De toren gecontroleerd

De toren gecontroleerd Fotografie: Teunis Haveman

DoeMee-onderzoek 213a De uitvoering en positionering van collegeonderzoeken in de gemeente Drimmelen

Rekenkamercommissie Drimmelen Januari 2009

Rekenkamercommissie Drimmelen Drs. D.V. (Rik) Hindriks (voorzitter) [t] 06-51825946 [e] [email protected] Leden Dhr. J. Praat (vice-voorzitter) Mevr. K. van den Berg Dhr. C. van Gils Dhr. P. Schouenberg

Colofon Het onderzoek is uitgevoerd als “doe mee onderzoek” door

Jacques Necker [i] www.necker.nl Onderzoeker R.C. (Reinier) Dijkstra MA Projectleider Drs. E.J.M. (Evert) Wolters Publicatie januari 2009

2

213A – GEMEENTE DRIMMELEN

INHOUDSOPGAVE

1

2

3

4

Inleiding

4

1.1

Aanleiding en doelstelling van dit DoeMee-onderzoek

4

1.2

Analysekader

5

1.3

Vraagstelling, deelvragen en normenkader

6

1.4

Onderzoeksaanpak en methode

8

1.5

Leeswijzer

8

Beleidskader collegeonderzoek Drimmelen

9

2.1

Beschrijving beleidskader collegeonderzoek

9

2.2

Bevindingen beleidskader collegeonderzoek

10

Uitvoering collegeonderzoek Drimmelen

12

3.1

Uitvoering 213a-onderzoeken krijgt sinds 2008 vorm

12

3.2

Beschrijving praktijk van 213a-onderzoek

14

3.3

Bevindingen praktijk 213a-onderzoek

17

Collegeonderzoek in drimmelen

19

4.1

Zelfpositionering collegeonderzoek in Drimmelen

19

4.2

Positionering in zeven dimensies

21

5

Drimmelen en de andere gemeenten

23

6

Conclusies en aanbevelingen

24

7

Bestuurlijke reactie

28

Bijlage 1: Normenkader DoeMee 213a

29

Bijlage 2: Positionering t.o.v. andere gemeenten

32


3

1

INLEIDING

1.1

Aanleiding en doelstelling van dit DoeMee-onderzoek

Aanleiding Sinds de invoering van de dualisering in het lokale bestel, hebben colleges van B en W de verplichting om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur. Van de resultaten uit dit onderzoek dienen zij bovendien verslag uit te brengen aan de gemeenteraad. Daarnaast moeten de colleges de gemeentelijke rekenkamer tijdig inlichten over de gekozen onderzoeksonderwerpen. Deze drie verplichtingen zijn sinds maart 2003 dwingend voorgeschreven in artikel 213a van de Gemeentewet. Het doel dat de wetgever hiermee voor ogen had, was dat gemeenten doelmatiger en doeltreffender zouden gaan werken en dat de publieke verantwoording daarover zou worden versterkt. 1 Uit een vooronderzoek van De Lokale Rekenkamer blijkt dat veruit de meeste colleges grote moeite hebben om aan hun verplichtingen uit de Gemeentewet te voldoen. Van 120 ondervraagde gemeentecontrollers antwoordt maar liefst 30% dat sinds de invoering van de wettelijke verplichting in 2003, in hun gemeenten nog geen enkel ‘213a-onderzoek’ is uitgevoerd. Uit antwoorden op aanvullende vragen blijkt zelfs een nog minder rooskleurig beeld; de colleges van ruim tweederde van de gemeenten onderzoeken de eigen beleidsuitvoering niet op doelmatigheid en doeltreffendheid zoals de Gemeentewet voorschrijft. Omdat vele colleges en raden na vier jaar nog steeds moeite hadden om het 213ainstrument een duurzame en praktische plaats in het lokale bestel te geven, vond De Lokale Rekenkamer het de hoogste tijd dat plaatselijke rekenkamers zich met dit onderwerp zouden gaan bezighouden. Als sluitstuk van controle zijn deze rekenkamers immers begaan met (transparantie over) de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Eind 2007 programmeerde De Lokale Rekenkamer een DoeMee-onderzoek met als onderwerp ‘Collegeonderzoek in het kader van artikel 213a van de Gemeentewet’. Evenals de rekenkamers van dertien andere gemeenten heeft de rekenkamercommissie van de gemeente Drimmelen besloten te participeren in dit onderzoek.

Doelstelling Interessanter dan de bovengenoemde constatering dat 213a-onderzoek moeizaam van de grond komt, is de vraag waaróm dit het geval is. Nog belangrijker is de vraag hoe ervoor gezorgd kan worden dat het 213a-onderzoek daadwerkelijk zal bijdragen aan meer transparantie en beter lokaal bestuur. De uitkomsten en aanbevelingen van dit onderzoek moeten een bijdrage leveren aan de verbetering van (de inbedding van) het 213a-onderzoek in de verschillende 1

4

Handreiking voor de financiële controleverordeningen, VNG / BZK, 2003.


gemeenten, waaronder Drimmelen. Van een ‘verplicht nummer’ kan het 213aonderzoek dan worden tot een duurzaam en praktisch instrument. Hiermee wordt transparantie over doelmatigheid en doeltreffendheid minder afhankelijk van externe controle, en raakt 213a-onderzoek meer ‘ingebakken’ in de gemeentelijke praktijk van alledag. Dit DoeMee-onderzoek heeft de volgende doelstelling: Het toetsen van de uitvoering van - en kaders voor - 213a-onderzoek, om aanbevelingen te doen ter bevordering van de uitvoering en de effectiviteit van 213a-onderzoek in de gemeente.

1.2

Analysekader

Verschillende spelers hebben eigen instrument De rekenkamer is niet de enige die in de gemeente onderzoek doet naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid. Integendeel. Met de dualisering van het lokale bestel heeft de wetgever het college (en in mindere mate de raad) ook een intern instrument gegeven om beter te kunnen controleren of de doelen die gesteld zijn ook worden gehaald binnen de afgesproken kaders: onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid in het kader van de 213a-verordening (hier ook ‘collegeonderzoek’ genoemd). Daarbij is de gedachtegang dat de verschillende spelers in het lokale bestel hun ‘eigen’ controle-, dan wel onderzoeksinstrument hebben.

Tabel 1: De verschillende onderzoeksinstrument

lokale

spelers

met

hun

‘eigen’

controle-

Speler

Instrument

Geregeld in Gemeentewet:

Raad

Rekenkameronderzoek / raadsenquête

Artikel 182* / artikel 155a

College

Collegeonderzoek

Artikel 213a**

Interne controle / audits

Artikel 212 en deel 213

MT & organisatie

ambtelijke

/

artikel

*Kanttekening bij het ‘eigene’ van dit instrument is de door de wetgever gewaarborgde onafhankelijkheid van de rekenkamer(commissie). De rekenkamer(commissie) bepaalt zelf haar onderzoeksonderwerpen. **Kanttekening bij het ‘eigene’ van dit instrument is de door de wetgever bepaalde betrokkenheid van de raad. De raad stelt bij verordening regels voor collegeonderzoek en dient ook van de uitkomsten op de hoogte te worden gesteld (vgl. ook artikel 197 Gw.).


5

Collegeonderzoek ook extern gericht In tabel 1 worden enkele kanttekeningen geplaatst bij het ‘eigene’ van collegeonderzoek. Zo heeft de wetgever bepaald dat de raad bij verordening regels dient te stellen, voor de uitvoering van doelmatig- en doeltreffendheidonderzoek door het college. Ook schrijft de wetgever voor dat aan de raad wordt gerapporteerd over (onder meer) de uitkomsten van het onderzoek. Artikel 197 van de Gemeentewet lijkt dit laatste nog aan te scherpen. Ten aanzien van de informatie aan de raad stelt dat artikel dat de “rapportages” (meervoud) in het kader van 213a-onderzoek bij het jaarverslag gevoegd dienen te worden. Zo bezien dient de raad dus op het niveau van afzonderlijke onderzoeken de rapportages te ontvangen. Ook hiermee is raadsbetrokkenheid bij collegeonderzoek verondersteld. In figuur 1 is weergegeven hoe het doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek van het college gesitueerd is tussen de ambtelijke organisatie en de raad. Het college richt zich met dit onderzoek op de beleidsuitvoering en (de interne controle op) het beheer door de ambtelijke organisatie. Zij richt zich in de verantwoording van dit onderzoek, naar buiten, naar de raad. Dit verantwoordende, extern gerichte aspect is door de onderzoekers meegenomen in hun benadering van 213a-onderzoek. Figuur 1: 213a-onderzoek als ‘brug’ tussen intern onderzoek en externe verantwoording RAAD

externe verantwoording COLLEGE VAN B&W ‘213a’

intern onderzoek MT & AMBTELIJKE ORGANISATIE

1.3

Vraagstelling, deelvragen en normenkader

Centrale vraagstelling De uit de doelstelling afgeleide centrale onderzoeksvraag van het DoeMee-onderzoek in Drimmelen luidt: Wat zijn de mogelijk bepalende factoren voor het al of niet uitvoeren van 213aonderzoek en (indien het wordt uitgevoerd) voor de kwaliteit van dit onderzoek in de gemeente Drimmelen?

6


Deelvragen Deze centrale onderzoeksvraag hebben wij uitgewerkt in acht deelvragen: 1. Welk doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek wordt er in de gemeente onder de verantwoordelijkheid van het college uitgevoerd? 2. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in artikel 213a van de Gemeentewet is bepaald? 3. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in de gemeentelijke verordening ex artikel 213a is bepaald? 4. In hoeverre voldoet dit onderzoek aan wat daarover in het gemeentelijke protocol voor 213a-onderzoek is bepaald? 5. Wat is de kwaliteit van dit onderzoek (is het erop gericht een bijdrage te leveren aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van, en publieke verantwoording over, het door het college gevoerde beleid)? 6. Hoe verhoudt de kwaliteit van het onderzoek in de gemeente zich tot de kwaliteit van onderzoek in de andere deelnemende gemeenten? 7. Is er een relatie tussen de kwaliteit van het onderzoek en de inhoud van de gemeentelijke verordening ex artikel 213a? 8. Wat zijn de redenen voor het eventuele ontbreken van 213a-onderzoek in de gemeente?

