravidlo 2.1

Pojem fiskální pravidlo

Samotná definice fiskálního pravidla má různé podoby. Různí autoři, případně jednotlivé veřejné instituce si všímají jiných požadavků a přikládají jim rozdílnou váhu. V odborné literatuře je nejčastěji uváděna definice Kopitse a Symanskeho (1998), a to jako „dlouhodobé omezení fiskální politiky, obvykle vymezeno ve smyslu nějakého indikátoru souhrnného fiskálního chování. Pravidla podle uvážení obsahují souhrnný fiskální indikátor, jako vládní rozpočtový deficit, výpůjčky nebo dluh – často vyjádřené jako numerický strop nebo cíl v proporci k hrubému domácímu produktu.“ Z materiálu Bocáka a Dózseho (2011) vyplývá, že Mezinárodní měnový fond definuje fiskální pravidlo jako trvalé omezení fiskální politiky země prostřednictvím jednoduchých numerických limitů pro rozpočtové agregáty. Definice stojí na několika rozhodujících skutečnostech:  Dlouhodobost – vymezuje numerický cíl na dlouhé období.  Slouží k usměrňování fiskální politiky.  Specifikuje souhrnný, prakticky použitelný fiskální indikátor.  Jednoduchost – umožňuje snadnou komunikaci s veřejností a současně monitorování. Definice, využívaná Evropskou komisí, kromě toho zdůrazňuje i vliv fiskálního pravidla na koordinaci rozpočtových politik mezi různými úrovněmi vlády a na snížení nejistoty ohledně budoucího fiskálního vývoje.

2.2

Argumenty k užívání fiskálních pravidel

S postupně zhoršující se situací ve veřejných financích a udržitelnosti dluhu se stále více hovoří o argumentech, zda fiskální pravidla jsou správným nástrojem pro řešení nepříznivého vývoje. V diskusi převládá názor, že dobře navrhnuté pravidlo působící dlouhodobě je lepší volba než diskreční zásahy vlád, které mohou být zejména v období recese diskutabilní a navíc na ně působí časová zpoždění. Bénassy (2010) dosahování stanovených cílů ale podmiňuje kvalitním návrhem pravidla a zejména podmínkou jeho vynutitelnosti. Podle jeho názoru mohou dokonce nevhodně navržená pravidla celou situaci pouze zhoršit. V následující části se tedy pokusím shrnout argumenty odborné veřejnosti pro aplikaci fiskálních pravidel a naopak důvody, které odrazují od jejich využívání. 2.2.1

Argumenty pro implementaci fiskálních pravidel

„Fiskální pravidla by měla sloužit především jako rámec pro politické činitele, který tak omezuje jejich chování v různých fázích politického cyklu a eliminuje tímto způsobem jejich vliv na hospodářský cyklus.“ (Prušvic, 2008, s. 17) Kopits a Symansky (1998, s. 8) také doporučují zavedení fiskálního pravidla z důvodu snížení či od-


14

stranění krátkodobého politického prospěchářství, a to „zvláště v prostředí, kde tvůrci politiky jsou pravidelně vystavováni (zvláště před volbami) do protichůdných tlaků, jejichž důsledkem je uvolnění prováděné fiskální konsolidace.“ Tento trend, kdy různé zájmové skupiny naléhají na vyčerpání neočekávaných příjmů v období ekonomického růstu, aniž se zajímají o to, jaké prostředky budou použity na proticyklickou reakci ekonomiky v recesi, popisuje Schaechter et al. (2012a) jako „voracity effect“.2 Nakládání s veřejnými prostředky popsaným způsobem poté vytváří v dané ekonomice další sklony k deficitům. Prušvic (2008) popisuje, že výsledkem aplikace fiskálního pravidla by mělo být snížení vlivu politiků a zájmových skupin a z toho vyplývající stabilizace veřejných financí. Další argument pro užívání fiskálních pravidel souvisí se státním uspořádáním3 a existencí měnových unií. Zejména proto, aby evropské země mohly pokračovat v projektu Hospodářské a měnové unie, se autority v EU snaží prosazovat dokumenty, které cílí na fiskální odpovědnost členských zemí.4 Hlavním cílem je tedy monetární a fiskální politiky více koordinovat. „Hlavní argument pro fiskální disciplínu v měnové unii je založen na riziku, že neudržitelná fiskální politika v jednom členském státu může ohrozit měnovou stabilitu celého uskupení.“ (Bénassy, 2010, s. 222) Pokud by nebyla fiskální politika členských států regulována, můžeme se setkat s problémem „černého pasažéra“. Členský stát s nezodpovědnou fiskální politikou bude mírněji potrestán trhem v podobě vyšších nákladů spojených s dluhem, tedy zvýšením úrokové míry. Stát by nadále využíval referenční úrokovou sazbu měnové unie, která bude na nižší úrovni než ta, kterou bude stát oceněn trhem. V této souvislosti se také hovoří o morálním hazardu. Investoři se u problematického státu v měnové unii spokojí s nižší rizikovou přirážkou, protože se spoléhají, že v případě obtíží při splácení, ostatní státy pomohou a poskytnou postiženému státu finanční pomoc. Prušvic (2008, s. 18) situaci hodnotí tak, že zavedením pravidla „se omezuje efekt přelévání negativních externalit rozpočtových deficitů.“ V podobném smyslu nahlíží Kopits a Symansky (1998) na chování jednotlivých států ve federaci. Nezodpovědné hospodaření států vytváří tlak v podobě deficitu i na federální rozpočet, a proto jsou zaváděna fiskální pravidla i na nižších úrovních vlády. Příkladem jsou pravidla jednotlivých států USA požadující v různé míře vyrovnané rozpočty. Navíc i ratingové agentury mohou reagovat na velikost zadlužení federálních států a zhoršením ratingu prodražit dluhovou službu celé federaci. Zavedení fiskálního pravidla zvyšuje důvěryhodnost dané ekonomiky a prováděné vládní politiky. Ukotvení fiskální disciplíny v podobě zákonné normy nebo mezinárodní dohody vede k transparentnějším vládním operacím a tím dochází i ke stabilizaci očekávání ekonomických subjektů. To má pozitivní vliv i na veřejné finance. Příkladem může být situace, kdy zahraniční investoři s důvěrou v danou Interpretace překladu je možná jako „žravý efekt“. Jedná se o federace a konfederace. 4 Pakt stability a růstu, Fiskální kompakt. 2 3


15

ekonomiku budou ochotni vypůjčit své finanční prostředky za nižší rizikovou přirážku. Zvýšení důvěryhodnosti ekonomik vedlo mnoho rozvinutých a transformovaných ekonomik k přijímání fiskálních pravidel, a proto jejich počet v minulých dekádách plynule rostl. Jako tradiční důvod pro využívání fiskálních pravidel považují Kopits a Symansky (1998) dosažení makroekonomické stability. Hlavní úskalí tito autoři spatřují v situaci, kdy je dosaženo dílčích úspěchů a splnění deklarovaných cílů. Namísto pokračování v další snaze o zlepšení fiskální pozice země je úsilí oslabeno a vývoj se může opět zhoršovat. Potom se však fiskální autorita nemůže věnovat důležitým strukturálním reformám souvisejících například se stárnutím obyvatelstva (důchodová reforma) a dochází tak pouze k oddalování řešení problému. Proto doporučují dlouhodobě odpovědnou fiskální politiku založenou na pravidle, které umožní i dlouhodobou makroekonomickou stabilitu a zamezí vzniku fiskálních nerovnováh. Posledním uváděným argumentem pro využívání fiskálních pravidel uvádí Prušvic (2008, s. 19) Fiskální pravidla „mají dobrou schopnost řešit časová zpoždění diskreční fiskální politiky omezením krátkodobých výdajových tlaků a schopnost omezovat rozhodnutí politiků jednorázově zvyšovat výdaje. … Diskreční aktivity nejsou vhodným nástrojem pro dynamické prostředí, a to z toho důvodu, že současná rozhodnutí ekonomických subjektů závisí i na očekávání budoucích politik.“ 2.2.2

Argumenty proti implementaci fiskálních pravidel

Prušvic (2008) poznamenává, že aplikace fiskálního pravidla je do jisté míry v rozporu s tradičními funkcemi fiskální politiky – alokační, redistribuční a stabilizační. Podle něj je krátkodobě možné dosáhnout stability působením automatických stabilizátorů. Implementací pravidla se však stabilizace prostřednictvím vestavěných stabilizátorů či diskrečních zásahů omezuje v závislosti na druhu a parametrech zvoleného pravidla. Nevhodně navržené pravidlo navíc nevytváří příliš velký prostor pro přizpůsobování se vnějším šokům, které mohou kredibilitu pravidla značně ohrozit a upustit tak od jeho využívání. Mezi přínosy pravidel bylo zmíněno, že pomáhají zvyšovat důvěryhodnost dané ekonomiky. Na druhou stranu to ale neznamená, že země se automaticky po implementaci pravidla stává důvěryhodnou, protože kredibility veřejných financí lze dosáhnout i jinými opatřeními, včetně odpovědné diskreční politiky. S implementací a následnou kontrolou dodržování pravidla jsou spojeny náklady na byrokracii (například predikování vývoje, výkazy hodnotící dosažené výsledky). Další náklady by generoval vznik fiskální instituce (komise), dohlížející na fiskální činnost vlády, která bude více popsána v další části práce. Pokud by se vláda v rámci potřeby splnění pravidla uchýlila k operacím známým jako kreativní účetnictví, mělo by to za následek další nepřímé náklady. Negativní situací by také bylo nastavení pravidla, které předepisuje radikální snížení výdajů, čímž by bylo ohroženo množství a kvalita poskytovaných veřejných statků.


16

Obecně lze tedy říci, že i fiskální pravidla mají své výhody a nevýhody, ale podle mého názoru v tomto případě přínosy převažují. Fiskální pravidla zavádí a poté se snaží udržovat fiskální odpovědnost vlád a dále alespoň částečně obnovují proticyklické chování fiskální politiky. Empirické studie naznačují, že fiskální pravidla jsou pozitivním krokem ke zlepšení fiskální situace a disciplíny států, ale v současnosti je ještě stále obtížné odhadnout přesné kauzality, díky nimž se stav veřejných financí v některých státech výrazně zlepšil.

2.3

Historie fiskálních pravidel

V této části práce nastíním historii využívání fiskálních pravidel a jejich vývoj do současné podoby. Prušvic (2008) datuje první využívání pravidel do poloviny 19. století, kdy již některé státy USA a kantony ve Švýcarsku využívaly „zlaté pravidlo“. Tímto pravidlem „se vlády zavázaly udržovat vyrovnanou běžnou (neinvestiční) část rozpočtu.“ (Prušvic, 2008, s. 16) Možnost deficitu investiční části rozpočtu je zdůvodňována velkou finanční náročností investičních projektů. S tím souvisí délka užívání, kdy užitek plynoucí z těchto projektů je dlouhodobý, využívá ho více generací, a proto je správné, že se také příští generace podílí na financování těchto investic. Další výraznější snahy o odpovědné hospodaření s veřejnými prostředky se objevily až po druhé světové válce. Kopits a Symansky (1998) spatřují počátek nepříznivého vývoje veřejných financí v období po roce 1970. Do této doby byla fiskální politika vyspělých států poměrně disciplinovaná, deficity byly tvořeny pouze v souvislosti s válkami či silnými recesemi. To se ovšem změnilo po roce 1971. V tomto roce došlo ke zhroucení Bretton – Woodského systému a s ním souvisejícím režimem zlatého standardu. Systém po státech vyžadoval implicitní dodržování „pravidla“, a proto byla dluhová situace poměrně dlouho stabilní. Po pádu Bretton – Woodského systému však rostl podíl vlády v ekonomických aktivitách. Dále je období charakteristické velkou divergencí ve vývoji vládních výdajů a vládních příjmů. „Vysoký růst ve vládních výdajích nebyl spojen s úměrným růstem v příjmové oblasti.“ (Kopits a Symansky, 1998, s. 4) Důsledkem byla rozšiřující se fiskální nerovnováha. Postoj fiskální politiky v tomto období byl charakteristický krátkodobými stabilizačními cíli, přičemž „deficity vytvořené v recesích nebyly doprovázeny stejně velkými přebytky v období ekonomické konjunktury.“ (Kopits a Symansky, 1998, s. 4) Z důvodu stále vyšší fiskální nerovnováhy byly v polovině 80. let 20. století v mnohých zemích zaváděny střednědobé fiskální nápravné plány. Tyto programy se však nesetkaly s větším úspěchem.5 Fiskální pravidla v podobě, ve které jsou známa v současnosti, se začala velmi rychle rozšiřovat po celém světě v 90. letech 20. století. „Státy reagovaly na opakující se deficity a obavu o udržitelnosti veřejného Jednalo se například o programy Trilogy v Austrálii, the Deficit Reduction and Debt Control Act v Kanadě, the Goria Plan v Italii, the Medium – Term Financial Strategy ve Velké Británii nebo the Gramm – Rudman – Hollings Act v USA 5


17

dluhu.“ (Bénassy, 2010, s. 214) Proto se postupně rozhodovaly implementovat fiskální pravidla. Jak píše Bénassy (2010, s. 215) „pravidla byla zaměřena na zajištění zdravých veřejných financí, jejich důvěryhodnost, udržitelnost a jejich stabilizaci v rámci ekonomického cyklu.“ „V roce 1990 mělo pouze pět zemí (Německo, Indonésie, Japonsko, Lucembursko a USA) fiskální pravidlo pokrývající alespoň úroveň centrální vlády.“ (Schaechter et al., 2012a, s. 10) Z tohoto údaje můžeme vidět, že se státy kvalitou prováděné fiskální politiky příliš nezabývaly, případně neměly důvěru k fiskálním pravidlům. V současnosti má implementováno do svých veřejných financí národní nebo nadnárodní fiskální pravidlo již 81 zemí.6

Obr. 1 Země s fiskálním pravidlem Zdroj: Schaechter et al. (2012a)

V obrázku č. 1 můžeme vidět, které země používají fiskální pravidla.7 Nejtmavší modrá barva značí, že v dané zemi platí 3 a více fiskálních pravidel, naopak v zemích s šedou barvou nepoužívají žádné fiskální pravidlo. Z obrázku můžeme vyčíst, že nejvíce pravidel používají evropské státy. V následujícím obrázku č. 2 můžeme vidět detail přímo na Evropu.

6 7

Údaj platný k 31. 12. 2013 dle Mezinárodního měnového fondu. Jedná se o stav k 31. 12. 2012.


18

Obr. 2 Země používající fiskální pravidla v Evropě Zdroj: Schaechter et al. (2012a)

Vzhledem k tomu, že Česká republika má druhý nejtmavší odstín modré barvy, znamená to, že používá dvě fiskální pravidla. Jedná se o pravidla platná na úrovni Evropské unie, která jsou závazná pro všechny členské státy, a to o pravidlo deficitní a dluhové. Podle metodiky Mezinárodního měnového fondu české výdajové rámce nejsou považovány za fiskální pravidlo.8 Pouze státy, které zavedly i své pravidlo na národní úrovni, jsou označeny nejtmavší barvou. Na následujícím obrázku č. 3 můžeme sledovat vývoj počtu zemí, které přijímaly fiskální pravidla. Největší rozvoj fiskálních pravidel můžeme sledovat na konci 90. let 20. století. Růst přijímaných pravidel od této doby pokračuje poměrně rovnoměrným tempem.

