Fax. 070~3!

............................ Directoraat-GeneraalRijkswatentaat Informatieen Documentatie Postbus 20906 1506 EX Den Haag

lel. 070.3518004 / Fax. 070~3!H#603

Om een aanvaardbaar beleid Een studie over de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid

A. Hoogerwerf M.J. Arentsen P-J. Klok

I

.

I

Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs Faculteit Bestuurskunde, Universiteit Twente

Boekenreeks Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO)

Redactie: Mr.dr. A.J.P. Brack Prof.dr. J.Th.A. Bressers Dhr. M.J.W. Boogerd Prof.mr.dr. H.M. de Jong * Dr. Th.P.W.M. van der Krogt * Dr.ir, M.F.A.M. van Maarseveen Drs. J. Rijkeboer Prof.dr. A.E. Steenge Prof.dr. F.A. van Vught (voorzitter)*

* Kernredactie

Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO) Universiteit Twente Enschede, januari 1993 CBOO nr. 82 ISBN 90 365 0583 6 ISSN 0925-787X

Inhoud Woord vooraf 1

Inleiding en probleemstelling 1.1 Inleiding 1.2 Probleemstelling,werkwijze en centrale begrippen 1.3 Indeling van deze studie

1 1 4 6

2

Acceptatie van beleid: begrippen, vormen en factoren 2.1 Inleiding 2.2 Omschrijving van acceptatie van beleid 2.3 Vormen van acceptatie van beleid 2.4 Verwante begrippen 2.4.1 Gezag volgens Weber en anderen 2.4.2 Legitimiteit volgens Friedrich, Luhmann en Habermas 2.4.3 Steun volgens Easton 2.5 Naar een verklaring van (non-)acceptatie van overheidsbeleid 2.6 Samenvatting

7

3

4

7 7 12 13 13 17 21 23 27

Het beleidsveld en de beleidsacceptatie 3.1 Inleiding 3.2 Steun voor het beleid, de gezagsdragers en het politieke stelsel 3.3 Afstand tussen burgers en overheid 3.4 Problemen in het beleidsveld 3.5 Processen in het beleidsveld 3.6 Sociale controle 3.7 Samenvatting

29 29

De beleidsinhoud en de beleidsacceptatie 4.1 Inleiding 4.2 De kwaliteit van het beleid 4.3 Voorzieningen en overheidsuitgaven 4.4 Beleidsdoeleinden 4.5 Tijdskeuzen 4.6 Samenvatting

45

30 33 34 36 39 43

45 46 49 51 53 55

5

De beleidsinstrumenten en de beleidsacceptatie 5.1 Inleiding 5.2 Typen beleidsinstrumenten 5.3 De beleidsinstrumenten en de acceptatie van het beleid De effectiviteit en de efficiëntie van 5.4 beleidsinstrumenten 5.5 De beleidsinstrumenten en de acceptatie als beleidsdoel 5.6 Samenvatting

57

57 57 59 63

65 66 69

Het beleidsproces en de beleidsacceptatie 6.1 Inleiding 6.2 Het ontwerpen van het beleid 6.3 Het bepalen van het beleid 6.4 De uitvoering en handhaving van het beleid 6.5 De evaluatie van het beleid 6.6 Samenvatting

69 69 73 76 79 81

7

De beleidseffecten en de beleidsacceptatie 7.1 Inleiding 7.2 De doelbereiking en de doeltreffendheid 7.3 De doelmatigheid van het beleid 7.4 De verdeling van baten en lasten 7.5 Samenvatting

83 83 83 86 89 90

8

De beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie 8.1 Inleiding 8.2 Het begrip organisatie 8.3 Doeltreffende en doelmatige organisaties 8.3.1 De interne structuurbenadering 8.3.2 De organisatie en haar omgeving 8.4 Waarom organisaties problemen kennen 8.5 Beleidsorganisatie en beleidsacceptatie 8.6 Samenvatting

91

6

91 92 94 95 96 98 102 106

9

i

I

Gevolgen van (non-)acceptatie van beleid 9.1 Inleiding 9.2 Gevolgen van (non-)acceptatie voor het beleidsproces 9.3 Gevolgen van (non-)acceptatievoor de beleidsinhoud 9.4 Gevolgen van (non-)acceptatievoor de beleidseffecten 9.5 Samenvatting

109 109 109 115 116 118

10 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 10.1 Probleemstelling en theoretisch model 10.2 Samenvatting en conclusies 10.3 Aanbevelingen

119 119 123 126

Literatuur

133

Woord vooraf De mate waarin burgers overheidsbeleid aanvaarden of niet aanvaarden heeft in onze tijd een nieuwe actualiteit gekregen. De burgers stellen zich tegenover het beleid van de overheid veelal kritisch op. De uitvoering en handhaving van het beleid stuiten mede daardoor op problemen. Vele wettelijke regels worden betrekkelijk vaak overtreden, hetzij omdat men ze niet aanvaardt, hetzij omdat men ze niet kent of om nog andere redenen. De overheid maakt zich daar zorgen over. De vraag rijst in hoeverre het al dan niet accepteren van overheidsbeleid voortkomt uit kenmerken van de burgers of uit kenmerken van de overheid zelf. Het zou kunnen zijn dat het niet aanvaarden van bepaalde elementen van overheidsbeleid door een aantal burgers mede voortkomt uit de inhoud, processen en effecten van het overheidsbeleid.Tegen deze achtergrond is de probleemstelling van deze studie als volgt geformuleerd: Uit welke factoren vallen de maatschappelijke acceptatie en niet-acceptatie van overheidsbeleid te verklaren? Meer specifiek geformuleerd, gaat het daarbij vooral om vier vragen: 1. Hoe kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleidwordenomschreven en welke vormen ervan kunnen worden onderscheiden? 2. Welke factoren zijn bepalend voor de maatschappelijkeacceptatie van overheidsbeleid? 3. Welke gevolgen heeft de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid? 4. Langs welke wegen kan de maatschappelijke acceptatie van overbeidsbeleid worden bevorderd? De opdracht tot deze studie is verleend door de Dienst Verkeerskunde van het Directoraat-Generaal voor de Rijkswaterstaat van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De studie is uitgevoerd door het Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO), verbonden aan de Faculteit bestuurskunde van de Universiteit Twente in Enschede. De auteurs zijn dr. M.J. Arentsen (hoofdstuk 8), dr. P-J. Klok (hoofdstuk 5) en prof.dr. A. Hoogerwerf (de andere hoofdstukken). Zij allen zijn werkzaam in de Sectie beleidsprocessen van de Vakgroep politicologie in de genoemde faculteit. Ais projectbegeleidersvanuit de Dienst Verkeerskunde van Rijkswaterstaat traden achtereenvolgens de heer drs. P.C. Liedekerken en mevrouw drs. J.M. Koolen op. Voor kritische commentaren op een concept van (delen van) dit boek zijn de auteurs ook prof.dr. J.Th.A. Bressers, drs. O. van Heffen, mevrouw drs. F. Joldersma en dr. M. Wolters van de Universiteit Twente erkentelijk. De lay-out was in goede handen bij Nicole Haitjema. De auteurs hopen dat deze studie lezenswaardig is, niet alleen voor de

opdrachtgever, maar ook meer in het algemeen voor hen die zich voor de problematiek van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid interesseren.

Enschede, december 1992

De auteurs

1 Inleiding en probleemstelling 1.1 Inleiding

Het doel van dit boek is bij te dragen tot het inzicht in de maatschappelijke acceptatie en afwijzingvan overheidsbeleid.Het accent ligt daarbij op de aanvaarding of verwerping van overheidsbeleid door de burgers in een westerse politieke democratie en in het bijzonder in Nederland. De centrale vragen betreffen de kenmerken, oorzaken en gevolgen van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers. Ook wordt getracht wegen aan te wijzen waarlangs de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers kan worden bevorderd. In dit hoofdstuk wordt de problematiek van de beleidsacceptatie kort ingeleid (paragraaf 1). Daarna worden de probleemstelling, de werkwijze en de centrale begrippen van deze studie geschetst (paragraaf 2). Tenslotte wordt de indeling van het boek toegelicht (paragraaf 3).

In een democratische staat zijn de mensen enerzijds burger, anderzijds ook onderdaan. Tussen die twee rollen bestaat een zekere spanning. Van de burger wordt verwacht dat deze mondig en weerbaar is, kritisch over het te voeren overheidsbeleid meedenkt en ais verantwoordelijk mens bewust tracht direct of indirect invloed op de beleidsvorming uit te oefenen, Van de onderdaan wordt verwacht dat deze gehoorzaamt, aan de uitvoering van het vastgestelde overheidsbeleid meewerkt en de wetten en andere regels naleeft. Het evenwicht tussen de rollen van burger en onderdaan is echter niet altijd bij iedereen evenzeer aanwezig (Daemen, 1983; Simonis, 1992; Van Stokkom, 1992). Het historische proces van de democratisering heeft meegebracht dat de mens meer dan voorheen als mondig burger wordt erkend. Daarmee is ogenschijnlijk het accent minder op de rol van de onderdaan komen te liggen. Maar dat is toch een te eenvoudige voorstelling van zaken. De uitbreiding van de overheidstaken in de verzorgingsstaatheeft ertoe geleid dat de omvang van het overheidsbeleid en daarmee ook het aantal wettelijke regels waaraan de burgers is gebonden sterk is toegenomen. Niet alleen de rechten, maar ook de plichten van de bevolking zijn gegroeid. Daardoor is de mens in de democratische verzorgingsstaat staat behalve meer burger ook meer onderdaan geworden. Die rol van onderdaan bevalt de burger niet altijd evengoed. Mensen maken van hun rechten vaak gebruik en soms ook misbruik, maar verplichtingenroepen dikwijls weerstand op. Het ontbreekt nogal eens aan de bereidheid om het overheidsbeleid te accepteren en aan de uitvoering 1

ervan mee te werken. De overheid is echter voor de uitvoering van haar beleid en voor het bereiken van haar beleidsdoeleinden veelal van de actieve steun van burgers en hun organisaties afhankelijk. Tegen deze achtergrond bezien, is het niet onbegrijpelijk dat in de praktijk van het openbaar bestuur in Nederland enige bezorgdheid heerst over een vermindering van steun of de acceptatie van de burgers ten aanzien van het overheidsbeleid. De vermindering van de steun - een begrip dat, zoals wij later mllen zien, nauw verwant is met acceptatie - meent men onder meer te kunnen aflezen uit het drastisch gegroeide aantal wetsovertredingen, vooral sinds de jaren zestig. Er is niet alleen een sterke toeneming van de "kleine of veelvoorkomende criminaliteit", zoals fietsendiefstallen en inbraken opgetreden. Er heeft zich ook een groei voorgedaan van de fraude, het misbruik en het oneigenlijk gebruik op het gebied van de belastingen, de sociale zekerheid en de subsidies (bmo, 1985). Verwante symptomen van een verminderde steun voor het overheidsbeleid zijn het kraken van woningen, het zwarte geldcircuit, zwart werken, zwart televisie kijken en zwart rijden in de eigen auto of in het openbaar vervoer. Op het gebied van het verkeer overtreden velen de voorgeschreven maximumsnelheden en andere voorschriften. Iets dergelijks geldt ook op andere beleidsterreinen. Deze beknopte aanduiding maakt reeds duidelijk dat er verscheidene vormen van het ai dan niet accepteren van overheidsbeíeid bestaan, al naar gelang van het beleidsterrein. Ruimer opgevat, gaat het bij de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid niet alleen om aanvaarding door burgers in het algemeen en de doelgroep van het beleid in het bijzonder, maar ook door politieke partijen, maatschappelijkeorganisaties, bedrijven, de media en uitvoerende instanties. Allerlei organisatieshebben vaak moeite een bepaald overheidsbeleid te accepteren. Ook lagere overheden, zoals provincies en gemeenten, aanvaarden het rijksbeleid niet altijd even gemakkelijk. Het gevoel dat de maatschappelijke acceptatie van het overheidsbetekort schiet, is wijd verbreid. In de kabinetsnota Zicht op wetgeving van 1991 wordt uitdrukkelijk aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de wet. Ais voorbeelden uit de praktijk noemt de nota de fraude met regelgeving op het terrein van de belastingen en vermogensoverdrachten en de moeilijke handhaafbaarheid van de meststoffenwetgeving. "Wetten die niet of onvoldoende uitvoerbaar of handhaafbaar zijn, dreigen tot een symbool, een dode letter, te verworden. Dit zal vaak op zowel beleidsmatige als op rechtsstatelijke gronden onaanvaardbaar zijn." (Zicht, 1991, pp. 27, 28; vgl. Van Rossum, 1991). In interviews met bewindspersonen, vooraanstaande Kamerleden, topambtenaren en topadviseurs op rijksniveau werd in 1984 gevraagd: 2

"Vindt u de steun vanuit de samenleving voor het overheidsbeleid op uw werkterrein en daarbuiten voldoende?". Uit de antwoorden blijkt dat slechts één op de tien topfunctionarissen deze steun zonder meer voldoende vindt. Bijna de helft noemt de steun zonder meer onvoldoende en de andere helft vindt hem deels voldoende en deels onvoldoende.

Oorzaken van onvoldoende steun Als oorzaken van het feit dat de steun vanuit de samenleving voor het overheidsbeleid onvoldoende is, noemen de topfunctionarissen kort samengevat vooral de inhoud van het beleid (57%), de kritische houding van de burgers, mede als gevolg van het gestegen opleidingspeil (45%), het ontbreken van overeenstemming tussen de betrokkenen (35%), een ontoereikende beleidsvoorbereiding (22%) en onvoldoende voorlichting (20%) (Hoogerwerf, 19864, pp. 113-124). Op deze en andere mogelijke oorzaken zal hierna uitvoeriger worden ingegaan. Op dit moment kunnen wij volstaan met te constateren 1. dat de steun voor het overheidsbeleid in deze tijd volgens vele toonaangevende betrokkenen uit de beleidspraktijk onvoldoende is en 2. dat de oorzaken daarvan in verschillende richtingen worden gezocht, zowel bij de overheid als bij de burgers. Gevolgen van onvoldoende steun Naast de oorzaken verdienen ook de gevolgen van onvoldoende steun voor het overheidsbeleid de aandacht. De centrale overheid is veelal van de steun van lagere overheden, maatschappelijke organisaties en individuele burgers afhankelijk om haar beleid uitgevoerd te krijgen en haar doeleinden te bereiken. In de literatuur over het succes en falen van overheidsbeleid wordt dan ook veelal geconstateerd dat het niet bereiken van doeleinden van overheidsbeleid mede is te verklaren uit een tekort aan steun van de kant van andere overheden, burgers en maatschappelijke organisaties (Hoogerwerf, 1983 en 19864, pp. 58-82; Bressers, 1983; Maarse, 1983; Honigh, 1985; Arentsen, 1991; Klok, 1991). Het ontbreken van steun voor het overheidsbeleid kan er op den duur ook toe leiden dat de steun voor het politieke stelsel en zijn spelregels vermindert (Easton, 1965-A en B; Daemen en Thomassen, 1984). Het begrip acceptatie van beleid is verwant met steun en andere begrippen. Men spreekt bijvoorbeeld van de aanvaardbaarheid of de legitimiteit van het beleid. Ook gebruikt men termen zoals gezag, handhaving van de wet en het beleid, gehoorzaamheid, volgzaamheid en naleving van de wet. Op al deze punten, die hierna uitvoeriger aan de orde komen, worden vaak tekorten geconstateerd. Tegen deze achtergrond bezien, is het de moeite waard een poging te ondernemen om tot meer helderheid te komen over het al dan niet accep3

teren van overheidsbeleid, zijn oorzaken en zijn gevolgen. 1.2 Probleemstelling, werkwijze en centrale begrippen

De bedoeling van deze studie is meer inzicht in de problematiek rond de acceptatie van overheidsbeleid te verwerven. Een eerste doel is daarbij tot een begripsafbakening te komen en tot inzicht in het verschijnsel van de acceptatie van beleid als zodanig. Een tweede doel is het verkrijgen van inzicht in de factoren waaruit het al dan niet accepteren van beleid kan worden verklaard. Een derde doel is inzicht te verwerven in de gevolgen die het al dan niet accepteren van overheidsbeleid kan hebben. In de vierde plaats is het de bedoeling om wegen voor het bevorderen van de acceptatie van beleid aan te geven. Op elk van deze vier punten wordt de studie zo opgezet dat er op kan worden voortgebouwd, zowel bij het ontwikkelen van nieuw beleid op langere termijn als bij het voorbereiden van nieuw onderzoek op het gebied van de acceptatie van beleid. De vorm van acceptatie van beleid waarom het in deze studie vooral gaat, is de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. Daarmee bedoelen wij de acceptatie door personen en groeperingen buiten de organisatie van de overheid (externe acceptatie). Deze studie gaat grotendeels voorbij aan de acceptatie van beleid door bestuurders en ambtenaren binnen de overheidsorganisatie (interne acceptatie). Centraal staat in deze studie de externe acceptatie van beleid van de rijksoverheid, maar veel van wat daarover wordt gezegd, zal ook van toepassing zijn op het beleid van bijvoorbeeld provincies, gemeenten en de Europese Gemeenschap. Het gaat in deze studie voorts vooral om de acceptatie van (rijks)beleid door burgers en hun organisaties. Slechts zijdelings wordt ook aandacht geschonken aan de acceptatie van rijksbeleid door andere overheden. Probleemstelling Tegen de achtergrond van deze doelstellingen en begrenzingen kan de probleemstelling voor deze studie als volgt worden samengevat. De centrale probleemstelling luidt: Uit welke factoren valt de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid te verklaren? Meer specifiek geformuleerd, gaat het daarbij om vier vragen: 1. Hoe kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid worden omschreven, hoe verhoudt zij zich tot verwante begrippen en welke vormen en mate van acceptatie van beleid kunnen worden onderscheiden? 2. Welke factoren zijn bepalend voor de maatschappelijke acceptatie van

4

overheidsbeleid? 3. Welke gevolgen heeft de maatschappelijke (non-)acceptatie van overheidsbeleid? 4. Langs welke wegen en binnen welke randvoorwaarden kan de maatschappelijke acceptie van overheidsbeleid worden bevorderd?

Opzet van de studie Het gaat in dit geval om een verkennende studie in de vorm van een literatuuronderzoek. De relevante wetenschappelijke literatuur of althans een belangrijk deel daarvan wordt systematisch geanalyseerd. Binnen de gekozen systematiek wordt de literatuur geanalyseerd, geïnterpreteerd en aangevuld vanuit eigen inzichten van de onderzoekers. De verwerkte literatuur betreft vooral empirische theorieën en empirisch onderzoek. De analyse wordt opgezet vanuit een politicologisch-bestuurskundige invalshoek en meer in het bijzonder vanuit een beleidswetenschappelijke optiek. Dit brengt mee dat deze studie vooral gebaseerd is op een analyse van de politicologische, bestuurskundige en beleidswetenschappelijke literatuur over acceptatievan overheidsbeleid en daarmee samenhangende verschijnselen. Zo wordt bijvoorbeeld aan de criminologische literatuur vrijwel geheel voorbijgegaan. Centrale begnppen De gekozen beleidswetenschappelijke optiek houdt in dat de literatuur over acceptatie van overheidsbeleid wordt geanalyseerd aan de hand van beleidswetenschappelijke begrippen. Er zal daarom vooral aandacht worden geschonken aan de volgende complexen van factoren waaruit de acceptatie van overheidsbeleid kan worden verklaard: a. Het beleidsveld, dat wil zeggen het deel van de maatschappij waarop een beleid zich richt. Bij het verkeers- en vervoersbeleid bijvoorbeeld betreft het dan het verkeer en vervoer, Het gaat hier meer in het algemeen om de vraag hoe de interventies van de overheid ingrijpen in maatschappelijke problemen en processen. Daarmee verbonden is de vraag hoe deze ingrepen door de personen en groeperingen in het veld (de doelgroep) worden waargenomen en beoordeeld en hoe zij daarop reageren. Hoe valt de acceptatie van overheidsbeleid uit kenmerken van het beleidsveld te verklaren? b. De beleidsorganisatie, dat wil zeggen het geheel van de organisaties die direct of indirect bij het beleid betrokken zijn. Hoe zijn de instanties die het overheidsbeleid ontwerpen, bepalen en uitvoeren georganiseerd ? Hoe werkt dit door in de acceptatie van het beleid? De beleidsinhoud (het samenstel van doeleinden, middelen en tijdsC. keuzen) en de presentatie van het beleid bij de doelgroep. De acceptatie kan verschillen per doelstelling en per type beleidsinstru5

ment (bijvoorbeeld regelgeving, subsidies, heffingen en voorlichting). Het verloop van het beleidsproces en zijn deelprocessen. Het beleidsproces is het dynamisch verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. Het omvat onder meer het voorbereiden (ontwerpen), het bepalen (beslissen), de uitvoering (toepassing van middelen) en de evaluatie (beoordeling) van het beleid, in dit geval overheidsbeleid. Een van de centrale vragen in deze studie is hoe men de acceptatie of verwerping van beleid kan verklaren uit het verloop van deze deelprocessen van het beleidsproces. De beleidseffecten. Hoe hangt het al dan niet accepteren van overheidsbeleid samen met de doelbereiking van het beleid (het al dan niet bereiken van de beleidsdoeleinden),de doeltreffendheid of effectiviteit (de mate waarin het al dan niet bereiken van de doeleinden een gevolg van het beleid is) en de doelmatigheid of efficiëntie (de verhouding tussen de kosten en baten)? Hoe werkt de verdeling van de kosten en baten van het beleid over verschillende groeperingen van de bevolking door in de acceptatie van het overheidsbeleid? Deze systematiek houdt in dat de bestudeerde literatuur over acceptatie van beleid wordt afgezet tegen een begrippenkader dat in de beleidswetenschap gangbaar is (vgi. Hoogerwerf, 1989-A).Op de omschrijvingenvan de gekozen begrippen en van hun elementen zal in de betreffende hoofdstukken nader worden ingegaan. 1.3 Indeling van deze studie

Uitgaande van het zojuist geschetste kader van begrippen is deze studie als volgt ingedeeld. Nadat in dit hoofdstuk de probleemstelling kort is ingeleid en geformuleerd, volgt in hoofdstuk 2 een uiteenzetting over de aard en vormen van acceptatie van beleid en verwante begrippen, waaronder gezag, burgerlijke ongehoorzaamheid, legitimiteit en steun. Ook wordt reeds kort ingegaan op de factoren waaruit de acceptatie van beleid kan worden verklaard. Daarna komen in zes hoofdstukken meer uitvoerig een aantal complexen van factoren aan de orde waarin de verklaring van acceptatie van overheidsbeleid zal worden gezocht, namelijk het beleidsveld (hoofdstuk 3), de beleidsinhoud (hoofdstuk 4), de beleidsinstrumenten (hoofdstuk 5), het beleidsproces (hoofdstuk 6), de beleidseffecten (hoofdstuk 7) en de beleidsorganisatie (hoofdstuk 8). Hierna wordt aandacht besteed aan politiek-bestuurlijke gevolgen van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid (hoofdstuk 9). Daarnavolgen een samenvatting, conclusies en aanbevelingen over wegen naar vergroting van de acceptatie van overheidsbeleid (hoofdstuk 10). Een literatuurlijst is als bijlage toegevoegd. 6

2 Acceptatie van beleid: begrippen, vormen en factoren 2.1 Inleiding

Het onderwerp van deze studie is, zoals in het vorige hoofdstuk werd toegelicht, de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. In dit hoofdstuk wordt getracht het centrale begrip "acceptatie van beleidl te omschrijven,diverse vormen daarvan te onderscheiden en het begrip af te grenzen ten opzichte van verwante begrippen. Tevens wordt een model ontwikkeld van factoren waaruit het al dan niet accepteren van overheidsbeleid kan worden verklaard. In dit hoofdstuk wordt eerst het begrip acceptatie van beleid omschreven (paragraaf 2.2). Daarna worden verschillende vormen van beleidsacceptatie onderscheiden (paragraaf 2.3). Dan komen in paragraaf 2.4 enkele begrippen aan de orde, die met acceptatie van overheidsbeleid verwant zijn doordat zij ook met de een of andere vorm van aanvaarding te maken hebben. Het gaat bij deze verwante begrippen in het bijzonder om gezag (met enige aandacht voor burgerlijke ongehoorzaamheid), legitimiteit en steun. Bij elk van deze begrippen zal ook reeds kort worden ingegaan op de betreffende theoretischebenaderingen, waarin kenmerken, vormen, factoren en gevolgen van het verschijnsel worden belicht. In paragraaf 2.5 wordt dan in het kort het eigen model van factoren ter verklaring van het al dan niet accepteren van beleid geschetst, dat in de volgende hoofdstukken nader zal worden uitgewerkt. Tot slot volgt een korte samenvatting van dit hoofdstuk (paragraaf 2.6). 2.2 Omschrijving van acceptatie van beleid

Beleid kan op verscheidene manieren worden omschreven. Hier gaan wij er vanuit dat beleid zinvol kan worden gedefinieerd als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Acceptatie betekent volgens Van Dale aanneming of aanvaarding. Het woord kan in de eerste plaats onder meer te maken hebben met rechten en plichten. Het aanvaarden van een acceptgirokaart, een uitnodiging, een benoeming of een toegewezen woning houdt in dat men bepaalde rechten en verplichtingen aanneemt. Acceptatie kan in de tweede plaats ook te maken hebben met het aanvaarden van handelingen of omstandigheden.

7

I

Men kan deze accepteren als onvermijdelijk, vergeeflijk, bevredigend, overtuigend enzovoorts. De acceptatie ten aanzien van een beleid kan zich richten op diverse objecten, zoals de beleidsinhoud (het beleid zelf), het beleidsproces en de beleidseffecten. Wij beperken de term acceptatie van beleid hier tot de aanvaarding van de beleidsinhoud, mede omdat wij willen nagaan in hoever de acceptatie van een beleid valt te verklaren uit het verloop van het beleidsproces en de beleidseffecten. Aan de acceptatie kan men verschillende aspecten of dimensies onderscheiden. Acceptatie omvat naar ons inzicht opvattingen, houdingen (attitudes) en gedragingen. Een voorbeeld kan het belang daarvan verduidelijken. Autogebruikers zijn vaak overtuigd van de nadelen die de huidige ontwikkeling van het verkeer met zich brengt, maar brengen deze mening betrekkelijk weinig in persoonlijk gedrag tot uiting door het eigen autogebruik te verminderen. Wie het overheidsbeleid, gericht op vermindering van het autogebruik, werkelijk accepteert, zal niet alleen de opvatting hebben dat het autogebruik behoort te worden verminderd, Zo'n "accepterende" burger zal ook de houding (attitude of neiging tot handelen) hebben de auto waar mogelijk te laten staan en anderen daartoe aan te sporen. In het verlengde daarvan zal deze "accepterende" burger ook daadwerkelijk tot vermindering van het eigen autogebruik overgaan. Pas bij aanwezigheid van zowel het gedrag als de opvatting en de houding kan men voor deze burger spreken van volledige acceptatie van het beleid tot vermindering van het autogebruik. Het is van belang dit onderscheid tussen opvatting, houding en gedrag te maken, en daarnaast te beseffen dat de feitelijke acceptatie onvolledig kan zijn in die zin dat zij zich tot één of twee van deze drie dimensies kan beperken. Opvattingen omvatten waarden, normen, doeleinden en verwachtingen. Een houding (attitude) kan worden omschreven als "een aangeleerde geneigdheid om op een consistent gunstige of ongunstige wijze op een bepaald object te reageren "(Wiegman/De Roon/Snijders, 1981, in aansluiting aan Fishbein/Ajzen, 1975). Over de aard en de zin van het onderscheid tussen opvattingen en houdingen lopen de meningen tussen sociaal-psychologen uiteen. Wij menen dat het onderscheid, zoals het bovenstaande voorbeeld duidelijk maakt, voor een beleidswetenschappelijke benadering van het onderwerp "acceptatie van beleidl zinvol is. Acceptatie maakt deel uit van een continuüm. Op elk van de drie dimensies -opvatting, houding en gedrag- kan de acceptatie meer of minder sterk zijn. Een opvatting, een houding en een gedraging kunnen in het algemeen variëren van zeer positief via gematigd positief, neutraal en gematigd negatief tot zeer negatief. Met positief is hier bedoeld aanvaardend of ondersteunend en met negatief is bedoeld afwijzend of verwerpend. De negatieve vormen van opvattingen, houdingen en

8

I

gedragingen ten aanzien van de acceptatie noemen wij geen acceptatie of aanvaarding, maar afwijzing of verwerping. Wij beperken het begrip acceptatie dus tot opvattingen, houdingen en gedragingen voorzover die variëren van neutraal via gematigd positief tot zeer positief. Schematisch kan men dit als volgt weergeven (zie schema 1).

Schema 1:

Vormen van acceptatie en verwerping

ACCEPTATIE Zeer positief

Tamelijk positief

VERWERPING Neutraal

Tamelijk negatief

Zeer negatief

Opvatting Houding Gedraging De diverse elementen van acceptatie kunnen in allerlei combinaties voorkomen. Een extreem hoge mate van acceptatie van een beleid doet zich voor als een zeer positieve opvatting van een burger samengaat met een zeer positieve houding en een zeer positieve gedraging, Een extreem hoge mate van verwerping van een beleid bestaat uit een zeer negatieve opvatting gepaard met een zeer negatieve houding en een zeer negatieve gedraging. Maar daartussen bevinden zich allerlei combinaties. Zo kunnen automobilisten vinden dat er een regel voor een maximumsnelheid van 100 km per uur behoort te zijn (positieve opvatting), maar het van de omstandigheden laten afhangen of zij er zich aan houden (neutrale houding) en als zij haast hebben aanzienlijk meer dan 100 km per uur rijden (negatief gedrag). Daarnaast zijn er ook autorijders die de maximumsnelheid van 100 km onjuist vinden (negatieve opvatting), maar die geneigd zijn een boete te voorkomen (positieve houding) en dan inderdaad niet meer dan 100 km per uur rijden (positief gedrag). De acceptatie betreft niet alleen een bepaald object, zoals bijvoorbeeld een bepaald beleid, maar is ook gekoppeld aan een bepaald subject: een persoon of groepering die direct of indirect bij het object (hier het beleid) is betrokken en die dat beleid al dan niet accepteert. A l s het om de acceptatie van beleid van de rijksoverheid gaat, behoren tot de subjecten niet alleen de burgers, de politieke partijen, de media, adviesorganen en maatschappelijke organisaties, maar ook ambtelijke en andere uitvoerende 9

instanties, waaronder lagere overheden, zoals provincies en gemeenten. In deze studie concentreren wij ons op de burgers als subjecten van acceptatie van overheidsbeleid. Lagere overheden komen hier slechts zijdelings aan de orde. Zie schema 2. Schema 2:

Subject:

I

I

Object en subject van acceptatie van beleid in deze studie

Burger met Aijn positieve of neutrale opvattingen, houdingen en gedragingen t.a.v. beleidsinhoud

Acceptatie kunnen wij nu omschrijven als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging van een persoon of groepering ten aanzien van een object. A l s dat object een beleid is, spreken wij van beleidsacceptatie. Acceptatie of aanvaarding van een beleid (beleidsacceptatie) wordt hier omschreven als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging van een direct of indirect bij het beleid betrokken persoon of groepering ten aanzien van de inhoud van dat beleid. Deze omschrijving is enigszins verwant met de definitie van Potman en Bekke (1986, pp. 484, 485), die acceptatie van beleid omschrijven ais "de mate waarin bij het beleid betrokken personen en organisaties dat beleid aanvaarden, bereid zijn om conform de inhoud van dat beleid te handelen en ook daadwerkelijk beleidsconform, handelen".Daarentegen wijkt onze omschrijving sterk af van de latere definitie van Potman, die acceptatie van beleid omschrijft als "de houding (het geheel van cognities en affecten) van een persoon tegenover een beleid, die is gebaseerd op zijn of haar oordeel over het beleid (het bestaan, de vormgeving, inhoud en effecten ervan) in het licht van zijn of haar normen, waarden, wensen, verwachtingen, doeleinden, belangen of posities" (Potman, 1989,pp. 26,27; Potman/Wolters, 1992, pp. 132-135). Onze definitie wijkt van deze omschrijving vooral op drie punten af 1. zij beperkt zich niet tot een houding, maar ziet ook een opvatting en een gedraging als dimensies van acceptatie; 2. zij laat een negatieve opvatting, houding of gedraging (dus afwijzing of verwerping) buiten het begrip acceptatie vallen en 10

I

I

3. zij laat de factoren waarop de houding is gebaseerd buiten de begripsomschrijving vallen. Wij hebben getracht het begrip acceptatie zo te omschrijven dat daarin geen politieke voorkeur tot uiting komt. Dit brengt mee dat in de definitie geen uitspraak wordt gedaan over de vraag in hoever acceptatie van overheidsbeleid al dan niet wenselijk is en hoe deze tot stand behoort te komen. Vanuit het standpunt van de democratische rechtsstaat bezien, mag van de mondige burger worden verwacht dat deze tracht direct of indirect invloed op de vorming van het overheidsbeleid uit te oefenen en ook het uitgevoerde beleid kritisch tracht te beoordelen, maar daarbij binnen de grenzen van de democratisch tot stand gekomen wet blijft. De acceptatie van overheidsbeleid is in de democratische rechtsstaat deels vrijwillig en deels door de wet afgedwongen. Minder genuanceerd merkt Gusy op: "Die geistige Anerkennung staatlicher Herrschaft k a m so im demokratischenVerfassungsstaat notwendig ausschiesslich eine freiwillige sein; gesollte Anerkennung is hingegen notwendig ausgeschlossen"(Gusy, 1987, pp. 155-159). Onze omschrijving van acceptatie van beleid doet geen uitspraak over de wijze waarop acceptatie tot stand komt of tot stand behoort te komen. Met alle sympathie voor het democratische gedachtengoed,menen wij dat een empirische definitie daar geen voorkeur voor behoort uit te spreken. Relatie met "compliance" (naleving) en verìnnerlijking Acceptatie is nauw verwant met het in de Engelstalige literatuur ook voorkomende begrip "compliance".Volgens sommige woordenboeken kan deze term worden vertaald met volgzaamheid, gehoorzaamheid, onderdanigheid of naleving. Men kan daarbij denken aan verschillende vormen, zoals de slaafse gehoorzaamheid en kadaverdiscipline ("Befehl ist Befehl") binnen een autocratisch systeem aan de ene kant en een weloverwogen en kritische aanvaarding van bepaalde waarden, normen en beleid in een democratisch systeem aan de andere kant. Een deel van de literatuur over volgzaamheid en gehoorzaamheid is gewijd aan de kadaverdiscipline en aan wat men wel "crimes of obedience" noemt: immorele of illegale handelingen die in antwoord op bevelen van gezagsdragers worden verricht. Men kan bij het woord "compliance" denken aan oorlogsmisdaden (Rosenbaum, 1983; Kelman/Hamilton, 1989), maar ook bijvoorbeeld aan de minder extreme volgzaamheid en collaboratie van vele Nederlanders ten opzichte van de Duitse bezetter in de jaren 1940-1945 (Lammers, 1990). De vraag waarom mensen gehoorzamen, is gezien zulke gedragingen niet minder belangrijk dan de vaker gestelde vraag waarom mensen in opstand komen. In de literatuur wordt veelal een ruime omschrijving van "compliance" gebruikt, die uiteenlopende vormen van "gehoorzaamheid of "naleving" 11

omvat. Zo wordt opgemerkt dat "compliance is concerned with the process of acceptance"(Kris1ov e.a., 1972, p. 11). Een andere auteur omschrijft "compliance" als "to act in accordance with governmentally prescribed rules or goals (Anderson, 1975, p. 120; vgl. Stover/Brown, 1975; Coombs, 1980; Potman, 1989, pp. 39-41). Ais "compliance"zo wordt opgevat, zijn er goede redenen om het begrip gelijk te stellen met vooral de gedragscomponent van acceptatie. Enigszins verwant met "compliance" is het begrip "verinnerlijking", dat in het milieubeleid gangbaar is geworden. Verinnerlijking of internalisatie wordt omschreven als "het proces waarbij normen en waarden van de groep waartoe een bepaald individu behoort of wenst te behoren, worden opgenomen in zijn denken of doen. Volledige internalisatie is bereikt wanneer de betreffende persoon zich naar die normen en waarden gedraagt omdat hij ze juist en vanzelfsprekend vindt" (Neiissen, 1988, p. 45). 2.3 Vormen van acceptatie van beleid

Mede op grond van wat in de vorige paragraaf over de omschrijving van acceptatie van beleid werd gezegd, kunnen wij nu enkele vormen van acceptatie onderscheiden. Eerder werd reeds gesproken van externe (maatschappelijke) naast interne acceptatie van overheidsbeleid en van vrijwillige naast wettelijk afgedwongen acceptatie. Daarnaast noemen wij hier nog enkele andere vormen. Ten eerste kan onderscheid worden gemaakt tussen drie vormen van acceptatie die respectievelijk tot uiting komen in een opvatting, een houding en een gedraging (zie paragraaf 2.2). In de tweede plaats kan onderscheid worden gemaakt naar de mate waarin respectievelijk de opvatting, de houding en de gedraging positief zijn. Een grove driedeling is die tussen zeer positief, gematigd positief en neutraal. Ten derde kan onderscheid worden gemaakt tussen acceptatie van de diverse elementen van het beleid. Zo kan men onderscheid maken tussen de acceptatie van de doeleinden en die van de middelen en de tijdskeuzen van het beleid. Een ander onderscheid is dat tussen acceptatie van de hoofdlijnen en die van de details van het beleid. De acceptatie kan zich ook richten op het beleid als geheel of alleen op bepaalde inhoudelijke onderdelen daarvan. In de vierde plaats kan onderscheidworden gemaakt tussen de aard van respectievelijk de opvattingen, houdingen en gedragingen ten aanzien van het beleid. Het aantal mogelijkheden is in dit opzicht vrijwel onbeperkt. Een automobilist die de verbodsgrens van 0,s promille alcohol in het

12

verkeer accepteert, kan dat bijvoorbeeld niet alleen uiten door zelf alcoholvrij te rijden, maar ook door anderen in zijn omgeving ertoe aan te sporen hetzelfde te doen, door zijn bezoekers die per auto zijn gekomen geen alcohol aan te bieden en door ingezonden stukken tegen het gebruik van alcohol in het verkeer te schrijven. Een vijfde onderscheid betreft het verschil tussen open en verborgen acceptatie. Zo is bijvoorbeeld op grond van onderzoek geconstateerd dat de kostenbeheersing ten aanzien van de algemene ziekenhuizen en de medische specialisten meer (verborgen) instemming van de economische directeuren van ziekenhuizen ontmoette dan men afgaande op de (openlijke) negatieve publiciteit vanuit de gezondheidszorg over de maatregelen van de overheid zou verwachten (Bos, 1988). 2.4 Verwante begrippen

In deze paragraaf bezien wij enkele begrippen die met acceptatie van beleid verwant zijn. Wij concentreren ons daarbij op het gezag (met enige aandacht voor de burgerlijke ongehoorzaamheid), de legitimiteit en de steun. Deze begrippen zijn met het begrip acceptatie verwant doordat zij ook de een of andere vorm van aanvaarding betreffen, zij het niet altijd de aanvaarding van beleid. Zij worden hier behandeld, omdat de literatuur over deze begrippen ook inzichten behelst die tot de theorievorming over vormen, oorzaken en gevolgen van het verwante verschijnsel van de acceptatie van beleid kunnen bijdragen.

2.4.1 Gezag volgens Weber en anderen In deze paragraaf beperken wjj ons tot enkele opmerkingen over de empirisch-theoretische benadering van het gezag. Voor recente, meer filosofische benaderingen van dit onderwerp zie men bijvoorbeeld De George (1989, Pennock/Chapman (1987), Beran (1987) en Green (1990). Gezag is een bepaalde kwaliteit van macht of invloed, namelijk het als redelijk en juist aanvaard zijn van macht of invloed. Bij gezag is de machtsrelatie niet alleen gebaseerd op het recht op gehoorzaamheid en op de plicht tot gehoorzamen. Bij gezag aanvaarden zij die aan de macht onderworpen zijn deze macht ook als redelijk en juist (Ellemers, 1976, p. 27) Onder gezag verstaan wij hier de als juist erkende, gelegitimeerde macht of leiding, dus met andere woorden de geaccepteerde macht of leiding. Macht wordt hier omschreven als de mogelijkheid het gedrag van anderen te beïnvloeden in overeenstemming met de eigen doeleinden van de actor (Hoogerwerf, 1979, pp. 105-118;vgl.Van Braam, 1986, p. 20). Verwant met onze omschrijving van gezag is de definitie van gezag als "het vermogen 13

van een actor om de keuze van bepaalde handelingsalternatievenvan een andere actor vast te leggen, implicerend de aanvaardingvan dat vermogen door laatstgenoemde" (Winkels, 1990, p. 20). Het sociaaiwetenschappelijke denken over gezag en macht staat nog steeds - en terecht - sterk onder invloed van de socioloog Max Weber, Gezag is verwant met wat Weber "Herrschaft" noemde. Bekend is de definitie: "Herrschaft sol1 heiszen die Chance, fur einen Befehl bestimmten Inhalts bei angebbaren Personen Gehorsam zu finden" (Weber, 1947).

Ais bezwaar tegen deze definitie kan men aanvoeren dat zij eenzijdig de nadruk legt op gehoorzamen. Een ander uiterste is de omschrijving van gezag als "bewonderingopwekkend,respect afdwingend,moreel overwicht dat op het handelen van mensen invloed uitoefent" (Zijderveld, 1985, p. 12). Wij geven de voorkeur aan de omschrijving van gezag als "de als juist erkende, gelegitimeerde macht of leiding", omdat deze omschrijving de mogelijkheid open laat van verschillende gronden voor de erkenning van macht. Bronnen van gezag Inzichtscheppend is nog steeds het onderscheid dat Max Weber maakte tussen drie bronnen van de erkenning van macht. Dit is met andere woorden een onderscheid tussen drie typen van gezag, namelijk traditioneel, rationeel en charismatisch gezag. Traditioneel gezag berust op het alledaagse geloof in de heiligheid van geldende tradities, waardoor mensen tot gezag geroepen worden. Het berust vooral op de trouw. Voorbeelden van zulk gezag zijn het gezag van de landheer van voorheen, van erfelijke monarchen en van de ouders in een gezin. Rationeel of legaal gezag berust op het geloof in de rechtsorde en de daarvan afgeleide regels volgens welke mensen voor de uitoefening van dit gezag worden aangewezen. Niet de persoon wordt aanvaard, maar de regels op grond waarvan deze het gezag uitoefent. Daarbij dacht Weber vooral aan bureaucratische organisaties, maar men kan hier zeker ook aan democratische organisatievormen denken. Charismatisch gezag berust op het geloof in de buitengewone gaven van een als begenadigd beschouwd leider. Het gaat om een affectieve band tussen leider en volgelingen. Historische voorbeelden zijn figuren als Lenin, Hitler en Churchill en in Nederland bijvoorbeeld Thorbecke, Troelstra, Kuyper, Schaepman en Willem Drees sr. Deze typen van gezag werden door Weber zuivere typen genoemd. Hij bedoelde daarmee te zeggen dat de gezagsverhoudingen die wij in de werkelijkheid aantreffen haast altijd mengvormen van deze zuivere typen 14

I

zijn. Ook komen verschillende gezagstypen naast elkaar voor. Zo kan men bijvoorbeeld in bureaucratische organisaties naast rationeel-legale ook traditionele en charismatische gezagstypen aantreffen (Weber, 1947; Ellemers, 1976, pp. 27-29; MerquiÖr, 198Ö,-pp. 89-223; Hoekema, 1991,pp. 15-49). Als- kritiek op de indeling van Weber's gezagstypen heeft men naar voren gebracht dat het rationeel-legale type een zekere tweeslachtigheid vertoont. Het legale element betreft het ambt als onderdeel van een bepaalde rechtsorde. Bij het rationele element kan men denken aan de deskundigheid van de ambtsbekleder, maar ook aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid dat de ambtsbekleder voert. Het lijkt, in het licht van deze kritiek, aan te bevelen naast de traditionele, charismatische en legale gezagstypen van Weber nog twee andere typen ven gezag te onderscheiden: gezag op basis van deskundigheid (deskundigheidsgezag of professioneel gezag) en gezag op basis van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid of met andere woorden het oplossen van problemen van de betrokkenen (functioneel gezag). Niet elk gezagstype is even stabiel, dat wil zeggen duurzaam of bestendig. Ais het meest stabiel beschouwt men doorgaans het traditionele en het legale gezagstype, die respectievelijk berusten op het geloof in tradities en in een rechtsorde met daarvan afgeleide regels. Als minder stabiel beschouwt men veelal het charismatisch gezag, het deskundigheidsgezag en het functionele gezagstype, omdat die afhankelijk zijn van persoonlijke eigenschappen en de wijze van functioneren van de gezagsdrager. Bij deze laatste drie gezagstypen moet de gezagsdrager zich voortdurend waar maken, dat wil zeggen voortdurend laten zien dat de machthebber het gezag waard is. Wat men tegenwoordig wel de "gezagscrisis"of de "erosie van legitimiteit" noemt, berust gedeeltelijk op verschuivingen van meer stabiele naar minder stabiele gezagstypen. Te denken valt aan een verschuiving van meer traditionele of legale gezagsverhoudingen naar charismatisch gezag (waarbij de televisie-genieke persoonlijkheid thans een belangrijke rol speelt), naar deskundigheidsgezag {de "top-experts") en naar functioneel gezag (de "managers" en andere "probleem-oplossers"). Deze verschuiving van gezagstypen brengt mee dat de machthebbers meer dan voorheen aan kritiek op hun persoon en wijze van functioneren bloot staan. Dit versterkt het gevoel van een gezagscrisis (vgl. Ellemers, 1976, pp. 27, 28; Adriaansens/Zijderveld, 1982; Tolsma, 1982). De machthebbers moeten tegenwoordig voortdurend laten zien dat zij hun gezag waard zijn. Modern gezag is niet meer "ascribed', dat wil zeggen voor altijd toegeschreven vanuit een vaststaande positie, maar "achieved", dat wil zeggen door inspanning verworven en in stand 15

gehouden. Het is niet zozeer gebaseerd op volgzaamheid, maar op een voorwaardelijke acceptatie, waarvoor de gezaghebbende partij zich moet inspannen en bewijzen. De gezagsdragersmoeten niet alleen door "output" aantonen competent te zijn, maar tevens op redelijke wijze uitleggen waarom wat wordt gedaan, zodat de andere partij kan meedenken en kritisch meewerken (Zijderveld, 1985, pp. 25-28). Welke inzichten voegt deze korte notitie over het gezag nu toe aan onze eerdere korte opmerkingen over de omschrijving en de vormen van acceptatie van beleid (paragrafen 2.2. en 2.3)? Een eerste opmerking is dat gezag en acceptatie van beleid een zekere verwantschap vertonen: beide zijn een vorm van aanvaarding. Daarnaast zijn er ook verschillen. Het begrip gezag vestigt, meer dan het begrip acceptatie doet, de aandacht op het begrip macht. Gezag is immers als juist erkende macht. Een tweede verschil is dat het begrip gezag meer aan personen of instanties is gekoppeld en het begrip acceptatie meer aan andere objecten, waaronder een beleid. Een derde verschil betreft de relatie tussen de machthebber en anderen. Het begrip gezag beziet de relatie tussen overheid en burger primair vanuit de positie van de machthebber, in ons geval de overheid. Het begrip acceptatie van beleid beziet de relatie primair vanuit de positie van de burger en zijn maatschappelijke organisaties. Het onderscheid tussen gezagstypen kan ook op de acceptatie van beleid worden toegepast. De redenen waarom burgers een overheidsbeleid wel of niet accepteren, kunnen evenals de bases van gezag te maken hebben met hun opvattingen over tradities, de rechtsorde, het charisma van leiders, de deskundigheid van leiders en het functioneren van beleidvoerders. Naar aanleiding daarvan kan men ook verschillende gronden of oorzaken van beleidsacceptatie onderscheiden: acceptatie op grond van tradities, de rechtsorde, charisma, deskundigheid en het functioneren als beleidvoerder. Ook inzichten uit de literatuur over de stabiliteit en dynamiek van de gezagstypen kunnen op de acceptatie van beleid worden toegepast. Denkbaar is dat de redenen waarom burgers overheidsbeleid accepteren, evenals de gronden voor het gezag, in deze tijd verschuiven van traditie en rechtsorde naar charisma, deskundigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Door een dergelijke verschuiving zou ook de acceptatie van beleid, evenals het gezag, minder stabiel kunnen worden, De gronden en mate van erkenning van de macht van de overheid werken dan door in de gronden en mate van acceptatie van het beleid van de overheid. Burgerlijke ongehoonaarnheid Op het grensvlak van de paragrafen over gezag en legitimiteit besteden wij hier even aandacht aan het begrip "burgerlijke ongehoorzaamheid".