Normenkader Zoals uit de centrale vraagstelling is af te leiden, is het onderzoek enerzijds beschrijvend en verkennend; het wil achterhalen wat de redenen zijn voor het (al of niet) uitvoeren van 213a-onderzoek in de gemeente. Anderzijds is het onderzoek ook beoordelend; het toetst de kwaliteit van het reeds uitgevoerde 213a-onderzoek en de kaders hiervoor. De beoordeling van de kwaliteit van onderzoeken richt zich op de inbedding van het onderzoek in de gemeentelijke organisatie en procedurele waarborgen die de gemeente stelt voor de (deugdelijke) uitvoering ervan. Het gehanteerde normenkader heeft met name betrekking op het tweede, beoordelende element van het onderzoek. Het normenkader is ontleend aan het doel van de wetgever bij het instellen van de verplichting zoals gesteld in artikel 213a van de Gemeentewet. Op grond van dat artikel, artikel 197 Gw en de handreiking van de VNG/BZK gaan wij ervan uit dat het 213a-onderzoek van het college: -

gericht is op het verbeteren van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke beleidsuitvoering;

-

gericht is op het leereffect voor de ambtelijke organisatie, maar daarnaast ook op verantwoording;

-

wordt verantwoord in een toegankelijke rapportage.

voor

de

raad

en

andere

geïnteresseerden

Vanuit algemene overwegingen over voorspelbaarheid, kwaliteit en onafhankelijkheid van de onderzoeksuitvoering vinden wij verder dat collegeonderzoek dient te worden uitgevoerd, mede aan de hand van een bij elk 213a-onderzoek te hanteren onderzoeksprotocol. In bijlage 1 vermelden wij de in dit DoeMee-onderzoek gehanteerde normen en lichten wij hun herkomst toe.


7

1.4

Onderzoeksaanpak en methode

Dit onderzoek is uitgevoerd in 3 fasen. Fase 1: documentenanalyse (inventarisatie en beschrijving) Deze fase van het onderzoek richt zich op een verkennende vergelijking van de gemeentelijke verordening ex artikel 213a Gemeentewet met de modelverordening van de VNG en BZK. Daarnaast zijn in deze fase de rapportages bestudeerd aan de hand waarvan de raad en de rekenkamer op de hoogte zijn gehouden over 213a onderzoek. Tot slot zijn ook de uitgevoerde 213a-onderzoeken bestudeerd, waarbij een vergelijking is gemaakt met de bepalingen in de Gemeentewet en in de gemeentelijke verordening. Fase 2: interviews en documentenanalyse (beschrijving en toetsing) In deze fase zijn de bevindingen uit de voorgaande fase in een interview voorgelegd en geverifieerd bij: -

de gemeentecontroller;

-

de verantwoordelijke portefeuillehouder.

Behalve ter verificatie van bevindingen, zijn de interviews ook gebruikt om de opvattingen van de verschillende geïnterviewden over de gemeentelijke insteek en nut en noodzaak van 213a-onderzoek in kaart te brengen. Gespreksverslagen zijn ter accordering teruggelegd bij de geïnterviewden. Nadat de onderzoekers over een compleet dossier beschikten, heeft daadwerkelijke toetsing van beleidskader en -uitvoering aan het normenkader plaatsgevonden. Fase 3: opstellen nota van bevindingen In deze fase zijn de resultaten van de voorgaande fasen van het onderzoek op papier gezet. De nota van bevindingen is voor wederhoor aan de gemeentelijke organisatie voorgelegd. 1.5

Leeswijzer

Deze nota bevat met de volgende hoofdstukken en paragrafen achtereenvolgens:

8

-

Een beschrijving van het beleidskader voor collegeonderzoek in Drimmelen (paragraaf 2.1);

-

de bevindingen van de toetsing van het beleidskader (paragraaf 2.2);

-

een beschrijving van de (paragrafen 3.1 en 3.2);

-

de bevindingen van de toetsing van de uitvoering (paragraaf 3.3);

-

een positionering van collegeonderzoek in Drimmelen, aan de hand van interviews, aangevuld met dossierstudie (paragraaf 4.1);

-

een positionering van collegeonderzoek in Drimmelen, aan de hand van zeven dimensies (paragraaf 4.2);

-

een positionering van collegeonderzoek in Drimmelen, t.o.v. de andere aan dit DoeMee-onderzoek deelnemende gemeenten (hoofdstuk 5 / bijlage 2).

uitvoering

van

collegeonderzoek

in

Drimmelen


2

BELEIDSKADER COLLEGEONDERZOEK DRIMMELEN

2.1

Beschrijving beleidskader collegeonderzoek

Vaststelling gemeentelijke verordening ex artikel 213a De Gemeentewet (Gw) schrijft voor dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt voor periodiek onderzoek door het college van B en W naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur, het zogenoemde 213aonderzoek. Tenzij de raad heeft besloten tot uitstel, had deze verordening voor 7 maart 2003 moeten worden vastgesteld. De raad van Drimmelen stelt op 6 november 2003 de ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Drimmelen’ vast2 (verder in de tekst kortweg: de Verordening). Bij het vaststellen van de Verordening heeft de gemeente het VNG-model als uitgangspunt genomen. Momenteel bestaan er plannen (aangekondigd in de begroting 2009 onder de paragraaf bedrijfsvoering) om de Verordening te actualiseren tot een nieuwe verordening die meer specifiek aansluit bij de praktijk in de gemeente Drimmelen. Momenteel buigt het college zich over de vraag hoe deze nieuwe verordening eruit moet gaan zien. Daarom is op dit moment nog niet duidelijk welke bepalingen in de nieuwe verordening komen over frequentie en aard van 213a-onderzoeken. Het college heeft de behandeling van de nieuwe verordening in de raad gepland in januari 2009.

Inhoud verordening ex artikel 213a In de huidige Verordening staan bepalingen over3: • • • • •

de gehanteerde definities voor doelmatigheid en doeltreffendheid; de onderzoeksfrequentie; het onderzoeksplan; de voortgang van de onderzoeken en; de rapportage en gevolgtrekking.

De Verordening bevat geen bepalingen over de wijze waarop onderwerpskeuze en selectie tot stand komt. Wel schrijft zij voor dat het college per jaar minimaal één onderzoek naar doelmatigheid en één onderzoek naar doeltreffendheid doet. Eens per jaar - uiterlijk 1 december - dient het college een onderzoeksplan voor het daaropvolgende jaar naar de raad te zenden. In dit onderzoeksplan staat het object van onderzoek, de reikwijdte van het onderzoek en de doorlooptijd van het onderzoek aangegeven. Ook staat hierin aangegeven welke budgetten voor de uitvoering van de onderzoeken zijn geraamd.

2 3

Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Drimmelen, pp. 2 Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Drimmelen, pp. 1


9

De Verordening schrijft voor dat over de voortgang van de onderzoeken (inclusief de bijbehorende kosten) wordt gerapporteerd in de paragraaf bedrijfsvoering in de begroting en de jaarstukken. De uitkomsten van het onderzoek moeten worden vastgelegd in een rapportage, waarbij elke rapportage tenminste een analyse bevat van de onderzoeksresultaten. Op basis van deze rapportage stelt het college een plan van verbetering op, die zij ter kennisgeving aan de raad voorlegt. Overige beleidsstukken Het college van de gemeente Drimmelen hanteert uitsluitend de Verordening voor de uitvoering van haar onderzoeken. Zij kent geen onderzoeksprotocol met uitgangspunten en randvoorwaarden voor de uitvoering, of definities van doeltreffendheid en doelmatigheid. Deze definities komen enkel in de Verordening terug. Daarnaast is voor de uitvoering van 213a-onderzoeken geen procedure vastgelegd.

2.2

Bevindingen beleidskader collegeonderzoek

Normen over de ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Drimmelen’ Norm

Toetsing en toelichting

De gemeente beschikt over een door de raad vastgestelde verordening ex artikel 213a van de Gemeentewet.

Voldaan. Deze verordening werd op 6 november 2003 door de raad vastgesteld.

In de verordening is opgenomen:

Grotendeels voldaan. De verordening geeft geen bepalingen over de wijze waarop onderwerpskeuze en - selectie tot stand komt (a). Over de frequentie, het hoe en het wanneer van aankondigen en rapporteren, geeft zij wel bepalingen (b, c, d).

a.

hoe de onderwerpskeuze en selectie tot stand komt;

b.

hoe vaak het college 213a-onderzoek uitvoert;

c.

hoe en wanneer aankondiging van onderzoek (aan rekenkamer en raad) plaatsvindt;

d.

hoe rapportage over afgeronde 213aonderzoeken (aan de raad) plaatsvindt.

10


Normen ten aanzien van het onderzoeksprotocol Norm

Toetsing en toelichting

De gemeente beschikt over een onderzoeksprotocol voor 213a-onderzoek waarin voor de uitvoering van 213a-onderzoek zijn beschreven:

Niet voldaan. Er bestaat geen dergelijk onderzoeksprotocol in de gemeente Drimmelen.

a.

uitgangspunten (zie ook norm 4);

b.

randvoorwaarden (zie ook norm 5);

c.

procedure.

Het onderzoeksprotocol, dan wel het normenkader voor een onderzoek bevat definities van de begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid.


Niet voldaan. Deze definities komen alleen in de Verordening terug, maar zijn niet terug te vinden in een ander beleidsdocument (aangezien deze er niet zijn).

