Darázs Imréné: Az önkormányzati gazdálkodás és finanszírozás rendje 1. A gazdálkodás feltételei, általános jellemzői 1.1 Magyarországon a helyi önkormányzatok száma 1991 és 2004 között 3150ről 3190-re növekedett. Az önkormányzatok számának növekedése, az önállósodási szándék az önkormányzati rendszer kialakulását követő első évtizedben volt jellemző. A tanácsrendszer idején központi döntésre összevont települések részéről a szétválás érthető törekvés volt, bár a gazdálkodás szempontjából nem minden ilyen döntés tekinthető racionálisnak. Az önkormányzati rendszerben a települések önállósodási szándéka mellett folyamatos a településfejlődés, a városiasodás. A községek fejlődése révén a városok számának növekedése kedvező, támogatandó. Ez a folyamat ugyanis a lakosság életkörülményeinek jelentős javulásához teremti meg a feltételeket. 1.2 A helyi önkormányzatok a közhatalmi és közszolgáltatási feladataik döntő hányadát saját intézmények működtetésével látják el. Az önkormányzati intézmények száma az 1991. mintegy 15000-ről 2004-re 13800-ra csökkent. Ez a folyamat az ellátások iránti mennyiségi igények csökkenése (pl.: a közoktatásban résztvevő gyermekek, tanulók számának csökkenése), az ésszerűbb gazdálkodásra törekvés és a gazdasági kényszer hatására alakult. A tendencia kedvező. Jelzi, hogy az önkormányzatok többsége – a fenti okoktól motiváltan – a növekvő számú, szigorodó szakmai normatívákkal meghatározott feladatok ellátására az ésszerűbb, hatékonyabb, költségtakarékosabb megoldásokat választják. Jellemző, hogy elsősorban a nagyobb intézményhálózattal rendelkező városi és megyei önkormányzatok tekintik át a feladatellátás módját, szervezeti kereteit és tesznek intézkedéseket az ésszerűbb gazdálkodásra. Növekszik a meglévő intézmények hatékonyabb kihasználása, a saját intézmény helyett egyéb formában (pl.: alapítvány, vállalkozó, egyház) történő feladatellátás. De intézmények bezárására, összevonására is van példa. A közös feladatellátás központi ösztönzése az évek során a kívánt hatást nem érte el, a társulási készség nem kielégítő. Elsősorban a kisebb önkormányzatok ragaszkodnak a gazdasági erejüket is meghaladóan a saját intézmény fenntartásához, ebben látva az önállóságuk, a fejlődésük biztosítékát. 2004-től a kistérségi fejlesztések és kistérségi társulások ösztönzését, mint kiemelt társadalmi cél megvalósítását, önálló támogatási jogcímen biztosított központi forrás segíti. Az önkormányzatok többcélú kistérségi társulásai megalakulásának ösztönzése, az együttműködés folytatása, a közösen ellátott feladatok számának növelése, az összehangolt fejlesztéseik előmozdítása, a közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelése érdekében az Országgyűlés 2004. szeptemberében elfogadta a
települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló CVII. számú törtvényt. 1.3 Az önkormányzatok az ország legnagyobb munkáltatói. A polgármesteri hivatalokban, az önkormányzati intézményekben 2004-ben 493 ezer fő dolgozott. A létszám az 1991. évihez képest több, mint 10 %-kal mérséklődött, összhangban a feladatellátás átszervezésével, hatékonyabb formáinak kialakításával. A 2004. évi foglalkoztatott létszámból közel 9 % volt a köztisztviselők, 83 % a közalkalmazottak, 2 % a hivatásos tűzoltók és 6 % a választott tisztségviselők és egyéb alkalmazottak aránya. 1.4 Az önkormányzatok a feladataik ellátásához vagyonnal rendelkeznek. Ez a vagyon az 1991. évihez képest 2004-re összértékét tekintve 24 szeresére növekedett és eléri a 9620 milliárd forintot. A vagyon ilyen látványos gyarapodása az önkormányzatoknak a vagyontárgyak tényleges gyarapítására (beruházások) irányuló tevékenységén túl a ’90-es évek elején végrehajtott vagyonátadások, valamint a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanok érték megállapítása eredményeként alakult. 1.5 A gazdálkodást jellemzi az önkormányzatok és intézményeik betét- és hitelállományának alakulása. A ’90-es évek közepére több önkormányzatnál megjelent a súlyos eladósodás veszélye, döntően a túlzott, lehetőségeiket meghaladó fejlesztési célú hitelfelvételek miatt. A bankok szívesen nyújtottak az önkormányzatoknak hitelt, abban bízva, hogy az önkormányzatok nem mehetnek tönkre, az állam végső soron helytáll az önkormányzatok helyett. Ez azonban nem így történt. A törvénykezés a jelenségre reagált. Az önkormányzatok hitelfelvételi lehetőségei, adósságot keletkeztető éves kötelezettségvállalásuk felső határa 1995 óta már szigorúan szabályozott. Ennek is köszönhetően 1996-2004 között összesen 18 önkormányzatnál (ebből 13 önkormányzat 1500 fő alatti