16

i

Burgerlijke ongehoorzaamheid is een specifiekevorm van politiek protest, die volgens Schuyt (1972, pp. 303-332) de volgende tien kenmerken heeft. De handeling is illegaal. De wetsovertreder beroept zich op zijn geweten. Er is een betekenissamenhang tussen het bekritiseerde object en de gekozen handelwijze. De handeling van de burgerlijke ongehoorzaamheid wordt weloverwogen gepleegd. De overtreding gebeurt in het openbaar, De ongehoorzame burger werkt vrijwilligmee aan arrestatie en vervolging. De overtreder aanvaardt het risico van een straf. Men heeft tevoren legale middelen uitgeput of althans gebruikt. De handeling is geweldloos. De rechten van anderen worden zoveel mogelijk geëerbiedigd. Van der Burg (1986, p. 27) omschrijft burgerlijke ongehoorzaamheid bondiger als "de bewuste niet-nakoming van juridische verplichtingen, die volgens de handelende persoon moreel gerechtvaardigd is, terwijl deze de legitimiteit van de rechtsorde niet volledig ontkent'' (vgi. ook Manenschijn, 1984). Het politieke protest dat in burgerlijke ongehoorzaamheid tot uiting komt, richt zich veelal op een bepaald overheidsbeleid of op de afwezigheid van een bepaald beleid. Ais dat het geval is, kan men burgerlijke ongehoorzaamheid als een specifieke vorm van het niet accepteren van beleid beschouwen. 2.4.2 Legitimiteit volgens Fnedrich, Luhmann en Habemas Het begrip legitimiteit heeft geleidelijk een verruiming van betekenis ondergaan. Van Dale omschrijft legitimiteit nog in de oude betekenissen van wettigheid en overeenstemming met het geschreven recht. Dan valt legitimiteit samen met legaliteit (vgl. Bergamin/Van der Tang, 1975). Men kan echter ook onderscheid tussen beide maken en dan bijvoorbeeld spreken van "legitimiteit door legaliteit" (Hoekema, 1991). Het verdient de voorkeur de twee begrippen van elkaar te onderscheiden. In de politicologie en de bestuurskunde heeft legitimiteit geleidelijk de betekenis gekregen van de overtuiging dat de politieke macht van een bepaalde persoon of groep, of meer in het algemeen de bestaande politieke machtsverdeling, voor de burgers aanvaardbaar en gerechtvaardigd is. Van politieke legitimiteit worden dan diverse dimensies onderscheiden (Weatherford, 1992). Het begrip legitimiteit wordt thans ook gebruikt om de aanvaardbaarheid van een overheidsbeleid voor de burgers in het algemeen en de doelgroep in het bijzonder aan te duiden (vgl. Lipset, 1960, p. 77; Easton, 1965, p. 278: Stillman, 1974, p. 42; Scholten, 1975, p. 18; Van Braam, 1986, pp. 19,20,190,250; Potman/Wolters, 1992, pp. 130132). De term legitimiteit is in zwang gekomen in verband met de grote politieke tegenstellingen voorafgaande aan en volgende op de Franse Revolutie van 1789. Rousseau startte het debat in 1762 met de klassiek

17

geworden openingszinnen van zijn Le contrat social: "L'homme est né libre, et partout i1 est dans les fers...Qu'est-ce qui peut le rendre légitime ? Je crois pouvoir résoudre cette question". Daarna ontwikkelde Rousseau zijn idee van de democratische legitimiteit, gegrond op de veronderstellingvan een vrijwillig aangegaan maatschappelijk verdrag ("contrat social"). Dit verdrag zou de aanvaarding van algemene regels en wetten meebrengen, idealiter door de algemene wil, maar feitelijk door de stemming bij meerderheid (Friedrich, 1963, pp. 234, 235; Merquior, 1980, pp. 17-86). De idee van de politieke democratie kan thans als de dominante legitimiteitsidee in de ontwikkelde westerse samenlevingen van de twintigste eeuw worden beschouwd (Westle, 1989, pp. 22-25). Legìtìmiteìt volgens Fnedrich Evenals bij het gezag trekt ook bij de legitimiteit de vraag naar haar verklaring en dus naar de bronnen waarop zij berust sterk de aandacht. Op de indeling van bronnen baseert men veelal een indeling van typen van legitimiteit. Sommige daarvan zijn verwant met de indeling die Weber heeft gegeven van de bronnen van de gezagstypen, andere wijken ervan af. Zo noemt Friedrich (1963, pp. 232-236) als typen van legitimiteit 1. de religieuze legitimiteit, zoals die bijvoorbeeld is gegrond op de christelijke en de mohammedaanse opvattingen over de overheid; 2. de juridische of filosofische legitimiteit, die verwijst naar de verschillende opvattingen over regeringsvormen; 3. de traditionele legitimiteit die zich op de gewoonte baseert; 4, de procedurele legitimiteit die berust op opvattingen over verkiezingen, in het bijzonder de democratische legitimiteit van het stemmen bij meerderheid; en tenslotte 5. de pragmatische legitimiteit, die gericht kan zijn op uiteenlopende prestaties, zoals succes in de oorlog, welvaart of orde en vrede. Legitimiteit kan volgens Friedrich slechts worden bereikt als er een overheersende opvatting is over wat een juiste grondslag voor de heerschappij vormt. A i s de samenleving daarover fundamenteel verdeeld is, is geen legitimiteit mogelijk. Het ontbreken van legitimiteit kan ook voortkomen uit anomie, dat wil zeggen het ontbreken van overheersende opvattingen over wat juist is, dus de afwezigheid van waarden en normen. Een legitieme heerschappij is volgens Friedrich onder dezelfde omstandigheden meer effectief dan een niet-legitieme heerschappij. De reden daarvan is dat legitimiteit bevorderlijk is voor overeenstemming (consensus) en dat overeenstemming het regeren vergemakkelijkt. Het feit dat een legitieme heerschappij meer dan een niet-legitiememaatschappij kans 18

heeft ook effectief te zijn, draagt er toe bij dat regeerders er naar streven om legitiem te blijven of te worden. Zij kunnen dit op twee manieren doen: door hun gedrag aan de heersende opvattingen aan te passen en door de heersende opvattingen via indoctrinatie te veranderen. Een legitieme heerschappij bevordert volgens Friedrich niet alleen de effectiviteit, maar ook de politieke "obligation", dat wil zeggen de overtuiging van de geregeerden dat zij de regeerders behoren te gehoorzamen en zich dus in overeenstemming met de regels van de regeerders behoren te gedragen (Friedrich, 1963, pp. 237-241). Van de vele andere recente benaderingen van de legitimiteit schetsen wij hier na de politicologische benadering van Friedrich kort twee andere invloedrijke benaderingen, namelijk de sociologisch-juridischevisie van Luhmann en de communicatief-economischevisie van Habermas. Legitimiteit volgens Luhmann In zijn "Legitimation durch Verfahren" (1969) zoekt Luhmann naar feitelijke processen die een verklaring kunnen opleveren voor "das erstaunliche Phänomen eines durchgängigen Akzeptierens staatlicher Entscheidungen". Hij meent dat men legitimiteit kan opvatten als "eine generalisierte Bereitschaft, inhaltlich noch unbestimmte Entscheidungen innerhalb gewisser Toleranzgrenzen hinzunehmen". De auteur neemt kritisch afstand van de gedachte dat de legitimiteit kan worden opgevat als de overtuigingvan de geldigheid van het recht, van de verbindendheid van bepaalde normen of van de waarde van principes die als rechtvaardiging voor politieke structuren en overheidsbeleid dienen. Daarvoor lopen volgens hem in een complexe en snel veranderend samenleving de opvattingen te sterk uiteen. Overeenstemmingis in de ogen van Luhmann dan ook evenmin als dwang toereikend om het accepteren van overheidsbeslissingen te verklaren. De legitimiteit ontstaat volgens Luhmann door "Verfahren" (een handelwijze of procedure), dat wil zeggen door de legitimerende werking van bepaalde besluitvormingsprocedures. Bindende beslissingen van de overheid kunnen in de rechtsstaat alleen na het doorlopen van bepaalde procedures worden genomen. Door deze procedures, zoals verkiezingen, wetgeving, rechtspraak en bestuurlijke procedures, worden ook beslissingen die inhoudelijk gezien moeilijk geaccepteerd zouden kunnen worden toch legitiem. Procedures dragen er volgens Luhmann namelijk toe bij dat de burgers bereid zijn beslissingen van de overheid onafhankelijk van hun inhoud en motivering als bindend -hetgeen iets anders is dan juist- te aanvaarden, Punten van kritiek op deze benadering van Luhmann zijn dat zij zich op de legale vorm van legitimiteit concentreert, de verklaring van de legiti19

miteit eenzijdig in formele procedures zoekt en niet wezenlijk in de inhoud, processen en effecten van overheidsbeleid als verklaring van legitimiteit is geïnteresseerd (Luhmann, 1969, pp. 27-37; vgl. Van der Eijden, 1980 en 1985 en voor een kritiek Heidorn, 1982, pp. 72-119). Legitimiteit volgens Habermas Een andere koers kiest Habermas, onder meer in zijn Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus (1973). Dat blijkt al uit zijn definitie: "Legitimität bedeutet, dass der mit einer politischen Ordnung verbundene Anspruch, als richtig und gerecht anerkannt zu werden, gute Argumente für sich hat; eine legitime Ordnung verdient Anerkennung. Legitimität bedeutet die Anerkennungswiirdigkeiteiner politischen Ordnung". Waarden, normen en argumentatie nemen volgens Habermas bij legitimiteit een centrale plaats in. De stabiliteit van het gezag hangt af van de wijze waarop men een oplossing vindt voor het probleem om het maatschappelijke produkt ongelijk en toch legitiem te verdelen. Sociale ongelijkheid vereist een legitimatie. De wezenlijke oorzaak van een tekort aan legitimiteit ligt naar het inzicht van Habermas in de klassenstructuur van de samenleving. Legitimaties dienen om de klassenstructuren en de ongelijke verdelingen van sociale lasten en privileges te rechtvaardigen en daarmee voor de benadeelde maatschappelijke groepen acceptabel te maken. De gronden waarop een geloof in de legitimiteit berust, impliceren een rationele aanspraak op gelding, een argumentatie, die kan worden getoetst en bekritiseerd. Legitimiteit heeft dus met waarheid te maken. Het sociale medium voor de toetsing van het waarheidsgehalte van de legitimiteit is volgens Habermas de discussie (Diskurs), die van theoretisch-empirische of van praktische aard kan zijn, maar zonder dwang moet verlopen. Die discussie moet zo lang worden voortgezet tot overeenstemming tussen vrije en gelijke mensen is bereikt. Legitimiteit berust dus op een democratisch proces van communicatie. In dit licht bezien, signaleert Habermas in het laatkapitalistische systeem een legitimiteitscrisis. Tegen deze analyse van Habermas kan worden ingebracht dat zij betrekkelijk weinig aandacht toont voor andere dan de klasse- en communicatie-aspectenvan de inhoud, processen en effecten van overheidsbeleid als verklaring van de legitimiteit (Habermas, 1973 vooral pp. 96-105; voor een kritiek Heidorn, 1982, pp. 120-211; zie ook Hoekerna, 1991, pp. 50-85). Voor andere theoretische en filosofische uiteenzettingen over legitimiteit en verwante begrippen wordt hier verwezen naar de publikaties van bijvoorbeeld Rogowski (1974), Wolfe (1977), Merquior (1980), Connolly (1984), Gusy (1987), Brugmans/Elders (1987) en Harris (1990).

20

Conclusie over legìtìmìteìt Deze korte notitie over legitimiteit overziende, kunnen wij constateren dat het begrip legitimiteit te onderscheidenvan legaliteit - aanvankelijk meer de macht betrof en later ook het beleid. De indeling in typen van legitimiteit, gegrond op respectievelijk godsdienstige opvattingen, de regeringsvorm, de traditie, procedures en prestaties, kan met enige aanpassing waarschijnlijk ook in typen van acceptatie van beleid worden vertaald. Ook het inzicht dat de legitimiteit afhankelijk is van waarden en normen en van de overeenstemming daarover lijkt op de acceptatie van beleid te kunnenworden toegepast. Van belang is ook het inzicht dat de legitimiteit bijdraagt tot de effectiviteit van het beleid. Tenslotte lijken ook de besluitvormingsprocedures (Luhmann) en de sociale ongelijkheid en publieke argumentatie (Habermas) van betekenis te zijn voor zowel de acceptatie van overheidsbeleid als voor de politieke legitimiteit.

-

2.4.3 Steun volgens Easton Een van de begrippen die met acceptatie van beleid verwant zijn, is steun. De steun wordt door de politicoloog Easton als volgt omschreven: "We can say that A supports B either when A acts on behalf of B or when he orients himself favorable toward B. B may be a person or group; it may be a goal, idea or institution" (Easton, 1965-4 p. 159). Het is duidelijk dat deze omschrijvingvan steun nauw verwant is met onze omschrijving van acceptatie: het gaat om positieve opvattingen, houdingen of gedragingen ten aanzien van een object, in ons geval een beleid. Easton plaatst het begrip steun in het kader van zijn analyse van het functioneren van een politiek stelsel (het politieke systeem) als geheel. De inputs van het politieke systeem bestaan volgens Easton (1965 A en B) uit eisen en steun. De eisen komen voort uit behoeften die in het grensgebied van het politieke systeem en zijn omgeving in eisen worden omgezet. Deze eisen kunnen maar dit gebeurt niet altijd binnen het politieke systeem worden vertaald in een gezaghebbende toedeling van waarden, dat wil zeggen in overheidsbeleid. Steun kan zich volgens Easton richten op: 1. de politieke gemeenschap, dat wil zeggen de gezamenlijke leden en de betrekkingen tussen hen; 2. het regime, dat wil zeggen de geldende politieke spelregels en 3. de gezagsdragers. Men kan hieraan toevoegen dat de steun zich ook op het overheidsbeleid (de output van het politieke systeem) kan richten. Steun kan volgens Easton verder openlijk of verborgen zijn. Openlijke steun is steun in de vorm van gedragingen, zoals het betalen van belastingen en het vervullen van de dienstplicht. Verborgen steun is steun

-

-

21

in de vorm van houdingen of gevoelens, zoals bijvoorbeeld gevoelens van verbondenheid met een politieke partij en een vaderland. Bovendien kan steun specifiek of diffuus zijn. Specifieke steun is een tegenprestatie voor een bepaalde waardentoedeling. Een voorbeeld van zo’n specifieke steun is het stemmen op een bepaalde politicus wegens het beleid dat deze in een bepaalde kwestie heeft gevoerd. Verder onderscheidt Easton positieve en negatieve steun. De negatieve steun is oppositie en verzet in de ruimste zin van het woord, zoals bijvoorbeeld belastingontduiking en dienstweigering. Het politieke systeem komt volgens Easton onder spanning te staan wanneer twee essentiële verschijnselen beneden de vereiste maat blijven. Deze essentiële verschijnselen zijn de toedeling van waarden (door de gezagsdragers) en het als bindend aanvaarden van deze toedeling (door de leden van het systeem, dus de burgers). Indien de gezagsdragers in het geheel niet meer in staat zijn beslissingen te nemen of indien hun beslissingen niet meer als gezaghebbend worden aanvaard, kan het politieke systeem niet meer voortbestaan. Spanningen in het politieke systeem kunnen op uiteenlopende wijzen ontstaan: door een sterke toeneming van het aantal eisen, door de aard van de eisen en door vermindering van steun. De vermindering van de steun is meestal grotendeels te verklaren uit het falen van de output van het politieke systeem, dat wil zeggen het overheidsbeleid. Een ineenstorting van het politieke systeem zal overigens betrekkelijk weinig voorkomen, doordat het systeem zich meestal wel aan de spanning zal aanpassen door de eisen te beperken, de steun te bevorderen en de output te vergroten. (Voor een kritische analyse van Easton’s opvattingen over politieke steun zie men Westle, 1989). Vergelijken wij Easton’s benadering van steun met onze benadering van acceptatie van beleid (paragraaf 2.2 en 2.3) dan vallen enkele overeenkomsten en verschillen op. Een eerste punt van overeenkomst betreft de definitie van steun, die sterk verwant is aan onze definitie van acceptatie. Een tweede punt van overeenkomst betreft het onderscheid tussen openlijke steun (gedrag) en verborgen steun (houding en gevoelens), dat grotendeels samenvalt met ons onderscheid tussen acceptatie in de vorm van respectievelijk gedragingen, opvattingen en houdingen. Een eerste punt van verschil is dat Easton van positieve en negatieve steun spreekt, terwijl wij het begrip acceptatie beperken tot positieve en neutrale opvattingen, houdingen en gedragingen. Een tweede punt van verschil betreft de objecten waarop de steun en de acceptatie zich kunnen richten. Wij beschouwen in dit onderzoek het overheidsbeleid als object van acceptatie. Easton beschouwt vooral de politieke gemeenschap, het politieke regime en de politieke gedragsdragers als objecten van steun.

22

2.5 Naar een verklaring van (non-)acceptatievan overheidsbeleid

In de voorafgaande paragrafen zijn in het kort reeds enkele factoren aan de orde gekomen waaruit het al dan niet accepteren van beleid en verwante verschijnselen kunnen worden verklaard. Hier zullen wij wat meer systematisch, maar nog kort, ons analytisch schema of model van factoren ter verklaring van acceptatie van overheidsbeleid schetsen. Dit summiere model zal in de volgende hoofdstukken aan de hand van de literatuur nader worden uitgewerkt. In die hoofdstukken zullen de meeste paragrafen met een of meer hypothesen over verklarende factoren van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid eindigen. Onze benadering is bestuurskundig-politicologisch en meer in het bijzonder beleidswetenschappelijk. Dit brengt mee dat wij de verklaring van acceptatie van overheidsbeleid niet in de eerste plaats zoeken in bijvoorbeeld de persoonlijkheid van de burgers, in het rechtssysteem of het economische stelsel, maar in bestuurlijke en politieke verschijnselen. Een samenvatting van ons verklaringsmodel is te vinden in schema 3, dat hierna zal worden toegelicht. Model ter verklaring van acceptatie van overheidsbeleid

Schema 3:

c

Kenmerken van beleidsveld " beleidsinhoud (incl. beleidsinstrumenten) " " beleidsproces Acceptatie van beleidsinhou 'I beleidsorganisatie A " beleidseffecten

A

.

'I

'I

i

)

Opvattingen van burgers over kenmerken van beleidsveld etc.

Ii

23

veld, de beleidsinhoud, het beleidsproces en de beleidsorganisatie tot en met de beleidseffecten. Bij elk van de genoemde complexen (het beleidsveld, de beleidsinhoud, het beleidsproces, de beleidsorganisatie en de beleidseffecten) kan men de meer concrete factoren ter verklaring van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid analyseren op het niveau van de samenleving als geheel (het macro-niveau), het niveau van een organisatie of een andere groepering (meso-niveau) en het niveau van het individu en de kleine groep (micro-niveau). Onze benadering beweegt zich overwegend op het niveau van de samenleving als geheel. De opvattingen (de "beleidstheorieën")van de burgers over de kenmerken van de beleidsinhoud, van het beleidsveld, van het beleidsproces etcetera ondergaan uiteraard de invloed van die kenmerken van het beleid, het veld, etcetera. Deze opvattingen van de burgers zijn op hun beurt van invloed op hun acceptatie van het overheidsbeleid. De meningen van de burgers ondergaan de invloed van drie factoren die voor de verklaring van allerlei politiek-bestuurlijke opvattingen, houdingen en gedragingen van groot belang blijken te zijn: de politiekbestuurlijke doeleinden, de politiek-bestuurlijkeinformatie en de politiekbestuurlijke macht van de burgers. (Zie bijv. Hoogerwerf, 1983 en 1984-B; Bressers, 1983; Maarse, 1983; Honigh, 1985; Arentsen, 1991, Klok, 1991). Op deze drie factoren zullen wij bij diverse onderwerpen zijdelings terugkomen, maar zij nemen in de analyse geen centrale plaats in. Relatie van het verklaringsmodel met de literatuur Ons verklaringsmodel sluit in de eerste plaats aan bij begrippen die in de politicologie en de bestuurskunde en meer in het bijzonder in de beleidswetenschap een centrale plaats innemen (vgl. Hoogerwerf, 1989). In de tweede plaats bouwt ons model meer indirect ook voort op de in paragraaf 2.4 behandelde literatuur over de gronden van gezag, legitimiteit en steun. In wat andere termen wordt in deze literatuur de verklaring van gezag, legitimiteit en steun mede gezocht in bepaalde kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud, de beleidsorganisatie en de beleidseffecten. Zo verwijzen de sociale ongelijkheid waarover Habermas spreekt en de politieke gemeenschap waarover Easton schrijft naar bepaalde aspecten van wat wij het beleidsveld noemen. De traditionele, de charismatische en de professionele gezagslegimitatie(Weber en anderen) en de procedurele legitimiteit (Friedrich en Luhmann) betreffen bepaalde aspecten van het beleidsproces. De legale gezagslegitimatie (Weber) en de juridische legitimiteit (Friedrich) betreffen onder meer de beleidsorganisatie. De functionele gezagslegitimatie, de pragmatische legitimiteit (Friedrich) en het falen van de output van het politieke systeem (Easton) betreffen de beleidseffecten. 24

I

I

I

i I

I I

I

I

Ons verklaringsmodel bouwt in de derde plaats voort op de nog weinig systematische literatuur over de factoren waaruit acceptatie en het daarmee verwante verschijnsel van "compliance" (naleving) ten aanzien van overheidsbeleid kunnen worden verklaard. Zo zegt Simons (1948) reeds dat de werkelijkheid van de verhouding tussen bestuur en bestuurden in normale samenlevingenwordt gekenmerkt door het accepteren, het aanvaarden van het bestuur en zijn bevoegdheden door de bestuurden, meer dan door dwang en bedreiging met dwang. Ais eerste eis, die het redelijk denken stelt voor de aanvaardbaarheid van het bestuur, noemt hij dat het bestuur rechtvaardig is. Een tweede eis is dat het bestuur technisch goed is, dat wil zeggen doelmatig, geschikt om zijn doel te bereiken zonder onnodig gebruik van energie, kortom: gematigd. Naast deze voorwaarden noemt Simons als factoren die de aanvaarding van bestuur beïnvloeden ook nog de traditie en de aesthetiek in het bestuur. Tot de aesthetiek rekent hij onder meer de welsprekendheid van bestuurders. Anderson (1975, pp. 120-130) noemt als oorzaken van "compliance" (naleving) ten aanzien van overheidsbeleid onder meer respect voor het gezag, geloof in de noodzaak van overheidsdiensten, geloof in de grondwettigheid van overheidsbeslissingen,eigenbelang, vrees voor straf, de vrees gestigmatiseerd te worden als wetsovertreder, en de bestaansduur van een beleid. AISoorzaken van "noncompliance"noemt hij onder meer een conflict tussen de wet en heersende waarden, de opvatting dat sommige wetten minder bindend zijn dan sommige andere wetten, het verwerven van afwijkende normen en waarden door het lidmaatschap van groeperingen die het niet nauw met de wet nemen, de wens om financiële voordelen te behalen, maar ook de dubbelzinnigheid van de wet of de onduidelijkheid en innerlijke tegenstrijdigheid van het beleid. Stover en Brown (1975) zoeken de verklaring van "compliance and noncompliance with law" (het al dan niet naleven van de wet) enerzijds in de fysieke capaciteit voor het voorgeschreven gedrag en anderzijds in de verwachte positieve waarde van het voorgeschreven of verboden gedrag. Coombs (1980) vermeldt als oorzaken van "noncompliancewith a policy" achtereenvolgens leemten of dubbelzinnigheden in de communicatie; onvoldoendehulpbronnen; bezwaren tegen de doeleinden of veronderstellingen van het beleid; afkeer van de vereiste actie; twijfels aan het gezag waarop het beleid berust. Ai naar gelang van de oorzaak zal de remedie volgens hem kunnen bestaan uit: verbeterde communicatie; het verschaffen van training of hulpbronnen; het aantonen van de effectiviteit van het beleid; positieve of negatieve prikkels; een beroep op autoriteit. Politiek-bestuurlijke topfunctionarissen in Nederland noemen als oorzaken van het feit dat de steun vanuit de samenleving voor het overheidsbeleid onvoldoende is vooral bepaalde aspecten van de inhoud 25

van het beleid, de kritische houding van de burgers, het ontbreken van overeenstemmingtussen de betrokkenen, een ontoereikende beleidsvoorbereiding en onvoldoendevoorlichting (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 116-124). Potman (1989, pp. 48-62) verklaart de acceptatie van beleid door actoren met name uit: 1. de overeenstemming tussen de actoren en het beleid over de probleempercepties; 2. de overeenstemming tussen de opvattingen van de actoren en het beleid over de te nemen maatregelen en 3. de perceptie van de actoren dat de kosten en baten van het beleid een positief saldo zullen opleveren. Deze drie percepties worden volgens Potman op hun beurt beïnvloed door diverse achtergrondfactoren, namelijk deskundigheid, ervaringen, interne posities, beleidsconflicten, afhankelijkheid en publieke en politieke druk (vgl. ook Potman/Wolters, 1992, pp. 132-135). Nelissen C.S. (1988, pp. 50-56) noemen als mogelijke barrières voor de verinnerlijking van milieuwaarden: 1. invloed van de sociale omgeving (de socialisatie- en de sanctioneringsbarrière); 2. het nastreven van eigen voordeel (de kosten-baten barrière en de eigen-voordeel barribre); 3. het ontbreken van mogelijkheden (de externe factoren-barrière); 4. de invloed van een beperkt milieusbesef (de selectieve perceptie barrière en de selectieve participatie barrière); 5. persoonlijkheidskenmerken (onvoldoende verantwoordelijkheidsgevoel, machteloosheidsgevoel en de overschattingsbarrière). Wolsink (1990, pp. 85-88 en 168-172) verklaart de gedragscomponent van maatschappelijke acceptatie van windenergie vooral uit attitudes en daarnaast ook uit "sociaal dilemma overwegingen" en een perceptie van de persoonlijke effectiviteit. In dit beknopte overzicht van enkele benaderingen valt op dat zij veelal weinig systematisch zijn en weinig aandacht besteden aan de inhoud, processen en effecten van overheidsbeleid als factoren ter verklaring van acceptatie van het beleid door de burgers. Wij zullen trachten juist aan deze factoren systematisch aandacht te schenken, onder meer door in de volgende hoofdstukken een aantal hypothesen over factoren ter verklaring van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid te formuleren.

26

2.6 Samenvatting

Acceptatie of aanvaarding van een beleid is in dit hoofdstuk omschreven als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging van een direct of indirect bij het beleid betrokken persoon of groepering ten aanzien van de inhoud van dat beleid. Daarna zijn verscheidene vormen van acceptatie van beleid onderscheiden, waaronder externe (maatschappelijke) naast interne acceptatie. Deze studie houdt zich bezig met de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. In dit hoofdstuk is ook aandacht geschonken aan begrippen die met acceptatie van beleid verwant zijn, doordat zij zich met een bepaalde vorm van aanvaarding bezig houden, zij het niet altijd aanvaarding van beleid. Aan de 'orde kwamen achtereenvolgens "compliance", gezag, burgerlijke ongehoorzaamheid, legitimiteit en steun. Ook is een eigen model van factoren ter verklaring van maatschappelijke acceptatie van (overheids-)beleid geschetst. De verklaring wordt in de eerste plaats gezocht in kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud (inclusief de beleidsinstrumenten),het beleidsproces, de beleidsorganisatie en de beleidseffecten. In de tweede plaats wordt de verklaring van de maatschappelijke acceptatie van (overheids-)beleid ook gezocht in opvattingen van de burgers over deze kenmerken. In de volgende hoofdstukken zal op deze verklarende factoren en diverse meer specifieke aspecten daarvan uitvoeriger worden ingegaan.

27

3 Het beleidsveld en de beleidsacceptatie 3.1 Inleiding

,

In het laatste deel van het vorige hoofdstuk hebben wij de hoofdlijnen van ons model ter verklaring van maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid geschetst. In dit hoofdstuk maken wij een begin met een meer gedetailleerd overzicht van pogingen om het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers te verklaren. Centraal staat in dit hoofdstuk de verklaring van maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid uit enkele fundamentele kenmerken van het beleidsveld. Onder het beleidsveld verstaan wij het deel van de samenleving waarop een overheidsbeleid zich richt, zoals bijvoorbeeld het onderwijs, het milieu of verkeer en vervoer. Ter inleiding komt de steun van burgers voor het overheidsbeleid aan de orde (paragraaf 2). Omdat het niet wel doenlijk was het te verklaren verschijnsel, de acceptatie van beleid, voor alle beleidssectoren te behandelen, beperkt deze inleidende paragraaf zich tot meer algemene gegevens over het verwante verschijnsel van de steun voor overheidsbeleid. De kenmerken van het beleidsveld waaruit de maatschappelijkeacceptatie van overheidsbeleid deels kan worden verklaard, worden hierna bezien vanuit vier fundamentele invalshoeken. Het (niet) accepteren van overheidsbeleid kan in de eerste plaats worden verklaard uit de afstand tussen burgers en overheid. Het gaat daarbij vooral om verschillen in opvattingen en informatie tussen burgers en overheid waardoor de communicatie, de samenwerking en ook de beleidsacceptatie kunnen verminderen (paragraaf 3). Een tweede factor die op beleidsacceptatie van invloed is, bestaat uit de problemen in het beleidsveld. Van belang is daarbij vooral de vraag of de maatschappelijke problemen zoals de overheid die ziet dezelfde zijn als de problemen zoals de burgers die zien (paragraaf 4). Een derde factor waaruit het al dan niet accepteren van overheidsbeleid kan worden verklaard, bestaat uit de maatschappelijke processen in het beleidsveld. Als de overheid haar beleid op goede informatie over de sociale processen in het beleidsveld baseert, vergroot zij de kans op acceptatie van het beleid door de burgers (paragraaf 5). Tot slot van dit hoofdstuk bezien wij de pogingen van de overheid en anderen om het gedrag van mensen te beïnvloeden (de sociale controle). De acceptatie van overheidsbeleid is ook van deze formele en informele sociale controle 29

afhankelijk (paragraaf 6). Elk van deze paragrafen eindigt met een of meer hypothesen waarin de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid wordt verklaard uit kenmerken van het beleidsveld. Deze hypothesen zij afgeleid uit de behandelde literatuur en het gekozen analytische kader, dat in de hoofdstukken 1en 2 is geschetst. Het hoofdstuk eindigt met een samenvatting (paragraaf 7). 3 3 Steun voor het beleid, de gezagsdragers en het politieke stelsel Steun voor een beleid is, zoals wij in hoofdstuk 2 zagen, nauw verwant met de acceptatie van dit beleid. Eén van de manieren om de steun van burgers voor het overheidsbeleid te meten, is mensen te vragen in hoever zij het eens zijn met overheidsuitgaven op bepaalde gebieden. Vanaf 1970 is in opinie-onderzoek aan mensen gevraagd aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met overheidsuitgaven voor diverse voorzieningen. Wij vermelden hier bij deze voorzieningen steeds de som van het percentage voorstanders, dat wil zeggen van hen die "sterk mee eens" of "mee eens" antwoordden, in 1991 met daarachter tussen haakjes het overeenkomstige percentage van 1970. Het percentage voorstanders is voor het scheppen van voorzieningen voor kinderen die thuis geen huiswerk kunnen maken 53% (83%), meer studiebeurzen voor kinderen uit lagere milieus 79% (89%), meer goede en goedkope woningen bouwen 78% (93%), gratis onderwijs tot achttien jaar 72% (82%), bestrijding van de milieuverontreiniging 90% (96%), leerplicht tot achttien jaar invoeren 46% (47%), meer subsidies aan kunst 19% (41%) en meer goedkope crèches bouwen voor werkende moeders 52% (66%). Uit de hier niet vermelde cijfers over een reeks van jaren blijkt dat de percentages mensen die overheidsoptreden voorstaan in de eerste helft van de jaren zeventig op vrijwel alle zojuist genoemde gebieden sterk zijn afgenomen, maar zich daarna min of meer hebben gestabiliseerd, zij het op een lager niveau dan in het begin van de jaren zeventig. Het aantal voorstanders van een handhaving van de overheidsuitgaven als geheel is gestegen van 22 procent in 1967 tot 56 procent in 1985 en daarna gedaald tot 40 procent in 1991. Het aantal mensen dat gezien de economische situatie een daling van de sociale uitkeringen wenselijk achtte, nam af van dertig procent in 1980 tot zes procent in 1989 (SCP, 1990, pp. 314-317, 334, 335; SCP 1992, pp. 426, 427, 447, 448). Ook de tevredenheid over wat de regering in de afgelopen regeerperiode heeft gepresteerd, is in de tweede helft van de jaren zeventig en de jaren tachtig verminderd. Overigens blijkt toch zo'n driekwart van de 30

I

I

i

1

I I

I

I

I I

I

I

I

ondervraagden in de jaren zeventig en tachtig over het algemeen tevreden te zijn met het regeringsbeleid van dat moment. Al met al kan de conclusie zijn dat Nederlanders thans een wat meer beperkte rol voor de staat zien weggelegd dan aan het begin van de jaren zeventig (Van Deth, 1989, pp. 50-55). Maar er lijkt vooral vanaf de tweede helft van de jaren tachtig toch weer een wat grotere rol van de staat te worden verwacht dan in de voorafgaande tien jaar. Deze conclusie kan men ook zo formuleren dat de steun voor een breed en actief overheidsbeleid na de jaren zestig enigszins is verminderd. Maar hoe staat het met de steun voor het politieke stelsel ? Deze vraag is toegespitst op de mate van tevredenheid met "de manier waarop de democratie werkt". Het blijkt dan dat er in de jaren zeventig en tachtig flinke schommelingen optreden in de mate van tevredenheid over de werking van het democratische stelsel. Maar er zit geen duidelijk patroon in en zeker geen ontwikkeling die lijkt op de ontwikkeling van de steun voor overheidsbeleid. Overigens zegt het wel iets dat niet meer dan ruim de helft van de bevolking heel of tamelijk tevreden is met de werking van de politieke democratie (Van Deth, 1989, pp. 53-56; Winkels, 1990; voor lokale gegevens Denters, 1991, pp. 30-37). Uit een analyse van Europese gegevens blijkt dat Nederlanders in vergelijking met andere Westeuropese landen het minste vertrouwen hebben in politieke autoriteiten, terwijl hun identificatie met de instellingen van de politieke democratie alleen door de Denen wordt overtroffen. Ongenoegen over het regeringsbeleid richt zich blijkbaar meer tegen de zittende regeerders dan tegen het politieke systeem (Van Deth, 1989, pp. 55, 56). Dit is in overeenstemming met de theorie van Easton en anderen over politieke legitimiteit, die erop neerkomt dat de steun voor het politieke regime niet onmiddellijk wegvalt wanneer de effectiviteit van het overheidsbeleid tekort schiet. De legitimiteit van het politieke regime vormt als het ware een soort reservoir voor slechte tijden. Bij een blijvend falen van het regeringsbeleid kan de legitimiteit van het politieke regime echter geleidelijk wel aan erosie onderhevig worden (Easton, 1965 A en B; Daemen en Thomassen, 1984). In feite is die mogelijkheid van erosie van de legitimiteit van het politieke systeem in Nederland al enigszins aannemelijk gemaakt. Er is een samenhang van het oordeel over het regeringsbeleid met de steun voor het politieke stelsel. Die samenhang is bij de burgers in Nederland blijkens onderzoek weliswaar aanmerkelijk zwakker dan de samenhang van dat oordeel over het beleid met de steun voor de zittende regering, maar wel significant aanwezig (Daemen en Thomassen, 1989, pp. 240-242). De omvang van de steun voor zowel het regeringsbeleid als het poli31

tieke systeem heeft te maken met de innerlijk tegenstrijdige wijze waarop de representatieve democratie in de verzorgingsstaat functioneert. De (functionele) legitimiteit van de verzorgingsstaatberust grotendeels op het leveren van baten door te voorzien in allerlei behoeften van de burgers. Er heerst een democratische ideologie volgens welke de democratie zou inhouden, dat niet alleen iedereen er recht op zou hebben al zijn voorkeuren in te brengen in het politieke afwegingsproces, maar dat daarenboven iedereen er recht op zou hebben dat zijn voorkeuren ook zoveel mogelijk worden geëffectueerd (Daudt, 1976, p. 180). De economische groei, de toegenomen omvang van het overheidsbeleid en de gegroeide politieke participatie van belangengroepen hebben vooral in de jaren vijftig en zestig van deze eeuw bij de kiezers het besef van de noodzaak van beheersing van de overheidsuitgaven doen afnemen. Men ging van de overheid veel baten tegen weinig kosten verwachten. Politieke partijen ontwierpen onder invloed van het groepsegoïsme van belangengroepen steeds uitgebreider programma’s waarin eis op eis werd gestapeld. De eisen van de belangengroepen mondden uit in een pakket van beleidsmaatregelen. Maar hoewel dat pakket als geheel door een meerderheid in het parlement wordt gesteund, wordt ieder onderdeel van het beleid slechts door een minderheid van de kiezers gesteund. Het resultaat is dat iedere regeringsdaad op zichzelf ontevredenheid en protest oproept. Die ontevredenheid kan zich op den duur niet alleen op het beleid en de gezagsdragers, maar ook op het politieke systeem richten (Daudt, 1976). Overigens is het wellicht niet overbodig op te merken dat deze afname van de politieke steun niet het gevolg is van een verschuiving in de belangstelling van de bevolking van de publieke naar de private sector. Metingen van het belang dat mensen aan de politiek toekennen, van politieke interesse en politieke betrokkenheid laten in de jaren zeventig en tachtig geen afname zien. Het politieke zelfvertrouwen neemt zelfs toe (Van Deth, 1989, pp. 56, 57). De conclusie kan zijn dat het beleid van de rijksoverheid in Nederland over het geheel genomen op de tevredenheid en dus ook op de steun van ongeveer driekwart van de bevolking kan rekenen. De steun varieert echter per onderwerp en per periode. De steun voor overheidsoptreden heeft zich, na een daling in de eerste helft van de jaren zeventig, gestabiliseerd op een wat lager niveau dan voorheen. Zoals wij eerder hebben opgemerkt, is het begrip steun nauw verwant met het begrip acceptatie. Wat hier over de omvang van de steun werd geconcludeerd, kan dan ook tevens een algemene indicatie van de mate van acceptatie van het Nederlandse overheidsbeleid door de burgers zijn,

32

I

I I

1 I I I

I

I

I

l

I

I

I

3.3 Afstand tussen burgers en overheid

In deze paragraaf maken wij een begin met het verklaren van de (non)acceptatie van overheidsbeleid uit enkele fundamentele kenmerken van het beleidsveld. Het niet accepteren van overheidsbeleid door burgers en hun organisaties kan althans gedeeltelijk worden verklaard uit het feit dat tussen overheid en burgers een sociale afstand bestaat. Van een sociale afstand kan men spreken als tussen twee of meer personen of groeperingen die volgens hun normen op de een of andere wijze bij elkaar horen zodanige verschillen bestaan dat gevoelensvan verbondenheid, de communicatie en de samenwerking verminderen of verdwijnen. Overheid en burgers behoren in de democratische staatsopvatting bij elkaar. De democratie is een weg om de afstand tussen overheid en burgers zo klein mogelijk te maken. Toch bestaan er ook in een democratie nog allerlei verschillen tussen burgers en overheid. Het gaat dan niet alleen om het onderscheid in taken, bevoegdheden en machtspositie, maar ook om verschillen in taal, opvattingen en informatie. Wij beperken ons hier tot het punt van de informatie. Op dit punt zijn er tussen burgers en overheid aanzienlijke verschillen. Als het om informatie over de interne processen binnen het overheidsapparaat en zijn naaste omgeving gaat, hebben politici, ambtenaren en leiders van politiek actieve belangengroepen een duidelijke voorsprong op de gemiddelde burger. Het ontbreekt vele burgers aan voldoende bestuurlijke vaardigheid, ook wel bureaucratische competentie genoemd. De belangrijkste elementen van deze vaardigheid zijn dat burgers weten wat hun rechten en plichten zijn, weten hoe zij deze moeten verwezenlijken en het daarvoor vereiste gedragspatroon beheersen. Tot dat vereiste gedragspatroon behoort onder meer het op schrift stellen van eigen gegevens, het invullen van een formulier en het schrijven van een verzoekschrift. Uit allerlei onderzoek blijkt dat de bestuurlijke vaardigheden van veel burgers zeer beperkt zijn. Zo is bijvoorbeeld niet meer dan een derde van de aanvragers van een individuele huursubsidie in staat zelf het aanvraagformulier in te vullen (Daemen en Thomassen, 1989). Het zou echter onjuist zijn het zo voor te stellen dat de burger in elk opzicht minder goed geïnformeerd is dan de overheid. A i s het niet om de interne processen binnen het overheidsapparaat, maar om een bepaalde sector van de samenleving gaat, zijn vele belanghebbende burgers beter geïnformeerd dan vele politici en ambtenaren. De burgers hebben rechtstreeks met een bepaald maatschappelijk probleem te maken, terwijl de politici en ambtenaren er vaak ver van af staan. De afstand van politici en ambtenaren ten opzichte van de maatschappelijke problemen wordt vergroot naarmate zij meer eenzijdig op de 33

interne gang van zaken in het openbaar bestuur georiënteerd zijn. Zo merkte een topambtenaar op "dat meer dan de helft van alle inspanningen binnen de overheid gericht is op het eigen functioneren. Dat is teveel. De overheid moet een service-apparaat zijn, ten behoeve van burgers, met een minimum aan zorg voor het apparaat zelf' (Hoogerwerf, 19864, p. 105). Men duidt de eenzijdige gerichtheid op de interne gang van zaken in het openbaar bestuur ook aan als bestuurscentrisme en -autisme. Op basis van een onderzoek naar de voorstellingswerelden van beleidsambtenaren van het rijk werd geconcludeerd: "De beleidsfunctionarissen zijn inhoudelijk niet of nauwelijks gericht op het primaat van de verbinding met de samenleving. Er zijn maar weinig voorbeelden van een beleidsproces waarin op de een of andere manier ruimte is ingebouwd voor een oriëntatie op de problemen en mogelijkheden van groeperingen waarop het beleid zich richt" (Hartman en Tops, 1987). De afstand tussen burgers en overheid hangt samen met wat Burnham (1940) reeds meer dan een halve eeuw geleden aanduidde als de "manageria1 revolution", de machtsvorming der bewindvoerders. Binnen de organisatie verschuift de macht van de bepalers van het extern gerichte beleid naar de bepalers van het interne gerichte beleid, dus naar het beheer. Daarmee verschuift de aandacht van de primaire processen (bij de overheid de zorg voor de samenleving) naar de secundaire processen (financiën, personeel, organisatie en interne informatievoorziening). De wezenlijke taken van de organisatie krijgen minder aandacht en de bijkomstige taken meer. Een dergelijk proces doet zich niet alleen bij de overheid voor, maar ook in bedrijven, ziekenhuizen en universiteiten (Hoogerwerf, 1988, pp. 55-60). Aannemelijk lijkt dat de burger minder geneigd zal zijn een overheidsbeleid te accepteren naarmate de afstand tussen burgers en overheid groter is. Zo brengt deze paragraaf ons tot de volgende hypothese. Hypothese i:

Hoe kleiner de sociale afstand tussen bulgers en overheid is, dat wil zeggen hoe kleiner de verschillen in opvattingen en informatie tussen hen zijn, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.