Více o českých výdajových rámcích bude pojednáno v kapitole věnující se studii o České republice v kapitole 3.2. 8


19

Obr. 3 Vývoj počtu zemí s fiskálním pravidlem v čase Zdroj: Schaechter et al. (2012a)

2.4

Požadavky na kvalitní fiskální pravidlo

Tato podkapitola se zabývá požadavky, které by mělo kvalitní fiskální pravidlo splňovat a mohlo tak správně v ekonomice plnit svou definovanou funkci. První ucelené požadavky na fiskální pravidlo zformulovali George Kopits a Steven A. Symansky v roce 1998. Jejich pravidlo má být dobře vymezené, transparentní, adekvátní, konzistentní, jednoduché, flexibilní, vynutitelné a účinné. Je třeba však konstatovat, že koncept „ideálního“ fiskálního pravidla je velmi obtížné splnit, protože jak bude řečeno i později, některé požadavky mezi sebou vytváří rozpor. Současná fiskální pravidla z těchto osmi kritérií čerpají, ale samozřejmě s novými studiemi zabývajících se tématem fiskálních pravidel, se některým požadavkům přikládá vyšší váha a od některých se postupně upouští. Dalším důležitým faktorem je, že i sebelepší fiskální pravidlo nelze aplikovat ve všech zemích světa. „Fiskální pravidla by měla být sestavena každé zemi na míru, podle její vyspělosti, velikosti a otevřenosti ekonomiky, závislosti na jiné ekonomice. … Při tvorbě fiskálního pravidla je třeba mít na mysli všechna ekonomicko – institucionální specifika dané země.“ (Prušvic, 2008, s. 22) V následující části se tedy budu věnovat jednotlivým požadavkům z práce Kopitse a Symanskeho (1998) podrobněji. 9 2.4.1

Dobře vymezené pravilo

Základem správného působení fiskálního pravidla je jeho co nejlepší vymezení. Mělo by být vymezeno jako určitý indikátor či ukazatel, aby bylo dobře vynutitelné. Dále má být včleněno do legislativního rámce země, institucionálního prostředí a v neposlední řadě musí obsahovat konkrétní únikové klauzule z důvodu vzniku 9

Následující část čerpá ze studie Fiscal Policy Rules, Kopis a Symansky (1998).


20

nejasností v plnění referenčních hodnot a jejich neefektivnímu vymáhání. Únikové klauzule musí být definovány předem a co nejprecizněji. Obecně formulovaných únikových klauzulí například zneužívaly státy k neplnění Paktu stability a růstu. Kopits a Symansky (1998) doporučuje jako základní sledovanou veličinu zvolit celkovou rozpočtovou bilanci místo bilance běžné. Tím se vyloučí možnost, že bude vláda využívat pojmosloví ve svůj prospěch a operovat mezi kategoriemi běžné výdaje a investiční výdaje podle potřeby splnění stanovených limitů. Sledování celkové bilance také zamezí vyvádění prostředků do mimorozpočtových fondů. Celkově by se tedy měl snížit prostor pro tzv. kreativní účetnictví, které bylo již v minulosti využíváno i vyspělými státy Evropské unie. Weber (2012) ve své studii popisuje, že mnohé státy využívaly těchto metod na konci devadesátých let 20. století, aby dosáhly požadovaných referenčních hodnot a mohly se účastnit projektu Evropské měnové unie. Z nedávné doby je také známý případ Řecka, kdy byly jeho postupy v účetnictví odhaleny v rámci finanční pomoci během dluhové krize v Evropské unii. 2.4.2

Transparentnost

Další podmínkou dlouhodobě využitelného fiskálního pravidla je transparentnost vládních činností. Transparentnost definuje Kopits, Craig (1998, s. 1) jako „otevřenost směrem k veřejnosti, informace o složení vlády a obsazení vládních funkcí, o záměrech fiskální politiky, účetnictví veřejného sektoru a predikci vývoje. Transparentnost ve vládních operacích je obecně pokládána jako důležitá podmínka pro makroekonomickou fiskální udržitelnost a kvalitní vládu.“ Transparentní vláda pravidelně vydává dokumenty (například návrh rozpočtu a jeho plnění – závěrečný účet, prognózy budoucího vývoje, plnění programových prohlášení vlády, atd.), ve kterých veřejnost informuje o svých krocích. Veřejnost může tedy objektivně hodnotit počínání vlády. Nedostatečná transparentnost ve vládních operacích dává vládě prostor ke zkreslování skutečného stavu (opět možnost kreativního účetnictví). Důležitá je také metodika vykazování dat, aby si případně veřejnost mohla vykázané statistiky jednoznačně porovnávat se zahraničím. Vývoj spěje ke sjednocování metodik, a proto je nyní situace přehlednější. Od roku 2002 musí všechny státy vykazovat dokumenty předkládané Evropské komisi metodikou ESA 95. V oblasti transparentnosti je velmi dobře hodnocen Nový Zéland. V této zemi je kladen velký důraz na zodpovědnou práci ve vládních orgánech a pečlivou informovanost, což vzbuzuje vysokou důvěru veřejnosti (voličů). 2.4.3

Adekvátnost

Aplikované fiskální pravidlo by mělo být adekvátní vzhledem ke stanovenému cíli. K dosažení cíle by měla vláda použít nejvhodnější nástroje a také určit adekvátní indikátory, kterými bude pravidlo omezeno. „Pokud bude cílem vlády stabilní poměr veřejného dluhu k HDP, pak by mělo pravidlo vyžadovat primární přebytek HDP, který je alespoň stejně velký jako rozdíl mezi předpokládanou úrokovou mírou a ekono-


21

mickým růstem dané ekonomiky.“ (Kopits, Symansky, 1998, s. 19) Faktory ovlivňujícími vývoj veřejného dluhu se zabýval ekonom J. A. Bispham, a proto se v literatuře setkáváme s pojmem Bisphamova analýza. Touto analýzou se Bispham zabýval již v roce 1987. Bispham zkoumal růst relativní váhy veřejného dluhu ve třech situacích:10  veřejný dluh není úročen (r = 0)  veřejný dluh je úročen, úroková míra je menší než tempo růstu produktu (r < q)  veřejný dluh je úročen, úroková míra je rovna tempu růstu produktu (r = q), nebo je vyšší (r > q) První dvě situace Bispham nepovažuje za nebezpečné, kdy ani opakované dluhové financování primárních deficitů nemusí vést k rychlému růstu relativní váhy dluhu. Pokud je ovšem nominální efektivní úroková míra (r) vyšší než národní produkt (q), považuje situaci za nebezpečnou. Země se ocitá v dluhové pasti. I když země nevykazuje výrazné rozpočtové deficity, nebo je rozpočet dokonce vyrovnaný (či mírně přebytkový), může přesto díky efektu sněhové koule (snowball effect) relativní váha dluhu rychle narůstat. V tom spočívá největší nebezpečí pro státy, protože v tomto okamžiku by státy musely dosahovat výrazných rozpočtových přebytků, aby se dařilo nepříznivý vývoj korigovat. Na Bisphamovu analýzu mají samozřejmě vliv i jiné faktory (vývoj kurzu domácí měny, mimorozpočtové příčiny nárůstu veřejného dluhu), ale vztah úrokové míry a ekonomického růstu je považován za nejdůležitější. 2.4.4

Konzistentnost

Dalším souvisejícím kritériem fiskálního pravidla je jeho vnitřní konzistentnost a také jeho soulad s makroekonomickými politikami státu. Pokud již vláda v zemi fiskální pravidlo používá, tak nové pravidlo by mělo být v souladu s původním, nebo stávající plně nahradit. Kopits a Symansky (1998) odmítají situaci, kdy jsou společně užívány nástroje fiskální a monetární politiky za účelem splnění limitu, který stanovuje fiskální pravidlo (například v případě monetizace dluhu). V situaci, kdy je stát členem nějakého nadnárodního ekonomického uskupení a toto společenství aplikuje své fiskální pravidlo, nemělo by národní pravidlo odporovat nadnárodnímu. Naopak je vhodné, aby fiskální pravidlo tento mezinárodní rámec vhodně doplňovalo. 2.4.5

Jednoduchost

Konstrukce fiskálního pravidla by měla být co nejjednodušší, tak aby bylo srozumitelné i veřejnosti. V případě jednoduchého vymezení je i snadnější kontrola, zda je pravidlo dodržováno, či nikoli. Sice se nejedná přímo o fiskální pravidlo, ale jasně formulovaným pokynem je v této souvislosti zákaz financování rozpočtových defi10

viz Dvořák, (2008).


22

citů centrální bankou. Autoři Schaechter et al. (2012a) poukazují na fakt, že od požadavku jednoduchosti se začíná ustupovat. Dle jejich názoru v současnosti jednoduché a přitom kvalitní fiskální pravidlo nelze zkonstruovat, protože pravidla se stávají stále více komplexní. 2.4.6

Flexibilita

Fiskální pravidla by také měla mít schopnost flexibilně reagovat a přizpůsobovat se exogenním šokům. Flexibilita pravidla se dosahuje formulací únikových klauzulí. Únikové klauzule musí být precizně předem vymezené, aby se zamezilo jejich využívání v případě opakovaného neplnění pravidla. V současnosti jsou ve světových ekonomikách nejčastější únikové klauzule z plnění fiskálního pravidla formulovány tak, že v případě přírodní katastrofy nebo ekonomické recese je krátkodobě možné se od plnění pravidla odchýlit. Další možnosti únikové klauzule je specifikace, jakým způsobem má být například vyrovnaného salda státního rozpočtu dosaženo. Různé varianty pravidel uvádí Kopits a Symansky (1998). Požadavek střednědobě vyrovnaného rozpočtu umožní působení vestavěných stabilizátorů, a proto se můžeme setkat se situací, že je v určitém roce výsledná bilance rozpočtu deficitní. Podobně pracuje pravidlo, které požaduje vyrovnaný rozpočet v rámci hospodářského cyklu. Také pravidlo vyrovnaného strukturálního salda zohledňuje pozici ekonomiky v rámci hospodářského cyklu, kdy je požadováno vyrovnané strukturální saldo. 2.4.7

Vynutitelnost

Zavedené fiskální pravidlo musí být vynutitelné. Avšak mezinárodní zkušenosti naznačují, že se stále nedaří naleznout mechanismy, které by dodržování pravidla dostatečně vynucovaly. Někteří ekonomové navrhují, aby byla fiskální pravidla zanesena přímo mezi ústavní zákony země. Kopits a Symansky (1998) zase doporučují, že vláda by neměla mít vůbec svěřenou kontrolu nad plněním fiskálních pravidel. Proto navrhuje vznik nezávislé instituce, jejíž činností bude právě dohled nad odpovědnou fiskální politikou státu a dále podávání informací o celkové fiskální pozici dané země. To by se mělo i příznivě projevit ve větší transparentnosti veřejných financí. Dodržování fiskálních pravidel je vynucováno prostřednictvím sankcí v případě nerespektování požadovaných limitů. Sankce se dělí na finanční, právní a reputační. Nejvíce se využívá sankcí reputačních a právních. Při jejich aplikaci je důsledkem snížení důvěry v prováděné fiskální snažení dotčených států, což se může projevit ve zvýšení rizikové přirážky. Finanční sankce se příliš neosvědčují, respektive je jich využíváno velmi zřídka, a tím se vytrácí jejich smysl a možné obavy z nich. Důkazem je Pakt stability a růstu, kdy zatím nebyla během jeho působení sankcionována ani jedna země, i když referenční hodnoty byly překračovány opakovaně. Tento postup snižuje důvěryhodnost celého pravidla.


2.4.8

23

Účinnost

Kopits a Symansky (1998, s. 19) upozorňují, že „většina pravidel nemůže působit dlouhodobě, pokud nejsou podpořena účinnými politickými kroky.“ Proto i doporučují, aby byla ekonomika předem důkladně připravena a fiskální pravidlo implementováno propracovaným plánem do stabilního prostředí. Doporučují, aby na klíčových tématech byl co největší konsensus napříč politickým spektrem. „Několik příkladů naznačuje, že fiskální pravidlo by mohlo být více efektivní po provedení diskrečních opatření, která povedou ke zvýšení budoucí fiskální disciplíny a udržitelnosti.“ (Kopits, Symansky, 1998, s. 19) Vzhledem k pestrosti požadavků na kvalitní fiskální pravidlo je zřejmé, že v praxi zahrnout všechny atributy je prakticky nemožné. Proto je většinou navrhováno pravidlo, které je kompromisem mezi vymezenými osmi vlastnostmi a které je vhodné do specifického prostředí dané země. Problematickým se jeví například vztah mezi flexibilitou a vynutitelností. Pokud je pravidlo flexibilní díky svým únikovým klauzulím, pak bude hrozit, že bude jen obtížně vynutitelné. V rozporu se stále větší komplexností současných fiskálních pravidel vystupuje požadavek jednoduchosti. Na kritérium jednoduchosti tedy už fiskální autority nekladou takový důraz.

2.5

Druhy fiskálních pravidel

V této části práce budou popsány základní druhy používaných fiskálních pravidel. Existuje více názorů podle jakých hledisek pravidla dělit, proto vyberu v současnosti nejpoužívanější systém, a to na jakou stranu státního rozpočtu se zaměřuje, případně jakým způsobem omezuje rozpočtové saldo. Z toho vyplývá, že rozlišujeme pravidla omezující rozpočtové příjmy, výdaje a rozpočtové deficity. Ke jmenovaným základním druhům se ještě přidává dluhové pravidlo, které patří k hojně používaným a Schaechter et al. (2012a) uvádí, že je vhodné na doplnění výdajového pravidla nebo pravidla vyrovnaného rozpočtu. Příjmová pravidla jsou orientována na příjmovou stranu státního rozpočtu. Tato pravidla se zaměřují na daňové systémy zemí, protože daně tvoří nejvyšší část příjmů státních rozpočtů. Zaměřují se na potenciál zvyšování daňového inkasa, ale hlavním úkolem pravidel je nastavení daňové sazby tak, aby současná generace nebyla postižena nadměrným daňovým břemenem a naopak, aby snižováním daní nedocházelo k přenášení dluhu a nutnosti jeho splácení na další generace. Protože většina z příjmových pravidel není přímo spojena s kontrolou veřejného dluhu, jsou v současnosti využívána nejméně. Výdajová pravidla stanovují stropy na velikost veřejných výdajů. Schaechter et al. (2012a) uvádí, že limity mohou být uvaleny na celkové výdaje veřejného sektoru, nebo pouze na vybrané kategorie a skupiny výdajů (například regulace běžných výdajů, výdajů na sociální zabezpečení, atd.) Požadovaná výše výdajů je stanovena buď v absolutní výši, nebo v závazném procentu růstu za stanovené období. Projekce výdajů je většinou navrhována na delší časové období, nejčastěji na 3 – 5 let.