11

3

UITVOERING COLLEGEONDERZOEK DRIMMELEN

3.1

Uitvoering 213a-onderzoeken krijgt sinds 2008 vorm

Eerste 213a-onderzoeken worden in 2008 uitgevoerd en afgerond Op 5 november 2006 neemt het college zich voor twee onderzoeken uit te voeren in het jaar 2007: een onderzoek naar milieuvergunningen en een onderzoek naar postverwerking4. Deze onderzoeken worden vervolgens uitgewerkt in een onderzoeksplan, dat op 20 februari 2007 (later dan de deadline van 1 december 2006) wordt vastgesteld door het college 5. Dit onderzoeksplan wordt niet door de raad vastgesteld. Het onderzoek naar milieuvergunningen is uiteindelijk uitgevoerd als afstudeeropdracht, maar niet als 213a-onderzoek dat door het college of door de raad is vastgesteld. Het onderzoek naar postverwerking is niet in 2007 uitgevoerd, maar doorgeschoven naar 2008. Voor het jaar 2008 stelt het college op 13 november 2007 een onderzoeksplan vast (voor de deadline van 1 december 2007) 6. Bij raadsbesluit van 24 januari 2008 heeft de raad met dit onderzoeksplan (het ‘Onderzoeksplan 2008 doelmatigheidsonderzoeken ex artikel 213a Gemeentewet’) ingestemd7. Hierin staat het onderzoek naar postverwerking opnieuw gepland (in december van dit jaar wordt dit onderzoek afgerond, zo blijkt uit de interviews). Aanleiding om het onderzoek te plannen, was de doorgevoerde verdere automatisering (door middel van het Corsa-pakket) van de postverwerking. Daarnaast speelde de behoefte om te bezien in hoeverre er binnen het postverwerkingsproces verbeteringen zijn te realiseren. Naast het onderzoek naar postverwerking, staat in het onderzoeksplan 2008 een onderzoek naar het functioneren van de front-Office gepland. Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd, afgerond en ter kennisgeving naar de raad gestuurd. In dit onderzoek wordt nagegaan of de ambities in het visiedocument over publieke dienstverlening (door het college vastgesteld) in de praktijk worden behaald. Belangrijke vraag hierbij: hebben de doorgevoerde veranderingen op het gebied van publiekszaken in de praktijk daadwerkelijk tot verbeteringen geleid? Tot slot is in de gemeente Drimmelen momenteel een ‘traject optimalisering’ gaande. In dit traject (dat in 2007 is gestart) wordt voor allerlei afdelingen en beleidsterreinen onderzocht waar verbeterpunten zitten. Het college heeft dit project (dat nog loopt) ook als een 213a-onderzoek aangemerkt. Uit de interviews blijkt dat de raad met enige regelmaat is geïnformeerd over het traject optimalisering. De recentelijke ‘ombuigingsoperatie’ (die onderdeel was van de begrotingsbehandeling 2009) was het laatste onderdeel van dit traject.

4 5 6 7

Collegebesluit 05 december 2006 Besluitenlijst College van B&W, 20 februari 2007 Collegebesluit 13 november 2007 Raadsvoorstel, 24 januari 2008

12


Omdat de praktijk van onderzoek zich in Drimmelen zich beperkt tot één afgerond onderzoek, wordt hier geen algemene beschrijving van de onderzoekspraktijk gegeven. De wijze van onderzoeken in Drimmelen wordt beschreven aan de hand van het afgeronde onderzoek naar het functioneren van de front-Office en het nog lopende onderzoek naar de postverwerking.

Samenwerking met andere gemeenten sinds begin 2008 In het jaar 2006 gaan negen gemeenten een regionaal samenwerkingsverband aan, om tot samenwerking in de uitvoering van 213-a onderzoeken te komen. Dit doen deze gemeenten door een auditpool op te richten. Daarnaast wordt ‘BAN kwaliteit’ betrokken bij uitvoering van verschillende onderzoeken, en krijgen de onderzoekers gezamenlijke bijscholingsdagen (georganiseerd door BAN kwaliteit). Aanleiding voor de samenwerking ligt vooral in de wens om tot verzakelijking en professionalisering van de bedrijfsvoering te komen, kwetsbaarheid te reduceren en efficiëntie en kwaliteitsverbetering te borgen 8. Door de jaren heen sluiten meer gemeenten zich aan bij het regionale verband: Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Breda, Etten-Leur, Geertruidenberg, Moerdijk, Oosterhout, Roosendaal, Tholen, Heusden, Rucphen, Steenbergen, Zundert en Woensdrecht. Het college besluit in 2005 niet deel te nemen aan bovenstaande regionale samenwerking. Uit de interviews blijkt dat deze keuze is gelegen in het feit dat de gemeente in de eerste jaren dat de ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Drimmelen’ van kracht is, nog geen prioriteit geeft aan de uitvoering van 213a-onderzoek. De gemeente Drimmelen zat in de periode dat de Verordening werd vastgesteld nog met de ‘naweeën’ van een reorganisatie. Bovendien kreeg dat de gemeente in deze periode steeds meer taken opgelegd. Het gaat hier bijvoorbeeld om de invoering van de Wmo en de invoering van de rechtmatigheideisen. Deze zaken kregen in deze periode meer prioriteit dan het uitvoeren van 213a-onderzoeken. Eind 2007 besluit het college toch aan het samenwerkingsverband deel te nemen9. Deze beslissing valt samen met een initiatief vanuit de ambtelijke organisatie om de verplichting tot het uitvoeren van 213a-onderzoek serieuzer te gaan aanpakken. Het college besluit hiermee akkoord te gaan. Ook de raad stemt in met deelname aan het samenwerkingsverband, in dezelfde vergadering als waarin zij het onderzoeksplan voor 2008 bespreekt. Op deze raadsvergadering stelt de raad ook budget beschikbaar voor opleiding/bijscholing van auditoren. Inmiddels nemen (inclusief de gemeente Drimmelen) 15 gemeenten aan het regionale samenwerkingsverband deel. De deelnemende gemeenten hebben onderling afgesproken dat zij 213a-onderzoeken bij elkaar uitvoeren. Zo wordt het onderzoek naar postverwerking in 2008 momenteel uitgevoerd door auditors uit Oosterhout en Roosendaal. De gemeente Drimmelen vindt onafhankelijkheid van onderzoekers belangrijk, zo blijkt uit de interviews.

8 9

Raadsvoorstel, 24 januari 2008 Besluitenlijst College van B&W, 13 november 2007


13

3.2

Beschrijving praktijk van 213a-onderzoek

In deze paragraaf wordt de procedure omtrent het onderzoek naar het functioneren van de front-Office beschreven. Dit onderzoek is gerapporteerd in het ‘auditrapport afdeling publiekszaken gemeente Drimmelen’. Uit de interviews blijkt dat de werkwijze rondom de totstandkoming van dit onderzoek ook in de toekomst gehanteerd zal worden.

Opdracht vanuit het college Het college gaf aan de auditors (van het regionale samenwerkingsverband) de volgende opdrachten mee: • • •

Toets de positiebepaling van de afdeling Publiekszaken aan de hand van het Kwaliteitsmodel Overheidsorganisaties, in het vervolg afgekort tot KO-model. Besteed hierbij specifiek aandacht aan de implementatie van het dienstverleningsconcept ‘front Office’. Geef op basis van de uitkomst van deze toetsing aanbevelingen10.

Bovenstaande informatie geeft een korte indruk van de inhoud van het onderzoek. Voor het overige van deze paragraaf richten we ons op de aanpak van het onderzoek en de manier waarop aanpak, bevindingen, normen, conclusies en aanbevelingen zich tot elkaar verhouden.

Onderwerpselectie Het onderzoeksplan voor 2008 bestaat uit een overzicht van te programmeren 213aonderzoeken. Hierin is ook het onderzoek naar het functioneren van de front-Office opgenomen. De keuze voor dit onderzoeksplan (en het onderzoeksonderwerp) is op de volgende manier tot stand gekomen: •

De concern controller stelt een lijst van mogelijke onderwerpen voor 213aonderzoeken vast (een groslijst). Vervolgens maakt hij een onderzoeksplan, waarin hij een voorstel doet voor uit te voeren onderzoeken in 2008 (maar ook al voor de jaren 2009 t/m 2011). De rekenkamercommissie wordt niet afzonderlijk betrokken of op de hoogte gesteld bij - of van te programmeren 213a-onderzoeken11.

•

Dit onderzoeksplan stuurt de concern controller door naar het MT, die het onderzoeksplan behandeld, parafeert en doorstuurt naar het college. Ook vindt in deze fase overleg plaats uitvoerders van andere onderzoeken in de gemeente, om te voorkomen dat verschillende auditors onderzoek naar hetzelfde onderwerp uitvoeren.

•

Het college stelt het onderzoeksplan vast en stuurt het ter kennisgeving aan de raad. Op 24 januari 2008 heeft de raad het onderzoeksplan besproken en vastgesteld.

10

Auditrapport afdeling publiekszaken gemeente Drimmelen, pp.9 Hoewel geïnterviewde betrokkenen uit de ambtelijke organisatie aangeven dat dit overleg wel plaatsvindt, geeft de rekenkamercommissie aan dat dit overleg niet plaatsvindt. 11

14


Bij het samenstellen van het onderzoeksplan, heeft de concerncontroller de volgende selectiecriteria gebruikt: • spreiding over de organisatie (onder welke afdeling en onder welke beleidsterreinen); • onderwerpen waar zich nieuwe ontwikkelingen voordoen (bijvoorbeeld: onderzoek 2009 Wmo; invoering automatisering bij postverwerking). Aangezien in het onderzoeksplan van 2008 ook de voorgenomen onderzoeksonderwerpen voor de jaren 2009-2011 staan, zullen er de komende jaren geen nieuwe onderzoeksplannen aan de raad gestuurd worden. Wel wordt in de begroting 2009 onder de paragraaf bedrijfsvoering aangegeven welk onderzoek in 2009 zal gaan plaatsvinden (Wmo). Onderzoeksaanpak & Rapportage De onderzoeksaanpak en rapportage voor het onderzoek naar de front-Office kwam in de praktijk tot stand, aan de hand van de navolgende procedure (zo blijkt uit de interviews). Het is de bedoeling, dat in de toekomst uit te voeren onderzoeken, op eenzelfde manier tot stand zullen komen. Het gaat hier om de volgende procedure: •

Externe onderzoekers (uit de auditpool met 14 andere gemeenten) gaan in overleg met de manager die verantwoordelijk is voor de afdeling waar het onderzoek wordt uitgevoerd, en de ambtenaren die specifiek verantwoordelijk zijn voor het functioneren van de front-Office.

•

Aan de hand van deze gesprekken maken de externe onderzoeksopzet (met onderzoeksvragen en normenkader).