lakosságszámú) került sor adósságrendezési eljárás lefolytatására. A törvény betartásával nem valószínűsíthető az önkormányzatok nagy számának csődbe jutása. Napjainkban ismét erősödik az önkormányzatok magas hitelállománya, „elárverezésük”, gazdasági összeomlásuk miatti aggodalom. Az önkormányzatok ellehetetlenülésének a veszélye azonban nem áll fenn. Az önkormányzatok és intézményeik betét- és hitelállományát összehasonlítva jól látható, hogy az önkormányzati szféra egésze folyamatosan nettó hitelező pozícióban van. A hitelek a vizsgált időszakban (1995-től) 26-62 %-át tették ki az önkormányzati betéteknek. Az önkormányzatok pénzügyi helyzetét általánosságban megítélni nem könnyű. Miközben pl.: 2004-ben 2003-hoz képest az önkormányzatok hosszú lejáratú bankbetét-állománya összességében megduplázódott és rövid lejáratú értékpapírokban már 80 milliárd forintot meghaladó mobil tartalékkal
2
rendelkeznek, ugyanakkor a hosszú- és rövid lejáratú kötelezettségeik 76 milliárd forinttal növekedtek. Általánosságban tehát nem fenyeget a kezelhetetlen adósságvállalás veszélye, ám nem lehet eltekinteni attól, hogy egyes – főképp a kis költségvetésű – önkormányzatok – költségvetésükhöz képest – komoly összegű működési hitelek felvételére kényszerülnek a fennmaradásuk érdekében, ami esetenként a hitel továbbgörgetésével törleszthető. 2. A feladatok szerkezete 2.1 A helyi önkormányzatok széles feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. A
kötelező feladatok alapvetően közigazgatási, valamint közszolgáltatási teendőket jelentenek. Az önkormányzatoknak kötelező közszolgáltatási feladatokat csak törvény állapíthat meg. A helyi feladatok döntő része a települési önkormányzatok kizárólagos hatáskörébe tartozik. A megyei önkormányzatok csak az ezt meghaladó, elsősorban a nagyobb térségi jellegű közszolgáltatásokat látják el. Az önkormányzatok kötelező feladatai például: • művelődési és közoktatási feladatok, • egészségügyi és szociális ellátás, • kommunális ellátás, • vízügyi feladatok, • közlekedési feladatok, • területfejlesztés, • környezet és természetvédelem, • lakásgazdálkodás, • helyi tűzvédelem, • közbiztonság helyi feladatai Az önkormányzatokhoz és szervezeteikhez jogszabályok eddig mintegy 3700 feladat- és hatáskört telepítettek. A kötelező feladatok mennyisége növekszik, az ellátás színvonalát meghatározó szakmai feltételek szigorodnak, így az önkormányzatok gazdasági szerepe, jelentősége folyamatosan növekszik. Szakmai nyomásra, időben eltérő intenzitással, de erősödik a kormányzati szándék az önkormányzatok feladat- és hatáskörének felülvizsgálatára, átrendezésére. Az önkormányzati törvény szerint a helyi önkormányzatokhoz telepített kötelező feladatok ellátására az Országgyűlés biztosítja az anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról. Törvényi garancia biztosítja az önkormányzatok működőképességét.
3
2.2 Az önkormányzatok a helyi igényektől, gazdasági teljesítőképességüktől
függően a kötelező feladataikon túl önként is vállalhatnak feladatokat. Az önként vállalat feladatok nem veszélyeztethetik a kötelező feladatok ellátását. A pénzügyi és vagyoni lehetőségek rendkívül differenciáltsága mellett a gazdálkodás feltételeinek általános szigorodása eltérően befolyásolja az egyes önkormányzatoknál az önként vállalat feladatok számát, körét, az ellátás színvonalát. Általánosságban az a jellemző, hogy a szabadon választott feladatok köre szűkül. Az önként vállalt feladatok körében a források csökkenése miatt főként a városi önkormányzatok adják át a térségi feladatokat, intézményeket a megyei önkormányzatoknak (pl.: középfokú oktatási intézményeket, kórházakat). Az átadások gyakorlatilag átgörgetik a települési önkormányzatok működési forráshiányának egy részét a megyék költségvetésébe. Így a megyei önkormányzatok forráshiánya növekszik. A pénzügyi szabályozó rendszer hiányosságai a térségi feladatok hatékony ellátását korlátozzák. 3. Az önkormányzatok helye, szerepe a nemzetgazdaságban
Az önkormányzatok gazdasági, elsősorban a közszolgáltatások teljesítésében betöltött szerepét, súlyát az önkormányzati kiadások GDP-n belüli aránya jellemzi a legszemléletesebben. A részesedés alakulását a következő grafikon mutatja be. A helyi önkormányzatok kiadásainak alakulása a GDP százalékában 1991-2004 között 18,00% 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Forrás: az éves költségvetési és zárszámadási törvényjavaslatok
4