3.4 Problemen in het beleidsveld

Een volgende invalshoek waaronder men het beleidsveld kan bezien, is die van de problemen in het beleidweid. De acceptatie van overheidsbeleid door de burgers heeft te maken met de problemen in het beleidsveld zoals de burgers die zien en met het erkennen van die problemen door de 34

overheid. Beleid is een bepaald soort antwoord op een probleem. Het is een poging een probleem op een bepaalde manier, namelijk door doelgericht handelen, op te lossen, te verminderen of te voorkomen. Een probleem is te omschrijven als een verschil (discrepantie) tussen een maatstaf (beginsel of norm) en een voorstelling van een bestaande of verwachte situatie. Om een probleem doeltreffend te kunnen aanpakken, moet men niet alleen een beeld van de situatie en van de maatstaf hebben, maar ook een beeld van de oorzaken van de problematisch geachte situatie. Burgers in de hedendaagse westerse staat en zeker ook in Nederland menen dat de overheid tot oplossing of vermindering van hun problemen behoort bij te dragen. Dit geldt in het bijzonder wanneer het gaat om problemen waarmee veel burgers te kampen hebben en die de burgers of hun particuliere organisaties zelf niet kunnen oplossen. Het antwoord van Nederlandse kiesgerechtigden op de vraag "Wat vindt u de belangrijkste problemen in ons land?" heeft in de loop van de naoorlogse periode opmerkelijke schommelingen vertoond. De problemen die het vaakst als eerste probleem werden genoemd, waren in 1989 respectievelijk het milieu (45%) en de werkloosheid (17%). Maar slechts drie jaar eerder lag deze verhouding nog andersom, met maar twee procent voor het milieu en 41% voor de werkloosheid. Allerlei andere problemen werden veel minder vaak als eerste probleem genoemd, het verkeer bijvoorbeeld in 1989 maar door één procent. Het is overigens, net als bij de kip en het ei, de vraag wat er eerder was: de probleemvoorstelling van de burgers, die van de politici of die van de belangen- en actiegroepen? (Aarts e.a., 1992, pp. 3-5). De verschuivingen in de probleempercepties kunnen in elk geval niet zonder meer uit veranderingen in de problematisch geachte situatie zelf worden verklaard. De veranderingen in de werkloosheidscijfers en in de milieusituatie tussen 1986 en 1989 zijn niet zodanig dat zij de vermelde omkering van de percentages kunnen verklaren. Van belang is voor de acceptatie van overheidsbeleid hoe het probleem zoals de burger dat ziet, zich verhoudt tot het probleem zoals de overheid dat ziet, De acceptatie van een overheidsbeleid door de burgers zal groter zijn naarmate de burgers van oordeel zijn dat de overheid hun problemen als zodanig erkent en op dezelfde wijze als zij beoordeelt. Vaak ontbreken die erkenning en die overeenkomst. Uit een onderzoek naar het belang van persoonlijke problemen voor de politieke houdingen van Nederlanders is gebleken dat slechts weinig van de problemen die de mensen noemden betrekking hadden op de maatschappij als geheel. Ongeveer een kwart van de genoemde problemen werd geformuleerd als een maatschappelijk probleem (bijvoorbeeld inflatie, het milieu). De overige werden geformuleerd als een persoonlijk

35

of gezinsprobleem (bijvoorbeeld geldgebrek,een ontoereikende opleiding). Over het belangrijkste probleem van de respondent werd gevraagd of men dit zelf moest aanpakken of dat er iemand bij zou moeten helpen. Bijna de helft van hen die een probleem genoemd hadden, meende zelf het probleem te moeten aanpakken en de meesten van hen dachten ook dat zij er wel iets aan konden doen. Eveneens bijna de helft van hen die een probleem genoemd hadden, zei hulp nodig te hebben. Nog niet de helft van hen die hulp nodig vonden, noemde daarbij de overheid of een andere instantie als hulpverlener (Heunks, 1986, pp. 174, 175). Er komt nog een complicatie bij. De personen en groeperingen die bij een bepaald maatschappelijk probleem zijn betrokken, hebben doorgaans verschillende maatstaven, verschillende situatiebeelden en dus ook verschillende formuleringen van een probleem (probleemdefinities of probleempercepties). Daardoor zal de probleemdefinitie die de overheid van een bepaald probleem heeft veelal verschillen van die van diverse groeperingen van burgers. Dit geldt temeer als de burger primair in de eigen persoonlijke problemen is geïnteresseerd, terwijl de overheid uiteraard primair aan collectieve problemen denkt. De zaak wordt nog gecompliceerd doordat de probleemdefinities van de betrokken groeperingen, zoals overheidsinstanties, politieke partijen en belangengroepen, niet alleen uiteenlopen, maar in de loop van de tijd ook veranderen (Joldersma, 1991). De verscheidenheid en de veranderlijkheid van probleemdefinities van de burgers kunnen ertoe bijdragen dat de burgers veelal het gevoel hebben dat de overheid zich in haar beleid niet voor hun specifieke problemen interesseert of daar een onjuist beeld van heeft. Naarmate dit het geval is, zal de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers meer beperkt zijn. Zo brengt deze paragraaf ons tot de volgende hypothese. Hypothese 2:

Hoe meer de burgers van mening zijn dat de overheid de persoonlijke en maatschappelijkeproblemen, zoals zij dien zien, aanpakt, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.

3.5 Processen in het beleidsveld

Een andere manier waarop men het beleidsveld kan bekijken, is vanuit het begrip proces. Om verwarring te voorkomen, is het nodig daarbij vanaf het begin onderscheid te maken tussen een beleidsproces en een veldproces. 36

Een beleidsproces is het dynamisch verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. Het beleidsproces bestaat uit een aantal deelprocessen, waartoe men kan rekenen de beleidsvoorbereiding, de beleidsbepaling, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie. Op het beleidsproces wordt in hoofdstuk 6 ingegaan. Hier beperken wij ons tot veldprocessen. Onder een veldproces verstaan wij het dynamisch geheel van handelingen en interacties in het beleidsveld, dat wil zeggen in het deel van de maatschappij waarop een beleid zich richt. Voorbeelden zijn het verkeer als veld van het verkeersbeleid, het onderwijs als veld van het onderwijsbeleid. Een veldproces is met andere woorden een maatschappelijkproces dat het object van een beleid vormt. Een proces kenmerkt zich door dynamiek of beweging, door wederzijdse beïnvloeding (wisselwerking of interactie) tussen factoren, door een verloop of opeenvolging van gebeurtenissen en door een min of meer vast patroon in dat verloop. In een sociaal proces is er niet alleen een wisselwerking tussen factoren, zoals bijvoorbeeld macht en informatie, maar ook een wisselwerking tussen actoren, dat wil zeggen tussen personen en organisaties. Op die wisselwerking wordt nader ingegaan in de volgende paragraaf, die over sociale controle handelt. Op dit moment interesseert ons in het veldproces vooral het gedrag van de actoren. Wat doen de actoren en wat laten zij na ? En hoe komen zij tot hun gedragskeuze? Deze vragen zijn voor ons onderwerp van belang, omdat een beleid, ook een overheidsbeleid, er veelal op gericht is een bepaald gedrag van een bepaalde categorie van actoren in het beleidsveld te beïnvloeden. Een voorbeeld is de poging tot beïnvloeding van het rijgedrag van weggebruikers via het overheidsbeleid ten aanzien van onder meer de maximumsnelheid en het gebruik van alcohol in het verkeer. Het belang van kennis van de veldprocessen wordt bijvoorbeeld in de kabinetsnota "Zicht op wetgeving" erkend met de woorden: "Dit betekent dat de overheid in haar wetgevende taak alleen dan maar de vereiste kwaliteit kan leveren, wanneer zij ook zicht heeft en houdt op de samenleving. Maatschappelijke processen mogen dus voor degenen die aan wetgeving werken geen gesloten boek zijn. Zij moeten weten hoe zij daarop al dan niet moeten en kunnen inspelen, hetzij door middel van wetgeving, hetzij door andere interventievormen zoals voorlichting of overheidsinvesteringen"(Zicht, 1991, p. 11). De personen en groeperingen (actoren) in het beleidsveld zijn niet alleen het object van overheidsbeleid, maar hebben veelal ook zelf een min of meer doordacht beleid. Ook zij streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Men spreekt dan ook terecht niet alleen van een overheidsbeleid, maar ook van het beleid van personen, bedrijven, ziekenhuizen,werkgevers- en werknemers37

organisaties en andere maatschappelijke groeperingen. Het beleid van actoren in het beleidsveld ondergaat net als dat van actoren in het beleidsproces de invloed van hun kenmerken. Tot die kenmerken van actoren behoren hun doeleinden, informatie, macht en hun onderlinge relaties. ûverheidsbeleid is veelal een poging om het beleid van actoren in het beleidsveld te beïnvloeden. Dat kan indirect onder meer via beïnvloeding van de doeleinden, informatie en macht van de actoren in het beleidsveld. Daarom kiest de overheid instrumenten zoals voorlichting, voorschriften en subsidies, die van invloed zijn op de kenmerken van de actoren, daardoor op hun beleid en daardoor ook op het veldproces, zoals het verkeer of het onderwijs (Hoogerwerf, 1989-A, pp. 25, 26). Beslissingsprocessen in het heleidmeld Men kan de relatie tussen veldprocessen en overheidsbeleid ook anders belichten, door de aandacht te concentreren op de beslissingsprocessenin het beleidsveld. De actoren in het beleidsveld worden geconfronteerd met verschillende gedragsalternatieven, dus keuzemogelijkheden. Zij kiezen voortdurend hun gedrag, dus zijn voortdurend bezig met besluitvorming. Zo kiezen bijvoorbeeld weggebruikers voor een bepaald vervoermiddel, een bepaalde route, een bepaalde snelheid en het al dan niet gebruiken van alcohol. Bij een poging tot verklaring van de gedragskeuze kan men uitgaan van het model van de subjectief rationele actor. Een subjectief rationele actor handelt rationeel in die zin dat hij zijn gedrag kiest door bewust of onbewust de voor- en nadelen van zijn gedragsalternatieven af te wegen. Zijn rationaliteit is echter begrensd en subjectief, doordat hij slechts die alternatieven en consequenties die hij kent in zijn afweging betrekt. De beslissingen van een subjectief-rationeleactor worden dus beïnvloed door de volgende factoren, die als kernomstandigheden in het veldproces kunnen worden beschouwd: 1. de aanwezige alternatieven; 2. de informatie van de actor over de aanwezige alternatieven; 3. de effecten en dus de voor-en nadelen van deze alternatieven; 4. de informatie van de actor over deze voor- en nadelen; 5. de gewichten die de actor aan deze voor- en nadelen toekent. Dit brengt mee dat de overheid en anderen in hun beleid kunnen trachten de beslissingen van een subjectief rationele actor in het beleidsveld op vijf manieren te beïnvloeden: a. door uitbreiding van het aantal alternatieven; b. door vermindering van hct aantal alternatieven; c. door verandering van de voor- en nadelen van alternatieven; d. door verandering van de gewichten die aan de voor- en nadelen van 38

de alternatieven worden toegekend; door nieuwe informatie over het bestaan en de voor- en nadelen van de alternatieven (Bressen en Klok, 1987, pp. 84, 85, 90, 91 en Klok, 1991). Aannemelijk lijkt dat de acceptatie van een (democratisch tot stand gekomen) overheidsbeleid door de burgers groter zal zijn naarmate het beleid meer gebaseerd is op informatie over de processen in het beleidsveld. Dit vereist niet alleen informatie over de maatschappelijke processen, zoals het verkeer en het onderwijs, maar ook informatie over de gedragsalternatieven, de keuzeprocessen en het beleid van de doelgroep in het beleidsveld. Deze informatie zal met name via de processen van beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie (zie hoofdstuk 6) vanuit het beleidsveld bij de overheid moeten binnenkomen en ook de beleidsbepalers moeten bereiken. Ais intermediairs voor het verzamelen en overdragen van deze informatie kunnen onder meer belangengroepen, adviesorganen, onderzoekers en de media optreden. Zo komende wij tot de volgende hypothese. e.

Hypothese 3:

Hoe meer informatie over de maatschappelijke processen in het beleidsveld bij de overheid aanwezig is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal

zen.

3.6 Sociale controle Als laatste invalshoek van waaruit het beleidsveld wordt bezien, komt hier de sociale controle aan de orde. Ook de sociale controle is van invloed op de acceptatie van overheidsbeleid. Bij sociale controle gaat het niet om de controle in de betekenis van toezicht, maar om controle (in het Engels: "control") in de betekenis van beheersing. Men spreekt dan ook wel van maatschappelijke of sociale beheersing. Het begrip "social control" is bekend geworden door de Amerikaanse socioloog Edward A. ROSS,die het begrip reeds in 1869 definieerde als de "ascendency over the aims and acts of the individual which is exercised on behalf of the group. It is a way that is not casual or incidental, but it is purposive, and at its inception conscious. It is kept upon partly by definite organs, formally constituted and supported by the wil1 of society, and partly by informal spontaneous agencies, that, consciously or unconsciously, serve the social interest and function under constant supervision from above..." (Gadourek, 1953, p. 1; vgl. Bogardus, 1955, pp. 403-411). 39

Zeer ruim en dan ook moeilijk operationeel te maken is de definitie van sociale controle als "het geheel van factoren, dat bepaalde evenwichtstoestanden in een sociaal systeem handhaaft of herstelt" (Van Doorn en Lammers, 1959, p. 214; vgl. ook Brasz, 1960, p. 6.). Een bezwaar tegen deze definitie is ook dat zij een eenzijdig behoudende inslag heeft door het gebruik van het woord "evenwicht". In het proefschrift van Cachet (1990, p. 27) wordt sociale controle, meer in de geest van de oorspronkelijke betekenis bij ROSS,gedefinieerd als "de manieren waarop mensen, direct of indirect, bewust of minder bewust, trachten elkaars gedrag te beïnvloeden; daarbij gebruik makend van sancties en zich baserend op waarden, normen en doeleinden die binnen hun groep of samenleving gedeeld worden". Bij deze definitie en de daarmee verbonden gedachtengang sluiten wij hier in verscheidene, maar niet in alle opzichten aan. De term sociale controle wordt hier gereserveerd voor die vormen van gedragsbeïnvloeding waaraan een min of meer duidelijke bedoeling van de beïnvloedende persoon of groepering ten grondslag ligt. De woorden "trachten" en "bewust of minder bewust" maken dit duidelijk. De bedoeling van sociale controle kan gericht zijn op handhaving van de bestaande situatie of "evenwichtstoestanden", maar evenzeer ook op verandering van de bestaande situatie. Als het middel dat mensen bij sociale controle gebruiken, worden in de definitie van Cachet slechts sancties genoemd. Daarbij kan men zowel aan positieve als aan negatieve sancties denken, dus aan straffen en beloningen in de ruimste zin van het woord. Het beperken van de omschrijving van sociale controle tot het gebruik van sancties zou echter betekenen dat bepaalde vormen van beïnvloeding, zoals voorlichting en andere vormen van argumentatie, buiten de sociale controle vallen. Dit lijkt ons echter minder juist, mede gezien het belang van argumentatie en communicatie voor de acceptatie van beleid (zie ook de theorie van Habermas, vermeld in de paragraaf over legitimiteit in hoofdstuk 2). Wij nemen uit de definitie van Cachet dus de woorden "gebruik makend van sancties en" niet over. De middelen die mensen bij sociale controle gebruiken, kunnen dan naast positieve of negatieve sancties ook andere middelen, zoals allerlei vormen van overreding, omvatten. Op deze wijze wordt in de definitie van sociale controle niet alleen een plaats ingeruimd voor machtsuitoefening, maar ook voor argumentatie (Pröpper, 1989-A). Een dergelijke visie sluit aan bij de brede betekenis de het begrip sociale controle in de literatuur veelal heeft gehad (Bogardus, 1955). Zij sluit ook aan bij het inzicht dat beleidsinstrumenten onder meer de vorm kunnen aannemen van informatie-overdracht (het communicatieve sturingsmodel),prikkels (het economische sturingsmodel)en voorschriften (het juridische sturingsmodel) (Van der Doelen, 1989, pp. 45-61 en Van

40

der Doelen en Klok, 1989). Formele en informele sociale controle De manieren waarop mensen elkaars gedrag trachten te beïnvloeden, kunnen sterk uiteenlopen. Tot de vormen van sociale controle behoren bijvoorbeeld niet alleen officiële beleidsinstrumenten zoals wetgeving en andere regelgeving, straffen, subsidies, heffingen, voorlichting en geweld, maar ook informele middelen zoals het uitspreken van waardering, het geven van een goed voorbeeld (ook door ministers en andere gezagsdragers), geruchtvorming, roddel, belachelijk maken, buiten de kring houden en doodzwijgen. Een belangrijke ontwikkeling op het terrein van de sociale controle is de overgang van meer informele en directe vormen naar meer formele en indirecte vormen. Bij informele sociale controle is er een rechtstreekse relatie tussen de gecontroleerde en de controlerende anderen. De controle voltrekt zich dan binnen een groepering, zoals bijvoorbeeld een gezin. Bij formele controle is er slechts een indirecte relatie tussen de gecontroleerde en de controlerende anderen. De controle uitoefenende anderen worden dan vertegenwoordigd door een derde partij. Die derde partij, dat wil zeggen een persoon of organisatie met uitdrukkelijk omschreven taken en bevoegdheden, zoals bijvoorbeeld de rechterlijke macht, reageert namens de controlerende groepering of de samenleving, Formele sociale controle is vaak geprofessionaliseerd: de uitvoerders worden voor hun activiteiten betaald en beschikken over speciale deskundigheid, bevoegdheden en middelen (Cachet, 1990, pp. 47-81). In de westerse samenlevingen heeft zich in de loop van de tijd een proces van formalisering van de sociale controle voltrokken, dat wil zeggen een zekere mate van verschuiving van informele naar formele gedragsbeïnvloeding.De informelesociale controle is weliswaar nog steeds zeer belangrijk, maar niettemin is bijvoorbeeld de politiezorg in de loop van de tijd geëvolueerd van een zorg van burgers onderling tot een geprofessionaliseerd apparaat. De verklaring daarvan ligt in het feit dat de omstandigheden voor informele sociale controle minder gunstig zijn geworden als gevolg van de dynamiek en de differentiatie van de samenleving. De traditionele bindingen en daarmee ook de vormen van informele controle door bijvoorbeeld het gezin, de familie, de buurt en het dorp zijn verzwakt. Inmiddels zijn echter ook de grenzen van de formele sociale controle en daarmee ook die van het overheidsbeleid als vorm van sociale controle - zichtbaar geworden. De formele sociale controle is voor haar functioneren mede afhankelijk van andere vormen van gedragsbeïnvloeding, dus van de informele controle. De school bijvoorbeeld kan de 41

functies van het gezin op het gebied van de opvoeding niet geheel overnemen. Evenmin kan de politie een volledige vervanging leveren van de sociale controle in de buurt en bet bedrijf. Voorzover informele controle aanwezig is en inhoudelijk aansluit bij de inhoud van de formele controle is het effect van de formele controle relatief hoog, concludeert Cachet mede op basis van onderzoek naar de sociale controle ten aanzien van verkeersdelicten (1990, pp. 47-81 en 297-317). Naarmate de formele sociale controle, dus met andere woorden een poging van de overheid om het gedrag van burgers te beïnvloeden, meer doeltreffend is, zal ook de acceptatie van het beleid door de burgers groter zijn. Terwijl de informele sociale controle door het gezin en andere sociale verbanden is verzwakt en de grenzen van de formele sociale controle door de staat zichtbaar zijn geworden, is de rol van de massamedia in de sociale controle vooral sinds de opkomst van de televisie sterk gegroeid. De media houden de mens echter niet één bepaald ideaalbeeld voor, maar presenteren een cacofonie van sterk uiteenlopende waarden en normen en een veranderlijke "publieke opinie" (vgl. Adriaansen/Zijderveld, 1982). Dit verklaart voor een deel het verschijnsel dat als "normvervaging" wordt aangeduid. Hoewel bepaalde essentiële gedragsnormen, zoals respect voor het mijn en dijn nog door velen worden onderschreven en gehandhaafd, is tegelijk de overschrijding van bepaalde wettelijke normen sterk toegenomen. Voorbeelden van die overschrijdingen zijn het zwart rijden, verkeersovertredingen,winkeldiefstallen, heling en belastingfraude (zie paragraaf 1.1). Bij dit alles is het goed te bedenken dat de samenleving niet alleen een sociale controle, gericht op conformisme, maar ook een kritisch nonconformisme van mondige en weerbare burgers kent (Daemen, 1983; Van Stokkom, 1992; Simonis, 1992). In de gekozen definitie van sociale controle is sprake van mensen die trachten elkaars gedrag te beïnvloeden en zich daarbij baseren op "waarden, normen en doeleinden die binnen hun groep of samenleving gedeeld worden". De cultuur omvat echter niet slechts "gedeelde",maar ook conflicterendewaarden, normen en doeleinden. De dominante waarden en vooral hun concretiseringen in normen, doeleinden en gedragingen ondergaan voortdurend de invloed van nieuwe of althans afwijkende opvattingen. De mens kan neen zeggen. Ook in de meest traditionele en conformistische Samenleving zijn kritische krachten werkzaam. Elke maatschappij kent haar verborgen en openlijke vormen van protest, haar spotters, avant-gardistische kunstenaars, originele denkers, ketters, minderheden, radicalen en progressieven. Er zijn steeds afwijkende opvattingen. Vaak vormen zij een bron van politieke en maatschappelijke vernieuwing (Zijderveld, 1987, pp. 147-166). Bij het denken over acceptatie van beleid moet men aan deze kritische, 42

non-conformistische en deviante krachten evenmin voorbijgaan als aan de meer conformistische vormen van sociale controle. Wie een scherp en afschrikwekkend beeld wil krijgen van wat een eenzijdige poging tot volledige sociale controle in de vorm van "constant supervision from above" (Ross, zie hierboven) betekent, doet goed nog eens het proefschrift te lezen van Gadourek (1953) over de politieke controle in het toen totalitair-communistisch geregeerde Tsjecho-Slowakije. Ook deze paragraaf besluiten wij met een hypothese. HvDothese 4:

Hoe meer informele sociale controle er in het beleulsveld is, hoe meer effectief de daarbij inhoudelijk aansluitende formele sociale controle (inclusief het overheidsbeleid) zal zijn en hoe groter daardoor ook de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.

3.7 Samenvatting

In dit hoofdstuk hebben wij ter inleiding eerst de literatuur over steun van Nederlandse burgers voor het overheidsbeleid bezien. Het blijkt dat het overheidsbeleid in Nederland over het geheel genomen op de steun van ongeveer driekwart van de bevolking kan rekenen. Deze steun varieert per onderwerp en per periode. Het grootste deel van het hoofdstuk was gewijd aan een poging de maatschappelijke (non-)acceptatie van overheidsbeleid te verklaren uit enkele fundamentele kenmerken van het beleidsveld, dat wil zeggen het deel van de samenleving waarop een overheidsbeleid zich richt. Deze kenmerken van het beleidsveld hebben betrekking op de sociale afstand tussen burgers en overheid, op de maatschappelijke problemen en processen in het beleidsveld, en op de sociale controle in het beleidsveld. De conclusies van de analyse in dit hoofdstuk kunnen worden samengevat in de volgende hypothesen, die gebaseerd zijn op de bestudeerde literatuur en op het gekozen analytisch kader. Hoe kleiner de sociale afstand tussen burgers en overheid is, dat wil zeggen hoe kleiner de verschillen in opvattingen en informatie tussen hen zijn, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn. Hoe meer de burgers van mening zijn dat de overheid de persoonlijke en maatschappelijke problemen, zoals zij die zien, aanpakt, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn. Hoe meer informatie over de maatschappelijke processen in het beleidsveld bij de overheid aanwezig is, hoe groter de kans op maat43

schappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn. Hoe meer informele sociale controle er in het beleidsveld is, hoe meer effectief de daarbij aansluitende formele sociale controle (inclusief het overheidsbeleid) zal zijn en hoe groter daardoor ook de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid zal zijn.

44

4 De beleidsinhoud en de beleids-

acceptatie 4.1 Inleiding

Het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers kan gedeeltelijk worden verklaard uit de inhoud van het beleid zelf. In dit hoofdstuk wordt daartoe een poging ondernomen. Een beleid is eerder omschreven als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Het woord "beleidsinhoud"wordt gebruikt om het beleid te onderscheiden van het beleidsproces en de beleidseffecten. Met de beleidsinhoud is het beleid zelf bedoeld, dus het samenstel van doeleinden, middelen en tijdskeuzen waaruit het beleid bestaat. Eerst bezien wij de relatie van de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid met diverse aspecten van de kwaliteit van het beleid. De vraag is dan of de burgers een beleid gemakkelijker zullen accepteren als de kwaliteit van dat beleid aan bepaalde maatstaven beantwoordt (paragraaf 2). Daarna bekijken wij de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid voor verschillende voorzieningen in diverse beleidssectoren. Aannemelijk is immers dat de acceptatie van beleid afhangt van de specifieke voorziening waarom het gaat en van de daaraan verbonden kosten (paragraaf 3). Vervolgens schetsen wij de relatie van de beieidsacceptatie met de beleidsdoeleinden. Van belang voor de maatschappelijke acceptatie van beleid is namelijk ook de vraag of de burgers het met die doeleinden eens zijn en welke baten en lasten die doeleinden voor hen meebrengen (paragraaf 4). Tenslotte behandelen wij de relatie van de acceptatie van beleid met de tijdskeuzen van het beleid. Het gaat daarbij om de vraag inhoeverre de acceptatie van beleid door de burgers afhangt van de mate waarin de tijdskeuzen van het beleid zijn afgestemd op de tijdsbeleving van de burgers (paragraaf 5). De beleidsinstrumenten, die eveneens tot de beleidsinhoud behoren, komen in dit hoofdstuk niet aan de orde; Zij ontvangen afzonderlijk aandacht in hoofdstuk 5. Het hoofdstuk eindigt met een samenvatting (paragraaf 6).

45

4.2 De kwaliteit van het beleid

Aannemelijk lijkt dat de acceptatie van overheiL.,beleid onder meer afhankelijk is van de inhoud en daarmee ook van de kwaliteit van het beleid. Zo noemt meer dan de helft van de politiek-bestuurlijke topfunctionarissen op rijksniveau onder meer de inhoud van het beleid als oorzaak van het feit dat de steun van uit de samenleving voor het overheidsbeleid onvoldoende is. Men denkt daarbij onder meer aan de politieke kleur van het beleid, de ideologische grondslag, de beminigingen, de ongelijke verdeling van de lasten, de onbegrijpelijkheid van veel voorschriften en het abstracte, ingewikkelde en bureaucratische karakter van het beleid (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 116-119). Het is niet eenvoudig de kwaliteit van een beleid te bepalen. De vraag naar de kwaliteit werpt ons terug op de vraag naar maatstaven, dus de vraag naar waarden (beginselen) en normen. Aan welke maatstaven moet de inhoud van een overheidsbeleid beantwoorden ? Veelal meet men de kwaliteit van een beleid op een indirecte manier,namelijk door te kijken naar de kwaliteit van de totstandkoming van het beleid of naar de kwaliteit van de gevolgen van het beleid (Bressen, 1984). A i s men de kwaliteit van een beleid wil afmeten aan de totstandkoming van het beleid, gaat het om een beoordeling van het ontwerpen en het bepalen van het beleid. Een voorbeeld daarvan is het volgende citaat: "Gehoorzaamheid aan de wet is ook een beleidsprobleem: hoe maken we goede wetten...Het lijkt wel of bij...verzet-wekkende wetten een bijziende aandacht voor regels gepaard gaat met een blindheid voor de effecten van die regels. A l s deskundigheid bestaat uit kennis over een bepaald werkelijkheidsgebied plus kennis over de effecten van de op grond van die deskundigheid genomen beslissingen, dan zijn vele wettenmakers niet deskundig op hun terrein" (Schuyt, 1975, p. 41). Behalve aan het criterium van de deskundigheid kan men de totstandkoming van een overheidsbeleid uiteraard ook aan de hand van de mate van democratie en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur beoordelen. Op de totstandkoming van het beleid gaan wij hier niet nader in, omdat die in hoofdstuk 6 uitvoeriger aan de orde komt. Wil men de kwaliteit van een beleid vaststellen op basis van de gevolgen van het beleid, dan kan men vier algemene maatstaven hanteren: de doelbereiking (zijn de doeleinden van het beleid bereikt?), de doeltreffendheid of effectiviteit (is de doelbereiking een gevolg van het gevoerde beleid?), de neveneffecten (de niet beoogde effecten) en de doelmatigheid of efficiëntie (de verhouding tussen kosten en baten). Op het meten van de kwaliteit van een beleid aan hand van de gevolgen van het beleid gaan wij hier niet in, omdat de invloed van de beleiàseffecten op de beleidsacceptatie in hoofdstuk 7 wordt behandeld. 46

Een meer rechtstreekse vaststelling van de kwaliteit van een beleid berust in de eerste plaats op een beoordeling van de inhoud van het beleid zelf. Het gaat dan om een beoordeling van de doeleinden, de middelen en de tijdskeuzen van het beleid en van hun onderlinge samenhang. Maatstaven aan de hand waarvan men de inhoud van een beleid kan beoordelen, zijn bijvoorbeeld de beginselen van vrijheid, gelijkheid en solidariteit en diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarnaast kan men aan de inhoud van een beleid ook minder politiek gekleurde maatstaven aanleggen, zoals de doelrationaliteit (de doelgerichtheid, dus de samenhang van doeleinden en middelen), de waardenrationaliteit (de overeenstemming van de beleidsdoeleinden en de beleidsinstrumenten met waarden of beginselen die aan het beleid ten grondslag liggen), de empirisch-causale rationaliteit (de overeenstemming van de beleidsuitspraken over feiten en oorzakelijke samenhangen met resultaten van empirisch onderzoek), de differentiatie (verscheidenheid van doeleinden en middelen), de integratie (systematiek, samenhang en consistentie) en de precisie van de formuleringen (Hoogerwerf, 1984-B). Een andere rechtstreekse manier om de kwaliteit van een overheidsbeleid vast te stellen is een vergelijking van het beleid (als output van het politieke systeem) met de inputs van het politieke systeem, dus met de eisen en de steun van de kant van de burgers. Een overheidsbeleid heeft dan meer kwaliteit naarmate het meer aan de eisen van de burgers beantwoordt en meer steun van de kant van de burgers ontvangt (Bressers, 1984). Men kan die eisen en steun afleiden uit gegevens van het kiezersonderzoek en opiniepeilingen. Een meting van de beleidskwaliteit aan de hand van gegevens over steun van de burgers is in het kader van deze studie echter geen juiste manier van vaststelling van de kwaliteit van een beleid, omdat hier nu juist de vraag aan de orde is hoe de kwaliteit van het beleid doorwerkt in de acceptatie van het beleid en dus met andere woorden in de steun voor het beleid bij de burgers. Ais het gaat om een beoordeling van het overheidsbeleid aan de hand van de eisen van de burgers, komen wij terecht bij de problemen zoals de burgers die zien. Daarop is in paragraaf 3.2 al ingegaan. Hier kunnen wij volstaan met de opmerking dat vele problemen zoals vele burgers die al vele jaren zien (bijvoorbeeld de werkloosheid, de milieuverontreiniging, de criminaliteit en de filevorming in het verkeer) door het overheidsbeleid wel worden aangepakt, maar niettemin gedurende lange tijd onopgelost blijven. Zo bezien, schiet de kwaliteit van veel overheidsbeleid tekort (Aarts, 1992, pp. 67-74). Een wat minder rechtstreekse beoordeling van de kwaliteit van een beleid neemt de vorm aan van een beoordeling van de kwaliteit van de beleidstheorie, dat wil zeggen van het geheel van veronderstellingen dat 47

aan het beleid ten grondslag ligt. Het gaat daarbij om veronderstellingen over relaties tussen doeleinden en middelen (finale relaties), tussen oorzaken en gevolgen (causale relaties) en tussen beginselen en normen of tussen deze beide en het beeld van de situatie (normatieve relaties). De finale relaties kunnen worden vertaald in causale relaties. De causale relaties kunnen worden getoetst op hun empirische juistheid. Daarnaast kan men de kwaliteit van de beleidstheorie ook beoordelen aan de hand van maatstaven zoals de precisie van de formulering, de differentiatie en de integratie (Hoogerwerf, 1984-B). De relatie tussen de kwaliteit van het beleid en de acceptatie van beleid is nog onvoldoende onderzocht. Aannemelijk is dat een meer doordacht, dat wil zeggen een meer rationeel, meer gedifferentieerd, meer geïntegreerd en meer precies geformuleerd beleid ook meer effectief en meer efficiënt zal zijn en mede daardoor ook een grotere kans op maatschappelijke acceptatie heeft dan een ander beleid. De burgers zullen de kwaliteit van het overheidsbeleid echter vooral beoordelen in het licht van hun politieke waarden, normen en doeleinden en van het beeld dat zij met name via de massamedia van het beleid krijgen. Aanhangers van politieke partijen waarvan geen leden aan het kabinet deelnemen, zijn in het algemeen minder tevreden over wat de regering presteert dan aanhangers van de zittende coalitiepartijen. Over de prestaties van het aftredende tweede kabinet-Lubbersbijvoorbeeld was in 1989 slechts 38 procent van de kiezers tevreden, hetgeen overigens niet uitzonderlijk is. De kiezers van de regeringspartijen CDA en VVD oordeelden duidelijk positief over het regeringsbeleid, terwijl de kiezers van de linkse oppositiepartijen PvdA en Groen Links het beleid duidelijk negatief beoordeelden. (Van der Eijk e.a., 1992, pp. 21-23; Aarts e.a., 1992, pp. 90-95). Aannemelijk lijkt dat de beleidskwaliteit zoals de burgers die zien, doorwerkt in hun acceptatie van het overheidsbeleid. Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothesen.

Hypothese 5-A:

48

Hoe hoger de kwaliteit van een overheidsbeleid volgens de burgers is, dat wil zeggen hoe meer het beleid overeenstemt met de waarden, normen en doeleinden van de burgers, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.

Hypothese 5-B:

I ~

I

Hoe hoger de kwaliteit van een beleid U volgens de maatstaven van respectievelijk de rationaliteit (waardenrationaliteit, doelrationaliteit en empirkch-causale rationaliteit), de differentiatie, de integratie en de precisie, hoe groter de kam op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.

4.3 Voorzieningen en overheidsuitgaven

De acceptatie van overheidsbeleid kan niet alleen variëren naar gelang van de kwaliteit van het beleid, maar ook naar gelang van het onderwerp waarmee het beleid zich inhoudelijk bezig houdt en de voorziening die het beleid aanbiedt. Bij elk maatschappelijk probleem kan men van mening verschillen over de vraag of er ten aanzien van dat probleem überhaupt een overheidsbeleid nodig is naast het eventuele beleid van het particulier initiatief en het bedrijfsleven. Bepaalde voorzieningen kunnen beter door het particulier initiatief of het bedrijfsleven dan door de overheid worden tot stand gebracht. De overheid behoort volgens een wijd verbreide opvatting alleen aanvullend (subsidiair) op te treden, waar het particulier initiatief en de markt niet bereid of niet goed in staat zijn een maatschappelijk probleem op te lossen. Kortom, het oordeel over de wenselijkheid van een bepaalde overheidstaak zal doorwerken in de acceptatie van het overheidsbeleid en dus ook bijvoorbeeld in de acceptatie van bepaalde overheidsuitgaven. Om daarin wat meer inzicht te krijgen, bezien wij hier eerst de gegevens van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) over gewenste voorzieningen. Zoals eerder werd vermeld (paragraaf 3.2), heeft het SCP sinds de jaren zeventig aan een steekproef uit de Nederlandse bevolking gevraagd, aan te geven in hoeverre men het eens is met overheidsuitgaven voor diverse onderwerpen. Het percentage ondervraagden dat zei het "sterk eens" of "eens" te zijn met overheidsuitgaven bleek per onderwerp uiteen te lopen. In 1991was dit percentage, geordend van hoog naar laag, achtereenvolgens: voor milieuverontreiniging ingrijpend bestrijden 90 procent, meer studiebeurzen 79 procent, meer goede en goedkope woningen bouwen 78 procent, onderwijs tot achttien jaar gratis laten zijn 72 procent, voorzieningen scheppen voor kinderen die thuis geen huiswerk kunnen maken 53 procent, meer goedkope crèches bouwen voor werkende moeders 52 procent, leerplicht tot het achttiende jaar invoeren 46 procent en subsidies aan de kunst uitbreiden 19 procent (SCP, 1992, pp. 447,448). Tussen overheidsuitgaven voor deze voorzieningen kan dus een rangorde van acceptatie worden aangebracht. Deze rangorde van de mate van acceptatie van overheidsuitgaven per

49

beleidssector blijkt betrekkelijk stabiel te zijn. Zo was bijvoorbeeld het percentage "mee eens" plus "sterk mee eens" voor meer overheidsuitgaven ten behoeve van het milieu vanaf 1970 steeds 89 procent of meer en dat voor uitbreiding van studiebeurzen steeds 77 procent of meer. Voor uitbreiding van subsidies aan kunst daarentegen was het steunpercentage, afgezien van het jaar 1970, steeds minder dan dertig procent. Voor meer goedkope crèches was het vanaf 1980 steeds minder dan 55 procent (SCP, 1990, pp. 334, 335; SCP, 1992, pp. 447, 448). Er zijn dus, afhankelijk van de aard van de voorziening waarom het gaat, overheidsuitgaven die door de burgers gedurende langere tijd sterk of zwak geaccepteerd worden. Opmerkelijk is echter dat bij elk van deze onderwerpen het percentage van de ondervraagden dat het "sterk eens" is met overheidsuitgaven in de loop van de jaren zeventig is gedaald en daarna in de jaren tachtig op een lager niveau is gestabiliseerd. De acceptatie van de overheidsuitgaven wordt dus niet alleen bepaald door de aard van de voorziening, maar ondergaat ook de invloed van meer algemene ontwikkelingen. Een andere indicatie voor de verschillende mate van acceptatie van het overheidsbeleid per beleidssector is te vinden in opvattingen van topfunctionarissen over de ontvangen steun. Uit een onderzoek onder bewindspersonen, topambtenaren, vooraanstaande Kamerleden en topadviseurs blijkt dat de vraag "Vindt u de steun vanuit de samenleving voor het overheidsbeleid op uw werkterrein en daarbuiten voldoende ?" per beleidsterrein verschillend wordt beantwoord. Van de topfunctionarissen die op de gebieden van financiële zaken (waaronder belastingen !) en economische zaken werkzaam zijn vindt 60% de steun voor het beleid zonder meer onvoldoende. Voor de andere werkterreinen varieert dit van dertig tot veertig procent (Hoogerwerf, 1986-4 p. 114). Bij de verschillen in steun per beleidssector speelt onder meer de steun van belangengroepen een grote rol. Een topfunctionaris met een brede ervaring merkte op: "Voor ontwikkelingssamenwerking is die steun ruim voldoende..Bij Landbouw is het erg belangrijk om steun te hebben van landbouworganisaties....Bij Sociale Zaken bestaat een lange cultuur van steun van maatschappelijke organisaties, misschien nog wel sterker van de vakbeweging dan van de werkgevers, want dat is zo'n beetje de traditionele tweedeling: de werknemers hebben het recht op Sociale Zaken en voor de werkgevers hebben we Economische Zaken" (Hoogerwerf, 1986A, pp. 114, 115). De betrekkelijk stabiele positie van de belangengroepen werkt door in de stabiliteit van de verschillen in acceptatie van het beleid tussen de beleidssectoren. Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothese.

50

Hypothese 6:

Hoe meer een bepaalde voorziening door de burgers en hun organisaties wordt gewaardeerd en als een overheidstaak wordt beschouwd, hoegroter de kans op maatschappelijke acceptatie van het daarop gerichte overheidsbeleid (inclusief overheidsuitgaven)zal zijn.

4.4 Beleidsdoeleinden

De acceptatie van overheidsbeleid wordt mede bepaald door de doelstellingen van dat beleid in relatie tot die van de burgers. "Politica1 obligation toward ruler and government depends upon effective performance by ruler and government in realizing the community's goals" (Friedrich, 1963, p. 244). Het is op grond van de literatuur nog niet goed mogelijk daarvan een algemeen beeld te schetsen. Beleidsdoeleinden die voor burgers veranderingen meebrengen zullen door behoudende burgers minder worden geaccepteerd dan beleidsdoeleinden die op handhaving van de bestaande situatie zijn gericht (Lindblom, 1959). Beleidsdoeleinden die voor bepaalde burgers alleen lasten meebrengen zullen door deze burgers minder worden aanvaard dan beleidsdoeleinden die voor hen ook baten meebrengen. Wie van een herverdeling profiteert, zal geneigd zijn het op herverdeling gerichte beleid te aanvaarden (Friedrich, 1963, pp. 241-244; Smith, 1975). Voor dergelijke algemene uitspraken zijn in de literatuur wel aanknopingspunten te vinden, maar zij zijn toch niet meer dan nog onvoldoende getoetste veronderstellingen. Een meer concreet beeld van de wisselende acceptatie van doeleinden van overheidsbeleid in verschillende beleidssectoren is te vinden in casestudies op het gebied van het beleidsonderzoek.Daaruit komt onder meer naar voren dat doelgroepen en uitvoerders van rijksbeleid, waaronder lagere overheden en maatschappelijke organisaties in het beleidsveld, veelal de doeleinden van het rijksbeleid niet accepteren. Enkele voorbeelden uit case-studies volgen hier. Een onderzoek naar het ruimtelijk beleid bracht een duidelijke botsing tussen doeleinden van het rijk en die van onder meer gemeenten aan het licht. Op het gebied van de verstedelijking had het rijk in de tweede nota ruimtelijke ordening gekozen voor bundeling van de verdere verstedelijking binnen de stedelijke zones. De kleine plattelandskernen met minder dan vijfduizend inwoners in het westen van het land mochten niet meer uitbreiden dan nodig was om de woonbehoefte van de autochtone bevolking op te vangen. De gemeentebesturen van de kleine kernen hadden echter hun eigen probleemdefinitie en in verband daarmee ook hun eigen doeleinden. Zij stelden de leefbaarheid van de kleine kern centraal. Wilde men de nodige basisvoorzieningen in een tijd van 51

schaalvergroting behouden, dan moest de kleine kern groeien. De gemeentebesturen werden daarin gesteund door andere actoren die ook hun eigen doeleinden hadden: allochtonen wilden hun woningbehoefte in de kleine kernen bevredigen, de bouwbedrijven wilden ook in de kleine kernen investeren en winst maken, stedebouwkundige adviseurs wilden plannen maken, de provincies wilden het provinciale woningbouwcontingent veilig stellen (Glasbergen en Simonis, 1979 pp. 36, 37, 76, 88). Dit voorbeeld maakt duidelijk hoe een rijksbeleid kan mislukken doordat de doelstelling van het rijksbeleid door lagere overheden en diverse groeperingen van burgers niet wordt geaccepteerd. Ook op het gebied van de sanering van de vervuiling van bedrijfsakalwater bleek de verhouding tussen de doeleinden van het overheidsbeleid en die van de betrokken actoren van belang te zijn voor het succes of falen van het beleid. Hoe hoger de milieuheffingen van de overheid zijn, des te minder zijn de doeleinden van de bedrijven, waaronder kostenbesparing, strijdig met het beleidsdoel van een schoner oppervlaktewater en des te meer zal er van dit beleidsdoel worden gerealiseerd. Gegeven de milieuheffingen, was een investering voor het saneren van de vervuiling van het bedrijfsafvalwater voor de bedrijven vaak een rendabele investering (Bressers, 1983, pp. 252-256). Uit dit voorbeeld blijkt dat de strijdigheid tussen de doeleinden van de overheid en die van andere actoren ook bewust kan worden verkleind (in dit geval door de milieuheffing die de overheid oplegde). Langs deze weg kan de acceptatie van het beleid worden vergroot. Een vergelijkend onderzoek in vier beleidssectoren leidde onder meer tot de conclusie dat conflicten tussen het rijk en lagere overheden of particuliere organisaties bestaan. De conflicten blijken te variëren naar gelang van het type beleid. Er is centraal beleid, waarbij de rijksoverheid in direct contact met de uiteindelijke beleidsobjecten zelf haar beleid uitvoert. Daarnaast is er decentraal beleid, waarbij de rijksoverheid slechts een indirecte relatie met de uiteindelijke beleidsobjecten heeft, omdat het beleid wordt uitgevoerd door lagere overheden. Men kan ook onderscheid maken tussen beperkend en verruimend beleid. Bij beperkend beleid wordt de beleidsruimte (het aantal gedragsalternatieven)van de uiteindelijke beleidsobjecten dan wel die van lagere overheden beperkt. Bij verruimend beleid wordt deze beleidsruimte vergroot. Het type beleid bleek samen te hangen met de mate van conflict rond het beleid. De verwachting was dat de effectiviteit van het decentraal beperkende beleidstype het meest onder conflicten zou hebben te lijden. Bij centraal verruimend beleid zou dit het minst het geval zijn. De overige beleidstypen zouden een tussenpositie innemen. Voor deze verwachtingen bleek enige empirische grond te bestaan. Er waren weinig manifeste conflicten, maar latente conflicten kwamep vaker voor, vooral bij decentraal 52

I

I

1 1

I

I

,

uitgevoerd beperkend beleid (Honigh, 1985, pp. 257-290). Uit dit onderzoek blijkt dat de overeenstemming van doeleinden van de betrokken actoren en daarmee ook de maatschappelijk acceptatie van overheidsbeleid mede van het beleidstype (centraal of decentraal beleid en beperkend of verruimend beleid) afhankelijk is. In een onderzoek naar het Nederlandse stralenbeschermingsbeleidwerd geconstateerd dat een van de belangrijkste voorschriften, de norm voor de jaarlijkse blootstelling van radiologische werkers aan straling, slechts in uitzonderlijke gevallen werd overschreden. Andere voorschriften, waaronder de vergunningsplichten administratieve voorschriften, werden vaker overtreden. Geanalyseerd werden in dit onderzoek ook de ovenvegingen die aan het gedrag van de nalevers en overtreders van de voorschriften ten grondslag lagen, De hypothese was dat regels die gedragsalternatieven voorschrijven,zullen worden nageleefd als 1. de leden van de doelgroep voldoende kennis hebben van deze regels en van de consequenties van het al dan niet naleven daarvan; 2. het saldo van de waargenomen consequenties van het naleven van de regels in verhouding tot het niet naleven van de regels positief wordt gewaardeerd. Deze hypothese bleek de toets van dit empirische onderzoek te kunnen doorstaan (Arentsen, 1991). De acceptatie van een beleid blijkt dus ook van de informatie over en de kosten en baten van het beleid af te hangen. Kort samengevat, leren deze case-studies ons dat de acceptatie van overheidsbeleid onder meer afhankelijk is van de overeenstemming tussen de doeleinden van de overheid en die van andere betrokkenen, van het (beperkende of verruimende) type beleid en van de kosten en baten die het beleid voor de betrokkenen meebrengt. Op basis van deze paragraaf formuleren wij de volgende hypothese. Hypothese 7:

Hoe meer baten en hoe minder lasten een overheìdsbeleid voor een bepaalde categorie van burgers nastreefl, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid door die categorie van burgers zal z$n.