•

Zodra de externe onderzoekers de onderzoeksopzet hebben opgesteld, presenteren en bespreken ze deze met het MT. Het MT kan aangeven welke aspecten zij terug willen zien in het onderzoek. Hierbij gaat specifiek aandacht uit naar de vraag of de onderzoeksopzet voldoende waarborgen geeft om uiteindelijk uitspraken te kunnen doen over de doelmatigheid en doeltreffendheid ten aanzien van het onderzoeksonderwerp.

•

Het MT stuurt de (eventueel aangepaste) onderzoeksopzet door naar het college, die deze uiteindelijk vaststelt. Het college is de opdrachtgever.

•

Nadat de externe onderzoekers uit de auditpool het onderzoek hebben uitgevoerd, presenteren zij het conceptrapport aan de desbetreffende afdeling. Medewerkers van deze afdeling mogen vragen stellen en suggesties doen voor aanvulling en wijziging. Vervolgens wordt het onderzoek door het college vastgesteld en ter kennisgeving aan de raad gestuurd. Indien nodig geeft het college hierbij ook een verbeterplan aan.


onderzoekers

een

15

Gehanteerde methode In het onderzoek naar het functioneren van de front-Office staat vermeld dat de onderzoeksresultaten zijn verkregen op basis van 14 gehouden interviews. Daarnaast zijn er voor het onderzoek een aantal gesprekken gehouden met medewerkers van de verschillende vakafdelingen. Tot slot wordt uitgelegd wat het KO-model in de praktijk inhoudt en hoe de positie van de afdeling Publiekszaken (en voornamelijk de front-Office) is bepaald12. Het rapport bevat geen expliciet normenkader. Ook wordt er niet expliciet over doelmatigheid en/of doeltreffendheid gesproken (met uitzondering van een uitleg over wat 213a-onderzoek inhoudt).

Bevindingen De bevindingen van het collegeonderzoek (en conclusies over de plaatsbepaling van de afdeling publiekszaken in het KO-model) worden beschreven in hoofdstuk 4 van de onderzoeksrapportage. Centrale boodschap in deze conclusie is dat de auditors de positiebepaling ten opzichte van het KO-model net iets minder positief inschatten dan de afdeling publiekszaken zelf. Daarnaast wordt geconcludeerd dat er binnen de afdeling Publiekszaken voldoende mogelijkheden zijn om door te groeien naar een procesgerichte organisatie. Het rapport bevat geen vooraf geformuleerde vraagstelling of deelvragen waar in de conclusies op teruggegrepen kan worden. Wel gaan de conclusies in op de eerder genoemde opdrachten van het college.

Conclusies en aanbevelingen Conclusies zijn verspreid over hoofdstuk 4 en 5, waarbij - volgens de opdracht van het college – ingegaan wordt op de plaatsbepaling van de afdeling publiekszaken in het KO-model (hoofdstuk 4) en op de implementatie van het nieuwe dienstverleningsconcept (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 5 worden tien concrete aanbevelingen gegeven om het dienstverleningsconcept nog beter te laten functioneren.

Opvolging aanbevelingen De aanbevelingen uit het onderzoek naar het functioneren van de front-Office/backOffice worden door de interim-manager verwerkt in een verbeterplan voor de afdeling Publiekszaken. Dit verbeterplan zal als overdrachtsdocument dienen voor zijn definitieve opvolger. Tot die tijd is niet duidelijk wat er met de aanbevelingen uit het rapport over de front-Office wordt gedaan.

12

Auditrapport afdeling publiekszaken gemeente Drimmelen, pp.11

16


3.3

Bevindingen praktijk 213a-onderzoek

Normen ten aanzien van de praktijk van 213a-onderzoek in de gemeente Drimmelen Norm:

Toetsing en toelichting:

Bij de uitvoering van 213a-onderzoeken zijn maatregelen genomen die de onafhankelijkheid van het onderzoek waarborgen.

Voldaan.

Bij de uitvoering van het onderzoek worden de bepalingen in acht genomen uit:

Gedeeltelijk voldaan.

•

Artikel 213a van de Gemeentewet;

•

de gemeentelijke verordening ex artikel 213a;

•

een eventueel vastgesteld gemeentelijk onderzoeksprotocol.

Door deelname aan het regionale samenwerkingsverband, is deze onafhankelijkheid gewaarborgd. Deze samenwerking houdt immers in dat onderzoekers van andere gemeenten, onafhankelijk van ambtenaren bij de gemeente Drimmelen, de onderzoeksaanpak en de onderzoeksrapportage opstellen.

De gemeente neemt de bepalingen van artikel 213a, nu zij daadwerkelijk is gestart met het uitvoeren van 213a-onderzoeken, gedeeltelijk in acht. Er wordt niet voldaan aan de eis om onderzoeksplannen en -rapporten aan de rekenkamercommissie toe te sturen. Aan de meeste bepalingen in de gemeentelijke verordening wordt voldaan. Kanttekeningen kunnen geplaatst worden bij de naleving van artikel 3. Het onderzoeksplan 2007 werd niet op tijd vastgesteld (het plan van 2008 wel) en in het onderzoeksplan stonden geen budgetten voor het onderzoek aangegeven. Daarnaast heeft het college niet het voornemen om ook de komende jaren een onderzoeksplan op te stellen (zoals wel in de Verordening staat). De gemeente beschikt niet over een onderzoeksprotocol. In de praktijk wordt inmiddels wel volgens een vaste onderzoeksprocedure gewerkt. Ook wordt in interviews aangegeven dat de gevolgde aanpak ook in toekomstige onderzoeken kan worden gehanteerd.

In het kader van de programmering van 213a-onderzoeken vindt overleg plaats tussen de verschillende ‘onderzoekende’ instanties van de gemeente, bijvoorbeeld in een auditcommissie.


Gedeeltelijk voldaan. In de gehouden interviews wordt aangegeven dat dit jaarlijks wordt afgestemd, maar deze afstemming vindt niet met de rekenkamercommissie plaats.

17

Geplande onderzoeken worden tijdig, d.w.z. voorafgaand aan de uitvoering aan de rekenkamer(commissie) gemeld.

Niet voldaan. De onderzoeken worden vooraf niet aangekondigd aan de rekenkamercommissie.

Geplande onderzoeken worden tijdig, d.w.z. voorafgaand aan de uitvoering aan betrokkenen binnen de ambtelijke organisatie bekend gemaakt.

Voldaan. In interviews wordt aangegeven dat de ambtelijke dienst bij de onderzoeken wordt betrokken. Zo wordt de onderzoeksaanpak, opgesteld door de externe onderzoekers, besproken door het MT en vastgesteld door het college.

Voorafgaand aan de uitvoering van elk 213a-onderzoek stelt de gemeente een normenkader op, aan de hand waarvan de doelmatigheid, dan wel de doeltreffendheid van het onderzochte beleid kunnen worden beoordeeld.

Gedeeltelijk voldaan. Hoewel in de interviews is aangegeven dat een dergelijk normenkader voor ieder onderzoek wordt opgesteld, blijkt dit niet uit het onderzoek naar het functioneren van de front-Office. Wel wordt hier aangegeven dat het functioneren aan het KO-model wordt getoetst.

Aanbevelingen die voortkomen uit het onderzoek zijn:

Gedeeltelijk voldaan.

•

gerelateerd aan de bij het onderzoek gestelde normen;

•

gebaseerd op de bevindingen van het onderzoek;

•

expliciet gericht op het verbeteren van doelmatigheid, dan wel doeltreffendheid ven het gevoerde beleid.

De rapportage van het onderzoek is gericht op publieke verantwoording. Dit komt tot uiting in:

18

•

de verantwoording van de onderzoeksopzet en -uitvoering;

•

de toegankelijkheid van de rapportage.

De gebruikte normen zijn niet voldoende expliciet gemaakt. Wel volgen ze logisch op de bevindingen uit het onderzoek en zijn ze gericht op verbetering van doelmatigheid en doeltreffendheid.

Niet voldaan. In de rapportage is niet voldoende helder gemaakt welke normen worden gehanteerd (anders dan het gebruikte KO-model). Het rapport is verder relatief dik en niet altijd even helder van opbouw; samenhang.


4

COLLEGEONDERZOEK IN DRIMMELEN

4.1

Zelfpositionering collegeonderzoek in Drimmelen

Besluitvorming over onderzoeken bij college; deze vraagt raad om instemming De besluitvorming over het onderzoeksplan voor 213a-onderzoeken ligt in Drimmelen formeel bij het college. Nadat het managementteam de verschillende onderwerpen besproken heeft (voorgesteld vanuit de staf), stelt het college het onderzoeksplan vast. De raad stelt het onderzoeksplan formeel niet vast. Opvallend is wel dat het onderzoeksplan voor 2008 wel is besproken door de raad en dat hij besluit ‘in te stemmen met het onderzoeksplan 2008’ 13. Of de raad door in te stemmen met het onderzoeksplan deze ook vaststelt (of dat er slechts sprake is van ter kennisgeving aannemen) wordt niet duidelijk. Uit de interviews blijkt dat het college niet het voornemen heeft om ook de komende jaren een onderzoeksplan aan de raad te sturen. In het onderzoeksplan 2008 staan immers ook al de geplande onderzoeken voor de komende jaren aangekondigd, aldus de geïnterviewden.

Intern leren én extern verantwoorden Door de geïnterviewden is aangegeven dat het doel van collegeonderzoeken tweeledig is: zowel verbetering van werkprocessen en de interne organisatie als het vergaren van (politiek) relevante informatie en verantwoording naar buiten. De geïnterviewden geven aan dat wat hen betreft de nadruk ligt op het aspect van publieke verantwoording over doelmatigheid aan het college en aan de raad. 213a-onderzoeken dienen hier ten alle tijden aan bij te dragen.

Onderwerpsinventarisatie: MT en college In de onderwerpsinventarisatie is een rol voor ambtelijke organisatie weggelegd. Het lopende onderzoek naar postverwerking en het reeds afgeronde onderzoek naar het functioneren van de front-Office, zijn in overleg met het MT aan het college voorgelegd. Tegelijkertijd werd in interviews aangegeven dat het college hierbij actief betrokken is. In een kleine organisatie als die van de gemeente Drimmelen ligt het overigens ook voor de hand dat er geen grote barrières zijn tussen MT en college en dat beide dezelfde signalen uit de organisatie opvangen.