A másik jellemző mutató: az önkormányzati kiadások aránya az államháztartás bruttó kiadásaiban. 1991-ben az államháztartás bruttó kiadásaiban az önkormányzati kiadások súlya 23,1 % volt, 2004-re ez az arány 21,8 %-ra mérséklődött. A kétfajta viszonyítás azonos tendenciát mutat. Azaz az önkormányzati rendszer a ’90-es évek elején viszonylag magasabb részarányt képviselt a nemzetgazdaság bruttó hazai termékében és az államháztartás egészében, mint a 2000-es években. Az önkormányzatok részesedésének csökkenése annak ellenére jellemző, hogy az önkormányzatok nemzetgazdaságban betöltött szerepe folyamatosan növekszik, feladatai szaporodnak, a gazdálkodásuk hatása a lakosság életkörülményeinek alakulására meghatározó. Az önkormányzatok érdekérvényesítő ereje csökkenő. 4. Az önkormányzati gazdálkodás pénzügyi szabályozása 4.1 A pénzügyi szabályozás alapja az, hogy az önkormányzatok bevételei szabnak keretet a kiadásaikhoz. A feladatok ellátásához a pénzügyi feltételeket a központi források mellett saját és egyéb bevételek együttesen teremtik meg. Az önkormányzati finanszírozási rendszer tehát több lábon áll. Fontos alapelve a szabályozásnak, hogy az önkormányzatoknak a saját bevételeik felhasználásában nagyfokú az önállóságuk. A központi források elosztása alapvetően normatív módon történik. Ez a szabályozási rendszer kiegészítő elemek alkalmazását teszi szükségessé a működés és a fejlesztés finanszírozásában. A normatív elosztás ugyanis a feladat átlagos kiadásait veszi figyelembe. Az önkormányzatok eltérő jövedelmi adottságai, az ellátás színvonalában meglévő különbségei a normativitással csak részben vehetők figyelembe. Az önállóság és működőképesség védelme érdekében az önkormányzatok egy részét – az önhibájukon kívül hátrányos helyzetük miatt – kiegészítő állami támogatás illeti meg. Ez az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő (forráshiányos) helyi önkormányzatok (ÖNHIKI) támogatási rendszerének alapelve. Szükséges továbbá az önkormányzati beruházásoknál az össztársadalmi célok megvalósításának ösztönzése érdekében fejlesztési támogatási rendszerek működtetése is. Erre szolgál többek között a címzett és céltámogatási, valamint az európai uniós fejlesztési támogatások elnyerését segítő, azokat kiegészítő támogatási rendszer. A gazdálkodás pénzügyi szabályozásának alapelve az 1991. évi bevezetése óta lényegét tekintve nem változott. A szabályozás konkrét rendje azonban évről évre módosul. Így a finanszírozás kiszámíthatósága, tervezhetősége, átláthatósága és ellenőrizhetősége egyre nehezebben biztosítható. Egyre elodázhatatlanabb az önkormányzati finanszírozási rendszer komplex felülvizsgálata, átalakítása. 5
4.2A bevételi struktúra alakulása 4.2.1 Az önkormányzatok összes bevétele folyó áron az 1991. évi 396,5 milliárd forintról 2004-re 2761,2 milliárd forintra növekedett. A változás 7-szeres, ami önmagában nézve jelentős. Az éves inflációk figyelembevételével azonban 1991. évi áron mindössze 464 milliárd forint. Ez esetben a növekedés 1991-ről 2004-re csak 17 %-os, hiszen a fogyasztói árak 1991 óta összességében 500 %-kal emelkedtek. Az önkormányzatok bevételeinek változását 1991 és 2004 években folyó áron és változatlan áron a következő grafikon teszi szemléletesebbé: 800% 696%
700% 600% 500%
Folyó áron (1991=100%)
400%
változó áron (1991=100%)
300% 200% 100%
100%
116,90%
100%
0% 1991
4.2.2
2004
A saját források alakulása együttesen fejezi ki a helyi társadalom vagyoni, jövedelmi helyzetét, fejlődésének dinamikáját, a közösségi célokra mozgósítható erőforrásokat. A helyi bevételek alakulása nagymértékű jövedelemkülönbségeket eredményez az önkormányzatok között az adott település vagyoni, gazdasági ereje, lehetőségei, fejlődése alapján. A szélsőséges jövedelemviszonyok mérséklése szükséges, ám a gyakorlati megvalósítás módja, hatékonysága már vitatható. A pénzügyi szabályozás szerint ugyanis az állam az ÖNHIKI támogatási rendszer működtetésén túl jövedelmet csoportosít át az átlagosnál magasabb jövedelmű önkormányzatoktól a 6
kedvezőtlenebb pénzügyi feltételekkel rendelkező önkormányzatok részére. Ezt a szabályozást alapvetően a központi források kímélésére irányuló központi szándék motiválja, figyelmen kívül hagyva az önkormányzatokra gyakorolt kedvezőtlen hatásokat. A szabályozás ugyanis fékezi a fejlődni képes önkormányzatokat a lehetőségeik feltárásában, a gyarapodásukban, továbbá ellentéteket vált ki a helyi társadalmon belül és az önkormányzatok között is. A saját források részaránya az összes bevételből 1991 és 2004 között 21 és 40 % között alakult. 