COMITÉ P: EEN MEERWAARDE OP DE INTEGRITEITSBEWAKING (DE NOOD AAN EXTERNE CONTROLE OP POLITIE EN JUSTITIE)

FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID UNIVERSITEIT GENT ACADEMIEJAAR 2011-2012

COMITÉ P: EEN MEERWAARDE OP DE INTEGRITEITSBEWAKING (DE NOOD AAN EXTERNE CONTROLE OP POLITIE EN JUSTITIE)

MASTERPROEF VAN DE OPLEIDING ‘MASTER IN DE RECHTEN’

INGEDIEND DOOR FAUVE NOWÉ (STUDENTENNUMMER: 00701953) (MAJOR: BURGERLIJK EN STRAFRECHT)

PROMOTOR: PROF. DR. BRICE DE RUYVER COMMISSARIS: PROF. DR. TOM VANDER BEKEN

WOORD VOORAF Deze masterproef werd geschreven met het oog op het behalen van de academische graad “Master in de Rechten”.

De keuze voor dit onderwerp vloeit voort uit de blijvende actualiteit van de integriteitsproblematiek en de interesse in de meest gehate en geliefde wetshandhavers, politie en justitie. Daarbij hoort niet enkel de nood aan controle van mensen met een machtspositie besproken te worden maar ook de persoon die achter het politiegezicht schuilt en die de eventuele schendingen begaat.

De vijf jaar opleiding met als sluitstuk het schrijven van een thesis zijn aan mijn omgeving niet onopgemerkt voorbij gegaan. Vandaar een aantal woorden van dank.

In eerste instantie wil ik mijn ouders bedanken omdat zij niet alleen mijn studies mogelijk gemaakt hebben maar ook steun geboden hebben wanneer het nodig was, zodat ik mijn opleiding tot een goed einde kon brengen.

In tweede instantie wil ik ook mijn vriend bedanken voor het geduld tijdens de thesis- en examenperiode(s).

Verder wil ik alle mensen bedanken die mij te woord wilden staan in het kader van mijn thesis en mij nieuwe inzichten verschaften.

Tot slot wil ik mijn promotor Prof. dr. Brice De Ruyver bedanken.

Fauve Nowé Augustus 2012

Woord Vooraf Inhoudsopgave 1

Inleiding ................................................................................................... 1

2

De nood aan controle ............................................................................... 3 2.1

Meerwaarde van Comité P en AIG op de integriteitsbewaking ............................. 3

2.1.1

Algemeen......................................................................................................................... 3

2.1.2

Politiehervorming ............................................................................................................ 4

2.1.3

Integriteit ......................................................................................................................... 5

2.1.3.1

Begrip........................................................................................................................... 6

2.1.3.2

Integriteitsschendingen ............................................................................................... 6

2.1.3.3

Integriteitsbeleid ......................................................................................................... 9

2.1.3.3.1 Stimulerende benadering...................................................................................... 9 2.1.3.3.2 Controlerende benadering .................................................................................. 10 2.1.3.3.3 Fusion-benadering............................................................................................... 10 2.1.3.4

Aandacht voor het integriteitsbeleid binnen de politie ............................................ 11

2.1.3.4.1 Integriteit............................................................................................................. 11 2.1.3.4.2 Deontologische code ........................................................................................... 13 2.1.3.4.3 Deontologie versus tucht .................................................................................... 15 2.1.3.5

Het belang van integriteitsbewaking bij de politie.................................................... 15

2.1.3.6

Handhaving van de stimulerende benadering .......................................................... 16

2.1.3.7

Handhaving van de controlerende benadering......................................................... 16

2.1.3.7.1 Klokkenluidersregeling ........................................................................................ 16 2.1.3.7.2 Repressieve maatregelen .................................................................................... 19

2.2

Vertrouwen in politie ........................................................................................ 21

2.2.1 2.2.1.1

Reputatie politie ............................................................................................................ 23 Integriteitsschendingen ............................................................................................. 23

I

2.3

2.2.1.2

Uitvoeren van onderzoeksdaden .............................................................................. 26

2.2.1.3

Samenwerking tussen politie en justitie procedurefouten ....................................... 28

Vast comité van toezicht op de politiediensten .................................................. 29

2.3.1

Intern en extern toezicht ............................................................................................... 29

2.3.2

Ontstaan ........................................................................................................................ 31

2.3.3

Organisatie en bevoegdheid.......................................................................................... 32

2.3.3.1

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten ....................................................... 33

2.3.3.2

Dienst enquêtes......................................................................................................... 33

2.3.3.3

Integriteitsonderzoeken door het comité P .............................................................. 34

2.3.3.3.1 Onderzoeksmethoden ......................................................................................... 35 2.3.3.3.2 Categorieën ......................................................................................................... 35 2.3.4

2.4

Parlementaire begeleidingscommissie.......................................................................... 38

Algemene inspectie van de federale en lokale politie ......................................... 39

2.4.1

Ontstaan ........................................................................................................................ 39

2.4.2

Samenstelling en bevoegdheden .................................................................................. 40

2.5

Sancties ............................................................................................................ 41

2.5.1 2.5.1.1

2.6

Tucht .............................................................................................................................. 42 Wisselwerking straf- en tuchtrechtelijke procedure ................................................. 43

Verhouding tussen beide externe controleorganen............................................ 43

2.6.1

Overlapping takenpakket AIG en Comité P ................................................................... 43

2.6.2

Takenpakket Algemene Inspectie ................................................................................. 44

2.6.3

Verhouding .................................................................................................................... 45

2.6.4

Twee onderscheiden organen ....................................................................................... 45

2.6.5

Gelijklopend................................................................................................................... 45

2.6.6

Nood aan coördinatie .................................................................................................... 46

2.6.6.1

Informatieve aard ...................................................................................................... 46

2.6.6.2

Gemeenschappelijke databank ................................................................................. 47

2.6.6.3

Verstandhouding AIG en Comité P ............................................................................ 48 II

2.6.6.3.1 Taakverdeling ...................................................................................................... 48 2.6.6.4

Inspectie en audit ...................................................................................................... 51

2.6.6.5

Lijndenken ................................................................................................................. 52

2.6.6.6

Deontologie en transparantie voor het controleorgaan ........................................... 54

2.6.6.7

Integriteit binnen het Comité P ................................................................................. 57

2.6.6.8

Klachtafhandeling ...................................................................................................... 58

2.6.6.8.1 Comité P .............................................................................................................. 58 2.6.6.8.2 Kerntakendebat ................................................................................................... 59 2.6.6.8.3 CP3....................................................................................................................... 60 2.6.6.8.4 Terugdringen diversiteit klachteninstanties........................................................ 62 2.6.6.9

Onafhankelijkheid...................................................................................................... 63

2.6.6.9.1 AIG ....................................................................................................................... 63 2.6.6.9.2 Comité P .............................................................................................................. 63 2.6.7

2.7

Controle op justitie ........................................................................................... 66

2.7.1

Inleiding: de rechterlijke macht laat zicht niet controleren .......................................... 66

2.7.2

Vertrouwen in justitie.................................................................................................... 66

2.7.2.1

De reputatie van Justitie............................................................................................ 69

2.7.3

De weg van de parlementaire controle naar een extern controleorgaan .................... 70

2.7.4

Hoge Raad voor de Justitie ............................................................................................ 73

2.7.4.1

Samenstelling ............................................................................................................ 73

2.7.4.2

Controle van de rechterlijke macht en onafhankelijkheid ........................................ 74

2.7.5

Comité J ......................................................................................................................... 75

2.7.5.1

Controle op justitie? .................................................................................................. 75

2.7.5.2

Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J of investeren in HRJ ................... 76

2.7.6

3

Besluit ............................................................................................................................ 64

Besluit ............................................................................................................................ 79

Rechtsvergelijkend perspectief: Frankrijk ................................................80

III

3.1

Politieorganisatie .............................................................................................. 80

3.2

Integriteit en integriteitsbeleid .......................................................................... 81

3.2.1

3.3

Controle ............................................................................................................ 82

3.3.1

Interne controle............................................................................................................. 82

3.3.1.1

Hiërarchische controle .............................................................................................. 82

3.3.1.2

IGPN/IGS .................................................................................................................... 82

3.3.2

Externe controle ............................................................................................................ 83

3.3.2.1

Justitiële controle ...................................................................................................... 84

3.3.2.2

Parlementaire controle ............................................................................................. 84

3.3.2.3

Défendeur des droits ................................................................................................. 84

3.3.3

3.4

Code de déontologie de la Police Nationale ................................................................. 81

Onafhankelijke controle ................................................................................................ 85

Besluit............................................................................................................... 85

4

Conclusie .................................................................................................87

5

Bibliografie ..............................................................................................91

6

5.1

Wetgeving......................................................................................................... 91

5.2

Rechtspraak ...................................................................................................... 92

5.3

Rechtsleer ......................................................................................................... 93

5.4

Verslagen Instellingen ....................................................................................... 97

5.5

Infodocumenten federale politie ....................................................................... 98

5.6

Websites ........................................................................................................... 98

Bijlagen ................................................................................................. 100 Bijlage 1: Affiches met betrekking tot integriteit .........................................................100 Bijlage 2: Ministrip met betrekking tot integriteit .......................................................101 Bijlage 3: Kernartikelen Franse deontologische code in zakformaat .............................102 Bijlage 4: Affiche met betrekking geweldbeheersing ...................................................103

IV

GEBRUIKTE AFKORTINGEN AIG

Algemene Inspectie van de Federale en de Lokale politie- Inspection Générale

Comité P

Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten

CNDS

Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité (Frankrijk) nu Défendeur des Droits.

DirJud

Gerechtelijk directeur

DIT

Dienst Intern Toezicht van de politie

HJR/CJS

Hoge Raad voor de Justitie

IGPN

Inspection Générale de la Police Nationale (Frankrijk)

IGS

Inspection Générale des Services (Parijs)

KLFP

Klachtenfiche – Fiche Plainte

NVP

Nationaal Veiligheidsplan

WPA

Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt

WGP

Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus

V

“L’homme avec ses faiblesses et ses passions…” Leon Blum1

1 Inleiding 1.

“Ik zag ooit hoe een politiewagen met loeiende sirenes over een kruispunt sjeesde. Dit was

dringend, dat zag je zo. Tweehonderd meter verderop hield de politiewagen stil voor een McDonalds, waarop twee agenten op hun dooie gemak uitstapten om er hun hamburgers op te halen. Hij stond nog dubbel geparkeerd ook, die auto.” 2 Samengevat: politionele normvervaging en machtsmisbruik.3 Verscheidene incidenten in de recente geschiedenis hebben het vertrouwen in de werking van de politionele en justitiële institutie ernstig geschaad. Dit gaat van misstappen en fouten door de politie in de uitvoering van hun opdrachten tot integriteitsschendingen –al dan niet tijdens de uitoefening van hun opdracht– van een of meerdere individuen, die een negatief effect kunnen hebben op de gehele instelling. Die incidenten hebben vaak tot gevolg dat hervormingen doorgevoerd worden en dat er nagedacht wordt over zaken die kunnen verbeterd worden. Nergens bestaat een algemeen gebruikte definitie van het vage begrip ‘integriteit’. De grens van integer en niet-integer gedrag kan niet duidelijk afgelijnd worden maar bevindt zich eerder in een schemerzone. Vandaar dat het makkelijker is om uit te gaan van onaanvaardbaar gedrag wat meteen leidt tot de samenstelling van een overzicht van integriteitsschendingen. Daar de politie vanuit een legitieme machtspositie opereert en vaak zeer snel moet handelen, kan het belang van de implementatie van een integriteitsbewaking bij een orgaan als de politie beter begrepen worden. Montesquieu wees er al op dat iedereen die macht heeft, geneigd is van die macht misbruik te maken tot hij op een grens stuit.4 In een democratische rechtstaat als de onze waarin de scheiding der machten centraal staat, zijn de principes van transparantie en onafhankelijke wederzijdse controle cruciaal. De hamvraag in het kader van controle is of er nood is aan een extern controleorgaan, meer bepaald het Vast Comité van

1

Leon Blum, eerste minister van Frankrijk, 1936-38 en 1946-47. Politie en ethiek, Het parool, 31 augustus 1998, www.parool.nl. 3 Politie en ethiek, Het parool, 31 augustus 1998, www.parool.nl. 4 ‘Machtsmisbruik kan worden voorkomen wanneer de zaken zodanig zijn geregeld dat macht de macht tot staan brengt. Het is mogelijk dat binnen het kader van een constitutie niemand gedwongen wordt datgene te doen waartoe de wet hem niet verplicht, of datgene niet te doen wat de wet hem toestaat” MONTESQUIEU, De L’esprit de lois, 1748, Boek XI, hoofdstuk 6, 218; E. VAN DER WILK, Macht, media en Montesquieu, over nieuwe vormen van publieke macht en machtsevenwicht, Leiden, 2009, 75. 2

1

Toezicht op de Politiediensten, dat toezicht houdt op de politiewerking in de brede zin van het woord, naast de interne controle die georganiseerd wordt door de instelling zelf meer bepaald de Algemene Inspectie van de federale en de lokale politie die in se een onderdeel is van de federale politie onder voogdij van de Minister van Binnenlandse Zaken. Daarbij wordt gekeken naar de overeenkomsten

en

verschillen,

de

verhouding

tussen

beide

controle-instanties,

de

klachtenbehandeling, het overlappende takenpakket en een eventuele meerwaarde van een extern controleorgaan. In het kader van opsporing en onderzoek is de politie echter niet de enige speler. In tegenstelling tot de strenge controle op de uitvoering van de politietaken, laat Justitie zich niet controleren. Statistieken wijzen nochtans uit dat het vertrouwen van de burger in Justitie ondermaats is. Meer transparantie heeft nochtans een positief effect op het vertrouwen van de maatschappij in de instellingen. De politie wordt uitermate streng gecontroleerd, dit geheel vanzelfsprekend, maar dit lijkt soms een maatregel voor niets als daartegenover justitie niet gecontroleerd wordt. Beide instituties zijn verbonden en de een opereert meestal niet zonder de andere. Er wordt aandacht gespendeerd aan de nood aan controle van de rechterlijke macht en het controleorgaan namelijk de Hoge Raad voor de Justitie. Er wordt kort nagegaan of er naar analogie van het Comité P bij de politiediensten moet voorzien worden in een Comité J, die de controle op Justitie zou kunnen op zich nemen. Thans bestaat de Hoge Raad voor de Justitie die al een controlerend toezicht houdt zonder dat daarbij van onafhankelijkheid gesproken kan worden. Tenslotte wordt kort het rechtsvergelijkend perspectief aangeraakt. Hoe verschilt de politieorganisatie in Frankrijk van ons systeem en hoe verloopt de controle op de politie. Wat zijn de sterke en zwakke punten van het Franse controlesysteem.

De organisatie van het extern en onafhankelijk toezicht op justitie en voornamelijk op politie was voor mij bijzonder boeiende materie om mij in te verdiepen, vooral omdat ik er nog niet veel over wist. Het Comité P staat echter op de geheimhouding en houdt zijn deuren liever gesloten voor buitenstaanders. Daardoor was het moeilijk om info te vergaren over de onderzoeken. De informatie kan alleen maar gehaald worden uit de gepubliceerde verslagen.

2

2 De nood aan controle 2.1 Meerwaarde van Comité P en AIG op de integriteitsbewaking 2.1.1 Algemeen 2. Onder een democratische politie moet een politie worden verstaan die ervoor zorgt dat de rechten van de burger worden geëerbiedigd en die zelf deze rechten naleeft. De politie als bewaker van de maatschappij moet daarvoor onderworpen worden aan een vorm van controle. Vanaf de oprichting van de controleorganen stonden politieambtenaren hier argwanend tegenover. Politieambtenaren halen aan dat controleorganen de normale werking van de politie belemmeren. Niets is echter minder waar als er gekeken wordt naar de doelstellingen van de verschillende organen met controlebevoegdheid. De kernwoorden in de doelstelling van de controleorganen zijn ‘het bewaken van de democratische grondrechten en het respect voor mensenrechten’. Daarmee wordt de nadruk niet zozeer gelegd op het opsporen van individuele disfuncties maar op het totstandbrengen van een algemene verbetering van de werking van de politie. Waar politie in het verleden nauwelijks gecontroleerd werd, blijkt nu mogelijks een overaanbod te zijn. 3. We hebben te maken met een diversiteit aan spelers en er zijn er heel wat voor een klein land als België. De Dienst Intern Toezicht van de politiezone en van de federale politie, de Algemene inspectie en het Comité P spelen daarin een prominente rol maar ook de onderzoekseenheden op tuchtvlak mogen niet vergeten worden. In eerste instantie gebeurt er een soort van onrechtstreekse controle door de wetgever door het bepalen van de wettelijke bevoegdheden waarover de politie kan beschikken. De uitvoerende macht oefent ook controle uit op de politiediensten. Dit toezicht komt toe aan de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, de burgemeester en de gemeenteraad en de politieoverheden zelf door middel van hiërarchisch toezicht door bijvoorbeeld de korpschef. De rechter ten gronde kan dan weer de politie controleren met betrekking tot de bewijsgaring. Uiteindelijk kan de burger ook zijn stem laten gelden via de mogelijkheid om klachten te formuleren en in te dienen bij verscheidene instanties.

4. Om een beeld te krijgen van de integriteitsbewaking moet eerst geweten worden wat verstaan kan worden onder het begrip integriteit. Integriteit is een moeilijk te omschrijven begrip. Er kan niet tot een sluitende omschrijving gekomen worden in één enkele definitie. Bij de politie wordt daarom liever gesproken over disfuncties. Deze disfuncties die omschreven worden in codices allerhande zijn verbonden aan evoluties. Denken we maar terug aan het feit dat bij de toenmalige Rijkswacht 3

baarden verboden waren en dit ook zodanig genoteerd stond in hun handboek voor deontologie van de Rijkswacht. Heden is de politieman met de baard niet meer weg te denken uit het straatbeeld. Deontologie en integer gedrag lijken daarmee te ontstaan uit een bepaald gevoel van de mensen die in de maatschappij leven, waarbinnen aanvaardbaar en niet aanvaardbaar gedrag bepaald wordt. Sommige zaken worden door de evolutie gedoogd en dit (zo te noemen) gedoogbeleid zou de neutrale werking in de weg kunnen staan. 5. De burger is in het algemeen mondiger geworden. Veelal werd in de naoorlogse periode respect afgedwongen vanuit een ongecontroleerde machtspositie. Voorbeelden daarvan vinden wij terug bij leerkrachten, geestelijken en zeker ook bij de toenmalige politie en Rijkswacht. Emancipatie en heroriëntering van de maatschappij hebben ertoe bijgedragen dat burgers beter geïnformeerd zijn over hun democratische rechten. Daardoor is het aanklagen van laakbaar gedrag een dagelijks gegeven geworden. Een eventueel gebrek aan integriteit wordt meer en meer publiek aan de kaak gesteld. Dit mag er echter niet toe leiden dat de politie nalaat om zijn taken uit te voeren uit vrees voor de gevolgen van een klacht. Er kan vastgesteld worden dat dit jammer genoeg in sommige gevallen de regel lijkt te worden. Een klacht poneren is een democratisch recht, straffeloosheid moet vermeden worden en onderzoek moet zich kunnen uitspreken over de gegrondheid van feiten. 6. Een toezicht dat aangepast is aan de noden van onze moderne veranderende maatschappij is nodig om disfuncties tijdig aan te pakken en verbeteringen die noodzakelijk zijn door te kunnen voeren.