13

Raadsbesluit, 24 januari 2008


19

Collegeonderzoek wordt niet cyclisch in gezet In de gemeente Drimmelen is in eerste instantie de modelverordening VNG/BZK overgenomen. De oorspronkelijke pretentie van deze verordening, om de gehele organisatie en alle beleidsvelden periodiek te onderzoeken (“cyclisch”) wordt echter niet gevolgd. Het huidige onderzoek naar postverwerking en het afgeronde onderzoek naar de frontOffice, zijn gekozen omdat het hier om onderwerpen gaat waar zich bepaalde ontwikkelingen voordeden. In de toekomst wil de gemeente Drimmelen ieder jaar een organisatiegericht onderzoek en een themagericht onderwerp uitvoeren (zie hoofdstuk 2). Ook hierin heeft de gemeente echter niet de ambitie om alle organisatieonderdelen en alle beleidsvelden periodiek te onderzoeken.

Relatief veel inbreng belanghebbenden In de gehouden interviews is aangegeven dat de verschillende belanghebbenden een belangrijke rol spelen bij de totstandkoming van de onderzoeksopzet en de onderzoeksrapportage. Hoewel het onderzoek zelf door externen worden uitgevoerd (die onafhankelijk zijn en zelf bepalen hoe het rapport er uiteindelijk uit komt te zien), worden medewerkers van de desbetreffende afdeling en het MT betrokken in het formuleren van de onderzoeksvragen. Ook in de totstandkoming van het uiteindelijke rapport worden zij in de gelegenheid gesteld hun inbreng te geven. Uiteindelijk beslissen de auditors uit het regionale samenwerkingsverband echter wat de uiteindelijke inhoud van het rapport wordt.

Onderzoek tot nu toe vooral naar werkprocessen De gemeente Drimmelen doet tot nu toe voornamelijk 213a-onderzoek naar werkprocessen. Zowel het afgeronde onderzoek naar het functioneren van de frontOffice als het nog lopende onderzoek naar de postverwerking, zijn op werkprocessen gericht. Bij het onderzoek naar de Wmo dat voor 2009 geprogrammeerd staat, staat juist een beleidsthema centraal.

Uitvoering niet door ambtelijke organisatie zelf, maar in regionale auditpool De gemeente Drimmelen neemt deel aan een regionaal samenwerkingsverband. In dit samenwerkingsverband is afgesproken dat ambtenaren uit de verschillende gemeenten onderzoek bij elkaar uitvoeren. Deze werkwijze heeft als voordeel dat de onafhankelijkheid van de onderzoekers wordt gegarandeerd. Daarnaast kunnen ambtelijke organisaties van elkaar leren door deze werkwijze, omdat ze in de gelegenheid worden gesteld om ‘bij elkaar in de keuken te kijken’.

20


4.2

Positionering in zeven dimensies

In de onderstaande tabel is in kaart gebracht wat de positionering is van 213aonderzoek in de gemeente Drimmelen. De daarbij gehanteerde dimensies zijn ontleend aan de dimensies van het Platform doelmatigheid (NIVRA). Deze zijn naar aanleiding van eerdere onderzoekservaringen door De Lokale Rekenkamer aangepast.

Dimensie:

Bevinding:

1.

Besluitvorming over 213aprogramma ligt bij het college versus besluitvorming over het 213aprogramma ligt bij de raad.

Besluitvorming ligt bij college. Raad wordt geïnformeerd.

2.

Collegeonderzoek is puur gericht op het leren van de interne organisatie versus collegeonderzoek is óók gericht op externe verantwoording.

Beide is het doel. In haar onderwerpskeuze en steven naar transparante rapportages is de publieke verantwoording in de praktijk van Drimmelen een belangrijk aspect. De leesbaarheid van het rapport naar de afdeling Publiekszaken draagt echter niet bij aan de kwaliteit van deze publieke verantwoording (het gebrek aan leesbaarheid wordt in het rapport zelf ook genoemd). In dit rapport worden veel termen gebruikt die slechts begrepen kunnen worden door mensen die bekend zijn met de materie, en de werkwijze van de gemeente.

3.

Mate van inbreng in onderwerpsinventarisatie: Inbreng komt met name uit de lijnorganisatie en het MT versus inbreng is vooral een zaak van de staf (en het college).

Beide is het geval. In Drimmelen komen de onderzoeksvoorstellen in eerste instantie uit de staforganisatie, maar de ambtelijke organisatie wordt betrokken in de uiteindelijke keuze van het onderwerpen. Het college besluit welk(e) onderwerp(en) uiteindelijk wordt onderzocht.

4.

In de toepassing van het 213ainstrument wordt ruimte gecreëerd om het instrument ad hoc in te zetten versus de inrichting van 213aonderzoek is gericht op cyclische toepassing.

Veel ruimte voor ad hoc inzet. De keuze voor een onderwerp wordt per jaar en per onderzoek gemaakt. Wel wordt sinds kort gewerkt met een (meerjarig) onderzoeksplan.

5.

Inbreng belanghebbende tijdens uitvoering: geen / weinig inbreng versus veel inbreng.

Relatief veel inbreng. Uitvoering is onafhankelijk, maar voor de onderzoeksopzet wordt de ambtelijke organisatie geraadpleegd. Ook is er tijdens onderzoek nog ruimte voor inbreng en wordt de conceptrapportage besproken met afdelingsmedewerkers en het MT. De auditors beslissen echter hoe het rapport er uiteindelijk uit komt te zien.


21

22

6.

Collegeonderzoek richt zich vooral op werkprocessen versus collegeonderzoek richt zich vooral op beleidsthema’s.

Tot nu toe vooral gericht op werkprocessen. In de nabije toekomst wil de gemeente onderzoeken doen naar de Wmo, dat een meer beleidsgericht onderzoek zal worden. De toekomst zal nog moeten uitwijzen hoe de gemeente Drimmelen deze verdeling zal maken (en of ze deze verdeling in de nieuwe verordening vastlegt).

7.

Uitvoering door de gemeentelijke organisatie zelf versus uitvoering door externe inhuur.

De gemeentelijke organisatie is betrokken in een regionaal samenwerkingsverband. Externen (ambtenaren uit andere gemeenten) voeren het onderzoek vervolgens onafhankelijk uit.


5

DRIMMELEN EN DE ANDERE GEMEENTEN

Zie bijlage 2.


23

6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

In de gemeentewet zijn in 2002 bij de dualisering enkele nieuwe bepalingen opgenomen met betrekking tot het onderzoek van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. Die onderzoeken en de plicht daartoe was overigens niet nieuw. Onder andere in de regelgeving rondom begroting en verslaglegging (nu Besluit Begroting en Verantwoording, voor 2002 de CV’95) waren al sinds de jaren ’70 voorschriften opgenomen om regelmatig de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid te onderzoeken. Oorspronkelijk waren veel van deze taken toebedeeld aan de afdeling Financiën en de accountant. Dat leidde in de ogen van de wetgever echter niet tot de gewenste informatie voor de raad die daardoor haar controlerende taak onvoldoende kon invullen. Waren de onderzoeksverplichtingen niet nieuw, de instrumenten zijn dat wel -

de rechtmatigheidverklaring, af te geven door accountants. Vooral gericht op de vraag of de gemeente de wetten, regels, richtlijnen en de eigen verordeningen naleeft. Overigens hadden accountants altijd al tot taak de rechtmatigheid te onderzoeken, slecht het afgeven van een verklaring is nieuw.

-

de rekenkamerfunctie (art 81) als onderzoeksinstrument van de raad, vooral gericht op de vraag of het beleid de beoogde resultaten heeft, of het beleid tegen de laagst mogelijke kosten wordt uitgevoerd en of de raad goed wordt geïnformeerd. Voor 2002 was dit een aan de accountant opgedragen taak, die echter nauwelijks werd ingevuld.

-

het college onderzoeksprogramma (art 213a) als onderzoeksinstrument van het college met informatieplicht aan de raad. Vooral gericht op de doelmatigheid van de processen of de bedrijfsvoering. Overigens schrijft artikel 213a geen vorm of methode voor, wel wordt voorgeschreven dat er een verordening moet worden opgesteld, dat het college jaarlijks een programma opstelt en uitvoert en dat raad en rekenkamer worden geïnformeerd. Ook hier is sprake van een taak die oorspronkelijk aan de accountant was opgedragen, maar die nauwelijks invulling kreeg.

Deze nieuwe instrumenten zijn in veel gemeenten opgevat als voorschrift om nieuw onderzoek uit te voeren en bovendien om dat onderzoek volgens een specifieke methode uit te voeren. Er kwam een forse impuls om de AO/IC (worden de interne administratieve procedures nageleefd) te intensiveren, ook onder druk van de eisen die accountants stelden. Er werden rekenkamers en rekenkamerfuncties ingericht en soms leidde dat tot extra onderzoeken naar de bedrijfsvoering bovenop de onderzoeken die intern al werden gedaan. Er werden in veel gemeenten modelverordeningen 213a

24


overgenomen waarmee de gemeente zich verplichtte om de hele organisatie, alle processen en alle procedures in een cyclus van 4 tot 8 jaar te onderzoeken. Kortom, nieuwe instrumenten bedoeld om bestaand onderzoek in te kaderen en te structureren en ook bedoeld om zeker te stellen dat beschikbare informatie aan de raad

zou

worden

verstrekt

hebben

geleid

tot

een

forse

groei

van

de

onderzoeksomvang. Intussen is er, ook in kringen van lokale rekenkamers, kritiek op deze groei van de controletoren. Tegen deze achtergrond heeft de rekenkamer onderzocht hoe het instrument 213a onderzoek binnen de gemeente Drimmelen wordt toegepast. In dit Doe-mee onderzoek is de centrale vraag onderzocht: Wat zijn de mogelijk bepalende factoren voor het al of niet uitvoeren van 213aonderzoek en (indien het wordt uitgevoerd) voor de kwaliteit van dit onderzoek in de gemeente Drimmelen? Het antwoord op deze vraag is dat na de gemeente in periode 2003-2007 geen 213aonderzoek

heeft

uitgevoerd.