1991-ben 21 % volt 2004-ben 35 %. A saját bevételeken belül a legdinamikusabban a helyi adóbevétel növekszik. A helyi adókról szóló törvény 1991-ben lépett hatályba. Helyi adó kivetési joga a törvény szerint a települési önkormányzatoknak van. 1991-ben még csak 304 önkormányzat működtetett a területén helyi adókat. A bevétel 10 milliárd forint volt. Az adórendszer bevezetése szempontjából 1992. tekinthető az első teljes évnek. Ekkor már 1461 önkormányzat működtette a helyi adókat. 1992-ben a helyi adóbevétel 17,2 milliárd forint, ebből 74 % (12,7 milliárd forint) az iparűzési adó. 2004-ben valamilyen típusú helyi adót az önkormányzatok több, mint 97 %a működtetett a területén. A helyi adókból származó bevétel 367,2 milliárd forint, ebből 85 % (310,5 milliárd forint) az iparűzési adóból származik. Általános gyakorlat az, hogy az önkormányzatok elsődlegesen a vállalkozói szférát adóztatják. 1992-ről 2004-re a helyi adókból származó bevétel több mint 21-szeresre növekedett. Ezen belül az iparűzési adó növekedése 24-szeres. Megjegyzendő, hogy 2005-ben az Országgyűlés elfogadta azt a javaslatot, amely szerint az iparűzési adó 2007. január 1-jével megszűnik. Gondoskodni kell azonban jogszabályi úton is az így kieső helyi bevételek kiváltásáról egyéb forrásokkal. A helyi adók növelése helyes önkormányzati törekvés lenne, ha az ebből származó többletbevétel a feladatok ellátásának színvonalnövelését, újabb, a helyi igények kielégítését szolgáló önként vállalt feladatok teljesítését, a lakosság életkörülményeit javító fejlesztések, a település fejlődését segítő beruházások finanszírozását tenné lehetővé. A növekvő számú kötelező feladatokhoz viszonyított forrásszűkítő intézkedések miatt azonban a saját bevételek növelése kényszer és nem autonómia. A központi költségvetés ugyanis a helyi bevételeket betervezi a működtetés finanszírozásába, így ezek a források nem tölthetik be eredeti funkciójukat. A gazdálkodás önállóságát az erősítené, ha a régóta sürgetett, ám eddig el nem kezdett adóreform révén az önkormányzatok szélesebb körben támaszkodhatnának a helyi erőforrásokra saját fejlődésük érdekében. 7
A saját források között a felhalmozási és tőkejellegű bevételek alakulása döntően a privatizációs bevételektől függ. A részvények, részesedések értékesítéséből, a vállalatértékesítésből, a magánosításból az önkormányzatok 1995-2000 között nagy összegű bevételekhez jutottak. Kiemelkedő volt a bevétel 1997-ben (91 milliárd forint). 2000 után, a privatizációs folyamat lényegében lezárult. Ezek a bevételek folyamatosan apadnak, ami mérsékli a hazai és európai uniós beruházási támogatásokhoz jutás esélyeit. Az európai uniós fejlesztési források hazai felhasználása kiemelt jelentőségű a nemzetgazdaság számára. Annak érdekében, hogy az önkormányzatokat megcélzó uniós fejlesztési pénzeket az önkormányzatok „elnyerjék”, a szükséges saját erő kiegészítéséhez a központi költségvetés hozzájárulást biztosít, már 2004-től. Ez a támogatás pályázattal igényelhető. A gazdálkodás központilag szigorodó pénzügyi feltételei az önkormányzatokat arra is rákényszeríti, hogy működési gondjaik rendezésére esetenként a felhalmozást szolgáló bevételeiket is átcsoportosítsák. Ez a kényszerpálya rövid távon ugyan a megmaradást jelenti, hosszú távon azonban veszélyezteti a működőképesség megőrzését. 4.2.3 A személyi jövedelemadóból (SZJA) származó bevétel átengedett forrásként jelenik meg a pénzügyi szabályozórendszerben. 1990-ben még az állandó lakóhely szerint adózók által bevallott SZJA teljes összegében az önkormányzatoké volt. Az átengedés mértéke már 1991-ben 50 %-ra mérséklődött. A csökkentés nyilvánvaló oka alapvetően az önkormányzati rendszer működésének forrásigényéhez szükséges fedezet megteremtése volt. Ennek érdekében került sor a SZJA 50 %-ának centralizálására és központilag újraelosztására. 1998 óta az önkormányzatokat együttesen a SZJA 40 %-a illeti meg. A SZJA 1995-ig az önálló gazdálkodás legfontosabb biztosítéka volt. Felhasználása helyi döntésen alapult. 1995-től a SZJA funkcióváltozása figyelhető meg. Ez azt jelenti, hogy: • az önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek mérséklésének forrása lett a SZJA. Egy része ugyanis ezen a címen újraelosztásra kerül, • az önkormányzatok eltérő feladatellátásához igazítva a SZJA helyben maradó hányadának meghatározott részét a költségvetési törvények normatívan osztják el. A fenti két módon történő SZJA újraelosztás következtében drasztikusan csökkent a SZJA-ból a helyben maradó, szabadon, a helyi döntések alapján felhasználható hányad, az a rész, ami valójában biztosítaná a SZJA eredeti funkcióját, a gazdálkodás önállóságát. 1995-ben még 30 % maradt helyben, szabad felhasználásra, ez az arány 2000-2002 között 5 %, majd 2003-tól 10 %.