4.5 Tddskeuzen

Een beleid omvat naast doeleinden en instrumenten ook tijdskeuzen. Aannemelijk lijkt dat ook de tijdskeuzen van invloed zijn op de acceptatie van het beleid. Op dit gebied is echter nog betrekkelijk weinig theorievorming en onderzoek verricht (Hoogerwerf, 1989-B). In de hedendaagse samenleving reguleert de overheid allerlei maatschappelijke en politieke processen via tijdsbepalingen. Voorbeelden I

53

daarvan zijn het vaststellen van de zomertijd, de arbeidsduur, leeftijdsgrenzen voor leer- en dienstplicht, pensioenen, vervroegde uittreding en sociale uitkeringen, straf- en bestuursrechtelijke termijnen en de vakantiespreiding. Bij het tijdsaspect van een beleid gaat het niet alleen om een dergelijk gebruik van tijdsbepalingen in het beleid, maar ook om de tijdsindeling, de volgorde, de duur, het tempo en het tijdstip van beleidsactiviteiten. Binnen de tijdsbeleving kan men een diachronische en een synchronische vorm onderscheiden. De diachronische of historische tijdsbeleving betreft de opeenvolging van gebeurtenissen in de tijd. De synchronische tijdsbeleving betreft de gelijktijdigheid, dus de wijze waarop gebeurtenissen in de tijd samenvallen. Dit onderscheid is ook voor de beleidvoerder essentieel. Een beleid kan bij een bepaalde volgorde of een bepaalde gelijktijdigheid meer acceptabel zijn dan bij een andere, Een kernvraag in het denken over tijd en beleid is de keus van het juiste of geschikte tijdstip: de "timing"in engere zin. Met het juiste tijdstip kan men bedoelen: het meest juist uit een oogpunt van doeltreffendheid, dus afgestemd op het oplossen van een probleem. Maar veelal bedoelt men met het juiste tijdstip ook: het meest juist uit een oogpunt van acceptatie van beleid. Een voorbeeld daarvan is een politicus die zich eerst wat terughoudend opstelt, goed luistert, aanvoelt hoe de wind waait en pas dan een voorstel indient waarvoor een royale meerderheid is te verwachten. Een voorstel behoeft om als "goed getimed" te worden beschouwd niet nieuw te zijn. Integendeel, vaak weet iemand voldoende steun te verwerven door een oude gedachte in een nieuwe verpakking naar voren te brengen "als de tijd er rijp voor is", dat wil zeggen als brede groeperingen er voorstander van zijn. Het gaat bij de tijdsdimensie van het beleid ook om vragen zoals: In hoever oriënteert de beleidvoerder zich op het verleden, het heden of de toekomst? Hoever blikt men terug en hoever kijkt men vooruit? Om steun voor een beleid te krijgen, moet men in zijn argumentatie rekening houden met de tijdshorizon van de betrokkenen. De mens is geneigd zich voor gebeurtenissen minder te interesseren naarmate zij verder in de tijd verwijderd zijn. Een beleid maakt meer kans op acceptatie naarmate de baten voor de doelgroep op kortere termijn te verwachten zijn en de lasten op langere termijn. Van belang voor de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid is ook nog een ander tijdsaspect, namelijk het tempo van het beleidsproces, waaronder het tempo van het tot stand komen en van het uitvoeren van een beleid. Het gaat daarbij om vragen zoals: na hoeveel jaar komt een wet in het Staatsblad en hoe snel worden brieven van burgers beantwoord? Belangrijk is ook het tijdsbeslagdat voor uitvoerende maatregelen, zoals het invullen van een formulier, van de burgers zelf wordt gevraagd. 54

(Zie ook hoofdstuk 6, over het beleidsproces). De aandacht van de beleidvoerder voor het tijdsaspect komt onder meer tot uiting in de mate waarin tijdsaanduidingen expliciet en specifiek zijn geformuleerd. Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothesen. Hypothese 8:

Hoe meer de tijhkeuzen (tijakindeling,volgorde, duur, tempo, tijhtb en tijakbeslag)van het overheìdsbeleid zijn afgestemd op de tijhbeleving van de bulgers, hoe groter de kans op maatschappelijkeacceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.

Hypothese 9:

Hoe meer de baten van een overheidsbeleid voor de bulgers op korte fermijn te verwachten zijn ea hoe meer de lasten voor de burgers op lange tennon te verwachten zijn, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheìdsbeleid zal zijn.

4.6 Samenvatting

In dit hoofdstuk hebben wij getracht de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleidte verklaren uit de inhoud van het beleid. (Dit met uitzondering van de beleidsinstrumenten, die eveneens tot de beleidsinhoud behoren, maar in het volgende hoofdstuk aan bod komen). De verklaring werd met name gezocht in de kwaliteit van het beleid, in de voorziening waarvoor overheidsuitgaven worden gedaan, in de beleidsdoeleinden en in de tijdskeuzen van het beleid. De literatuurstudie resulteerde in de volgende hypothesen: Hoe hoger de kwaliteit van een overheidsbeleid volgens de burgers is, dat wil zeggen hoe meer het beleid overeenstemt met de waarden, normen en doeleinden van de burgers, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn. Hoe hoger de kwaliteit van een beleid is volgens de maatstaven van respectievelijk de rationaliteit (waardenrationaliteit, doelrationaliteit en empirisch-causale rationaliteit), de differentiatie, de integratie en de precisie, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn. Hoe meer een bepaalde voorziening door de burgers en hun organisaties wordt gewaardeerd en als een overheidstaak wordt beschouwd, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het daarop gerichte overheidsbeleid (inclusief overheidsuitgaven) zal zijn. Hoe meer baten en hoe minder lasten een overheidsbeleid voor een 55

bepaalde categorie van burgers nastreeft, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid door die categorie van burgers zal zijn. Hoe meer de tijdskeuzen (tijdsindeling, volgorde, duur, tempo, tijdstip en tijdsbeslag) van het overheidsbeleid zijn afgestemd op de tijdsbeleving van de burgers, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn. Hoe meer de baten van een overheidsbeleid voor de burgers op korte termijn te verwachten zijn en hoe meer de lasten voor de burgers op lange termijn te verwachten zijn, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.

56

5 De beleidsinstrumenten en de beleidsacceptatie 5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde welke kenmerken van de beleidsinstrumentenvan invloed zijn op de acceptatie van overheidsbeleid. Onder beleidsinstrumenten verstaan wij alles wat een actor gebruikt of kan gebruiken om het bereiken van een of meer doeleinden te bevorderen. Nadat eerst een overzicht is gegeven van verschillende typen beleidsinstrumenten (paragraaf 2), besteden we aandacht aan de kenmerken van beleidsinstrumenten die rechtstreeks in verband kunnen worden gebracht met de acceptatie van het beleid (paragraaf 3). Vervolgens komen enkele kenmerken aan de orde die van bijzonder belang zijn voor de effectiviteit en de efficiëntie van beleidsinstrumenten (paragraaf 4). De invloed van de effectiviteit en de efficiëntie van het beleid op de acceptatie van beleid wordt beschreven in hoofdstuk 7 (de beleidseffecten en de beleídsacceptatie). Tenslotte wordt aandacht besteed aan de wijze waarop beleidsinstrumenten bewust kunnen worden gebruikt om de acceptatie van het overheidsbeleid te bevorderen (paragraaf 5). 5.2 Typen beleidsinstrumenten

Beleidsinstrumenten zijn er in vele soorten en maten. Een wet die verbiedt om harder dan een bepaalde snelheid te rijden, een voorlichtingsfolder, een snelheidsbegrenzer in de auto, een snelheidsbeperkende constructie van een weg, het zijn allemaal zaken die een beleidsvoerder kan gebruiken om het bereiken van de doeleinden van een beleid te bevorderen. Alvorens in te gaan op de kenmerken van beleidsinstrumenten die relevant zijn voor de acceptatie van beleid is het zinvol beleidsinstrumenten in te delen in verschillende typen. Voor een indeling van beleidsinstrumenten is op de eerste plaats van belang of de toepassing van het instrument direct leidt tot de beoogde situatie in het beleidsveld (doelbereiking)of dat de beoogde situatie wordt gerealiseerd via de beïnvloeding van het gedrag van actoren in het beleidsveld (de leden van de doelgroep). Het type beleidsinstrument dat direct is gericht op het totstandbrengen van een bepaalde situatie duidt men doorgaans aan met benamingen als ‘overheidsproduktie’, ‘overheidsvoorzieningen’, of ‘ecologische instrumenten’ (Hood, 1983; Kaufmann en 57

Rosewitz, 1983). Voorbeelden van dergelijke instrumenten zijn: het bouwen van een waterzuiveringsinstallatie om rioolwater schoner te maken, het aanleggen van een weg om een gebied te ontsluiten of het bouwen van een waterkering om het land tegen de zee te beschermen. In verreweg de meeste gevallen zullen de beleidsdoeleinden echter alleen kunnen worden bereikt door enige vorm van beïnvloeding van de activiteiten van actoren in het beleidsveld. Sommigen spreken in dit verband van beleid als een vorm van ‘coproduktie’ (Van de Graaf en Hoppe, 1989). De overheid draagt dan niet als enige actor zorg voor het bereiken van de beleidsdoeleinden, maar bereikt haar doeleinden door activiteiten (gedrag) van anderen in de door haar gewenste richting te beïnvloeden. Het tot stand brengen van het gewenste gedrag van de andere actoren heeft voor de overheid het karakter van een tussendoel, dat vervolgens bijdraagt aan het bereiken van de uiteindelijke beleidsdoelen. A i s beleidsinstrumenten zien we in dit geval datgene wat de overheid gebruikt om het gedrag van de andere actoren te beïnvloeden. De hierboven genoemde overheidsvoorzieningen vinden we soms ook terug bij de instrumenten die gericht zijn op gedragsverandering. Doorgaans gaat het dan om infrastructurele maatregelen die ook wel worden aangeduid als ‘capaciteitsontwikkeling’(Elmore, 1987). Dergelijke maatregelen maken voor de doelgroep nieuwe gedragsalternatieven mogelijk (bijvoorbeeld een spitsbus die een rechtstreekse woon-werk verbinding tot stand brengt), of ontnemen de doelgroep juist bestaande gedragsalternatieven (bijvoorbeeld verkeersdrempelsdie het onmogelijk maken met hoge snelheid te rijden). De op gedragsbeïnvloeding gerichte instrumenten worden verder vaak onderverdeeld injuriúische, economische en communicatieve beleidrinstrumenten (Van der Doelen, 1989). Bij instrumenten die zijn onder te brengen in het juriúische sturingsmodel (zoals wettelijke voorschriften, verordeningen en vergunningenstelsels) wordt het te beïnvloeden gedrag van de doelgroep door middel van het instrument expliciet (rechtens) verplicht of toegestaan. Zo kan men bijvoorbeeld het parkeren in bepaalde gedeelten van de binnenstad door middel van een verordening verbieden. Iedere burger is dan verplicht om zijn auto op een andere plaats te parkeren dan in de gedeelten waar het verbod van kracht is. Teneinde hetzelfde resultaat te verkrijgen (het niet of althans minder parkeren in bepaalde gedeelten van de binnenstad) zou ook gebruik kunnen worden gemaakt van een heffingstelsel,bijvoorbeeld door voor het gebruik van elke parkeerplaats een bepaald bedrag te laten betalen. Er wordt dan gebruik gemaakt van een instrument dat is onder te brengen in het economische sturingsmodel. In dit geval blijft parkeren op de betreffende plaatsen rechtens toegestaan, maar er worden wel financiële consequenties aan het gedrag verbonden. Binnen hetzelfde economische

58

sturingsmodelis het ook mogelijk om alternatieve gedragingen aantrekkelijker te maken. Zo kan de overheid zorgen voor gratis of zeer goedkoop busvervoer naar het stadscentrum, in een poging burgers minder van de auto gebruik te laten maken. Tenslotte kan ook getracht worden de burgers er van te overtuigen dat ze zich wat minder vaak met de auto naar de binnenstad moeten begeven, bijvoorbeeld door folders, publikatieborden of televisiespots. In dit geval maakt de beleidsvoerder gebruik van het communicatieve sturingsmodel. Ook beleidsinstrumenten die zijn gericht op het tot stand brengen van consensus, zoals convenanten, of een positieve beeldvorming van de overheid, zoals ‘public relations’, zijn in het communicatieve sturingsmodel onder te brengen. 5.3 De beleidsinstrumenten en de acceptatie van het beleid

Een kenmerk van beleidsinstrumenten dat door veel auteurs in verband wordt gebracht met de acceptatie van beleid(sinstrumenten) is de mate van dwang die met het instrument gepaard gaat. In een aantal gevallen ziet men de mate van dwang als een intrinsiek kenmerk van de hierboven genoemde typen van beleidsinstrumenten. Men plaatst de categorieën ‘communicatief, ‘economisch’, ‘juridisch’ en ‘overheidsvoorziening’dan doorgaans op een schaal van toenemende dwang, die gepaard gaat met een afnemende acceptatie (Hood, 1983; Geelhoed, 1983). Anderen hebben er op gewezen dat de mate van dwang binnen deze typen sterk kan variëren. Men onderscheidt wel een ‘beperkende’ en een ’verruimende’ variant van de drie eerder genoemde typen (Van der Doelen, 1989). Zo zijn binnen het communicatieve sturingsmodel ’voorlichting’ als kennisvermeerderende (verruimende) variant en ‘propaganda’ alswilsbeïnvloedende (beperkende) variant te onderscheiden.Voorlichting richt zich dan op het verbreden van de gedragsmogelijkheden door informatieverschaffing, waarbij de beoordelingsvrijheid van de burger centraal staat. Propaganda maakt daarentegen gebruik van eenzijdige informatie, doet vaak een beroep op emotionele sentimenten en is juist gericht op de beperking van de beoordelingsvrijheid van de burger. Bij economische instrumenten gaat het om het onderscheid tussen subsidies (verruimend) en heffingen (beperkend). Subsidies vergroten de hoeveelheid financiële middelen van de doelgroep, terwijl de doelgroep doorgaans ook zelf kan bepalen of de subsidie wordt aangevraagd of niet. Heffingen worden daarentegen dwingend opgelegd, verminderen de financiële middelen en beperken daarmee de gedragsmogelijkheden van de doelgroep. Bijjuridische instrumenten kan onderscheidworden gemaakt tussen rechten (verruimend) en plichten (beperkend). Rechten geven expliciet 59

aan dat bepaalde handelingen aan de doelgroep zijn toegestaan (men mag bepaalde handelingen uitvoeren), terwijl plichten door middel van geboden of verboden aangeven wat de burger moet doen of nalaten. Bij overheidsvoorzieningen die gericht zijn op gedragsverandering is een vergelijkbaar onderscheid te maken tussen instrumenten die nieuwe alternatieven mogelijk maken (verruimend) en instrumenten die de doelgroep alternatieven ontnemen (beperkend). In algemene zin kan men veronderstellen dat de mate van acceptatie bij verruimende instrumenten groter zal zijn dan bij beperkende instrumenten. In figuur 5.1 zijn enkele voorbeelden van verruimende en beperkende beleidsinstrumenten nog eens schematisch weergegeven. Figuur 5.1:

Beperkende en verruimende vormen van beleidsinstrumenten

Type instrument

Capaciteitsverandering Juridisch

Economisch Communicatief

Verruimend

Beperkend

Capaciteitsvergroting Capaciteitsverkleining Rechten/geoorIoofdheden Geboden en verboden Subsidies Heffingen Voorlichting

Propaganda

Door anderen is het onderscheid verruimend/beperkend overigens betrokken op het typeren van beleid ais geheel in plaats van op beleidsinstrumenten (Honigh, 1985). Men heeft ook getracht algemene beleidsty pen te onderscheiden. Voortbouwend op Lowi wordt wel onderscheid gemaakt tussen ’verdelend’,‘herverdelend’, ‘regulerend’en ‘zelfregulerend’ beleid (Lowi, 1964; Salisbury, 1968). Een verdelend beleid verschaft bepaalde baten aan een of meer groepen. Een herverdelend beleid doet dat ook, maar doet dit ten koste van een of meer andere groepen. Een regulerend beleid legt gedragsbeperkingen op en ontzegt daarmee bepaalde (toekomstige) baten aan de doelgroep, terwijl er bij zelfregulering ook sprake is van gedragsbeperkingen, maar deze juist potentiële baten vergroten. Deze indeling van beleidstypen wordt door sommigen in verband gebracht met de mate van dwang van de instrumenten die zouden moeten worden ingezet (Kaufmann en Rosewitz, 1983). Bij dit onderscheid tussen beleidstypen lijken twee dimensies een rol te spelen: de vraag of er al dan niet sprake is van gedragsbeperkingen (belemmerend versus verruimend beleid) en de vraag naar de verdeling van de kosten en de baten van een beleid. Ook in de literatuur over beleidsinstrumenten wordt door velen de aandacht gevestigd op het belang van de verdeling van de kosten en de baten die met de instrumenten gepaard gaan (Mitnick, 1980; De Clercq, 60

I I

I I

I

I

,

1983; Bohm en Russell, 1985, Coenen, 1992). Naarmate het saldo van de kosten en de baten voor een bepaalde groep actoren positiever is, zal de acceptatie doorgaans groter zijn. Hierbij kunnen overigens verschillende kosten en baten optreden. Zo zijn er om te beginnen doorgaans kosten verbonden aan het tof stand brengen van een instrument. Hierbij kan gedacht worden aan de kostenvan informatieverwerving,overlegen andere besluitvormingskosten. Verder treden er bij de toepassing van instrumenten kosten en baten op. De toepassing van instrumenten vergt doorgaans tijd, moeite en informatie van zowel de beleidsuitvoerders als de doelgroep (Potman en Verschuren, 1987). In het geval van heffingen betekent de toepassing van het instrument dat de doelgroep een bepaald bedrag moet betalen. Daarnaast treden er vaak baten op in de vorm van een verhoogd kennisniveau of zelfs de uitkering van een bepaald bedrag aan de doelgroep (bij de meeste subsidies). Tot de kosten van toepassing van een instrument rekent men doorgaans ook de kosten van de handhaving en van het onderhoud (bijvoorbeeld van infrastructurele voorzieningen). Handhaving vergt controle van het gedrag van de doelgroep en dus informatieverzameling. Bovendien kan het noodzakelijk zijn om sancties op te leggen indien regels door de doelgroep worden overtreden. Ook voor het toepassen van sancties zijn schaarse middelen als tijd en geld noodzakelijk. Tenslotte zijn er de effecten van de toepassing van het instrument. De beoogde effecten van beleidsinstrumenten worden doorgaans door de beleidsvoerende actoren als baten beschouwd, maar in veel gevallen zijn de kosten van de hiervoor benodigde gedragswijzigingvoor rekening van de doelgroep. Zo gaat bijvoorbeeld het aanbrengen van milieuvriendelijke voorzieningen aan voertuigen gepaard met extra kosten die, zonder ingrijpen van de overheid, voor rekening van de consument komen. Daarnaast kunnen er neveneffectenoptreden die door de verschillende groepen van actoren positief dan wel negatief kunnen worden gewaardeerd. Een milieuvriendelijke katalysator in een personenauto kan bijvoorbeeld leiden tot een gevoel van tevredenheid bij de consument (men draagt zijn steentje bij aan de oplossing van milieuproblemen), maar de katalysator kan tevens leiden tot een geringe vermindering van het motorvermogen (hetgeen door sommigen als een negatief effect zal worden ervaren). Zowel ten aanzien van het al dan niet beperkende karakter als ten aanzien van de verdeling van de kosten en de baten moet worden opgemerkt dat deze slechts tot op zekere hoogte als een intrinsiek kenmerk van de instrumenttypen kunnen worden gezien. De meeste instrumenten hebben een meenijdg karakter, waardoor deze kenmerken voor verschillende (doe1)groepen ook verschillende waarden kunnen en zullen aannemen. Zo levert een subsidie voor de exploitatie van een treintaxi voor bepaalde ondernemers baten op, maar wordt zij door de 61

andere taxi-bedrijven gezien als een aantasting van de concurrentiepositie. Evenzeer is er bij juridische instrumenten altijd sprake van een tweezijdig karakter: wat een recht is voor de ene groep, is een verplichting voor anderen om de rechthebbende zijn gang te laten gaan (Ruiter, 1987). Z o kan het bijvoorbeeld gebeuren dat de doelgroep van taxi-ondernemers aandringt op een restrictief (beperkend) beleid op het gebied van het verlenen van nieuwe vergunningen. Het restrictieve beleid heeft dan een beperkend karakter voor diegenen die zich met het taxi-vervoer willen gaan bezighouden, maar is verruimend voor de bestaande bedrijven. Aldus zal ook de acceptatie van een dergelijke maatregel bij de ene groep groter zijn dan bij de andere groep. Er kan dus alleen per groep van betrokken actoren een uitspraak worden gedaan over de acceptatie van het beleid. Een vorm van algemene steun voor bepaalde beleidsinstrumenten kan ontleend worden aan ideologische of andere politieke opvattingen over de typen beleidsinstrumenten (De Clercq, 1983; Bohm en Russell, 1985). Tot dergelijke factoren behoren min of meer stabiele opvattingen en algemene principes (Potman en Verschuren, 1987). Zo laat het liberale gedachtengoed zich minder goed verenigen met strikte overheidsinterventie dan sociaal-democratischeopvattingen.Daarnaast kunnen ook meer modieuze politieke opvattingen een rol spelen bij de acceptatie van beleidsinstrumenten. Zo leidt het dereguleringsstreventot een verminderde steun voor verplichtende voorschriften,leidt de bezuinigingswoede tot een vermindering van de acceptatie van subsidies en vormt de fixatie op het beperken van de collectieve sector een belemmering voor de acceptatie van heffingen. Overigens kan worden opgemerkt dat de uiteindelijke acceptatie van beleidsinstrumenten, met name op het niveau van gedragingen, in sterkere mate lijkt te worden beïnvloed door de specifieke steun dan door de algemene steun. Z o komt bijvoorbeeld een groot deel van ondernemend Nederland, toch niet een groep die bekend staat om haar ideologische voorkeur voor overheidsvoorschriften, in opstand wanneer wordt voorgesteld de belangrijkste vestigingsvoorschriften voor het midden- en kleinbedrijf af te schaffen in het kader van het dereguleringsstreven. De specifieke steun voor de concurrentiebeperkende vestigingsvoonvaarden lijkt hier sterker dan de algemene steun voor het dereguleringsstreven. Het bovenstaande brengt ons tot de volgende hypothese. Hypothese 1O:

62

Hoe meer een instrument van overheidsbeleid een verruimend karakter heefi voor een groep van burgers, en hoe meer de baten van het instrument de kosten voor deze groep overtreffen, en hoe meer het instrument aansluit bij de ideologischevoorkeuren van deze groep, hoe groter de kans op acceptatie van het overheidsbeleid bij de groep burgers zal zijn.

5.4 De effectiviteit en de emciëntie van de beleidsinstrumenten

Hierboven is gesproken over de verdeling van de kosten en baten van beleidsinstrumenten over verschillende actoren. Veel auteurs zien in het saldo van de totale maatschappelijke kosten en baten van instrumenten een belangrijk criterium bij de beoordeling van beleidsinstrumenten. We spreken in dit geval over de ‘efficiëntie’of ‘doelmatigheid’van beleidsinstrumenten. Met name in de economische literatuur is er veel aandacht voor efficiëntie als kenmerk van economische instrumenten en dan met name de instrumenten met het karakter van een heffing. Overigens is daarbij ook gewezen op het feit dat dergelijke instrumenten alleen onder bepaalde expliciete voorwaarden als ‘efficiënt’ kunnen worden aangeduid (Bohm en Russell, 1985). Hoewel in algemene zin kan worden verondersteld dat efficiënte beleidsinstrumenten meer kans op acceptatie maken dan niet-efficiënte (zie hoofdstuk 7), kan de acceptatie niet los gezien worden van de andere relevante kenmerken, zoals bijvoorbeeld de verdeling van de kosten en de baten. Zo lijkt de geringe acceptatie van heffingen bij doelgroepen in de praktijk (ondanks hun efficiënte karakter) vooral het gevolg van de kosten die door de doelgroep moeten worden opgebracht. Tevens kan worden geconstateerd dat subsidies, die vanuit een economisch perspectief vaak als ‘niet-efficiënt’ worden betiteld, door de doelgroepen die het geld ontvangen vaak zeer worden gewaardeerd (Klok, e.a., 1992). In verband met de omvang van de kosten en de baten van beleidsinstrumenten moet op de eerste plaats aandacht worden gevraagd voor het onderscheid tussen ‘algemene’ en ‘individuele’beleidsinstrumenten. Bij het onderscheid tussen algemene en individuele instrumenten gaat het om de vraag of het instrument is toegesneden op het individuele lid van de doelgroep of voor grote groepen hetzelfde is (Bressen en Klok, 1987). Bij een algemeen instrument heeft het instrument dezelfde inhoud voor een hele groep personen of organisaties. Een algemeen parkeerverbod is hiervan een voorbeeld (het is voor iedereen verboden te parkeren). Bij juridische instrumenten zien we individuele instrumenten vaak in de vorm van vergunningenstelsels. Per verleende vergunning (bijvoorbeeld een parkeervergunning) kunnen verschillende voorschriften worden geformuleerd, waarin is aangegeven wat de vergunninghouder moet doen en/of laten. Op vergelijkbare wijze kan een subsidieregeling (een economisch instrument) voor een groep personen een recht op subsidie creëren of juist uitsluitend voor een individueel geval (bijvoorbeeld subsidiëring van een sportevenement) in het leven worden geroepen. Ook bij communicatieve instrumenten bestaan algemene vormen (gebruik van massamedia of standaardteksten) naast individuele vormen (bijvoorbeeld een persoonlijk advies van een deskundige op het gebied van de energiebesparing). 63

Op enigszins vergelijkbare wijze kan een onderscheid worden gemaakt tussen ‘globale’en ‘specifieke’beleidsinstrumenten. Bij dit onderscheid gaat het om de mate van gedetailleerdheid waarmee in het gedrag van de doelgroep wordt ingegrepen. Zo kan men het gebruik van snelwegen op een globale manier belasten door een snelwegvignet, dat iedere automobilist die dat wil één keer per jaar kan aanschaffen. Er kan ook een specifieke belasting worden geheven op ieder afzonderlijk gebruik van een stukje snelweg in Nederland (vergelijk het zogenaamde rekeningrijden). Op dezelfde manier kunnen voorschriften en voorlichting globale of Specifieke gedragsaanwijzingen bevatten. In het algemeen gesproken, kan men stellen dat het bij meer individuele en meer specifieke instrumenten beter mogelijk is de inhoud van het instrument af te stemmen op de verschillende situaties waarin de leden van de doelgroep zich kunnen bevinden. Er wordt in dit verband ook wel gesproken over ‘fine tuning’ of ’verfijnde afstemming’ (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1991). De effectiviteit van dergelijke instrumenten kan hierdoor, met name in situaties met een heterogene doelgroep, groter zijn dan die van instrumenten met een algemeen of een globaal karakter. Zo zal een jaarlijks te kopen spitsvignet de automobilist slechts één keer per jaar voor de keuze stellen of hij dat jaar helemaal nooit, of wel eens van de snelweg gebruik wil maken. Indien hij, ook al is het voor één keer, een spitsvignet heeft gekocht, dan is er voor de rest van het jaar geen prikkel meer aanwezig om het gebruik van de auto te beperken. Een heffing die daarentegen elke keer wordt opgelegd wanneer men van de snelweg gebruik maakt, zal de automobilist ook elke keer voor de keuze stellen zijn auto te laten staan. Overigens moet worden opgemerkt dat de effectiviteitvan beleidsinstrumenten door een groot aantal kenmerken kan worden beïnvloed en dat de omstandighedenwaaronder beleidsinstrumenten worden toegepast van doorslaggevende invloed kunnen zijn op de effectiviteit (Klok, 1991). Hierdoor is het noodzakelijk om hypothesen over de invloed van kenmerken van beleidsinstrumenten op hun effectiviteit met de nodige voorzichtigheid te formuleren. Hierboven is aangegeven dat de baten in termen van doelbereiking (effectiviteit)bij individuele en specifieke instrumenten groter kunnen zijn dan bij algemene en globale instrumenten. Daar staat tegenover dat de toepassing van individuele en specifieke instrumenten ook veel meer inspanning en informatie van de beleidsuitvoerders vergt. De uitvoeringskosten zullen hierdoor eveneens groter zijn en in een aantal gevallen ook de kosten van gedragswijziging voor de doelgroep. Doordat het bij de efficiëntie van instrumenten om het saldo van de kosten en de baten gaat, is er geen algemene uitspraak te doen over de efficiëntie van algemene en globale versus individuele en specifieke instrumenten.

64

In deze paragraaf hebben de effectiviteit en de efficiëntie van beleidsinstrumenten centraal gestaan. De invloed van de effectiviteit en de efficiëntie op de acceptatie van beleid komt aan de orde in hoofdstuk 7 (De beleidseffecten en de beleidsacceptatie). In deze paragraaf beperken we ons daarom tot een hypothese over de relatie tussen kenmerken van instrumenten en de effectiviteit, in de wetenschap dat elders is aangegeven hoe de effectiviteit samenhangt met de beleidsacceptatie. Zoals hierboven is vermeld, is het niet mogelijk een algemene hypothese te formuleren over de invloed van de beschreven kenmerken en de efficiëntie van beleidsinstrumenten. Aldus komen we tot de volgende hypothese.

Hypothese I I :

Hoe meer beleidsinstrumenten individueel en spec@ek .zijn toegesneden op de situatie van de doelgroep, hoe groter de kans op hun effectiviteit zal zijn.

5.5 De beleidsinstrumenten en de acceptatie als beleidsdoel

Hierboven is aangegeven dat verschillende kenmerken van beleidsinstrumenten van invloed zijn op de acceptatie van beleid. Dit impliceert dat beleidsinstrumenten ook bewust kunnen worden ingezet om de acceptatie van beleid te vergroten. De acceptatie van het beleid wordt op deze wijze tot één van de beleidsdoelen verheven. Zo kan het bij subsidies vaak optredende "cadeau-effect"bewust worden nagestreefd om de kosten van andere instrumenten voor de doelgroep te compenseren (Kuijpers en Glasbergen, 1987; Klok, e.a., 1992). Met het cadeau-effect wordt het verschijnsel aangeduid dat vooral diegenen een subsidie opstrijken die ook zonder het instrument het subsidiabele gedrag zouden kiezen. De subsidie is dan geen gedragsbeïnvloedend beleidsinstrument, maar een financiële meevaller (een cadeau) die terloops wordt meegenomen. Een dergelijk cadeau-effect van het subsidie-instrument kan echter worden gebruikt om een dreigend gebrek aan acceptatie van andere instrumenten (bijvoorbeeld voorschriften) te voorkómen. Door de met de voorschriften gepaard gaande subsidie worden aan het voorschrift voor de doelgroep niet alleen kosten, maar ook baten verbonden. Hierdoor wordt de acceptatie van het beleid bevorderd (zie hypothese 10). Ook aan voorlichting wordt een acceptatiebevorderendewerking toegeschreven. Zo zou door een zorgvuldige informatieverschaffingten aanzien van de motivering en de te verwachten effecten de acceptatie van wetgeving kunnen worden vergroot (Van Woerkum, 1988). Indien de burgers door middel van voorlichting expliciet en helder beargumenteerd wordt duidelijk gemaakt welke beleidskeuzen zijn gedaan en wat hiervan de te verwachten effecten zullen zijn, dan kan dit leiden tot een grotere mate 65

van begrip voor en acceptatie van het beleid (zie ook hoofdstuk 6). Daarbij wordt overigens opgemerkt dat het acceptatiebevorderende effect van voorlichting doorgaans geringer zal zijn naarmate de oorspronkelijke acceptatie kleiner is (Van Woerkum, 1988). Het te verwachten effect van voorlichting is met andere woorden geringer naarmate de behoefte aan acceptatiebevordering groter is. Dit hangt samen met de veronderstelling dat de geloofwaardigheid van de bron van voorlichting sterk van invloed is op het al dan niet optreden van een kenniseffect. Indien er eenmaal een lage mate van beleidsacceptatie is ontstaan, zal de beleidsvoerende actor minder geloofwaardig zijn en zal zijn acceptatiebevorderende boodschap minder effect sorteren. Het bovenstaande brengt ons tot de volgende hypothese. Hypothese 12:

Hoe meer bewust instrumenten van overheidsbeleid worden ingezet om de acceptatie van het beleid te bevorderen, hoe groter de h m op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.

5.6 Samenvatting

In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan de invloed van de beleidsinstrumenten op de acceptatie van het beleid. De beleidsinstrumenten zijn daartoe om te beginnen onderscheiden in vier typen: overheidsproduktie, juridische instrumenten, economische instrumenten en communicatieve instrumenten. Vervolgens is aandacht besteed aan de kenmerken van instrumenten die rechtstreeks van invloed zijn op de acceptatie van het beleid, Daarbij is onderscheid gemaakt tussen beperkende en verruimende beleidsinstrumenten en is aangegeven wat de invloed is van de verdeling van de kosten en de baten van beleidsinstrumenten.Tevens is aangegeven dat ideologische opvattingen en algemene principes van invloed kunnen zijn op de acceptatie van beleidsinstrumenten en daarmee op de acceptatie van het beleid. Vervolgens is de indirecte invloed van beleidsinstrumenten, via de effectiviteit en de efficiëntie van het beleid, beschreven. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen algemene en individuele beleidsinstrumenten alsmede tussen globale en specifieke instrumenten. Tenslotte is beschreven hoe beleidsinstrumentenbewust kunnen worden gebruikt om de acceptatie van het beleid te bevorderen. De acceptatie van het beleid wordt dan één van de doeleinden van het beleid. Aldus hebben we in dit hoofdstuk de volgende hypothesen ontwikkeld. - Hoe meer een instrument van overheidsbeleid een verruimend karakter heeft voor een groep van burgers, en hoe meer de baten van het instrument de kosten voor deze groep overtreffen, en hoe meer het instru66

-

-

ment aansluit bij de ideologische voorkeuren van deze groep, hoe groter de kans op acceptatie van het overheidsbeleid bij de groep burgers zal zijn. Hoe meer instrumenten van overheidsbeleid individueel en specifiek zijn toegesneden op de situatie van de doelgroep, hoe groter de kans op hun effectiviteit zal zijn. Hoe meer bewust instrumenten van overheidsbeleidworden ingezet om de acceptatie van het beleid te bevorderen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.

67

6 Het beleidsproces en de beleidsacceptatie 6.1 Inleiding

In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde welke invloed het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers ondergaat van het beleidsproces. Met het beleidsproces bedoelen wij het dynamische verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. Bij een beleidsproces maakt men doorgaans onderscheid tussen verscheidene deelprocessen.Dit hoofdstuk concentreert zich op vier deelprocessen: het voorbereiden, het bepalen, het uitvoeren en het evalueren van het beleid. Het voorbereiden of ontwerpen omvat het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid (paragraaf 2). Het bepalen van het beleid is het nemen van beslissingen over de inhoud van het beleid (paragraaf 3). De uitvoering is de toepassing van de gekozen middelen voor de gekozen doeleinden (paragraaf 4). De evaluatie omvat het beoordelen van de inhoud, processen en effecten van het beleid (paragraaf 5). Voor elk van deze deelprocessen is aannemelijk te maken dat zij van invloed zijn op de maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid. De kans op die acceptatie hangt onder meer af van de mate waarin de ontwerpers, bepalers, uitvoerders en evaluators van het overheidsbeleid rekening houden met opvattingen van de leden van de doelgroep. Elke paragraaf eindigt met een of meer hypothesen over de invloed van het beleidsproces op het al dan niet accepteren van overheidsbeleid. Het hoofdstuk wordt besloten met een samenvatting. 6.2 Het ontwerpen van het beleid

Bij het ontwerpen van een beleid gaat het, zoals gezegd, om het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid. Dit valt grotendeels samen met de beleidsvoorbereiding, die onder meer wordt omschreven als het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van adviezen met het oog op een te voeren beleid. Het is van belang reeds bij het ontwerpen van een overheidsbeleid aandacht te schenken aan de acceptatie van het beleid. In een onderzoek onder leidinggevende departementale ambtenaren werd de vraag gesteld: "Kijkt u bij de voorbereiding van het beleid ook naar de politieke steun 69

voor het beleid en naar de steun voor het beleid in de samenleving ?" Alle 41 respondenten op één na gaven te kennen dat zij bij de beleidsvoorbereiding naar de politieke steun voor het beleid keken. Op de vraag "Hoe belangrijk vindt u die politieke steun ?" antwoordden 24 geïnterviewde ambtenaren "zeer belangrijk en twaalf "belangrijk'. Bij politieke steun dacht men vooral aan steun vanuit de politieke top van het departement en vanuit het parlement. Van de geïnterviewde ambtenaren zeiden er 32 ook naar de steun voor het beleid in de samenleving te kijken en vier niet. Deze maatschappelijke steun werd door tien respondenten zeer belangrijk gevonden, door vijftien belangrijk en door zes belangrijk noch onbelangrijk (Walraven, 1991, pp. 66-73). Ook in de wetenschappelijke handleidingen voor het ontwerpen van overheidsbeleid krijgt de politieke en maatschappelijke steun voor het beleid de aandacht, zij het niet bij elke auteur evenzeer. Volgens diverse auteurs van zulke handleidingen gaat het er om een beleid te ontwerpen dat beantwoordt aan de beginselen van de rationaliteit en de legitimiteit (Hoogerwerf, 1984-A en 1992). Bij rationaliteit kan men denken aan doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid, samen doelrationaliteit genoemd. Ruimer gesteld, kan men bij rationaliteit denken aan het houdbaar beargumenteren van iets, in dit geval het beargumenteren van een beleid, niet alleen in termen van doeleinden en middelen (finaal denken; doelrationaliteit), maar ook in termen van waarden en normen (normatief denken; waardenrationaliteit) en van oorzaken en gevolgen (causaal denken; empirisch-causale rationaliteit). Bij de legitimiteit van het te ontwerpen beleid heeft men de aanvaardbaarheid op het oog. Het gaat daarbij om de aanvaardbaarheid voor alle betrokkenen, dus de beleidsbepalers, de beleidsuitvoerders, de doelgroepen en meer in het algemeen ook de burgers en hun organisaties. Vanuit de beginselen van de rationaliteit en de legitimiteit bezien, moet een beleidsontwerp niet alleen op de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de uitvoerbaarheid van het te voeren beleid mikken, maar ook op acceptatie door de burgers en andere betrokkenen. Men spreekt in dit verband van respectievelijk effectgericht, uitvoeringsgericht en acceptatiegericht ontwerpen (Potman, 1989, pp. 197-203). Daarnaast gelden voor het te ontwerpen beleid uiteraard ook nog andere kwaliteitseisen, zoals die van een democratische totstandkoming, de rechtmatigheid en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Hoogerwerf, 1992). Tussen de beginselen van de rationaliteit en de legitimiteit kan een spanning bestaan. Dat begint al bij de formulering van het probleem waarop het beleid zich zal richtten. Vanuit de doelrationaliteit van het beleid bezien, is er veel te zeggen voor een probleemdefinitie die precies, beperkt, eenvoudig en fundamenteel is. Vanuit de legitimiteit van het 70

beleid bezien, kan men echter ook pleiten voor een minder precieze, bredere, meer complexe en minder fundamentele probleemdefinitie (Joldersma, 1992).Uit de eisen van rationaliteit en legitimiteit kunnen dan ook tegenstrijdige handelingsperspectieven voortvloeien. Veelal blijkt het echter wel mogelijk een compromis te vinden waardoor aan diverse eisen zoveel mogelijk wordt voldaan. Contact met het veld Aandacht voor de aanvaardbaarheid van het te ontwerpen beleid is vereist in alle stappen die men in het ontwerpproces kan onderscheiden, zoals de formulering en analyse van de opdracht tot het ontwerpen van een beleid, de analyse van het beleidsprobleem en zijn oorzaken, de formulering van doeleinden en middelen, de afweging van kosten en baten van de middelen en het ontwerpen van de beleidsuitvoering (Hoogerwerf, 1992). Indien men een aanvaardbaar beleid wil krijgen, zal men in elk van deze stappen rekening moeten houden met de probleempercepties en beleidsvoorkeuren van de betrokkenen. Men kan dit ruimer ook zo formuleren, dat de beleidsontwerper bij elke stap rekening moet houden met de politieke, sociale, juridische (ook procedurele), economische, ethische en nog andere randvoorwaarden waarbinnen het beleid zal moeten worden gevoerd (Hoogerwerf, 1992; vgl. Potman, 1989, pp. 197-204;Van de Graaf en Hoppe, 1989, pp. 426-483; Hoppe, 1989). Een helder beeld van de opvattingen van de betrokken burgers ontbreekt bij de beleidsontwerpers nogal eens, mede doordat er te weinig contact met het beleidsveld is. Op de vraag welke problemen men rond de beleidsvoorbereidingziet, noemden topfunctionarissen in het openbaar bestuur als een probleem onder meer een tekort aan contact met het veld. Hun antwoorden kwamen, zoveel mogelijk in hun eigen woorden samengevat, op het volgende neer. De beleidsvoorbereiding staat te ver van de praktijk af. Er zijn teveel ambtenaren die de maatschappij onvoldoende kennen. Ambtenaren luisteren bij de beleidsvoorbereiding te weinig naar de burgerij. De overheid voert wel overleg met organisaties die belangstellend en belanghebbend zijn, maar te weinig met de burgers zelf. Het beeld van de problemen is teveel dat van de deskundigen, de professionals, en te weinig dat van de cliënten. Er is te weinig informatie over het veld en over de vraag of het beleid daar wel zal werken. De vierde macht laat zich nog steeds weinig gelegen liggen aan de vraag hoe het beleid bij de burger over komt. Zo merkte een topambtenaar op: "..als je ambtenaren zegt: je zou toch in je beleidsvoorbereiding, voor je aan de minister advies uitbrengt, best ook eens contact kunnen hebben met de verschillende lagen van de bevolking, dan zit men heel raar te kijken" (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 197-203). De aanvaardbaarheid van een beleid wordt bevorderd wanneer de be71

leidsontwerpers reeds in de ontwerpfase een scherp beeld trachten te krijgen van de probleempercepties en beleidsvoorkeurenvan de betrokkenen, zoals de beleidsbepalers, de beoogde beleidsuitvoerders en de doelgroepen. Dit kan onder meer gebeuren door het voeren van mondeling en schriftelijk overleg, Een bijzondere vorm daarvan is inspraak, dat wil zeggen een georganiseerd proces waarin burgers en/of organisaties door een overheid in de gelegenheid worden gesteld hun opvattingen over het te voeren beleid aan de orde te stellen (Oosting, 1985). Inspraak kan resulteren in bijstelling van een beleid, maar ook in mobilisatie van steun voor het beleid (Hoogenverf, 1976). Men kan inspraak beschouwen als één van de procedures die kunnen leiden tot wat Luhmann noemde "Legitimation durch Verfahren". Men kan in dit verband ook denken aan de stelling van Habermas dat legitimiteit berust op een democratisch proces van communicatie (zie paragraaf 2.4.2). Naast inspraak zijn er ook allerlei andere middelen om de aanvaardbaarheid van een voorgenomen beleid te peilen. Z o kan men bijvoorbeeld de maatschappelijke acceptatie van een voorgenomen investering vaststellen in het kader van een "technology assessment" of aspectenonderzoek, dat wil zeggen een systematische studie van de gevolgen die de samenleving zal ondervinden bij het in gebruik nemen van een nieuwe technologie (Wissema, 1983, pp. 77-91). Van bijzonder belang voor de aanvaardbaarheid van een beleid is ook overleg van de beleidsontwerper met de beoogde uitvoerders, dat wil zeggen ambtenaren, lagere overheden of particuliere organisaties die mettertijd de beleidsmiddelen moeten toepassen. Het voorbereiden en vaststellen van een nieuw beleid geeft nog geen garantie voor een succesvolleuitvoering. Wanneer de beleidsvorming en de beleidsuitvoering in verschillende handen zijn, kan de uitvoering van het nieuwe beleid problemen opleveren. Dat is zeker zo wanneer de verhouding tussen de beleidsmaker en de beleidsuitvoerder zich kenmerkt door een grote mate van vrijblijvendheid, doordat de beleidsmaker niet over machtsmiddelen beschikt om de uitvoerder tot het overnemen van het nieuwe beleid te dwingen, Men spreekt dan van indicatief beleid. Het betrekken van beleidsuitvoerders bij de beleidsvorming levert de ontwerpers extra informatie op, doordat beleidsuitvoerders doorgaans niet alleen de uitvoering, maar ook het beleidsveld en de doelgroep goed kennen. Bovendien kan het betrekken van uitvoerders bij de beleidsvorming voor indicatief beleid een succesvolle strategie van de beleidsmakers zijn om de uitvoerders aan nieuw beleid te binden (De Bruijn en Lulofs, 1991; Reussing, 1991). Van belang is ook een tijdige en nauwkeurige peiling van de opvattingen van de doelgroep, zoals bijvoorbeeld weggebruikers en hun organisaties wanneer het om een verkeersbeleid gaat. Het gebruik dat de 72

I

beleidsontwerper van informatie over de opvattingen van de doelgroep maakt, zal meer steun voor het beleid opleveren naarmate dit gebruik meer expliciet en beargumenteerd is. Men denke aan Habermas' omschrijving dat "Legitimität bedeutet ...gute Argumente..."(zie paragraaf 2.4.2). Bij het ontwerpen van een beleid vereist ook de zorgvuldigheid van het proces van wetgeving veel aandacht. Met het oog op de acceptatie van het beleid door de burgers verdient een wat langzamer voorbereide, maar goede wet de voorkeur boven een snel ingevoerde wet die niet of slecht werkt (Zicht op wetgeving, 1991, pp. 33-42). Het een en ander brengt ons tot de volgende hypothese. Hypothese 13:

Hoe meer expliciet en beargumenteerd de beleidrontwerpers rekening houden met de probleempercepties en beleidmoorkeuren van de beleidsuitvoerdersen de doelgroep, alsmede metpolitieke, sociaie, economische, juridische (waaronderprocedurele), ethische en andere randvoorwaarden, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overhekhbeleid zal zijn.