2.1.2 Politiehervorming 7. De Wet op het Politieambt van 19925 voorzag in een arsenaal aan politiediensten ten dienste van de openbare macht. De algemene politiedienst bestond uit drie luiken namelijk de gerechtelijke politie bij de parketten, de Rijkswacht en de gemeentepolitie.6 De geschiedenis wordt gekenmerkt door een aaneenschakeling van zware errata met daaropvolgend grondige hervormingen of aanpassingen. Zo was de samenwerking tussen de verschillende politiediensten een knelpunt. Na afloop van de verscheidene Commissies7 waarin deze pijnpunten werden blootgelegd en de ontsnapping van Dutroux in 1998 werd duidelijk dat een

5

Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992 (verder WPA). Onder de bijzondere politiediensten ressorteerden de spoorwegpolitie, de zeevaartpolitie en de luchtvaartpolitie. 7 Bendecommissie, Commissie-Dutroux, Pinksterplan, Commissie HUYBRECHTS,… 6

4

politiehervorming niet meer uit te stellen was. Ten gevolge van het Octopusakkoord8 werd de aanleiding tot de politiehervormingen gegeven met de Wet van 7 december 1998.9 Hierdoor werd niet enkel de structuur maar ook de verhouding met de overheden hervormd.10 Het doel van deze hervorming was een efficiëntere samenwerking tussen de politiediensten en betere gezagsverhoudingen tussen politie en bestuurlijke en gerechtelijke autoriteiten te bekomen. De verbetering van de informatiehuishouding en –uitwisseling, alsook eenzelfde statuut en uniform voor alle politiediensten werden daarbij beoogd. Men wou een kader creëren om een voldoende kwalitatieve, efficiënte en democratische politiezorg te ontwikkelen.11 De hervorming trad in werking op 1 januari 2001 voor de federale politie en op 1 januari 2002 voor de lokale politie. De eengemaakte politie bestaat sinds dan uit nog slechts twee niveaus: een lokaal, georganiseerd in 195 politiezones12 en een federaal, bestaande uit bestuurlijke en gerechtelijke politie. In grote lijnen is de federale politie, onder leiding van een commissaris-generaal, belast met politietaken die de zonegrenzen overstijgen. Bijvoorbeeld georganiseerde criminaliteit waarbij de kans op ontwrichting van de maatschappij zeer hoog is. De lokale politie, onder leiding van een korpschef13, heeft dan weer vooral gebiedsgebonden taken (basispolitiezorg14). De lokale korpsen kunnen echter ook belast worden met federale opdrachten. Hoewel beide korpsen heel wat autonomie bezitten moeten zij toch samen zorgen voor een geïntegreerde politiezorg. Een samenwerkingsgerichtheid tussen de twee niveaus is een van de sleutels tot succesvolle politiezorg.15

2.1.3 Integriteit 8. Het functioneren van het politiewezen in een democratie vergt een grote mate aan transparantie en integriteitsbewaking als de politie door de burger vertrouwd en aanvaard wil worden. De kenmerken van het politiewerk, namelijk het uitoefenen van een machtspositie en een discretionaire ruimte

voor

het

politieoptreden

maken

het

politieberoep

nog

meer

vatbaar

voor

integriteitsschendingen.

8

De naam octopusakkoord kwam er door de aanwezigheid van 8 politieke partijen en vele onderwerpen. Afgerond op 24 mei 1998. Bijlagen bij het voorstel van resolutie betreffende de hervorming van de politiediensten en van de gerechtelijke organisatie, Parl. St. Senaat 1998-1999, 1-994/2. 9 Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 132 (verder WGP). 10 W. BRUGGEMAN (ed.), Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 7. 11 De Federale Politieraad beslist unaniem dat deze structuur geslaagd is. 12 Oorspronkelijk bestonden er 196 zones, maar vanaf 1 oktober 2011 zijn de politiezones Maasmechelen en Lanaken gefuseerd. www.lokalepolitie.be. 13 De korpschef staat onder het gezag van de burgemeester. 14 Wijkwerking, onthaal, interventie, politionele slachtofferbejegening, lokale opsporing en onderzoek en handhaving van de openbare orde. 15 W. BRUGGEMAN (eds.), Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 10.

5

Integriteit is een veelomvattend en problematisch begrip. Allereerst wordt het begrip kort uit de doeken gedaan, alsook het begrip integriteitsschendingen. Wat belangrijk is, is dat er een goed integriteitsbeleid uitgewerkt wordt om schendingen te voorkomen en politiemensen te begeleiden. Daarnaast wordt het belang van integriteit voor politieambtenaren geschetst en wordt even stilgestaan bij de klokkenluidersregeling.

2.1.3.1 Begrip 9. Het begrip integriteit, dat nauw verwant is met deontologie en ethiek, dekt vele ladingen. Algemeen verstaat men onder integriteit het naleven van de geldende waarden, normen en regels. Dit kan op uiteenlopende wijzen ingevuld worden. Normen en waarden zijn immers niet gebonden aan ruimte, tijd of functie maar zijn evolutief en subjectief. De notie integriteit wordt eerder vanuit een morele invalshoek bekeken en gesitueerd in ethische waarden als rechtschapenheid, eerlijkheid, onkreukbaarheid en onpartijdigheid16 waardoor integriteitsschendingen –niettemin zeer ernstig– niet noodzakelijk misdrijven uitmaken die strafrechtelijk vervolgd moeten worden. 10. De politionele integriteit verwijst dan naar de uitoefening van de politiefunctie in overeenstemming met de daarvoor geldende morele waarden en normen en de daarmee samenhangende regels. De definitie is ruim en afhankelijk van de organisatie. De slogan luidt: “je bent pas echt goed, als het slechtste wat je doet nog goed is”.17

2.1.3.2 Integriteitsschendingen 11. Algemeen worden integriteitsschendingen gedefinieerd als zijnde “het strijdig handelen met de geldende waarden, normen en regels” 18 of “het oneigenlijke of onrechtmatige gebruik maken van positie, kennis, macht, relaties of bevoegdheden ten behoeve van zichzelf of derden”19. Dit omvat dus niet enkel corruptie. Er moet geen sprake zijn van corruptieschandalen om over niet-integer gedrag te spreken. Niet-integer gedrag kan gaan van corruptie en diefstal tot normvervaging, misbruik van positie en wangedrag in de vrije tijd door politiemensen op eender welk niveau, op eender welk vlak.20

16

A.J./E.C., “Integriteit: waakzaam blijven”, Magazine van de federale politie, nr 7, 15. S. CLAES, “Met of zonder? De code van het zwaailicht”, Integriteit inforevue februari 2007, 10, www.polfedfedpol.be. Sigi Claes: éénkoppige Team Integriteit Antwerpen. 18 K. LASTHUIZEN, “Leiden naar integriteit. De rol van de leidinggevende om integriteit in de organisatie te waarborgen”, Orde van de dag, 2009, afl. 47, 55. 19 L.W.J.C. HUBERTS en J. NAEYÉ, Integriteit van de politie: wat we weten op basis van Nederlandse studies, Kerckebosch, 2005, 26. 20 K. LASTHUIZEN, “Leiden naar integriteit. De rol van de leidinggevende om integriteit in de organisatie te waarborgen”, Orde van de dag, 2009, afl. 47, 55. 17

6

12. HUBERTS21 werkte een tabel uit van tien verschillende soorten integriteitsschendingen, op basis van een literatuurstudie en empirisch onderzoek naar corruptie en fraude in het openbaar bestuur en politie.22 1. Corruptie. Een politiemedewerker doet iets of laat iets na vanwege persoonlijke belangen of een persoonlijk voordeel en omkoping. 2. Fraude of diefstal. Een politieambtenaar verwerft op onrechtmatige wijze middelen via de politiefunctie.

Bijvoorbeeld

de

politieambtenaar

die

bij

een

vriendschappelijke

voetbalwedstrijd in zijn vrije tijd een blessure oploopt maar bij de geneesheer beweert dat hij deze opgelopen heeft tijdens de dienst door uit een dienstvoertuig te springen. Het maken van fotokopieën op het werk voor privédoeleinden en het telefoneren tijdens de werkuren naar vrienden of familieleden met de telefoon van het werk. 3. Dubieuze giften en beloften. Men laat zich, door het aannemen van giften, op één of andere manier beïnvloeden. Bijvoorbeeld de politieambtenaar die regelmatig van een dankbare handelaar een kistje wijn krijgt als relatiegeschenk. 4. Onverenigbare functies en activiteiten. Nevenwerkzaamheden kunnen het politiewerk vertroebelen. Bijvoorbeeld de politieambtenaar die buiten de diensttijd gaat zwartwerken of de politieambtenaar die in een café of bar werkt en dus alcoholische dranken schenkt aan de klanten. Het is de individuele ambtenaar verboden commerciële nevenactiviteiten uit te voeren. Individuele afwijkingen kunnen eventueel aangevraagd worden via de korpschef voor de lokale politie. Dit wordt voorgelegd aan de burgemeester en het Schepencollege. Voor de federale politie verloopt dit via de DirJud23, die dit overmaakt aan de CommissarisGeneraal. Zij kunnen daarbij aan een eventuele toelating voorwaarden verbinden of een verbod tot het uitoefenen van de nevenactiviteit opleggen. De onverenigbaarheden komen in de deontologische code aan bod.24 5. Misbruik van geweldsbevoegdheid. Een politieambtenaar maakt gebruik van geweld in strijd met de daarvoor geldende normen. De WPA bepaalt25 in vage normen dat geweld enkel gebruikt mag worden om een wettig doel na te streven en met voorafgaande waarschuwing.

21

Deze verschilt zeer licht van de indeling volgens Lasthuizen waarin ‘Misbruik van bevoegdheden één punt uitmaakt’: K. LASTHUIZEN, “Leiden naar integriteit. De rol van de leidinggevende om integriteit in de organisatie te waarborgen”, Orde van de dag, 2009, afl. 47, 55. 22 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 29. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 23 Directeur judiciaire-gerechtelijk directeur. 24 Artikel 69 en 70 Deontologische code. 25 Artikel 37 WPA.

7

Als initiatief tot voorkoming van dit soort incidenten organiseert de politie zelf verplichte opleidingen geweldsbeheersing (zie bijlage 4).26 6. Misbruik van andere bevoegdheden vanwege oneigenlijke belangen of om doelen van de politieorganisatie te bereiken, waaronder het plegen van meineed. Een voorbeeld van misbruik van bevoegdheden is onder andere het informeren bij de selectiedienst naar de toestand van een kandidaat en vragen of er iets geregeld kan worden in het voordeel van de bepaalde kandidaat. 7. Misbruik van (de toegang tot) informatie. Een politiemedewerker laat bijvoorbeeld informatie uitlekken over een lopend onderzoek of een gesloten bestand uit eigenbelang of om vrienden, familie of bedrijven van dienst te zijn. Als voorbeeld kan hier het inkijken door een duizendtal politiemensen van het Rijksregister op zoek naar de gegevens van de zangeres Yasmine worden aangehaald.27 Een ander voorbeeld betreft het schenden van het beroepsgeheim.28 8. Omgangsvormen en bejegening. Een politieambtenaar schendt de normen die gelden voor de omgang met collega’s, burgers en arrestanten. Bijvoorbeeld de politieambtenaar die, zogezegd onvrijwillig, een collega van het andere geslacht betast. Een agent die weigert met bepaalde mensen te werken. 9. Verspilling en wanprestatie. Het door een politieambtenaar nalatig, onoplettend of onverschillig gebruik van materiaal, tijd en financiën of het welbewust niet zo effectief of efficiënt functioneren als binnen het bereik van de mogelijkheden ligt. De onzorgvuldigheden met betrekking tot materialen manifesteren zich vooral bij het gebruik van dienstwagens en radiomiddelen. Een wanprestatie kan erin bestaan dat de politieambtenaar, bij het vaststellen van een verkeersongeval, een van de betrokken personen die de taal van de politieambtenaar niet machtig is, de kans bijna niet geeft om zijn verhaal te doen. 10. Wangedrag tijdens de vrije tijd van een politieambtenaar, dat een negatieve invloed heeft op de geloofwaardigheid en het imago van de politie waardoor vertrouwen in de politie vermindert. Bijvoorbeeld het verliezen van zelfbeheersing in een café, een nacht zwaar feesten waardoor de politieagent tijdens de daaropvolgende patrouilledienst ligt te dommelen, het vertellen van ongepaste racistische grappen op café.

26

Artikel 49 deontologische code; ’Nieuwe affichecampagne geweldbeheersing’ Infonieuws federale politie, 174, april 2011, 24. 27 Zie infra ‘integriteitsonderzoeken door het Comité P’. 28 Artikel 34 en 37 van de deontologische code; Infodoc federale politie, nr. 184, juni 2012, ‘beroepsgeheim, zwijgen is altijd goud’, 20.

8

13. Bepaalde integriteitsschendingen worden echter als ernstiger aanzien dan andere. Sommige schendingen worden zelfs als acceptabel aanzien vermits politieagenten ook maar mensen zijn. Elke nieuwe generatie brengt ook zijn eigen categorieën integriteitsschendingen mee (bijvoorbeeld de internet-generatie met behulp van de sociale media Facebook of Twitter enzovoort)29 en kan met betrekking tot bepaalde schendingen toleranter zijn of net niet.30

2.1.3.3 Integriteitsbeleid 14. Een integriteitsbeleid kan gedefinieerd worden als “het geheel van beleidsinstrumenten dat er op gericht is de integriteit van de overheid in haar totaliteit en het integere optreden van de individuele ambtenaren afzonderlijk te bevorderen”.31 Een integriteitsbeleid dat zich slechts beperkt tot een beleidsnota of een code en gedragsregels zal deze doelstelling niet bereiken. Integriteit kan bovendien niet benaderd worden als een geïsoleerd onderwerp. Het is van belang dat het beleid op zodanige wijze uitgeschreven wordt dat integriteit doorheen alle processen van een organisatie verweven is.32 Specifiek bij de politie gaat dit van rekrutering, selectie en opleiding tot de verdere actieve loopbaan. 15. Om manifeste integriteitsschendingen te voorkomen is het belangrijk in een stimulerend en ondersteunend integriteitsbeleid te voorzien. Integriteit gaat echter niet alleen over manifeste schendingen zoals corruptie. Politieambtenaren moeten ondersteund worden bij het omgaan met ethische dilemma’s en waardenconflicten waarbij niet altijd evident is wat de juiste en goede manier van handelen is, ook al wordt hierbij geen wet overtreden.33 2.1.3.3.1

Stimulerende benadering

16. Door middel van een stimulerend integriteitsbeleid probeert men ethisch verantwoord gedrag te stimuleren. Er wordt een breed integriteitsbegrip gehanteerd waarbij integriteit gelijk staat aan goed ‘ambtenaarschap’ met professionele verantwoordelijkheid en waarbij kwaliteit en effectiviteit van handelen voorop staan. Het gaat uit van een positief mensbeeld waarin de mens wel goed wil handelen maar door zijn onwetendheid kunnen zich integriteitsschendingen voordoen. Volgens de brede definitie van integriteit rijdt iemand die geen verkeersregels overtreedt, daarom nog niet op de goede weg.34 Er wordt nadruk gelegd op een interne controle waarbij ambtenaren ondersteund 29

O. BOGAERT EN D. VANDERMEERSCH, ‘Op welke manier zeggen de sociale netwerken alles over u?’, Infodoc federale politie, nr. 1023, 7 april 2011, 1-2; Infodoc federale politie, nr. 175, mei 2011, 20. 30 K. LASTHUIZEN, “Leiden naar integriteit. De rol van de leidinggevende om integriteit in de organisatie te waarborgen”, Orde van de dag, 2009, afl. 47, 55. 31 J. MAESSCHALCK, “Naar een integriteitsbeleid voor ambtenaren”, Samenleving en politiek, 2001, nr.10, 28. 32 T. LAMBOO, Integriteitsbeleid van de Nederlandse politie, Eburon, 2005, 75. 33 J. MAESSCHALK, Federale politie zoekt integriteitsbeleid, 18 september 2008, www.demorgen.be. 34 E. KARSSING, “Integriteitsbeleid in de beroepspraktijk”, management en ethiek, Assen, van Gorcum, 2006, 93.

9

worden in het omgaan met dilemma’s door middel van workshops, trainingssessies ,ethische codes en individuele begeleiding.35 Tegenover de verscheidene soorten integriteitsschendingen36 die in de controlerende benadering centraal staan, worden de begrippen democratisch besef, onafhankelijkheid en onpartijdigheid, toewijding aan de publieke zaak, flexibiliteit en beroepstrots benadrukt in de ruime integriteitsbenadering. 2.1.3.3.2

Controlerende benadering

17. In tegenstelling tot het stimulerende beleid gaat het controlerende integriteitsbeleid uit van een negatief mensbeeld waarbij men probeert onethisch gedrag te vermijden.37 Er wordt een smal integriteitsbegrip gehanteerd waarbij integriteit vooral gelijkgesteld wordt met het begrip ‘onkreukbaarheid’.38 Mensen zijn niet geneigd om zich van nature ethisch verantwoord te gedragen, maar streven eigenbelang na. Er wordt nadruk gelegd op externe controle waarbij de discretionaire beslissingsruimte van ambtenaren zoveel mogelijk ingeperkt39 wordt door een integriteitsbeleid voorop te stellen dat vooral de nadruk legt op wat verboden is of wat ambtenaren dienen te vermijden. De typische instrumenten zijn hier de na te leven wetgeving en regels, strikte gedragscodes en procedures. 2.1.3.3.3

Fusion-benadering

18. Geen van beide benaderingen is echter zaligmakend. Beide benaderingen hebben voor- en nadelen. Er wordt dus gepleit voor een combinatie van beide waarbij het controlerende deel in een elementair wettelijk minimumkader voorziet, terwijl het stimulerende deel ervoor zorgt dat men zich beter wil gedragen dan het normaal integer gedrag. Beide delen zijn complementair.40

35

K. LOYENS EN A. DE SCHRIJVER, Integriteit en integriteitsbeleid in de politie, Studiedag Politieonderzoek, 8 december 2009, www.politiestudies.be. 36 Supra lijst HUBERTS integriteitsschendingen. 37 E. DEVROE, “het academisch weerwoord” in W. BRUGGEMAN, E. DEVROE, M. EASTON, Evaluatie van 10 jaar politiehervorming , Panopticon Libri nr. 4, Maklu 2010, 187. 38 E. KARSSING EN A. HOEKSTRA, “Integriteitsbeleid als evenwichtskunst”, Bestuurswetenschappen 2004, jrg 58, nr3, 174. 39 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 29. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf; K. LOYENS EN A. DE SCHRIJVER, Integriteit en integriteitsbeleid in de politie, Studiedag Politieonderzoek 8 december 2009, www.politiestudies.be. 40 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 39-40. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf

10

2.1.3.4 Aandacht voor het integriteitsbeleid binnen de politie 2.1.3.4.1

Integriteit

19. Integriteit en professionalisme zijn de twee voornaamste pijlers waarop een efficiënte en effectieve politiewerking steunt.41 Integriteit is één van de doelstellingen die zowel in de waarden van de geïntegreerde politie als in de Mission Statement42 van de federale politie terugkomt. Overheden en bevolking moeten kunnen rekenen op een onkreukbare en onpartijdige politie die zelf ook wetten en reglementen respecteert om geloofwaardigheids- en vertrouwensbreuken te voorkomen. Een aantasting van de integriteit kan dus het vertrouwen van de burger in de institutie en haar leden schaden of de consensus over de meerwaarde van de instelling in de maatschappij ondermijnen.43 Het belang van het integer handelen kan zo nog maar eens onderstreept worden.44 20.