24

Jako výhodu výdajových pravidel uvádí Prušvic (2008, s. 28) to, že „pokud nejsou doplněna pravidlem jiným, neomezují působení automatických stabilizátorů na příjmové straně rozpočtu.“ Nejširší a nejvíce využívanou skupinou pravidel jsou ta, která omezují rozpočtový deficit. Dva nejdůležitější parametry těchto pravidel jsou požadavky na to, která salda mají být v rovnováze a v jakém časovém období. Pravidla mohou požadovat vyrovnané celkové saldo státního rozpočtu, to znamená rozdíl všech příjmů a výdajů, dále vyrovnanost běžné části rozpočtu (zlaté pravidlo) nebo výši stanoveného strukturálního deficitu. Vyrovnanost rozpočtu nebo nepřekročení stanoveného limitu je vyžadováno buď každý rok v daném rozpočtovém období, nebo s ohledem na hospodářský cyklus. Výhodou požadavku vyrovnanosti v rámci hospodářského cyklu je větší možnost působení vestavěných stabilizátorů a také větší prostor pro diskreční politiku. Problémem ovšem nadále zůstává určení fáze hospodářského cyklu, ve kterém se ekonomika nachází, a proto je obtížné hodnotit, zda bylo pravidlo úspěšně splněno či nikoli. Podrobněji jednotlivým pravidlům a jejich příkladům implementace v konkrétních ekonomikách se budou věnovat následující podkapitoly. Nyní ještě zmíním další pohledy autorů na možnosti dělení pravidel. Prušvic (2008) rozlišuje dělení pravidel z hlediska času splnitelnosti závazku pravidla na ex – ante a ex – post. U pravidla ex – ante „je vyžadováno, aby bylo splněno v době schválení rozpočtu, skutečný výsledek hospodaření pak nemá vliv na závazky pravidla.“ (Prušvic, 2008, s. 28) Pravidlo ex – post „je splněno teprve tehdy, jeli skutečně dosaženo například vyrovnanosti rozpočtu, nutnou podmínkou pro dosažení ex – post pravidel je splnění podmínek ex – ante.“ (Prušvic, 2008, s. 28) Poslední dělení je podle aplikace pravidel na různých vládních úrovních. Rozlišujeme tak pravidla nadnárodní a na úrovni národní. V této souvislosti jsou brány i jednotlivé státy v rámci federace jako jednotlivé státní celky (např. v USA a Německu), které zastřešuje jedno fiskální pravidlo aplikované na nadnárodní úrovni. Jak jsem již avizoval, následující část se věnuje analýze základních druhů fiskálních pravidel, doplněné příklady konkrétních používaných pravidel v praxi. 2.5.1

Pravidla rozpočtového deficitu (deficitní pravidla)

Jedná se o skupinu fiskálních pravidel regulující velikost rozpočtového deficitu a dalších limitů odvozených na základě salda mezi vládními příjmy a výdaji. Tvoří nejobsáhlejší skupinu pravidel. Protože poskytují velký prostor vytvořit pravidlo každé ekonomice na míru, patří také k nejpoužívanějším. Do své práce jsem vybral tři modifikace tohoto pravidla, a to pravidlo vyrovnaného celkového salda státního rozpočtu, pravidlo vyrovnaného strukturálního salda a nakonec tzv. zlaté pravidlo požadující vyrovnanou běžnou část rozpočtu. Tato pravidla stanovují jasné pokyny pro fiskální autority, a proto přímo souvisí s dlouhodobou udržitelností dluhu. Deficitní pravidla bývají také často doplněna dluhovými fiskálními pravidly.


25

V následující části práce budou tři příklady deficitních pravidel rozebrány podrobněji. Pravidlo vyrovnaného celkového salda státního rozpočtu Jak napovídá název, pravidlo se může zaměřit na vyrovnané saldo státního rozpočtu, případně je možné i stanovit požadovanou velikost přebytku státního rozpočtu či povoleného deficitu za rozpočtové období. Schaechter et al. (2012a) spatřuje výhody v použití tohoto pravidla v jeho jednoduchosti, snadné kontrole a dobrou vazbou na dlouhodobou udržitelnost dluhu. Naopak mezi nevýhody řadí nízkou odolnost vůči ekonomickým šokům a splnění pravidla může být také ohroženo vývojem okolností mimo kontrolu vlády. V případě požadavku vyrovnanosti rozpočtu každý rok také pravidlo postrádá stabilizační funkci a může se tedy chovat procyklicky. S vyrovnaným rozpočtem souvisí otázka v jakém období má být vyrovnanosti dosaženo. Ekonomové se shodnou, že rovnováhy je třeba dosáhnout, ovšem jakým způsobem už záleží na škole ekonomického myšlení, se kterou jsou spojeni. Jak uvádí Dušková (2013) liberální přístupy (například Neoklasická škola) preferují každoročně vyrovnaný rozpočet a přístupy intervencionistické (Keynesova teorie) doporučují dlouhodobě vyrovnaný rozpočet. Vyrovnaný rozpočet v rámci hospodářského cyklu dává smysl, protože umožňuje práci vestavěných stabilizátorů a poskytuje větší prostor pro diskreční politiku. Hlavním nedostatkem v současnosti (i v minulých dekádách) je, že v praxi rozpočtové deficity v období recese nejsou doprovázeny odpovídajícími přebytky v období ekonomické konjunktury. To tedy popírá základní předpoklad ekonomické teorie, a to že deficity a přebytky jsou v rámci jednoho ekonomického cyklu srovnatelné a výsledné rozpočtové saldo je tak vyrovnané. Pravidlo celkového přebytkového salda- Švédské fiskální pravidlo Současné švédské fiskální pravidlo, které je v platnosti od roku 2000, požaduje dosažení cíle v podobě přebytku státního rozpočtu na úrovni centrální vlády v rámci ekonomického cyklu. Během let 2000 – 2007 byl cílem přebytek 2 % HDP. Od roku 2007 to je 1 % HDP. Dodržování je posuzováno podle několika indikátorů bez jejich jasně vymezené důležitosti. Jedná se o aktuální výsledek státního rozpočtu, který je porovnáván s průměrem dosažených výsledků hospodaření vládního sektoru od zavedení cílové hodnoty, jsou určeny limity na primární vládní výdaje prostřednictvím sedmiročních klouzavých průměrů a navíc je pod kontrolou i vývoj strukturálního salda státního rozpočtu. Pravidlo vyrovnaného strukturálního salda Pravidlo vyrovnaného strukturálního salda se snaží respektovat pozici ekonomiky v rámci ekonomického cyklu a tím tedy adekvátně reagovat na právě probíhající fázi. Prušvic (2008) vychází z předpokladu, že část rozpočtového salda je kladně korelována s hospodářským cyklem. Proto doporučuje rozklad rozpočtového salda na cyklickou část, která není ovlivnitelná vládou a složku strukturální, kterou vláda


26

přímo kontroluje. „Cyklickým očištěním rozpočtového salda, pak může být po fiskální autoritě vyžadován každoročně vyrovnaný strukturální rozpočet.“ (Prušvic, 2008, s. 40) Jako výhody tohoto pravidla uvádí Schaechter et al. (2012a) blízkou souvislost s dlouhodobou udržitelností dluhu, stabilizační funkci (pravidlo umožňuje působení automatických stabilizátorů) a pravidlo také počítá s vnějšími šoky a jednorázovými opatřeními vlád. Nevýhody Schaechter et al. (2012a) spatřuje v obtížném stanovení fáze ekonomického cyklu, ve kterém se ekonomika právě nachází, zvláště v zemích procházejících strukturálními reformami. Složitost pravidla způsobuje, že je obtížněji sledovatelné jeho dodržování a také pro veřejnost méně srozumitelné. Na regulaci strukturálního salda se zaměřuje Fiskální kompakt podporující fiskální disciplínu členských států Evropské unie (zvláště členů eurozóny). Tomuto dokumentu se bude věnovat následující kapitola a v ní tedy bude i popsáno jeho působení v praxi. Zlaté pravidlo „Zlaté pravidlo říká, že běžná rozpočtová bilance (tj. rozdíl mezi běžnými příjmy a výdaji včetně opotřebení) by měla být každoročně vyrovnaná, zatímco kapitálové výdaje mohou být financovány deficitním způsobem.“ (Prušvic, 2008, s. 37) Důvodem pro užívání zlatého pravidla je udávaná větší mezigenerační solidarita ve financování kapitálově nákladných projektů. Vzhledem k tomu, že investiční projekty většinou poskytují užitek více generacím, je smysluplné, že se na jeho financování budou z části podílet i další generace v podobě splácení dluhu, který na investici využily generace předchozí. Podle Prušvice (2008) může být zlaté pravidlo také chápáno jako ochrana investičních výdajů v podobě škrtů ve výdajích rozpočtu, protože krátkodobě jsou škrty v běžných výdajích pro vlády bolestivější, a proto raději sahají ke škrtům v investičních výdajích. Problematické při aplikaci pravidla je samotné vymezení pojmů investiční výdaj a běžný výdaj. Proto je potřeba oba pojmy důsledně vymezit, aby nedocházelo k přesunu běžných výdajů do investičních. Sporné mohou být například výdaje do lidského kapitálu (vzdělávání), protože kvalitní školství může přinášet užitky i v budoucnosti. Dalšími nevýhodami jsou složitost pravidla a s tím související obtížná prezentace veřejnosti. Navíc zlaté pravidlo není přímo spojeno s dluhovou udržitelností, proto je nutné ho doplnit dalšími druhy pravidel. V této souvislosti ještě Prušvic (2008) připomíná, že zlaté pravidlo nestanovuje omezení na výši schodku investiční bilance, což je další důvod pro využití doprovodného fiskálního pravidla. Zlaté pravidlo není příliš časté. Nejznámějším příkladem je aplikace ve Velké Británii.


27

Zlaté pravidlo ve Velké Británii V roce 1997 bylo ve Velké Británii představeno nové fiskální pravidlo, založené na principu zlatého pravidla. Toto pravidlo bylo navíc doplněno pravidlem udržitelného investování v podobě dluhového pravidla. Pravidlo udržitelného investování specifikovalo, že poměr čistého veřejného dluhu k HDP má setrvávat na stabilní a rozumné úrovni, která byla vyčíslena na 40 % HDP. Pravidlo pracovalo v rámci hospodářského cyklu. Investiční projekt může být podle pravidla realizován, pokud současná hodnota předpokládaných výnosů pokryje výdaje. Stanovená podmínka zajišťuje, aby vzniklý dluh financovaných investičních projektů neohrožoval udržitelnost veřejných financí. Důvodem přijetí zlatého pravidla bylo, že běžné výdaje vlády 11 se dlouhodobě rozšiřovaly na úkor produktivních investičních výdajů. Investiční výdaje soustavně klesaly od roku 1960 až do roku 1990 a v roce 1996 dosáhly nejnižší úrovně, a to pouze 0, 8 % HDP. Implementace zlatého pravidla napomohla zotavení v investiční aktivitě státu. Růst investičních výdajů probíhal až do roku 2007 v souladu s fiskální rovnováhou a pravidlem udržitelného investování. Nicméně v důsledku Světové finanční krize deficit a poměr dluhu v letech 2008 – 2009 výrazně vzrostl. Dluhový poměr se ze 44 % HDP v roce 2007 zvýšil na 72 % HDP v roce 2009. I když měla krize výjimečnou povahu, ukázala, jak těžké je dosahování vyrovnané bilance v rámci hospodářského cyklu. V důsledku toho Velká Británie působení zlatého pravidla omezuje. V současnosti se fiskální autority soustředí na cyklicky očištěné vyrovnané saldo státního rozpočtu a o postupné snížení poměru dluhu HDP na předkrizovou hodnotu. 2.5.2

Dluhové pravidlo

Dluhová pravidla stanovují cílovou hranici pro veřejný dluh v procentech HDP. Podle Schaechter et al. (2012a) je tento druh pravidla nejvíce efektivní vzhledem k zajištění konvergence k dluhovému cíli. Dalšími výhodami jsou snadná sdělitelnost veřejnosti a také kontrola jeho dodržování patří k nejjednodušším. Hlavní nevýhody Schaechter et al. (2012a) spatřuje v malé zpětné vazbě, kterou fiskální autorita získává aplikací rozpočtových opatření, a která se projevují až v delším časovém horizontu. Dalším problémovým bodem je vývoj některých proměnných, které mají přímý vliv na velikost dluhu, ovšem jsou mimo kontrolu vlády.12 Navíc se pravidlo může vlivem vnějších šoků chovat procyklicky. Přes jeho určité nedostatky se jedná o oblíbené pravidlo, které patří k nejpoužívanějším. Dluhové pravidlo se jeví jako vhodný doplněk k pravidlům vyrovnaného rozpočtu nebo výdajovým pravidlům.

11 12

Například na sociální zabezpečení. Změna úrokové sazby, směnných kurzů nebo poskytnuté finanční záruky předchozích vlád.


28

Příklad dluhového pravidla na Slovensku13 V prosinci roku 2011 byl na Slovensku přijat ústavní návrh zákona, který s účinností od 1. 3. 2012 zavedl do prostředí slovenských veřejných financí dluhové pravidlo se systémem dluhových brzd. Maximální hranice dluhu je stanovena na úroveň 60 % HDP. Automatický sankční mechanismus začne pracovat, pokud poměr veřejného dluhu k HDP dosáhne 50 %. Ministr financí má objasnit důvody růstu dluhu a měl by navrhnout opatření ke zvrácení dalšího růstu dluhu. Na úrovni 53 % HDP má vláda přijmout balíček opatření k redukci dluhu a poslancům se zastavuje růst jejich mezd. Na 55% hranici mají být výdaje automaticky škrtány o 3 % a rozpočtové výdaje v následujícím roce jsou zmrazeny. Výjimku mohou tvořit pouze prostředky na spolufinancování z evropských fondů. Na 57 % HDP musí vláda přijmout vyrovnaný rozpočet. Pokud se dluh dostane na 60 % HDP, vláda bude vystavena hlasování o důvěře vlády v parlamentu. Zákon také obsahuje únikové klauzule. Závazky plnění pravidla mohou být omezeny v případě výrazné recese, přírodní katastrofou a pomoci bankovnímu sektoru. V roce 2017 bude cílová hranice dluhu snížena na 50 % HDP a dluhové brzdy začnou fungovat na hranici 40 % HDP. V teoretické rovině je pravidlo Evropskou komisí hodnoceno jako velmi kvalitní, a proto zůstává otázkou, jak bude dluhové pravidlo pracovat v praxi, protože slovenský veřejný dluh podle Eurostatu14 již v roce 2013 dosáhl úrovně 55, 4 % HDP. 2.5.3

Výdajové pravidlo

Výdajová pravidla se snaží docílit fiskální stability prostřednictvím omezování růstu výdajů státního rozpočtu. Předmětem regulace mohou být celkové výdaje, nebo dílčí skupiny výdajů. Prušvic (2008) z důvodu vyšší pružnosti doporučuje z plánovaných výdajů vyloučit tři kategorie, a to vysoce volatilní položky, které jsou spojené s polohou ekonomiky v hospodářském cyklu (zejména transfery vlády v případě nezaměstnanosti). Dále by vyloučil úrokové platby z veřejného dluhu a také by vyjmul „produktivní“ výdaje, aby nebyly omezovány veřejné investice. Dalším parametrem je nastavení limitů výdajů v absolutních částkách, nebo stanovených procentních mírách růstu za časové období. Vhodné je výdajová pravidla navrhovat na delší časový horizont (3 – 5 let), čímž se omezí praktiky kreativního účetnictví a zachová se určitý trend ve fiskální disciplíně i při změnách souvisejících s politickým cyklem. Na jednu stranu Prušvic (2008) píše, že pokud nejsou doplněna jiným pravidlem, neomezuje se působení automatických stabilizátorů, ovšem z jiného pohledu Zpracováno dle Schaechter et al. (2012b). Viz Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdde410& plugin=1 13 14