6.3 Het bepalen van het beleid

I

De beleidsbepaling omvat het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid. Daartoe behoort het kiezen en specificerenvan de doeleinden, de middelen en de tijdskeuzen. Aan dit proces van beleidsbepalingnemen in een democratisch politiek systeem niet alleen degenen deel die de uiteindelijke beslissing officieel vaststellen, zoals de regering en het parlement, maar ook alle personen en organisaties die trachten de beslissingen te beïnvloeden, zoals individuele burgers, politieke partijen, belangen- en actiegroepen, adviesorganen en de media. De politieke democratie kan men omschrijven als een wijze van beleidsvorming die aanwezig is voorzover alle burgers de mogelijkheid hebben de inhoud en processen van het overheidsbeleid direct of indirect te beïnvloeden (Hoogerwerf, 1979, pp. 125-146;vgl. Thomassen, 1991). Het proces van beleidsbepaling kan men op tenminste twee manieren bezien. Ten eerste kan men het beschouwen als een proces van het afwegen, reduceren en kiezen van alternatieven. In dat proces spelen vooral opvattingen en informatie een rol. Ten tweede kan men de beleidsbepaling ook beschouwen als een proces van machtsuitoefening. Daarin zijn vooral de machtsposities en machtsbases doorslaggevend. In feite komen beide processen bij het bepalen van een beleid te zamen en vermengd met elkaar voor (Arentsen en Lulofs, 1989, pp. 132-143).

I

73

I

,

I

Beide processen zijn ook van invloed op de acceptatie van het uiteindelijk vastgestelde beleid. Als de opvattingen en de machtsposities van sommige actoren in het proces doorslaggevend zijn, is de kans groot dat het daaruit resulterende beleid eenzijdig is. Het wordt dan door de groeperingen die veel invloed op het beleid hebben uitgeoefend wel aanvaard, maar door andere groeperingen niet of minder. Van belang is in dit verband ook de invloed van "groepsdenken"op de kwaliteit van de besluitvorming. Vatbaar voor groepsdenken zijn volgens Janis vooral kleine besluitvormingsgroepen met een hoge mate van interne groepscohesie en "esprit de corps", in het bijzonder wanneer deze groepen onder externe druk en in een betrekkelijke afzondering van hun sociale omgeving in een gesloten kring werken aan het voorbereiden van een besluit of plan. Deze combinatie van factoren leidt er toe dat de besluitvormers grote kans lopen ten prooi te vallen aan het syndroom van groepsdenken: het behoud van de harmonie en consensus in de groep wordt zo belangrijk voor de groepsleden dat zij bij belangrijke beslissingen terugdeinzen voor het uiten en toelaten van kritiek in de groepsdiscussies. Het gevolg hiervan is dat de groep onzorgvuldig afgewogen besluiten neemt en zich daar sterk aan vastklampt. De slecht afgewogenbeslissingen vormen op hun beurt een belangrijke oorzaak van het falen van een beleid. Groepsdenken tast dus de kwaliteit van het besluitvormingsproces aan ('t Hart/De Jong/Korsten, 1991, p. 20). Men kan daaraan toevoegen dat groepsdenken ook de kans op het rekening houden met opvattingen van de doelgroep beperkt en dus ook de kans op acceptatie van het beleid vermindert. De beleidsbepalers hebben overigens bij het doen van hun keuzen slechts een beperkte vrijheid. Het aantal alternatieven waaruit zij kunnen kiezen, wordt beperkt door vele politieke, sociale, economische,juridische, ethische en andere randvoorwaarden. Tot die randvoorwaarden behoren de politieke cultuur (bijvoorbeeld heersende opvattingen over de rechtsstaat en de verzorgingsstaat en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur), de publieke opinie, de politieke machtsverhoudingen,de eerder gemaakte beleidskeuzen van de actor (bijvoorbeeld een departement) zelf, een meer omvattend beleid (bijvoorbeeld kabinetsbeleid), het beleid van hogere bestuurslagen (bijvoorbeeld de Europese Gemeenschap), het beleid van nevengeschikte organisaties (bijvoorbeeld andere departementen), de sociaal-economische situatie in de maatschappij, de financiële situatie van de overheid, de bestaande wetgeving, de internationale politieke situatie en nog wel meer (Leemans, 1985, pp. 106-109). Politieke democratie De juridische randvoorwaarden omvatten met het oog op de politieke democratie en een behoorlijk bestuur ook allerlei procedurele regels, met 74

inbegrip van de regels voor de inspraak (Oosting, 1985). Een democratische en rechtmatige totstandkoming van het overheidsbeleid is van groot belang, ook als grond van een legale gezagslegitimatie en als bron van de acceptatie van beleid door de burgers en hun organisaties. Onrechtmatige handelingen van politici, bestuurders en ambtenaren, waaronder ook vormen van corruptie, kunnen de acceptatie van het beleid door de burgers ondermijnen. De acceptatie van het uiteindelijk vastgestelde beleid hangt onder meer af van de mate waarin de beleidsbepalers niet alleen rekening hebben gehouden met de randvoorwaarden, maar dit ook expliciet en beargumenteerd hebben gedaan (vgl. Pröpper, 1989-A). Rond de politieke democratie en de beleidsbepaling doen zich verscheidene problemen voor. De belangrijkste schaduwzijden van de politieke democratie zoals wij die in Nederland kennen, zijn volgens politiekbestuurlijke topfunctionarissen:een tekort aan doelmatigheid, de politieke verdeeldheid, een onjuiste politieke machtsverdeling en een tekort aan informatie bij de besluitvormers. Tot de meest genoemde problemen rond de besluitvorming in de ministerraad behoren problemen bij de coördinatie, te weinig aandacht voor de hoofdlijnen, een tekort aan informatie en te weinig aandacht voor de uitvoering van besluiten. De meest genoemde problemen rond de besluitvorming in het parlement betreffen onder meer te weinig aandacht voor de hoofdlijnen, te weinig informatie. te weinig coördinatie en te weinig invloed van het parlement. Deze problemen worden gesignaleerd door bewindspersonen, vooraanstaande Kamerleden, topambtenaren en topadviseurs (Hoogemerf, 1986-4 pp. 141,224,236). Hoe deze problemen door de burgers worden gezien en hoe zij doorwerken in de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers, is niet precies bekend. Aannemelijk lijkt dat de acceptatie van beleid in elk geval niet wordt bevorderd door problemen zoals de burgers die zien rond de politieke democratie en de politieke besluitvorming. Voor abstracte democratische waarden zoals de beginselen van vrijheid en gelijkheid bestaat onder de bevolking een brede steun, maar bij toepasssing op concrete situaties blijkt er geen overeenstemming te zijn (Aarts/Castenmiller, 1991, pp. 214-218). Uit kiezersonderzoek blijkt ook dat ongeveer de helft van de Nederlandse kiezers weinig politiek zelfvertrouwen heeft, in die zin dat men stellingen onderschrijft zoals ““Mensenzoals ik hebben geen enkele invloed op de regeringspolitiek” en “Kamerleden bekommeren zich niet om de mening van mensen zoals ik”. Opmerkelijk is overigens dat het politiek zelfvertrouwen sinds de jaren zeventig is toegenomen. Het politiek cynisme, in de zin van ongeloof in de goede bedoelingen, oprechtheid en bekwaamheid van politici en bewindslieden, valt bij meer dan eenderde van de kiezers waar te nemen, maar is sinds de tweede helft van de jaren zeventig stabiel (Van der Eijk 75

e.a., 1992). Een groot deel van de Nederlandse bevolking is ook reeds jaren lang voorstander van een verdere democratisering van het politieke stelsel. Aannemelijk is dat politiek cynisme en gemis aan politiek zelfvertrouwen, evenals de opvatting dat er tekorten in de politieke democratie zijn, niet bevorderlijk zijn voor de acceptatie van het overheidsbeleid door de burgers. Wij besluiten ook deze paragraaf met een hypothese. Hypothese 14:

Hoe meer expliciet en beargumenteerd de beleìhbepalers rekening houden met de probleempercepties en beleidsvoorkeuren van de beleidsuìtvoerders en de doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische, juridische (waaronderprocedurele), ethische en andere randvoorwaarden, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid tal zijn.

6.4 De uitvoering en handhaving van het beleid

Ook de uitvoering van een overheidsbeleid is van groot belang voor de acceptatie van dat beleid door de burgers. Dat vele burgers over die uitvoering ontevreden zijn, blijkt onder meer uit de klachten die bij de Nationale Ombudsman binnenkomen. Veel klachten hebben betrekking op het trage tempo van werken van de overheid, ontoereikende informatie voor burgers, het niet in acht nemen van wettelijke voorschriften en een niet correcte bejegening van burgers (Nationale Ombudsman, 1989, pp. 11-16; Oosting, 1992). De uitvoering van een beleid betreft het toepassen van de gekozen middelen voor de gekozen doeleinden. De uitvoering kan door het beleidsvoerende orgaan zelf ter hand zijn genomen (interne uitvoering) of aan andere instanties zijn toebedeeld (externe uitvoering). De externe uitvoerder van overheidsbeleid kan een ander overheidsorgaan zijn, maar ook een particuliere organisatie (Maarse, 1989). De uitvoering is in veel gevallen geen neutrale, automatische toepassing van de vastgestelde beleidsinstrumenten. De inhoud van het uit te voeren beleid kan dan tijdens de uitvoering aanzienlijke veranderingen ondergaan. Dit impliceert dat het vastgestelde beleid niet kritiekloos door de uitvoerders wordt geaccepteerd. Een van de problemen rond de beleidsuitvoering is tegenwerking door ambtenaren of andere uitvoerders (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 250-263). Zelfs als de uitvoerders het beleid aanvaarden en er naar streven het zo getrouw mogelijk overeenkomstig de bedoelingen van de beleidsbepalers uit te voeren, kunnen zij bij de toepassing van 76

de beleidsinstrumenten in concrete situaties tot andere beslissingen komen dan de beleidsbepalers beoogden. Er is dus het probleem van de getrouwheid van de uitvoering: de mate van overeenkomst (conformiteit) tussen de uitvoering en het oorspronkelijkebeleidsplan (Simonis, 1983, p. 22). Dit probleem doet zich niet alleen ten aanzien van uitvoerende ambtenaren voor, maar ook ten aanzien van uitvoerende burgers en particuliere organisaties. Burgers en hun organisaties hebben hun eigen doelstellingen, die kunnen afwijken van die van het overheidsbeleid (%/Herweijer, 1992, pp. 13). Er zijn bedrijven die de milieuwetgeving overtreden. Zo zijn er ook burgers die bij het aanvragen van een individuele huursubsidie hun inkomen te laag of hun huur te hoog opgeven. In paragraaf 4.2, toen de inhoud van het beleid aan de orde was, zijn al een aantal gevalstudies besproken waaruit blijkt dat botsingen tussen doeleinden van overheidsbeleid en doeleinden van andere, uitvoerende actoren allerminst een zeldzaamheid zijn. Daaruit bleek ook dat door deze botsingen afbreuk wordt gedaan aan de uitvoering en de effectiviteit van het overheidsbeleid. Het niet accepteren van overheidsbeleid door uitvoerders komt echter niet alleen voort uit conflicterende doeleinden. Het kan ook samenhangen met andere factoren. Een belangrijke factor is in dit verband de beleidsvrijheid van de uitvoerders. Het is meestal onvermijdelijk dat de uitvoerders een zekere vrijheid van keuze hebben. Zij moeten immers de algemene doeleinden, middelen en uitvoeringsregels van het beleid kunnen toepassen op concrete, individuele gevallen, die veelal meer nuances vertonen dan in het beleid waren voorzien (Ringeling, 1978; Maarse, 1989). De beleidsvrijheid van de uitvoerder is van invloed op de acceptatie van het beleid door de uitvoerder en indirect ook door de burgers. De uitvoerder heeft, zeker naar eigen opvatting, enige autonomie nodig. Beleidsvrijheid kan de uitvoerder echter juist ook die alternatieven bieden die hij nodig heeft om het beleid te kunnen accepteren en het adequaat te kunnen uitvoeren. De beleidsvrijheid geeft de uitvoerder ook de mogelijkheid op de behoeften en eisen van de doelgroep in te spelen (Bressen en Klok, 1987). Beleidsuitvoering krijgt dan veelal het karakter van een onderhandelingsproces, waardoor het ontstaan van openlijke conflicten tussen de uitvoerder en de doelgroep wordt vermeden. Conflicten, die veelal gepaard gaan met het gebruik van machtsmiddelen,zoals juridische procedures, het traineren van de besluitvormimng en het creëren van negatieve beeldvorming, leiden gemakkelijk tot een aantasting van de legitimiteit en daarmee ook van de acceptatie van het beleid (Klok, 1991). Uitvoerende ambtenaren treden, op zijn minst schriftelijk, veelal in direct contact met burgers en hun organisaties. Zij zijn veldwerkers ofwel 77

"street level bureaucrats" die werken in "front-line organizations" (Lipsky, 1980). Deze uitvoerders werken in het spanningsveld tussen de eisen van het beleid en de eisen van de "cliënten". Zij moeten enerzijds de vaak onderling tegenstrijdige of onduidelijke regels van het beleid toepassen, maar anderzijds met de concrete situatie van de burger (bijvoorbeeld de woonsituatie of de kans op passende arbeid) rekening houden. Zij kunnen door de cliënten, die vaak onvrijwillige cliënten zijn, op allerlei manieren, inclusief bedreigingen, worden beïnvloed. Bovendien staan de veldwerkers in het spanningsveld van gebrek aan respectievelijk tijd, arbeidskracht en informatie aan de ene kant en de noodzaak van snelle beslissingen aan de andere kant. Eén van de oplossingen die zij daarvoor vinden, is het aanleren van routines en vereenvoudigingen, zoals bijvoorbeeld het typeren of met andere woorden "in hokjes plaatsen" van cliënten. Een risico dat zich daarbij voordoet is dat de uitvoerende ambtenaar de kant van de sterkste partij kiest. Zo kan bijvoorbeeld een ontslagambtenaar van een arbeidsbureau geneigd zijn meer aandacht te schenken aan de ontslagaanvraagvan de werkgever dan aan het verweer van de werknemer (Den Ouden en Wilthagen, 1989; Maarse, 1989). De steun van de doelgroepen voor de beleidsuitvoering zal groter zijn als de uitvoerder niet alleen rekening houdt met de probleempercepties en de voorkeuren van de doelgroepen, maar dit ook expliciet en beargumenteerd doet.

Handhaving van het beleid Naast de uitvoering trekt ook de handhaving van het beleid in toenemende mate de politieke en bestuurlijke aandacht. De mate waarin de burgers een beleid accepteren, is mede afhankelijk van de wijze waarop de overheid het beleid tracht te handhaven. De handhaving omvat onder meer het toezicht op de naleving van voorschriften, het constateren van overtredingen, nader overleg en dreiging met sancties en tenslotte de toepassing van sancties. Voor de handhaving van een beleid en in het bijzonder van wettelijke regels kan de overheid echter niet alleen gebruik maken van het strafrecht, maar ook van civielrechtelijke procedures, het administratieve recht en tuchtrechtelijke handhaving door de doelgroep zelf. Een voorbeeld is de Wet-Mulder, waarin voor de sanctionering van lichte verkeersovertredingen een overgang van het strafrecht naar het administratieve recht is geregeld. Naast negatieve sancties zijn ook voorlichting over geldende regels, beloningen voor het meewerken aan de uitvoering van het beleid en vormen van inspectie en toezicht belangrijke instrumenten voor de handhaving (WRR, 1988; De Leeuw e.a., 1990; Van Rossum, 1991; Zicht op wetgeving, 1991; Van de Poel, 1992; Schuiling, 1992, Reussing, 1992). 78

Er wordt wel onderscheid gemaakt tussen twee stijlen van handhaving (Hawkins en Thomas, 1984; Kagan, 1989). In de "afschrikkingsstijl"wordt overtreding van een regel zonder meer beantwoord met toepassing van een sanctie. Het gebruik van een sanctie heeft zelfs plaats wanneer de overtreder bereid is zijn leven te beteren of wanneer de situatie die met de regel in strijd was reeds is opgeheven. Een dergelijke afschrikkingsstijl leidt vaak tot conflicten en tot een vermindering van de maatschappelijke acceptatie van het beleid. In de "nalevingsstijl"daareentegen is de reactie van de handhaver primair gericht op naleving van de regels in de toekomst. De handhaver zal om te beginnen altijd proberen de overtreder van de noodzaak tot naleving te overtuigen. Daarbij zal hij hem ook met advies terzijde staan. De toepassing van een sanctie is in deze nalevingsstijl slechts een laatste redmiddel waaruit blijkt dat de handhaver niet succesvol is geweest. De burger kent echter niet alleen plichten, maar ook rechten, ook wanneer het om de uitvoering van overheidsbeleid gaat. Van groot belang is dan ook de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, via de diverse vormen van administratieve rechtspraak en administratief beroep (Helder, 1985). Deze rechtsbescherming, waarin over geschillen tussen burger en overheid wordt beslist, kan ertoe bijdragen dat het optreden van een overheidsorgaan wordt gecorrigeerd. Daardoor kan de rechtsbescherming uiteindelijk ook tot de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers bijdragen. In het licht van het bovenstaande komen wij tot de volgende hypothesen. Hypothese 15:

Hoe meer expliciet en beargumenteerd de beleidsuitvoerders en beleidshandhavers rekening houden met de probleempercepties en de beleidsvoorkeurenvan de leden van de doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische, juridische (waaronderprocedurele), ethische en andere randvoonuaarden, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van een overhekisbeleid zal zgn.

6.5 De evaluatie van het beleid

De beleidsevaluatie omvat het beoordelen van de waargenomen inhoud, processen of effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria. De beoordelingscriteria worden veelal uit de beleidsdoeleinden afgeleid. Zij kunnen echter ook worden ontleend aan de doeleinden, normen, beginselen of probleempercepties van anderen dan de beleidvoerders, dus 79

bijvoorbeeld aan die van de doelgroep (Bressers/Hoogerwerf, 1991, pp. 22, 23). Een beleidsevaluatie die een beoordeling aan de hand van criteria van de doelgroep geeft, heeft meer kans door de doelgroep te worden geaccepteerd dan een evaluatie die haar criteria aan de doeleinden van het overheidsbeleid ontleent. Dit kan indirect ook aan de acceptatie van het beleid zelf ten goede komen. Een beoordeling aan de hand van opvattingen van de doelgroep komt echter in het evaluatie-onderzoekminder vaak voor dan een beoordeling aan de hand van de doeleinden van het beleid zelf. Dit is vanuit het oogpunt van acceptatie van beleid bezien een leemte in de praktijk van de beleidsevaluatie, maar het is niet geheel onbegrijpelijk, mede omdat de doeleinden van de doelgroepen veelal nog meer dan die van de beleidvoerders uiteenlopen. Het onderwerp van een beleidsevaluatie is vaak de doelbereiking, de doeltreffendheid of de doelmatigheid van een beleid. Een evaluatie zou echter ook een beoordeling van de acceptatie van het beleid kunnen inhouden. Uitgaande van de maatstaf dat een beleid behoort te worden geaccepteerd, kan men vaststellen in hoever de betrokkenen een positieve opvatting, houding of gedraging ten aanzien van de inhoud van het beleid hebben. Een evaluatie die dit doet, zal wellicht meer kans op acceptatie door de doelgroep hebben dan een evaluatie die dit achterwege laat. In het beleidsevaluatie-onderzoekkomt een beoordeling van de acceptatie tot nu toe echter veel minder voor dan een beoordeling van de doelbereiking, doeltreffendheid of doelmatigheid (Potman/Bekke, 1986; Potman, 1989). Ook dit kan, vanuit de acceptatie van beleid bezien, ais een leemte in de praktijk van de beleidsevaluatie worden beschouwd. In hoever draagt een beleidsevaluatie tot acceptatie van het beleid bij? Het antwoord op deze vraag zal van verschillende omstandigheden afhangen. Een eerste omstandigheid die in de acceptatie van het beleid doorwerkt, is de conclusie van het evaluatierapport. Een evaluatie die tot een positieve conclusie komt, dus bijvoorbeeld concludeert dat het beleid zijn doel heeft bereikt, doeltreffend is en doelmatig is, zal althans bij hen die de beleidsdoeleinden onderschrijven de acceptatie van het beleid doen toenemen (Patton, 1978, p. 64). Bij een negatieve conclusie kan de steun voor het beleid verminderen, maar dit behoeft niet per se het geval te zijn. Als bijvoorbeeld duidelijk wordt gemaakt dat het niet bereiken van de beleidsdoeleinden niet is te wijten aan de doeleinden en instrumenten van het beleid, maar aan een onjuiste beleidsuitvoering of aan onvoorziene veranderingen in het beleidsveld, of aan randvoorwaarden van politieke, economische of nog andere aard, behoeft de steun voor het beleid zelf niet te worden aangetast. Een tweede omstandigheid die op de acceptatie van het beleid van 80

invloed is, betreft de vraag hoe de conclusie is bereikt, dus hoe de beleidsevaluatie is opgezet en uitgevoerd, en hoe de conclusie wordt gepresenteerd. Een evaluatie die betrouwbaar overkomt, kan de acceptatie van het beleid bevorderen. Maar een evaluatie die de indruk van een poging tot misleiding maakt, kan zelfs bij een positieve conclusie tot vermindering van de acceptatie van het beleid bijdragen. Een derde omstandigheid die in de acceptatie van het beleid doorwerkt, betreft het gebruik dat in het beleidsproces van de evaluatie wordt gemaakt. Als een evaluatierapport niet tot een terugkoppeling (bijsturing of feedback) leidt, dat wil zeggen als het rapport niet op de beleidsagenda wordt geplaatst en niet leidt tot een argumentatie en een beslissing over het bijstellen van het beleid, zal de evaluatie weinig invloed op het beleid hebben en langs die weg ook geen invloed op de acceptatie van het beleid hebben (Pröpper, 1989-B). Deze paragraaf leidt ons tot de volgende hypothese. Hypothese 16:

Hoe meer expliciet en beargumenteerd de evaluators van een overheidsbeleid hun criteria aun waarden, normen en doeleinden van de doelgroep ontlenen en daarbij tot een positieve en betrouwbare conclusie over het beleid komen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal Zij?l.

6.6 Samenvatting

In dit hoofdstuk hebben wij aan de hand van de literatuur getracht de vraag te beantwoorden welke invloed het beleidsproces uitoefent op het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers. Deze vraag werd beantwoord voor vier deelprocessen van het beleidsproces, namelijk het ontwerpen (voorbereiden), het bepalen, het uitvoeren (inclusief het handhaven) en het evalueren van het beleid. De conclusie kan worden samengevat in twee hypothesen, waarvan de eerste een bundeling is van drie afzonderlijke, in het hoofdstuk geformuleerde hypothesen: Hoe meer expliciet en beargumenteerd de ontwerpers, bepalers, uitvoerders en handhavers van een overheidsbeleid rekening houden met de probleempercepties en de beleidsvoorkeurenvan de beleidsuitvoerdersen de doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische, juridische (waaronder procedurele), ethische en andere randvoorwaarden, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn. Hoe meer expliciet en beargumenteerd de evaluatorsvan een overheids81

beleid hun criteria aan waarden, normen en doeleinden van de doelgroep ontlenen en daarbij tot een positieve en betrouwbare conclusie over het beleid komen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid zal zijn.

82

I

7 De beleidseffecten en de beleidsacceptatie

I

7.1 Inleiding

Hoe valt het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers te verklaren uit de effecten van dat beleid? Deze kwestie is het onderwerp van dit hoofdstuk. De beleidseffecten kunnen onder verschillende gezichtspunten worden bezien. Het gaat daarbij onder meer om de volgende vragen. In hoeverre heeft het beleid zijn doeleinden bereikt, met andere woorden: hoe staat het met de doelbereiking? Is het al dan niet bereiken van de beleidsdoeleinden een gevolg van het beleid, met andere woorden hoe staat het met de doeltreffendheid of effectiviteit van het beleid? (paragraaf 2). Hoe verhouden zich de kosten (negatieve effecten) en de baten (positieve effecten) van het beleid, met andere woorden hoe staat het met de doelmatigheid of efficiëntie? (paragraaf 3). Is de verdeling van kosten en baten in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel, met andere woorden hoe staat het met de rechtvaardigheid (paragraaf 4)? In elk van deze paragrafen komt de doorwerking van het behandelde aspect van de beleidseffecten in het al dan niet accepteren van het overheidsbeleid door de burgers aan de orde. Elke paragraaf eindigt met een of meer hypothesen over de invloed van de beleidseffecten op de acceptatie van het beleid. Het hoofdstuk wordt besloten met een samenvatting. Bij de beleidseffecten, ook de beleidseffecten zoals de burgers die zien, kan men onderscheid maken tussen het inschatten en beoordelen van effecten voorafgaande aan de uitvoering van het beleid (ex ante) en het constateren en beoordelen van de effecten tijdens of na de uitvoering van het beleid (ex post). Wij zullen dit onderscheid in de verdere tekst van dit hoofdstuk niet steeds herhalen. .

I

7.2 De doelbereiking en de doeltreffendheid

Het is reeds een oud inzicht dat de aanvaarding van de macht en van het beleid van heersers mede afhankelijk is van wat die heersers tot stand brengen. Functioneel gezag berust op de bijdrage van gezagsdragers tot het oplossen van problemen van hun onderdanen (zie paragraaf 2.4.1). Pragmatische legitimiteit berust op uiteenlopende prestaties van regeerders, zoals welvaart, vrede of succes in de oorlog (Friedrich, 1963, pp. 232I

83

I I

I

236). Een vermindering van politieke steun is grotendeels te verklaren uit het falen van de output van het politieke systeem, dat:wil zeggen het falen van het overheidsbeleid (Easton, 1965 A en B). Hoe staat het ervoor met het bereiken van de doeleinden van overheidsbeleid? Het beeld is genuanceerd. Van de leden van de politiekbestuurlijke top op rijksniveau vond in 1984 bijna de helft dat de doeleinden van overheidsbeleid op hun werkterrein en daarbuiten onvoldoende worden bereikt. Eveneens bijna de helft vond de doelbereiking deels voldoende en deels onvoldoende. Slechts zeven procent vond de doelbereiking zonder meer voldoende (Hoogerwerf, 19864, p. 59). Uit een overzicht van onderzoek naar het bereiken van doeleinden van overheidsbeleid kwam naar voren dat de doeleinden slechts in twee van de zeventien gevallen vrijwel zonder enige beperking waren bereikt. Dit wil echter niet zeggen dat de doeleinden in de vijftien andere gevallen helemaal niet werden gerealiseerd. Integendeel, de onderzoekers gebruiken om de doelbereiking te beoordelen genuanceerde formuleringen zoals "kleiner dan beoogd', "achtergebleven bij de taakstelling", "slechts in beperkte mate bereikt", "slechts tijdelijk effect" en "enigszinstoegenomen". Bovendien is denkbaar dat het beleid pas op langere termijn vruchten afwerpt en dat het onderzoek in een aantal gevallen te vroeg is ingesteld. Ook is denkbaar dat een bepaald beleidsdoel weliswaar slechts in beperkte mate wordt bereikt, maar in samenhang met andere beleidsdoeleinden toch een structurele verandering meebrengt (Hoogerwerf, 1983,pp. 28-30). Bij de doeltreffendheid (effectiviteit) van het beleid gaat het om de vraag in hoever het al dan niet bereiken van de doeleinden van overheidsbeleid het gevolg is van het gevoerde beleid, Het voert te ver de literatuur daarover hier samen te vatten (zie bijv. Bressen, 1983; Honigh, 1985; Van der Doelen, 1989; Arentsen, 1991; Klok, 1991). Het maken van onderscheid tussen doelbereiking en doeltreffendheid is binnen de probleemstelling van ons onderzoek trouwens niet zo belangrijk, omdat de burgers doorgaans toch niet precies kunnen vaststellen of het al dan niet bereiken van doeleinden van overheidsbeleid een gevolg van het gevoerde beleid is. Het nauwkeurig vaststellen van de doeltreffendheid van een beleid vereist immers veelal een grondig onderzoek. De burgers zijn daartoe meestal niet in staat. Dit neemt uiteraard niet weg dat zij wel een oordeel over de doelbereiking en de doeltreffendheid van overheidsbeleid kunnen hebben. Burgers putten hun informatie over beleidseffecten doorgaans niet uit wetenschappelijk onderzoek, maar uit hun persoonlijke ervaring en uit informatie die zij via de media ontvangen. Die informatie uit de media is op haar beurt geput uit diverse bronnen, zoals beoordelingen van beleidseffecten door ministers, parlementsleden, politieke partijen, belangengroepen en adviesorganenvan de overheid. Bij 84

de burgers wordt de informatie gezeefd via diverse filters, waaronder de politieke ideologie van de betrokkene. De informatie over effecten van overheidsbeleid bereikt daardoor de burgers veelal in vertekende vorm (Pröpper, 1989, pp. 187-191). Daar komt nog iets bij. Burgers ontlenen hun criteria voor het beoordelen van de effecten van overheidsbeleid niet alleen of soms zelfs helemaal niet aan de doeleinden van het overheidsbeleid. Veelal zullen zij geneigd zijn de effecten van overheidsbeleid vooral of mede te beoordelen in het licht van hun eigen doeleinden. Die eigen doeleinden van burgers kunnen gericht zijn op het algemeen belang en op het verminderen van maatschappelijke problemen, maar ook op het eigen belang en op eigen problemen van burgers. Kortom, burgers vragen zich mede af wat de effecten van een overheidsbeleid betekenen voor de oplossing van de problemen zoals zij zelf die zien (zie ook paragraaf 3.4 over problemen in het beleidsveld). Het is dan ook juist met het oog op de acceptatie van een beleid belangrijk de criteria voor een evaluatieonderzoek niet alleen aan probleempercepties en doeleinden van de overheid te ontlenen, maar ook aan probleempercepties en doeleinden van de burgers (Bos en Geveke, 1991). Uiteraard moet de overheid er daarbij wel op attent zijn dat het beleid gericht wordt op het algemeen belang en geen speelbal van private belangen wordt. De vraag waarom het hier gaat, is: Welk beeld hebben de burgers van de doelbereiking of de doeltreffendheid van het overheidsbeleid en hoe werkt dit door in hun acceptatie van het beleid ? Uit het kiezersonderzoek van 1989 blijkt bijvoorbeeld dat de invloed van het beleid van het kabinetLubbers I1 op de werkgelegenheid door de kiezers gemiddeld gering werd geacht. Dit oordeel hing samen met de partijkeuze. De kiezers van de linkse (oppositie-)partijen hadden overwegend een negatief oordeel over die invloed, terwijl het oordeel van de andere kiezers over het algemeen positief was. De invloed van het beleid van het kabinet-Lubbers I1 op de persoonlijke financiële situatie is volgens de kiezers gemiddeld vrijwel nihil geweest. De aanhang van de linkse (oppositie-)partijen beoordeelde de gevolgen van het beleid voor de eigen financiële situatie echter gemiddeld duidelijk negatief (Aarts e.a., 1992, pp. 26,27). Het oordeel van de kiezers over de effecten van het overheidsbeleid hangt dus mede van hun politieke voorkeur af. Eerder stelden wij al vast dat ook het oordeel over de inhoud van het beleid met de politieke voorkeur van de burgers samenhangt. Dit alles neemt niet weg dat het oordeel over de effecten van het beleid van invloed kan zijn op de acceptatie van het beleid. Vele burgers zijn van oordeel dat overheidsbeleid hun persoonlijke problemen niet oplost. Zo werd uit een onderzoek naar het belang van problemen voor de politieke houdingen van Nederlanders de conclusie getrokken: "De overheid heeft maar weinig betekenis voor de oplossing 85

van de dagelijkse problemen van de burger, terwijl de burgers nauwelijks reageren op het wel of niet verkrijgen van overheidshulp voor die problemen. De politiek is kennelijk voor de burger en zijn problemen niet van groot belang (Heunks, 1986, pp. 181, 182). In hoofdstuk 3 kwamen wij onder meer tot de hypothese dat de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid groter zal zijn naarmate de burgers van mening zijn dat de overheid de persoonlijke en maatschappelijke problemen zoals zij die zien aanpakt. In hoofdstuk 6 kwamen wij tot de veronderstelling dat de kans op maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid groter zal zijn naarmate de beleidsontwerpers, de beleidsbepalers en de beíeidsuitvoerders meer expliciet en beargumenteerd rekening houden met de probleempercepties van de doelgroep. Wij kunnen daar in het licht van het bovenstaande nu de veronderstelling aan toevoegen dat de kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid groter zal zijn naarmate het beleid volgens de waarneming van de burgers meer doeltreffend is voor het oplossen van hun problemen. Behalve op de burgers en hun organisaties zijn de doelbereiking en de doeltreffendheid van het beleid ook van invloed op de ambtenaren en anderen die als uitvoerders bij het beleid betrokken zijn. Een falen van het beleid in die zin dat de doeleinden niet worden bereikt, kan demotiverend op de uitvoerders werken. Successen bij het nastreven van doeleinden kunnen een hoog ambitieniveau bevorderen. Tegenslagen kunnen tot een laag ambitieniveau, een verminderd groepsmoreel en verminderde prestaties van de uitvoerders leiden (Winnubst, 1975, pp. 15, 21, 22, 40). De demotivering van de uitvoerders kan weer bijdragen tot een verder falen van het beleid, tot demotivering van de betrokken burgers en tot verminderde maatschappelijke acceptatie van het beleid. Er kan dan een vicieuze cirkel van falen en non-acceptatie ontstaan. Op basis van de inzichten uit deze paragraaf kunnen wij nu de volgende hypothese formuleren:

Hypothese 17:

Hoe meer doeltreffend een overheidsbeleid volgens de Waarneming van de butgers is voor het oplossen van maatschappelijke en persoonlijke problemen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat beleid zal zijn.

7.3 De doelmatigheid van het beleid

De doelmatigheid (efficiëntie) van het overheidsbeleid betreft de verhouding tussen kosten en baten. Een beleid is meer doelmatig naarma86

te het bepaalde baten met minder kosten bereikt dan wel met bepaalde kosten meer baten bereikt. Tot de baten behoren de doelbereiking en alle positief gewaardeerde neven-effecten (niet beoogde effecten). Tot de kosten behoren de financiëlekosten en alle andere negatief gewaardeerde effecten. Bij de doelmatigheid van een overheidsbeleid gaat het met andere woorden om het saldo van de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten in de ruimste zin. Het antwoord op de vraag wat men tot de kosten dan wel tot de baten rekent, dus hoe men de beleidseffecten waardeert, hangt af van de waarden, normen en doeleinden die men als maatstaf gebruikt. Tot de kosten van een beleid rekenen wij niet alleen de financiële kosten, maar ook alle andere negatief gewaardeerde neveneffecten (niet beoogde effecten) die voor de overheid en de burgers aan het voeren van een bepaald beleid zijn verbonden. Een voorbeeld van een neveneffect is milieuverontreiniging voorzover die bijvoorbeeld wordt veroorzaakt door een industrialisatiebeleid,gericht op uitbreiding van de werkgelegenheid. Bij de kosten van het beleid behoren bijvoorbeeld ook kosten in termen van de vrijheid van de burgers, die door regels en heffingen aan banden wordt gelegd. Tot de baten van een beleid rekenen wij niet alleen de doelbereiking, maar ook alle positief gewaardeerde neveneffecten die voor de overheid en de burgers uit het voeren van een bepaald beleid voortkomen. Bij de baten van een milieubeleid, gericht op vermindering van het autogebruik, behoort bijvoorbeeld ook de toeneming van de verkeersveiligheid, die een neveneffect van dit milieubeleid is. Voor het inventariseren van positieve en negatieve neveneffecten kan men eventueel gebruik maken van een check list, die als geheugensteun dienst doet. (Over kosten-batenanalyse: Mol/Blommestein, 1991; Van der Doelen/Leeuw, 1991en Coenen, 1992).

De verhouding tussen kosten en baten is, zoals gezegd, de doelmatigheid of efficiëntie van het beleid. De doelmatigheid van het openbaar bestuur is volgens tweederde van de politiek-bestuurlijke topfunctionarissen onvoldoende. Bijna eenderde vindt de doelmatigheid deels voldoende en deels onvoldoende. Slechts vier procent noemt de doelmatigheid zonder meer voldoende (Hoogewerf, 1986-A, p. 86). Van de burgers zegt volgens diverse enquêtes ongeveer de helft dat de overheid niet zuinig genoeg werkt en dat heel wat belastinggelden verkeerd worden besteed. Ook dit wijst op een beeld van onvoldoende doelmatigheid. Hoewel nauwkeurige gegevens hierover ontbreken, is aannemelijk dat het beeld van onvoldoende doelmatigheid een negatieve invloed heeft 87

op de acceptatie van overheidsbeleid door de burgers. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de literatuur over misbruik en oneigenlijk gebruik van belastingen dat het tekort aan doelmatigheid in het openbaar bestuur door de betrokken burgers als een van de redenen voor het ontduiken van belastingen wordt genoemd. De houding van burgers ten opzichte van de kosten en baten van overheidsbeleid verschilt naar gelang van hun maatschappelijke positie. Mensen die weinig problemen hebben en tevens van mening zijn dat zij zichzelf wel kunnen redden, zullen zich doorgaans over de baten van dat beleid niet al te druk maken. Veelal zullen zij zich wel interesseren voor de kosten van dat beleid, zoals de belastingen en de voorschriften die de vrijheid van de burgers beperken. Hun al dan niet accepteren van het beleid zal dan meer op de door hen waargenomen of verwachte kosten dan op de baten van het beleid zijn gebaseerd. Mensen die persoonlijke en maatschappelijke problemen zien en die menen dat hulp van de overheid nodig is om die problemen op te lossen, zullen zich primair voor de baten van dat beleid interesseren. Hun al dan niet accepteren van het beleid zal dan ook vooral te maken hebben met de door hen waargenomen of verwachte baten van het beleid. Uit een onderzoek naar het belang van persoonlijke problemen voor de politieke houdingen van Nederlanders blijkt dat de belangrijkste problemen van mensen met niet veel meer dan een lagere schoolopleiding nogal vaak betrekking hebben op hun gezondheid of veiligheid. Naarmate de opleiding hoger is, komt het accent meer te liggen op andere aspecten van de kwaliteit van het bestaan, zoals bijvoorbeeld ontplooiing, het generatieconflict, persoonlijke relaties en het milieu (Heunks, 1985, pp. 174, 175). Afhankelijk van deze verschillendeprobleempercepties zal men ook in verschillende baten van het beleid geïnteresseerd zijn. De waardering voor een overheidsbeleid en daarmee ook de acceptatie van het beleid zal voor iedere burger echter mede afhankelijk zijn van de verhouding tussen de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten van het beleid zoals de burger die ziet. Deze paragraaf resulteert in de volgende hypothese: Hypothese 18:

88

Hoe meer positief het saldo van de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten van een overheidsbeleid volgens de burgers is, dus met andere woorden hoe meer doelmatig het beleid volgens de burgers is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat overheidsbeleid zal zijn.

7.4 De verdeling van baten en lasten

Bij de beoordeling van de effecten van een beleid gaat het niet alleen om de absolute hoogte van de baten en lasten voor de samenleving als geheel, voor een bepaalde bevolkingsgroep of voor een bepaalde burger. Het oordeel betreft ook de verdeling van de baten en de lasten over verschillende categorieën van de bevolking. Hoe meer ongelijk die verdeling zal zijn, hoe meer verzet zij zal oproepen. Dit betekent niet dat de baten of de lasten altijd voor iedere burger gelijk zouden moeten zijn. Het punt waarom het gaat, is dat het beleid en de beleidseffecten beantwoorden aan de beginselen van rechtvaardigheid en gelijkheid. "Een eerste eis, die het redelijk denken stelt voor de aanvaardbaarheid van het bestuur, is dat het rechtvaardig zij...Een bestuur is slechts rechtvaardig wanneer het in wezen gelijke gevallen op gelijke voet behandelt ...Voorts moeten de belangen, welke bij de bestuursbeslissing op het spel staan, nauwkeurig tegen elkaar worden afgewogen. Dit verklaart het tweede attribuut van de geblinddoekte Justitia, de weegschaal", aldus Simons (1948, pp. 10, 11; vgl. De Jong en Jue, 1991). Het gelijkheidsbeginsel eist de gelijke behandeling van gelijke gevallen. Meer concreet gezegd, gaat het er om dat baten of lasten worden verdeeld volgens een criterium dat volgens de betrokkenen relevant is. De relevantie van het criterium verschilt naar gelang van de te verdelen baten of lasten. Zo behoort volgens de opvatting van velen werk te worden verdeeld volgens het criterium van de geschiktheid, terwijl inkomen volgens velen behoort te worden verdeeld volgens de criteria van prestatie en behoefte. Bij een verdeling volgens een criterium dat niet relevant wordt geacht, spreekt men van discriminatie (Van den Doel en Hoogerwerf, 1975, pp. 15-32). De opvatting dat er in strijd met het gelijkheidsbeginsel wordt gehandeld, ligt ten grondslag aan veel verzet tegen overheidsbeleid. De omstreden ongelijkheid kan zowel de verdeling van baten als de verdeling van kosten betreffen. Tot slot van deze paragraaf formuleren wij de volgende hypothese: Hypothese 19:

Hoe meer rechtvaardig de Verdeling van de maatschappelijke baten en de maatschappelijkekosten van een overheidsbeleid volgens de burgers is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat beleid zal zijn.

89

7.5 Samenvatting

In dit hoofdstuk is getracht een beknopt beeld te geven van de invloed die de effecten van een overheidsbeleid kunnen hebben op de acceptatie van dat beleid door de burgers. Daarbij werd onderscheid gemaakt tussen: - de doelbereiking (het al dan niet bereiken van de beleidsdoeleinden); - de doeltreffendheid (de mate waarin het al dan niet bereiken van de beleidsdoeleinden een gevolg is van het beleid); - de doelmatigheid (de verhouding tussen de kosten en de baten van het beleid) en - de verdeling van de kosten en baten van het beleid. Wij kwamen tot de volgende hypothesen: Hoe meer doeltreffend een overheidsbeleidvolgens de waarneming van de burgers is voor het oplossen van maatschappelijke en persoonlijke problemen, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat beleid zal zijn. Hoe meer positief het saldo van de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten van een overheidsbeleid volgens de burgers is, dus met andere woorden hoe meer doelmatig het beleid volgens de burgers is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat beleid zal zijn. Hoe meer rechtvaardig de verdeling van de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten van een overheidsbeleid volgens de burgers is, hoe groter de kans op maatschappelijke acceptatie van dat beleid zal zijn.