In de literatuur vinden we zelfs in de deontologische code voor politieambtenaren geen

expliciete definitie van wat met politionele integriteit bedoeld wordt. Dit is deels het gevolg van het feit dat de bevolking verwacht dat de politie zelfs ongeschreven waarden nastreeft die soms zelfs niet door een bepaald begrip uitgedrukt kunnen worden.45 De brede en expliciete aandacht voor integriteitsbeleid is er vooral gekomen na de politiehervorming van 1998. Voorheen zijn er echter ook al noemenswaardige alternatieven of pogingen te vermelden. De parlementaire Onderzoekscommissie46 van eind jaren tachtig suggereerde reeds de opstelling van een deontologische code voor de politiediensten. Daarnaast verscheen in 1990 het “Waardencharter”47, dat van toepassing was voor zowel de Rijkswacht als de Gemeentepolitie. Vervolgens werd in het Pinksterplan48 de ontwikkeling van een ethische code aangekondigd. Tenslotte werd in de rapporten van de onderzoekscommissies naar aanleiding van de bende van Nijvel en de zaak Dutroux aandacht –doch niet expliciet- aan integriteit en deontologie besteed.49

41

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 1. 42 Mission Statement van de federale politie is een charter die alle waarden, haar missie en haar visie herbergt. 43 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 3. 44 Cf. Mission Statement. 45 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 2. 46 24 mei 1988 :‘Bendecommissie’. 47 Wetgevingsstuk Senaat 1996-1997,nr. 1-700/1. 48 5 juni 1990. 49 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 68. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf.

11

Verscheidene initiatieven kwamen van binnen de politie. Vele infobrochures werden gedrukt en campagnes gelanceerd om het belang van integriteit bij de politie te benadrukken.50 De WGP vermeldt voor de eerste keer expliciet het woord integriteit. Artikel 127 behandelt de onpartijdigheid en willekeur, artikel 130 handelt over de integriteit51 en misbruik van functie en artikel 132 tenslotte bevat regels over voorbeeldig gedrag die politieambtenaren moeten naleven. Het eerste nationaal veiligheidsplan (NVP)52 van 2001-2003 vermeldt het belang van integriteit voor het politiepersoneel zelfs nadrukkelijk. Integriteit maakte deel uit van de vijf strategische doelstellingen van de federale politie. In het NVP trachtte men om een algemene omschrijving van het begrip integriteit op te nemen die overgenomen werd van de benadering van de commissie Dutroux.53 Op die manier werden onder het begrip ‘integriteit’ de elementen normvervaging en corrupt gedrag begrepen. Dit werd hernomen in de Kadernota Integrale Veiligheid.54 In 2001 werd eveneens een strategisch seminarie rond integriteit en integriteitsschendingen gehouden, met daaruit volgend de ontwikkeling van het Actieplan ‘integriteit’ door verscheidene directies, gecoördineerd door de directie van de interne relaties (DSI). Dit actieplan was een middel om de strategische doelstelling van het eerste Nationaal Veiligheidsplan te bereiken.55 Het probleem met de terugkerende vermelding van de integriteitsproblematiek is dat men vreesde dat mensen zouden denken dat de politie effectief met een integriteitsprobleem kampte. 21. Het Comité P stelt in elk geval dat er zich integriteitsproblemen voordoen binnen Belgische politiekorpsen.56 Er moeten maatregelen genomen worden om organisaties weerbaarder te maken tegen deze schendingen. Het probleem zit precies in de kleine schendingen die zich in de schemerzone bevinden, bijvoorbeeld dagelijks een gratis koffie aangeboden krijgen in een café kan eigenlijk niet.

Dit niet-integer gedrag wordt oogluikend toegestaan en dreigt op de duur als

"verworven recht" te worden beschouwd.57

50

Infodoc federale politie, nr 1365, 19 september 2001, 2. Artikel 130: ‘Het statuut van de politieambtenaren waarborgt hun integriteit’. 52 Zoals bepaald in artikel 4 WGP, stellen de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie het Nationaal Veiligheidsplan op. 53 Krachtlijnen van het nationaal veiligheidsplan 2001, Parl.St. Kamer 2000-01, 0994/001, 10. 54 Kadernota Integrale Veiligheid over preventie van corruptie binnen de federale overheid, ministerraad 30-31 maart 2004. 55 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 70. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 56 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 4. 57 A.J./E.C., “Integriteit: waakzaam blijven”, Magazine van de federale politie, nr. 7, 16. 51

12

22. Sinds het actieplan zijn nog meer initiatieven ontwikkeld om integriteit bij de politie te promoten. Er werden publicaties, affiches en strips verspreid als deel van het beleid.58 Het integriteitsbeleid strekt zich verder niet enkel uit tot de bestaande politiediensten maar doet zijn intrede al bij de selectie, rekrutering en opleiding van nieuwe politieagenten om zo heel de keten te bestrijken. Integriteit vormt een gezamenlijke uitdaging waarbij elk niveau een stukje van de puzzel uitmaakt. Alle diensten op alle niveaus moeten zich daarom engageren om het integriteitsbeleid te kunnen optimaliseren. Vrijwaren van de integriteit van het politiepersoneel vormt nog steeds een van de doelstellingen van het algemeen politiebeleid van het nationaal veiligheidsplan van 2008-2011. In dit raam werd een visie- en beleidstekst integriteit uitgewerkt als oriënterend raamwerk voor het integriteitsbeleid. Als preventief instrument om kwetsbaarheden op het gebied van integriteit binnen de politieorganisatie in kaart te brengen en op te volgen, bracht de federale politie begin 2010 een nietexhaustieve risico-inventarisatie uit van verschillende integriteitsrisico’s.59

Deze wordt

onderverdeeld in verschillende fiches waarbij elke fiche een ander thema behandelt en waarin dus de mogelijke risico’s en de potentiële maatregelen zo uitgebreid mogelijk uiteengezet worden. Voorbeelden hiervan zijn fiches met betrekking tot materiaal en voorzieningen60, interne relaties en welzijn op het werk, het beheren en gebruiken van informatie, enzovoort.61 Het NVP van 2012-201562 stelt dat, ondanks alle inspanningen ter zake, misbruiken nooit volledig uitgesloten kunnen worden. In het kader van een modern beleid moeten nog altijd bijzondere inspanningen geleverd worden om de integriteit en legitimiteit van de politie te herstellen.63 2.1.3.4.2

Deontologische code

23. De deontologische code werd van belang als hulpmiddel voor de integriteitsnaleving door een geïntegreerde politie. Door de integratie van de verschillende politiediensten tot één geïntegreerde politie gestructureerd op twee niveaus, werd men geconfronteerd met de verschillende subculturen eigen aan de verschillende politiediensten. Daarin verandering brengen en tot één politiecultuur komen, was aldus een grote uitdaging.

De wet van 26 april 2002 betreffende het

58

Infodoc federale politie, nr 1365, 19 september 2001, 2.; A.J./E.C., “Integriteit: waakzaam blijven”, Magazine van de federale politie, nr. 7, 18. 59 www.polsupport.be. 60 Infodoc federale politie, nr 179, november 2011, 27-29. 61 Infodoc federale politie, nr 182, februari 2012, 15. 62 Goedgekeurd door de ministerraad op 1 maart 2012. 63 NVP 2012-2015, 17/39.

13

personeelsstatuut,64 de zogenaamde Exoduswet, legde dan ook aan de koning de verplichting op een deontologische

code

op

te

stellen.

Na

verschillende

herwerkingen,

overleggen

en

adviesprocedures65 is het KB met als bijlage de deontologische code zelf van de Belgische geïntegreerde politie een feit.66 Op 30 mei 200667 is zij in werking getreden, voortvloeiend uit de wettelijke verplichting. De deontologische code68 bepaalt dat de personeelsleden gehouden zijn gevolg te geven aan elke oproeping door het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten69 of door de Algemene Inspectie.70 24.

Er werd ook een deontologische commissie samengesteld. Deze commissie bestaat uit

vertegenwoordigers van de Federale Politie, twee vertegenwoordigers van de Lokale Politie en één vertegenwoordiger van elke representatieve personeelsorganisatie. Ze moet de minister van Binnenlandse Zaken een advies afleveren over de toepassing, evaluatie en wijziging van de deontologische code.71 25.

Er moet niet enkel gewezen worden op het bestaan van een deontologische code. Elke

politieambtenaar wordt ook in het bezit gesteld van de deontologische code om op die manier de na te streven deontologische waarden altijd bij de hand te hebben. De politieambtenaar dient te tekenen voor ontvangst en belooft zo de naleving ervan. De Code telt 81 artikelen die de plichten maar ook de rechten van alle personeelsleden van de geïntegreerde politie vastleggen en moet gezien worden als leidraad bij het politioneel handelen. Indien de politieambtenaar handelt volgens de code, kan hem in feite niets verweten worden. Het is betreurenswaardig te vernemen dat sommigen al niet meer weten dat ze deze deontologische code ooit ontvangen hebben, laat staan dat ze weten wat er precies in staat. De inbezitstelling en de inhoud worden ook niet verder toegelicht.

64

Wet 26 april 2002 houdende de essentiële elementen van het statuut van personeelsleden van de politiediensten, BS 30 april 2002, 18.126. 65 Het Centrum voor gelijkheid van kansen en Racismebestrijding, het Comité P en de Algemene Inspectie kregen allen inspraak. 66 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 76. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 67 K.B. 10 mei 2006 houdende vaststelling van de deontologische code van de politiediensten, BS 30 mei 2006, 27 086. 68 Artikel 74 deontologische code. 69 Artikel 24 van de wet van 18 juli 1991 (zie infra). 70 Artikel 147 WGP (zie infra). 71 www.polfed-fedpol.be.

14

2.1.3.4.3

Deontologie versus tucht

26. Terwijl het tuchtarsenaal tot doel heeft de onaangepaste gedragingen te bestraffen van de leden van de politie met inachtneming van een welbepaalde procedure, vertrekt deontologie uit een volledig positieve en op inspraak berustende logica.72 Deontologie wil de gepaste gedragingen bevorderen en de referentiewaarden waarop de politiecultuur berust aanbrengen. In tegenstelling tot de tuchtregeling73 maakt de deontologische code geen gebruik van dwang, maar beoogt hij voornamelijk responsabilisering van alle actoren. 74

2.1.3.5 Het belang van integriteitsbewaking bij de politie 27. Integriteit is een belangrijk begrip voor elk organisatietype. Dit is echter van essentieel belang voor het openbaar bestuur en voor de politie. Uitoefening van politiewerk en het bestuur worden getypeerd door een aantal bijzondere kenmerken die het belang van een integere uitoefening van de politietaken aantonen.75 Ten eerste staan de politiediensten in voor de bescherming van de grondrechten van de burgers. Dit brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee waardoor ze moeten beschikken over een discretionaire ruimte in het uitoefenen van hun bevoegdheden. Politiediensten hebben keuzevrijheid om op een bepaalde manier te handelen in uiteenlopende situaties.

Daardoor is

integriteitsbewaking nodig. Daarnaast werken politieambtenaren in de marge van de samenleving.76 De omgeving kan voor heel wat verleidingen zorgen. De verleidelijke omgeving kan sneller aanleiding geven tot het begaan van integriteitsschendingen. Vervolgens moeten politieambtenaren, om de veiligheid te garanderen, over een zeker autoriteitsfunctie beschikken. Door hun politiehoedanigheid beschikt de politie over bijzondere kennis en informatie die hen in een bepaalde machtspositie tegenover de burger kan plaatsen. De

72

E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 79. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 73 Wet 13 mei 1999 houdende het tuchtstatuut van de personeelsleden van de politiediensten, B.S. 16 juni 1999, 22637; Wet 31 mei 2001 tot wijziging van de wet van 13 mei 1999 houdende het tuchtstatuut van de personeelsleden van de politiediensten en van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, B.S. 19 juni 2001, 20895. 74 Deontologie versus tucht, Infodoc nr 116, november 2005. 75 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 24. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 76 K. LASTHUIZEN, L.W.J.C. HUBERTS en M. KAPTEIN, “Integriteitsopvattingen bij de politie: Beschrijving en verklaring van de omvang en aanvaardbaarheid van integriteitsschendingen op basis van surveyonderzoek onder politiemedewerkers”, Reeks P&W Verkenningen, 2004, 14.

15

nodige discretie en integriteit moet aan de dag gelegd worden bij de verwerving, verwerking en het uiteindelijke gebruik van deze kennis. Politieambtenaren moeten normen en regels doen naleven. Zij kunnen daarbij bijna als enigen dwang uitoefenen en machtsmisbruik ligt daarbij niet veraf. De politie beschikt over verstrekkende bevoegdheden en machtsmiddelen bij de uitoefening van haar taken. Zij hebben de mogelijkheid te fouilleren, iemand te verhoren, tegen iemands wil binnen te dringen in zijn privé-eigendom, bezittingen in beslag te nemen, personen op te houden of aan te houden en van hun vrijheid te beroven. Er moet op toegezien worden dat politieambtenaren de regels die zij zelf dienen toe te passen, ook zelf naleven.77 Ten slotte is er het argument van de geloofwaardigheid en legitimiteit. Het vertrouwen in en de geloofwaardigheid van de politie hangt af van de mate van integriteit van de diensten.78 Een dieptepunt in het vertrouwen in politie (en justitie eveneens) kan leiden tot een crisis met volledige hervormingen tot gevolg (bijvoorbeeld de zaak Dutroux). 79

2.1.3.6 Handhaving van de stimulerende benadering 28. Zoals eerder vermeld zijn er vele initiatieven uitgaande van deskundigen en van de politie zelf om de bewustwording van de ernst van integriteitsschendingen bij politiemensen te vergroten. Dit gaat van trainingssessies, affiches,80 campagnes en infodocumenten tot strips81, studiedagen, enzovoort.

2.1.3.7 Handhaving van de controlerende benadering 29. Enkel met sensibiliseringscampagnes in het integriteitsbeleid komt men niet voldoende ver. Regels moeten kunnen afgedwongen worden en handelingen moeten gecontroleerd kunnen worden. 2.1.3.7.1

Klokkenluidersregeling

30. Naast een goed uitgewerkt integriteitsbeleid is de uitwerking van een klokkenluidersregeling van belang voor alle overheidsorganisaties met inbegrip van de politie. Een van de grote dilemma’s qua

77

Vast Comité van toezicht op de politiediensten, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 1. 78 W. BRUGGEMAN, “Politie en vertrouwen”, De orde van de dag, december 2010, afl. 52, 31. 79 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, S. PLEYSIER, M. VAN DE VELDE, “Beelden van vertrouwen: het vertrouwen van politie en justitie in perspectief”, De orde van de dag, december 2010, afl. 52, 7. 80 Zie bijlage 1. 81 Zie bijlage 2.

16

integriteit betreft het al dan niet melden van onethisch gedrag van een collega.82 ‘Klokkenluiden’ of ‘whistle-blowing’ kan omschreven worden als “de bekendmaking door werknemers van illegale, immorele of niet-legitieme praktijken die onder de controle vallen van hun werkgever, aan personen of organisaties die tegen de praktijken acties kunnen ondernemen.”83 Wanneer een politieambtenaar een al dan niet ernstige84 onregelmatigheid van een collega vaststelt moet hij officieel aangemoedigd worden om dit te melden.85 De voorwaarde daarbij zou moeten zijn dat de klokkenluider zijn directe eigenbelang opgeeft door zijn openbaarmaking en dat deze het algemeen belang dient. 31. Een klokkenluidersregeling bestaat uit een rapporteringssysteem en een beschermingssysteem. Er zijn heel wat instanties, een vertrouwenspersoon, de ombudsdienst, een preventieadviseur, enzovoort bij wie de politieambtenaar een melding kan maken. De bescherming –die noodzakelijk is gezien de precaire situatie van de klokkenluider– houdt onder andere de voorkoming van represailles in.86 Daarbij moet wel een opmerking gemaakt worden. De klokkenluider is nodig, maar hij ziet echter meestal enkel zijn waarheid. Op Vlaams niveau is er een klokkenluidersregeling87 met een centrale rol voor de ombudsman.88 Deze regeling is van toepassing op de Vlaamse overheid maar is niet specifiek gericht op politiezaken die misschien soms een bijzondere afhandeling vereisen. Op basis van het Ombudsdecreet89 heeft de ombudsman de bevoegdheid om ter plaatse te gaan, om documenten in te kijken en om het beroepsgeheim te doorbreken. Normaal staat in de regeling dat de identiteit van de klokkenluider bekend moet gemaakt worden aan de overste maar terecht stelde de ombudsman in het jaarverslag als aanbeveling dat de bescherming meer sluitend –doch niet absoluut90– is als de identiteit van de klokkenluider niet onmiddellijk bekendgemaakt wordt aan de leidinggevende. Op federaal niveau is echter geen klokkenluidersregeling voorhanden. Dit probleem werd aangekaart naar aanleiding van de onrechtvaardige behandeling van de klokkenluiders na de bekendmaking van

82

K. LOYENS EN A. DE SCHRIJVER, Integriteit en integriteitsbeleid in de politie, Studiedag Politieonderzoek 8 december 2009. 83 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 47. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 84 Artikel 13 (zware schendingen) van de deontologische code voor politieambtenaren (supra). 85 Artikel 35 (lichte integriteitsschendingen) van de deontologische code voor politieambtenaren. 86 M. ADAMS, Verantwoordelijkheid en recht, Mechelen, Kluwer, 2008, 408-409. 87 Decreet van 7 mei 2004 houdende wijziging van het Decreet van 7 juli 1998 houdende instelling van de Vlaamse Ombudsdienst. 88 Vlaamse ombudsdienst, Jaarverslag 2010, Stuk 41 (2010-2011) – Nr. 5, 6. 89 Artikel 15 van het decreet van 7 juli 1998 houdende instelling van de Vlaamse Ombudsdienst, BS 25 augustus 1998. 90 Indirect kunnen leidinggevenden afleiden over wie of welke beperkte groep van mensen het gaat.

17

de graaicultuur in de politiezone HaZoDi.91 Het is duidelijk dat er een goede beschermingsregeling voor de klokkenluiders moet worden uitgewerkt. Verscheidene punten moeten aan bod komen, zoals een lijst met instanties tot wie de klokkenluider zich moet wenden en in welke volgorde, de effectieve beschermingsmogelijkheden, een eventuele herstelregeling voor valselijk beschuldigde personen, enzovoort.92 Onlangs werd besloten door het onafhankelijk auditbureau I-Force, aangesteld om de zaak te onderzoeken, dat blijkt dat drie van de vier klokkenluiders zichzelf meer dan 10 jaar geleden in een hogere

weddeschaal

hadden

ingeschaald

dan

waarop

ze

recht

hadden.