29

výdajová pravidla samotná, dlouhodobou fiskální udržitelnost příliš nepodporují. Proto jsou doplňována deficitními a dluhovými pravidly. Výhody pravidla vidí Schaechter et al. (2012a) v jasném operačním rámci, které pravidlo vytváří a v jeho relativně jednoduché kontrole a srozumitelnosti. Výdajové stropy také omezují velikost vládního sektoru a při vhodném nastavení stabilizují ekonomiku. Nevýhodou je již zmíněná nízká spojitost s dluhovou udržitelností. Výdajové pravidlo může také vést k redistribuci výdajů do kategorií, které nejsou pravidlem kontrolovány (například mimorozpočtové fondy), proto je z tohoto hlediska vhodnější pokrytí celého veřejného sektoru pravidlem. Výdajové pravidlo v Japonsku Dokument Strategie fiskálního řízení v platnosti od 22. června 2010 představil střednědobé fiskální rámce, včetně celkového výdajového limitu. Celkové výdaje mimo splátek dluhu a úrokových plateb nesmí přesáhnout výdaje předešlého fiskálního roku. S výdaji vztahující se na obnovu má být hospodařeno odděleně od ostatních výdajů spolu se zdroji na jejich financování. Pokud chce vláda vynaložit další výdaje, musí uspořit v jiných oblastech, navýšit příjmy například v podobě prodejů státního majetku nebo prostřednictvím daňových příjmů v podobě mimořádné daně. 2.5.4

Příjmové pravidlo

Příjmová pravidla jsou využívána za účelem optimalizace daňového systému země, a to zejména stanovením daňových sazeb s ohledem na mezigenerační solidaritu. Výhody v aplikaci příjmového pravidla spatřuje Schaechter et al. (2012a) v možnosti ovlivnění velikosti vládního sektoru, může zlepšit hospodaření s vládními příjmy. A v případě správného nastavení pravidlo zabraňuje procyklickému chování omezováním použití neočekávaných příjmů v příznivých obdobích tvorbou rezervních fondů, které mohou být využity během recesí. Naopak nevhodné nastavení příjmových pravidel může vyústit v procyklickou fiskální politiku. Schaechter et al. (2012a) uvádí i další nevýhody. Příjmová pravidla přímo nepodporují udržitelnost dluhu, protože nijak neovlivňují výdaje. Samotné nastavení pravidel je obtížné z důvodu závislosti velikosti vládních příjmů a fáze ekonomického cyklu. V současnosti jsou příjmová pravidla ze jmenovaných druhů pravidel využívána nejméně. Vzhledem k tomu, že samotná nejsou schopna dosáhnout dluhové udržitelnosti, je doporučováno je aplikovat současně s jinými druhy pravidel. Nizozemské příjmové pravidlo Příjmové pravidlo v Nizozemsku je platné od roku 1994. Na začátku každého volebního období koalice odsouhlasí dohodnutou výši daňové sazby a další vývoj daňového inkasa již závisí na fázi ekonomického cyklu. Jakákoliv dodatečná daňová úleva musí být kompenzována zvýšením jiných daní a naopak. Od roku 2011 na základě koaliční dohody ze září 2010 vstoupilo v platnost několik změn:


30

 Bylo přijato bezpečnostní pásmo pro deficit centrální vlády ve výši 1 % HDP od plánovaného deficitu, tak aby nebylo ohroženo konsolidační úsilí.  Pokrytí pravidlem bylo změněno na centrální vládu.  Byl přijat program na využití neočekávaných příjmů, který požaduje využití alespoň 50 % těchto prostředků na snížení dluhu (aplikováno pouze pokud bylo dosaženo střednědobých rozpočtových cílů a aktuální hospodaření předpokládá dosahování opakovaných přebytků) a druhou část na snížení zátěže v podobě daní a příspěvků na sociální zabezpečení. Součástí pravidla je nezávislá instituce, která pracuje na makroekonomických predikcích.

Obr. 4 Nejčastěji používaná fiskální pravidla Zdroj: Schaechter et al. (2012a)

Na obrázku č. 4 můžeme vidět, že nejčastěji používané je dluhové pravidlo, následované skupinou deficitních pravidel. Výdajové pravidlo je používáno ještě relativně často, ale příjmové pravidlo je spíše výjimkou. Na následujícím obrázku č. 5 jsou zobrazeny nejčastější kombinace pravidel. U kombinací pravidel je využíváno výhodných vlastností obou pravidel, které se dobře doplňují. Nejčastější kombinace je některý druh deficitního pravidla s dluhovým. Dále je využíváno deficitní pravidlo s výdajovým a výdajové pravidlo s dluhovým.


31

Obr. 5 Používané kombinace fiskálních pravidel Zdroj: Schaechter et al. (2012a)

2.5.5

Další prostředky fiskální disciplíny

V rámci dosahování fiskální disciplíny může být také přistoupeno k ustanovení nezávislé fiskální instituce, jejíž možnosti shrnuje následující odstavec. V současnosti se na omezení financování deficitu státního dluhu formou přímého úvěru centrální bankou pohlíží jako na samozřejmost, ale i toto pravidlo je důležité pro celkovou stabilitu veřejného sektoru. Nezávislá fiskální instituce Dalším způsobem, jak dosáhnout fiskální disciplíny nebo ji více podpořit je ustanovení nezávislé fiskální instituce. Myšlenka vzniku těchto nezávislých orgánů je poměrně aktuální, protože se o ní začíná intenzivněji hovořit až během poslední uplynulé dekády. V argumentaci pro využívání nezávislých institucí se prosazují dva hlavní názory, které se odlišují pohledem na velikost svěřených pravomocí daného orgánu. Příznivci fiskálních pravidel vidí v nezávislé instituci pouze poradní hlas a doplnění již existujícího systému. Naopak ti co s fiskálními pravidly příliš nesouhlasí, požadují vznik silné fiskální instituce, která převezme odpovědnost za fiskální stabilitu v zemi. Pro aplikaci mírnější varianty je Schaechter et al. (2012a). Fiskální instituci přisuzují pouze poradní hlas doplňující fiskální pravidla. Úkolem fiskální rady má být hodnocení a kontrola dodržování fiskálních pravidel, reportování různých zpráv o vývoji fiskální politiky a dluhu veřejnosti, predikce ekonomického vývoje, doporučení poskytující vládě. Ve spojení s fiskálními pravidly se má dosáhnout vyšší transparentnosti a také by se měla zvýšit vynutitelnost pravidel. Autoři tohoto návrhu počítají s tím, že pokud bude veřejnost více informovaná o zhoršujícím se stavu veřejných financí, bude vyvíjet dodatečný tlak na vládu ke zlepšení situace. Fiskálními institucemi se poměrně detailně zabývá Wyplosz (2008). On sám také rozlišuje dva druhy nezávislé instituce. Mírnější variantu chápe stejně jako


32

Schaechter et al. (2012a) jako poradní orgán a poté druhou variantu, kdy má nezávislá fiskální instituce mnohem větší pravomoci, a kterou také preferuje. Odkazuje na úspěšný krok v přenechání dohledu nad měnovou oblastí nezávislým centrálním bankám, který vedl ke snížení inflace. Proto by rád podobný model uvedl do praxe v oblasti stabilizační funkce fiskální politiky. Podle jeho návrhu mají být rozhodnutí takové fiskální instituce nezávislé na vládě a parlamentu. Tento názor je velmi diskutabilní, protože se může stát, že bude takto soustředěná moc jednoho orgánu náchylná k působení zájmových skupin. O fungování tohoto konceptu v praxi nemáme dostatek informací, a proto se k této variantě regulace státy nechystají přistoupit. Sám Wyplosz (2008, s. 190) dodává, že „fiskální instituce byly představeny poměrně nedávno, a proto zatím nepřišel vhodný čas k jejich aplikaci.“ Nezávislé fiskální instituce v současnosti již ve státech fungují15, ale jejich pravomoci jsou pouze v rovině poradního orgánu, který doplňuje působení fiskálních pravidel. Omezení financování dluhu Specifickým a již základním pravidlem je podle Kopitse a Symanskeho (1998) to, které omezuje vládní výpůjčky a financování dluhu. Toto pravidlo vždy obsahuje přesně vymezené zdroje financování, které jsou buď úplně zakázané, nebo omezené. Nejčastěji se jedná o zákaz financování deficitu státního rozpočtu formou přímého úvěru centrální bankou. Některé země (například Indonésie v 60. letech 20. století) dokonce přistoupily k zákazu výpůjček od celého domácího sektoru z důvodu vnější platební krizi a vysoké inflace. Ve vyspělých zemích je zákaz financování deficitu formou přímého úvěru centrální bankou v současnosti běžnou praxí. Tento závazek musely přijmout i země, které se chtěly podílet na Hospodářské a měnové unii v rámci Evropské unie. V rozvojových zemích se tento zákaz vyskytoval méně, avšak z důvodu zvýšení důvěryhodnosti ekonomiky, začaly státy toto omezení v poslední dekádě přijímat. V České republice je ustanovení o zákazu financování deficitu státního rozpočtu formou přímého úvěru centrální bankou součástí zákona číslo 6/1993, o České národní bance v §34a (1). „Česká národní banka v souladu se Smlouvou o fungování Evropské unie a ji provádějícím přímo použitelným předpisem Evropské unie nesmí poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru orgánům, institucím nebo jiným subjektům Evropské unie, ústředním vládám, regionálním nebo místním orgánům nebo jiným veřejnoprávním orgánům, jiným veřejnoprávním subjektům nebo veřejným podnikům členských států Evropské unie; rovněž je zakázán přímý nákup jejich dluhových nástrojů Českou národní bankou.“ 2.5.6

Shrnutí výhod a nevýhod vybraných fiskálních pravidel

Následující tabulka přehledně uvádí výhody a nevýhody jednotlivých druhů fiskálních pravidel. 15

Například v Dánsku, Nizozemsku nebo Švédsku atd.

Vymezení pojmu fiskální pravidlo Tab. 1

33

Výhody nevýhody jednotlivých fiskálních pravidel

Druh pravidla

Dluhové pravidlo

Pravidlo vyrovnaného celkového salda

Pravidlo vyrovnaného strukturálního salda

Výdajové pravidlo

Příjmové pravidlo

Zdroj: Schaechter et al. (2012a)

Výhody

Nevýhody Může se chovat procyklicky, v krátkém období neposkytuje Jednoduchá kontrola, potřebnou zpětnou vazbu srozumitelné veřejnosti, k prováděným opatřením má přímou souvislost vlády (projevují se s dlouhodobou v delším časovém udržitelností dluhu. horizontu), některé faktory ovlivňující výši dluhu jsou mimo kontrolu vlády. Nízká odolnost proti Jednoduchá kontrola a ekonomickým šokům, srozumitelné veřejnosti, může se chovat vytváří jasný operační procyklicky, nedodržení postup, dobrá vazba na pravidla může být dlouhodobou ovlivněno faktory mimo udržitelnost dluhu. kontrolu vlády. Blízká souvislost Obtížné stanovení s dlouhodobou současné pozice udržitelností dluhu, má ekonomiky v rámci stabilizační funkci – ekonomického cyklu, umožňuje působení poměrně obtížné pravidlo vestavěných na sledování dodržování, stabilizátorů, dokáže si obtížná komunikace poradit s vnějšími šoky. pravidla veřejnosti. Samotné nepodporuje Vytváří jasný operační dlouhodobou fiskální rámec, umožňuje udržitelnost, může působení vestavěných docházet k vyvádění stabilizátorů, relativně výdajů do jednoduchá kontrola, mimorozpočtových srozumitelné, omezuje fondů, na které se velikost vládního sektoru nevztahují výdajové rámce. Může zlepšit příjmovou Nemá přímou souvislost na politiku státu, ovlivňuje udržitelnost dluhu, pokud velikost vládního sektoru, není současně omezena při vhodném nastavení výdajová strana, při zabraňuje procyklickému nevodném nastavení může chování vlády. být procyklické.

Fiskální pravidla Evropské unie a České republiky

34

3 Fiskální pravidla Evropské unie a České republiky V této kapitole, která je rozdělena na dvě subkapitoly, se budu věnovat vývoji fiskálních pravidel nejprve na úrovni Evropské unie a následně stejnou situací v České republice. V první části popíši postup od vzniku myšlenky regulovat fiskální politiky členských států Evropské unie až do současného stavu. Následně budou představeny podrobněji klíčové dokumenty, které stanovují členským státům povinnost provádět odpovědnou fiskální politiku. Druhá subkapitola se věnuje prostředí České republiky, pro niž jsou evropská pravidla také závazná. Pravidla EU vytváří obecný rámec jakým se má fiskální disciplína ubírat, přičemž je v pravomoci států aplikovat vlastní fiskální pravidla, která je doplňují. Proto bude zejména hodnocena účinnost českých střednědobých výdajových rámců, které slouží jako základní nástroj fiskální disciplíny.

3.1 3.1.1

Fiskální pravidla Evropské unie16 Přehled vývoje v koordinaci fiskálních politika států EU

Subkapitola představuje přehled souvislostí, které vedly ke snaze zvyšování fiskální disciplíny v rámci EU a jejím užším uskupení Eurozóny. Zmíněným důležitým dokumentům se poté věnují další jednotlivé subkapitoly podrobněji. Snahy o koordinaci hospodářských politik provázely Evropské společenství ještě před vznikem samotné Evropské unie, ale většinou diskuse k žádným hmatatelným výsledkům nevedla. Významným dokumentem je Delorsova zpráva z dubna 1989. Tehdejší předseda Evropské komise Jacques Delors navrhnul, jakým způsobem by měl probíhat vznik diskutované měnové unie v Evropě. Postup měnové integrace rozdělil do tří etap, kdy třetí etapa měla proběhnout v letech 1999 – 2002 s výsledkem přijetí jednotné měny eura. Tento postup byl z velké části potvrzen Maastrichtskou smlouvou. Jacques Delors (1989, s. 8) také upozornil na „vysoké a dlouhodobé deficity v některých zemích, které mohou představovat nebezpečí pro monetární politiku.“ Proto navrhnul aplikaci pravidel, která povedou k vyšší fiskální disciplíně, fiskální koordinaci a z toho vyplývající stability. Dalším důležitým dokumentem je Maastrichtská smlouva o Evropské unii podepsaná 7. 2. 1992 s účinností od 1. 1. 1993.17 Maastrichtská smlouva stanovila závazný harmonogram vytváření měnové unie, který byl v podstatě splněn. Součástí Maastrichtské smlouvy byly zřejmě nejznámější pravidla, a to maastrichtská konvergenční kritéria. Splněním těchto pravidel by měla být každá země schopna podílet se na společné měně, a proto je oprávněna vstoupit do měnové unie. Kapitola je vypracována na základě související evropské legislativy, která je součástí seznamu literatury. 17 Dokument je také známý pod názvem Smlouva o založení Evropského společenství. 16