De reden

is

dat

de

gemeente

andere

prioriteiten

(reorganisatie, Wmo, tegemoetkoming aan rechtmatigheideisen) had gesteld. Er zijn echter ongetwijfeld intern verschillende onderzoeken uitgevoerd die met beperkte inzet van middelen als 213a onderzoek konden kwalificeren. Het artikel 213a is immers grotendeels vormvrij zolang het college er een besluit over neemt en de raad en de rekenkamercommissie het onderzoeksrapport krijgen aangeboden. In 2008 voert de gemeente haar eerste 213a-onderzoeken uit. Momenteel is er één onderzoek (naar het functioneren van de front-Office) afgerond. Het is een lijvig rapport, dat nauwelijks ingaat op doelmatigheid en doeltreffendheid en dat geen duidelijk normenkader bevat. Het onderzoek uit 2008 is bruikbaar om te leren, maar aanzienlijk minder bruikbaar als bijdrage aan publieke verantwoording. Gelet op de opgedane ervaring, beveelt de Rekenkamercommissie aan om bij toekomstige onderzoeken de leesbaarheid en de transparantie naar het grote publiek te verbeteren en een normenkader te gebruiken. Daarvoor hoeft geen nieuw onderzoek geëntameerd te worden, maar dienen wel bestaande onderzoeken geschikt gemaakt te worden. Met betrekking tot de deelvragen kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Er

zijn

momenteel

enkele

onderzoeken

gaande:

postverwerking

en

het

traject

“optimalisering”. Deze onderzoeken voldoen gedeeltelijk aan de bepalingen uit artikel 213a Gemeentewet. Zo wordt de Rekenkamercommissie niet op de hoogte gesteld van onderzoeken die op het programma staan. Ook ontvangt de Rekenkamercommissie geen afschriften van de onderzoeksresultaten. Verder is voor 1 december geen


25

onderzoeksplan naar de gemeenteraad gestuurd. Voorts heeft de gemeente geen protocol voor 213a-onderzoek. Dat laatste is geen wettelijk vereiste, maar een protocol zou kunnen bijdragen aan het voorkomen van stapeling en dubbeling. De ‘Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Drimmelen’ maakt verder niet duidelijk wat de uitgangspunten en randvoorwaarden van de gemeente voor 213a-onderzoek (leereffect, publieke verantwoording etc.) zijn. Ook dat is geen wettelijk vereiste, maar het opstellen ervan kan bijdragen om enerzijds een sterke stapeling te voorkomen en anderzijds duidelijke afspraken tussen raad en college over het ambitieniveau te maken. Daarnaast

geeft

deze

verordening

geen

criteria

aan

de

hand

waarvan

onderzoeksonderwerpen geselecteerd dienen te worden. De rekenkamercommissie is van mening, dat het ontbreken van deze bepalingen, één van de oorzaken is van de kritiek op de kwaliteit van het onderzoek naar het functioneren van de front-Office. Vergeleken met andere gemeenten wijkt het beeld van Drimmelen niet af van andere onderzochte gemeenten: het ambitieniveau wordt ten dele waargemaakt. Ook zijn de uitspraken over het gevoerde beleid onvoldoende navolgbaar omdat in de rapportages slechts beperkt wordt ingegaan op de gehanteerde normen en werkwijze. Een positief punt is de samenwerking in regionaal verband. Doorgaans lijkt hiermee een waarborg te zijn ingebouwd voor de regelmatige (jaarlijkse) uitvoering van collegeonderzoek Gelet op de bovenstaande conclusies, geeft de Rekenkamercommissie de volgende aanbevelingen: Aan het college: 1. Beoordeel voor 1 april 2009 het geheel van de onderzoeken naar rechtmatigheid, doelmatigheid

en

doeltreffendheid

binnen

de

gemeente

over

de

periode

2007/2008. Neem daarin mee de mate waarin stapeling voorkomt dan wel voorkomen kan worden. Kom met voorstellen voor in de verordening op te nemen selectiecriteria voor de onderzoeksonderwerpen. Bied deze analyse aan de raad aan. 2. Stel op basis van een analyse van de onderzoeksinstrumenten uitgangspunten en randvoorwaarden van de gemeente voor 213a-onderzoek (leereffect, publieke verantwoording etc.) van de gemeente Drimmelen op. Bied deze uitgangspunten aan de raad aan vergezeld van een voorstel om de verordening 213a al dan niet aan te passen. 3. Stuur jaarlijks voor 1 december en voor 2009 uiterlijk 1 februari een college onderzoeksplan naar de gemeenteraad 4. Stel voor 1 april 2009 een protocol voor 213a-onderzoek op. Neem daarin normenkaders

op

met

het

doel

goede

oordelen

over

doelmatigheid

en

doeltreffendheid te geven. Bied dit protocol aan de gemeenteraad aan. 5. Verbeter de leesbaarheid voor de burgers van Drimmelen.

26


Aan de Raad: 6. Neem een actieve houding aan met betrekking tot de uit te voeren onderzoeken. Bepaal jaarlijks bij de begroting de kwaliteit en kwantiteit van de door controller, accountant

en

college

uit

te

voeren

onderzoeken.

Zorg

door

actieve

informatieverzoeken dat er voldoende informatie over uitgevoerde onderzoeken aan de raad worden gezonden. De raad kan daarbij overwegen om bij begroting, bestuursrapportages

en

voorjaarsnota

te

verlangen

dat

in

de

paragraaf

bedrijfsvoering aandacht wordt besteed aan geplande onderzoeken, de uitvoering en publicatie ervan. 7. Bepaal uiterlijk 1 juni 2009 op basis van een door het college uit te voeren analyse (zie aanbevelingen 1,2 en 4) het door de raad gewenste ambitieniveau voor het geheel van de onderzoeken naar rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Leg dit ambitieniveau vast in de financiële verordening (ex artikel 212) en de verordening onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid (ex artikel 213a)


27

7

BESTUURLIJKE REACTIE

Allereerst wil ons college zijn waardering uitspreken voor het uitgebrachte rapport. Het geeft

zeker

aanknopingspunten

om

de

kwaliteit

van

de

213a

onderzoeken

te

verbeteren. Op hoofdlijnen onderschrijft ons college de aanbevelingen uit het rapport zij het dat ons college graag een paar kanttekeningen wil plaatsen: 1. alhoewel ons college zeker van mening is dat de communicatie naar de rekenkamercommissie voor verbetering vatbaar is wil ons college er toch op wijzen

dat

bij

schrijven

van

13

december

2006

de

rekenkamer

is

geïnformeerd over de voorgenomen 213a onderzoeken welke in 2007 zouden plaatsvinden. Dit als reactie op het verzoek van de rekenkamercommissie d.d. 22 november 2006. 2. Voorgesteld

wordt

om

alsnog

voor

1

februari

2009

een

college

onderzoeksplan aan de raad voor te leggen. Voor 2009 staat de WMO als item voor een 213A onderzoek op het programma. Dit onderzoek zal zo mogelijk in regionaal verband (meerdere gemeenten in de regio willen namelijk dit item onderzoeken) worden opgepakt. Dit is door de raad geaccordeerd bij raadsbesluit van 24 januari 2008 en wederom bij de vaststelling van de begroting 2009 (raadsbesluit d.d. 6 nov. 2008) omdat zowel

in

de

paragraaf

bedrijfsvoering

als

de

paragraaf

Algemene

Dekkingsmiddelen melding is gemaakt van art 213a onderzoek WMO. Tegen de achtergrond van vorenstaande acht ons college het niet gewenst om alsnog een onderzoeksplan naar de raad te sturen waarin opnieuw het WMOonderzoek wordt aangekondigd. Ons college wil onderzoeken in hoeverre het mogelijk is om in de toekomst het onderzoeksplan onderdeel te laten uitmaken

van

het

reguliere

begrotingsproces

via

de

paragraaf

“Bedrijfsvoering”. 3. De komende periode zal ons college benutten om te bezien hoe en op welke wijze uitvoering kan worden gegeven aan de aanbevelingen uit uw rapport. Hierbij zullen ook de –reeds aangekondigde- aanpassing van de verordening 213a GW en -indien noodzakelijk- de financiële verordening 212GW worden opgepakt.

28


BIJLAGE

1: NORMENKADER DOEMEE 213A

Normenkader DoeMee-213a Het normenkader is ontleend aan het doel van de wetgever bij het instellen van de verplichting zoals gesteld in artikel 213a van de Gemeentewet. Wij gaan ervan uit dat het 213a-onderzoek van het college: gericht is op het verbeteren van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke beleidsuitvoering; gericht is op het leereffect voor de ambtelijke organisatie, maar daarnaast ook op verantwoording; wordt uitgevoerd, mede aan de hand van een vooraf vastgesteld normenkader; wordt verantwoord in een voor de raad en andere geïnteresseerden toegankelijke rapportage.

-

Norm:

Herkomst:

1.

De gemeente beschikt over een door de raad vastgestelde verordening ex artikel 213a van de Gemeentewet.

Artikel 213a, lid 1.

2.

In de verordening is opgenomen:

3.

a) Hoe de onderwerpskeuze en selectie tot stand komt;

a) DLR; het is wenselijk dat totstandkoming onderwerpsselectie aansluit bij wat gemeente met 213a-onderzoek wil bereiken;

b) hoe vaak het college 213a-onderzoek uitvoert;

b) artikel 213a, eerste lid;

c) hoe en wanneer aankondiging van onderzoek (aan rekenkamer en raad) plaatsvindt;

c) modelverordening VNG/BZK en artikel 213a, lid 3. Toegespitst door DLR; aankondiging aan rekenkamer èn raad. Bovendien is het wenselijk dat wijze van aankondiging wordt vastgelegd en daardoor gewaarborgd;

d) hoe rapportage over afgeronde 213aonderzoeken (aan de raad) plaatsvindt.

d) artikel 213a, lid 2. Toegespitst door DLR; het is wenselijk dat wijze van rapporteren wordt vastgelegd en daardoor gewaarborgd.