Na

de

terugvorderingsprocedure tegen ex-korpschef Michel Beckers, vordert de politieraad van de zone HaZoDi nu ook 329.713 euro terug van de klokkenluiders.93 Het klokkenluiden op zich kan mogelijk beter beschermd worden door te werken met een systeem naar analogie van de informantenwerking die opgenomen is in de BOM-wetgeving.94 Een bijzondere werking van het Comité P kan gevonden worden binnen het feit dat het orgaan de anonimiteit garandeert van personen die anoniem een klacht of aangifte wensen te doen. Dit kan soms drempelverlagend werken. De aangebrachte gegevens moeten wel controleerbaar zijn om de geloofwaardigheid in de politie te bewaren. 32.

Een klokkenluidersregeling heeft een controlerend karakter waardoor het misschien niet

aangewezen is om van deze regeling het centraal instrument te maken van een integriteitsbeleid. Het kan wel aanzien worden als een belangrijk sluitstuk bij een goed uitgewerkt integriteitsbeleid en als ultiem vangnet.95 Een mogelijkheid lijkt daarom een ‘praatpaal’ te organiseren waarbij mensen op een internetforum anoniem hun zaak kwijt kunnen over het functioneren van de politie. Het instrument dient echter louter als een laagdrempelig mechanisme gezien te worden om mensen toe te laten hun al dan niet negatieve ervaringen rond de politie te kunnen vertellen. Uiteraard moet net zoals met sociale netwerken, een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen nuttig en onbruikbaar.

91

Politiezone Hasselt, Zonhoven, diepenbeek. ‘Een klokkenluider zou beschermd moeten worden’ Hotel panorama 5 juli 2012 www.deredactie.be. 92 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 47. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 93 ‘Politieraad HaZoDi vordert 329.713 euro loon terug van de klokkenluiders, 7 augustus 2012, www.destandaard.be. 94 Artikel 47decies Sv. 95 J. MAESSCHALK, Federale politie zoekt integriteitsbeleid, 18 september 2008, www.demorgen.be.

18

2.1.3.7.2

Repressieve maatregelen

33. Het is niet de bedoeling een volledig beeld te geven van alle benodigdheden voor een goed uitgewerkt integriteitsbeleid. In het kader van een integriteitsbewaking door het comité P of de Algemene inspectie van de politie wordt vooral het repressieve aspect aangeraakt. Eerst en vooral moet er een goed en rechtvaardig beheer zijn van individuele dossiers.96 Er moet transparantie zijn met betrekking tot de afhandeling van klachten. Vooral dossiers van de top moeten streng aangepakt en behandeld worden zodat misbruik niet doorsijpelt naar lagere echelons. Controle moet kunnen uitgeoefend worden en een gevoel van straffeloosheid moet vermeden worden. Naast de mogelijkheid van een klokkenluidersregeling moet in een externe controle voorzien worden. Er moet helderheid gebracht worden in de structuur van de controle op de politiediensten. Er is een grote diversiteit97 aan verschillende actoren die de controlerende organisatie van het integriteitsbeleid van de Belgische politie vertegenwoordigen (waaronder intern toezicht, algemene inspectie, Comité P).98 Hoewel spanning tussen verschillende instanties soms niet contraproductief is, zijn er signalen dat de taakverdeling tussen het Comité P en de algemene inspectie te onduidelijk is en dat dit tot disfunctionele spanningen leidt die het controlerende integriteitsbeleid niet ten goede komen.99 Hoewel door interne organen van de politie niet systematisch onderzocht wordt hoe het met het integriteitsniveau van de Belgische politie gesteld is, zijn er toch een aantal betrouwbare bronnen. Er kan hierbij verwezen worden naar de jaarverslagen van het Comité P en de Algemene Inspectie van de Belgische politiediensten waarin analyses worden opgenomen van tuchtzaken en uitgesproken tuchtstraffen.100 Hoewel wel degelijk aandacht wordt besteed aan integriteit en deontologie doorheen de opleiding en de gehele loopbaan van de politieambtenaren en voorzien is in strafrechtelijke en tuchtrechtelijke mechanismen die kunnen toegepast worden door zowel interne als externe onafhankelijke organen,

96

J. MAESSCHALK, Federale politie zoekt integriteitsbeleid, 18 september 2008, www.demorgen.be. De klassieke parlementaire en overheidscontrolerende instanties, de AIG, het Vast Comité P, het controleorgaan van het politionele informatiebeheer, de diensten intern toezicht en het toezicht uitgeoefend door het federale parket. 98 W. BRUGGEMAN (eds.), Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 12. 99 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 93. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 100 www.comitep.be , www.aigpol.be. 97

19

wordt duidelijk dat dit er geen sluitende regeling bestaat om het integer handelen en het deontologisch gedrag van de leden van de politiediensten te garanderen.101

101

M. DANTINNE, J. DEBAKKER, (eds.), “Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België”, mei 2012, Transparency International Belgium, 142. www.transparacybelgium.be.

20

2.2 Vertrouwen in politie 34. Ten tijde van de Dutroux-zaak in 1997 (en na zijn kortstondige ontsnapping in 1998) bereikte het vertrouwen van de burger in de instellingen een dieptepunt. Sindsdien probeert de Belgische Staat door middel van verschillende maatregelen en organen het vertrouwen van de burger in politie en Justitie weer op te krikken. De burger moet de politie weer als legitiem en slagkrachtig aanzien en aanvaarden. 35. De psycholoog Tyler102 stelt dat het vertrouwen van de burger in politie en justitie afhangt van de mate waarin de burger vindt dat in de instelling met rechtvaardigheid wordt gehandeld en dat de gestelde doelstellingen efficiënt en effectief uitgevoerd worden. Volgens anderen103 bevat het vertrouwensaspect nog een derde facet waarbij de burgers slechts de instellingen als legitiem beschouwen wanneer ze weten dat de morele overtuigingen die heersen binnen de politie overeenstemmen met hun persoonlijke overtuigingen. Daar zit het de laatste tijd toch wat fout door de mediaberichten over kopstukken van de politie die in opspraak komen. Deze zaken komen het imago van de politie niet ten goede. Ook al waren de schendingen misschien niet altijd even ernstig, de negatieve publiciteit alleen al zorgt al voor de nodige vertrouwensschade. Het vertrouwen is op zijn beurt essentieel voor de werking van de instellingen. De burger moet zijn medewerking zo goed mogelijk verlenen en zal dit minder snel doen indien er geen vertrouwen is in de werking. Hij moet zijn medewerking verlenen door middel van een aangifte bij de politie en moet zich onthouden van het recht in eigen handen te nemen op het gebied van justitie.104 36. Volgens de HRJ is het vertrouwen in politie significant gestegen de laatste jaren (van 66% in 2002 tot 85% in 2010).105 Veel van de stijging wordt geacht schatplichtig te zijn aan de doorvoering van de grondige hertekening van het politielandschap met de politiehervorming

in 1998 en de

implementatie ervan in 2000-2001.

102

Tyler T.R 1990 ‘why people obey the law’. Jackson en Bradford en Hough (2010) 104 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, Afl. 99, 201. 105 Hoge Raad voor de Justitie, Rapport Justitiebarometer 2010, 11-12. www.Belgium.be. 103

21

(Figuur 1: vertrouwen in politie en justitie)

37. Er valt op dat burgers veel meer vertrouwen hebben in Politie dan in Justitie (figuur 1) 106. Dit verschil kan te maken hebben met de aanwezigheid van politie op de straat wat leidt tot een grotere vertrouwdheid van de burger met de politie. Daarnaast weet de burger vaak beter wat het takenpakket van de politie precies inhoudt en baseert zijn vertrouwen op de eigen ervaringen. Misbruik van macht door één of enkele leden van een instelling kan er echter voor zorgen dat het vertrouwen van de burger in de gehele instelling afneemt.107 Vervolgens hangt dit ook af van de mate van ondersteuning door de politiediensten die men ervaart.108 Voorts kan dit ook te maken hebben met de waardering en de aard van het product die een bepaalde dienst levert. Terwijl politie zowel een bekeurende taak als een ‘redder in nood’ imago heeft, associeert men justitie vooral met het uitspreken van straffen en sancties. Verder wakkert ook de negatieve berichtgeving in de pers het wantrouwen tegenover Justitie aan109 en is de burger de mening toegedaan dat rechters te lage straffen uitspreken.

Tenslotte heeft het altijd terugkomende probleem van de traagheid en

complexiteit van het functioneren van het gerecht een grote negatieve invloed op het vertrouwen van de burger in Justitie.110

106

A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, Afl. 99, 215. 107 A. VAN DAMME, L. PAUWELS,S. PLEYSIER en M. VAN DE VELDE, “Beelden van vertrouwen: het vertrouwen van politie en justitie in perspectief”, De orde van de dag, december 2010, afl. 52, 10. 108 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, ‘Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep’ in “veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie”, Handboek Politiediensten, september 2011, Afl. 99,, 216. 109 A. VAN DAMME, L. PAUWELS,S. PLEYSIER en M. VAN DE VELDE, “Beelden van vertrouwen: het vertrouwen van politie en justitie in perspectief”, De orde van de dag, december 2010, afl. 52, 11. 110 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, Afl. 99, 217.

22

2.2.1 Reputatie politie 2.2.1.1 Integriteitsschendingen 38. Enerzijds waken controleorganen op de politie over het integer handelen van individuele politieambtenaren of korpsen en over de vrijwaring van de democratische grondrechten van elkeen binnen een natie. Anderzijds wil men door het onderzoek naar de werking van de politie in concrete zaken de uitvoering van onderzoeken verbeteren en hierbij aanbevelingen doen. 39. Ondanks de inspanningen om het imago van de politie hoog te houden verschijnen om de haverklap negatieve persberichten over integriteitsschendingen begaan door een of enkele individuen binnen het politiekorps. De afgelopen jaren werd commissaris-generaal van de federale politie Fernand Koekelberg geregeld in opspraak gebracht door een reeks gebeurtenissen waar de media van smulde. Het betrof de zogenoemde ‘canapébenoemingen’ van zijn secretaressen Sylvie Ricour en Anja Savonet. Deze werden in 2007 gepromoveerd van niveau C naar niveau A21, dit zonder het afleggen van examens en terwijl ze niet over de vereiste diploma’s beschikten. Deze zaak zorgde voor heel wat commotie bij zowel burgers als politiemensen en werd afgeschilderd als ‘vriendjespolitiek’ bij de benoemingen binnen de federale politie.111 De zaak Koekelberg werd onderzocht door het Comité P dat besliste dat er sprake was van onregelmatigheden en onbehoorlijk bestuur. Door aankondiging van een tuchtrechtelijke procedure werd Koekelberg echter later (tijdelijk) bevestigd in zijn functie. De twee secretaressen werden weer overgeplaatst. Koekelberg kwam opnieuw onder vuur te liggen in de Delvaux-affaire. De commissaris-generaal had reistassen van Delvaux aangekocht met politiegeld voor een dienstreis naar Qatar samen met zijn secretaresse. De inspectie van Financiën gaf nochtans slechts goedkeuring voor het gebruik van 35 000 euro maar deze lobbyreis kostte in totaal 92 000 euro.112 Vanuit politieke zijde113 kwam de vraag tot ontslag. Fernand Koekelberg is aan deze eis tegemoetgekomen, ondanks het geloof van minister van Binnenlandse zaken Annemie Turtelboom in zijn competentie en vermits volgens het Comité P in deze zaak geen onregelmatigheden werden begaan, doch wel een deontologische uitschuiver. Het Comité P besliste hier te snel over de afwezigheid van abnormaliteiten in de zaak. Nadien werd de zaak opnieuw onderzocht door het Comité P. Vorige zomer werd Koekelberg dan geschorst nadat hij in verdenking gesteld werd voor verkrachting. Deze schorsing (na een korte vernietiging door de Raad van State en een bijkomende 111

A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, afl. 99, 220. 112 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, S. PLEYSIER en M. VAN DE VELDE, “Beelden van vertrouwen: het vertrouwen van politie en justitie in perspectie”, De orde van de dag, december 2010, afl. 52, 11. 113 N-VA en LDD.

23

schorsing door Milquet als puur administratieve beslissing) is nog altijd van kracht. Hoewel deze laatste aanklacht betrekking heeft op privézaken, heeft dit toch invloed op de mate van vertrouwen van burgers in de eerlijkheid en rechtschapenheid van de topambtenaren bij de politie.114 Het proces in 2006 tegen vijf politiemensen van de zone Rupel (Boom, Rumst, Niel, Schelle,

Hemiksem) die door middel van machtsmisbruik geld, wapens, drugs en andere goederen afhandig maakten van de personen die ze controleerden is ook nog niet uit het geheugen gewist. Dit zijn natuurlijk de meer ernstige feiten waarvoor dan ook effectief gevangenisstraffen werden uitgesproken. 115 Na al meerdere meldingen over onderlinge ontevredenheid over het premiesysteem werd door het Comité P een grootschalig onderzoek naar de graaicultuur binnen de Belgische politie gevoerd. Het systeem van de toelagen (premies voor overuren en weekendwerk) en de vergoedingen (voor onkosten) van de verschillende zones wordt vergeleken om zo hopelijk een einde te maken aan het gesjoemel met soms onterecht verkregen premies.116 In casu ging het over de politiezone HaZoDi maar deze problematiek kan evenwel doorgetrokken worden naar andere politiezones.

De

politiemensen van de zone HaZoDi hebben de afgelopen 5 jaar in totaal ongeveer 476.000 euro aan onterecht uitbetaalde vergoedingen en loonsverhogingen ontvangen.117 De vroegere korpschef Michel Beckers zou ongeveer 30.000 euro te veel hebben ontvangen.118 Het politiestatuut voorziet voor de geïntegreerde politie vele mogelijkheden tot het verwerven van bijkomende vergoedingen. De praktijk wijst uit dat dit de politieorganisatie gevoelig maakt voor misbruik.119 Het Comité P blijft echter niet onbesproken in deze zaak. Er wordt het Comité P eenzijdigheid verweten vermits zij geen gevolg zou gegeven hebben aan de klachten van de klokkenluiders.120 Het Comité P weerlegt deze aantijgingen121 en zegt wel degelijk kort op de bal gespeeld te hebben. Eerst zou het Comité P geen inzage gekregen hebben in het gerechtelijk 114

A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, afl. 99, 217. 115 Tot 5 jaar cel voor agenten zone Rupel, 24 november 2005, www.destandaard.be. 116 Grootschalig onderzoek naar graaicultuur politie, 11 oktober 2011, www.knack.be.; Het Comité P, het orgaan dat de politiediensten controleert, voert een groot doorlichtingsonderzoek naar de "graaicultuur" in de Belgische politiekorpsen. 24 januari 2012. www.destandaard.be. 117 476 000 euro aan onterecht betaalde vergoedingen voor politie HaZoDi, het belang van limburg, 9 december 2011. 118 Zie Supra klokkenluidersregeling. 119 M. DANTINNE, J. DEBAKKER, (eds.), “Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België”, mei 2012, Transparency International Belgium, 130. 120 M. DANTINNE, J. DEBAKKER, (eds.), “Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België”, mei 2012, Transparency International Belgium, 139. 121 Het Comité P antwoordt dat het geen inzage had in het strafrechtelijk onderzoek dat onder leiding van de procureur des Konings tegen de klokkenluiders werd gevoerd: M. DANTINNE, J. DEBAKKER, (eds.), “Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België”, mei 2012, Transparency International Belgium, 139.

24

onderzoek dat gestart was naar klachten van de klokkenluiders. Het Comité P zou daarna meteen een onderzoek gestart zijn, maar vermits een grondig onderzoek vereist was, neemt dit toch wel een langere tijd in beslag.122 De studie over de evaluatie van het nationaal integriteitssysteem in België doet als aanbeveling het herzien van het verloningssysteem van politieambtenaren met het oog op het vermijden van de graaicultuur.123 Onlangs kwam alweer een bericht in de pers over de inverdenkingstelling van een politieman van de zone Brussel voor afpersing en bendevorming.124 Het niet-integer handelen van een of enkele individu(en) en de sterke mediatisering zorgen ervoor dat maatschappij dit projecteert op gehele politiegebeuren. Dit komt het imago van de politie niet ten goede. Als voorlopig laatste voorbeeld kan hier de hele heisa rond ‘topflik’ Glenn Audenaert aangehaald worden die verdacht wordt van corruptieve banden met hooggeplaatste geldschieters in België. De populaire politiebaas, als flamboyant levensgenieter en publiek figuur, werd geacht buiten alle verdenking te staan. Het begon in 2010 met een onderzoek naar onwettig gebruik van politiegegevens door Audenaert omdat hij voor een bevriende zakenman opzoekingen zou gedaan hebben in de politiedatabank. Uiteindelijk startte onderzoeksrechter De Bruecker een volledig corruptieonderzoek tegen de directeur van de Brusselse federale gerechtelijke politie. Nu wordt hij officieel in verdenking gesteld voor schriftvervalsing en schending van het beroepsgeheim en werd hij voorlopig geschorst. Deze schorsing werd naderhand bevestigd voor 4 maanden door de regering en is verlengbaar.125 Audenaert zou tijdens zijn elf uur lange ondervraging door speurders van het Comité P toegegeven hebben dat hij fouten gemaakt heeft maar niet met betrekking tot de feiten waarvoor hij in verdenking gesteld wordt. De beschuldigingen kwamen er tot groot ongenoegen van zijn medewerkers. Een deel van zijn populariteit had hij te danken aan zijn uitgesproken steun die hij zijn mensen gaf in delicate dossiers als Operatie Kelk of dat rond handelsrechter Francine De Tandt. Er was sprake van een petitie pro-

122

Diane Reynders (Vast Comité P) aan het woord in ‘Een klokkenluider zou beschermd moeten worden’ Hotel panorama 5 juli 2012 www.deredactie.be. 123 Minister van Binnenlandse Zaken Milquet geeft toe dat dit een probleem is en wil daar maatregelen voor nemen. Persbericht: Voorstellen van de minister van Binnenlandse Zaken als antwoord op de evaluatie van het Nationaal Integriteitssysteem van België, Brussel, 30 mei 2012. www.milquetbelgium.be; M. DANTINNE, J. DEBAKKER, (eds.), “Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België”, mei 2012, Transparency International Belgium, 29. 124 Politieman van zone Brussel West in verdenking gesteld voor afpersing en bendevorming, 3 juli 2012. www.destandaard.be. 125 ‘Schorsing Audenaert is verlengbaar' Audenaert vier maanden geschorst, 20 juni 2012, www.destandaard.be.