35

V polovině 90. let 20. století se začaly prosazovat hlasy, v jejichž čele bylo Německo, že plnění Maastrichtských kritérií nestačí. Státy cítily potřebu posílit koordinaci fiskálních politik ještě před třetí fází měnové unie, proto navrhovaly přísnější pravidla a také jejich větší konkrétnost, protože maastrichtská kritéria stanovují jen základní cíle. Výsledkem tohoto snažení bylo přijetí Paktu stability a růstu (dále jen Pakt) v podobě rezoluce a dvou nařízení Rady EU. Státy přijetí Paktu stvrdili podpisem v rámci amsterodamského summitu v roce 1997. Pakt nabýval účinnosti 1. 5. 1999. Cílem bylo, aby se státy i po vstupu do měnové unie chovaly disciplinovaně v oblasti veřejných financí. Porušováním Paktu se státy mohly vystavit možnosti uložení sankcí. Již po pěti letech Paktu v platnosti bylo jasné, že za stávající podoby nesplňuje, co od něj bylo očekáváno. V období 1999 – 2004 bylo pravidlo překročeno v 11 případech, z toho třemi zeměmi třikrát za sebou, ovšem žádná nebyla potrestána. Paradoxní je, že největšími „hříšníky“ bylo Německo a Francie tedy státy, které o větší regulaci usilovaly. Jak komentuje Bénassy (2010) po tvrdé kritice Paktu, kdy bylo navrženo i „pozastavení“ jeho působnosti namísto stálého spouštění nápravných procedur, nakonec došlo v roce 2005 k jeho reformě dvěma nařízeními Rady EU. Revidovaný Pakt upravoval pravidla více na míru pro každou ekonomiku členského státu, čímž se mělo dosáhnout lepších výsledků. Z dalšího vývoje je zřejmé, že reforma Paktu nedokázala zabránit zhoršujícímu se stavu veřejných financí v Evropské unii. Světová finanční krize a zejména dlouhodobá nezodpovědná fiskální politika doprovázená nashromážděnými vysokými veřejnými dluhy vyústila v dluhovou krizi, které musí Evropská unie čelit. Pomocí záchranných mechanismů byla Evropská unie ve spolupráci s Mezinárodním měnovým fondem nucena finančně pomoci v letech 2010 – 2011 Řecku, Irsku a Portugalsku. Dalšími ohroženými státy byly Španělsko a Itálie. Reakcí na dluhovou krizi je postupné přijímání velkého množství dokumentů, které mají pomoci situaci veřejných financí zlepšit. Prvním je Pakt euro plus, který se zaměřuje na čtyři hlavní cíle, a to podpořit konkurenceschopnost, podpořit zaměstnanost, přispívat k udržitelnosti veřejných financí a posílit finanční stabilitu členských států EU. Byl schválen v rámci zasedání Evropské rady 24. – 25. 5. 2011. Dalším je six – pack18 podepsaný 13. 12. 2011. Tento balíček reforem navazuje přímo na Pakt stability a růstu a zaměřuje se opět na zpřísnění požadavků a lepší vynutitelnost. Poslední důležitá je Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, také nazývaná Fiskální kompakt. Fiskální kompakt byl podepsán 25 členskými státy EU19 v březnu 2012 s účinností od 1. 1. 2013. Jeho úkolem je další zpřísnění fiskální disciplíny. Součástí Fiskálního kompaktu je požadavek zanesení fiskálních pravidel do legislativy členských států, nejlépe přímo do ústavy.

18 19

Název je odvozen od toho, že se jedná o balíček šesti opatření. Všechny státy EU kromě České republiky a Velké Británie.


36

V tomto přehledu byl představen vývoj evropské legislativy v oblasti fiskálních pravidel. V následujících subkapitolách budou rozebrány stěžejní dokumenty společně s povinnostmi z nich vyplývajících. 3.1.2

Smlouva o založení Evropského společenství

V této úmluvě se poprvé hovoří o nutnosti koordinace fiskálních politik a způsob její dosažení. V článku 98 je určeno, že „členské státy směřují své hospodářské politiky tak, aby přispívaly k dosahování cílů Společenství.“ Cíle Společenství jsou vymezeny v článku 2 Smlouvy jako „vytvoření společného trhu, hospodářské a měnové unie, provádění společných politik, podporovat harmonický a udržitelný rozvoj hospodářských činností, trvalý a neinflační růst, vysoký stupeň konkurenceschopnosti a konvergence hospodářské činnosti, …“20 Hlava 7 Smlouvy se věnuje Hospodářské a měnové politice. Jsou zde jmenovány základní povinnosti vyplývající ze smlouvy jako zákaz financování vládního deficitu formou přímého úvěru od centrální banky.21 Členské státy se mají vyvarovat nadměrných schodků veřejných financí. Vývoj rozpočtové situace a výši veřejného zadlužení a rozpočtové kázně sleduje Komise EU na základě dvou kritérií: 1) zda poměr plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k hrubému domácímu produktu nepřekračuje doporučovanou hodnotu, ledaže by:  Buď poměr podstatně a nepřetržitě klesal a dosáhl úrovně, která se blíží doporučované hodnotě.  Nebo by překročení doporučované hodnoty bylo pouze výjimečné a dočasné a poměr zůstával blízko k doporučované hodnotě. 2) zda poměr veřejného zadlužení k hrubému domácímu produktu nepřekračuje doporučovanou hodnotu, ledaže se poměr dostatečně snižuje a blíží se uspokojivým tempem k doporučované hodnotě. Jak můžeme vidět, požadavky jsou formulovány velmi obecně a umožňují vlastní interpretaci členskými státy. Nikde ve Smlouvě není specifikováno, co znamenají pojmy „podstatný pokles“, „výjimečné a dočasné překročení hranice“ nebo „uspokojivé tempo“. Referenční hodnoty jsou uvedeny v přiloženém protokolu známém jako maastrichtská konvergenční kritéria. Lacina et al. (2011) konvergenční kritéria rozděluje do tří oblastí, a to na fiskální (deficit rozpočtu a celkový hrubý dluh), monetární (cenová stabilita a dlouhodobé úrokové sazby) a měnová (stabilita měny). Kritérium veřejného deficitu určuje, že poměr plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k HDP v tržních cenách nesmí překročit 3 %. Kritérium hrubého veřejného dluhu stanovuje, že poměr veřejného vládního dluhu v tržních cenách k HDP nepřesáhne hranici 60 %. Kritérium cenové stability znamená, že členský stát vykazuje dlouhodobě udržitelnou cenovou stabilitu a průměrnou míru inflace sledovanou během jedno20 21

Více článek 2 Smlouvy o založení Evropského společenství. Článek 101 Smlouvy o založení Evropského společenství.


37

ho roku před šetřením, která nepřekračuje o více než 1, 5 procentního bodu míry inflace tří členských států, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability. Kritérium dlouhodobých úrokových sazeb znamená, že průměrná dlouhodobá nominální úroková sazba členského státu v průběhu jednoho roku před šetřením nepřesahovala o více než 2 procentní body úrokovou sazbu těch států, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti měnové stability. Kritérium stability kurzu měny a účasti v mechanismu směnných kurzů znamená, že členský stát dodržoval normální rozpětí, která jsou stanovena mechanismem směnných kurzů Evropského měnového systému, bez značného napětí během alespoň dvou let před šetřením. V další práci se budu věnovat pouze fiskálním kritériím. Jak píše Slaný a Franc (2004, s. 67) „smyslem fiskálních kritérií bylo udržet ve zdravém stavu veřejné finance, aby nebyla ohrožena cenová stabilita.“ Z pohledu fiskálních pravidel vidíme, že se jedná o deficitní pravidlo určující maximální výši deficitu a pravidlo dluhové omezující veřejný dluh. Podle mého názoru je hlavní výhodou těchto pravidel jejich jednoduchost a s tím související srozumitelnost. S jednoduchou formulací pravidel také souvisí jednoduchá kontrola dodržování pravidel. Pokud země chce vstoupit do měnové unie, přesně ví, na jaké oblasti se musí zaměřit. V 90. letech 20. století před třetí fází vzniku měnové unie se situace veřejných financí skutečně mírně zlepšila, což lze chápat tak, že státy braly členství v Eurozóně jako prestižní, a proto měly zvýšenou motivaci pracovat na zlepšování v oblasti veřejných financí. Přesto v roce 1999 před třetí fází měnové unie plnilo hranici veřejného dluhu 60 % HDP pouze pět z jedenácti zemí. Z tohoto údaje vyplývá, že s plněním pravidel byl problém od samého začátku. V současnosti dle dostupných dat Eurostatu z roku 2013 z 27 členských států plnilo hranici 60 % HDP pouze 13 zemí a průměrný dluh Eurozóny je 92, 6 % HDP. Nevýhodou těchto pravidel je i přes jejich jednoduchost to, že jsou určena pro soubor všech států Evropské unie, jejichž fiskální politiky jsou stále velmi odlišné. Navíc pokud členský stát nestojí o přijetí společné měny, jeho motivace plnění kritérií je také snížená. 3.1.3

Pakt stability a růstu

Pakt stability a růstu (dále Pakt) rozvedl fiskální maastrichtská kritéria tak, aby fiskální disciplína pokračovala i po přijetí do měnové unie a nebyla tak ohrožena její stabilita. Pakt tvoří rezoluce Evropské rady 97/C 236/01 a dvě nařízení.22 Nařízení Rady dělí pakt na dvě části. Nařízení č. 1466/97 představuje preventivní část Paktu a nařízení 1467/97 nápravnou část.

Nařízení Rady (ES) č. 1466/97, 7/ 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů, nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik. Nařízení Rady (ES) č. 1467/97, 7/ 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. 22


38

Preventivní část rozvádí články Maastrichtské smlouvy a stanovuje pravidla „týkající se obsahu, předkládání, posuzování a sledování programů stability a konvergenčních programů, … s cílem včas předejít vzniku nadměrných schodků veřejných financí.“23 V této souvislosti jsou státy rozlišeny na „zúčastněné členské státy“ podílející se na měnové unii a „nezúčastněné členské státy“ nepoužívající společnou měnu euro. Povinností zúčastněných států je předkládat pravidelně (každoročně) Program stability, v případě nezúčastněných států se jedná o konvergenční programy. Stabilizační a konvergenční programy mají většinu předkládaných informací společných:  Stanovený střednědobý rozpočtový cíl, který je vhodný pro danou ekonomiku.  Cesta ke stanovenému cíli, tedy dosažení určeného deficitu, případně vyrovnaného nebo přebytkového rozpočtu.  Predikce očekávaného hospodářského vývoje a důležitých ekonomických proměnných.  Vyhodnocení rozpočtových opatření a kvantifikace vlivu prováděných reforem majících přímý dopad na státní rozpočet.  Zdůvodnění odchylek od požadované cesty k dosažení střednědobého rozpočtového cíle.24 Konvergenční programy navíc obsahují střednědobé cíle měnové politiky členského státu, popis stability cen a směnných kurzů. Programy jsou předkládány Komisy EU a poté vydává Rada EU stanovisko, zda jsou v souladu s požadavky. Preventivní část Paktu tedy obecně stanovuje, že členské státy mají dosahovat vyrovnaného či přebytkového rozpočtu ve střednědobém horizontu. Dále je specifikováno, že těchto cílů nemusí být dosahováno, pokud nastane meziroční pokles reálného HDP o 2 % a při poklesu mezi 0, 75–2 % HDP záleží na rozhodnutí Rady EU. Druhou část Paktu tvoří nápravná část, dle které se členským státům mohou udělovat sankce za neplnění stanovených povinností. V případě překročení hodnot nastane procedura nadměrného schodku, a pokud není stav členským státem napraven, mělo docházet k automatickým sankcím. O existenci nadměrného schodku rozhoduje Rada EU kvalifikovanou většinou na základě doporučení Komise EU. I v této části záleží, zda se stát účastní měnové unie. Pokud ano, mohl být vystaven sankčnímu mechanismu. Naopak pro ostatní státy byl připraven pouze výstražný mechanismus, případně mohlo být při dlouhodobém porušování přistoupeno k zákazu čerpání z Fondů soudržnosti. Pokud je zjištěn v členském státu nadměrný deficit, uvědomí Komise EU Radu EU o této skutečnosti. Rada EU vypracuje doporučení o odstranění nadměrného deficitu a poskytne státu prostor pro napravení situace v délce jednoho roku. V případě, že Rada EU posoudí snažení státu za nedostatečné, může uložit sankce. Sankce má formu neúročené kauce skládající se z fixní výše 0, 2 % HDP a variabilní složky ve výši jedné desetiny rozdílu mezi výší vládního deficitu a požadované re23 24

Článek 1 Nařízení Rady (ES) č. 1466/97. Více článek 3 Nařízení Rady (ES) č. 1466/97.


39

ferenční hodnoty. Maximální výše sankce je 0, 5 % HDP. Pokud není situace napravena, ze sankce se stává nenávratná pokuta, která se rozdělí mezi ostatní disciplinované země.25 Jak bylo již uvedeno v přehledu, pokuta nebyla za používání pravidla nikdy udělena, i když referenční hodnoty byly opakovaně porušovány. U Paktu stability a růstu můžeme sledovat začátek posunu od jednoduchosti, kterou byly charakteristické maastrichtská konvergenční kritéria k větší komplexnosti pravidla. Jsou vymezeny únikové klauzule, díky kterým může být za vymezených situací ustoupeno od plnění pravidla. Také je více specifikováno v jakém období a jakým způsobem má být dosaženo fiskální disciplíny. Podle mého názoru je hlavním problémem vynutitelnost pravidla, protože na dodržování nedohlíží nezávislá instituce. V letech 2002 – 2004 Rada a Komise EU víceméně spolupracovaly a k žádným pokutám nedošlo. Další ránou pro důvěryhodnost Paktu je i to, že největší problémy s plněním referenčních hodnot měly státy, které samotný Pakt navrhly. Hlavní nedostatky proto spatřuji ve vynutitelnosti Paktu stability a růstu a s tím související ztrátu kredibility. 3.1.4

Reforma Paktu stability a růstu26

Úkolem reformy Paktu bylo navrácení důvěry ve fiskální pravidla a prováděnou fiskální politiku v Evropské unii. Změny byly provedeny dvěma nařízeními.27 Jak se píše v Informační studii Ministerstva financí České republiky (2010, s. 6), cílem revidovaného Paktu je „snaha o zlepšení rozpočtového rámce a zvýšení odpovědnosti členských států, posílení preventivní a nápravné složky a zajištění dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.“ Pravdou ovšem je, že při zpětném pohledu lze provedené změny chápat pouze jako další rozvolnění přísnosti. Jsou rozšířeny únikové klauzule tak, aby státy při dlouhodobém neplnění požadavků nemusely čelit pokutám. Pojďme se tedy podívat, jaké další změny byly provedeny. Nejprve byl aktualizován princip střednědobého fiskálního cíle. Všechny členské země EU dostaly individuální střednědobé rozpočtové cíle, kterých má být dosaženo.28 Cílem je zohlednit rozdíly v hospodářské a rozpočtové situace jednotlivých států. Pro státy Eurozóny a země účastnících se Mechanismu směnných kurzů ERM II je požadováno minimální roční přizpůsobení se střednědobému cíli ve výši 0, 5 % HDP. Dosahování stanovených cílů má zohlednit hospodářský cyklus. Minimální fiskální úsilí má být v ekonomicky příznivých obdobích vyšší a naopak v časech nepříznivých může být nižší. Členské země si také stanovily v případě nepříznivého ekonomického vývoje tzv. bezpečnostní polštář.29 Jeho cílem je vytvořit Preciznější postup při nadměrném deficitu je popsán přímo v Nařízení Rady (ES) č. 1467/97. Dokument je také znám jako Zlepšení provádění Paktu stability a růstu. 27 Nařízení Rady (ES) č. 1055/2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik. Nařízení Rady (ES) č. 1056/2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. 28 Od -1 % HDP až pod přebytkový stav strukturálního salda pro nejvyspělejší státy. 29 V originále „safety margin“. 25 26