90

8 De beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie I

8.1 Inleiding I

I

De overheid is in vrijwel alle maatschappelijke sectoren aanwezig en haar handelen heeft om die reden directe consequenties voor de burgers. Iedereen heeft dan ook wel een meer of minder gefundeerde opvatting over de overheidsorganisatie of de overheidsbureaucratie, een opvatting waarin doorgaans meer het dysfunctioneren dan het functioneren van zo’n organisatie wordt benadrukt. In de volksmond staat de bureaucratie veelal voor traag handelen, administratieve rompslomp, formeel gedrag, inefficiënt optreden, bemoeizucht en dergelijke. De acceptatie van het functioneren van de overheidsorganisatie stuit dan ook op problemen. De vraag rijst hoe dit in het functioneren in het overheidsbeleid doorwerkt. In dit hoofdstuk wordt de relatie tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie beschreven. We richten ons daarbij met name op de vraag op welke wijze en in welke mate de opvatting, de houding en/of het gedrag van de burger ten aanzien van het overheidsbeleid worden beïnvloed door de organisatie van het beleid. Daarbij veronderstellen we dat een doeltreffende en doelmatige beleidsorganisatie één van de voorwaarden is voor een effectief beleid en daardoor ook voor de beleidsacceptatie. Meer toegespitst: de organisatie is via de kwaliteit, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid van invloed op de beleidsacceptatie. In dit hoofdstuk richten we ons met name op de directe relatie tussen beleidsorganjsatie en beleidsacceptatie. Wij gaan voorbij aan de onderlinge relatie tussen de beleidsorganisatie enerzijds en de andere verklarende factoren in het onderzoeksmodel (zie hoofdstuk 2) anderzijds. O m de centrale vraag van dit hoofdstuk te beantwoorden, gaan we als volgt te werk. In paragraaf 8.2 gaan we kort in op de vraag wat in de literatuur wordt verstaan onder het begrip ‘organisatie’. Vervolgens werken we het organisatiebegripverder uit om aan te geven onder welke voorwaarden organisaties doeltreffend en doelmatig functioneren (8.3). Daarna wordt aangegeven waarom organisaties vaak niet doeltreffend en doelmatig functioneren (8.4). Daarbij besteden we ook aandacht aan de organisatieproblemen waarmee een beleidsorganisatie veelal kampt. Op grond van de in deze paragrafen beschreven inzichten kunnen we vervolgens nagaan wat het effect van de organisatie zal zijn op de beleidsaccep91

tatie (8.5). Deze beschouwing zal uitmonden in enkele hypothetische uitspraken over de invloed van de beleidsorganisatieop de beleidsacceptatie. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting. 8.2 Het begrip organisatie

‘Organiseren’is nauw verbonden met de ontwikkeling van de mensheid en is vanaf de pre-historie tot in onze tijd geëvolueerd tot een steeds verfijnder vorm van menselijk handelen. Onze pre-historische voorouders zetten de eerste stappen door hun streven het vuur te beheersen. Hun jagende en landbouwende nakomelingen konden door coöperatie een substantiële prooi bemachtigen of het gewas oogsten. De ‘kunst’ van het organiseren was een belangrijk middel in de overlevingsstrategie van de mensheid (Goudsblom, 1991). De krijgsmacht en het kloosterleven worden wel als de kiemen van het moderne organisatiedenkenbeschouwd. Discipline was in beide instituties het leidende organisatieprincipe. In de krijgsmacht was discipline nodig om de soldaten te weerhouden van een natuurlijke reactie op het krijgsgeweld: het ontvluchten van het slagveld. In de kloostergemeenschap werd discipline beschouwd als een middel om een meer verantwoorde wijze van leven te bevorderen. Deze disciplinairing heeft zich volgens sommigen tot in onze tijd ontwikkeld tot een bureaucratisering van staat en maatschappij, waarbij rationaliteit en technologie tot leidende organisatieprincipeswerden (De Geus 1989). De Duitse socioloog M a Weber (1864-1920) heeft de organisatorische consequenties van deze maatschappelijke ontwikkeling treffend verwoord in zijn bekende en gezaghebbende indeling van heerschappijtypen. In de moderne samenleving is, volgens Weber, het gezag rationeel gefundeerd met de bureaucratie als de best passende organisatievorm. Weber onderscheidt de rationele gezagsrelatie van relaties gebaseerd op traditie en charisma, ieder met eigen organisatievormen (Weber, 1972; zie ook paragraaf 2.4.1). In de moderne samenleving is de organisatie hét instrument om te voorzien in de noodzakelijke behoeften. Uitgaande van deze instrumentele benadering van organisaties kan reeds een eerste verband worden gelegd met het begrip beleidsacceptatie. Een neutrale of positieve opvatting, houding en/of gedraging ten opzichte van een beleid zal, wegens de organisatorische context van de beleidsvoering, mede worden bepaald door het (dys)functioneren van beleidsorganisaties. Ondanks de overheersende aanwezigheid van organisaties, bestaat er in wetenschappelijke kringen geen overeenstemming over de inhoud van dit begrip. ‘De organisatie’ of ‘het organiseren’ worden doorgaans opgevat als 92

I

I 1

een ordeningsvraagstuk. In macro-sociologischetermen gaat het dan om een maatschappelijk ordeningsvraagstuk. In de organisatie-sociologische betekenis kan de ordening betrekking hebben op: 1 een bepaalde ordening of structuur van een veld; en 2 een kunstmatig geschapen orde van samenhangen, gericht op het bereiken van bepaalde doelstellingen (De Geus, 1989, p. 2). In deze laatste betekenis vatten we hier het organisatiebegrip op, waarbij het dan gaat om de organisatie als menselijke constructie (Van der Krogt en Vroom, 1988). Meer specifiek omschrijven we organiseren als het tegelijk functionaliseren en coördineren van menselijke activiteiten met betrekking tot doeleinden. De organisatie kunnen we dan beschouwen als de constructie (vorm) waarin die inspanningen zich manifesteren (vgl. Van Doorn, 1956, p. 38). Meer toegespitst op de beleidsorganisatie hebben de activiteiten, waarover in de definitie wordt gesproken, betrekking op de vorming en uitvoering van een beleid. Daarbij gaat het meer specifiek om het functionaliseren en coördineren van zulke activiteiten met het oogmerk nader omschreven beleidsdoeleinden te bereiken. De beleidsorganisatie heeft dan betrekking op de vorm waarin een en ander zich manifesteert. We zijn geneigd de beleidsorganisatiete associëren met de overheidsorganisatie of de bureaucratie, of met andere woorden, het administratieve apparaat ten dienste van de vorming en de uitvoering van overheidsbeleid, of meer juridisch geformuleerd,de staats- en bestuursrechtelijke inrichting van de rechtsstaat Nederland. De organisatie van de overheid en de organisatie van beleid zijn echter geen synoniemen. De beleidsorganisatie is meer omvattend dan de overheidsorganisatie, omdat bij de vorming en uitvoering van beleid ook niet-gouvernementele organisaties zijn betrokken. In het corporatistischeNederland hebben met name deze nietgouvernementele organisaties, veelal het maatschappelijke middenveld genoemd, een prominente plaats in de beleidspraktijk. De beleidsorganisatie heeft betrekking op zo’n geheel van bij een beleid betrokken organisaties, waarbij hun onderlinge betrekkingen kunnen worden geanalyseerd in termen van taakverdeling, coördinatie en integratie. De beleidsorganisatie heeft, met andere woorden, betrekking op de meer structurele kenmerken van beleidsprocessen. De relatie tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie laat zich echter vrijwel niet verduidelijken zonder inzicht in de overheidsorganisatie. Hoe kan nu de relatie tussen de beleidsacceptatie en de beleidsorganisatie nader worden gespecificeerd? Beleidsacceptatiewordt in dit boek opgevat als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging ten aanzien van de inhoud van een beleid. In dit hoofdstuk gaat het dan met 93

name om de vraag in hoeverre de organisatie van beleid deze opvatting, houding en/of gedraging positief of negatief beïnvloedt. Deze vraag kan, toegespitst op de organisatie, worden geformuleerd als de vraag naar de mate waarin organisaties acceptabel functioneren. ‘Acceptabel functioneren’ impliceert een criterium op grond waarvan dit meer specifiek kan worden beoordeeld. In dit hoofdstuk beperken we ons tot twee van zulke beoordelingscriteria, namelijk de doeltreflendheid (effectiviteit) en de doelmatigheid (efficiëntie) van organisaties. Uiteraard kan het functionerenvan organisaties ook worden beoordeeld op grond van bijvoorbeeld de legitimiteit of het gezag dat organisaties hebben bij hun leden. In dit hoofdstuk gaan we aan deze criteria voorbij en beperken we ons tot de twee genoemde criteria. Daarbij veronderstellen we dat een meer doeltreffende en doelmatige organisatie de beleidsacceptatie bevordert en een minder doeltreffende en doelmatige organisatie de beleidsacceptatie belemmert. Deze veronderstelling zal in het vervolg van dit hoofdstuk verder worden uitgewerkt. In de volgende paragraaf beschrijven we eerst enkele inzichten uit de wetenschappelijke literatuur over de doeltreffendheid en doelmatigheid van organisaties. 8.3 Doeltreffende en doelmatige organisaties

Taakverdeling en coördinatie zijn twee sleutelbegrippen waarmee in de organisatieliteratuur de kern van de organisatie wordt aangeduid (vgl. Mintzberg, 1979). Hoe de taken doeltreffend en doelmatig kunnen worden verdeeld en op welke wijze de coördinatie van die taken effectief en efficiënt kan worden geregeld, is, sinds Weber zijn gezaghebbende bureaucratiestudies publiceerde, een overheersend onderzoeksthema in onder meer de organisatiesociologie.Volgens Weber kon de bureaucratie worden beschouwd als de organisatorische vormgeving van op rationaliteit gebaseerde gezagsrelaties in de maatschappij (zie ook hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.1). Dit is met name zichtbaar in de specifieke kenmerken van de bureaucratie zoals Weber die aan de hand van een ideaaltype heeft beschreven. De bureaucratie wordt onder meer gekenmerkt door een niet-persoonsgebonden taakuitoefening, recrutering op basis van deskundigheid, formele regels en procedures en hiërarchische bevoegdheidsrelaties (Weber, 1972). Deze en andere kenmerken maken volgens Weber de bureaucratie tot de meest doeltreffende en doelmatige organisatievorm voor de moderne maatschappij. Rationaliteit en organisatie zijn sinds Weber bijna onafscheidelijke begrippen en in hun samenhang een overheersend thema van onderzoek. De kernvraag van dit onderzoeksthemais sinds Weber onveranderd gebleven: de vraag naar de best passende organisatie in termen van doeltref-

94

I

-

fendheid en doelmatigheid. De door Weber veronderstelde determinerende relatie tussen rationaliteit en bureaucratie is door organisatiesociologisch onderzoek na Weber echter op tal van punten genuanceerd (vgl. Mintzberg, 1979 en Lammen, 1987). Weber had met zijn bureaucratische ideaaltype een blauwdruk gegeven voor de rationele organisatie. Zijn blauwdruk is voor velen na hem een voorbeeld geweest om de rationele organisatie te vervolmaken. De oplossingenworden enerzijds gezocht in het perfectioneren van de interne structuur en het interne functioneren van de organisatie, terwijl anderzijds oplossingen zijn gezocht in de afstemming tussen de organisatie en haar omgeving. Hieronder worden enkele voorbeelden van beide benaderingen besproken. 8.3.1 De interne strucíuur-benadering In de interne structuur-benaderingwordt verondersteld dat de doeltreffende en doelmatige werking van de organisatie vooral wordt bevorderd door een duidelijke taakstructuur en duidelijke bevoegdheidsrelaties binnen de organisatie. In deze visie zijn leiderschap en hiërarchie een belangrijke, zo niet de overheersende voorwaarde voor een doeltreffende en doelmatige organisatie. Daardoor wordt vooral de interne beheersing van organisaties benadrukt en heeft men veel minder aandacht voor het externe functioneren van organisaties en het effect daarvan op de omgeving. Aan deze traditie zijn onder meer de namen van Taylor, Barnard en Simon verbonden. Taylor pleitte in zijn Pnnciples of Scientifc Management voor een meer wetenschappelijke benadering van de taak-uitoefening door de leden van de organisatie. Dit was in zijn opvatting vooral een taak van het management van organisaties. Het management moest, aldus Taylor, de ingeslepen tradities binnen organisaties vervangen door een rationele planning van het produktieproces, het personeel gericht scholen en zelf toezicht houden op een rationele taakuitoefening (De Geus, 1989, p. 169). Barnard pleit, evenals Taylor, voor een versterking van het leiderschap van organisaties, omdat: ‘The most genera1 strategic factor in human cooperation is executive capacity’. Volgens Barnard valt of staat de continuïteit van een organisatie met goed leiderschap. Simon werkt de ideëen van Barnard verder uit in zijn gezaghebbende studieAdministratìve behavìor. Volgens Simon is de functie van een organisatie: ‘to place the organization members in a psychological environment that will adapt their decisions to the organization objectives, and will provide them with the information needed to make decisions correctly’ (ibid, p. 172). Gezag is daarbij volgens Simon onmisbaar, omdat gezagsdragers de verantwoordelijken binnen organisaties kunnen aanspreken, omdat gezag specialisering 95

in de besluitvorming mogelijk maakt en omdat gezag de besluitvorming binnen organisaties centraliseert teneinde de gedragingen van de organisatieleden te richten op een gezamenlijk doel (ibid, p. 173). In ruil voor deze ‘onderwerping’aan de gezagsstructuur,biedt de organisatie haar leden onder meer posities met aanzien en promotiemogelijkheden. In de interne structuur-benadering wordt verondersteld dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van organisaties vooral worden bepaald door de kwaliteit van het leiderschap, de overzichtelijkheid van de taakstructuur en de helderheid van de functies. Deze meer op discipline, volgzaamheid (dus interne acceptatie van beleid) en beheersing gebaseerde opvattingen over de organisatie vinden een belangrijke tegenhanger in de zogenoemde human relations benadering van organisaties. In deze benadering gaat men uit van een ander mensbeeld dan in de interne structuur-benadering.In tegenstelling tot de interne structuur-benadering zijn de human relationalists van mening dat de doeltreffendheid van organisaties juist wordt bevorderd door de autonomie en de eigen verantwoordelijkheid van de organisatieleden te maximaliseren in plaats van deze door middel van formalisme in een keurslijf van beheersing te persen. Beheersing en discipline maken de organisatieleden juist passief, hetgeen de doeltreffendheid van de organisatie zal aantasten. Organisaties kunnen optimaal functioneren als de organisatieleden zich bij het verrichten van hun taken volledig kunnen ontplooien. De op beheersing gerichte vormen van leiderschap dienen, aldus de aanhangers van de human relations benadering, vervangen te worden door meer op democratie en participatie gerichte vormen van leiderschap. Dit is te meer noodzakelijk, omdat de doeltreffendheid van organisaties net zoveel gebaat is bij goede informatiestromenvanaf de top naar beneden als omgekeerd,van beneden naar de top (ibid, pp. 176-181). Beide hier kort beschreven intern gerichte organisatie-benaderingenleven in het hedendaagse organisatiedenken onder meer voort in de managementliteratuur en de pleidooien voor bijvoorbeeld meer ambtelijke autonomie en ambtelijk zelfbestuur. Beide benaderingen geven een tegengesteld recept voor een doeltreffende en doelmatige organisatie, maar hebben beide weinig oog voor de externe acceptatie van beleid. De contingentiebenadering, die in de volgende deelparagraaf aan de orde komt, doorbreekt deze interne gerichtheid op de structuur van de organisatie. Daarmee opent zij ook de mogelijkheid van serieuze aandacht voor de externe acceptatie van het functioneren van de organisatie. 8.3.2 De organisatie en haar omgeving Ais reactie op het streven om het organisatorische falen te bestrijden door versterking van het management en de interne (taak)structuur van de 96

organisatie, ontstond in de jaren zestig de zogenoemde contingentiebenadering. In deze benadering, die in de organisatiesociologie een grote vlucht heeft genomen, worden de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de organisatie beschouwd in relatie tot de omgeving van de organisatie. Contingentiestudies hebben: ' ...betrekking op de afhankelijkheid van het succes van een bepaald soort organisatie van externe factoren' (Lammers, 1987, p. 149). De rationaliteit van een organisatie is in deze benadering niet unidimensioneel, maar multidimensioneel. Volgens de aanhangers van de contingentiebenadering bestaat er geen blauwdruk voor een rationele organisatie die onder alle omstandigheden doeltreffend en doelmatig kan functioneren. De rationaliteit van een organisatie wordt bepaald door de kenmerken van de omgeving waarin de organisatie functioneert. Vanaf de jaren zestig richt het wetenschappelijke onderzoek zich dan ook met name op de relatie tussen de omgevingskenmerken en de best passende organisatie. In de contingentiebenadering is de complexiteit van de moderne maatschappij het uitgangspunt voor het streven naar de continuïteit van de organisatie. De dynamiek van de maatschappelijke omgeving leidt ertoe dat de oude, op beheersing gebaseerde organisaties niet langer voldoen. Zulke organisaties kunnen onvoldoende allert reageren op de snelveranderende maatschappelijke omgeving,hetgeen noodzakelijk is om als organisatie te kunnen voortbestaan. In deze meer systeem-theoretische benadering van de organisatie wordt de doeltreffendheid van organisaties vooral bepaald door het vermogen snel en efficiënt te reageren op veranderende omstandigheden in de omgeving (De Geus, 1989, pp. 185194). Een belangrijke vertolker van de contingentiegedachte is Henri Mintzberg. In zijn gezaghebbende studie The structuring of Organizations (1979) ontwikkelt hij op grond van specifieke omgevingskenmerken vijf organisatietypen: de simpele structuur, de machine-bureaucratie, de professionele bureaucratie, de gedivisioneerde vorm en de autocratie. Elk type past het beste in een specifieke omgeving. Zo is volgens Mintzberg de simpele structuur het meest geschikt als organisatievormin een relatief overzichtelijke, dynamische omgeving, terwijl de professionele bureaucratie het best past in een complexe en stabiele omgeving. In deze optiek betekent rationaliteit het doeltreffend en doelmatig afstemmen van een organisatie op de kenmerken van de omgeving waarin de organisatie functioneert. Daarbij zou de omgeving de structuur van de organisatie moeten bepalen en niet omgekeerd, zoals in de Weberiaanse interne structuur-traditie,waarin de bureaucratie de beste organisatievorm is voor alle omstandigheden. De contingentie-benadering van organisaties met haar aandacht voor de omgeving vindt in de hedendaagse wetenschappelijke literatuur een 97

belangrijke vertolker in de zogenoemde netwerkbenadering of de interorgansatorische benadering. Daarbij concentreert de analyse zich op het typeren van het geheel van relaties tussen organisaties die bijvoorbeeld zijn betrokken bij de voorbereiding, de bepaling of de uitvoering van een beleid. Daarbij wordt wel verondersteld dat de aard van de relaties tussen organisaties bepalend is voor de invloed van een organisatie op bijvoorbeeld de beleidsinhoud, de beleidsprestaties of de beleidseffecten. Interdependentie wordt wel beschouwd als een belangrijk kenmerk van de onderlinge betrekkingen tussen organisaties. Interdependentie is: ‘...de wijze waarop organisaties in een netwerk voor elkaar van belang zijn, dat wil zeggen, elkaars doelbereikingkunnen beïnvloeden’ (Godfroij, 1981, p. 114). In relatie tot de beleidsacceptatie gaat het dan vooral om de vraag in hoeverre een beleid wordt geaccepteerd, als zo’n beleid bestaande verhoudingen tussen organisaties tracht te doorbreken. Vergelijk bijvoorbeeld de herziening van de Nederlandse gezondheidszorg. Uit dit korte overzicht van organisatiebenaderingen kan worden opgemaakt dat niet alleen de interne structuur, maar ook de relatie van de organisatie met de omgeving bepalend is voor haar doeltreffendheid en doelmatigheid. In de externe, op de omgeving gerichte organisatiebenadering bestaat meer aandacht voor de maatschappelijke acceptatie van het beleid dan in de interne structuur-benadering.Bij de overheidsorganisatie bestaat de omgeving van de nationale overheid uit een zeer complex geheel. In feite behoort de gehele nationale samenleving en voor bepaalde beleidsonderdelen ook de internationale wereld tot die omgeving. Voor zo’n complexe omgeving een acceptabel beleid te realiseren, is een moeilijke opgave. Het stelt hoge eisen aan de organisatorische vormgeving van het beleid. De beleidsorganisatie kent dan ook vele problemen, die in tal van studies uitgebreid zijn geanalyseerd (Hakvoort en De Heer (red.), 1989). In de volgende paragraaf beschrijven we enkele factoren die de doeltreffendheid en de doelmatigheid van organisaties negatief beïnvloeden. We beginnen met enkele theoretische inzichten uit de literatuur en gaan daarna op enkele actuele problemen rond de beleidsorganisatie in. 8.4 Waarom organisaties problemen kennen

Vergeleken met het in de vorige paragraaf beschreven beeld van organisaties, kent hun feitelijke functioneren tal van problemen. Problemen die in het algemeen tot gevolg hebben dat organisaties minder doeltreffend en minder doelmatig functioneren en daardoor de maatschappelijke acceptatie van beleid belemmeren. De vraag is dan door welke 98

factoren zulke problemen worden veroorzaakt. In deze paragraaf bespreken we enkele van zulke problemen en de consequenties daarvan voor de beleidsacceptatie. Het door Weber en anderen aan het begin van deze eeuw geanalyseerde en gepropageerde beeld van de rationele organisatie vertoont na de Tweede Wereldoorlog de eerste barsten, als er studies verschijnen waarin juist de keerzijde van de rationele organisatie wordt benadrukt. De Amerikaanse socioloog Merton benadrukt factoren die de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de bureaucratische organisatievorm beperken. Volgens deze inzichten leidt een te strikt geformaliseerde organisatie tot verschijnselen die wel bekend staan onder de naam bureuucratisme. Met dit begrip worden vooral de dysfunctionele kanten van de rationele organisatie bedoeld: 'Zo kan geen organisatie het stellen zonder regels, procedures en een zekere disicpline (d.w.z. het nakomen van die regels). Alleen, de ervaring leert dat mensen vaak zozeer aan "het boekje" verknocht raken dat zij de doeleinden uit het oog gaan verliezen' (Lammers, 1987, pp. 71-72). Door de routine van de organisatie tot leidend handelingsprincipe te maken, ontstaat zoiets als displacement of goals (doelverschuiving): '...de tendentie van een organisatie om als het ware "eigen" doeleinden te genereren, die de aanvankelijk nagestreefde doeleinden gaan overschaduwen' (ibid, p. 73). Achter deze simpele constatering gaat een complex van problemen schuil dat aan de doeltreffenheid en de doelmatigheid van de overheidsorganisatie raakt en in de wetenschappelijke literatuur aan de hand van vele thema's is geanalyseerd en beschreven (vgl. Lammers, 1987). Naast dit probleem van doelverschuiving is in de literatuur ook de keerzijde van de professionaliteit van de rationele organisatie belicht. De taakspecialisatie geeft weliswaar een extra vermogen aan de rationele organisatie, maar maakt deze organisatie tevens lastig te controleren: 'Degenen die de know how hebben, zitten op een andere plaats in de organisatie dan diegenen die de beslissingen moeten nemen' (Godfroij, 1989, p. 28). De specialisatie binnen de rationele organisatie roept ook grote coördinatieproblemen op: 'In zijn algemeenheid kan men zeggen dat het formele stelsel van bevoegdheden en verantwoordelijkheden,bedoeld als "oplossing"voor een vraagstuk van arbeidsverdeling, een permanent "probleem"vormt op het niveau van de onderlinge verhoudingen' (ibid, p. 29). In de kritiek op het Weberiaanse bureaucratiemodel wordt benadrukt dat het vermogen van organisaties om doeltreffend en doelmatig beleid te voeren onder meer wordt belemmerd door een te sterke gerichtheid op het interne functioneren van de organisatie. De organisatie verwordt als 99

het ware tot een doel op zichzelf, terwijl zij vanuit de optiek van een doeltreffend overheidsbeleid vooral een middel is om beleidsdoeleinden te bereiken. De sterke gerichtheid op het interne functioneren van de organisatie is ook terug te vinden in het zogenoemde bureaupolitieke model. In dit model wordt verondersteld dat organisatieleden niet streven naar maximalisatie van de (gezamenlijk te realiseren) organisatie-output, maar naar maximalisatie van persoonlijke belangen, zoals bijvoorbeeld persoonlijke macht, prestige en een veilige positie (vgl. Van den Doel, 1978, pp. 172173). Volgens Allison (1971) zijn in het bureaupolitieke model overheidsbeslissingen‘niet het resultaat van een rationele afweging van alternatieven, maar resultaat van ‘...compromise, conflict, and confusion of officials with diverse interests and unequal infiuence (...)’. Overheidsorganisaties zoeken in deze opvatting niet naar de beste oplossing voor een bepaald probleem. Oplossingen (beleid) zijn in deze optiek het resultaat van bestaande machtsverhoudingen en de pogingen die verhoudingen onaangetast te laten. Soortgelijke veronderstellingenworden ook gekoesterd in de zogenoemde ‘bottom up’ benadering van de beleidsuitvoering. In deze benadering worden beleidsprestaties en beleidseffecten juist verklaard uit de (strategische) interactie tussen alle bij de uitvoering betrokken actoren. In deze benadering wordt de overheid, evenals andere actoren, gezien als een actor die zijn doeleinden tracht te realiseren. Daarbij staat niet de vraag centraal of een beleid doeltreffend en doelmatig wordt uitgevoerd, maar de vraag hoe de interactie tussen de actoren verloopt. Strategisch gedrag van actoren, geïnspireerd door individuele nutsmaximalisatie is dan een belangrijke verklarende factor. Deze op de zogenoemde public choice gebaseerde verklaringsmodellen vinden tot op heden nog weinig ondersteuning door empirisch onderzoek (vgl. Denters, 1987). Een goed gestructureerde organisatie is onmisbaar voor een doeltreffend beleid, maar een te sterke nadruk op het beheersen van de organisatie kan de aandacht te veel afleiden van de primaire taak van de organisatie, namelijk het realiseren van een doeltreffend, extern gericht beleid. Zulke omstandighedenkunnen de maatschappelijkeacceptatie van een beleid verminderen, bijvoorbeeld doordat in de beleidsvoering financiële beheersargumenten de beleidsinhoudelijke argumenten overschaduwen met gevolg dat er beleid wordt gevormd dat niet toereikend is om gesignaleerde maatschappelijke problemen te verminderen of op te lossen of dat de beleidsuitvoering onvoldoende wordt toegerust voor de toegemeten taken. De Amerikaan James Burnham heeft dit verschijnsel reeds in 1940 geanalyseerd in zijn boek The Managenal Revolution.

I

100

Lipsky (1980) heeft in zijn gezaghebbendestudie Street-level bureaucracy de relatie tussen de organisatie en de beleidsuitvoering geanalyseerd. De werkomstandigheden van de uitvoerders worden in de organisatie met name belemmerd door het veelal chronische gebrek aan middelen in combinatie met de eis cliënten snel te helpen, terwijl een effectieve aanpak,van problemen veel meer tijd vergt dan de organisatie toestaat, en het feit dat de taakuitoefeningvan de ‘street-levelbureaucraat’ zo moeilijk kan worden beoordeeld. Het gevolg is dat de uitvoerders voortdurend bloot staan aan moeilijk te verenigen eisen van enerzijds de organisatie waar zij deel van uitmaken en anderzijds de burgers (cliënten) waar zij diensten aan leveren. De wijze waarop de uitvoerders omgaan met deze strijdige eisen, namelijk het routiniseren en het simplificeren van hun werk, kan ten koste gaan van een doeltreffende dienstverlening (Havinga en Terpstra, 1988; Den Ouden/Wilthagen, 1989). Een tweede benadering voor de verklaring van het onvoldoende doeltreffend en doelmatig functioneren van organisaties richt zich meer op de organisatie van het beleidsproces. De geconstateerde problemen laten zich samenvatten in problemen ten aanzien van de differentiatie en de integratie van het beleid (Vgl. Hoogerwerf, 1979, 1989). Met name de groei van het aantal overheidstaken en de daarmee gepaard gaande groei van het overheidsapparaat hebben de organisatorische problemen van het beleid versterkt. De kern van de organisatorische problematiek is door de jaren onveranderd gebleven, alleen de schaal van de problemen is toegenomen (vgl. Hoogerwerf, 1986A). De vraag naar de best passende organisatie in termen van rationaliteit is nog immer de kernvraag waarmee de organisatie van het beleid wordt geconfronteerd. De bestaande en nieuwe taken waarmee de overheid wordt geconfronteerd, moeten organisatorisch worden ondergebracht in een steeds complexer geheel van organisaties die, ondanks pogingen tot afstemming, steeds minder onderlinge samenhang vertonen. De organisatorische inrichting van het overheidsbeleid kan door formeel-juridische en democratische randvoorwaarden weliswaar niet uitsluitend op grond van doelrationele criteria worden gestructureerd, maar is desondanks voor verbetering vatbaar. Volgens Den Hollander (1985) is door formeeljuridische en demodratische randvoorwaarden de identiteit van de overheidsorganisatie nooit ondubbelzinnig vast te stellen, en daardoor mede oorzaak van de bestaande organisatorische problemen. Om deze problemen op te lossen zijn reeds vele voorstellen gedaan. Zo pleit Hoogerwerf (1985,1989) voor een betere taakverdeling en coördinatie en integratie teneinde de rationaliteit van het beleid in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid te bevorderen. Volgens Kottman (1989) dient de verkokering van het overheidsbeleid en de beleidsorganisatie 101

zoals die thans in de departementale structuur tot uitdrukking komt te worden doorbroken door versterking van met name de horizontale coördinatie. Zulke coördinatiemechanismen zijn bijvoorbeeld een versterkte rol van de ministerraad, interdepartementale ambtelijke commissies en dergelijke. Met betrekking tot de horizontale coördinatie wordt ook gewezen op het belang van facetbeleid. Facetbeleid is een onderdeel van overheidsbeleid dat dwars door de beleidsterreinen van andere departementen heen loopt. Milieu, emancipatie, volksgezondheid en Europese integratie zijn voorbeelden van facetbeleid. Coördinatie is een belangrijke voorwaarde voor effectief facetbeleid. Uit het bovenstaande kan worden opgemaakt dat voor een doeltreffend en doelmatig functioneren van organisaties een goede interne structuur is vereist, maar dat dit in het organisatorische functioneren niet zou moeten overheersen. De organisatie is immers geen doel op zich, maar een middel om doeltreffend en doelmatig beleid te voeren. Zoals eerder werd opgemerkt (paragraaf 2 van dit hoofdstuk) veronderstellen wij dat een doeltreffende en doelmatige organisatie bevorderlijk is voor de acceptatie van het beleid. De maatschappelijke beleidsacceptatie zal dan ook naar verwachting worden bevorderd als het organisatorische beheer is gericht op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoering, Dit brengt ons tot de volgende hypothese over de relatie tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie.

Hypothese 20:

Naarmate het beheer van een beleidsorganisatie van de overheid meer is gericht op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoenng, zal de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid groter zijn.

In de volgende paragraaf van dit hoofdstuk worden meer expliciet enkele mogelijke verbanden tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie geformuleerd. 8.5 Beleidsorganisatie en beleidsacceptatie

De invloed van de beleidsorganisatie op de beleidsacceptatie manifesteert zich in het algemeen langs twee wegen. De beleidsorganisatie heeft in de eerste plaats invloed op de inhoud van het beleid en in de tweede plaats op de beleidsprestaties en de beleidseffecten. De relatie tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie wordt, met andere woorden, tot stand gebracht via het proces van beleidsvorming en in het proces van beleidsuitvoering. Gegeven het feit dat de relatie tussen de beleidsac102

I

I

I

I

ceptatie enerzijds en de beleidsinhoud en het beleidsproces anderzijds reeds in de hoofdstukken 4 en 6 uitvoerig zijn besproken, richten we de aandacht in deze paragraaf vooral op de organisatorische mechanismen die de kwaliteit van de beleidsinhoud en de beleidseffectiviteit kunnen aantasten en daardoor ook de externe beleidsacceptatie kunnen beperken. Allereerst kan worden gewezen op het feit dat, ten gevolge van schaalvergroting en verwevenheid van problemen, de toegenomen organisatorische complexiteit van het beleid de afstand tussen het beleid en de burger heeft vergroot. Een beroep op overheidsdiensten vereist in toenemende mate cognitieve vaardigheden en bureaucratische competentie, waardoor het beeld ontstaat dat de burger er is voor de overheid, in plaats van omgekeerd (vergelijk het aanvragen van huursubsidie of een uitkering). Het beleid is met zijn vele bureaucratische eisen en beschikkingen in toenemende mate onherkenbaar voor burgers, hetgeen de acceptatie van het beleid kan belemmeren. Dit zal worden versterkt als burgers voortdurend worden geconfronteerd met negatieve beschikkingen, bijvoorbeeld omdat de voorgeschreven (bureaucratische) richtlijnen niet zijn gevolgd. De onherkenbaarheid van het ambtelijke optreden voor de burger kan worden versterkt door de samenstelling van het ambtelijke apparaat (Hoogerwerf, 1986B). Het ambtelijke apparaat is vergeleken met de samenstelling van de Nederlandse bevolking weinig representatief te noemen. Zo zijn mannen oververtegenwoordigd in de hogere ambtelijke functies. Ook naar disciplinaire achtergrond is er sprake van een onevenwichtige verdeling. Verder blijken ambtenaren relatief meer te worden gerecruteerd uit de middelbare en hogere maatschappelijke lagen van de bevolking en is het aandeel van allochtone bevolkingsgroepen in verhouding laag. Door een meer representatieve samenstelling van het ambtelijke apparaat kan de afstand tussen bureaucratie en burger worden verkleind, hetgeen de kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid kan verhogen. Schaalvergroting en verwevenheid van problemen hebben ook consequenties voor de inhoud van het beleid. Bij de beleidsvoorbereiding moet met steeds meer deelbelangenrekening worden gehouden, waardoor het beleid inhoudelijk in toenemende mate wordt gekenmerkt door compromissen. De ambtelijke voorbereiding van het beleid vraagt vaak een langdurig overleg om overeenstemming te bereiken tussen de verschillende maatschappelijke deelbelangen die bij een bepaald beleid zijn betrokken of die consequenties van een beleid zullen ondervinden. Dat een langdurig overleg nodig is, valt deels te verklaren uit het feit dat binnen complexe beleidsnetwerken de betrokken organisaties in toenemende mate van elkaar afhankelijk worden voor wat betreft het bereiken 103

van de eigen organisatiedoelstellingen. Voor chemische bedrijven bijvoorbeeld is het in toenemende mate een levensnoodzaak te participeren in de voorbereiding van wetgeving ten aanzien van stoffen en preparaten, omdat ‘onbezonnen’regels onherroepelijk de bedrijfsresultaten zullen aantasten. Anderzijds is de overheid afhankelijk van chemische bedrijven om de milieuproblematiek te kunnen aanpakken. Een effect van het compromiskarakter van het beleid ten gevolge van de organisatorische complexiteit is het feit dat geen der betrokkenen zich meer volledig herkent in het totstandgekomen beleid, hetgeen de acceptatie van zo’n beleid niet ten goede zal komen. Met name op beleidsterreinen waar de belangen nogal strijdig kunnen zijn, zoals op het gebied van het milieu en de arbeidsomstandigheden, wordt nogal eens besloten tot haalbare in plaats van beste oplossingen, omdat rekening moet worden gehouden met economische belangen. Ook in de gezondheidszorg is de lobby van de verschiliende belangen aanzienlijk, hetgeen telkens weer tot compromissen noopt. Eenzelfde effect kan worden waargenomen ten aanzien van de tijdsduur ten gevolge van de organisatorische complexiteit. Een nieuwe wet kan bijvoorbeeld in Nederland vrijwel niet meer binnen een tijdsbestek van tien jaar worden uitgevaardigd. Uiteraard is dit niet alleen een gevolg van het toenemende aantal betrokkenen binnen de overheidsorganisatie. Ook de maatschappelijke belangen die in Nederland krachtig zijn georganiseerd in ‘het maatschappelijke middenveld’, verwachten reeds zeer vroeg betrokken te worden bij de ambtelijke voorbereiding van beleid. Voeg daarbij de vele permanente en ad-hoc commissies die over het beleid adviseren, alsmede organen zoals de Raad van State, en het kan duidelijk zijn dat deze omvangrijke organisatie consequenties heeft voor de tijdsduur van de beleidsvorming. De beleidsacceptatie kan daardoor worden belemmerd, omdat de samenleving sneller oplossingen verwacht. Soortgelijke effecten van een lange tijdsduur van beleidsprocessen op de beleidsacceptatie treden ook op bij de uitvoering van beleid. De goed georganiseerde deelbelangen binnen en buiten de overheidsorganisatie willen niet alleen betrokken worden bij de beleidsvoorbereiding, maar ook bij de uitvoering van het beleid. Vaak wil men, zoals in het geval van de sociale zekerheid, de uitvoering zelf volledig ter hand nemen. In dat geval worden de taken wellicht doeltreffend uitgevoerd, maar dreigt het gevaar dat de overheid de ‘greep’ op de organisatie kan verliezen. Ook kan de uitvoering van beleid organisatorisch worden belemmerd doordat de centrale overheid taken delegeert naar lagere bestuurslagen, zonder daarvoor financiële middelen beschikbaar te stellen. De uitvoering van de Hinderwet is een voorbeeld van een geval waarin de gedelegeerde gemeentelijkebevoegdheid niet werd vergezeld van voldoende uitvoeringccapaciteit. Eerst nadat de centrale overheid een financiële premie in het 104

vooruitzicht had gesteld, nemen gemeenten de hun toebedeelde taak ter hand. Voor burgers die voor de continuïteit van hun (bedrijfsmatige) activiteiten afhankelijk zijn van een hinderwetvergunning zijn zulke organisatorische beperkingen uitermate hinderlijk. Niet zelden moet maanden worden gewacht op een beschikking, terwijl men intussen voortdurend wordt lastig gevallen door ambtenaren die ‘hinderlijke’vragen stellen, A i s uiteindelijk de beschikking wordt afgegeven, blijkt deze soms onwerkbare bepalingen te bevatten. Het kan duidelijk zijn dat zulk overheidsoptreden de beleidsaccepatie niet zal bevorderen. De schaalvergroting en de verwevenheid van problemen leiden ook binnen beleidssectoren tot meer differentiatie. Ondanks de prachtig verwoorde integratiegedachte op milieugebied in het Nationaal Milieubeleidsplan is de feitelijke organisatie van het milieubeleid zeer gedifferentieerd en gefragmenteerd. Het milieubeleid is opgedeeld naar compartimenten (lucht, water, bodem) en benaderingen (stof- en gebiedsgericht) en zowel de ontwikkeling als de uitvoering van het beleid is gedelegeerd naar een groot aantal landelijke, regionale en locale organisaties. Het grote aantal uitvoerende organisaties leidt er in toenemende mate toe dat de betrokkenen een groter deel van hun arbeidstijd moeten investeren in het afstemmen van taken en daardoor meer en meer van hun feitelijke uitvoerende activiteiten worden afgehouden. Er treedt, met andere woorden, ook langs deze weg een zekere ‘doelverschuiving’ binnen de beleidsorganisatie op, waarop reeds in de jaren veertig van deze eeuw als reactie op het werk van Max Weber werd gewezen. De consequenties van deze problematiek voor de verhouding tussen burger en bestuur laten zich raden. De gerichtheid van het bestuur op de maatschappij wordt in toenemende mate verdrongen door de aandacht voor het interne organisatorische functioneren en de problemen in dat functioneren (zie ook paragraaf 3.3 en het hierboven genoemde werk van Burnham). ‘Management’ is het toverwoord dat de laatste jaren als remedie voor de organisatorische problemen wordt genoemd. Beter management van organisaties is echter slechts één kant van de medaille. Daarnaast is vooral ook een verbetering van de afstemming van de organisatorische structuur op de omgeving noodzakelijk. De tijd dat overheidsregels onvoorwaarlijk worden opgevolgd ligt ver achter ons. Effectieve sturing van maatschappelijke processen vereist een veel creatiever opstelling van de overheid in alle fasen van het beleidsproces en stelt nieuwe eisen aan de organisatorische vormgeving van het beleid. Voor de beleidsacceptatie hebben de bovenbeschreven factoren op korte termijn wellicht geen fatale gevolgen, getuige het oordeel van de Nederlandse bevolking over de inhoud en de effecten van het Nederlandse overheidsbeleid (zie paragraaf 3.2). In de naar binnen gekeerde oplos105

singsrichtingen via organisatieverandering, herstructurering, beter management en dergelijke van de overheidsorganisatie en de beleidsorganisatie schuilt het gevaar dat de afstand tussen het bestuur en de samenleving nog verder wordt vergroot (vgl. ook paragraaf 3.3) en dat de kans op externe acceptatie van beleid wordt verkleind. Het doorschieten van zulke ontwikkelingen is ongewenst, omdat de organisatie van beleid geen doel op zichzelf mag zijn, maar een middel ten dienste van een doeltreffende en doelmatige allocatie van goederen en diensten. Een vergelijking tussen de paragrafen 8.3 en 8.4 laat zien dat er in dat opzicht nog veel werk ligt te wachten. Het bovenstaande kan in de volgende hypothese worden samengevat. Hypothese 21:

Naarmate de beleidsorganisatie van de overheid meer doeltreffenà en doelmatig W. afgestemd op de (complexiteit en dynamiek van de) maatschappelijke omgeving, zal de kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid groter zijn.

8.6 Samenvatting

In dit hoofdstuk stond de relatie tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie centraal. In paragraaf twee werd het begrip organisatie omschreven als het tegelijk functionaliserenen coördineren van menselijke activiteiten met betrekking tot objectieve doelen. In de daarop volgende paragrafen is de veronderstelling onderbouwd dat een meer doeltreffende en doelmatige beleidsorganisatie de beleidsacceptatie zal bevorderen. In paragraaf drie werden enkele inzichten uit de wetenschappelijke literatuur over de doeltreffendheid en doelmatigheid van organisaties beschreven. Vervolgens werden in paragraaf vier enkele factoren besproken die een doeltreffend en doelmatig functionerenvan organisaties belemmeren. Dit leidde tot de eerste hypothese over de relatie tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie. Deze hypothese luidt: Naarmate het beheer van een beleidsorganisatie van de overheid meer is gericht op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoering, zal de kans op maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid groter zijn. Vervolgens werd in paragraaf vijf de relatie tussen de beleidsorganisatie en de beleidsacceptatie verder uitgewerkt. Daarbij is er van uitgegaan dat de beleidsorganisatie via de kwaliteit van de beleidsinhoud en de beleidseffecten van invloed is op de beleidsacceptatie. Dit leidde tot een tweede hypothese, namelijk:

106

Naarmate de beleidsorganisatie van de overheid meer doeltreffend en doelmatig is afgestemd op de (complexiteit en dynamiek van de) maatschappelijke omgeving, zal de kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid groter zijn.