8
4.2.4
Az önkormányzatok összes bevételében a legnagyobb jelentősége az állami hozzájárulásoknak és támogatásoknak van. Az összes bevételben a központi források aránya folyamatosan csökken. 1991-ben a bevételek 48 %-a a hozzájárulások és támogatások súlya, 2004-ben ez az arány már 28 %. Ez a csökkenés a központi forrás szűkítési törekvés, a SZJA-val történő forráscsere következménye. A támogatások és hozzájárulások feladatokkal arányos biztosítása nem valósul meg. A kötelező feladatok finanszírozásához fedezetül a központi költségvetés a SZJA bevonásán túl betervezi a helyi bevételek növekményét is. Az állami hozzájárulások és támogatások együttes összegében a legnagyobb hányadot a normatív állami hozzájárulások jelentik. A normatív állami hozzájárulások a feladatok átlagos kiadásainak mindössze 50-70 %-át fedezik. A hiányzó forrást – az egyes önkormányzatok az egyedi kiadási szintig – a saját bevételekből pótolják. Funkcióját tekintve a normatív állami hozzájárulás a központi forrás elosztásának egyik eszköze, ami a szabályozási rendszer elve szerint felhasználási kötöttség nélkül illeti meg az önkormányzatokat. A gyakorlatban azonban 1997-től megjelenik és arányaiban növekszik a kötött felhasználású normatív állami hozzájárulás. Ez a szabályozási gyakorlat ellent mond az önkormányzati autonómiának; erősíti a központi hatalomtól való függést. Az állami támogatások működési vagy fejlesztési célok megvalósításának finanszírozására szolgálnak és csak a költségvetési törvényben meghatározott célokra fordíthatók. A célra orientált állami támogatások nagyon szerteágazóak. A támogatandó célok számának növekedése és csökkenése egyaránt jellemzi az elmúlt 14 évet. A változások világosan mutatják a mindenkori állam preferenciális törekvéseit egy-egy cél elérése, a centralizáció vagy a decentralizáció erősítése érdekében. Az önkormányzatok a támogatásokhoz döntően pályázati rendszerek keretében juthatnak hozzá. Néhány cél esetében azonban a támogatás alanyi jogon illeti meg az önkormányzatot. Erre legjellemzőbb példa a céltámogatási rendszer, amely támogatás a törvényi feltételek teljesülése esetén megilleti az önkormányzatot. Az ÖNHIKI támogatás rendszere Az önkormányzati gazdálkodás pénzügyi szabályozó rendszere egyaránt tartalmazza a differenciáló (helyi adók, SZJA szabadon felhasználható hányada), ugyanakkor a szélsőséges jövedelemkülönbségeket mérséklő elemeket is. Ilyen elem a SZJA egy részének központosítása, majd újraelosztása az önkormányzatok között, valamint külön támogatási formaként, az ÖNHIKI támogatás rendszere. 9
Az ÖNHIKI támogatás célja az önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatoknál a kötelezően ellátandó feladatok indokoltan elvárható kiadási szintig történő finanszírozása. Az ÖNHIKI támogatási rendszer 1991 óta működik, a hozzájutás feltételei folyamatosan szigorodnak. (Pl.: nem igényelhet támogatást az az önkormányzat, amely 500 fő alatti lakosságszám esetén nem tartozik körjegyzőséghez, illetve nem tart fenn intézményt. De kizárja magát a támogatásból az az önkormányzat is, amely nem alkotta meg a helyi adókról a rendeletét, vagy kötelező könyvvizsgálat esetén a zárszámadást a könyvvizsgáló elutasító záradékkal látta el.) A támogatási igények ellenőrzése, az igényelt támogatással, a saját működési bevételeik teljesítésével való elszámolás, a jogosulatlan felhasználás szankciói is szigorúbbak, mint korábban. Mindezek ellenére, már évek óta az önkormányzatok egyharmada részesül jogosan a támogatásban. A támogatott önkormányzatok döntő hányada kis költségvetésű település, ahol a feladatellátás csaknem kizárólagos forrása a központi hozzájárulás, támogatás, ahol az intézményi kapacitás kihasználása nem éri el a költséghatékonyság szempontjából optimális vagy az ágazati törvények figyelembe vételével meghatározott szintet, ahol a fenti gazdálkodási gondok miatt működési hitelek felvételére kényszerülnek és így a tőketartozások és a kamatok csak növelik a forráshiányt. Az ÖNHIKI támogatásban részesülő kérelmek száma és a támogatás összege igen nagy szóródással alakult 1991 óta az egyes években. 1999 óta azonban állandósult az 1200-1400 jogos önkormányzati kérelem száma (2004-ben a támogatott kérelem 1216 db). A támogatásra fordított összes központi forrás 2000 óta minden évben meghaladja a 12 milliárd forintot, 2002-ben elérte a 16,7 milliárd forintot; 2004-ben pedig a 15,8 milliárd forintot. A támogatott önkormányzatok tartósan magas száma jelzi, hogy a pénzügyi szabályozórendszer egyre nehezebben képes fenntartani az önkormányzati rendszer működőképességét, biztosítani a lakosság számára az alapvető közszolgáltatásokat.
10
Az ÖNHIKI támogatásban részesült kérelmek számának és a támogatás összegének alakulását a következő grafikon szemlélteti:
400,0% támogatási kérelmek száma (előző év=100 %)
350,0%
támogatás összege (előző év=100 %)
300,0% 250,0% 200,0% 150,0% 100,0% 50,0% 0,0% 1990
4.2.5