25

Audenaert en sommige speurders stonden op het punt hun ontslag te geven.126 Voortaan zou niemand nog zijn nek uitsteken, in wat voor dossier ook. De aanklacht met betrekking tot valsheid in geschrifte handelt over een personeelslid die zou hebben gelogen over zijn werkuren. Audenaert zou dit door de vingers gezien hebben en het document vervalst hebben. Audenaert gaf dit in zijn verhoor ook toe. De tweede inverdenkingstelling, voor schending van het beroepsgeheim, gaat over het consulteren van verschillende databanken van de politie om bedrijfsleiders vertrouwelijke informatie te bezorgen. Hoewel in deze zaak er helemaal geen uitspraken geweest zijn heeft dit toch een grote invloed op het imago van de politie. Tal van politiemensen consulteren dagelijks de verschillende databanken ook al verbieden de privacywet en de deontologische code dat. Tenzij de speurders kunnen bewijzen dat Audenaert in ruil voor geheime politiegegevens giften of gunsten ontving, lijkt ook deze aanklacht er een te zijn van de lichtere soort. Een recenter financieel onderzoek bracht een aantal verdachte stortingen aan het licht, en ook enkele leningen die Audenaert aanging bij bevriende zakenlui. Het zou gaan over grote sommen geld, die niet te verklaren zijn op basis van Audenaerts loon of representatiebudget bij de politie.127 Audenaert maakte onlangs bekend dat hij een stapje opzij doet ter bevordering van de goede politiewerking en in de hoop dat alles weer rustig wordt. 128

2.2.1.2 Uitvoeren van onderzoeksdaden 40. Een gebrekkige werking van politieambtenaren in onderzoeken wordt ook gezien als een ondermijning van het vertrouwen van de burger in de politie. Er kan gedacht worden aan fouten tijdens de uitvoering van het onderzoek naar de moord op Annick Van Uytsel en de vraag daarbij of een betere uitvoering van het onderzoek de twee volgende moorden door Ronald Janssen op Kevin Paulus en Shana Appeltans had kunnen vermijden. Het Comité P heeft een onderzoek opgestart waarbij het voor alle stappen van het onderzoek nagaat of de concrete regels nageleefd zijn.129 Hier werd besloten dat wel degelijk enkele fouten zijn begaan in verband met samenwerking en informatiedoorstroming en dat sommige van deze domeinen voor verbetering vatbaar zijn.

126

Glenn Audenaert in verdenking gesteld voor schriftvervalsing en schending van het beroepsgeheim, de standaard, 15 juni 2012, www.destandaard.be. Politiebaas Audenaert liep drugsonderzoek in de weg, 20 juni 2012, www.demorgen.be. 127 Gerecht vindt verdachte stortingen op rekening politiebaas Audenaert, 6 juni 2012, www.nieuwsblad.be. 128 Superflik Glenn Audenaert zet stap opzij, 20 juli 2012, www.knack.be. 129 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Eindverslag met aanbevelingen over de aard en de kwaliteit van het werk van de politie in het strafdossier betreffende de moord op Annick Van Uytsel en over de wijze waarop met de beschikbare informatie over Ronald Janssen werd omgegaan,1-9. www.comitep.be.

26

41. De goede afhandelingskwaliteit van moordzaken moet volgens het Hof voor de Rechten van de Mens ingevuld worden volgens artikel 2 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens,130 dat het recht op leven beschermt. Volgens latere rechtspraak van het EHRM heeft artikel 2 EVRM naast de vanzelfsprekende inhoudelijke invulling nu ook een meer procedurele invulling gekregen.131 De materiële invulling bestaat uit de verplichting –een preventieverplichting– van Staten om een inbreuk op artikel 2 EVRM zo veel mogelijk te voorkomen door bijvoorbeeld wetgeving die kan gehandhaafd worden.132 De procedurele verplichtingen bevatten de verplichting, dat wanneer de materiële maatregelen falen, er consequent opgetreden wordt tegen de inbreuk door onmiddellijk optreden van de overheid door middel van de politionele macht en door een uiteindelijke bestraffing. Er moet in ieder geval bij dood133 of verdwijning in verdachte omstandigheden134 ‘some form of effective official investigation’ plaatsvinden. Er moet vanaf het moment van kennis van de inbreuk door de Staat onverwijld gevolg worden gegeven aan een verdachte verdwijning of een inbreuk. Op die manier blijft de burger door handhaving van het recht en het optreden tegen ongeoorloofde zaken zijn vertrouwen behouden in de Staat.135 Deze verplichting tot onderzoek houdt uiteraard geen resultaatsverbintenis in. Het EVRM beoogt het voeren van een onderzoek zodat geen gevoel van straffeloosheid aanwezig is maar als de overheid na het voeren van een grondig onderzoek en na uitvoeren van alle nodige onderzoeksdaden geen dader kan aanwijzen zal er toch geen schending zijn van de procedurele verplichting die schuilt in artikel 2 EVRM.136 42. Een aantal gebreken die het onderzoek naar Annick Van Uytsel vertoonde konden opgelost worden door een gestandaardiseerd draaiboek voor dit soort zaken. In het Nationaal Veiligheidsplan van 2008-2011 wordt de aandacht ook gevestigd op de aanpak en het verbeteren van de afhandelingskwaliteit van moordonderzoeken. Daarbij moet een duidelijkere regeling komen over de afstapping, de checklists, de structuur, het leiderschap, de inbreng van misdrijfanalisten en het

130

Artikel 2 EVRM §1: Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, (behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.) 131 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Eindverslag met aanbevelingen over de aard en de kwaliteit van het werk van de politie in het strafdossier betreffende de moord op Annick Van Uytsel en over de wijze waarop met de beschikbare informatie over Ronald Janssen werd omgegaan, 4. www.comitep.be. 132 EHRM 6 juli 2005, Nachova e.a. v. Bulgarije RJ&D ECHR 2005-VII; EHRC 2005/97, www.echr.coe.int; J.M. EMAUS, “Geen actie, reactie? Over de handhaving van positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM”, Letsel & Schade, 2011 nr. 1, 32. 133 EHRM 5 september 1995, McCann, Farrel and Savage v. Verenigd Koninkrijk, Serie A, No. 324, www.echr.coe.int. 134 EHRM 6 oktober 2005, Nesibe Haran v. Turkije, nr. 28299/95, www.echr.coe.int. 135 J.M. EMAUS, “Geen actie, reactie? Over de handhaving van positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM”, Letsel & Schade, 2011 nr. 1, 33. 136 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Eindverslag met aanbevelingen over de aard en de kwaliteit van het werk van de politie in het strafdossier betreffende de moord op Annick Van Uytsel en over de wijze waarop met de beschikbare informatie over Ronald Janssen werd omgegaan, 4. www.comitep.be.

27

informatiemanagement. Zeer concreet moeten ook de omgang met tips en de bewaring van horizontale overzichten tussen de resultaten van de

verschillende onderzoeksverrichtingen en

analyses en het rapporteren over en het bijhouden van de onderzoeksverrichtingen, verbeterd worden.137 In Casu werd achteraf duidelijk dat veel sporen waarschijnlijk verloren zijn gegaan voor het onderzoek door een onvoldoende verzorgde afstapping ter plaatse. Het Comité P formuleerde in zijn aanbevelingen dat werk moet gemaakt worden van een nationale richtlijn over de afstapping ter plaatse waarbij er zo weinig mogelijk tijdsverlies is tussen de eerste vaststellingen en de verdere onderzoekshandelingen.138 Voor de politie en magistratuur werd een boek ontworpen met een praktische leidraad voor allerhande (onderzoeks)handelingen bij een verdachte dood.139 Een ander heikel punt betrof het gebrek aan leiding van de verschillende eenheden en opvolging van de tips. Rapportage aan een centrale leiding zou misschien een verband tussen de tips over Ronald Janssen hebben opgeleverd om hem zo toch als verdachte aan te kunnen houden.

2.2.1.3 Samenwerking tussen politie en justitie procedurefouten 43. De samenwerking tussen politie en justitie en de daarmee samenhangende procedurefouten die kunnen ontstaan, die door advocaten al te graag worden ingeroepen om iemand vrij te pleiten, blijken in de publieke opinie ook een belangrijk werkpunt. Hoewel de kritiek gegeven wordt op de advocaat die deze procedurefouten gebruikt, moet de vinger misschien gewezen worden naar de politieambtenaren en magistraten die de fouten meestal gemaakt hebben.140 Vele zaken in Gent waarbij toepassing werd gemaakt van de bijzondere opsporingsmethoden en dus over ernstige criminele feiten handelden moesten herbekeken worden door procedurefouten. Zelfs de best opgeleide politiefunctionaris begaat wel eens een procedurefout doordat rechtsregels vaag zijn, ingewikkeld of onderhevig aan veel opeenvolgende wetswijzigingen. Daarbij moet ook in het achterhoofd gehouden worden dat politieambtenaren soms in een fractie van een seconde moeten handelen of beslissen, wat de kans op fouten er niet kleiner op maakt. 44. Naar aanleiding voor het pleidooi voor de oprichting van een Comité J kan misschien gedacht worden aan een vorm van samenwerking tussen beide Comités, of in afwachting door de Hoge Raad voor de Justitie om dit probleem te verhelpen. Enkel een onafhankelijke controle op de politie als

137

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2010, Aanbevelingen 2002-2010, 110-111. www.comitep.be. 138 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2010, Aanbevelingen 2002-2010, 30. www.comitep.be. 139 K. Plasschaert, Verdacht overlijden, De cahiers van Ariadne - de leidraad voor uw praktijk # 4, Brussel Politeia, 2010, 1-129 (Voor politiemensen en magistraten: geleend van onderzoeksrechter Mevr. C. Pottiez). 140 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, Afl. 99, 204.

28

onderdeel van de uitvoerende macht lijkt eventueel tekort te schieten. Daarom kan het nuttig zijn dat ook de rechterlijke orde aan een bepaalde controle onderworpen wordt. Het meest neutrale lijkt dat dit zou gebeuren door een onafhankelijk controleorgaan naar analogie met de controle op de politiefunctie. Het kan nuttig zijn voor onafhankelijke controleorganen dat zij onder hetzelfde dak huizen zonder dat daarbij een bevoegdheidsoverschrijding gepleegd wordt. Niets belet daarbij dat de voorzitters van beide organen met elkaar overleg kunnen plegen wanneer dit gesteund wordt op een wettelijke basis. Dit geeft stof tot nadenken. Er gaan stemmen op tot de oprichting van een Comité J in verlenging van de huidige Hoge Raad voor de Justitie. De oprichting ervan behoort natuurlijk tot de bevoegdheden van de wetgevende macht.

2.3 Vast comité van toezicht op de politiediensten 45. Om tegemoet te komen aan verschillende problemen in het kader van het politieoptreden werden met het oog op controle van de globale werking van de politiediensten op diverse niveaus controlemanieren en -organen in het leven geroepen. Naast de Algemene Inspectie en de diensten Intern Toezicht voor de politie werd ook het Vast comité van toezicht op de politiediensten (afgekort Vast Comité P of Comité P) begin jaren negentig opgericht.

2.3.1 Intern en extern toezicht 46. Het intern toezicht wordt georganiseerd door de overheden die verantwoordelijk zijn voor de organisatie en de werking van de te controleren diensten. Deze moeten de specifieke zichtbare disfuncties verhelpen. De Algemene Inspectie van de federale en lokale politie en de dienst intern toezicht141 van de politie zelf vallen hieronder. Het intern toezicht wordt op lokaal niveau waargenomen door de dienst intern toezicht bestaande uit een vertegenwoordiger van de korpschef onder verantwoordelijkheid van deze laatste. Op federaal vlak bestaat een DIT van de Federale politie die bekleed is met gelijklopende bevoegdheden. De dienst intern toezicht staat in voor het individueel en collectief handelen van het personeel. Kwaliteitsbewaking staat daarbij centraal. De DIT onderzoekt punctueel klachten alsook evalueert zij het optreden van haar eigen politie. In feite gaat het hier eerder om laagdrempelig onderzoek naar feiten, al dan niet met gerechtelijke impact, die gepleegd werden door personeelsleden van de politiezone en of van de onderdelen van de federale politie. Sommige van deze vaststellingen kunnen leiden tot een vervolging op gerechtelijk vlak wanneer zij in geval van strafbare feiten gemeld worden aan de procureur des Konings van het arrondissement waaronder de eenheid functioneert. 141

Zie verder DIT

29

Elk feit dat bewijs levert dat het personeelslid een inbreuk begaan heeft tegen de deontologische principes en of tegen een strafwet, kan aanleiding geven tot een vervolging op tuchtvlak. Sommige politie-eenheden vermengen de bevoegdheden door de DIT ook tuchtonderzoeken te laten uitvoeren. Dit is dan ook de minst aan te raden werkvorm omdat één en dezelfde persoon dan verantwoordelijk wordt voor twee verschillende bevoegdheden waardoor de rechten op een eerlijk proces in het gedrang zouden kunnen komen. Met betrekking tot tucht worden de dossiers samengesteld en opgevolgd voor feiten waarin personeelsleden betrokken zijn op gerechtelijk of administratief vlak, waarbij de waardigheid van het ambt in het gedrang komt, deontologische regels werden overtreden en/of interne richtlijnen werden geschonden. De tuchtoverheden voeren informatieonderzoeken en vooronderzoeken, doen voorstellen van ordemaatregelen en nemen effectieve tuchtprocedures waar. Objectiviteit, neutraliteit en het voeren van een onderzoek ten laste en ten ontlaste zijn hier essentieel en bieden garanties naar de bepalingen van het EVRM. De kwaliteitsbewaking houdt voornamelijk in dat de korpschef geïnformeerd wordt over de reële gang van zaken zodat er eventueel bijgestuurd kan worden. Hij is immers voor de basis- en middenkaders de tuchtoverheid die over hen zal moeten oordelen. Hierbij vormt de klachtafhandeling ook een essentieel onderdeel, omdat elke klacht een aanzet is tot het verbeteren van de werking van de organisatie en haar personeel.

Elke klacht of opmerking over de

politiewerking kan geuit worden bij de DIT. Dit kan door gebruik te maken van gelijk welk communicatiemiddel.142 Deze dienst stelt een onderzoek in en rapporteert aan de korpschef, die binnen zijn bevoegdheid de gepaste beslissing neemt.143 De klager of melder wordt op de hoogte gebracht van het resultaat van het onderzoek. Het Comité P wordt maandelijks op de hoogte gebracht van de ingediende klachten.144 47. Het extern toezicht (Comité P) wordt daarentegen toevertrouwd aan een organisatie die zelf geen verantwoordelijkheid draagt voor de werking van de betrokken diensten. Ze is onafhankelijk van de te controleren diensten en is meer gericht op de detectie van structurele algemene disfuncties. De centrale accenten van de observatoriumfunctie van het Comité P zijn het toezicht op de politiefunctie en de werking van de politiediensten in haar geheel. In het bijzonder is er toezicht op de coördinatie, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de politiediensten en de diensten en

142

Dit kan persoonlijk, per brief of via e-mail. Dit hangt uiteindelijk af van de beslissing van de burgemeester en het College van schepenen. 144 http://www.lokalepolitie.be/5421/dienst-intern-toezicht.html. 143

30

ambtenaren met politiebevoegdheid, evenals op de manier waarop politieambtenaren omgaan met de bescherming van de rechten en vrijheden van de burger.145 Daarnaast mag de invloed van de klachtafhandeling niet onderschat worden. Door de exponentiële toename146 van het aantal individuele klachten en aangiften147 wordt aangetoond dat deze instelling niet meer weg te denken is.148 Het Comité P voert ook thematische onderzoeken uit. Voorbeelden daarvan zijn het toezicht op beheer van de openbare orde, de tijdelijke bewaring van personen en daarbij het gebruik en de staat van

de

cellen,

het

wapenbeheer

binnen

politiekorpsen,

het

politioneel

toezicht

bij

voetbalwedstrijden149, de implementering van het Astrid-communicatienetwerk150 en terrorisme. Deze onderzoeken leiden tot algemene aanbevelingen die hun weerslag hebben op de volledige werking van de politie.

2.3.2 Ontstaan 48. Op 24 mei 1988 werd een parlementaire onderzoekscommissie ‘Bendecommissie’151 opgericht belast met het onderzoek naar de wijze waarop de bestrijding van het banditisme en het terrorisme georganiseerd wordt. Deze concludeerde dat één extern controleorgaan moest worden gecreëerd voor alle ambtenaren met politiebevoegdheid. Dit orgaan moest aan het Parlement en de regering verslag uitbrengen,152 had enkel een superviserende functie en moest de wijze van uitoefening van de taken van politieambtenaren controleren. Dit kon niet ongemerkt voorbijgaan. In navolging van de onderzoekscommissie publiceerde de regering een regeringsmededeling betreffende ordehandhaving, veiligheid van de burgers en beteugeling van de misdrijven die de naam ‘Pinksterplan’153 meekreeg.

145

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Activiteitenverslag 2010. Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Activiteitenverslag, 2010. 147 Artikel 10 Wet 18 juli 1991. 148 Infra 149 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, jaarverslag 2010, 41. www.comitep.be. 150 Operator van het nationale netwerk voor radiocommunicatie, paging en meldkamers bestemd voor de hulpen veiligheidsdiensten in België. 151 De onderzoekscommissie werd opgericht naar aanleiding van de bloedige aanslagen gepleegd door de “Bende van Nijvel”. 152 Parl. St. Kamer, 1988, nr. 59/8, 367. 153 5 juni 1990. 146

31

In uitvoering van het Pinksterplan diende de regering in 1991 een voorstel in met betrekking tot het toezicht op de politie. Met deze wet van 18 juli 1991154 werd een wettelijke basis gecreëerd voor de externe controle van de politiediensten en werd het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten opgericht. Het controleorgaan werd actief in 1993, dus al een eind voor de politiehervormingen in 1998. 49. Het Comité P (ongeveer 230 personen sterk) treedt onafhankelijk en neutraal op ten dienste van de wetgevende macht om deze bij te staan in haar toezicht op de uitvoerende macht. Zij moet de bescherming van de rechten, die de Grondwet en de wet aan burgers verlenen, waarborgen. Daarnaast waarborgt zij de efficiëntie van de politiediensten en controleert de coördinatie.

2.3.3 Organisatie en bevoegdheid 50. De wet voorziet in de oprichting van het Vast comité en een dienst Enquêtes. Het toezicht strekt zich uit tot de diensten met politiebevoegdheid (de lokale politie, de federale politie en de diensten die ressorteren onder de overheden en instellingen van openbaar nut, waarvan de leden met de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie of van agent van gerechtelijke politie zijn bekleed) en de met de politiediensten gelijkgestelde personen die individueel bevoegd zijn om strafbare feiten op te sporen en vast te stellen.155 Bij deze laatste categorie wordt door een aantal bijzondere wetten, decreten en ordonnanties een beperkte politiebevoegheid verleend aan bepaalde bijzondere ambtenaren of agenten. Voorbeelden zijn de daartoe aangestelde ambtenaren van de dienst van de scheepvaartcontrole, van het Bestuur van maritieme zaken en bevoegde ambtenaren van de federale luchtvaartinspectiedienst van het Ministerie van Verkeer en infrastructuur. Zo kan een onderdeel van de douane en of van een bijzondere inspectiedienst door het Comité P gecontroleerd worden. Zij beschikken niet over een algemene opsporingsbevoegdheid in tegenstelling tot de ambtenaren van de geïntegreerde politie. Hun politiebevoegdheid verschilt ratione materiae van geval tot geval.156

Het toezicht dat door deze wet wordt georganiseerd heeft geen betrekking op de

gerechtelijke overheden en evenmin op de handelingen die zij bij de uitoefening van de 154

Wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten, BS 26 juli 1991. Gewijzigd bij Wet 15 december 1993, BS, 9 maart 1994, de Wet 21 december 1994, BS, 23 december 1994, Wet 30 11 1998, BS 18 december 1998, Wet 7 december 1998, BS 5 januari 1999, Wet 30 november 1998, BS 18 december 1998, Wet 1 april 1999, BS 3 april 1999, Wet 20 juli 2000, BS 1 augustus 2000, Wet 3 mei 2003, BS 2 juni 2003, Wet 3 mei 2003, BS 1 juli 2003, Wet 10 juli 2006, BS 20 juli 2006, Wet 4 februari 2010, BS 10 maart 2010, Wet 18 april 2010, BS 17 juni 2010, Wet 9 februari 2011, BS 29 maart 2011. Opschrift aangepast door de Wet van 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 20 juli 2006 tot de ‘Wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse.’ 155 Artikel 3 Wet van 18 juli 1991. 156 R. VERSTRAETEN, Handboek Strafvordering, Antwerpen, Maklu, 2007, 246.