40

takovou rezervu od 3% hranice HDP, aby i za nepříznivých období nedocházelo k deficitům nad 3 % HDP. Aktualizované únikové klauzule umožňují neplnění referenčních hodnot vždy, pokud je ekonomický růst záporný. Také v případě provádění důležitých strukturálních reforem je respektováno neplnění referenčních hodnot. Legislativa počítá s nákladností strukturálních reforem a je předpokládáno, že reforma má dlouhodobý pozitivní účinek na veřejné finance státu.30 Rada EU může posoudit i další relevantní faktory, které vedly k nadměrnému schodku státního rozpočtu. V nápravné části Paktu je důležitou změnou prodloužení lhůt v případě procedury při nadměrném deficitu. Reforma Paktu stability a růstu opět vedla k větší komplexnosti pravidla a s tím související složitostí. Z důvodu rozšíření únikových klauzulí nápravná část Paktu prakticky ztrácí význam, protože nadměrný deficit členské země obhájí velmi snadno. Takže místo automatizace sankcí, zpřísnění dohledu nad dodržováním pravidel a zpřísněním samotných pravidel, reforma spíše vedla k ještě vyšší benevolenci jejich nedodržování. Problém se vyskytuje i v souvislosti stanovování strukturálního salda státního rozpočtu, protože výpočet je poměrně obtížný. 3.1.5

Six – Pack

Jedná se o soubor pěti nařízení Rady EU31 a jedné směrnice32 platných od 13. 12. 2011 pro všechny státy Evropské unie. Six – Pack reaguje na dluhovou krizi v eurozóně a jeho cílem je nastolení větší fiskální rovnováhy prostřednictvím aktualizace Paktu. V platnosti zůstává cíl střednědobého rozpočtového cíle, ale nově je zavedena procedura při „významném odchýlení“ od referenční hodnoty. Velkou změnou je větší automatičnost sankcí, protože se hlasuje na principu obrácené kvalifikované většiny. To znamená, že sankce jsou automatické, jenom pokud se Rada EU v hlasování vyjádří proti, jsou zrušeny. Six – Pack se zaměřuje i na řešení makroekonomických nerovnováh. Jak ukázala dluhová krize, je třeba vyšší koordinace hospodářských politik, nejen fiskálních politik. Nově jsou zavedeny sankce i při nadměrné ekonomické nerovnová-

Může se jednat například o důchodovou reformu při přechodu z průběžného systému na fondový systém. 31 Nařízení č. 1173/2011, o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně. Nařízení (EU) č. 1174/2011, o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné makroekonomické nerovnováhy v eurozóně. Nařízení (EU) č. 1175/2011, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik. Nařízení (EU) č. 1176/2011, o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy. Nařízení (EU) č. 1177/2011, o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. 32 Směrnice Rady EU č. 2011/85/EU, o požadavcích na rozpočtové rámce členských států. 30


41

ze.33 Procedura je podobná jako při nadměrném schodku. Rada EU může stát sankcionovat na základě deseti sledovaných ukazatelů.34 3.1.6

Fiskální kompakt

Fiskální kompakt známý také jako Smlouva o stabilitě, koordinaci a vládě v Hospodářské a měnové unii je mezivládní smlouvou členských států Evropské unie.35 Smlouvou se řídí 25 členských států, které ji podepsaly v březnu 2012 a řídit se jí začali od 1. 1. 2013. Pro členy měnové unie jsou nařízení závazná. Ve Fiskálním kompaktu byly stanoveny dva základní požadavky. Členské státy se dohodly, že svoje veřejné finance budou udržovat ve stavu, kdy bude každý rok dosahováno maximálně deficitu – 0, 5 % HDP u státních rozpočtů. Státy, u kterých se poměr zadlužení pohybuje pod hranicí 60 % HDP, mohou mít deficit až – 1 % HDP. Metodicky se jedná o cyklicky očištěný deficit, tedy o strukturální saldo bez jednorázových a dočasných opatření. Druhým závazkem vyplývajícím ze smlouvy je požadavek na včlenění dosahování limitu strukturálního deficitu do národní legislativy, nejlépe v podobě ústavního zákona či podobnou formou. Ve Fiskálním kompaktu byla také zpřísněna procedura při nadměrném schodku. Six – Pack i Fiskální kompakt jsou zatím účinné poměrně krátké období, a proto je jejich hodnocení působení v praxi obtížné. Nicméně i za krátkou dobu užívání Fiskálního kompaktu kolem jeho aplikace probíhá stále diskuse. Kritizována je metoda sledování strukturálního salda, protože výpočet je značně obtížný a nemusí být dosahováno přesných závěrů. Dalším sporným bodem je včlenění do legislativy v podobě ústavního zákona, protože mnohé státy to považují za zasahování do národní suverenity.

3.2

Situace v České republice

V této kapitole bude již hlavním tématem analýza situace v České republice. V první části ještě shrnu povinnosti vyplývající pro ČR z evropské legislativy, a zda jsou z české strany splňovány. Následně se budu věnovat otázce, zda rámec v podobě evropských pravidel je vhodně doplněn dalšími pravidly v režii České republiky, které podporují provádění fiskální politiky a usilují o zdravé veřejné finance. Zaměřím se tedy na provedené reformy zabývající se rozpočtovými pravidly, případně jejich návrhy. V tomto smyslu je stěžejním materiálem zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla).36 Zákon zavedl do prostředí veřejných financí střednědobé výhledy a střednědobé výdajové rámce. Druhým důležitým dokumentem je vládní návrh Například vnější nerovnováha v podobě velkých schodků nebo přebytků běžné platební bilance. Sledovat se má vývoj na trhu nemovitostí či na dluhopisovém trhu. 35 Zatím se tedy nejedná o legislativu EU. 36 A samozřejmě jeho další novely, kterých je k roku 2014 čtyřicet. 33 34


42

ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, který navrhoval další pravidla ke zvýšení fiskální disciplíny. 3.2.1

Povinnosti ČR vyplývající z členství v EU

Vstupem do Evropské unie 1. května 2004 se Česká republika zavázala, že bude postupovat v rámci evropské legislativy. Jako základ v oblasti fiskálních pravidel lze chápat maastrichtská konvergenční kritéria.

Obr. 6 Plnění maastrichtského konvergenčního kritéria veřejného deficitu v ČR Zdroj: Český statistický úřad.

Z obrázku č. 6 je patrné, že Česká republika po přijetí v roce 2004 do Evropské unie již pětkrát nesplnila maastrichtské konvergenční kritérium veřejného deficitu. V letech 2009–2012 byly vyšší deficity způsobeny Světovou finanční krizí a následnou recesí. V roce 2013 se podařilo ukončit proceduru nadměrného schodku. V obrázku č. 7 můžeme sledovat vývoj dalšího maastrichtského kritéria, a to kritérium hrubého veřejného dluhu. Toto kritérium Česká republika po celou sledovanou dobu plnila. Veřejný dluh České republiky patří v rámci Evropské unii spíše k nižším, ovšem potencionálně nebezpečná je dynamika jeho růstu.


43

Obr. 7 Plnění maastrichtského konvergenčního kritéria hrubého veřejného dluhu v ČR Zdroj: Český statistický úřad.

Z Paktu stability a růstu vyplývá České republice povinnost předkládat každý rok konvergenční programy. Podle Paktu stability a růstu také mělo být ve střednědobém období dosahováno deficitu veřejných financí kolem – 1 % HDP. Této hodnoty však dosahováno nebylo. V rámci reformy Paktu stability a růstu byl České republice potvrzen střednědobý individuální rozpočtový cíl, a to ve výši – 1 % HDP strukturálního salda. Přiměřené fiskální úsilí, kterým mělo být dosaženo stanoveného cíle, bylo zlepšování strukturálního salda o 0, 5 procentního bodu ročně. Bezpečnostní polštář byl České republice vyčíslen ve výši 1, 4 % HDP. To znamená, že by deficity státního rozpočtu měly být maximálně 1, 6 % HDP, aby i při nepříznivém ekonomickém vývoji nebyla překročena hodnota maastrichtského kritéria deficitu ve výši 3 % HDP. Po roce 2008 z důvodu probíhající krize a následné recese v Evropě docházelo ke každoročnímu porušování konvergenčního pravidla týkající se deficitu. Proto byla s Českou republikou vedena procedura nadměrného deficitu. Výsledkem deficitu státního rozpočtu v roce 2013 se podařilo proceduru ukončit. Podepsáním Six – Packu vyplýval pro Českou republiku závazek implementovat směrnici Rady EU č. 2011/85/EU, o požadavcích na rozpočtové rámce členských států do národní legislativy do konce roku 2013. Směrnici částečně obsahoval návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, ale ten nakonec nebyl přijat. Nejvíce pozornosti Česká republika v posledních letech na evropské půdě získala díky Fiskálnímu kompaktu. Ten byl v březnu 2012 přijat 25 členskými státy a Česká republika byla spolu s Velkou Británií jedinými účastníky, kteří dohodu nepodepsali. Udávaným důvodem ze strany Petra Nečase byla nedostatečná obeznámenost s dokumentem, protože politici neměli dostatek času na prostudování, a proto nechtěl Českou republiku zavazovat k plnění této dohody. K Fiskálnímu kompaktu měl své výhrady i tehdejší prezident Václav Klaus, který argumentoval


44

obtížností měření strukturálního salda, a proto byl proti tomu, aby se taková norma měla zanést do ústavy. Nicméně 24. 3. 2014 nová vláda Bohuslava Sobotky přijetí Fiskálního kompaktu podpořila s tím, že podle ní bude Česká republika postupovat, až přijme euro. Což by v současnosti neznamenalo pro ČR žádné závazky. Smlouvu je ještě třeba schválit oběma komorami Parlamentu České republiky ústavní většinou.37 Miroslav Kalousek prohlásil, že TOP 09 nebude proti přijetí, pokud podle této smlouvy začne postupovat již současná vláda Bohuslava Sobotky.38 3.2.2

Reformní kroky České republiky v oblasti fiskálních pravidel

Podstatné reformy v oblasti fiskální politiky a rozpočtových pravidel začaly být implementovány po roce 2000, jako reakce na stále vyšší deficity státního rozpočtu, kterých bylo dosahováno. Prohlubování deficitů a s tím související růst veřejného dluhu byl způsoben zejména dlouhodobým poměrem růstu výdajů a příjmů, kdy výdaje rostou rychleji než příjmy. Dvořák (2008) dále připomíná státní záruky, které v 90. letech také značně navýšily dluh. Nicméně před rokem 2000 se objevil zajímavý návrh ústavního zákona, o kterém bych se rád v krátkosti zmínil. Jedná se o Návrh na vydání ústavního zákona o vyrovnaném rozpočtu, který předložila skupina poslanců kolem Martina Kocourka (ODS) dne 18. 9. 1998. Zákon byl však hned v prvním čtení 13. 1. 1999 zamítnut. Důvodem byl zejména argument, že by došlo k omezení silného hospodářsko – politického nástroje v podobě státního rozpočtu a možnosti ovlivňování hospodářského cyklu.39 Návrh ústavního zákona o vyrovnaném rozpočtu lze jistě hodnotit pozitivně. Podle autora práce je důležité, že už na konci 90. let si někteří poslanci uvědomovali nebezpečí opakujících se deficitů a měli snahu přijít s určitým řešením. Je pravděpodobné, že pokud by požadovali nižší omezení, tedy cíl určité výše deficitu, tak by došlo také ke stabilizaci situace a zřejmě by opatření získalo i širší politickou podporu. Nejdůležitějším zákonem zabývající se rozpočtovými pravidly je zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Zákon je platný od 21. 7. 2000 a v účinnost vstoupil 1. 1. 2001. Zákon je s velkým počtem novelizací platný dodnes.40 Společně s Koncepcí reformy veřejných rozpočtů z roku 2003 zavádí do prostředí českých veřejných financí střednědobé rozpočtování jako součást fiskálního cílení. Hlavními nástroji střednědobého rozpočtování je střednědobý rozpočtový výhled

Jednání je plánováno na středu 21. 5. 2014. Více o probíhající diskusi například na http://www.euractiv.cz/cr-v-evropske-unii/clanek/top09-podpori-fiskalni-pakt-pokud-se-jim-vlada-bude-ridit-011821 39 Více o zákonu viz http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=3&t=32 40 Do roku 2014 bylo přijato 40 novel. 37 38


45

a střednědobý výdajový rámec. Z pohledu fiskálních pravidel se jedná o jediné pravidlo, které vláda aplikovala vlastním úsilím na území České republiky.41 Z pohledu druhů fiskálních pravidel lze české výdajové rámce klasifikovat jako výdajové pravidlo. Pojďme se tedy v další části podívat, jakým způsobem české střednědobé fiskální cílení pracuje. Fiskální cílení spočívá podle Prušvice (2008) ve stanovení fiskálního cíle ve vyjádření podílu deficitu veřejných rozpočtů na HDP. Následně je provedena projekce příjmů centrální vlády a v jejím souladu nastavení výdajových rámců pro centrální vládu. Nakonec se celkový výdajový rámec rozdělí na výdajový rámec pro státní rozpočet a jednotlivé státní fondy. Očekávané příjmy a výdaje jsou součástí střednědobého výhledu, který je specifikován v paragrafu 4 zákona č. 218/2000 Sb. Střednědobý výhled se zpracovává současně s návrhem státního rozpočtu a obsahuje očekávané příjmy a výdaje státního rozpočtu a státních fondů na jednotlivé roky, na které je sestavován. Střednědobý výhled se sestavuje na období dvou let bezprostředně po roce, na který je předkládán státní rozpočet. Střednědobý výhled je předkládán Poslanecké sněmovně současně s návrhem státního rozpočtu, kde jsou oba projednány. V paragrafu 8a zákona č. 218/2000 Sb. je popsán střednědobý výdajový rámec. Střednědobý výdajový rámec tvoří celkové výdaje státního rozpočtu a státních fondů na každý z roků, na které je sestavován střednědobý výhled. Výdajové rámce jsou v České republice sestavovány na klouzavém principu v časovém horizontu tři roky (t, t + 1, t + 2), kde t je rok, na který je sestavován státní rozpočet. Klouzavým principem se rozumí, že vždy při přípravě státního rozpočtu je určen další výdajový rámec o jeden rok dopředu. Limity výdajových rámců jsou pevně dané, ale v paragrafu 8a odstavci (2) jsou vyjmenovány situace, kdy lze k výdajovému rámci přičíst nebo odečíst výdaje:  Způsobené významně jiným vývojem spotřebitelských cen, než se očekávalo při stanovení této částky.  Vyvolané zákonem o rozpočtovém určení daní, bude-li jeho důsledkem zvýšení nebo snížení výdajů státního rozpočtu, jestliže se při stanovení této částky s těmito důsledky nepočítalo.  Ve výši příjmů prostředků z rozpočtu Evropské unie a z finančních mechanismů, se kterými se při stanovení této částky počítalo v jiné výši.  Ve výši až jedna promile z této částky, jestliže je to třeba k tomu, aby byly vzaty v úvahu vlivy, s kterými se při stanovení této částky nepočítalo.42  Působené mimořádnými situacemi, s kterými se při stanovení této částky nepočítalo. Překročení výdajového rámce i v těchto povolených situací musí vláda zdůvodnit. Toto odůvodnění předkládá Poslanecké sněmovně spolu s návrhem zákona o státním rozpočtu. Navíc podle metodiky Mezinárodního měnového fondu nejsou české výdajové rámce fiskálním pravidlem. 42Korekce jedna promile je na období t + 1, na období t + 2 je možná korekce až dvě promile. 41


46

Hodnocení českých výdajových rámců Zavedení střednědobých výdajových rámců do prostředí českých veřejných financí hodnotím jako pozitivní krok. Jejich aplikace vyplývá z toho, že politici chtěli zareagovat na stále vyšší deficity státního rozpočtu, rostoucí výdaje a zabránit tak stále rostoucímu veřejnému dluhu. Právě střednědobé výdajové rámce mohou být při vhodném nastavení kvalitním nástrojem. Projekce plánovaných příjmů a zejména výdajů umožňuje kvalitnější hospodaření s veřejnými prostředky. Vytváří se určitá strategie hospodaření, která podporuje lepší rozložení konsolidačního úsilí v čase. Střednědobé výdajové rámce lze tedy chápat jako stabilizační nástroj, kdy by zejména v období expanze měly omezovat dodatečné výdaje a tím procyklické chování vlády. Navíc výdajové rámce nijak neomezují působení vestavěných stabilizátorů. Střednědobé výdajové rámce nastavují určitou fiskální disciplínu, která pomáhá k dosahování závazků plynoucích z evropských pravidel. Hlavním problémem českých výdajových rámců je jejich vynutitelnost a s tím související opakované překračování schválených rámců. V tabulce č. 2 můžeme vidět výši schválených stropů na výdaje daného rámce, povolené zákonné úpravy a překročení rámců. Výdajové rámce byly postupně překračovány o stále vyšší částky. V roce 2005 to bylo pouze o 0, 7 miliardy korun, ovšem v roce 2007 to už bylo o 56, 6 miliard korun, Tab. 2

2003 2004

2005

2006

2007

Střednědobé výdajové rámce v letech 2003 – 2007

schválené rámce schválené rámce povolené úpravy překročení schválené rámce povolené úpravy překročení schválené rámce povolené úpravy překročení schválené rámce povolené úpravy překročení

2005 937, 7 938, 4 0, 0 0, 7 x x x

2006 2007 2008 2009 966, 3 963, 9 1001, 3 0, 0 -2,4 x x x 994, 0 975, 0 1011, 9 5, 7 -46,7 24, 4 20, 4 x x - 1095, 2 1070, 7 112, 6 63, 6 2, 0 x 56, 6 56, 8 x - 1031, 8 1053, 8 . . x x -38,9 -58,8

Zdroj: Ministerstvo financí České republiky (2007) Poznámka: Údaje jsou v miliardách korun.