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Az önkormányzatok gazdálkodásának finanszírozási rendjében idegen az a szabályozó elem, amely szerint az önkormányzatok kötelező feladataként meghatározott gyógyító-megelőző ellátás működési feltételeit az Egészségbiztosítási Alap finanszírozza. Az egészségügyi ellátás alapvetően a társadalombiztosítási rendszer keretében finanszírozott. Az önkormányzatok összes bevételében az Alaptól átvett források aránya 13-17 %. 1991-ben ez az arány 17 % volt, 2004-ben 13,5 %-ra mérséklődött. Az önkormányzatok feladat ellátási, a szakmai előírások teljesítési kötelezettsége, valamint az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) finanszírozási rendje, forráslehetőségei miatt az önkormányzatok többsége a feladatok teljesítéséhez saját forrásaikból is hozzájárulni kényszerül. Az OEP által juttatott pénzeszközök ugyan beépülnek az önkormányzatok költségvetésébe, de a szükséges forráskiegészítés biztosításán túl a felhasználás mértékére, módjára, hatékonyságára az önkormányzatoknak semmilyen ráhatásuk nincs. A pénzügyi szabályozás eképpen tehát már az első pillanattól létrehozott egy kezelhetetlen feszültséget a feladat kötelezettje és a feladatot finanszírozó között. 11
Az önkormányzatok mozgástere szűk, többnyire az eseményeket követően utólagos (pl.: az intézményvezetővel szembeni munkáltatói jogok érvényesítése, önkormányzati biztos kijelölése, a pénzügyi hiányok rendezése). Ez a szabályozási rend szükségtelen konfliktusokat teremt az önkormányzatok és intézményeik között, jelentősen hozzájárulnak az egészségügyi reform elodázásához, a lakosság egészségügyi állapotának, egészségügyi ellátásának színvonalromlásához. Az önkormányzati tulajdonban lévő egészségügyi intézmények felújítása, rekonstrukciója, a beruházások finanszírozása az önkormányzati költségvetést terheli. Az egészségügyi ellátás szinten tartásához, az ellátás komfort fokozatának javításához szükséges beruházások finanszírozásában jelentős összegeket biztosít a címzett és céltámogatási rendszer keretében az állam a működő kórházak és szakrendelők gép-műszer beszerzéseihez, valamint a kórház rekonstrukciókhoz nyújtott támogatással. Összefoglalásul a bevételi struktúra alakulásáról ismertetetteket a következő diagramok szemléltetik Az önkormányzatok bevételi forrásainak alakulása 1991 és 2004 években a megoszlás százalékában: 1991
egészségbiztosítási alap; 17%
egyéb forrás egyéb forrás; 2% saját forrás; 21%
saját forrás személyi jövedelemadó
személyi jövedelemadó; 12%
állami hozzájárulás és támogatás; 48%
12
állami hozzájárulás és támogatás egészségbiztosítási alap
2004
egyéb forrás egészségbiztosítási alap; 13%
egyéb forrás; 7% saját forrás; 35%
állami hozzájárulás és támogatás; 28% személyi jövedelemadó; 17%
saját forrás személyi jövedelemadó állami hozzájárulás és támogatás egészségbiztosítási alap
5. A kiadási struktúra alakulása Az önkormányzatok gazdálkodásának pénzügyi szabályozása a források képződésének elvén nyugszik. A kiadásoknak határt szab az önkormányzatok pénzügyi lehetősége, vagyoni helyzete, vagyongazdálkodásuk. A kiadások alakulásának elemzésénél figyelembe kell venni azt is, hogy az önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatokat meghatározó szakmai törvények az ellátás színvonalának normáit is rögzítik. Az ellátás mennyiségi és minőségi paramétereinek egyaránt meg kell feleljenek az önkormányzatok. A szakmai törvények megalkotása, módosítása során egyik nélkülözhetetlen szempont a szakmai normák teljesíthetősége. Az igényeket célszerű a lehetőségekkel összehangolni. Ennek a jogos szakmai elvárásnak az érvényesülése lehet például valamely szakmai norma fokozatos bevezetésének, vagy a bevezetés felfüggesztésének az előírása. Ez a jogalkotói magatartás ugyan a realitást igyekszik érvényre juttatni, ami helyes szándék. Ugyanakkor a gyakori módosítás hozzájárul a gazdálkodás tervezhetőségének, kiszámíthatóságának a csökkenéséhez, ami veszélyezteti az önkormányzatok gazdálkodásának stabilitását. Az önkormányzatok összes kiadása az 1991. évi 378,6 milliárd forintról 2004ben 2740,2 milliárd forintra növekedett. Ez 7,2-szer nagyobb kiadást jelent. 1991. évi áron a növekedés azonban mindössze 22 %-os.
13
5.1A főbb kiadáscsoportok alakulása Az összes kiadáson belül a működési kiadások a legjelentősebb tételek, bár arányuk csökkenő tendenciájú. 1991-ben az önkormányzatok az összes kiadásukból 77 %-ot fordítottak működési célra. Ez az arány 2002-ben 69 %-ra mérséklődött. 2003 és 2004-ben a működési kiadások megközelítették a 74 %-ot. A növekedés oka az, hogy a 2002. szeptember 1-jei nagyarányú bérnövelés 2003. évben már a teljes évet érintette, 2004-ben pedig a 2003-as bérszint tartása melletti minimális béremelkedés tovább növelte a személyi juttatásokra fordított összegeket. Az arányeltolódás a felhalmozási és tőkejellegű kiadások növekedésével jár együtt. Ezen kiadások aránya az 1991. évi 16 %-ról 2002-ben 21 %-ra növekedett, majd 2003 és 2004-ben 16,5 % körül állapodott meg. A fejlesztési ütem megtorpanása volt a 2002. évi béremelések következménye. A működési kiadásokon belül meghatározó a személyi juttatásokra és járulékaikra fordított összeg, hiszen az önkormányzati szféra mintegy 493 ezer főt foglalkoztat. Ez a tény egyben arra is magyarázatot ad, hogy miért jelenti a legnagyobb helyi konfliktust az önkormányzatoknál a bérek