De gemeente beschikt over een onderzoeksprotocol voor 213a-onderzoek waarin voor de uitvoering van 213aonderzoek zijn beschreven:

DLR. Een onderzoeksprotocol is niet verplicht, maar ons inziens een belangrijke waarborg voor de voorspelbaarheid, kwaliteit en onafhankelijkheid van de onderzoeksuitvoering.

a) Uitgangspunten (zie ook norm 4); b) randvoorwaarden (zie ook norm 5); c) procedure (te volgen stappen in onderzoeksproces).


29

4.

Het normenkader voor een onderzoek bevat definities van de begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid of verwijst naar definities in de verordening.

DLR. Een onderzoek dat een oordeel over doelmatigheid of doeltreffendheid uitspreekt, kan niet zonder normenkader. De operationalisatie van doelmatigheid en doeltreffendheid in normen voorkomt dat conclusies (te) algemeen blijven.

5.

Bij de uitvoering van 213a-onderzoeken zijn maatregelen genomen die de objectiviteit van het onderzoek waarborgen.

Handreiking VNG/ BZK. Toegespitst door DLR; het gaat 213a om zelfonderzoek (van het college), maar bijvoorbeeld ook om controle op de beheersprocessen, zoals de doelmatigheid van de interne controle. Deze getrapte controle vraagt om onafhankelijkheid.

6.

Bij de uitvoering van het onderzoek worden de bepalingen in acht genomen uit: a) Artikel 213a van de Gemeentewet;

a) Wettelijke norm;

b) de gemeentelijke verordening ex artikel 213a;

b) wettelijke norm;

c) een eventueel vastgesteld gemeentelijk onderzoeksprotocol.

c) DLR; het ligt voor de hand dat, áls er een onderzoeksprotocol is, dit ook gehanteerd wordt.

7.

In het kader van de programmering van 213a-onderzoeken vindt overleg plaats tussen de verschillende ‘onderzoekende’ instanties van de gemeente, bijvoorbeeld in een auditcommissie.

Artikel 213a, lid 3. Toegespitst door DLR; overleg levert een belangrijke bijdrage aan de doelmatigheid van het onderzoek in gemeente en bovendien tot begrip tussen verschillende onderzoekende instanties in de gemeente.

8.

Geplande onderzoeken worden tijdig, d.w.z. voorafgaand aan de uitvoering aan de rekenkamer(commissie) gemeld.

Artikel 213a, lid 3. Toegespitst door DLR; ‘tijdig’ wil zeggen voorafgaand aan uitvoering.

9.

Geplande onderzoeken worden tijdig, d.w.z. voorafgaand aan de uitvoering aan betrokkenen binnen de ambtelijke organisatie bekend gemaakt.

DLR; voor voorspelbaarheid van en draagvlak voor het onderzoek is het van belang dat ambtelijke betrokkenen (de ‘onderzochten‘) vooraf op de hoogte worden gesteld.

10.

Voorafgaand aan de uitvoering van elk 213a-onderzoek stelt de gemeente een normenkader op aan de hand waarvan de doelmatigheid, dan wel de doeltreffendheid van het onderzochte beleid kunnen worden beoordeeld.

DLR; voor een onafhankelijk oordeel is het van belang dat het normenkader voorafgaand van het onderzoek, dan wel in zekere onafhankelijkheid van de onderzochte betrokkenen tot stand komt. Input van vakafdelingen is niet persé ongewenst maar onderzoekers moeten ‘eigenaar’ zijn van het normenkader.

30


11.

Aanbevelingen die voortkomen uit het onderzoek zijn: a) Gerelateerd aan de bij het onderzoek gestelde normen; b) gebaseerd op de bevindingen van het onderzoek;

DLR; het betreft normen die van toepassing zijn op elk onderzoek dat behalve leren, ook verantwoorden tot doel heeft. Aanbevelingen zijn niet primair gebaseerd op al aanwezige deskundigheid, maar op conclusies die gebaseerd zijn op onderzoeksbevindingen.

c) expliciet gericht op het verbeteren van doelmatigheid, dan wel doeltreffendheid van het gevoerde beleid. 12.

De rapportage van het onderzoek is gericht op publieke verantwoording. Dit komt tot uiting in: a) De verantwoording van de onderzoeksopzet en -uitvoering; b) de toegankelijkheid van de rapportage.


Artikel 213a, lid 2 / artikel 197, lid 2. Toegespitst door DLR; vanwege belang van verantwoording dient onderzoeksaanpak transparant te zijn gemaakt en moet elk onderzoek resulteren in een rapportage die zelfstandig leesbaar is, voor college- en raadsleden, maar ook voor geïnteresseerde burgers.

31

BIJLAGE

2: POSITIONERING T.O.V. ANDERE GEMEENTEN

Positionering collegeonderzoek in Drimmelen ten opzichte van andere gemeenten In de onderstaande tabel plaatsen we Drimmelen op de in paragraaf 4.2 beschreven dimensies, maar dan samen met de andere aan dit onderzoek deelnemende gemeenten.

Dimensie 1: Besluitvorming over 213a-programma ligt bij het college

versus

besluitvorming over het 213a-programma ligt bij de raad

Aa en Hunze, Hardenberg Ridderkerk en Roermond

Apeldoorn, Venlo, Wûnseradiel en Drimmelen

Hilversum

Besluitvorming over het 213a-programma ligt in Aa en Hunze, Ridderkerk en Roermond volledig bij het college. Slechts informatie aan raad via paragraaf bedrijfsvoering.

Besluitvorming over het 213aprogramma ligt in Apeldoorn, Venlo, Wûnseradiel en Drimmelen volledig bij het college. Programma / onderzoekplan wordt wel ter kennisgeving aan de raad gestuurd of besproken. In Drimmelen is het nog de vraag of het college dit jaarlijks blijft doen.

Hilversum is de enige van de onderzochte gemeenten waar in de verordening is bepaald dat de besluitvorming over het 213a-programma officieel bij de raad ligt. De praktijk is overigens genuanceerder: de raad is tegenwoordig niet meer vaststellend, maar adviserend betrokken.

In Hardenberg worden geen 213a-onderzoeken uitgevoerd. Wel worden er control-audits uitgevoerd, naar aanleiding van een periodieke risicoscan. De besluitvorming hierover ligt bij het college. Over de uitkomsten van de risicoscan wordt raad geïnformeerd in jaarrekening, raad wordt niet geïnformeerd over welke control-audits uitgevoerd gaan worden.

32


Dimensie 2: Collegeonderzoek is puur gericht op het leren van de interne organisatie

versus

Collegeonderzoek is óók gericht op externe verantwoording

Hardenberg en Roermond

Aa en Hunze, Apeldoorn en Ridderkerk

Venlo, Wûnseradiel en Drimmelen

Hilversum

Collegeonderzoek is in Roermond puur gericht op het leren van de interne organisatie. Collegeonderzoek wordt beschouwd als een geïntegreerd onderdeel van de Interne Controle.

Collegeonderzoek is in alle drie de gemeenten zowel gericht op leren als op externe verantwoording.

Collegeonderzoek is zowel gericht op leren als op externe verantwoording.

Collegeonderzoek heeft in Hilversum in de praktijk aanleiding gehad in behoefte aan / wens om externe verantwoording. Heeft ook aanleiding in formulering verordening. Nuancering is dat organisatie terughoudend was met uitvoeren 213aonderzoek vanwege bemoeienis raad. Intern gerichte onderzoeken werden niet als 213aonderzoek uitgevoerd.

In Hardenberg werd in interviews aangegeven dat het college controlaudits beschouwt als een sturingssysteem, niet als een politiek verantwoordingssysteem.

In interviews wordt in Aa en Hunze daarbij nadruk op leereffect gelegd. Ook komt dit tot uiting in het betrekken van afdelingsmedewerkers bij de uitvoering van onderzoek. In de Apeldoornse verordening is bijzonder dat behalve verbetering van beleids- en bedrijfsvoering ook verantwoording aan burgers expliciet wordt genoemd. Deze nadruk op verantwoording wordt echter genuanceerd door nadruk op het leereffect voor de interne organisatie in de uitvoering. Deze uitvoering en het resultaat voor de organisatie wordt door het college bovendien van meer belang geacht dan daadwerkelijke rapportage. Ook in Ridderkerk is collegeonderzoek in de eerste plaats gericht op het interne leereffect. In veel gevallen geschiedt verantwoording alleen mondeling.


In onderzoeksprotocol Venlo wordt zowel leereffect als streven naar transparantie benadrukt. In uitvoering worden eerdere interne onderzoeken geschikt gemaakt voor 213adoeleinde (en externe verantwoording). In Wûnseradiel is onderzoek wel gericht op leren organisatie, maar gebruikt het college het onderzoek in de praktijk ook juist om maatschappelijk relevante onderwerpen te onderzoeken, en om daarover verantwoording af te leggen. De gemeente Drimmelen vindt beide aspecten belangrijk, maar legt een zwaar accent op het aspect van publieke verantwoording. Het rapport naar de front-Office is echter beperkt geschikt om hier aan bij te dragen.

33

Dimensie 3: Mate van inbreng in onderwerpsinventarisatie: Inbreng komt met name uit de lijnorganisatie en het MT

versus

Aa en Hunze, Ridderkerk, Venlo en Drimmelen

Apeldoorn, Hardenberg, Hilversum, Roermond en Wûnseradiel

De onderwerpsinventarisatie wordt in Aa en Hunze en in Drimmelen begeleid door de afdeling Concerncontrol. Het MT brengt shortlist van Concerncontrol terug tot de daadwerkelijke selectie die door het college officieel wordt vastgesteld.

Bij de onderwerpsselectie van Apeldoorn wordt door de afdeling Concerncontrol zowel input van MT als college verzameld. Uiteindelijke selectie geschiedt door het college ook op grond van het politieke aspect (in termen van beleidsprogramma’s). Precieze verhouding inbreng lijnorganisatie en staf moet zich in toekomst nog verder uitkristalliseren.