107

9 Gevolgen van (non-)acceptatie van beleid 9.1 Inleiding

In de voorafgaande hoofdstukken is nagegaan hoe het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers kan worden verklaard. De oorzaken van de (non-)acceptatievan het beleid werden achtereenvolgens gezocht in kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud (met afzonderlijke aandacht voor de beleidsinstrumenten), het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatie. In dit hoofdstuk bezien wij ons onderwerp van de andere kant. Na de reeds behandelde vraag naar de oorzaken van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers komt nu de vraag naar de gevolgen van dat ai dan niet aanvaarden aan de orde. Wij beperken ons hier tot de gevolgen voor het openbaar bestuur. In het kader van onze beleidswetenschappelijke optiek ligt het voor de hand daarbij vooral te denken aan de gevolgen van (non-)acceptatie voor de processen, de inhoud en de effecten van overheidsbeleid. Eerst behandelen wij de gevolgen van de (non-)acceptatie van overheidsbeleid door de burgers voor het verloop van het beleidsproces, dat wil zeggen voor de gedragingen en wederzijdse beïnvloedingen van de betrokken personen en groeperingen. Meer in het bijzonder bezien wij de gevolgen van (non-)acceptatie van het overheidsbeleid voor enkele deelprocessenvan het beleidsproces, namelijk het ontwerpen,het bepalen, het uitvoeren, het handhaven en het evalueren van het beleid (paragraaf 2). Daarna schetsen wij enkele mogelijke gevolgen van het al dan niet accepteren van overheidsbeleidvoor de beleidsinhoud, dat wil zeggen voor het samenstel van doeleinden, middelen en tijdskeuzen waaruit het overheidsbeleid bestaat (paragraaf 3). Tenslotte bezien wij de gevolgen van de (non-)acceptatie van overheidsbeleid voor de beleidseffecten. Daarbij concentreren wij ons op de kosten en baten van het beleid en op het tijdsaspect van de beleidseffecten (paragraaf 4). Het hoofdstuk eindigt met een samenvatting (paragraaf 5 ) . 9.2 Gevolgen van (non-)acceptatie voor het beleidsproces Een beleidsproces omvat het dynamisch verloop van handelingen en interacties met betrekking tot een beleid. De gevolgen die het al dan niet

109

accepteren van een beleid voor het beleidsproces heeft, kunnen dus doorwerken in twee elementen: de gedragingen (handelingen) van de afzonderlijke actoren en de wederzijdse beïnvloeding (interactie) tussen de actoren in het beleidsproces. Wij bezien hier eerst de gevolgen van de (non-)acceptatie van overheidsbeleid voor de politieke gedragingen van de burgers. Van belang is in dit verband de theorie van de burgercultuur ("the civic culture") van Aimond en Verba (1963), zoals die is samengevat en geoperationaliseerd door Daemen (1983, bijv. pp. 248 e.v.). De theorie van de burgercultuur houdt zich bezig met de vraag welke politieke cultuur het meest bevorderlijk is voor het voortbestaan van democratische politieke systemen. De politieke democratie blijft volgens de theorie bestaan dank zij een subtiel proces waarin tegengestelde krachten elkaar in evenwicht houden. Het gaat daarbij om drie fundamentele spanningen: (1) de spanning tussen de overdracht van politieke beslissingsmacht door de burgers aan de politieke elite en de controle van de burgers over deze elite; (2) de spanning tussen de utilistische politieke betrokkenheid (de verbondenheid die afhankelijk is van de mate waarin het beleid van de overheid in overeenstemming is met het eigenbelang van het individu) en de betrokkenheid bij het politieke systeem als zodanig, dus los van zijn concrete prestaties; (3) de spanning tussen eendracht en polarisatie in de politiek. De veronderstelling dat ten aanzien van deze spanningen een evenwicht nodig is, houdt verband met de veronderstelling dat de politieke participatie niet te groot en niet te klein moet zijn. Teveel politieke participatie verdraagt zich slecht met de noodzakelijke overdracht van politieke macht door burgers aan de politieke elite, maar te weinig participatie ondermijnt de democratische controle van burgers op de elite, Ais toelichting op de derde spanning, tussen eendracht en politieke polarisatie, kan het volgende worden opgemerkt. In een samenleving met een cultuur waarin de nadruk eenzijdig op eendracht ligt, kunnen reële tegenstellingen zozeer verbloemd worden dat de politiek in de ogen van de burgers haar relevantie verliest. Dit kan leiden tot het falen van de democratische controle op de politieke elite. Een eenzijdig accent op polarisatie daarentegen ondergraaft de kans op een vreedzame oplossing van politieke geschillen, evenals de mogelijkheid tot het bereiken van de dikwijls onvermijdelijke politieke compromissen. Volgens de theorie van de burgercultuur is het voor het voortbestaan van een politieke democratie van belang dat in het politieke systeem met betrekking tot elk van de drie spanningen een gematigde tussenpositie wordt bereikt. Dergelijke gematigde politieke verhoudingen worden 110

I I

1 I

1 I

I

I ,

bevorderd door het bestaan van een politieke cultuur waarin "sturende" (activistische) en "berustende"(passieve) politieke orintaties zo vermengd zijn dat zij elkaar in evenwicht houden. Belangrijk is daarbij niet alleen de vermenging van die oriëntaties binnen de samenleving als geheel, maar ook de vermenging binnen de psyche van een individu. De burger is dan bijvoorbeeld enerzijds geneigd de gezagsdragers te vertrouwen, maar anderzijds ook geneigd het gedrag van de gezagsdragers te controleren. Deze vermenging van oriëntaties wordt "burgerzin"genoemd. De theorie van de burgercultuur kan worden samengevat in de centrale hypothese: "Burgerzin gaat relatief vaak samen met gematigd politiek gedrag". Meer concreet betekent dit dat burgerzin relatief vaak samengaat met gematigde politieke participatie, gematigd politiek utilitarisme en gematigde politieke polarisatie. Eén van de nog concretere hypothesen is bijvoorbeeld: "De omvang van de politieke participatie is relatief klein bij personen met een berustend oriëntatiepatroon, groter bij personen met burgerzin en het grootst bij personen met een sturend oriëntatiepatroon". Op basis van een analyse van gegevens uit het nationaal kiezersonderzoek kwam Daemen (1983, pp. 262 e.v.) onder meer tot de volgende drie conclusies. Ten eerste: burgerzin gaat relatief vaak samen met een gematigde omvang en inhoud van de politieke participatie. Ten tweede: niet aangetoond is dat burgerzin relatief vaak samengaat met gematigd politiek utilitarisme. Ten derde: burgerzin blijkt wel relatief vaak samen te gaan met gematigde politieke polarisatie. Het gaat bij die polarisatie onder meer om extreme oordelen over het gevoerde overheidsbeleid. Samenvattend, kan men zeggen dat het onderzoek enige steun oplevert voor de theorie van de burgercultuur, voorzover die inhoudt dat burgerzin relatief vaak samengaat met gematigd politiek gedrag. Daarbij wordt burgerzin opgevat als een combinatie van berustende (passieve) en sturende (activistische) politieke oriëntaties. Met enige voorzichtigheid kan deze conclusie van onderzoek naar berustende en sturende oriëntatiepatronen van burgers ook worden toegepast op het verwante verschijnsel van het al dan niet accepteren van beleid. De veronderstelling zou in de terminologie van de acceptatie dan kunnen zijn dat een kritische acceptatie van overheidsbeleid door burgers relatief vaak gepaard gaat met gematigd politiek gedrag van burgers. Een onkritische acceptatie van overheidsbeleid zal dan relatief vaak samen gaan met afwezigheid van politiek gedrag, dus met politieke passiviteit. Een kritische of onkritische verwerping van overheidsbeleid zal dan relatief vaak gepaard gaan met extreem politiek gedrag. Bij extreem politiek gedrag kan men denken aan het stemmen op uiterst linkse of uiterst rechtse politieke partijen, het deelnemen aan politieke actiegroepen met zeer ver gaande eisen en het kiezen van politieke actiemiddelen die met uitoefening van dwang gepaard gaan, zoals bijvoorbeeld de 111

blokkade van een weg of de bezetting van een gebouw. De mate van acceptatie van het overheidsbeleid door de burgers zal doorwerken in de wederzijdse beïnvloeding (interactie) van politieke actoren en dus in het verloop van het beleidsproces. Politici en ambtenaren hebben immers een beeld van de bestaande of te verwachten beleidsacceptatie en dus van de steun van burgers en hun organisaties, en in het bijzonder de doelgroepen, voor het overheidsbeleid. Zij houden daar bij het formuleren en beoordelen van beleidsvoorstellen rekening mee (Hoogerwerf, 1986-4 pp. 110-132; Walraven, 1991, pp. 102, 103). Het beeld van de bestaande of verwachte acceptatie werkt door in alle deelprocessen van het beleidsproces. Reeds bij het ontwerpen van het te voeren beleid speelt de geschatte acceptatie van het beleid door de burgers een rol. Wanneer de ontwerpers verzet van de burgers en hun organisaties verwachten, zullen zij meer dan anders geneigd zijn het beleidsprobleem, de doeleinden en middelen en de te verwachten baten en kosten zo te formuleren dat de steun voor het beleid wordt bevorderd en de tegenstanders de wind uit de zeilen wordt genomen. Op hun beurt trachten bepaalde burgers en hun organisaties alle stappen in het ontwerpproces vanaf de formulering van de opdracht tot en met de uiteindelijke formuleringvan het ontwerp te beïnvloeden, onder meer via de politieke activiteiten van belangen- en actiegroepen en adviesorganen. Daarbij zijn vooral diegenen actief die bezwaren tegen het voorgenomen overheidsbeleid hebben (Hoogenverf, 1992, hoofdstuk 2). Iets dergelijks geldt ook voor het deelproces van de beleidsbepaling. De activiteiten van tegenstanders van het voorgenomen beleid kunnen aanzienlijke verschuivingen en vertragingen in de processen van het ontwerpen en bepalen van het beleid teweeg brengen. Een voorbeeld daarvan is het verloop van de beleidsvorming rond de Oosterschelde. Mede onder invloed van de milieubewegingwerd het plan van Rijkswaterstaat voor een afsluitdam ter beveiliging tegen watersnood door de regering losgelaten en vervangen door een plan voor een stormvloedkering volgens het systeem van pijlers, met een doorlaatopening die de getijdenbeweging deels in stand hield (Leemans/Geers, 1983 en Westerheijden, 1988). Dit voorbeeld maakt duidelijk dat het niet accepteren van een overheidsbeleid door burgers er ook toe kan bijdragen dat in het beleid alsnog waarden worden verdisconteerd die aanvankelijk weinig aandacht kregen. Uiteraard kan het beleidsvormingsproces in zo’n geval moeizaam verlopen. Indien een beleidsterrein zich als gevolg van verschillenvan opvatting kenmerkt door een sterke mate van politisering, zullen de probleemdefinities betrekkelijk ideologisch van aard zijn, waardoor het bereiken van compromissen wordt bemoeilijkt (Van Putten, 1980;Koppenjan e.a., 1987, 112

pp. 259-262; Arentsen/Lulofs, 1989). Ook het verloop van de beleidsuitvoering is van de beleidsacceptatie afhankelijk. Weerstanden van burgers en hun organisaties tegen het beleid kunnen, bijvoorbeeld via het aanspannen van beroepsprocedures, tot grote vertragingen in de uitvoering leiden. Vaak zullen vooral die uitvoerders, die over een zekere beleidsvrijheid beschikken en rechtstreeks contact met de doelgroep hebben ('kreet level bureaucrats"), bij de uitvoering van het beleid sterk rekening houden met de situaties en de voorkeuren van leden van de doelgroep. Dit kan tot een feitelijke wijziging van de beleidsinhoud ("policy drifting")tijdens het proces van de beleidsuitvoering leiden (Maarse, 1989; Den Ouden/Wilthagen, 1989). Ook de mate van acceptatie van het beleid door de uitvoerende ambtenaren, ook van lagere overheden, is van invloed op de uitvoering van rijksbeleid (Potman, 1989, pp. 63-66 en 124-126). De (non-)acceptatie van een overheidsbeleid door de burgers werkt ook door in de handhaving van het beleid. Hoe minder de burgers het vastgestelde en uitgevoerde beleid vrijwillig aanvaarden, hoe hoger de eisen die aan het handhavingsapparaat worden gesteld. Massale wetsovertredingen leiden tot overbelasting van de politie, de officier van justitie, de rechter en het gevangenispersoneel. Het verdient daarbij de aandacht dat het antwoord op normoverschrijdend gedrag niet per se uit straffen behoeft te bestaan. Naast het strafrecht bieden ook het civielrecht, de voorlichting, het overleg, de informele sociale controle en nog andere instrumenten mogelijkheden om tot handhaving van beleid bij te dragen. Zo kan zwart rijden in het openbaar vervoer worden beboet, maar ook worden tegengegaan door een identificatieplicht, een gesloten-instapsysteem waarbij passagiers de conducteur moeten passeren om een kaartje te tonen, of uitbreiding van het aantal controleurs. Een deel van de problemen rond de handhaving kan worden voorkomen door verbetering van de kwaliteit van het beleid en van de wetgeving (WRR,1988; Van Rossum, 1991; Zicht op wetgeving, 1991). Ook de beleidsevaluatie, dat wil zeggen het beoordelen van de waargenomen inhoud, processen of effecten van eem beleid aan de hand van bepaalde criteria, ondergaat de invloed van de (non-)acceptatie van het beleid door de burgers, Aan de evaluatie nemen als het om een overheidsbeleid gaat naast burgers ook allerlei andere actoren deel, zoals volksvertegenwoordigers, adviesorganen, de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman en de media. Het al dan niet accepteren van het beleid door de burgers benvloedt ook de evaluatie van anderen dan de burgers zelf. Volksvertegenwoordigersbijvoorbeeld baseren hun oordeel over een beleid mede op het al dan niet aanvaarden van het beleid door de burgers. Naar aanleiding van protesten van burgers worden al snel kritische Kamervragen gesteld.

113

Op het niet accepteren van een beleid door de burgers kan behalve een evaluatie ook een bijsturing van het beleid volgen (terugkoppeling of feedback), Protesten van burgers tegen de verzwaring van de dijken langs de grote rivieren, wegens de aantasting van landschappelijk waardevolle gebieden, leidden in de zomer van 1992 tot een beslissing van waterschappen om de uitvoering van in voorbereiding zijnde werken op te schorten in afwachting van de resultaten van een nader onderzoek en nadere besluitvorming over de noodzaak van het programma. Overigens moet men de invloed van de burgers op de oordelen en beslissingen van politici en bestuurders niet overschatten. Dit heeft te maken met de politieke en culturele afstand tussen burgers en de politiek-bestuurlijke elite (zie ook paragraaf 3.3). De afstand tussen bijvoorbeeld ambtenaren en burgers kan behalve uit een tekort aan contact met het veld ook worden verklaard uit de wijze waarop ambtenaren worden gerecruteerd. Vergeleken met de totale bevolking is er onder de hoge ambtenaren een forse over-vertegenwoordiging van academici, autochtonen, mannen, het CDA en de VVD. Daarnaast zijn hogere ambtenaren verhoudingsgewijs sterk uit de hogere maatschappelijke lagen afkomstig: bij hun vaders zijn de hogere beroeps- en opleidingscategorieën over-vertegenwoordigd. De vraag rijst of goed gesitueerde topambtenaren die uit de hogere maatschappelijke lagen stammnen, zich altijd voldoende in de problemen van minder gesitueerde burgers kunnen inleven. De ambtelijke cultuur wordt immers mede bepaald door de cultuur van de maatschappelijke groeperingen waaruit de ambtenaren afkomstig zijn (Hoogenverf, 1986-B). Wanneer kritiek ten aanzien van maatschappelijke situaties en overheidsbeleid berust op waarnemingen en criteria van mensen in andere sociale lagen en andere maatschappelijke sectoren dan die waaruit de politici en leidinggevende ambtenaren vooral voortkomen, dan is het zeer wel mogelijk dat deze kritiek onvoldoende serieus wordt genomen (Bressers/Hoogerwerf, 1991, pp. 22-25; Daemen/Thomassen, 1989). Een brede en diepgaande afwijzing (non-acceptatie)van overheidsbeleid door burgers kan ook tot vermindering van de legitimiteit van de politieke gezagsdragers leiden. Op den duur kan zo'n afwijzing ook in resulteren in een vermindering van de steun voor het politieke regime, zoals het parlementair-democratische stelsel van besluitvorming. Een voorbeeld is de uitspraak van bepaalde groeperingen van woningkrakers: "uw rechtsorde is de onze niet". Veelal zal een afwijzing van (delen van) het overheidsbeleid echter niet zulke ingrijpende gevolgen hebben. Daar zijn twee verklaringen voor. Ten eerste fungeert de steun voor het politieke regime als een reservoir waaruit kan worden geput wanneer de steun voor het beleid vermindert. Ten tweede zal het politieke systeem zich veelal aan kritiek op het overheidsbeleid aanpassen door de eisen te beperken, 114

~

de steun te bevorderen en het overheidsbeleid bij te stellen (Easton, 1965; Daemen en Thomassen, 1984, pp. 159-163). Deze paragraaf brengt ons tot de volgende hypothesen: Hypothese 22:

Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kam op extreme politieke gedragingen van burgers en hun organisaties en op stagnaties in het beleìdsproces zal zijn.

Hypothese 23:

Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kans zal zijn dat alsnog een grotere verscheidenheid van wamden,normen en doeleinden in het beleidsproces wordt betrokken.

~

9.3 Gevolgen van (non-)acceptatie voor de beleidsinhoud

Het al dan niet accepteren van een overheidsbeleid door de burgers kan ook voor de inhoud van het beleid verschillende gevolgen hebben. Nadat beleidsvoerders informatie over het al of niet accepteren van het beleid door de burgers hebben ontvangen, kan, evenals na het binnenkomen van informatie over andere beleidseffecten, een proces van terugkoppeling volgen. Terugkoppeling houdt in dat het beleid opnieuw op de agenda wordt geplaatst en dat een beslissing wordt genomen over het continueren, bijstellen, vervangen, opschorten of beëindigen van het gevoerde beleid (Pröpper, 1989-B). Het beëindigen van een gevoerd beleid is het meest ingrijpend. Het zal dan ook veelal wegens gevestigde belangen op sterke weerstanden stuiten, althans wanneer de beëindigingwordt voorgesteld om andere redenen dan dat het bereiken van de beleidsdoeleinden (Korsten, 1989). Een meer gebruikelijke reactie op het niet accepteren van een beleid door burgers is dat de beleidsvoerders hun activiteiten, gericht op de handhaving van het beleid, opvoeren (zie de vorige paragraaf) of dat het beleid wordt aangepast. De aanpassing van een beleid kan betrekking hebben op de doeleinden, de instrumenten en de tijdstippen. Het aanpassen van de doeleinden kan de vorm aannemen van het kiezen van nieuwe doelstellingen. Een andere vorm is verhoging of verlaging van het ambitieniveau van bestaande doelstellingen. Het aanpassen van de beleidsinstrumentenkan inhouden dat de beleidsvoerders op een ander instrument overstappen, bijvoorbeeld van voor115

schriften of subsidies naar voorlichting of vice-versa. Een andere vorm van aanpassing van het beleidsinstrumentariumis verlichting of verzwaringvan de dosis van een bepaald instrument, bijvoorbeeld verlaging of verhoging van subsidies of van heffingen. Ook van het aanpassen van de tijdskeuzen van het beleid zijn verschillende varianten mogelijk, zoals een uitstel van de ingangsdatum van (een deel van) het beleid, een verkorting of verlenging van de termijn waarbinnen de doeleinden moeten zijn bereikt, en een verandering van de tijdsvolgorde waarin de instrumenten worden ingezet. Op basis van deze paragraaf formuleren wij de volgende hypothese. Hypothese 24:

Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kans op het bijstellen, vervangen,opschortenof beëindigen van beleidsonderdelen (doeleinden, middelen en tijdskeuzen) of van het beleid ais geheel zal zt&

9.4 Gevolgen van (non-)acceptatie voor de beleidseffecten

Het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers en hun organisaties heeft ook gevolgen voor de beleidseffecten, dus voor de doelbereiking, doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Wij bezien hier respectievelijk de gevolgen van (non-)acceptatie van beleid voor de baten en de kosten van het beleid en voor het tijdsaspect van de beleidseffecten. Voor wat betreft het eerste punt, de baten van het beleid, beperken wij ons hier tot de doelbereiking. Veelal is de uitvoering van overheidsbeleid gedeeltelijk in handen van particuliere organisaties en kunnen de doeleinden van het beleid dan ook niet zonder medewerking van die organisatiesworden bereikt. Voorbeelden van een deels private uitvoering van overheidsbeleid zijn de uitvoerende taken van bedrijfsverenigingenten aanzien van de sociale zekerheid, van woningbouwverenigingen op het gebied van de volkshuisvesting en van ziektekostenverzekeraars en het kruiswerk op het terrein van de volksgezondheid. Ook de medewerking van individuele burgers is veelal voor de uitvoering van een overheidsbeleid noodzakelijk. Het beleid ten aanzien van de inkomstenbelasting veronderstelt dat burgers hun belastingbiljet naar waarheid invullen. Het beleid ten aanzien van de verkeersveiligheid vereist dat burgers zich aan de verkeersregels houden. In al dergelijke gevallen draagt het niet accepteren van beleid door de burgers of hun organisaties ertoe bij dat de doeleinden van een overheidsbeleid en dus ook de beoogde baten niet of minder dan anders worden bereikt (Maarse, 1989).

116

Overigens kan het niet accepteren van een beleid er, zoals eerder werd opgemerkt, ook toe leiden dat in het beleidsproces en daardoor ook in het beleid en zijn effecten bepaalde waarden, normen of doeleinden worden verdisconteerd die aanvankelijk weinig of geen aandacht kregen. Een voorbeeld is de gegroeide aandacht voor milieuwaarden bij de besluitvorming over de afsluitingvan de Oosterschelde. Ook vanuit democratisch oogpunt bezien, is dit van groot belang. In zover kan het niet accepteren van een overheidsbeleid door burgers ook tot extra maatschappelijke baten leiden. Het niet accepteren van een overheidsbeleid door de burgers brengt in de tweede plaats doorgaans ook extra kosten voor de overheid mee. Tot die kosten behoren de financiële kosten, het tijdsbeslag en andere lasten die verbonden zijn aan het al dan niet aanpassen van het beleid, zijn uitvoering en zijn handhaving. Daar staat tegenover dat het niet accepteren van een beleid ook tot een meer efficiënte uitvoering van het beleid kan bijdragen, bijvoorbeeld wanneer de kritiek van de burgers en hun organisaties zich op een tekort aan doelmatigheid richt en in een bijstelling van het beleid resulteert. In zo’n geval kan non-acceptatie van beleid tot een vermindering van de beleidskosten bijdragen. Een derde categorie van gevolgen van het niet accepteren van een overheidsbeleid door de burgers bestaat uit vertragingen in de beleidsuitvoering en dus ook in het optreden van de beoogde beleidseffecten. Zo leidden beroepsprocedures van burgers tegen de bouw van zuiveringsinstallaties in de nabijheid van hun woningen tot een aanzienlijke vertraging in de uitvoering van het beleid ten aanzien van de kwaliteit van oppervlaktewateren (Bressen, 1983). De houding van burgers of lagere overheden in dergelijke situaties wordt wel gekarakteriseerd met de afkorting Nimby (“Notin my backyard of wel “Niet in mijn achtertuin”). Deze woorden duiden er op dat de betrokkenen wel de lusten, maar niet de lasten van een bepaalde voorziening wensen te dragen. Het zou echter onjuist zijn te veronderstellen dat deze houding een algemeen kenmerk van burgers is. Uit onderzoek naar de maatschappelijke acceptatie van windenergie is gebleken dat het verschijnsel “Nimby”wel bestaat, maar een zwakke verklaring voor de oppositie tegen de plaatsing van de (“horizon-vervuilende”)molens voor het opwekken van windenergie vormt. Ongeveer even groot is het effect van de perceptie van de eigen effectiviteit. Wie meer zelfvertrouwen heeft, blijkt iets meer geneigd aan acties mee te doen (Wolsink, 1990, p. 169). Daarnaast staat vast dat vertragingen in het beleidsproces zeker niet alleen aan het gebruik van inspraak-, bezwaar-en beroepsprocedures door burgers of lagere overheden te wijten zijn, maar ook aan onvoldoende doordachte beleidsvorming op rijksniveau.

117

Deze paragraaf resulteert in de volgende hypothese: Hypothese 25:

Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kans op het niet of Vertraagd bereiken van de beleidsdoeleiruien en op hoge kosten van de uitvoering en handhaving van het beleid zal zijn.

9.5 Samenvatting

Nadat in eerdere hoofdstukken de mogelijke oorzaken van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid zijn behandeld, kwam in dit hoofdstuk de vraag naar de gevolgen van (non-)acceptatie van overheidsbeleid door de burgers aan de orde. Wij beperkten ons daarbij tot de gevolgen voor het openbaar bestuur. Achtereenvolgensbehandelden wij de gevolgen van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid voor het beleidsproces, de beleidsinhoud en de beleidseffecten. De conclusies van dit hoofdstuk kunnen worden samengevat in de volgende hypothesen. Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kans op extreme politieke gedragingen van de burgers en hun organisaties en op stagnaties in het beieidsproces zai zijn. Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kans zal zijn dat alsnog een grotere verscheidenheid van waarden, normen en doeleinden in het beleidsproces wordt betrokken. Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kans op het bijstellen, vervangen, opschorten of beëindigen van beleidsonderdelen (doeleinden, middelen en tijdskeuzen) of van het beleid als geheel zal zijn. Hoe kleiner de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid is, hoe groter de kans op het niet of vertraagd bereiken van de beleidsdoeleinden en op hoge kosten van de uitvoering en handhaving van het beleid zal zijn,

118

10 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen I

10.1 Probleemstelling en theoretisch model

In dit laatste hoofdstuk zullen wij eerst de opzet van deze studie nog eens kort samenvatten (paragraaf 1).Daarna zullen de belangrijkste conclusies worden geresumeerd (paragraaf 2). Tot slot zullen een aantal aanbevelingen worden geformuleerd (paragraaf 3). In deze studie hebben wij getracht bij te dragen tot het inzicht in de kenmerken, oorzaken en gevolgen van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers. De probleemstelling omvatte vier vragen: 1. Hoe kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid worden omschreven, hoe verhoudt zij zich tot verwante begrippen en welke vormen van acceptatie van beleid kunnen worden onderscheiden? 2. Welke factoren zijn bepalend voor maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid? 3. Welke gevolgen heeft maatschappelijke (non-)acceptatie van overheidsbeleid? 4. Langs welke wegen en binnen welke randvoorwaarden kan de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid worden bevorderd? Getracht is de eerste drie van deze vragen te beantwoorden door middel van een verkennende studie op basis van een literatuuronderzoek, dat resulteerde in 25 hypothesen. De vierde vraag komt hierna in paragraaf drie van dit hoofdstuk aan de orde. Acceptatie of aanvaarding van een beleid is omschreven als een positieve of neutrale opvatting, houding en/of gedraging van een direct of indirect bij het beleid betrokken persoon of groepering ten aanzien van de inhoud van dat beleid. Deze studie betreft de externe of maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. Zij concentreert zich op de aanvaarding van overheidsbeleid door burgers. Bij de (maatschappelijke) acceptatie werd onderscheid gemaakt tussen diverse vormen van acceptatie, zoals: - acceptatie in termen van een opvatting, een houding en/of een gedrag: - een zeer positieve, gematigd positieve of neutrale acceptatie (Een negatieve opvatting, houding of gedraging werd niet ais acceptatie, maar als afwijzing of verwerping beschouwd); - vrijwillige en door de wet afgedwongen acceptatie; - openlijke en verborgen acceptatie. 119

I

~

I

I I

Tevens werd uitvoerig aandacht geschonken aan verwante begrippen, met name volgzaamheid ("compliance"),gezag, burgerlijke ongehoorzaamheid, legitimiteit en steun. Mede op basis van de literatuur over deze verwante begrippen werd een eigen theoretisch model voor de verklaring van de acceptatie van overheidsbeleid ontwikkeld. De verklaring van (non-)acceptatie van overheidsbeleid is in deze beleidswetenschappelijkestudie niet alleen gezocht in opvattingenvan de burgers, maar ook in kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud, het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatie.De theoretische achtergrond daarvan kan als volgt worden toegelicht. De vraag waarom het bij de (non-)acceptatie van een beleid gaat, is of de opvattingen, houdingen en gedragingen van (in dit geval) burgers ten aanzien van een overheidsbeleid positief, neutraal of negatief zullen zijn. De keus van burgers ten aanzien van de (non-)acceptatie van een overheidsbeleid is het resultaat van een beleidsevaluatie (beoordeling) door burgers. Beleidsevaluatie is te omschrijven als het beoordelen van de waargenomen inhoud, processen of effecten van een beleid aan de hand van bepaalde criteria (Bressers/Hoogerwerf, 1991,pp. 22-25). Het evaluatieproces houdt in dit geval in dat een overheidsbeleid door burgers aan de hand van hun "beleidstheorie"en dus ook van hun maatstaven wordt beoordeeld (vgì. Hoogerwerf, 1992, pp. 38, 39). De (non-)acceptatievan overheidsbeleid door burgers kan men beschouwen als een vorm van terugkoppeling (feedback), volgend op een proces van evaluatie, beide op het niveau van de burgers. Bij de terugkoppeling wordt bezien welke consequenties de beoordeling van een beleid heeft voor het beleid. De terugkoppeling houdt in dit geval in dat burgers een beslissing nemen over de keus van een positieve, neutrale of negatieve opvatting, houding en of gedraging ten aanzien van een overheidsbeleid (vgl. Pröpper, 1989-B, pp. 185, 186) De waarneming waarop burgers hun evaluatie van het beleid en hun beslissing over het al dan niet accepteren van het beleid baseren, berust op informatie die zij ontvangen. De informatie waarom het in dit geval gaat, is in de eerste plaats informatie over het beleid zelf (de beleidsinhoud). Deze informatie over het beleid zal echter mede beoordeeld worden in het licht van informatie over enkele verschijnselen die de context van het beleid vormen, namelijk het beleidsveld, het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatie. De waarnemingen op basis van de ontvangen informatie over al deze met het beleid verbonden verschijnselen worden door de burgers beoordeeld (geëvalueerd) aan de hand van hun maatstaven, dat wil zeggen aan de hand van hun waarden, normen, doeleinden. Het is wellicht niet overbodig hier op te merken dat deze maatstaven niet alleen op het eigen belang van burgers zijn gericht ("de calculerende burger"), maar ook op 120

bredere groepsbelangen en op wat men als het algemeen belang ziet. De informatie en de maatstaven van de burgers ondergaan op hun beurt de invloed van de "objectieve" kenmerken van de beleidsinhoud, het beleidsveld, het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatie. Binnen elk van deze verschijnselen kan men weer verscheidene factoren onderscheiden die invloed uitoefenen op de informatie en maatstaven van de burgers en langs die weg ook op de beleidsacceptatie. Bepaalde kenmerken van het beleidsveld, de beleidsinhoud, het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatiekunnen echter ook rechtstreeks - zonder de "omweg"via de informatie en de maatstaven van de burgers te volgen - invloed op de beleidsacceptatie van de burgers uitoefenen. Zo is bijvoorbeeld aannemelijk dat de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding en de kwaliteit van het interne functioneren van de beleidsorganisatie doorwerken in de inhoud en effecten van het beleid en daardoor ook in de beleidsacceptatie, ook zonder dat de burger geïnformeerd is over die beleidsvoorbereiding en die beleidsorganisatie. Tegen deze achtergrond kan het theoretisch model, aan de hand waarvan in dit boek is getracht het al dan niet accepteren van overheidsbeleid te verklaren, als volgt worden samengevat. (Zie schema 1). De centrale begrippen van dit model kunnen als volgt worden toegelicht. Het beleidsveld is het deel van de maatschappij waarop het beleid zich richt. Als fundamentele aspecten van het beleidsveld waaruit het al dan niet accepteren van overheidsbeleid deels kan worden verklaard, behandelden wij achtereenvolgens de afstand tussen burgers en overheid, de problemen en processen in het beleidsveld en de sociale controle (hoofdstuk 3); De beleidsinhoud is het samenstel van doeleinden, middelen (instrumenten) en tijdskeuzen, waaruit het beleid bestaat. Ais aspecten van de beleidsinhoud kwamen achtereenvolgensaan de orde: de kwaliteit van het beleid, de overheidsuitgaven per voorziening, de beleidsdoeleinden (inclusief nagestreefde kosten en baten), de tijdskeuzen (hoofdstuk 4) en de beleidsinstrumenten (hoofdstuk 5). Het beleidsproces hebben wij omschreven als het dynamisch verloop van handelingen en interacties met betrekking tot het beleid. Behandeld werden achtereenvolgens vier deelprocessen van het beleidsproces: het ontwerpen, het bepalen, het uitvoeren en het evalueren van beleid (hoofdstuk 6). Aandacht kregen daarbij steeds de afstemming van deze deelprocessen op de probleempercepties en beleidsvoorkeuren van de burgers en op randvoorwaarden.

121

Schema 1:

Model ter verklaring van acceptatie van overheidsbeleid

~~

Kenmerken van het beleidsveld: - sociale afstand burgers-overheid - probleempercepties van burgers - (in-)formele sociale controle Kenmerken van de beleidsinhoud: - kwaliteit van beleid - nagestreefde baten en lasten - tijdskeuzen van beleid - verruimende of beperkende instrumenten - specifieke instrumenten Kenmerken van het beleidsproces: - beargumenteerde afstemming op probleempercepties doelgroep - afstemming op randvoorwaarden (o.m. procedures) Kenmerken van de beleidseffecten: - doeltreffendheid van beleid - doelmatigheid van beleid - verdeling van baten en lasten Kenmerken van de beleidsorganisatie: - doeltreffendheid van beheer - doelmatigheid van beheer - afstemming van organisatie op omgeving I

Informatie en maatstaven van burgers ten aanzien van kenmerken van het j . b e l e i d s v e l d , de beleidsinhoud, het beleidsproces, de beleidseffecten en de beleidsorganisatie

122

Van de beleidseffecten bezagen wij achtereenvolgens de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de verdeling van de baten en de kosten van het beleid (hoofdstuk 7). De beleidsorganisatie werd behandeld in hoofdstuk 8. Daarbij werd uitgegaan van de gedachte dat een doeltreffende en doelmatige beleidsorganisatie één van de voorwaarden is voor een effectief beleid en daardoor ook voor de beleidsacceptatie. Ook de afstemming van de beleidsorganisatie op haar omgeving kreeg de aandacht. Tenslotte werd het onderwerp ook van een andere kant benaderd, door na de oorzaken ook de gevolgen van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid aan de orde te stellen. Het ging daarbij om de gevolgen van (non-)acceptatie voor het openbaar bestuur, in het bijzonder voor de processen, inhoud en effecten van overheidsbeleid (hoofdstuk 9). 10.2 Samenvatting en conclusies

De bevindingen van deze studie zijn in de hoofdstukken 3 tot en met 9 steeds samengevat in een aantal hypothesen, die tevens als conclusies van de studie kunnen worden beschouwd. Getracht is de hypothesen waarin de (non-)acceptatie van overheidsbeleid wordt verklaard te concentreren op factoren die aan twee eisen voldoen. Ten eerste moet op basis van de literatuur aannemelijk zijn dat de factoren van invloed zijn op het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers. Ten tweede moeten de factoren vatbaar zijn voor beïnvloeding door overheidsbeleid en door het handelen van actoren in het beleidsproces. Het belang van deze hypothesen ligt vooral daarin dat zij te zamen een breed overzicht geven van bestuurlijke factoren die volgens de literatuur van invloed zijn op de kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid. Bovendien vormen zij een basis voor aanbevelingen zoals die in de volgende paragraaf zullen worden geformuleerd. Op basis van het brede overzicht van de factoren die in de hypothesen worden genoemd, kunnen beleidvoerders meer bewust dan anders kiezen welke factoren zij zullen trachten te beïnvloeden om de acceptatie van het overheidsbeleid te bevorderen. In enigszins verkorte vorm kunnen de hypothesen als volgt worden weergegeven. Sommige hypothesen die enige overlappingvertoonden, zijn hier samengevoegd. A. Het beleidsveld De kans op maatschappelijke accceptatie van overheidsbeleid zal groter zijn naarmate - de sociale afstand tussen burgers en overheid kleiner is, dat wil .zeggen 123

naarmate de verschillen tussen overheid en burgers ten aanzien van de opvattingen en de informatie kleiner zijn; - de burgers meer van mening zijn dat de overheid de persoonlijke en maatschappelijke problemen zoals zij die zien aanpakt; - de overheid meer informatie over maatschappelijke processen in het beleidsveld heeft; - er in het beleidsveld meer informele sociale controle is, waarbij de formele sociale controle (waaronder het overheidsbeleid) aansluit.

B. De beleidsinhoud, met inbegrìp van de beleidsinstrumenten De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter zijn naarmate: - het overheidsbeleid volgens de burgers een hogere kwaliteit heeft, dat wil zeggen meer overeenstemt met de waarden, normen en doeleinden van de burgers; - het overheidsbeleid een hogere kwaliteit heeft volgens de maatstaven van respectievelijkde rationaliteit (waardenrationaliteit,doelrationaliteit en empirisch-causale rationaliteit), de differentiatie, de integratie en de precisie. - het overheidsbeleid meer voorzieningen levert die door de burgers worden gewaardeerd en door hen als een overheidstaak worden beschouwd; - het overheidsbeleid voor de burgers meer baten en minder lasten nastreeft; - de tijdskeuzen van het overheidsbeleid (tijdsindeling, volgorde, duur, tempo, tijdstip en tijdsbeslag) meer zijn afgestemd op de tijdsbeleving van de burgers; - de baten van het overheidsbeleid voor de burgers meer op korte termijn te verwachten zijn en de lasten van het beleid voor de burgers meer op lange termijn te verwachten zijn; - de beleidsinstrumenten voor (een groep van) de burgers meer een verruimend karakter hebben, meer netto-baten opleveren en meer aansluiten bij de ideologische voorkeuren van de burgers; - de beleidsinstrumenten meer bewust en toegesneden op de situatie van de doelgroep worden ingezet om de acceptatie van het beleid te vergroten.

C.Het beleidsproces De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter zijn naarmate - de beleidsontwerpers, de beleidsbepalers, de beleidsuitvoerders en de beleidshandhavers meer expliciet en beargumenteerd rekening houden met de probleempercepties en de beleidsvoorkeuren van de beleidsuit-

124

-

voerders en de doelgroep, alsmede met politieke, sociale, economische, juridische (waaronder procedurele), ethische en andere randvoorwaarden; de beleidsevaluators hun criteria expliciet en beargumenteerd ontlenen aan waarden, normen en doeleinden van de doelgroep, en daarbij tot een positieve en betrouwbare conclusie over het beleid komen.

D. De beZeidseffecten De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter zijn naarmate - het overheidsbeleid volgens de waarneming van de burgers doeltreffend is ten aanzien van het oplossen van maaatschappelijke en persoonlijke problemen; - het saldo van de maatschappelijkebaten en de maatschappelijke kosten van het overheidsbeleid volgens de burgers meer positief is, dus naarmate het beleid volgens de burgers meer doelmatig is: - de maatschappelijke baten en de maatschappelijke kosten van het overheidsbeleid volgens de burgers meer rechtvaardig zijn verdeeld. E. De beieidsorganisatie De kans op maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid zal groter zijn naarmate - het beheer van een beleidsorganisatievan de overheid meer is gericht op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoering; - de beleidsorganisatie van de overheid meer doeltreffend en doelmatig is afgestemd op de (complexiteit en dynamiek van de) maatschappelijkeomgeving.

Behalve over de oorzaken zijn ook over de gevolgen van het al dan niet accepteren van overheidsbeleid door de burgers een aantal hypothesen geformuleerd. De hypothesen over de gevolgen kunnen als volgt worden samengevat.

F. De gevoZgen van de (non-)acceptatievan beleid Naarmate de maatschappelijke acceptatie van een overheidsbeleid kleiner is, zal - de kans dat burgers en hun organisaties een extreem politiek gedrag vertonen en stagnaties in het beleidsproces optreden groter zijn; - de kans dat alsnog een grotere verscheidenheid van waarden, normen en doeleinden in het beleidsproces wordt betrokken groter zijn; - de kans dat een aantal beleidsonderdelen (doeleinden, middelen of tijdskeuzen) of het beleid als geheel wordt bijgesteld, vervangen, opgeschort of beëindigd groter zijn; 125

-

de kans op het niet of vertraagd bereiken van de beleidsdoeleinden en op hoge kosten van de beleidsuitvoering groter zijn.

Tot zover een samenvatting van de hypothesen die op basis van deze studie zijn geformuleerd. Daarmee zijn tevens de voorlopige conclusies van het onderzoek onder woorden gebracht. De hypothesen kunnen worden gebruikt als veronderstellingen die in empirisch onderzoek naar de acceptatie van overheidsbeleidnader kunnen worden geoperationaliseerd en getoetst. Ook kunnen zij, zoals in de volgende paragraaf zal worden toegelicht, worden gebruikt ais uitgangspunten voor adviezen met het oog op het te voeren beleid. 10.3 Aanbevelingen

Uit de conclusies zoals die in de vorige paragraaf zijn geformuleerd, kunnen aanbevelingen voor het te voeren overheidsbeleid worden afgeleid. Ervan uitgaande dat de overheid streeft naar een beleid dat voor de burgers zoveel mogelijk aanvaardbaar is, kan men elke hypothese vertalen in een aantal adviezen. De mogelijkheden tot bewuste beïnvloeding van de acceptatie van het overheidsbeleid lopen via alle complexen van factoren die in de hypothesen aan de orde zijn geweest: van af de kenmerken van het beleidsveld en het beleidsproces tot en met de beleidsinhoud, de beleidsorganisatie en de beleidseffecten. Men kan dit ook zo formuleren: mogelijkheden tot het bevorderen van de acceptatie van een overheidsbeleid doen zich voor in alle onderdelen van het beleidsproces, vanaf het ontwerpen, het bepalen en het uitvoeren van het beleid tot en met het evalueren en het bijsturen van het beleid. Vooropgesteld moet worden, dat tussen de diverse adviezen een spanning kan bestaan. De adviezen hebben betrekking op verschillende te beïnvloeden factoren. Zij houden verschillende eisen in, die men met het oog op de acceptatie van overheidsbeleid aan de inhoud, processen, organisatie en effecten van dat beleid kan stellen. Bij die eisen zijn ook waarden, normen en doeleinden in het geding. Wat vanuit de ene waarde, norm of doelstelling wenselijk is, kan vanuit de andere waarde, norm of doelstelling bezien onwenselijk zijn. Vaak zal dan ook een compromis tussen de verschillende eisen nodig zijn. Een breed overzicht van de te stellen eisen maakt het echter mogelijk op een meer verantwoorde manier tot zo’n compromis te komen dan zonder een dergelijk overzicht bereikbaar zou zijn. Daarin ligt voor een belangrijk deel het nut van de hypothesen en van de adviezen die er op gebaseerd zijn. Voorbeelden van adviezen op basis van de hypothesen zijn de volgende 126

I

aanbevelingen. Zij kunnen te zamen als een checklist voor bestuurders en ambtenaren met het oog op het bevorderen van de acceptatie van overheidsbeleid worden beschouwd.

I

Aanbevelingen over het beleìdsveìù - Zorg ervoor dat de sociale afstand tussen burgers en overheid zo klein mogelijk is, onder meer door de overheid over de processen en opvattingen in het beleidsveld te informeren en de burgers over het overheidsbeleid. - Maak een zorgvuldige analyse van de maatschappelijke en persoonlijke problemen zoals de burgers die zien; maak duidelijk dat het beleid die problemen aanpakt. - Tracht de informele sociale controle in het beleidsveld te versterken en laat de formele controle (waaronder het overheidsbeleid) daarbij aansluiten. Aanbevelingen over de beleidsinhoud (inclusief de beleidsinsfrumenten) - Zorg dat het overheidsbeleid volgens de maatstaven van de burgers een hoge kwaliteit heeft, dat wil zeggen overeenstemt met de waarden, normen en doeleinden van de burgers in het algemeen en de doelgroep in het bijzonder. - Streef naar een hoge kwaliteit van het overheidsbeleid in termen van doelrationaliteit, waardenrationaliteit, empirisch-causale rationaliteit, differentiatie, integratie en precisie van de formulering. - Zorg voor voorzieningen waarop de burgers prijs stellen. - Verhoog de baten en beperk de lasten van het overheidsbeleid voor de burgers zoveel mogelijk. - Stem de tijdskeuzen van het het overheidsbeleid (tijdsindeling,volgorde, duur, tempo, tijdstip, tijdsbeslag voor de burgers) af op de tijdsbeleving van de burgers. - Zorg dat het overheidsbeleid op zo kort mogelijke termijn voor de burgers baten oplevert. - Geef aan verruimende beleidsinstrumenten (die voor de doelgroep nieuwe alternatieven mogelijk maken, zoals bijvoorbeeld rechten, subsidies en voorlichting) de voorkeur boven beperkende instrumenten (die aan de doelgroep alternatieven ontnemen, zoals bijvoorbeeld verboden, heffingen en propaganda). - Gebruik beleidsinstrumenten bewust ook om de acceptatie van het beleid te bevorderen. Aanbevelingen over het beleidsproces - Houd bij het voorbereiden, bepalen, uitvoeren en handhaven van over-

127

-

heidsbeleid expliciet en beargumenteerd rekening met de probleempercepties en de beleidsvoorkeuren van de doelgroep en met randvoorwaarden van politieke, sociale, economische,juridische (waaronder procedurele) en ethische aard. Ontleen criteria voor de evaluatie van overheidsbeleid expliciet en beargumenteerd mede aan waarden, normen en doeleinden van de doelgroep en zorg voor een betrouwbare evaluatie. Vergeet na de evaluatie de bijsturing van het beleid niet.

Aanbevelingen over de beleidseffecten - Zorg dat het beleid doeltreffend is ten aanzien van het oplossen van problemen van de burgers. - Zorg dat het beleid doelmatig is, dus meer maatschappelijke baten dan maatschappelijke kosten oplevert. - Streef naar een rechtvaardige verdeling van baten en lasten voor de burgers, dat wil zeggen naar een verdeling van baten en lasten volgens relevant geachte criteria. Aanb@velingen over de beleihorganisatie - Richt het beheer van de beleidsorganisatie van de overheid op een doeltreffende en doelmatige beleidsvoering. - Stem de beleidsorganisatie van de overheid doeltreffend en doelmatig af op de (complexiteit en dynamiek van de) maatschappelijke omgeving. Aanbevelingen met het oog op de gevolgen van non-acceptatie Bedenk dat een ontbrekende of zwakke acceptatie van overheidsbeleid de kans vergroot op: - extreem politiek gedrag van burgers en hun organisaties; - stagnaties in het beleidsproces; - het alsnog betrekken van een grotere verscheidenheid van waarden, normen en doeleinden in het beleidsproces; - het bijstellen, vervangen, opschorten of beëindigen van het beleid of onderdelen daarvan: - het niet of vertraagd bereiken van de beleidsdoeleinden; - hoge kosten van de beleidsuitvoering en de beleidshandhaving. Andere aanbevelingen Deze algemeen geformuleerde adviezen kunnen uiteraard nog meer specifiek worden toegespitst. Voorzichtigheid is bij het toepassen van dergelijke aanbevelingen echter geboden, omdat zij gebaseerd zijn op hypothesen, dus op veronderstellingen. De hypothesen zijn weliswaar uit de wetenschappelijke literatuur afgeleid, maar zij zijn in de meeste gevallen nog niet of althans onvol-

128

l

I

doende empirisch-wetenschappelijkgetoetst. Een eerste algemene aanbeveling kan dan ook zijn dat op verschillende beleidsgebieden een wetenschappelijk onderzoek naar kenmerken, oorzaken en gevolgen van acceptatie van overheidsbeleid zou kunnen worden verricht waarin een aantal van de hypothesen of althans meer operationele vertalingen daarvan aan een empirische toetsing worden onderworpen. In de "onderzoekagenda voor de jaren negentig" van het Nationaal Platform Verkeer en Vervoer bijvoorbeeld neemt onderzoek naar de maatschappelijk acceptatie van het overheidsbeleidinzake verkeer en vervoer een zeer bescheiden plaats in (Nationaal Platform, 1991, pp. 31, 32, 74, 75, 78, 85, 86). Een tweede algemene aanbeveling is dat in het beleidsproces aan de hand van de hypothesen meer systematisch zou kunnen worden nagedacht over de vraag hoe het beleid zodanig kan worden voorbereid, bepaald, uitgevoerd, geëvalueerd en bijgestuurd dat het voor de burgers zo aanvaardbaar mogelijk is. Nieuwe beleidsvoorstellen zouden mede in het licht van de geformuleerde hypothesen en aanbevelingen over de maatschappelijke acceptatie van het beleid kunnen worden beoordeeld (vgl. Walraven, 1991, pp. 101-108). Een derde algemene aanbeveling is dat men zich in het beleidsproces meer bewust maakt van de randvoorwaarden waarbinnen naar een voor de burgers acceptabel overheidsbeleid wordt gestreefd. Die randvoowaarden zijn onder meer van politieke, sociale, economische, juridische en ethische aard. Het voert te ver om al deze randvoorwaarden hier toe te lichten.