alakulása. A konfliktusok elkerülése, vagy legalábbis mérséklése arra kényszeríti a képviselő-testületeket, választott tisztségviselőket hogy a bérkérdéseket bármi áron kezeljék. Az önkormányzatokat megillető központi források meghatározása során a központi szándék általában arra irányul, hogy az önkormányzatoknál a finanszírozható béremelések részben létszámleépítéssel párosuljanak. Továbbá az is jellemző, hogy a központilag ajánlott vagy törvényben előírt bérfejlesztésekhez az állami hozzájárulások csak részben biztosítják a többletforrást. Miután az önkormányzatoknál a helyi költségvetési döntéseik során többségében első helyre rangsorolódnak a bérekkel összefüggő kérdések, ezért a bérviták mérséklése érdekében az önkormányzatok szinte folyamatosan rákényszerülnek a bérek finanszírozásában a központi forrásokat saját bevételeikből kiegészíteni. Ezt még azesetben is megteszik, ha a személyi juttatások emelése központi döntés volt és az önkormányzat a végrehajtást nem befolyásolhatja saját döntésével. A személyi juttatások és járulékaik aránya a működési kiadásokon belül növekedett, 1991-ben 58 % volt, 2004-ben 65 %. Ezen a jogcímen az önkormányzatok 1991-ben 167 milliárd forintot, 2004-ben több mint 1310 milliárd forintot (közel 8-szoros) költöttek. A személyi juttatások időbeli alakulásában indokolt kiemelni azt a központi döntést, amelynek következtében 2002. szeptember 1-től a közalkalmazottak illetménye átlagosan 50 %-kal növekedett. Ez közel 450 ezer közalkalmazottnál jelentett béremelést. 2002-ben 3 hónapra a béremelés kiadási kötelezettségét még finanszírozta a központi költségvetés. A további években a központi források csökkenő arányban nyújtanak fejezetet ennek a bérintézkedésnek a teljesítéséhez. 14
A működési kiadások másik összetevői a dologi kiadások. A dologi kiadások a működési kiadásokon belül csökkenő részarányt képviselnek (1991-ben 42 %, 2004-ben 35 %). A dologi kiadásokra fordított összeg 1991-ben 125 milliárd forint volt, ami 2004-ben 5,7-szeresére növekedett és 708 milliárd forint kiadást jelentett. Amennyiben az évenkénti inflációt is figyelembe vesszük, úgy 1991-ről 2004-re a dologi kiadások reálértéke 95 %-ra mérséklődött, azaz a számított érték 119 milliárd forint. Ez a számadat jól jelzi azt a folyamatot, amelyben központi forrás egyetlen évben sem finanszírozta még az infláció mértékéig sem a dologi kiadások növekményét. Sőt a dologi kiadások növekményére 2000-től a központi költségvetés központi forrást már deklaráltan nem biztosít. A dologi kiadásoknál érzékelhetőek az önkormányzatok számára a legsúlyosabban a folyamatos forrásszűkítő intézkedések hatásai. És ez az a terület, ahol az önkormányzatok a kisebb ellenállás alapján meghozzák a helyi szigorító intézkedéseiket. Az önkormányzatoknak az inflációból eredő, az inflációt meghaladó áremelkedések, 2004-ben az ÁFA kulcsok emelkedésének költségnövelő hatása továbbhárítására a lehetőségeik igen korlátozottak. Az így jelentkező többletköltségek finanszírozására általában a válasz a saját (elsősorban intézményi) bevételek növelése, a helyi lakosság adóterheinek növelése, feladatszűkítés, ellátási színvonal csökkentése, működési hitelfelvétel vagy akár vagyonfelélés lehet. Rövid és hosszú távon valamennyi eszköz a helyi konfliktusok éleződéséhez, a lakosság életkörülményeinek kedvezőtlenebb alakulásához, a működési zavarok sokasodásához vezet. A kiadások alakulása főbb kiadáscsoportonként 1991 és 2004-ben a megoszlás százalékában a következő:
15
1991
felhalmozási és tőkejellegű kiadások; 16%
támogatások, egyéb kiadások; 7%
s zem élyi juttatás és járulékai személyi juttatás és járulékai; 44%
dologi kiadások; 33%
dologi kiadás ok felhalm ozás i és tőkejellegű kiadás ok tám ogatás ok, egyéb kiadás ok
2004
s zem élyi juttatás és járulékai
támogatások, egyéb kiadások; 16% felhalmozási és tőkejellegű kiadások; 16%
dologi kiadás ok személyi juttatás és járulékai; 48%
felhalm ozás i és tőkejellegű kiadás ok tám ogatás ok, egyéb kiadás ok
dologi kiadások; 20%
5.2 Az önkormányzatok kiadásainak funkciók szerinti megoszlása
Az önkormányzatok több ezer kötelező feladatában a kiadások tekintetében a legjelentősebb az oktatási tevékenység ellátása. A közoktatás finanszírozására fordították az önkormányzatok 1991-ben az összes kiadás 38 %-át (138 milliárd forintot). 2004-ben ez az arány 30 %-ra mérséklődött, de az ágazat dominanciája változatlan (a kifizetett összeg 813 milliárd forint). A közoktatási célú normatív hozzájárulások és támogatások a működési kiadások csökkenő hányadára nyújtanak fedezetet. Példaként: míg 2000-ben a működési kiadásoknak átlagosan még 66 %-ára nyújtottak fedezetet a fenti források, addig ez az arány 2002-ben 58,6 %-ra mérséklődött. (A 16