Ook in Ridderkerk voert de afdeling Control regie op onderwerpsinventarisatie, maar met input vanuit de lijnorganisatie. Het 213a-programma in Venlo is voor een deel bepaald door wat er al lag aan intern onderzoek van de lijnafdelingen. Wel lag de uiteindelijke beslissing tot 213a-onderzoek bij de concerncontroller en werd ander onderzoek ook vanuit de staf geïnitieerd. Voor de toekomst is de visie uitgesproken dat middenmanagement en MT ook formeel meer inspraak heeft.

34

inbreng is vooral een zaak van de staf (en het college)

In Hardenberg vindt de onderwerpselectie van control-audits plaats op basis van de risicoscan. De controller maakt een lijst van de meest risicovolle onderwerpen. Op basis van die lijst stelt het college vast naar welke onderwerpen een control-audit wordt uitgevoerd. Ook adhoc control-audits worden door het college vastgesteld. Het lijnmanagement is formeel niet betrokken bij de onderwerpselectie voor control-audits,al worden zij voorafgaand aan het agenderen van een onderwerp wel op de hoogte gesteld. Het lijnmanagement is wel verantwoordelijk voor de reguliere interne controles, die naast de control-audits plaatsvinden.


De inmiddels onderzochte onderwerpen kwamen in Hilversum voort uit politieke prioriteit. Bij Evaluatie PvdT lag er wel een ambtelijk voorstel aan ten grondslag. In Roermond wordt in interviews aangegeven dat het college een belangrijke rol speelt in het agenderen en prioriteren van onderzoeksonderwerpen. Tegelijkertijd wordt 213a in Roermond niet onderscheiden van interne controle. In het IC-plan is een belangrijke rol weggelegd voor het lijnmanagement. In Wûnseradiel worden de onderwerpen voor onderzoek direct door het college aangedragen, maar in informele afstemming met MT.


35

Dimensie 4: In de toepassing van het 213a-instrument wordt ruimte gecreëerd om het instrument ad hoc in te zetten

versus

de inrichting van 213aonderzoek is gericht op cyclische toepassing

Roermond en Wûnseradiel

Venlo en Drimmelen

Hardenberg, Hilversum en Ridderkerk

Apeldoorn

Aa en Hunze

In Roermond was de kritiek op het opgelegde ‘stramien’ van 213aonderzoek argument om in 2007 een beperkte verordening vast te stellen. College hecht aan ruimte om het instrument ad hoc in te zetten. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat men voor de toekomst streeft meer gestructureerde en planmatige inzet het instrument.

De huidige werkwijze in Venlo wordt sterk bepaald door de capaciteit bij de afdeling Concerncontrol en door de onderzoeken die er al liggen. Voor de toekomst wordt gestreefd naar een meer cyclisch karakter voor collegeonderzoek.

In Hilversum wordt nadruk gelegd op de politieke prioriteit van onderwerpen. 213aonderzoek richt zich niet op brede cyclische toepassing. Wel wordt geprobeerd om leerpunten uit collegeonderzoeken breed toe te passen.

In Apeldoorn wordt gewerkt met een jaarlijks collegewerkplan waarin ook (meerjarig) vooruit wordt gekeken. Vaststelling jaarplan is echter ook afhankelijk van politieke prioritering door het college.

In Aa en Hunze is het 213ainstrument vooral gericht op cyclische toepassing.

In Wûnseradiel wordt jaarlijks over het ene onderzoek besloten dat zal worden uitgevoerd. Er is veel ruimte om op actuele zaken in te spelen.

36

De gemeente Drimmelen zet 213a-onderzoek niet cyclisch in, maar doet onderzoek op terreinen waar zich interessante ontwikkelingen voordoen. Zij plant onderzoeken wel relatief ver vooruit (de toekomst zal moeten uitwijzen of deze geplande onderzoeken ook worden uitgevoerd).

In Hardenberg worden control-audits uitgevoerd op basis van de periodieke risicoscan. Daarnaast werd in interviews aangegeven dat de control-audits ook een belangrijk instrument blijven om ad hoc in te zetten. In Ridderkerk is wel ruimte om het instrument ad hoc in te zetten, maar gebeurt dit zelden. Uitgangspunt voor toepassing is het jaarlijks op te stellen auditplan.


Dimensie 5: Inbreng belanghebbende tijdens uitvoering: geen / weinig inbreng

versus

veel inbreng

Ridderkerk en Venlo

Apeldoorn

Aa en Hunze, Hardenberg, Roermond, Wûnseradiel en Drimmelen

Hilversum

In Ridderkerk hebben de belanghebbenden weinig inbreng tijdens de uitvoering. Deze beperkt zich tot het aanleveren van informatie en verificatie van de feiten in het conceptrapport.

In Apeldoorn wordt met name in de totstandkoming van het normenkader input gevraagd van belanghebbenden. Uitvoering geschiedt echter niet door dienst zelf. Hier wordt ook op toegezien.

In Aa en Hunze is de inbreng van belanghebbenden tijdens de utvoering groot. De afdeling Control kijkt mee met het onderzoek, maar belanghebbenden voeren het voornamelijk zelf uit.

In Hilversum is er in de praktijk veel inbreng van belanghebbenden. Er wordt bovendien nergens bepaald dat van deze inbreng geen sprake mag zijn.

In Venlo worden collegeonderzoeken alleen uitgevoerd door de afdeling concern. In het onderzoeksprotocol is opgenomen dat er geen zelfonderzoek plaatsvindt. Alleen het opstellen van een verbeterplan is de verantwoordelijkheid van de betrokken afdeling.

In Hardenberg werd in interviews aangegeven dat er veel afstemming plaatsvindt met betrokken afdelingen. Onderzoeken worden echter altijd door de controller uitgevoerd, control-audits zijn nooit zelfevaluaties. In het IC-plan van Roermond wordt ingestoken op zelfevaluatie. Twee van de drie onderzoeken zijn (deels) door externe partijen uitgevoerd. In Wûnseradiel hebben belanghebbenden inbreng in de totstandkoming van het normenkader en ter verificatie van het conceptrapport. Het onderzoek wordt door afdeling control uitgevoerd. Wel is tijdens onderzoek aanscherping van normenkader mogelijk. Ook in Drimmelen hebben belanghebbenden inbreng in de totstandkoming van het normenkader en ter verificatie van het conceptrapport. Hier wordt het onderzoek echter uitgevoerd door controllers uit andere gemeenten (via het regionale samenwerkingsverband).


37

Dimensie 6: Collegeonderzoek richt zich met name op werkprocessen

Ridderkerk, Venlo

Roermond

en

In Ridderkerk richt het collegeonderzoek zich met name op de werkprocessen. Wel geeft de organisatie aan dat het onderzoek naar beleidsthema’s ook als een mogelijkheid beschouwd. Collegeonderzoeken hebben in Roermond een duidelijke focus op bedrijfsvoering en richten zich vooral op werkprocessen. Tot nog toe waren in Venlo alle onderzoeken doelmatigheidsonderzoeken en richten ze zich niet op beleidsthema’s, maar op interne processen. In ambtelijke visie is doeltreffendheidonderzoek een verantwoordelijkheid van de bestuursdienst en niet van concern.

38

versus

Hardenberg, Hilversum en Drimmelen

Aa en Hunze, Apeldoorn en Wûnseradiel

In Hilversum is beide het geval. Het ene onderzoek richtte zich op beheersing van projecten, maar spitste zich toe tot één concreet geval. Het andere onderzoek gold een beleidsprogramma, al had dit beleidsprogramma veel van doen met organisatieaspecten en werkprocessen. Hierdoor ligt de nadruk toch meer bij werkprocessen dan op beleidsthema’s.

Collegeonderzoek in Aa en Hunze en Wûnseradiel richt zicht ongeveer evenredig op werkprocessen en beleidsthema’s.

In Hardenberg richten control-audits zich niet zozeer op werkprocessen als wel op onderwerpen (bijvoorbeeld de invoering van de Wmo of betaald parkeren). Een specifieke afdeling of organisatie-eenheid is in ieder geval nooit onderwerp van onderzoek, evenals een beleidsthema’s. Onderzoek naar beleidsthema worden gedaan door de afdeling beleidscoördinatie en maken geen onderdeel uit van de control-audits.

collegeonderzoek richt zich met name op beleidsthema’s.

Ook in Apeldoorn is tot nu toe beide het geval geweest. De nadruk lijkt hier echter te verschuiven naar beleidsthema’s.

In Drimmelen worden tot nu toe uitsluitend onderzoeken naar werkprocessen uitgevoerd. In 2009 staat echter een onderzoek naar een beleidsthema gepland.


Dimensie 7: Uitvoering door de gemeentelijke organisatie zelf

versus

uitvoering door externe inhuur

Aa en Hunze

Hardenberg, Roermond en Venlo

Hilversum en Ridderkerk

Apeldoorn en Drimmelen

In verband met de optimalisatie van het leereffect voert de gemeentelijke organisatie van Aa en Hunze de onderzoeken voornamelijk zelf uit.

In Hardenberg is beide het geval. De meeste control-audits worden uitgevoerd door de controller zelf, maar in sommige gevallen wordt een extern bureau ingeschakeld.

In Hilversum en Ridderkerk is beide het geval geweest.

Ook in Apeldoorn is beide het geval. De nadruk ligt daar echter op extern. Van de zeven onderzoeken zijn er vijf door externen uitgevoerd.

In Wûnseradiel worden onderzoeken uitgevoerd door tweetallen uit de regionale onderzoekspool. Daarvan komt één van de onderzoekers van binnen de gemeentelijke organisatie.

In Roermond is beide het geval. De nadruk ligt echter op intern, omdat 213a vooral wordt beschouwd als geïntegreerd onderdeel van de interne controle. De collegeonderzoeken in Venlo zijn in principe intern uitgevoerd. Wel is het in drie gevallen zo dat de onderzoeken voortborduurden op extern uitgevoerd onderzoek.


In Drimmelen worden onderzoeken uitgevoerd door onderzoekers uit andere gemeenten (die deelnemen aan regionale samenwerking). Ambtenaren uit Drimmelen zijn wel betrokken, maar voeren het onderzoek niet uit.

39

De toren gecontroleerd

Recommend Documents