Politieke randvoorwaarden Van de politieke randvoorwaarden noemen wij hier drie voorbeelden van fundamentele aard. Een eerste politieke randvoorwaarde is dat de politieke cultuur in Nederland in belangrijke mate wordt gekenmerkt door de ideeën van de politieke democratie, de rechtsstaat en de verzorgingsstaat (Denters e.a., 1990). Eventueel kan men daaraan de huidige idee van de versoberingsstaat toevoegen. Het gaat bij deze staatsideeën onder meer om de fundamentele beginselen van de vrijheid, de gelijkheid, de rechtmatigheid, de sociale rechtvaardigheid en de doelmatigheid. De opvattingen van burgers en hun organisaties over de wenselijke kwaliteit en dus ook over de aanvaardbaarheid van het overheidsbeleid dragen van deze staatsideeen en beginselen het stempel. Een overheidsbeleid dat in enigerlei opzicht als in strijd met één of meer van deze fundamentele ideeën wordt beschouwd, zal dan ook bij vele Nederlandse burgers gemakkelijk op weerstand stuiten. Alleen reeds uit een oogpunt van de maatschappelijke acceptatie van het overheidsbeleid is het dus aan te bevelen dat het beleid 129

zich binnen de randvoorwaarden van de fundamentele ideeën van de politieke democratie, de rechtsstaat, de verzorgingsstaat en de versoberingsstaat beweegt. Een tweede randvoorwaarde voor het streven naar een aanvaardbaar overheidsbeleid is de politieke pluriformiteit. Tussen de christendemocratische, liberale, sociaal-democratische en andere politieke stromingen bestaan nog steeds wezenlijke verschillen van opvatting over hoofdlijnen van het te voeren overheidsbeleid. Over alle denkbare onderwerpen van beleid lopen de meningen uiteen. Bovendien is het zelfs na de vorming van een coalitiekabinet op een brede basis onvermijdelijk dat een aantal politieke partijen tot de oppositie behoort. Deze pluriformiteit is geen reden om van het streven naar een aanvaardbaar overheidsbeleid af te zien. De idee van de politieke democratie omvat niet slechts het beslissen bij meerderheid van stemmen, maar ook het tonen van respect voor de opvattingen en belangen van de minderheid. Wil men een overheidsbeleid met een zo breed mogelijke maatschappelijke acceptatie, dan is het nodig dat de regerende partijen ook ernstig rekening houden met de opvattingen van de oppositiepartijen en andere oppositionele groeperingen in de samenleving. Een derde politieke randvoorwaarde die bij het streven naar een aanvaardbaar overheidsbeleid in acht moet worden genomen, is dat er mondige, kritische en weerbare burgers zijn. Ter wille van de aanvaardbaarheid van het beleid moeten deze burgers - evenals trouwens de minder mondige, minder kritische en minder weerbare burgers - door politici en ambtenaren serieus worden genomen, Van het voorbereiden en bepalen tot en met het uitvoeren en beoordelen van een overheidsbeleid dienen de opvattingen van burgers over maatschappelijke problemen en mogelijke oplossingen daarvoor nauwkeurig te worden geanalyseerd en waar mogelijk in beleid te worden vertaald. A l s met deze adviezen en randvoorwaarden rekening wordt gehouden, zal er naast veel acceptatie ook nog steeds veel afwijzing van overheidsbeleid zijn. Maar een afwijzing heeft dan wel de mogelijkheid tot een betere kwaliteit van het beleid bij te dragen.

Slotopmerkingen Tot slot van deze studie is het wellicht niet overbodig op te merken dat de (non-)acceptatie van overheidsbeleid weliswaar problematische aspecten heeft, maar dat dit probleem niet moet worden overdreven. Voor overheidsuitgaven op diverse gebieden bestaat steun bij vijftig tot negentig procent van de bevolking. Driekwart van de burgers is over het algemeen tevreden over het regeringsbeleid van dat moment. De steun voor een breed en actief overheidsbeleid is na de jaren zestig enigszins verminderd, maar daarna gestabiliseerd (zie hoofdstuk 3, paragraaf 2). De meeste 130

I

mensen houden zich meestal aan de wet, althans voor z,o ver zij die wet kennen. Men zou zelfs kunnen stellen dat de acceptatie van overheidsbeleid door een ruime meerderheid van de burgers niet minder verbazingwekkend is dan de verwerping van delen van dat beleid door een minderheid. Een Duitse socioloog sprak van "das erstaunliche Phänomen eines durchgängigenAkzeptierens staatlicher Entscheidungen"(Luhmann, 1969, pp. 27-37). Een Nederlandse staatsman met een zeer langdurige ervaring zei er over: "De steun voor het overheidsbeleid hangt er van af of het beleid goed of slecht is. Voor maatregelen die als redelijk worden ervaren, is er een immense bereidheid tot medewerking. Nederlanders zijn een erg loyaal volk. De lastige Nederlander bestaat nauwelijks. Maar voelt men het beleid als onredelijk, dan wordt men kribbig en bokkig en gaat tegenliggen...Ik geloof wel dat je mag zeggen dat de neiging om de hand te lichten met overheidsvoorscbriftenvrij groot is, maar niet onrustbarend, want er is toch ook nog erg veel ontzag voor de wet. Nederland is wat dat betreft een heel gezond land! (geciteerd bij Hoogerwerf, 1986-4 pp. 117, 188). In een politieke democratie mogen de burgers verwachten dat de overheid zoveel mogelijk streeft naar een democratisch tot stand gekomen beleid dat niet alleen doeltreffend en doelmatig, maar ook rechtvaardig en voor de burgers aanvaardbaar is. De overheid van haar kant mag van de burgers verwachten dat zij een democratisch tot stand gekomen, doeltreffend, doelmatig en rechtvaardig beleid dat vermindering van maatsachappelijke problemen beoogt zoveel mogelijk aanvaarden. Maar geen enkel beleid is volmaakt. Bovendien lopen de politieke voorkeuren uiteen. Ais burgers met een overheidsbeleid niet akkoord kunnen gaan, hebben zij in een politieke democratie altijd het recht naar bijstelling te streven. Algemene en volledige aanvaarding van een overheidsbeleid is in een politieke democratie van mondige en kritische burgers dan ook onmogelijk en zelfs onwenselijk. Dit neemt niet weg dat de overheid bewust naar een voor de burgers acceptabel beleid behoort te streven.

131

Literatuur Aarts, C.W.A.M., H.G. van der Kaap, A.M.B. Michels en J.J.A. Thomassen, Politieke problemen en strijdpunten, in: J.J.M. van Holsteyn en G.A. Irwin, (red.), De Nederlandse kiezer 1989, Steinmetzarchief/Swidoc, Amsterdam, 1992 Aarts, C.W.A.M. en P.G. Castenmiller, Politieke betrokkenheid en democratie, in: J.J.A. Thomassen, (red.), Hedendaagse democratie, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1991, pp. 213-230 Adriaansens, H.P.M. en A.C. Zijderveld, Over erosie van legitimiteit: Publieke opinie en vrijblijvendheid in de verzorgingsstaat, in: Overheidrbemoeienis,LustrumbundelKH Tilburg, Kluwer, Deventer, 1982, pp. 4960 Allison, G.T., Essence of Deckion, Little/Brown, Boston, 1971 Almond, GA. en S . Verba, The civic culture: Political attitudes and democracy in five nations, Princeton University Press, Princeton, 1963, vierde druk, 1972 Anderson, James E., Public Policy-Making,Nelson, London, 1975 Arentsen, M.J., Beleidsarganisatie en beleidruitvoering: Een ondenoek naar het stralenbescherPningsbeleidin Nederland, Engeland en België, (diss,), Universiteit Twente, Enschede, 1991 Arentsen, M.J. en K.R.D. Lulofs, Het bepalen van overheidsbeleid,in: A. Hoogerwerf, (red.), ûverheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989, pp. 131-147 Autogebrniksbeperking: Mogelijkeden en aanvaardbaarheid, Sociaal en Cultureel Planbureau, Rijswijk, 1976 Beran, Harry, The Consent Theory of Political Obligation, Croom Helm, London/New York, 1987 Bergamin, R.J.B. en G.F.M. van der Tang, Legitimatie: Verslag van het Rotterdamse staatsrechtcongres 1974, in: Bestuurswetenschappen,29 (3), mei/juni 1975, pp. 218-229 Bogardus, Emory S., The Development of Social Thought, Longmans Green, third edition, New York/London, 1955 Bohm, P. en C.S. Russel, Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments, in: A.V. Kneese en J.L. Sweeney, (eds.), Handbook of Nutional Resource und Energy Economics, vol. 1, North Holland, Amsterdam, 1985, pp. 395-460 Bos, J.M., Overheidsbeleid en maatschappelijke instemming: Een empirisch onderzoek onder ziekenhuisdirecteuren,in: Beleidswetenschap, 2 (4), 1988, pp. 317-331 133

Bos, J.M. en H.G. Geveke, De probleemdefinitie als uitgangspunt van een evaluatie, in: Beleidswetemchap, 5 (2), 1991, pp. 163-175 Braam, A. van, Leerboek bestuurskunde, A., Tekstboek, Coutinho, Muiderberg, 1986 Brasz, H.A., Veranderingen in het Nederlandse communalisme: De gemeentebesturen als element in het Nederlandse stelsel van sociale beheersing, (diss.), Vuga, Arnhem, 1960 Bressen, J.Th.A., Beledseffektivìteit en waterkwaliteitsbeleid:Een bestuurskundig onderzoek, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1983 Bressen, J.Th.A., Analyse en evaluatie van de beleidsinhoud, in: H.J. Blommestein, J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Handboek beleidsevaluatie, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1984, pp. 53-75 Bressen, J.Th.A., Beleidsevaluatie, in: A. Hoogerwerf, (red.), Overheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989, pp. 165-184 Bressers, J.Th.A. en P-J. Klok, Grondslagenvoor een instrumententheorie, in: Beleidswetenschap, 1 (i), 1987, pp. 77-97 Bressen, J.Th.A. en P-J. Klok, Een voorlopìge instrumententheorievan het milieubeleid, SDU, Den Haag, 1987 Bressen, J.Th.A., H. Pullen en J. Schuddeboom, Toetsing van beleidsinstrumenten: Een aanzet tot een bestuurskundig toetsingskader met een toepassing op verkeer en de cadmìumproblematìek,Universiteit Twente, Enschede, 1990 Bressen, J.Th.A. en A. Hoogerwerf, (red.), Beleidsevaluatie, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1991 Brugmans, E.H.L. en J.L.M. Elders, Recht en legitimiteit, Tjeenk Willink, Zwolle, 1987 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Sturhgsinstrumenten voor de overheid, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1991 Bruijn, T.J.N.M. de en K.R.D. Lulofs, Gelede communicatieve sturing: De beleidspraktijk en de instrumententheorie, in: Beleidswetenschap,5 (i), 1991, p. 44-63 Burg, W. van der, Een andere visie op burgerlijke ongehoorzaamheid, FED/Gouda Quint/Noorduijn/Kluwer/Tjeenk Willink, Utrecht, 1986 Burnham, James, Machtsvorming der bewindvoerders, (vertaling van The Managerial Revolution), Leopold, 's-Gravenhage, 1947 Cachet, A, Politie en sociale controle: Over het effect van politieoptreden. Een vergelijkende onderzoek naar verkeersdelicten, gezinsgeweld en drugsgebruik, (diss.), Gouda Quint, Arnhem, 1990 Clercq, M. de, Economische aspecten van het vervuilingsbeleid,Spruijt, Van Mantgem en De Does, Leiden/Antwerpen, 1983

134

I I

I I I

I

I

Coenen, F.H.J.M., Het afwegen van verwachte kosten en baten van beleidsinstrumenten, in: A. Hoogerwerf, (red.), Het ontwerpen van beleid, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1992 Connolly, William, (ed.), Legitimacy and the State, Basil Blackwell, Oxford, 1984 Coombs, Fred S., The bases of noncompliance with a policy, in: Policy Studies Journal, 8 (6), 1980, pp. 885-892 Daemen, H.H.F.M., Burgenin en politieke gematigdheid: Een toetsing van de theorie van de burgercultuur, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1983 Daemen, H.H.F.M. en J.J.A. Thomassen, Effecten van overheidsbeleid op het politieke systeem, in: H.J.Blommestein, J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Handboek beleidsevaluatìe,Samsom, Alphen aan den Rijn, 1984, pp. 154-169 Daemen, H.H.F.M. en J.J.A. Thomassen, Afstand tussen burgers en overheid, in: A. Hoogerwerf, (red.), Overheìdsbeleid, vierde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989, pp. 223-245 Daudt, H., Legitimiteit en legitimatie, in: Beleid en maatschappij, (i), januari 1975, pp. 5-16 Daudt, H., De politieke toekomst van de verzorgingsstaat, in: Beleid en maatschappij, I11 (7), juli/augustus 1976, pp. 175-189 De George, Richard T.,The Nature and Limits of Authority, University Press of Kansas, Lawrence, Kansas, 1985 Denters, S.A.H., Partijen, kiezers en gemeentelijk beleid, (diss.UT), CT Press Amsterdam, 1987 Denters, S.A.H., (red,), Lokale democratie en bestuurlijke vernieuwing in Zwolle, Eburon, Delft, 1991 Denters, S.A.H., H.M. de Jong en J.J.A. Thomassen, Kwaliteit van gemeenten, Vuga, %Gravenhage, 1990 Deth, Jan W. van, Vertrouwen in de overheid: Enkele conclusies uit onderzoek in Nederland, in: Ivo Hartman en Hetty Vlug, (red.), Tussen hutgerschap en eigenbelang: Participatie, legitimiteit en politìeke voming in de jaren '90,Nederlands Centrum voor Democratische Burgerschapsvorming, AmsterdamlLeiden, 1989, pp. 48-59 Doel, J. van den, Democratie en welvaartstheorie,Sarnsom, Alphen aan den Rijn, 1978 Doel, J. van den, en A. Hoogerwerf, (red.), Gelijkheid en ongelijkheid in Nederland: Analyse en beleid, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1975 Doelen, F.C.J. van der, Beleidsinstrumenten en energiebesparing: De toepassing en effectiviteitvan voorlichting en subsidiesgericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1989 135

Doelen, F.C.J., van der en P.J. Klok, Beleidsinstrumenten,in: A. Hoogerwerf (red.), Overheidrbeleid,vierde druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1989, pp. 73-90 Doelen, F.C.J., van der en F.L. Leeuw, Doelmatig beheer en beleid, in: J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Beleihevaluatie, tweede druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1991, pp. 194-213 Doorn, J.A.A. van, Sociologie van de organisatie, (diss.), Stenfert Kroese, Leiden, 1956 Doom, J.A.A. van en C.J. Lammers, Moderne Sociologie: Systematiek en analyse, Aula, Utrecht/Antwerpen, 1959 Easton, David, A Systems Analysis of Political Life, Wiley, New York/ London, 1965-A Easton, David, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1965-B Ellemers, J.E., Macht en gezag, in: A. Hoogenverf, (red.), Verkenningen in depolitiek, deel 1, derde druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1976, pp. 25-36 Elmore, R.F., Instruments and Strategy in Public Policy, in: Policy Studies Review, 7 (i), 1987, pp. 174-186 Eyden, A.P.J. van der, ûverheihkunde en overheidswetenschap, (diss.), Kluwer, Deventer, 1980 Eyden, A.P.J. van der, Overheid en interdisciplinaire theorievorming: Het werk van Niklas Luhrnann, in: A.F.A. Korsten en Th.A.J. Toonen, (red.), Bestuurskunde:Hoofdfiguren en kernthema 's, Stenfert Kroese, Leidenlhtwerpen, 1988, pp. 127-144 . Eijk, C. van der, P. Pennings en A.C. Wille, Politieke betrokkenheid - Is de burger afgehaakt?, in: J.J.M. van Holsteyn en G.A. Irwin, (red.), De Nederlandrekiezer 1989,Steinmetzarchief/Swidoc,Amsterdam, 1992,pp. 3-32 Friedrich, Carl Joachim, Man and his Govemment: A n Empirical Theory of Politics, McGraw-Hill, New York/San Francisco, 1963 Gadourek, I, The political control of Czechoslovakia: A study ìn socìal control of a soviet communist state, (diss.), Stenfert Kroese, Leiden, 1953 Geelhoed, L.A., De interveniërendestaat: Aanzet voor een instrumentenleer, Staatsuitgeverij, %-Gravenhage,1983 Geus, M.A. de, Organisatietheorie in de politieke filosofie, (diss.RUL), Eburon, Delft, 1989 Godfroij, A., Netwerken van organisaties, Vuga, %-Gravenhage,198

136

Godfroij, A., Organisatie en bureaucratie, in: A.J.G.M. Bekke e.a., Besturen tussen klassiek en modem, Groenevelt, Landgraaf, 1989, pp. 2533 Glasbergen en J.B.D. Simonis, Ruimtelijk beleid in de verzorgingsstaat, (diss.), Kobra, Amsterdam, 1979 Goudsblom, J., Vuur en beschaving, Meulenhoff, Amsterdam, 1991 Graaf, H. van de en R. Hoppe, Beleid en politiek, Coutinho, Muiderberg, 1989 Green, Leslie, The Authon'ty of the State, Clarendon Press, Oxford, 1990 Gusy, Christoph, Legitimität im demokratischen Pluralismus, Steiner, Stuttgart, 1987 Habermas, Jürgen, Legitimationsproblemeim Spütkapitalismus,Suhrkamp, Frankfurt am Main, 2. Aufläge, 1973 Hakvoort, J.L.M. en J.M. de Meer, (red.), Wetenschapover depafiementen, Vuga, '+Gravenhage, 1989 Harris, P., (ed.), û n Politica1 Obligation, Routledge, London/New York, 1990 Hart, P. 't, P. de Jong en A.F.A. Korsten, Groepsdenken in het openbaar bestuur: Cruciale beslissingen in kleine groepen, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1991 Hartman, G.J.C. en P.W. Tops, Van overheidsbeleidnaar concreet gedrag: Typeringen op basis van een verkenning onder functionarissen werkzaam bij de rijksoverheid, in: Beleidwetenschap, 1 (4),december 1987, pp. 332-355 Havinga, T. en J.B. Terpstra, Street-level bureaucratie, beleidsvoering en relatief machteloze groepen, in: A.F.A. Korsten en Th.A.J. Toonen, (red.), Bestuurskunde:Hoofdfiguren en kemthema's, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1988, pp. 271-288 Hawkins, K. en J.M. Thomas, The Enforcement Process in Regulatory Bureaucracies, in: K. Hawkins en J.M. Thomas, Enforcing Regulation, Kluwer-Nijhoff, Den Haag, 1984, pp. 3-22 Heidorn, Joachim, Legitimitüt und Regierbarkeit: Stuàien zu den Legitimitätstheorien von Mm Weber, Niklas Luhmann, Jürgen Habermas und der Unregìerbarkeitsforschung,Dunckler und Humblot, Berlin, 1982 Helder, E., Rechtsbescherming en overheidsbeleid, in: A. Hoogerwerf, (red.), Overheihbeleid,derde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1985, pp. 285-308 Heunks, F., Persoonlijke problemen en politiek, in: Acta Politica, XXI (2), 1986, pp. 169-184 Hoekema, A.J., Legitimiteit door legaliteit: Over het recht van de overheid, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1991

137

Hollander, J. den, De organisatieproblematiek bij de (rijks)overheid: De probleemstelling moet scherper, in: Bestuurswetenschappen,1985 (9,pp. 301-310 Honigh, M., Doeltreffenù beleid: Een empikche vergelijking van beleidssectoren, (diss.), Van Gorcum, Assen/Maastricht, 1985 Nood, Chr.C., The Tools of Govemment, London, 1983 Hoogerwerf, A., Een regeringsnota in een beleidsproces: Mobilisatie van steun?, in: Beleid en maatschappij, maart/april 1976, pp. 73-81 Hoogerwerf, A., Politicologie: Begrippen en problemen, tweede druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1979 Hoogerwerf. A., (red.), Succes en falen van overheidsbeleid, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1983 Hoogerwerf, A., Het ontwerpen van overheidsbeleid:Een handleiding met toelichting, in: Bestuurswetenschappen,38 (i), 1984-4 pp. 4-23 Hoogerwerf, A., Beleid berust op veronderstellingen: De beleidstheorie, in: Acta Politica, 19 (4), 1984-B, pp. 493-532 Hoogerwerf, A., Vanaf de top gezien: Vììies van de politieke elite, Sijthoff, Amsterdam, 1986-A Hoogerwerf, A., Naar een representatieve bureaucratie, in: Namens, 1(S), december 1986-B, pp. 418-422 Hoogerwerf, A., Vangroeibeleid naar beheersbeleid?De machtsvomting der bewindvoerders in Nederland, Vuga, %Gravenhage, 1988 Hoogerwerf, A., (red.), ûverheidsbeleid,vierde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989-A Hoogerwerf, A., Beleid en tijd: Gevolgen van de tijdsbeleving VOOT de inhoud, processen en effecten van beleid, in: Beleidswetenschap, 3 (2), 1989-B, pp. 117-144 Hoogerwerf, A. (red.), Het ontwerpen van beleid: Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek,Samsom, Alphen aan den Rijn,1992 Hoppe, R., Beleidsvoorbereiding: Het ontwerpen van beleid, in: A. Hoogerwerf, (red.), ûverheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1989, pp. 111-130 ISMO 1985: Mlkbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies: Rapport van de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk Gebruik, Tweede Kamer, 1984-1985, 17050, nr.36 Joldersma, F., Het opsporen en vergelijken van probleempercepties: Het alcoholprobleem in Nederland in de periode 1960-1985, in: Beleidswetenschap, 5 (3), 1991, pp. 228-248

138

I

I

Joldersma, F., De analyse van het beleidsprobleem, in: A. Hoogerwerf, (red.), Het ontwerpen van beleid, Samsom: Alphen aan den Rijn, 1992, pp. 50-64 Jong, H.M. de en R.J. Jue, Juridische evaluatie van beleid, in: J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Beleidsevaluatie, tweede druk, Samsom, Aìphen aan den Rijn, 1991, pp. 214-228 Kagan, R.A., Understanding Regulatory Enforcement, in: Law and Politics, vol. 11, nr. 2, 1989, pp. 89-119 Kaufmann, F-X. en B. Rosewitz, Typisierungund Klassificationpolitischer Massnahmen, in: R. Mayntz, (Hrsg.), Implementation politischer Programme 11: Ansatz zur Theoriebildung,Opladen, 1983, pp. 25-49 Kelman, H.C. en V. Lee Hamilton, Crimes of Obedience, Yale University Press, New Haven, 1989 Klok, P-J., Een instrumententheorie voor milieubeleid: De toepassing en effectiviteit van beleidsinstrumenten, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1991 Klok, P-J., J.J. Ligteringen, H. Pullen en J. Schuddeboom, Financiële instrumenten in het beleidsproces, te verschijnen, 1992 Koppenjan, J.F.M., A.B. Ringeling en R.H.A. te Velde, (red.), Beleìdsvorming in Nederland: Een vergelijkende studie naar de totsfandkomingvan wetten, Vuga, 's-Gravenhage, 1987 Korsten, A.F.A., Beëindiging van beleid, in: A. Hoogenverf, (red.), Overheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Aìphen aan den Rijn, 1989, pp. 204-220 Kottman, R.H.P.W., Horizontale taakverdeling en coördinatie, in: A. Hoogenverf, (red.), Overheidsbeleid, Samsom, Alphen aan den Rijn, vierde druk, 1989, pp, 265-284 Krislov, Samuel, Keith O. Boyum, Jerry N. Clark, Roger C. Shaefer and Susan O. White, (eds.), Compliance and the Luw: A Multi-Disciplinary Approach, Sage, Beverly Hills/London, 1972 Krogt, Th.P.W.M. van der en C.W. Vroom, Organisatie is beweging, Lemna, Culemborg, 1988 Kuijpers, C.B.F. en P. Glasbergen, Het instrumentenvraagstuk in het milieubeleid: Aanzet tot een bestuurswetenschappelijke benadering, in: Bestuurswetenschappen,41 (l),1987, pp. 42-54 Lammers, C.J., Organisaties vergelijkenderwijs,Spectrum, Utrecht, 1987 Lammers, C.J., Macht en gezag van de Duitse bezetter, Noord-Hollandse, Amsterdam, 1990. Mededelingen KNAW, Afdeling Letterkunde, 53 (4) Leemans, A.F., Het bepalen van het overheidsbeleid, in: A. Hoogenverf, (red,), Overheidsbeleid,derde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1985, pp. 104-125 139

Leemans, A.F. en K. Geers, Doorbraak in het Oosterscheldebeleid, Coutinho, Muiderberg, 1983 Leeuw, G. de, C. van Rietschoten, S.W.R. Strzelczyk,R. van Maurik, R.F. Venderbosch en F.L. Leeuw, Inspecties en handhaving van wet- en regelgeving, in: Beleidrwetenschap, 4 (3), 1990, pp. 238-253 Lindblom, Ch.E., The science of "muddling through", in: Public Administration Review, 1959, pp. 74-88 Lipsky, M., Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services, Russell Sage Foundation, New York, 1980 Lipset, Seymour Martin, Political Man: The Social Bases of Polifics, Heinemann, London/Melbourne, 1960 Lodge, M., D.V. Gross, B. Tursky en J. Tanenhaus, The Psychophysical Scaling and Validation of a Political Support Scale, in: American Journal of Political Science, X X , 4, November 1975, pp. 611-649 Lowi, Th.J., American Business, Public Policy, Case Studies, and Political Theory, in: World Politics, 16 (1964), pp. 677-715 Luhmann, NiMas, Legitimation durch Verfahren, Luchterhand, Neuwied/Berlin, 1969 Maarse, J.A.M., Uitvoering en effecten van arbeidsmarktbeleid: Een bestuurskundig onderzoek naar het Aanvullende Werkgelegenheidsbeleid, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1983 Maarse, J.A.M., De uitvoering van overheidsbeleid, in: A. Hoogerwerf, (red.), ûverheidsbeleid, vierde druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1989, pp. 148-164 Manenschijn, G., Burgerloke ongehoorzaamheid: Over grenzen aan politieke gehoorzaamheid in een democratkche rechts- en verzorgingsstaat, Ten Have, Baarn, 1984 Merquior, J.G., Rousseau and Weber: Two studies in the theory of legitimacy, Routledge and Kegan Paul, London/Boston, 1980 Mintzberg, H., The Structuring of Organizations,Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1979 Mitnick, B.M., The Political Economy of Regulation: Creating, Designing and Removing Regulatory Forms, Guildford Columbia University Press, New York, 1980 Mol, N.P. en H.J. Blommestein, Kosten-batenanalyse en decisie-analyse, in: J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf, (red.), Beleidrevaluatie, tweede druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1991, pp. 175-193 Nationaal Platform Verkeer en Vervoer, Verkeer en vervoer: Een onderzoekagenda voor de jaren '90, red. K.A. Warschauer, W.J. Beek en J.L. de Kroes, Stichting Maatschappij en Onderneming, %-Gravenhage,1991 Nationale ombudsman, Jaarverslag 1988, %-Gravenhage,1989

I

140

Nelissen, N., H. van Boxtel, E. Houben en M. Lemmen, Het milieu: vertrouw, maar weet wel wie je vertrouwt: Een onderzoek nam verinnerlijking en vednnerlijkingsbeleid op het gebied van het milieu, Kerckebosch, Zeist, 1988 Oosting, M., Inspraak en overheidsbeleid, in: A. Hoogerwerf, (red.), Overheidsbeleid,derde druk, Samsom, Alphen aan den Rijn, 198S, pp. 224-246 Oosting, M., De overheid in 1991, beoordeeld door de Nationale Ombudsman, in: Bestuurswetenschappen,46 (6), november 1992, pp. 480-499 Ouden, C.C.M, den en A.C.J.M. Wilthagen, Ontslagzaken bij het arbeidsbureau: De rol van de ontslagambtenaar in de uitvoering van artikel 6 BBA, in: Beleiiswetenschap, 3 (2), 1989, pp. 99-116 Patton, Michael Quinn, Ufilization-focused evaluation, Sage, Beverly Hills/London, 1978 Pennock, J. Roland and John W.Chapman, (eds.), Authonty Revisited, New York University Press, New York/London, 1987 Poel, J.W.E. van de, "Handhaving" in de derde trance van de Awb, in: Bestuurswetenschappen,46 (3), mei/juni 1992, pp. 304-309 Potman, H.P. en A.J.G.M. Bekke, Acceptatie van wetgeving en beleid, in: Bestuurswetenschappen,40 (7), december 1986, pp. 480-491 Potman, H.P. en P.J.M. Verschuren, Acceptatie van beleidsinstrumenten: Een toepassing op de Wet geluidhinder, in: Beleidsanabse, '87-4, pp. 2635 Potman, H.P., Acceptatie van beleid: Onderzoek naar de Wet geluidhinder ter verkenning van een bestuurskundig begrip, (diss.), Kerckebosch, Zeist, 1989 Potman, H.P. en M. Wolters, Souvereiniteit,legitimiteit en acceptatie van beleid, in: M. Wolters, (red.), Democratie en beleid in de Europese Gemeenschap, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1992, pp. 127-140 Pröpper, I.M.A.M., Argumentatie en machtsuitoefening in onderzoek en beleid, Evaluatie-onderzoek naar de Wet Investenngsrekening erz hef gebruik ervan in het beleidsproces,(diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1989-A Pröpper, I.M.A.M., Het gebruik van beleidsevaluatie: Terugkoppeling,in: A. Hoogerwerf, (red.), Overheidsbeleul, vierde druk, Samsom, Aiphen aan den Rijn, 1989-B, pp. 185-203 Putten, J. van, (red.), Haagse machten: Verslag van een politicologisch onderzoek naar de totstandkoming van acht regedngsmaatregelen,Staatsuitgeverij, Den Haag, 1980

141

Reussing, G.H., Overleg en doorwerkingvan indicatief beleid: Provinciale afvalverwijdering, in: Beleidswetenschap,5 (2), 1991, pp. 148-162 Reussing, G.H., Handhaving van wetgeving: Van strafrecht naar administratief recht, in: Belekiswetenschap, 6 (4), 1992 Ringeling, A.B., Beleidnrijheid van ambtenaren, (diss.), Samsom, Aìphen aan den Rijn, 1978 Rogowski, Ronald, Rational Legitimacy: A Theory of Political Support, Princeton University Press, Princeton, N.J./London, 1974 Rosenbaum, Max (ed.), Compliant Behavìor: Beyond Obedience to Authoriy,Human Sciences Press, New York, 1983 Rossum, E.R.C. van, Handhaving van beleid: De actualiteit van een klassiek onderwerp, in: Beleidswetenschap,5 (l), 1991, pp. 3-24 Ruiter, D.W.P., Bestuursrechtelijke wetgevingsleer, Van Gorcum, Assen/Maastricht, 1987 Sabatier, P.A. en K. Hanf, Strategic Interaction, Learning, and Policy Evaluation, in: K. H a d en Th.A.J. Toonen, Policy Implementation in Federal anà Unitary Systems, Nijhof, Dordrecht, 1985, pp. 301-333 Salisbury,R.H., The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles, in: Austin Ranney, (ed.), Political Science and Public Polìcy, Markham, Chicago, 1968, pp. 151-175 Sas, C . en M. Werweijer, (red.), Uitvoering van beleid: Blinde vlek bij bestuurders of hobby van onderzoekers, Platform Beleidsanalyse, Den Haag, 1992 Scholten, G.H., Een empirische benadering van legitimatie, in: Beleid en maatschappij, I1 (i), januari 1975, pp. 17-29 Schuiling, K.F., Handhaving, opsporing en toezicht, in: Bestuurswetenschappen, 46 (4), mei/juni 1992, pp. 365-368 Schuyt, C.J.M., Recht, orde en burgerlijke ongehoorzaamheid,Universitaire Pers, Rotterdam, 1972 Schuyt, C.J.M., Gehoorzaamheid aan de wet: Een beleidsprobleem?, in: Beleid en maatschappij, I1 (l), 1975, pp. 35-42 Sirnonis, J.B.D., Uitvoering van beleid als probleem, Kobra, Amsterdam, 1983 Simonis, J.B.D., A.C. Hemelrijck en P.B. Lehning, (red.), De staat van de burger: Beschouwingen over hedendaagsbuqerschap,Boom, Meppel/Amsterdam, 1992 Simons, D., Bestuur en bestuurden: Enige voorwaarden voor het accepteren van het bestuurdoor de bestuurden, (oratie), Vereniging van Nederlandse Gemeenten, %Gravenhage, 1948 Smith, T. Aiexander, The Comparatìve Policy Process, ABC-Clio, Santa Barbara/Oxford, 1975

142

Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), Sociaal en CultureelRapport 1990, Rijswijk, 1990 Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), Sociaal en CuZtureel Rapport 1992, Rijswijk, 1992 Stillman, P.G., The Concept ofLegitimacy, in: Polig, 1974, vo1.7, pp. 32-56 Stokkom, B. van, De republiek der weerbaren: Burgerschap, publieke actie en sociaal-democratie,Bohn/Stafleu/Van Loghum, Houten/Zaventem, 1992 Stover, Robert V. en Don W. Brown, Understanding compliance and noncompliance with law: The contributions of utility theory, in: Social Sciences @arter&, 56 (1975), pp. 363-375 Thomassen, J.J.A. (red.), Hedendaagse democratie, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1991 Tolsma, F., Gezag in conjlìct: Zeggenschap en beheersing in de maatschappelijke dienstverlening, Vuga, 's-Gravenhage, 1982 Walraven, G., De kwaliteit van de beleidstheorie: ruies vanuit de beleidspraktijk, Universiteit Twente, Enschede, 1991 Weatherford, M.S., Measuring Political Legitimacy, in: American Political Science Review, 86 (l), March 1992, pp. 149-166 Weber, Max, H % h - jund ? Gezelkchafl, 3. Auflage, Tübingen, 1947 Weber, M., Gezag en bureaucratie, Universitaire Pers Rotterdam, Rotterdam/Antwerpen, 1972 Westle, Bettina, Politkche Legitimität: Theorien, Konzepte, empirische Bejùnde, Nomos, Baden-Baden, 1989 Westerheijden, D.F., Schuiven in de Oosterschelde:Besluitvoming rond de Oosterschelde 1973-1976, (diss.), Universiteit Twente, Enschede, 1988 Wiegman, O,, A.D. de Roon en Th. Snijders, Meningen en media, Van Loghum Slaterus, Deventer, 1981 Winkels, J., Gezag in Nederland, 1970-1985: Een sociologhch onderzoek naar gezagssrelaties in het gezin en in hetpolitiek bestel, (diss.), Maastricht, 1990 Winnubst, J.A.M., Het westerse tijdssyndoom, Nijmegen, 1975 Wissema, J.G., Inleiding tot de investeringsselectie,Kluwer, Deventer, 1983 Woerkum, C.M.J. van, Wetgeving en communicatie als beleidsinstrument: Een integrerende benadering, in: Bestuurswetemchappen, 42 (5), 1988, pp. 322-336 Wolfe, Aían, The Limits of Legitimacy: Political Contradictions of Contemporary Capitalkm, "he Free Press, New York/London, 1977

143

Wolsink, Maarten, Maatschappelijke acceptatie van windenergie:Houdingen en oordelen van de bevolking, (diss.), Universiteit van Amsterdam, Amsterdam, 1990 WRR (WetenschappelijkeRaad voor het Regeringsbeleid),Rechtshandhaving, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage, 1988 Zicht op wetgeving, TweedeKamer, vergaderjaar P990-1991,22.008 nrs. 1-2 Zijderveld, A.C., De dynamiek v a n macht en gezag, (oratie), Vuga, 'sGravenhage, 1985 Zijderveld, A.C., De samenleving als schouwspel: Een sociologisch leer-en leesboek, Vuga, 's-Gravenhage, 1987

144

CB00-Publikaties * ** 25.

29. 32.

34.a. 35.

36. 37. 38. 39.

40. 41.

*

**

Boorsma, P.B., P. de Vries, H. Goorkate, H. de Ruig en R. Toppen, Verbetering bedrijfmoeringpolitie, juli 1987, ISBN 90-365-0104-0. Hoogenverf, A., E. André de la Porte, H.H.A. Teeuwen, H.G. Wind en P. de Vries, Grondwateroverlastbestuurskundig bezien, juli 1988, rsm 90-365-0164-4. Grimberg, B.F.J., J.Th.A. Bressen, P.J. Klok en A.E. Steenge, Schadevergoeding als stìmuleringsinstrument; Een toepassing van de instrumententheorieop de schadevergoedingsregeling voor bedrijven in het kader van de Wet inzake de luchtverontreiniging, februari 1989, ISBN 90-365-0191-1. Dieperink, C., H.A. Hilberink, P.B. Boorsma, N.P. Mol, C. Petersen, december Prestatie-indicatoren voor de WAGGS, Deel I, Algemeen, 1988, ISBN 90-365-0230-6. Boorsma, P.B., G.J.N. Bruinsma, Politiesterkte in Nederland, Opmerkingen naar aanleiding van het eindrapport 'De politie beter verdeeld ' van de Stuurgroep Kwantificering Politiewerk, februari 1989, ISBN 90-365-02489. Miltenburg, J.H., P.B. Boorsma, C. Dieperink, B.G.M. te Lintelo, Standplaatsruil bij de gemeentepolitie, februari 1989, ISBN 90-3650253-5. Krogt, Th.P.W.M. van der, A. Spijker, Contracfmanagement,VNGuitgeverij, Den Haag, februari 1989, ISBN 90-322-2631-2. Grimberg, B.F.J., A. van der Veen, De haalbaarheid van een huckepacktenninal in Twente, maart 1989, ISBN 90-365-0260-8. Bos, J.M., H. Geveke, De bewaakte fietsenstalling als criminaliteitsbestrijdingsrniddel, ISBN 90-365-0302-7. Boorsma, P.B., T.E. Corporaal, C.C. Dieperink, H. Rolleman, Kengetallen voor Waterschappen,december 1989, ISBN 90-365-0306X. Bokkes, W.T.M., P.B. Boorsma, Infra-structuur Oost-Nederland, Status-Quo en behoefte, december 1989, ISBN 90-365-0322-1. Alle onderzoeksrapporten zijn tenzij anders aangegeven in Enschede gepubliceerd. De niet genoemde nummers uit de CBOO-reeks zijn uitverkocht,

43. 45. 46.

47. 48. 50. 51.

52. 53. 54. 55.

56. 57.

Petersen, C., P.F.I.M. Snijders en A. Zantinge, Evaluatieonderzoek sociale zekerheid, Inventarisatie, Analyse, Lacunes, maart 1990, ISBN 90-365-0334-5. Coolen, J.A.I. en R. Smid, Wonen en zorg voor ouderen: een verkenning van de onderlinge samenhang van twee beleidssectoren, december 1989, ISBN 90-365-0332-9. Humbert, M.J., Vernielt voorlichting vandalisme?: een ondenoek naar de effectiviteit van klassikale voorlichting over vandalisme op het vernielgedrag van leerlingen uit het voortgezet onderwijs, februari 1990, ISBN 90-365-0338-8. Menting, C.L. en M.R. Figee; Planning & spreiding van algemene psychiatrische ziekenhuizen in de provincie Overijssel, Raalte, maart 1990, ISBN 90-365-348-5. Lieshout R.H. en D.F. Westerheijden (red.); 1992 en de Westeuropese veiligheidsproblematiek: de veronachtzaamde dimensie, ISWEI, Den Haag, maart 1990, ISBN 90-365-0352-3. Hoogenverf A. en D. van Ooijen; Korpsbeheerder en korpschef - Wie doet wat?, mei 1990, ISBN 90-365-0361-2. Assem, M. van den, M. van den Dongen, P.A.Th.M. Geurts, A. van de Goor, I. Hento en V. Veenhof; De Kaarten geschud: Een ondenoek naar de wensen over en het gebruik van de campus(kaart)faciliteiten,juni 1990, ISBN 90-365-0365-5. Boorsma P.B., C. Petersen en M. Blom-Laschek; Profijtbeginsel en Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer,juli 1990, ISBN 90-3650375-2. Deth Jan van, Peter Geurts en Erika Priebee; Experimenteren met inhaalbeleid, of het onvergelijkbare vergelijken, oktober 1990, ISBN 90-365-0392-2. Coolen, J.A.I. en K. v.d. Veen, Evaluatie van provinciaal yankerend beleid: Een onderzoek naar twee nieuwe zoencties: kortdurende opname en dagverzorging, november 1990, ISBN 90-365-0398-1. Bressen, J.Th.A., H. Pullen en J. Schuddeboom, Toetsing van beleidsinstrumenten:Een aanzet tot een bestuurskundig toetsingskader, met een toepassing op verkeer en vervoer en de cadmium problematiek, december 1990, ISBN 90-365-0402-3. Schuddeboom, J., Milieubeleid in de praktijk, december 1990, ISBN 90-365-0403-1. Veen, A. van der, De interregionale input-output-tabel voor Overijssel en overig Nederland, december 1990, ISBN 90-365-0404-X.

58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 70.

71. 72.

Te Lintelo, B. en C. Petersen, Kosten beleidsstreven Zuid-Holland, maart 1991, ISBN 90-365-0432-5. Boot, A.J.M., Bestuurlijke organisatie: Beleid belicht, maart 1991, ISBN 90-365-0440-6. Denters, S.A.H. en H.M. de Jong, De organisatie van het watersclaapsbestel in de provincie Overijssel, april 1991, ISBN 90-365-0442-2. Boorsma, P.B. (red.), Problematische schuldsituaties (Bundel van congresinleidingen), augustus 1991, ISBN 90-365-0460-0. Boorsma, P.B. en D. van Ooijen, (red.), Gediflerentieede politie (Inleidingen van het congres "Naar een gedifferentieerde politie?"), augustus 1991, ISBN 90-365-0461-9. Bruinsma, G.J.N. (red.), Pluriforme bestuurskunde, december 1991, ISBN 90-365-0485-6. Toersen, W. en J.A.I. Coolen, Het beleidsexpenment 'geïntegreerde ouderenzorg', december 1991, ISBN 90-365-0488-0. Zijderveld-Blom, A.W., Een experiment met verpleeghuiszorg in aanleunwoningen,januari 1992, ISBN 90-365-0491-0. Zijderveld-Blom, A.W. en J.A.I. Coolen, Een experiment 'beschermd wonen' met flexibel zorgaanbod, februari 1992, ISBN 90-365-0492-9. Aerts, R.J.M.G., A. van der Veen en A. Waterbolk, De gemeente Pijnacker en de grens van regionale samenwerking,januari 1992, ISBN 90-365-0500-3. Zoutendijk, D.C., Sportstimulering en projectenbeleid, februari 1992, ISBN 90-365-9502-9. Arentsen, M.J., D.J. Bosveld en J.Th.A. Bressen, Een plaats voor de Stimuleringsregeling Milieutechnologie,februari 1992, ISBN 90-365-0511-9. Boot, A.J.M., S.A.H. Denters, H.M. de Jong en Th.P.W.M. van der Krogt (red.), Grensverlegging: Een verkenning langs de gremen van bestuurlijke vernieuwing, februari 1992, ISBN 90-365-0512-7. Boorsma, P.B. en E.M. Kalsbeek-Schimmelpenninck van der Oije, SamenwerkingsverbandHer of Der: Voor-en nadelen van wisselen van intergemeentelijk samenwerkingsverband van de gemeente Raalte, maart 1992, ISBN 90-365-0525-9.

73. 74. 75. 76. 77. 78.

79. 80.

81. 82.

Petersen, C. en E.G. de Vries, Van plan tot realisatie: Verdergaande uitbesteding van taken door Rijkswaterstaat,april 1992, ISBN 90-3650524-0. Ruiter, D.W.P. en D-.J. Boot, Van Periferie tot centrum: intergemeentelijke samenwerking in de stedendriehoekEnschede/Hengelo-MünsterOsnubrück, februari/maart 1992, ISBN 90-365-0537-2. Helder, E. en N.W.M. van Munster, Besturen op maat: Provincies overbodig?,juni 1992, ISBN 90-365-0546-1. De Jong, H.M. en J.J.A. Thomassen, Tussen overheid en samenleving, juni 1992, ISBN 90-365-0548-8. Zoutendijk, D.C., Gebruik van onderzoek in het beleidsproces: Een evaluatie van het ondersteuningsbeleid van het Ministerie van WVC ten aanzien van sportaccommodaties,juli 1992, ISBN 90-365-0551-8. Boorsma, P.B., E.M. Kalsbeek-Schimmelpenninck van der Oije en A.J. Waterbolk, Gouda: bouwen of barsten? Uitbreiding gemeente Gouda, noodzaak en (on)mogelijkheden,september 1992, ISBN 90-365-0564-X. Beekhuis, D. en M.J.W. Beltman, Informatievoorziening binnen de overheid, oktober 1992, ISBN 90-365-0572-0. Boorsma, P.B., N.S. Groenendijk en H.J.A. Workel, Naar een gemeenschappelijkfacilitair bedrijfl Een advies over mogelijkheden en onmogelijkheden van een gemeenschappelijk verzelfstandigd facilitair bedrijf voor de provincies Gelderland en Overijssel, oktober 1992, ISBN 90-365-0574-7. Denters, S.A.H. en H.M. de Jong, Tussen burger en bestuur. Een empirisch onderzoek naar de positie van het raadslid in de Overijsselse gemeenten, november 1992, ISBN 90-365-0579-8. Hoogerwerf, A., M.J. Arentsen en P-J. Klok, Om een aanvaardbaar beleid. Een studie over de maatschappelijke acceptatie van overheidsbeleid, januari 1993, ISBN 90-365-0583-6.

Voor meer informatie kunt u zich wenden tot het: Centrum voor Bestuurskundig Onderzoek en Onderwijs (CBOO) Faculteit Bestuurskunde, Universiteit Twente Postbus 217 7500 AE Enschede, tel.: 053-893223