Mechanismus fiskálního cílení byl používán pouze do roku 2008, od tohoto roku se pracuje vždy s aktuálním výhledem výdajů veřejných rozpočtů. Opakované porušování je jistě ovlivněno faktorem, že navrhnutý systém postrádá sankční mechanismus. Samotné sledování dodržování pravidla je velmi obtížné. Z důvodu možných úprav již schválených výdajových rámců nelze jednoduše porovnat hodnotu


47

v rámci a poté navrhovaném rozpočtu. Ke zjištění skutečného výsledku je nutné studium mnoha výkazů a obsáhlé dokumentace. Z toho plyne, že vyhodnocení splnění stanovených výdajových rámců se věnuje nízká politická pozornost a zejména prakticky nulová pozornost veřejnosti, protože pravidlu prostě nerozumí. Špatné výsledky českých střednědobých výdajových rámců mohou být také způsobeny nestabilním politickým prostředím, protože dochází ke vzniku křehkých koalic. V jejich důsledku musí docházet ke kompromisům, což způsobuje tlak na růst výdajů. Podle autora práce by bylo vhodné mechanismus střednědobých výdajových rámců upravit tak, aby mohly pracovat efektivněji. Jedná se zejména o zjednodušení dokumentace a nastavení pravidla, tak aby bylo více přístupné veřejnosti. Dosáhlo by se vyšší transparentnosti, která může podpořit dodržování výdajových rámců. Dosažení vyšší transparentnosti a vynutitelnosti jiným způsobem by mohlo být ustanovení nezávislé fiskální instituce kontrolující hospodaření vlády a dodržování výdajových rámců. Nezávislá instituce publikací výkazů a shrnujících analýz, může zvýšit povědomí o následcích dlouhodobé fiskální nerovnováhy a k jakým důsledkům může stálé zadlužování vést. Samotné střednědobé výdajové rámce také přímo nesouvisí s udržitelností dluhu, a proto by bylo vhodné je doplnit deficitním nebo dluhovým pravidlem. Výdajové rámce se zaměřují pouze na státní rozpočet a státní fondy, proto by se dalo zvážit rozšíření působnosti na další úrovně, aby nebyly výdaje navyšovány přesunutím do nesledovaných fondů. Výdajové rámce také neřeší zadlužení nižších samosprávných celků. Zadlužeností nižších samosprávných celků se zabývalo usnesení vlády ČR ze dne 14. 4. 2004. Toto usnesení bylo ale zrušeno a nahrazeno dalším ustanovením vlády. Hodnocení hospodaření obcí a krajů bylo hodnoceno dle ukazatele dluhové služby (UDS).43 dluhová služba UDS  *100 dluhová základna Pokud obec nebo kraj překročila hranici 30 % a v následujícím roce se opět nedostala pod hranici 30 %, byla zapsána na veřejnou listinu, ke které měly přístup i instituce poskytující peněžní prostředky. Instituce pak mohly přehodnotit výpůjční politiku vůči dotčeným obcím a krajům.

Dluhová služba= zaplacené úroky + uhrazené splátky vydaných dluhopisů + splátky jistin + splátky leasingu Dluhová základna= skutečné dosažené daňové příjmy + nedaňové příjmy + dotace souhrnného finančního vztahu 43


48

V současnosti je v provozu monitoring hospodaření obcí na základě dvou usnesení vlády ČR.44 Ministerstvo financí hodnotí každoročně 18 ukazatelů, které se dělí na informativní a monitorující.45 Pokud bude ukazatel obce mimo interval <0;1> a podíl cizích zdrojů větší než 25 %46, Ministerstvo financí nabídne obci pomoc v podobě analýzy zadlužení a návrh jeho řešení. Poslední zásadní dokument, který souvisel s fiskálními pravidly, byl návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti.47 Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti byl poměrně zajímavý návrh, jak dosáhnout zdravějších a udržitelnějších veřejných financí. Návrh zpracovala vláda Petra Nečase, která se snažila podnikat důležité kroky k fiskální konsolidaci. To se ministrovi financí Miroslavu Kalouskovi i za cenu nepopulárních opatření poměrně dařilo. Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti předložila vláda Poslanecké sněmovně 10. 10. 2012. Zákon se dostal přes první čtení do druhého, ve kterém bylo jeho projednávání přerušeno, protože již se pro jeho schválení nepodařilo získat požadovanou podporu 120 poslanců. To bylo v červnu 2013. Vzhledem ke konci volebního období této vlády se zákon tedy nepodařilo schválit. Původně měl být platný od 1. 1. 2014. Pokud by se zákon měl opětovně projednat, musela by ho znovu předložit současná vláda, což není příliš pravděpodobné. V následující části bude představeno, jaká pravidla byla součástí návrhu. V článku čtyři bylo určeno, že vláda a Parlament ČR dbají o takový vývoj veřejného dluhu, který nenarušuje stabilitu veřejných financí. V samotném návrhu se aplikovalo dluhové fiskální pravidlo. Mělo fungovat na principu dluhových brzd, podobně jako fiskální pravidlo přijaté na Slovensku. Jsou stanovena pásma, kterých může být vlivem růstu veřejného dluhu dosaženo a povinnosti vlády v každém pásmu. Každé vyšší pásmo počítá s omezeními vyplývající z předchozího nižšího pásma a navíc přidává další přísnější opatření. První pásmo je určeno ve výši 40 – 45 % HDP.48 Pokud výše dluhu dosáhne tohoto rozmezí, vláda neprodleně informuje Poslaneckou sněmovnu o důvodech překročení hranice a předloží návrh opatření ke snížení zadlužení. Tato opatření jsou součástí návrhu rozpočtu na další rok. Přesáhne-li zadlužení 45 % HDP a je nižší než 48 % HDP, vláda rozhodne o snížení výdajů na daný rok. Vláda dále předkládá Poslanecké sněmovně návrh zákona o státním rozpočtu, návrhy státních fondů a rozpočtů zdravotních pojišťoven na následující rok, kde výdaje nepřekračují výdaje z předešlého roku. V tomto pásmu také dochází k sankcím představitelů veřejné moci snížením platové základny v následujících letech o 20 % a zastavení růstu odměn za práci v sektoru veřejných institucí. V pásmu dluhu ve výši 48 – 50 % HDP je již vláda Poslanecké sněmovně povinna předložit návrh vyrovnaného nebo přebytkového státního rozpočtu, rozpočUsnesení vlády ze dne 12. listopadu 2008 č. 1395 a z 3. října 2012 č. 722. Například i ukazatel dluhové služby, cizí zdroje, úroky, aktiva celkem, atd. 46 Tedy jisté problémy s platební neschopností. 47 Dokument je také známý jako finanční ústava. 48 Limity jsou určeny v návrhu zákona v článcích 4 – 11 a z těchto článků je v dalším textu čerpáno. 44 45


49

tů státních fondů a vyrovnané rozpočty zdravotních pojišťoven. Ostatní veřejné instituce nesmí přijímat dlouhodobé závazky vedoucí k navýšení zadlužení. Pokud zadlužení 48 % HDP dosáhne samosprávný celek, musí schválit svůj rozpočet pouze jako vyrovnaný nebo přebytkový. Při překročení veřejného dluhu 50 % HDP vláda neprodleně požádá Poslaneckou sněmovnu o vylovení důvěry. V článku tři se také hovoří o ustanovení nezávislého orgánu – Národní rozpočtové rady. Cílem orgánu je sledování vývoje hospodaření sektoru veřejných institucí a dodržování pravidel rozpočtové odpovědnosti. V návrhu fiskální ústavy byly zakotveny i únikové klauzule jmenované v článku 12. Výjimky z postupu vyplývajících z opatření dluhových pásem lze uplatnit, pokud dojde k významnému zhoršení ekonomického vývoje nebo zhoršování bezpečnostní pozice státu, k nouzovému stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Dále se jedná o odstraňování následků živelných pohrom a výdajů vyplývajících z plnění mezinárodních smluv. Tento ústavní návrh lze hodnotit pozitivně z toho pohledu, že političtí představitelé vnímají nebezpečí růstu zadlužování českých veřejných financí a snaží se proti tomu podniknout určité kroky. Z důvodu, že se jednalo o ústavní zákon, byl potřebný širší politický konsensus ke schválení, kterého ovšem v souvislosti se současnými nestabilními vládami bylo obtížné dosáhnout. Pokud by byl ale návrh schválen, nebo podobný ústavní zákon v budoucnosti, bylo by zřejmě dosaženo lepších výsledků a větší stability. Kladně lze hodnotit i navrhnuté sankce pro politiky a únikové klauzule. Současné zavedení nezávislé fiskální rady by mělo také fiskální pravidlo podpořit a posílit. Návrh počítal i s omezením nižších samosprávných celků, jejichž zadlužení také roste. Jednoznačně negativně hodnotím absenci jakéhokoliv preventivního mechanismu. Pravidlo automaticky počítá s dalším růstem veřejného dluhu místo, aby se ho snažil stabilizovat již na současné úrovni. Pokud by byl navrhován soubor fiskálních pravidel v podobě ústavního zákona, o kterém se dá předpokládat, že bude účinný delší časové období, navrhoval bych, aby součástí byl i nějaký druh deficitního pravidla. To by stanovovalo výši možného deficitu. Respektive za předpokladu dlouhodobého používání pravidla bych byl pro nastavení alespoň vyrovnaného salda státního rozpočtu.


50

4 Návrh fiskálního pravidla pro české veřejné finance V této části práce bude navrhnuto fiskální pravidlo, o kterém se autor práce domnívá, že je vhodné do prostředí českých veřejných financí, a které se bude podílet na vyšší fiskální disciplíně. Již na úvod je třeba upozornit, že žádné fiskální pravidlo nelze považovat za nejlepší a aplikovatelné v každé situaci. Proto se výsledný návrh bude skládat ze souboru fiskálních pravidel a opatření, která využívají své největší výhody a naopak eliminují svá slabá místa. Navrhovaný soubor pravidel by tedy měl v různé míře obsahovat požadavky na kvalitní fiskální pravidlo, které byly vymezeny v kapitole 2.4. Pravidlo tedy vždy bude kompromisem mezi požadovanými vlastnostmi. Vzhledem k členství České republiky v Evropské unii bude muset každé zaváděné pravidlo v budoucnosti plnit závazky plynoucí z evropské legislativy, být s ní kompatibilní a vhodně ji doplňovat. Z důvodu současného vývoje s ohledem na Fiskální kompakt navrhuji vytvoření fiskálního rámce složeného z fiskálních pravidel a fiskální instituce a včlenění do legislativy v podobě ústavního zákona. Tento závazek bude muset pravděpodobně i Česká republika dříve nebo později plnit. Navrhovaný fiskální rámec bude muset sice získat poměrně silnou podporu napříč politickými stranami, ale v případě schválení by poskytoval dlouhodobou vazbu na udržitelnost dluhu. A nyní již přejděme ke konkrétním fiskálním pravidlům, která budou součástí autorova navrhovaného fiskálního rámce. V současnosti jediným nástrojem užívaným v České republice, o kterém se dá hovořit jako o fiskálním pravidle, jsou střednědobé výdajové rámce. Podle vymezených druhů fiskálních pravidel nejvíce odpovídají výdajovému pravidlu. Ve svém návrhu jsem působení střednědobých výdajových rámců zachoval a přiřadil jim spíše podpůrnou funkci. Cílem pravidla nadále bude regulace výdajů prostřednictvím stanovení fiskálního cíle a projekcí předpokládaných příjmů a výdajů státního rozpočtu. K lepšímu fungování pravidla navrhuji ale provést několik změn, které by mohli kvalitu pravidla podpořit. Navrhuji prodloužit dobu, na které se klouzavým principem výdajové rámce připravují o jeden až dva roky. Došlo by tak k ještě většímu rozložení konsolidačního úsilí v čase a navíc by se více omezilo působení politického cyklu vlády na hospodářský cyklus. Jako rozumné se jeví postihnutí většího objemu veřejných financí než jen úroveň centrální vlády. Zmenšil by se tím prostor pro možnost vyvádění prostředků do mimorozpočtových fondů, kterými se výdajové rámce nezabývají. Otázkou však je, do jaké míry je tento krok realizovatelný. Výdajové pravidlo se nejlépe ze všech pravidel chová v rámci celého hospodářského cyklu, kdy v expanzi i recesi působí proticyklicky, dále nezasahuje do působení automatických stabilizátorů a do jisté míry chrání produktivní investiční výdaje. Protože ve svém návrhu počítám i s ustanovením nezávislé fiskální instituce, mohlo by dojít ke zlepšení největší slabiny výdajových rámců, a to vynutitelnosti. Pokud by Rozpočtová rada dohlížela na plánování rámců a poté měla vliv i na