32

strafvordering stellen. Het toezicht heeft evenmin betrekking op de overheden van de bestuurlijke politie. 157

2.3.3.1 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten 51. Het Vast Comité P is samengesteld uit vijf werkende leden onder wie een voorzitter –verplicht een magistraat- en een ondervoorzitter.158 Voor elk van hen worden twee plaatsvervangers benoemd. Zij worden allen benoemd door de Kamer van volksvertegenwoordigers, die hen ook onder voorwaarden kan afzetten. De leden van het Vast Comité P en hun plaatsvervangers worden benoemd voor een vernieuwbare termijn van zes jaar. Het Vast Comité P wordt daarnaast ook nog bijgestaan door een griffier.159 De dienst enquêtes staat onder het gezag van het vast comité P, behalve voor wat betreft de uitoefening van opdrachten van gerechtelijke politie. 52. Het Vast Comité P kan optreden, ofwel uit eigen beweging, ofwel op grond van een klacht van een burger ofwel op verzoek van de Kamer van volksvertegenwoordigers, van de Senaat, van de bevoegde minister of van de bevoegde overheid. Wanneer het Vast Comité P uit eigen beweging optreedt, brengt het de Kamer van volksvertegenwoordigers daarvan dadelijk op de hoogte.160 Het Vast Comité P is niet verplicht om gevolg te geven aan een klacht of een aangifte. Het besluit om geen gevolg te geven aan een klacht en de bevoegdheid om de klacht of aangifte over te dragen en om het onderzoek af te sluiten, wordt gemotiveerd en schriftelijk ter kennis gebracht van de partij die de klacht heeft ingediend of de aangifte heeft gedaan.

2.3.3.2 Dienst enquêtes 53. Aan het Comité P is een Dienst Enquêtes verbonden161, geleid door een directeur-generaal en bijgestaan door twee adjunct-directeurs-generaal en een aantal leden, allen benoemd en afzetbaar door het Vast Comité P. Tot voor de Wet van 18 april 2010 was bepaald dat de helft van de leden van de Dienst Enquêtes P, via detachering, afkomstig moest zijn uit politiediensten of uit besturen waarin ze ervaring hebben opgedaan in ambten die verband houden met activiteiten van politiediensten. Met deze wet werd dit detacheringsquotum opgeheven162 vermits verschillende

157

Artikel 2 eerste lid Wet van 18 juli 1991. Leden benoemd door de Wetgevende macht. 159 Artikel 4-6 en 15 van de wet van 18 juli 1991. 160 Artikel 8 Wet 18 juli 1991. 161 Artikel 15 Wet 18 juli 1991. 162 Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, Parl. St. Kamer 2008-09, nr. 52K171/001, 6. 158

33

internationale instanties (CAT, ECRI)163 daarop bemerkingen hadden.

Volgens hen kwam de

onafhankelijkheid van het orgaan in het gedrang doordat een groot aantal personeelsleden van een politiedienst gedetacheerd zijn. Dit gaf dan niet voldoende waarborg voor onafhankelijkheid als extern controleorgaan van de politie.164 Het Vast Comité P vertrouwt onderzoeken toe aan de directeur-generaal van de dienst enquêtes en ontvangt verslagen over alle onderzoeken die worden uitgevoerd. De dienst enquêtes kan ook uit eigen beweging onderzoeken instellen om zo controle uit te oefenen op de politiediensten. Daarbij moet wel de voorzitter van het Vast comité P ingelicht worden.165 Wanneer zij echter een opdracht van gerechtelijke politie vervullen, staan de directeur-generaal en de leden van de Dienst Enquêtes onder toezicht van, ofwel de procureur-generaal bij het hof van beroep, ofwel de federale procureur of de auditeur-generaal bij het Militair Gerechtshof. De Dienst onderzoekt de klachten en aangiften van particulieren –al dan niet anoniem- die rechtstreeks betrokken zijn geweest bij het optreden van een politiedienst. 54.

De dienst Enquêtes P bestaat nu uit 35 onderzoekende personen.

Binnen deze groep

onderzoekers zijn er twee componenten, namelijk een deel dat in hoofdzaak ingezet wordt voor de uitvoering van toezichtsonderzoeken en een ander kleiner deel dat instaat voor de opvolging van de gerechtelijke opdrachten. Bijzonder is dat alle onderzoekers bekleed zijn met de functie van officier van gerechtelijke politie en dat zij daardoor in staat zijn om te participeren aan eender welke opdracht die toebedeeld wordt aan de betrokken dienst. Deze onderzoekers zijn allen bekleed met de graad van commissaris-auditor en ressorteren rechtstreeks onder het gezag en de bevoegdheid van de directeur-generaal en zijn adjuncten. In verhouding tot de ongeveer 230 mensen die voor het Comité P werken kan de onderzoekseenheid eerder klein genoemd worden.

Echter door de

specificiteit van de te voeren onderzoeken kan deze entiteit al over zijn jaren van bestaan aantonen dat zij perfect de haar toebedeelde taken kan invullen.

2.3.3.3 Integriteitsonderzoeken door het comité P 55.

Naast de onderzoeken die het Comité P instelt naar vermeende corruptie166 binnen de

wetshandhavingsdiensten, vormen integriteitsschendingen jaarlijks een belangrijk aandeel in het totaal aantal klachten bij het Comité P of de politiediensten. Die schendingen zijn op zich niet alleen 163

Comité tegen foltering van de Verenigde Naties (CAT) en de Europese Commissie tegen racisme en onverdraagzaamheid (ECRI). 164 BERKMOES H., “Controle op de politiediensten” in BERKMOES H., BRUGGEMAN W., DEBROUCK I., DEWANDELEER D., DESTERBECK F., FRANSEN H., HERBOTS P., MARUT A., NUYTS C. VAN DEN HEUVEL E., Postal Memorialis, Kluwer 2011,47. 165 Artikel 16 wet 18 juli 1991. 166 In 2008 ging het om vijf klachten en in 2009 om twee klachten. Vast Comité van toezicht op de politiediensten, observatoriumrapport 2009.

34

onaanvaardbaar, ze tasten ook het imago van de politiefunctie aan.167 Het Comité P onderzoekt integriteitsschendingen door politieambtenaren naar aanleiding van klachten of aangiften gedaan door burgers of andere instanties. In 2010168 heeft het Vast Comité P 14 nieuwe toezichtsonderzoeken geopend, naast de 40 lopende toezichtsonderzoeken, en heeft het 2 459 nieuwe klachten ontvangen. De Dienst Enquêtes P voerde 281 strafonderzoeken. 169 2.3.3.3.1 56.

Onderzoeksmethoden

Bij het voeren van integriteitsonderzoeken wordt gebruik gemaakt van verschillende

onderzoeksmethodes. Rekening houdend met de focus van het onderzoek en de geformuleerde onderzoeksvragen wordt het model gekozen waarmee de doelstelling van het onderzoek het best behaald kan worden. Er wordt daarbij voor het onderzoek gebruik gemaakt van bekende managementmodellen die ook in het bedrijfsleven toegepast worden. In het toezichtsonderzoek op de lokale recherche in Antwerpen170 wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van het COSO-model.171

Dit wordt niet 172

noodzakelijk altijd gebruik. Andere gebruikte onderzoeksmethoden zijn EFQM, CAF , BCS173, SWOTanalyse, enzovoort.174 2.3.3.3.2

Categorieën

57. De onderzoeken kunnen naargelang de soort schending ingedeeld worden in verschillende categorieën. Hoewel

de categorisering van HUBERTS een waardevol instrument kan zijn om

integriteitsschendingen in te delen, is het beter om de onderverdeling van de deontologische code voor politiediensten te gebruiken. Deze handelt over het functioneren van de politiediensten met betrekking tot integriteit. HUBERTS maakt immers een indeling die geen onderscheid maakt tussen puur integriteitsschendingen en strafbare feiten. 58.

Diverse vormen van integriteitsschendingen kunnen worden onderscheiden. Er zijn de

tekortkomingen of inbreuken naar aanleiding van het politieoptreden, die niet steeds bewust gebeuren maar toch aanleiding kunnen geven tot communicatiestoornissen, misverstanden of frustraties. Als voorbeeld kan het probleem zich voordoen bij het uitvoeren van identiteitscontroles 167

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2010, aanbevelingen 2002-2010, 133. www.comitep.be. 168 Jaarverslag Vast Comité van Toezicht op de politiediensten 2011 is nog niet beschikbaar. 169 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2010, 8. www.comitep.be. 170 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Syntheseverslag Toezichtsonderzoek 129202/2008, 3. 171 COSO-model: managementmodel dat is ontwikkeld door The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). 172 Common Assessment Framework. 173 Balanced Scorecard. 174 De verdere uitwerking van deze onderzoeksmodellen zou ons te ver leiden.

35

en huiszoekingen met een gebrek aan neutraliteit en onpartijdigheid of onkreukbaarheid bij een politietussenkomst of ongelijke behandeling van personen naar aanleiding van conflicten. Vervolgens is er misbruik van de politiehoedanigheid om voordelen te verlenen of te verkrijgen (corruptie, omkoping, verduistering, knevelarij of belangenneming). Ten slotte zijn er de tekortkomingen of misbruiken die eerder een deontologische fout uitmaken.175 Het Comité P vertrekt in zijn jaarverslagen176 ook vanuit de opdeling gemaakt in de deontologische code. Daarbij zijn artikel 14 en artikel 26 van de deontologische code van belang. Feiten in de ambtsuitvoering die de waardigheid van burgers aantasten 59. De integriteit en het professionalisme worden geschonden vanuit de bevoegdheden die men heeft als politiefunctionaris. De feiten die hiermee bedoeld worden in het kader van integriteitsschendingen zijn bijvoorbeeld bedreigingen en beledigingen.177 Vele klachten met betrekking tot politietussenkomsten betreffen onredelijke fouillering, slechte behandeling of het feit dat men zich volledig moest uitkleden bij een fouillering waarbij burgers rechtstreeks worden aangetast in hun waardigheid.178 Feiten die rechtstreeks de rechten en vrijheden van burgers aantasten door willekeurig, gewelddadig, onrechtmatig of niet handelen 60. Dit strekt zich uit van een willekeurige vrijheidsberoving door politieambtenaren tot de ongelijke behandeling van burgers, voortrekken van familieleden tot discriminatie in vele mogelijke vormen en zelfs fysieke of verbale geweldpleging.179 61. Klachten betreffende schuldig verzuim komen enerzijds voor in het kader van het nemen van dwangmaatregelen waarbij dan niet ingegaan wordt op de vraag van de burger tot verzorging. Anderzijds gaat het om het niet of laattijdig ter plaatse komen of het niet tussenkomen wanneer de burger daar nood aan heeft.180

175

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2009, 59. www.comitep.be. www.comitep.be. 177 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2000, www.comitep.be. 178 Vast Comité van toezicht op de Politiediensten, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 4. 179 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2000, www.comitep.be. 180 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 5. 176

36

Tekortkomingen door de houding, het gedrag of de handelingen die de waardigheid van het politieambt aantasten 62. Een gebrek aan integriteit is niet altijd het resultaat van een specifieke inbreuk of tekortkoming. Het kan zijn dat de handelingen, gedragingen of houdingen in kwestie in conflict zijn met het ideaalbeeld dat de samenleving van de ‘institutie’ politie, als vertegenwoordiger van de overheid heeft. Het gaat voornamelijk over de attitude (onbeleefd, onbeschoft, brutaal, drankmisbruik, wapendracht) van de politie over het algemeen terwijl de politie een voorbeeldfunctie moet stellen. 63. Een apart geval in dit kader betreft de verkoop van oude politie-uniformen op eBay. Artikel 42 van de deontologische code legt aan politiemensen bepaalde verplichtingen op met betrekking tot hun uitrusting. Het bestaan van zulke gedragsregels in de politionele deontologie maakt dat een onbehoorlijke omgang door een politiebeambte met zijn politie-uitrusting negatief reflecteert op de integriteit van de betrokken politiebeambte.181 Markant is dat de gedraging tot op heden, ondanks aanbevelingen daarover nog steeds niet strafbaar gesteld wordt. Het gaat om 2195 aangeklaagde feiten in 2010.182 Tekortkomingen aan de beroepsplichten of misbruik van bevoegdheden 64. De meeste aantijgingen aan het adres van de politie betreffen machtsoverschrijding in de vorm van het gebruik van intimidatie en bedreigingen door politiemensen vooral bij het gebruik van dwangmaatregelen. 65. Het Comité P vestigt de aandacht op het misbruik van politionele gegevens door sommige politiemensen.183 In de praktijk blijken sommige leden van de politie nog steeds hun individuele toegang tot vertrouwelijke gegevens te misbruiken voor persoonlijke doeleinden (nieuwsgierigheid, veiligheid van naasten of op vraag van kennissen). Dit gaat zowel over de informatie die is opgeslagen in de politionele als in externe databanken waartoe leden van politiediensten vanuit hun hoedanigheid

toegang hebben, zoals het rijksregister (RRN) of het register van ingeschreven

184

Dit probleem van het zich ongeoorloofd toegang verschaffen tot en het misbruik

voertuigen.

maken van politionele informatie voor persoonlijke doeleinden wordt groter en groter.185

181

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Verkoop van oude politie-uniformstukken op eBay, Bijkomend verslag, 2011, 1. 182 Stijging van 11,5% in vergelijking met 2009; Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2010, 81. www.comitep.be. 183 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2010, 81. www.comitep.be. 184 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2009, 59. www.comitep.be. 185 M. DANTINNE, J. DEBAKKER, (eds.), “Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België”, mei 2012, Transparency International Belgium, 142.

37

Als voorbeeld hiervan kan de zaak van de zelfmoord van zangeres Yasmine aangehaald worden. Op basis van artikel 44/1 van de wet op het politieambt kunnen de politiediensten bij het vervullen van haar opdrachten, gegevens van persoonlijke aard en inlichtingen inwinnen en verwerken. De politie heeft toegang tot het Rijksregister, de bestanden van de DIV186, de ANG187, enzovoort. Deze mogen echter niet gebruikt worden voor andere doeleinden dan de uitoefening van politieopdrachten. 188 De dwingende richtlijn MFO-3 met betrekking tot informatiebeheer herinnert aan het principe dat gegevens van de ANG uitsluitend voor politioneel gebruik zijn.189 Na het bekendraken van de zelfmoord van Yasmine werd het Rijksregister meer dan 1000 keer geconsulteerd door politieambtenaren bijvoorbeeld voor het achterhalen van haar echte naam, haar woonplaats en haar voormalige levenspartner, dit waarschijnlijk in de hoop te achterhalen wat de reden zou geweest zijn voor de zelfmoord. In 2010 werden 1965 aangeklaagde feiten genoteerd met betrekking tot dit soort tekortkomingen.190 66. De andere categorieën betreffen eerder strafrechtelijke inbreuken zoals corruptie, machtsmisbruik, valsheid in de uitoefening van het ambt, enzovoort die dan ook aanleiding geven tot strafrechtelijk sancties.

2.3.4 Parlementaire begeleidingscommissie 67. Het Comité P dient verantwoording af te leggen aan de bijzondere commissie, belast met de parlementaire begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten. Dit gebeurt door middel van het overmaken van verslagen over de gevoerde toezichtsonderzoeken aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Jaarlijks dient ook een algemeen activiteitenverslag met conclusies en aanbevelingen

opgesteld

te

worden.

De

verslagen

worden

gecontroleerd

door

de

begeleidingscommissie en na goedkeuring wordt naast het effectieve jaarverslag ook de samenvatting door het Parlement publiek gemaakt.191 Enkel leden van de meerderheidspartijen zetelen in de parlementaire begeleidingscommissie.192

186

Dienst Inschrijving Voertuigen. Algemene Nationale Gegevensbank. 188 Info federale politie, nr 1541, 12 mei 2004, 1. 189 Gemeenschappelijke richtlijn MFO-3 van 14 juni 2002 betreffende het informatiebeheer inzake gerechtelijke en bestuurlijke politie, BS 18 juni 2002. 190 Stijging van 13,4% in vergelijking met 2009. Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, jaarverslag 2010. www.comitep.be. 191 www.comitep.be. 192 Uiteraard gemakkelijk om kritiek te leveren vanuit de oppositie. Persbericht ‘parlementaire begeleidingscommissie onbekwaam’ LDD, 2008. www.politics.be. 187

38

2.4 Algemene inspectie van de federale en lokale politie 68. Centraal in ons democratisch land is de notie van toezicht en controle. Dit is niet anders voor het politiewezen. De rechterlijke macht controleert door middel van rechterlijke uitspraken over eventuele misdrijven gepleegd door politieambtenaren. Politieambtenaren van wie hun fout een misdrijf uitmaakt kunnen net als alle andere burgers gedagvaard worden voor de politierechtbank of correctionele rechtbank. Zoals eerder besproken beschikt de wetgevende macht over een specifiek controle instrument namelijk het comité P. 69. Naast de rechterlijke en wetgevende controle werd in 2001 een specifiek orgaan opgericht, ontstaan in de schoot van de uitvoerende macht die onder het rechtstreeks gezag staat van de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie. De AIG ressorteert dan ook formeel onder de FOD Binnenlandse Zaken. Het dagelijks beheer van de algemene inspectie berust bij de minister van Binnenlandse Zaken. Wanneer de behandeling van de dossiers de algemene directie van de gerechtelijke politie, de gerechtelijke diensten of het informatiebeheer rechtstreeks beïnvloedt, betrekt hij daar de minister van Justitie bij.193 70. Al staat de algemene Inspectie volledig los van de interne politiële hiërarchie, zij behoort nog altijd tot de uitvoerende macht. Van een wezenlijke democratische controle, buiten de parlementaire vragen aan de betrokken ministers, is dan ook geen sprake. Misschien zou de reportage van het jaarlijks AIG-verslag van de werkzaamheden aan het Parlement en een parlementaire begeleidingscommissie voor meer transparantie zorgen.194 Daarbij komt de controle op de werkzaamheden niet in het vaarwater van het Comité P terecht, het Parlement kan alle informatie gebruiken om toezicht te houden om de uitvoerende macht.195

2.4.1 Ontstaan 71. Uit het eerder vermelde Octopusakkoord196 bleek de toenmalige wil om het toezicht op de werking van de politie opnieuw te verstevigen.197 De politieke wil om een meer technische dienst te

193

Parl. St. Kamer 2006-07, nr. 2947/002, 24-25. K. BEYENS, P. PONSAERS, W. BRUGGEMAN en M. EASTON, “Een checklist voor beleidsmakers” in Beyens, K., Janssens, F., Ponsaers, P. en Verhage, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 96. 195 L. VANDENHOVE, “Verkozenen moeten het laatste woord hebben” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 22. 196 24 mei 1998: meerderheid en oppositie bereiken een Octopus-akkoord. De krijtlijnen werden uitgezet voor de politiehervorming: het bouwt de politiediensten om tot een lokale politie en een federale. 194