közalkalmazotti 50 %-os illetményemeléshez folyósított költségvetési támogatás figyelembevételével ez az arány 2002-ben 65,6 %.) 2004-ben az arány 63 %. Az aránycsökkenés fő oka a gyermek, tanulólétszámok csökkenése, ezen belül az optimálistól alacsonyabb csoportszervezési adottságok miatti fajlagos költségek növekedése. Az oktatási feladatok ellátásában betöltött domináns szerepe alapján az önkormányzatokat gazdálkodási szempontból alapjaiban érinti az oktatás területén bármely központi intézkedés (pl.: feladat meghatározás, szervezeti forma változtatása, alkalmazotti létszám meghatározása, pedagógusok besorolása, bérintézkedések). Ezt a hatást figyelmen kívül hagyva a közoktatási törvény szinte évente módosul, vagy kiegészítésre kerül. A távlatos gazdálkodást ez a tény is hátráltatja. A bizonytalanságot csak fokozta az a rendelkezés a 2004. évi költségvetési törvényben, amely 2004-2005. évekre felfüggesztette a központi források nyújtása meghatározott mértékének törvényi garanciáját. A kiadásokon belül a jóléti funkció másik legfontosabb területe az egészségügyi tevékenység. 1991-ben az összes kiadás 24 %-a (87 milliárd forint) jutott az egészségügyi közszolgáltatás finanszírozására, döntően az Egészségbiztosítási Alapból. 2004-ben az egészségügyi feladatokra együtt az Egészségbiztosítási Alap és az önkormányzatok 429 milliárd forintot fordítottak, ami az összes kiadás 16 %-a. Az egészségügy finanszírozás rendjéből adódóan az intézmények likviditási gondjai, a problémák megoldásának rendezetlensége állandósult. Sürgető lenne e tekintetben is felülvizsgálni az önkormányzatok feladat- és hatáskörét, majd ennek alapján a finanszírozási rendszert. Az egészségügyi reformmal összhangban oldani kellene a tulajdon, a feladat és a finanszírozás között feszülő ellentmondást a lakosság ellátásának konszolidálása, hosszabb távon pedig a javítása érdekében. A lakosság életkörülményeit igen érzékenyen befolyásolja, hogy az önkormányzatok milyen jellegű szociális feladatok ellátására kötelezettek és hogy ezeket a feladatokat milyen színvonalon, milyen hatékonysággal látják el. A szociális jellegű önkormányzati feladatok köre rendkívül szerteágazó és folyamatosan bővül. Az egyes ellátásokra vonatkozó szabályok változásának hatására egyes feladatok kiszorulhatnak, mérséklődhetnek, de valamely feladat megszűnése újabb ellátások megszervezését teheti szükségesség. Erre a legjellemzőbb példa a munkanélküli jövedelempótló ellátás jogintézménye. Ez a jogintézmény 2001. májusától gyakorlatilag megszűnt, folyamatosan csökkennek e támogatási feladatok. A megszűnésével párhuzamosan azonban megjelent és növekvő jelentőségű az e körből kikerülők rendszeres szociális segélyezésének kötelezettsége, illetve az önkormányzatoknál a közcélú munkavégzés feltételei megteremtésének feladata. Megjegyzendő, hogy 2006-
17
tól a rendszeres gyermekvédelmi támogatás kikerül az önkormányzati feladatés hatáskörből. A szociális ellátás körébe tartozó legfőbb feladatok a szociális támogatások kifizetése, a munkanélküliekkel kapcsolatos teendők, a falu- illetve tanyagondnoki szolgálatok, a szociális célú intézményrendszer fenntartása, működtetése. A szociális célú feladatok ellátására az önkormányzatok 1991-ben 23 milliárd forintot fordítottak. Ez az összeg 2004-ben megtizenötszöröződött és 336 milliárd forintot tett ki. A feladat jelentőségét jelzi az, hogy az éves inflációk figyelembevételével is e tevékenységekre 2,5-szer többet fordítottak. A kiadások alakulása funkciók szerint 1991 és 2004 években a megoszlás százalékában a következő:
1991
egyéb tevékenység; 25% lakásügy, települési és kommunális tevékenység; 7%
társadalombiztosítá si, szociális szolgáltatás; 6%
oktatás
oktatás; 38%
egészségügy társadalombiztosítási, szociális szolgáltatás lakásügy, települési és kommunális tevékenység
egészségügy; 24%
egyéb tevékenység
18
2004
oktatás egyéb tevékenység; 33%
oktatás; 30%
egészségügy társadalombiztosítási, szociális szolgáltatás
lakásügy, települési és kommunális tevékenység; 8%
egészségügy; 16% társadalombiztosítá si, szociális szolgáltatás; 13%
lakásügy, települési és kommunális tevékenység egyéb tevékenység
Összegezve: Az önkormányzatoknak a több ezer kötelező feladat ellátásához az Országgyűlés az anyagi feltételeket úgy teremti meg, hogy a gyakran változó szabályozó elemek révén a pénzügyi szabályozórendszer elve sérül, az önkormányzatok gazdálkodási önállósága korlátozódik, a pénzügyi feltételek folyamatosan szigorodnak, a pénzügyi lehetőségek szűkülnek. Forrásbővülés az európai uniós alapokból elnyerhető, alapvetően fejlesztési célú támogatások révén várható. A szabályozás gyakori változása miatt a gazdálkodás pénzügyi feltételei hosszabb távon kiszámíthatatlanok, tervezhetetlenek. A gazdálkodás biztonsága, az áttekinthetőség, az ellenőrizhetőség lehetősége romlik. Mindezen tényezők ellenére az önkormányzati rendszer működőképessége fennáll, de egyre nehezebb feltételekkel biztosítható a lakosság életkörülményeinek szinten tartása, javítása, az európai uniós elvárásoknak való megfelelés. Az önkormányzati rendszert jelentőségének megfelelően kell kezelni. Súlyának, feladatainak megfelelő gazdálkodási feltételeket kell teremteni. E cél elérése szükségessé teszi az önkormányzati szféra komplex felülvizsgálatát, azaz a feladat- és hatásköri rendszer áttekintését, majd ennek alapján, ezzel összhangban a finanszírozási rendszer korszerűsítését, valamint a GDP-n, az államháztartáson belül az önkormányzati rendszer leértékelődésének megállítását. Budapest, 2006. március 2.
Darázs Imréné szakértő 19