51

jejich kontrolu plnění, dá se očekávat lepší vynutitelnost a transparentnost. K doplnění výdajového pravidla by se dala využít i formulace, že pokud by bylo dosaženo vyšších než předpokládaných příjmů, budou tyto prostředky použity na splácení veřejného dluhu, nebo uloženy na zvláštní rezervní fond. Tato formulace by odpovídala příjmovému pravidlu. Výdajové pravidlo bude doplněno dalšími pravidly, protože samotné nepodporuje dlouhodobou udržitelnost dluhu. Jako další část fiskálního rámce navrhuji dluhové pravidlo na principu dluhových brzd, které bylo již představeno v návrhu ústavního zákona. S tímto pravidlem nemáme dosud z praxe ještě příliš zkušeností, ale podle mého názoru pokud bude součástí ústavního zákona, mohlo by se jednat o zajímavý nástroj. Jako kritickou hranici bych stanovil výši dluhu 55 % HDP, kdy by vláda musela požádat o vyslovení důvěry. Tato úroveň poskytuje ještě určitou rezervu, aby nebylo dosaženo hranice 60 % HDP stanovené Evropskou unií. Na úrovni 52 % HDP by vláda musela předložit alespoň vyrovnaný rozpočet. Pokud by dluh přesáhl hranici 49 % HDP, tak by v návrhu rozpočtu na další rok nemohly výdaje převyšovat ty z minulého roku. Na této úrovni dluhu by také docházelo k sankcím vládních představitelů, kteří jsou zodpovědní za prováděnou fiskální politiku. Jejich výši bych stanovil jako 20 % z platové základny. Pokud by se dařilo dluh snižovat, navrhuji, aby poté byla kritická hranice snížena například o 10 procentních bodů na úroveň 45 % HDP s tím, že jednotlivá pásma by pracovala analogicky jako v předchozím případě. K prevenci samotného růstu zadlužení bych doporučil přijetí deficitního pravidla. Toto pravidlo by vyžadovalo maximální deficit strukturálního salda – 0, 5 % HDP. Tuto hranici určil pro Českou republiku i Fiskální kompakt, takže je pravděpodobné, že stanovená hodnota bude muset být v budoucnosti respektována. Deficitní pravidlo by vytvářelo preventivní složku, tak aby nebylo dosahováno sankčních pásem u dluhového pravidla, nebo aby se k nim růst veřejného dluhu blížil co nejpomaleji. Deficitní pravidlo má blízkou souvislost s udržitelností dluhu a také počítá s působením vestavěných stabilizátorů. Jediným problémem je stanovení fáze ekonomického cyklu. Tento problém by mohla řešit opět Rozpočtová rada, která by se věnovala podrobným analýzám a predikcím a mohla by také dosahovat lepších výstupů. U deficitního pravidla budou stanoveny i únikové klauzule, kdy v případě dlouhodobé recese a přírodních katastrof může být výjimečně porušeno. Na celý systém fiskálních pravidel bude dohlížet nezávislá instituce Rozpočtová rada. Její hlavní činností bude predikce ekonomického vývoje, analýza dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, sledování a vykazování plnění fiskálních pravidel vládou a zprostředkování informací veřejnosti. Jedná se tedy spíše o poradní orgán vlády, který má za úkol zvýšení transparentnosti v oblasti fiskálních pravidel. Pokud by docházelo k růstu dluhu k hranicím dluhových brzd, jsem pro zvyšování pravomocí Rozpočtové rady. Kontrolovala by navrhované výdajové rámce, případně návrhy státního rozpočtu a hodnotila by, zda vláda podniká dostatečné úsilí ke snižování veřejného dluhu. Tím by byla posílena vynutitelnost fiskálních pravidel. Autor si uvědomuje, že představený návrh není jediný správný a o dalších alternativách nastavení lze diskutovat. Autor aplikoval své získané znalosti k nasta-


52

vení fiskálního rámce, kde se podle něj jednotlivá pravidla doplňují a využívají své největší výhody. Konstrukce fiskálních pravidel bude vždy o kompromisech mezi požadavky na fiskální pravidlo. Důležitá je spíše myšlenka, že je třeba v České republice situaci veřejných financí řešit dříve, než se situace stane kritickou.

Závěr

53

5 Závěr Bakalářská práce se zabývá tématem fiskálních pravidel, která jsou stále častěji využívána jako další způsob dosahování vyšší fiskální disciplíny. Vzhledem k rozvoji pravidel na konci 90. let 20. století a zejména po přelomu tisíciletí se jedná o aktuální téma, které stále poskytuje prostor k dalšímu rozvoji. Navíc současný vývoj světových ekonomik napovídá, že téma udržitelných veřejných financí se stává jedním z hlavních problémů, a proto se dá předpokládat, že i v budoucnosti o fiskálních pravidlech bude probíhat další diskuse. Fiskální pravidlo bylo definováno jako dlouhodobé omezení fiskální politiky, obvykle formou číselného indikátoru či požadavku na specifické chování fiskální autority. Argumentem pro přijetí fiskálních pravidel je vytvoření rámce pro politické činitele, který omezuje jejich chování v rámci hospodářského cyklu. Fiskální pravidla mají smysl v měnových uniích, kde napomáhají odstraňovat problém černého pasažéra a pomáhají tak chránit jejich stabilitu. Fiskální pravidla také dobře řeší časová zpožděné diskreční fiskální politiky a při jejich pravidelném dodržování podporují důvěryhodnost prováděné fiskální politiky. Na druhou stranu můžeme fiskální pravidla vnímat z pohledu, že jsou do jisté míry v rozporu s tradičními funkcemi fiskální politiky. Důležité je samotné nastavení pravidla, protože špatné natavení může fiskální politice i uškodit. Se zaváděním fiskálních pravidel je také spojena byrokratická náročnost a v některých případech i nákladnost. V práci byly dále rozebrány konkrétní požadavky na kvalitní fiskální pravidlo. Osm požadavků formulovali ekonomové George Kopits a Steven Symansky, kteří se fiskálním pravidlům dlouhodobě věnovali. Fiskální pravidla mají být dobře vymezená, transparentní, adekvátní, jednoduchá, konzistentní, flexibilní, vynutitelná a účinná. Autor provedl analýzu používaných druhů fiskálních pravidel. U každého druhu pravidla byly analyzovány výhody a nevýhody jejich užívání. Na základě provedené analýzy reforem týkajících se fiskálních pravidel ve světových ekonomikách byl ke každému druhu pravidla přidán příklad fungování z praxe. Studie používaných fiskálních pravidel v Evropské unii mapuje vývoj od maastrichtských konvergenčních kritérií, přes Pakt stability a růstu až k současnému Fiskálnímu kompaktu. V souvislosti s vývojem v oblasti evropských fiskálních pravidel můžeme pozorovat přechod od jednoduchosti a srozumitelnosti, kterými byly charakteristická maastrichtská kritéria ke stále větší komplexnosti pravidel. Komplexnosti je ovšem dosahováno za cenu nižší srozumitelnosti. Jako největší slabina evropských fiskálních pravidel byla vyhodnocena jejich vynutitelnost. Například u Paktu stability a růstu nebylo nikdy využito sankcí v nápravné složce Paktu. Reforma Paktu poskytla ještě větší prostor pro neplnění pravidel, protože značně rozšiřovala únikové klauzule. Dlouhodobé porušování pravidel a nezodpovědná fiskální politika poté vyústila v dluhovou krizi v Evropské unii. Je otázkou, zda se situace zlepší se zaváděním Fiskálního kompaktu. V prostředí České republiky byly analyzovány zejména střednědobé výdajové rámce, protože se jedná v současnosti o jediné opatření, které by šlo označit po-

Závěr

54

jmem fiskální pravidlo. Jejich problémem je stejně jako v případě evropských pravidel vynutitelnost a jejich neustálé porušování. Autor navrhnul jejich zjednodušení vedoucí k efektivnějšímu fungování. Jako vhodné se jeví prodloužení období, na které se klouzavým principem připravují výdajové rámce. Dojde tak ke snížení vlivu politického cyklu a větší rozprostření fiskální konsolidace v čase. Také je vhodné výdajové rámce doplnit jiným fiskálním pravidlem, protože samotné výdajové rámce budou dosahovat dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí jen velmi obtížně. V České republice bylo již představeno několik zajímavých návrhů fiskálního pravidla, ovšem žádný nebyl přijat. Jako příčina byla označena nestabilní politická situace. Volby generují slabé nestabilní vlády, které nemají sílu prosadit zásadní reformy. To byl případ i návrhu ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti z minulého volebního období. Návrh fiskální ústavy je autorem vnímán jako projev dalšího zájmu o udržitelnost veřejných financí v České republice, i když se ho nepodařilo schválit. V případě budoucí aplikace, bylo doporučeno doplnění deficitním pravidlem, protože samotný systém dluhových brzd nevěnuje pozornost prevenci, tak aby vyšších pásem zadlužení nebylo vůbec dosaženo. Navržený fiskální rámec pro Českou republiku se skládá z fiskálních pravidel a nezávislé fiskální instituce Rozpočtové rady. Autor použil kombinaci výdajového, deficitního a dluhového pravidla. U návrhu byla částečně zohledněna finanční ústava, protože dluhové pravidlo s dluhovými brzdami je hodnoceno v ekonomické teorii jako jedno z nejsilnějších pravidel. Kombinace s dalšími pravidly podle autora maximalizuje výhody jednotlivých druhů fiskálních pravidel. Jako alternativa fiskálních pravidel či jejich doplněk byly diskutovány nezávislé fiskální rady. Ze studií vyplývá, že fiskální instituce se specifikovanými pravomocemi mohou podpořit vynutitelnost a transparentnost fiskálních pravidel. Podle autora práce nejsou fiskální pravidla jediným způsobem, jak dosáhnout udržitelnosti veřejných financí, protože vždy bude záležet na vůli představitelů fiskální politiky, zda jsou ochotni podniknout potřebné kroky k fiskální disciplíně. Nicméně fiskální pravidla mohou být při vhodném nastavení zajímavým nástrojem k dosažení fiskální disciplíny. V současnosti nejsou zatím známy přesné kauzality, které vedly v některých zemích po aplikaci fiskálního pravidla ke zlepšení stavu veřejných financí, což udává další oblast, kam směřovat výzkum ekonomické teorie. Hlavní přínos předkládané bakalářské práce autor vidí ve zpracování aktuálního tématu, kterému se česká odborná literatura příliš nevěnuje. Proto bylo čerpáno převážně ze zahraničních zdrojů, které se tématem fiskálních pravidel dlouhodobě zabývají.

Literatura

55

6 Literatura BÉNASSY – QUÉRÉ, A. (2010). Economic policy: theory and practise. New York: Oxford University Press, 2010, 709 s. ISBN 978-0-19-532273-6 BOCÁK, P., DÓZSA, M. (2011). Fiskální pravidlo. [online]. 2011 [cit. 2014-03-18]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/aktualne/NERV---Fiskalnipravidlo.pdf ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD. Statistiky. Průřezové statistiky. Makroekonomické údaje. [online]. [cit. 2014-05-19] Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/statistiky DELORS, J. (1989). Report economic and monetary union in the European Community. [online]. 1989. [cit. 2014-05-15]. Dostupné z: http://aei.pitt.edu/1007/1/monetary_delors.pdf DUŠKOVÁ, J. (2013). Hospodářská politika I: úvodní kurz. Vyd. 1. Brno: Mendelova univerzita v Brně, 2013, 136 s. ISBN 978-80-7375-747-2. DVOŘÁK, P. (2008). Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. Vyd. 1. V Praze: C. H. Beck, 343 s. ISBN 978-80-7400-075-1 EurActiv.cz: Portál o EU. TOP 09 podpoří fiskální pakt, pokud se jím vláda bude řídit. [online]. 2014 [cit. 2014-05-16]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/cr-v-evropske-unii/clanek/top-09-podpori-fiskalni-paktpokud-se-jim-vlada-bude-ridit-011821 EUROPEAN COMISSION (2012). Fiscal rules database. [online]. 2012 [cit. 2014-05-04] Dostupné z: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/fiscal_rule s/index_en.htm KOPITS, G., CRAIG J. (1998). Transparency in government operations. [online]. 1998 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: https://www.imf.org/external/pubs/ft/op/158/op158.pdf KOPITS, G., SYMANSKY, S. (1998). Fiscal policy rules. Washington, IMF 1998, Occasional paper No. 162 LACINA, L. ET AL. (2011). Učebnice evropské integrace. 3., přeprac. a rozš. vyd. Brno: Barrister & Principal, 2011, 468 s. ISBN 978-80-87474-31-0. MATALÍK I., SLAVÍK M. (2004). Efekt sněhové koule. [online]. 2004 [cit. 2014-03-20]. Dostupné z: http://www.cnb.cz/cs/verejnost/pro_media/clanky_rozhovory/media_2004/cl_0 4_040415.html

Literatura

56

MINISTERSTVO FINANCÍ ČESKÉ REPUBLIKY, (2007). Fiskální výhled České republiky. [online]. 2007 [cit. 2014-05-19] Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/prognozy/fiskalni-vyhled/2007/fiskalnivyhled-duben-2007-7335 MINISTERSTVO FINANCÍ ČESKÉ REPUBLIKY, (2010). Fiskální pravidla v kontextu EU. [online]. 2010 [cit. 2014-05-15] Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cs/o-ministerstvu/odborne-studie-avyzkumy/2010/fiskalni-pravidla-cr-v-kontextu-eu-9472 MINISTERSTVO FINANCÍ ČESKÉ REPUBLIKY, (2013). Metodiky ESA 95, GFS 1986 a GFS 2001 [online]. 2013 [cit. 2014-04-01]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/metodiky/2012/metodiky-esa-95-gfs-1986-agfs-2001-9577 Nařízení Rady (ES) č. 1466/97, 7/ 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů, nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik. Nařízení Rady (ES) č. 1467/97, 7/ 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Nařízení č. 1173/2011, o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně. Nařízení Rady (ES) č. 1055/2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik. Nařízení Rady (ES) č. 1056/2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Nařízení (EU) č. 1174/2011, o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné makroekonomické nerovnováhy v eurozóně. Nařízení (EU) č. 1175/2011, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1466/97 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik. Nařízení (EU) č. 1176/2011, o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy. Nařízení (EU) č. 1177/2011, o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Návrh ústavního zákona o vyrovnaném rozpočtu. Návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti. PRUŠVIC, D. (2008). Fiskální politika, fiskální pravidla a jejich postavení v systému národního hospodářství. Praha: Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, 2008, 129 s. ISBN 9788086729435. Rezoluce Evropské rady 97/C 236/01 o Paktu stability a růstu. SCHAECHTER, A. ET AL. (2012a). Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward the “Next-Generation” Rules. A New Dataset. IMF Working Paper No. 12/187. [online]. 2012 [cit. 2014-04-02]. Dostupné z: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12187.pdf

Literatura

57

SCHAECHTER, A. ET AL. (2012b). Fiscal Rules at a Glance: Country Details from a New Dataset. IMF Working Paper No. 12/273. [online]. 2012. [cit. 2014-05-04]. Dostupné z: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12273.pdf SLANÝ, A., FRANC, A. (2004). Hospodářská politika: distanční studijní opora. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta, 2004, 106 s. ISBN 80-210-3476-9. Směrnice Rady 2011/85/EU, o požadavcích na rozpočtové rámce členských států. Smlouva o založení Evropského společenství. Usnesení vlády ze dne 12. listopadu 2008 č. 1395. Usnesení vlády ze dne 3. Října 2012 č. 722. WEBER, A. (2008). Stock-Flow Adjustments and Fiscal Transparency: A Cross-Country Comparison. IMF Working paper No. 12/39. [online]. 2012. [cit. 2014-05-04]. Dostupné z: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp1239.pdf WYPLOSZ, C. (2008). Fiscal policy councils: Unlovable or just unloved?. Swedish Economic Policy Review. 2008, roč. 15, č. 1, s. 173 - 192. ISSN 14001829 Zákon České národní rady o České národní bance č. 6/1993 Sb. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla).

Fiskální pravidla a jejich aplikace v ČR

Recommend Documents