39

ontwikkelen voor de ministeriële overheid die objectief en volledig onafhankelijk de werking van de politie wil controleren, is dus duidelijk aanwezig.198 De algemene inspectie van de federale en de lokale politie (verder AIG)199 werd opgericht door artikel 143 van de wet van 7 december 1998200 (verder WGP) ter gelegenheid van de politiehervorming. Verder beschrijft de wet de algemene taakverdeling.201 Hoewel de benaming nogal verwarrend kan zijn ‘Algemene inspectie van de politie’ en ondanks de samenstelling uit politieamtbenaren, benadrukken de wet en de memorie van toelichting202 het extern karakter van de AIG203 ten opzichte van de politiediensten. Het extern karakter wordt verder bevestigd en verder uitgewerkt in de wet van 15 mei 2007.204 72. Door het creëren van een wettelijk kader voor de Algemene Inspectie roept de wetgever voor de uitvoerende macht een onpartijdig en doeltreffend controleorgaan in het leven dat de waarborg is tegenover de burger voor de eerbiediging van fundamentele rechten en vrijheden naar aanleiding van de uitvoering van politieopdrachten.205 Het is het enige orgaan -extern aan de politionele hiërarchie-206 dat ten dienste staat van de regering en dat in staat is om naar aanleiding van een bijzondere gebeurtenis, informatie rechtstreeks in de praktijk in te winnen, een stand van zaken te geven en een klacht te analyseren.207

2.4.2 Samenstelling en bevoegdheden 73. De Algemene Inspectie van de Federale en Lokale Politie is samengesteld uit de inspecteurgeneraal, twee adjuncten-inspecteur-generaal, de Directie Audit en Inspectie waarbij het aspect ‘Inspectie’ doelt op controle van de toepassing van de regelgeving en naleving van de politionele deontologie.208 In het kader van de uitgevoerde audits worden de efficiëntie en de doeltreffendheid van de politiekorpsen onderzocht. Daarnaast is er de Directie Individuele Onderzoeken die belast is 197

M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 25-31. 198 Algemene Inspectie van de lokale en federale politie, Jaarverslag 2003, p 9. www.aigpol.be. 199 AIG: officiële afkorting voor zowel het Nederlandse als Franse Algemene Inspectie- Inspection Générale. 200 Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 132. 201 Artikel 8-12 van het Koninklijk Besluit van 20 juli 2001betreffende de werking en het personeel van de algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie, BS 18 augustus 2001. 202 Memorie van Toelichting, Parl.St. Kamer 2000-01, 0957/001. 203 Bij telefonisch contact met de AIG wordt het extern karakter evenwel nog eens benadrukt. 204 Wet van 15 mei 2007 op de Algemene inspectie en houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van sommige leden van de politiediensten, BS 15 juni 2007. 205 BERKMOES H., “Controle op de politiediensten” in BERKMOES H., BRUGGEMAN W. (eds.), Postal Memorialis, Kluwer 2011, 50. 206 PONSAERS P., VERHAGE A. en BEYENS K., ‘Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang’, in “Justitie en politie: under control?”, Orde van de dag, 2011, afl. 55, 9. 207 Parl. St. Kamer 2006-07, nr. 2947/002, 21-24. 208 Artikel 4, §1 en Artikel 5 Wet van 15 mei 2007 (wet op de Algemene Inspectie).

40

met het onderzoek naar de aanleiding van klachten en aangiften, de voeding en de exploitatie van de klachtendatabank in coördinatie met het Comité P. De Directie Statuten begeleidt de selectiecommissie voor hogere officieren, enzovoort. Ten slotte is er de Directie Algemeen Beleid en de gedeconcentreerde inspectieposten. De Algemene Inspectie staat onder leiding van en wordt georganiseerd door de inspecteur- generaal en de adjuncten-inspecteur-generaal. Het personeel van de Algemene Inspectie is samengesteld uit politieambtenaren afkomstig uit de federale politie of uit een korps van de lokale politie en uit leden afkomstig uit het administratieve en logistieke kader van de federale of lokale politie.209 De AIG is, door haar territoriale deconcentratie210 en lokale contacten,

door de dagelijkse

samenwerking met de interne controlediensten, het best geplaatst om er over te waken dat de door de beide bevoegde ministers vastgelegde politiek goed wordt uitgevoerd.211 De decentralisering heeft als doel om de AIG fysiek dichter bij de klagers te brengen (lokale overheden, burgers en politiediensten) en dus klantvriendelijker te laten functioneren.212 De AIG handelt ambtshalve of op bevel van de Minister van Justitie of van de Minister van Binnenlandse Zaken of op bevel van de gerechtelijke en bestuurlijke overheden.213

2.5 Sancties 74. In de gevallen dat door een onderzoek aan het licht komt dat er wel degelijk sprake is van lichte integriteitsschendingen of zwaardere feiten die eventueel zelfs strafrechtelijke inbreuken uitmaken, moet toch wel voorzien zijn in een sanctiemechanisme. Politieambtenaren kunnen een strafrechtelijke sanctie opgelegd krijgen, een tuchtsanctie of een combinatie van beide. 75. Indien in de loop van of na een onderzoek een lid van de Dienst Enquêtes P kennis heeft van een misdaad, maakt hij daarvan een proces-verbaal op dat door de directeur-generaal van de Dienst Enquêtes P onverwijld wordt toegezonden aan de procureur des Konings of aan de

209

Artikel 4 Wet op de Algemene Inspectie. Territoriale deconcentratie in de vorm van gedeconcentreerde inspectieposten, opgericht per arrondissement. Gedeconcentreerde inspectieposten van de AIG in Brussel, Gent, Antwerpen, Bergen en Luik. PONSAERS P., VERHAGE A. en BEYENS K., “Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, 10; H. BERKMOES, Controle op de politiediensten, in BERKMOES H., BRUGGEMAN W. (eds.), Postal Memorialis, Kluwer 2011,54. 211 H. BERKMOES, “Controle op de politiediensten” in BERKMOES H., BRUGGEMAN W. (ed.), Postal Memorialis, Kluwer 2011, 49. 212 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 26. 213 Artikel 6 Wet op de Algemene Inspectie. 210

41

onderzoeksrechter naar gelang het geval.214 De beslissing tot vervolging of sepot van de procureur hangt uiteindelijk af van het vervolgingsbeleid. 76.

Bij de Algemene Inspectie staat de directie individuele onderzoeken in voor de globale

coördinatie van zowel de klachtenbehandeling als van de uitvoering van onderzoeksopdrachten.215 De Algemene Inspectie deelt schriftelijk, naar gelang van het geval, de besluiten van haar onderzoeken mede aan de commissaris-generaal of aan de betrokken korpschef met het oog op het starten van een administratieve tuchtprocedure indien er sprake is van handelingen of gedragingen zonder enig strafrechtelijk element. In artikel 7 van de wet op de Algemene Inspectie wordt bepaald dat de AIG in geval van een klacht kan overgaan tot een bemiddelingsprocedure wanneer er sprake is van handelingen die de waardigheid van het ambt lijken aan te tasten of die een tekortkoming op de beroepsplicht lijken uit te maken. Deze bemiddelingsprocedure heeft als voordeel dat hier niet de aandacht voor de formele aspecten zoals deze van de tuchtprocedure op de voorgrond komen en de klager zich tekortgedaan voelt.216 In geval van feiten die een misdrijf uitmaken wordt een kennisgeving gedaan aan de gerechtelijke overheden.217 77. De procureur-generaal en de auditeur-generaal dienen na de uitspraak ambtshalve een kopie van de vonnissen en arresten betreffende de misdrijven begaan door de leden van de politiediensten te sturen aan de voorzitter van het Vast Comité P.218

2.5.1 Tucht 78. De tuchtregeling beoogt de kwaliteit van de dienstverlening aan de bevolking te waarborgen en de uitoefening van het politieambt te verbeteren. Verschillende tuchtstraffen kunnen opgelegd worden aan de politieambtenaar naargelang de ernst van de schending. Tot de lichte straffen

214

Artikel 22 Wet van 18 juli 1991. M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 26. 216 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 27. 217 Conform artikel 29 Sv. 218 Artikel 14 Wet van 18 juli 1991. 215

42

behoren de waarschuwing219 en de blaam.220 De zwaardere tuchtmaatregelen zijn de inhouding van de wedde, de schorsing221, de terugzetting in de weddeschaal, het ontslag en de afzetting.

2.5.1.1 Wisselwerking straf- en tuchtrechtelijke procedure 79. Het Comité P stelde vast dat sommige tuchtoverheden onvoldoende vertrouwd zijn met de wisselwerking tussen de strafrechtelijke procedure en de tuchtrechtelijke procedure. Vele tuchtoverheden

stelden het onderzoek betreffende dezelfde feiten in een tuchtdossier uit in

afwachting van de beslissing op strafrechtelijk vlak. Daar de tuchtprocedure al lang duurt besliste de Raad van State222 nu dat de tuchtoverheid net de vrijheid heeft om te beslissen of men het onderzoek van een tuchtdossier uitstelt in afwachting van de strafrechtelijke beslissing.

De

tuchtoverheid moet tot handelen overgaan wanneer er gevaar is op schending van de redelijke termijn of als de persoon te lang in onzekerheid gehouden zou worden.223

2.6 Verhouding tussen beide externe controleorganen 2.6.1 Overlapping takenpakket AIG en Comité P 80. De overlapping van het takenpakket en de onduidelijkheid komt integriteitsbewaking niet ten goede. Deze verschillende kanalen van klachtenbehandeling kunnen tot een relatief ondoorzichtig geheel van instanties leiden waarbij we kunnen verwachten dat de burger soms het spoor bijster raakt. 224 Er dient gewezen te worden op overlappingen tussen het takenpakket van de AIG en dat van het Comité P en de daaruit voortvloeiende problemen. Meerdere akkoorden225 werden gesloten tussen beide diensten over samenwerking. Bijvoorbeeld over de uitwisseling van informatie in het kader van onderzoeken, klachten of aangiften.226

219

Een aanmaning Formele afkeuring 221 Minimum 1 dag en maximum 3 maand, weddeverlies van 25 procent, non-activiteit en verlies van dienstanciënniteit. 222 Zie arresten Darville: RvS, nr. 170.887, 7 mei 2007, p. 14; RvS, Algemene vergadering, nr. 190.728, 20 februari 2009. 223 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2010, 104. 224 A. VERHAGE, en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 33. 225 Bijvoorbeeld het protocolakkoord gesloten op 8 juli 2002 226 P. PONSAERS, A. VERHAGE en K. BEYENS, “Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 10. 220

43

2.6.2 Takenpakket Algemene Inspectie 81. Voor de uitvoering van hun opdrachten227 beschikken de leden van de Algemene Inspectie over een algemeen en permanent recht tot inspectie.228 Als controleorgaan van de uitvoerende macht draagt ze bij tot de optimalisatie van de werking van de geïntegreerde politiediensten. In concreto is de AIG belast met de uitvoering van229: –

onderzoeken naar de werking, activiteiten en de werkwijzen van de politieambtenaren. De AIG gaat in het bijzonder de toepassing na van de wetten, verordeningen, bevelen, onderrichtingen en richtlijnen, alsook van de normen en standaarden door de politiediensten; neemt deel aan de definiëring, het naleven en de actualisering van de politionele deontologie;

–

onderzoeken ten gevolge van klachten en aangiften ten dienste van de burger;

–

onderzoeken naar de efficiëntie en de doeltreffendheid van de federale politie en van de korpsen van de lokale politie, onverminderd de interne procedures van die diensten;

–

controle naar de evaluatie en de opleiding van het personeel;

–

bemiddelingsopdrachten, gerechtelijke opdrachten, opdrachten in het kader van statutaire aangelegenheden, operationele steunopdrachten en sommige tuchtonderzoeken;

–

uitvoering van audits. Het uitvoeren van audits door het Comité P is uitzonderlijk en gebeurt dan ook enkel op vraag.230

82. Hoewel de Algemene Inspectie zelf geen tuchtorgaan is, moet de AIG bij de vaststelling van feiten die aanleiding zouden kunnen geven tot een tuchtprocedure, de bevoegde tuchtrechtelijke overheid op de hoogte brengen.231 Indien de tuchtoverheid echter van oordeel is dat er ernstige redenen zijn om een onderzoek op te starten of om het inleidend verslag niet toe te vertrouwen aan de hiërarchische overheid, kan zij daarvoor een beroep doen op de Algemene Inspectie. Een soortgelijke bepaling om in die omstandigheden het Comité P in te schakelen is er niet, zodat dit uitgesloten is. 232

227

Artikel 5 Wet op de Algemene Inspectie. Artikel 8 Wet op de Algemene Inspectie. 229 Artikel 9-12 KB Algemene Inspectie. 230 Naar aanleiding van een incident in de schoot van de recherche van de lokale politie Antwerpen waarbij twee leden van deze dienst werden verdacht van gesjoemel met hun diensturen (schriftvervalsing) en het witwassen van gelden heeft het Vast Comité P op vraag van en in overleg met de burgemeester en de korpsleiding beslist om een nader onderzoek te voeren naar de integriteit en het integriteitsbeleid in de lokale recherche van de politiezone Antwerpen. Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Syntheseverslag Integriteitsaudit lokale recherche Antwerpen, Toezichtsonderzoek 129202/2008, www.comitep.be. 231 Artikel 8 Wet op de Algemene Inspectie. 232 BERKMOES H., “Controle op de politiediensten”, in BERKMOES H., BRUGGEMAN W. (eds.), Postal Memorialis, Kluwer 2011, 51. 228

44

2.6.3 Verhouding 83. Als algemene regel geldt dat het toezicht georganiseerd door het Comité P geen afbreuk doet aan de andere vormen van toezicht (AIG en intern toezicht) ten aanzien van de politiediensten. Daarnaast wordt er ook overleg georganiseerd tussen het Vast Comité P en de Algemene Inspectie, teneinde hun wettelijke opdrachten van toezicht op de politiediensten te kunnen vervullen. Doordat de Algemene Inspectie ook tot het intern toezicht behoort, moet iemand controle houden op de uitvoering van haar onderzoeken. Het Vast Comité P stelt dus ook onderzoeken in naar de activiteiten en de werkwijzen van de Algemene Inspectie van de Federale Politie en van de Lokale Politie. Het Comité P heeft daarbij eveneens een marginaal toetsingsrecht van de wijze waarop de AIG de klachten en aangiften behandeld heeft.233 Van alle klachten en aangiften die de Algemene Inspectie ontvangen heeft dient zij een kopie te overhandigen aan het Comité P. Bij afsluiting van een onderzoek gevoerd door de Algemene Inspectie moet een korte samenvatting van het resultaat overgemaakt worden aan het Comité P. Als het Comité P afleidt dat geen passend gevolg gegeven werd aan een klacht of aangifte of als meerdere aangiften wijzen op een ruimere, structurele disfunctie dan zal het Vast Comité P de zaak zelf nader onderzoeken.

2.6.4 Twee onderscheiden organen 84. Hoewel ze vele raakvlakken vertonen, zijn er toch fundamentele verschilpunten. Beide oefenen uiteraard toezicht uit op de politie maar de bevoegdheid ratione materiae van de Algemene Inspectie is beperkter. Terwijl dit bij de AIG enkel toezicht is op de lokale en federale politie (a.h.w. politie senso stricto), is dit bij het Comité P ruimer. Dit toezicht strekt zich ook uit tot alle diensten die ressorteren onder de overheden en instellingen van openbaar nut, waarvan de leden bekleed zijn met de hoedanigheid van officier of agent van de gerechtelijke politie en op alle personen die individueel bevoegd zijn om strafbare feiten op te sporen en vast te stellen. Daarnaast zijn er de voor de hand liggende verschilpunten zoals de aard. Het ene orgaan behoort tot het intern toezicht en het andere tot het extern toezicht. De ene instelling ressorteert onder de uitvoerende macht, de andere kan gezien worden als een instelling sui generis die rapportageplicht heeft ten opzicht van het Parlement.

2.6.5 Gelijklopend 85. Er kan niet ontkend worden dat de Algemene Inspectie en het Comité P hun toezicht over de politiediensten door middel van een aantal soortgelijke activiteiten uitoefenen. Beide organen

233

Artikel 14bis Wet 18 juli 1991.

45

houden toezicht op de reguliere politie. Inhoudelijk is het toezicht veelal gelijklopend waarbij beiden beschikken over in hoofdlijnen vergelijkbare vergaande bevoegdheden. Ze behandelen klachten en aangiften, voeren gerechtelijke en opsporingsonderzoeken en kunnen doorlichtingen uitvoeren van en binnen de diensten waarvoor ze bevoegd zijn. Bij beide is de informatieverplichting tegenover elkaar geregeld. Het Comité P heeft echter in tegenstelling tot de AIG een belangrijke informatieplicht in hoofde van het openbaar ministerie en de tuchtrechtelijke overheden. Beide instellingen kunnen op ongeveer dezelfde manieren geadieerd worden. De adiëring gebeurt ofwel ambtshalve, op bevel van de Minister van Justitie of van Binnenlandse Zaken, op verzoek van bestuurlijke of gerechtelijke overheden, op verzoek van de commissaris-generaal en de directeursgeneraal van de federale politie of de korpschef van de lokale politie en als gevolg van klachten en aangiften. De Algemene Inspectie kan weliswaar niet door de Kamer van Volksvertegenwoordigers of de Senaat gevat worden omdat de AIG onder de uitvoerende macht ressorteert. Er zijn voor beide organen ook gelijklopende afhandelingsmodaliteiten en uitgangspunten inzake binnengebrachte klachten.234

2.6.6 Nood aan coördinatie 86.

Wanneer meerdere organen soortgelijke taken uitoefenen moet voorzien worden in een

coördinatiemechanisme. Dit geldt des te meer met betrekking tot de instelling van klachten. De meeste mensen kunnen aangemerkt worden als ‘shoppers’. Ze dienen eenzelfde klacht dikwijls bij meerdere instanties in om zich zo meer zeker te voelen van resultaat.235 Door het klachtenmanagement van het Comité P wordt getracht om ook dergelijke fenomenen uit de weg te gaan. De uniformisering van het systeem ziet er op toe dat het Comité P permanent op de hoogte blijft van het klachtenbeeld.

2.6.6.1 Informatieve aard 87. Allereerst moeten de korpschefs de Algemene inspectie inlichten over de klachten die bij hen ingediend worden en het gevolg dat daaraan werd gegeven.236 De commissaris-generaal van de federale politie, de Algemene Inspectie van de Federale Politie en van de Lokale Politie en de korpschefs van de lokale politie sturen aan het Vast Comité P ambtshalve een kopie van de klachten

234

G. BOURDOUX G. en E. VAN GOETHEM, “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 198. 235 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 29. 236 Artikel 32 KB van 20 juli 2001.

46

en aangiften die zij hebben ontvangen en bij het afsluiten van het onderzoek een korte samenvatting van het resultaat ervan.237 88. Indien een klacht of een aangifte tegelijkertijd door de Algemene Inspectie en door de Dienst Enquêtes238 van het Comité P wordt behandeld, dan kan het Comité P besluiten niet op die klacht of aangifte in te gaan, wanneer de persoon die de klacht heeft ingediend of de aangifte heeft gedaan, niet uitdrukkelijk om het optreden van het Comité heeft verzocht. De bevoegdheid om de klacht of aangifte af te handelen wordt dan overgedragen aan de Algemene Inspectie.239 De wederzijdse informatie-uitwisseling tussen de Dienst Enquêtes P en de Algemene Inspectie inzake de onderzoeken, klachten en aangiften tegen personeelsleden is geregeld door een protocol, getekend door beide diensten op 8 juli 2002. Daarin wordt voorzien dat indien een klacht of aangifte leidt tot de behandeling van een strafonderzoek door de Dienst Enquêtes P of de AIG, een uitwisseling van informatie kan plaatsvinden tussen beide organen op voorwaarde van toestemming van de bevoegde magistraat.

2.6.6.2 Gemeenschappelijke databank 89. Om coördinatie te stimuleren ontwikkelden het Vast Comité P en de Algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie een gedeelde databank: de gegevensbank betreffende klachten en aangiften (KLFP)240. Deze databank dient gevoed te worden door de AIG en de lokale politiediensten via de klachtenfiches. Alle gegevens over klachten en aangiften tegen de politie moeten in de databank gezet worden en deze is sinds februari 2008 toegankelijk voor alle politiediensten.241 Een merkwaardigheid betreft de mogelijkheid die alleen het Comité P bezit om alle gegevens van de databank te consulteren (ook deze van de AIG). De AIG heeft dan slechts zicht op gegevens die door de lokale zones en haar eigen diensten zijn ingebracht.242

237

Artikel 26 Wet 18 juli 1991; M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 29. 238 Dienst Enquêtes of Dienst Enquêtes P 239 BERKMOES H., Controle op de politiediensten, in BERKMOES H., BRUGGEMAN W. (eds.), Postal Memorialis, Kluwer 2011, 68. 240 Klachtenfiche – Fiche Plainte 241 Vast comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslag 2008, 39, www.comitep.be. 242 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 29.

47

2.6.6.3 Verstandhouding AIG en Comité P 90. Alle nodige informatie wordt tussen beide controleorganen uitgewisseld om in de mate van het mogelijke te vermijden dat dubbel werk geleverd wordt doordat beide instanties zich met soortgelijke onderzoeken of inspecties zouden inlaten.243 Een directe vorm van samenwerking vindt men terug in de rondzendbrief CP3 van 2011.244 Leden van het Comité P en de AIG ontwikkelden een handleiding voor de klachtenbehandeling voor de politiediensten. Het resultaat van die samenwerking werd als bijlage bijgevoegd bij de rondzendbrief CP3 betreffende de organisatiebeheersing in de geïntegreerde politie. Deze kwam er ter vervanging van de oude omzendbrief POL 48 van 1994 over de inrichting van de diensten intern toezicht.245 Er is een grote verwarring betreffende de instanties en hun specifieke taken en de overlapping van het takenpakket tussen de AIG en het Comité P.246 De goede verstandhouding en samenwerking hebben begin 2011 geleid tot de ontwikkeling van een taakverdeling tussen de Algemene Inspectie en het Comité P. De voorgestelde taakverdeling heeft betrekking op de onderzoeken die prioritair door de AIG of door de Dienst Enquêtes moet uitgevoerd worden in het kader van misdrijven waarbij politieambtenaren betrokken zijn als verdachte, slachtoffer of getuige. 2.6.6.3.1

Taakverdeling

91. In de hoop het overlappende onderzoeksgebied van beide organen ten dele op te lossen werd in een protocol voorzien. De nieuwe ministeriële richtlijn van 22 september 2011247, die in werking getreden is in oktober 2011, voert onder andere een taakverdeling door tussen enerzijds de Dienst Enquêtes P en anderzijds de Algemene Inspectie van de federale en de lokale politie. Deze taakverdeling sluit aan bij de principes van subsidiariteit en specialiteit die het voorwerp uitmaken van de omzendbrief COL 2/2002.248

243

M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 29. 244 Rondzendbrief CP3 van 29 maart 2011 betreffende organisatiebeheersing in de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, BS 21 april 2011. 245 Omzendbrief POL 48 van 6 juli 1994 betreffende de inrichting van een dienst ‘intern toezicht’ bij de korpsen van gemeentepolitie, BS 7 juli 1994 246 A VERHAGE en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 38. 247 De ministeriële richtlijn van 22 september 2011 tot regeling van de taakverdeling inzake de opdrachten van gerechtelijke politie betreffende misdrijven waarbij politieambtenaren betrokken zijn. 248 Omzendbrief nr. COL 2/2002 van het College van procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, betreffende de Ministeriële richtlijn tot regeling van de taakverdeling, de samenwerking, de coördinatie en de integratie tussen de lokale en de federale politie inzake de opdrachten van gerechtelijke politie, 7 maart 2002.

48

De Dienst Enquêtes P 92. De specificiteit van de controle door de dienst Enquêtes P, vloeit principieel voort uit de nood aan een onafhankelijke en externe controledienst en uit de eerstelijnspositie toegewezen door de wetgever in van de wet van 18 juli 1991. Artikel 1 van de wet bepaalt: ‘Het toezicht heeft in het bijzonder betrekking op de bescherming van de rechten die de Grondwet en de wet aan de personen waarborgen, alsook op de coördinatie en de doelmatigheid van de politiediensten.’ De dienst Enquêtes wordt prioritair gelast met onderzoeken ten laste van leden van de politiediensten betreffende wanbedrijven en misdaden gepleegd tijdens (of die rechtstreeks verband houden met) het uitoefenen van de politiefunctie en die een schending inhouden van de fundamentele rechten en vrijheden van de burger. De magistraat die een beroep wenst te doen op de Dienst Enquêtes dient ofwel contact op te nemen met de directeur-generaal of met de dienst Permanentie. Er wordt dan beslist of het onderzoek behandeld zal worden door de Dienst Enquêtes of doorverwezen zal worden naar de Algemene Inspectie of het interne toezicht. 93. De richtlijn voorziet in een opsomming van prioritair door de dienst Enquêtes te behandelen onderzoeken. Allereerst betreft het misdrijven die een schending inhouden van de artikelen 2 en 3 van het EVRM, die het recht op leven en een verbod op foltering of onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen waarborgen. Daarnaast moet toezicht met betrekking tot het overlijden van een onder toezicht van een politiedienst gestelde persoon ook door de dienst Enquêtes worden behandeld. Men denkt hier bijvoorbeeld aan personen die verblijven in een cel. Vervolgens betreft het ook terroristische misdrijven249, omkoping250 in georganiseerd verband, bedevorming251, deelname aan een criminele organisatie252 en misdrijven in het kader van operaties met toepassing van de bijzondere opsporingsmethoden.253 Verder voorziet de opsomming in een prioritaire behandeling van inbreuken op de racisme- of xenofobiewet254, die gelet op het repetitief karakter wijzen op een meer algemene normvervaging in het betrokken politiekorps.

249

Artikel 137 tot 141ter Sw. Artikel 246 en volgende Sw. 251 Artikel 322 tot 324 Sw. 252 Artikel 324bis en 324ter Sw. 253 Zo kan men denken aan bijvoorbeeld onwettig afluisteren (artikel 259bis Sw). De COL 13/2006 schrijft immers al voor dat een niet correcte toepassing van een infiltratie/ observatie kan leiden tot het instellen van een onderzoek door het Comité P. 250

49

Ten slotte moeten klachten ten laste van politieambtenaren over misdrijven bij de uitvoering van plichten die als belangrijk moeten beschouwd worden omwille van hun aard en de ernst van de tenlasteleggingen of omwille van de weerklank die zij hebben op de publieke opinie ook in eerste instantie door de Dienst Enquêtes worden behandeld. Algemene Inspectie van de Federale en de lokale politie 94. Bepaalde onderzoeken betreffende misdrijven waar politieambtenaren bij betrokken zijn zullen in principe worden toegewezen aan de AIG, tenzij deze ook een schending uitmaken van artikel 2 of 3 EVRM. Dit gaat van willekeurige aanhouding en opsluiting, schending van het beroepsgeheim, ongeoorloofde toegang tot informaticasystemen255, diefstallen, valsheid in geschrifte, gebruik van valse stukken, verduistering en heling tot drugsmisdrijven, zedenmisdrijven en aanranding van de eerbaarheid en aanverwante misdrijven door personeelsleden van politiediensten. Daarnaast worden ook feiten met betrekking tot de belaging door personen die een sleutelfunctie vervullen binnen de politieorganisatie doorverwezen naar de Algemene Inspectie. Overige misdrijven 95. Voor de andere misdrijven komt het aan de bevoegde gerechtelijke overheid toe om, rekening houdend met de vereiste van subsidiariteit en specialiteit, te beslissen welke dienst te belasten met welke zaak. In principe zal daarbij rekening gehouden worden met de toewijzingstabel opgenomen in de ministeriële richtlijn. Deze maakt in grote lijnen een onderscheid naargelang de politieambtenaar verdachte, slachtoffer of getuige is. Het komt erop neer dat indien de politieambtenaar een verdachte is dat het onderzoek door het Comité P moet gevoerd worden wanneer het misdrijf de werking van het korps of de situatie van de korpschef in het gedrang brengt. In andere gevallen kan dit door de AIG of door de FGP of door een korpschef lokale politie onderzocht worden. Indien de politieambtenaar een getuige of een slachtoffer is wordt de zaak doorverwezen naar de vaststellende politiedienst. 96. Afwijkingen van de algemene toewijzingsprincipes zijn mogelijk wanneer bijzondere omstandigheden dit vereisen mits een akkoord van zowel de behandelende magistraat als het hoofd van de gevorderde enquêtedienst. Dit kan wanneer er sprake is van collusie van verscheidene misdrijven en wanneer voor de goede samenhang van de zaak de behandeling door één enkele instantie zich opdringt. 254

Wet van 10 mei 2007 tot wijziging van de wet van 30 juli 1981 tot bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven daden, BS 5 juni 2007. 255 Zie eerder misbruik van de toegang tot het rijksregister.

50

97. Een voordeel dat voortvloeit uit deze taakverdeling is een zekere graad van specialisatie. Elke instantie heeft de mogelijkheid zich toe te spitsen op een bepaald aantal specifieke zaken die ze over het algemeen zullen behandelen zonder overbelasting van een van de instanties. Deze verdeling onder het Comité P en de Algemene Inspectie maakt van het Comité P een onontbeerlijke instantie in de toezichtsketen. Het voorstel tot bombarderen van het Comité P tot een loutere beroepsinstantie kan hier zorgen voor een ‘case overload’ voor het AIG en de federale of lokale toezichtsdienst(en). Over de implementatie van de richtlijn bestaat sinds de korte toepassingstermijn nog geen evaluatiemateriaal.

2.6.6.4 Inspectie en audit 98. Ten dienste van de bestuurlijke overheden voert de AIG onderzoeken, inspecties en audits uit. Via een audit evalueert de Algemene Inspectie het globale interne beheersingssysteem van een organisatie waarbij wordt nagegaan hoe de organisatie in kwestie omgaat met haar activiteiten en of de risico’s systematisch en afdoende in kaart gebracht zijn. De AIG probeert door deze audits de verwezenlijking van de doelstellingen van de politie waar te maken. Specifieke of thematische audits en inspecties worden veelal geïnitieerd door klachtenanalyses.256 Een inspectie heeft betrekking op het punctueel of systematisch nagaan of de werking van de politieorganisatie conform de normen is.257 De audit- en inspectieactiviteiten bieden een meerwaarde, al is het maar om de uitvoerende macht op gepaste wijze te informeren over de ontvangen klachten en heersende problematieken binnen de instelling van de politie. De resultaten van haar opdrachten worden voorgelegd aan de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie alsook aan andere instanties die haar aangezocht hebben. Er wordt eveneens een jaarverslag opgemaakt van een globale analyse van de activiteiten. 258 Nutteloos uiteraard als er niets mee gedaan wordt. Het is aan de ministers om de conclusies te integreren in het beleid. Andere meer specifieke taken maken de Algemene Inspectie bijna onontbeerlijk. Een kerntaak van de AIG bestaat immers uit de tussenkomst in een aantal essentiële statutaire aangelegenheden betreffende de geïntegreerde politie. De voorbereiding van het selectie- en evaluatiegebeuren voor alle mandaatfuncties wordt door de leden van de Directie Statuten verzorgd en ze staan de 256

M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 28. 257 www.aigpol.be. 258 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 31.

51

inspecteur-generaal ook bij met advies. De AIG kan op deze manier waken over een eenvormige toepassing van de selectie- en evaluatiecriteria of regels. De goede contacten tussen de actoren van de politie en de AIG zorgen ook voor een versterking van het toezicht op het politiewezen en pijnpunten worden hierdoor sneller opgespoord.259

2.6.6.5 Lijndenken 99. Het Vast Comité P oefent zijn opdrachten uit via verschillende kanalen, waaronder dus ook door het onderzoeken van klachten en aangiften. Deze klachten, aangiften of zelfs het gewoon verstrekken van informatie aan het comité P kunnen zowel uitgaan van een burger die rechtstreeks betrokken is bij de tussenkomst van een politiedienst ofwel van elke politieambtenaar. Deze laatste kan dit zonder de toestemming aan zijn hiërarchische oversten te moeten vragen.260 Hierbij moet wel opgemerkt worden dat het Vast Comité P geen ombudsfunctie vervult en dus niet is opgericht om in eerste instantie de individuele problemen van klagers op te lossen.261 De klachtafhandeling is niet zozeer gericht op de tegemoetkoming aan de behoeften van individuele klagers maar geeft eerder een zicht op de werking van politieambtenaren binnen de politiedienst en geeft aanleiding tot monitoring van de politiediensten.262 Het Vast Comité P onderzoekt dus geen klachten of aangiften waarvan het duidelijk is dat ze net zo goed of zelfs beter kunnen onderzocht worden door een dienst van het intern toezicht van de politie. Dit is het geval wanneer een andere dienst bijvoorbeeld dichter bij de feiten betrokken was of een beter zicht heeft op de gehele situatie. Het algemeen principe van de klachtenbehandeling komt erop neer dat door het Vast Comité P alle klachten en aangiften tegen de politie die het ontvangt, worden geregistreerd en een deel voor verder onderzoek wordt georiënteerd naar de dienst die hiervoor het meest aangewezen is volgens verscheidene criteria. Deze criteria hebben betrekking op de aard van de feiten, de aard van het onderzoek, de persoon van de klager en de betrokken politieambtenaren.

259

M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 30. 260 G. BOURDOUX en E. VAN GOETHEM, “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 197. 261 G. BOURDOUX en E. VAN GOETHEM, “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 198. 262 P. PONSAERS, A VERHAGE en K. Beyens, “Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 9.

52

Binnen het Comité zelf worden de klachten doorgezonden naar de dienst Enquêtes van het Comité P volgens de principes van subsidiariteit en specialiteit. 263 100. Er wordt voorgesteld om de AIG en het Comité P te laten samenvloeien wat betreft hun overlappende taken. Hierdoor wordt duidelijke de tweetrapsbehandeling van klachten op de voorgrond geplaatst.264 Een andere oplossing met betrekking tot de overlappende klachtenafhandeling is het Comité P een meer coördinerende en bewakende rol te laten opnemen. Het Vast Comité P richt zich dan meer naar de opvolging en de controle van het klachtenbeheer en het klachtenonderzoek door het intern toezicht en de AIG. Noodzakelijk wordt aan het Comité P toegang verleend tot alle klachtendossiers en de daarmee verbandhoudende bestanden. Het Comité P ziet toe op een correcte en kwaliteitsvolle klachtafhandeling in eerste en tweede lijn. Zo kan het Comité P het best zijn taak als externe controle-instantie verwezenlijken door onderzoek van op een afstand en door beleidsaanbevelingen aan te brengen aan het Parlement ter verbetering van de politiewerking.265 Het is een feit dat de meeste burgers makkelijker het Comité P bereiken met hun klachten dan de diensten intern toezicht.266 Door de grotere naamsbekendheid bij het publiek van het Vast Comité P wordt de instelling geconfronteerd met een exponentiële toename van het aantal klachtdossiers. Het aantal ontvangen klachten en aangiften groeide van 181 in 1994/95 naar 2459 in 2010.267 Er dient opgemerkt te worden dat klachtenbehandeling door het Comité P niet de hoofdactiviteit uitmaakt maar slechts een kleine deeltaak zou moeten zijn. Vooral als er gekeken wordt naar het Mission Statement van het Comité P valt het op dat zij haar observatoriumfunctie wil gebruiken ter monitoring van het volledige politieapparaat, wat het orgaan moet toelaten om de nodige aanbeveling te laten verrichten die de integriteit en de doelmatigheid van de politie moeten verzekeren. Het behandelen van klachten is daarom een tool die nuttig kan gebruikt worden. Met de inhoud van de taakverdeling tussen Comité P en AIG lijkt het dat de wetgever echter een nieuwe weg wil inslaan waardoor er een verschuiving van kerntaken dreigt te ontstaan. 263

G. BOURDOUX en E. VAN GOETHEM, “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 205. 264 A VERHAGE en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in Beyens, K., Janssens, F., Ponsaers, P. en Verhage, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55 34. 265 W. BRUGGEMAN, Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 2009, 42. 266 A VERHAGE en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in Beyens, K., Janssens, F., Ponsaers, P. en Verhage, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55 34. 267 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Jaarverslagen 1999 en 2010 www.comitep.be.

53

2.6.6.6 Deontologie en transparantie voor het controleorgaan 101. Volgens het verslag van de Federale politieraad is er ook nood aan een eigen deontologie voor de controle- en inspectiediensten en meer transparante werkingsregels.268 Zoals eerder vermeld is het principe bij een democratie dat alle instanties aan een of andere vorm van controle moeten onderworpen zijn. Het uitgangspunt hierbij is dat de uiteindelijke controle bij een verkozen orgaan (federaal of lokaal) moet liggen. Die democratische controle moet een zekere garantie bieden dat de betrokken instellingen naar behoren functioneren. Dit brengt echter geen zekerheid met zich mee. In de praktijk wordt het principe van democratie niet altijd geëerbiedigd. Dit manifesteert zich op twee niveaus: enerzijds de opvattingen en structuur van de controlerende instantie en anderzijds de personen die zetelen in deze instanties en de interesse van de parlementsleden. 102. Controlerende instanties zoals het Comité P moeten dus op hun beurt gecontroleerd worden. Een belangrijk principe daarbij is de transparantie. Die wordt bewerkstelligd door bijvoorbeeld diverse jaarverslagen, specifieke onderzoeksverslagen, websites, enzovoort. Het probleem hierbij is dat de voorgestelde verslagen wel het resultaat van de onderzoeken en aanbevelingen bevatten maar niet hoe de klachten in concreto werden behandeld, welke procedures uitdrukkelijk werden gevolgd en op welke manier de onderzoeken effectief zijn uitgevoerd. Tegenstanders vinden door deze geheimhoudingen en niet-transparantie geen meerwaarde in de werking van een Comité P.269 Het uitvoeren van een externe controle naar de werking van de politie en het opstellen van verslagen hierover om uiteindelijk het Parlement te wijzen op de pijnpunten is dweilen met de kraan open als het Parlement ze onvoldoende ernstig neemt. De rapporten blijven in de schoot van de gespecialiseerde begeleidingscommissies maar een (minimum jaarlijks) publiek parlementair debat zou al meer de aandacht kunnen vestigen op de eventuele problemen.270 Het is ook duidelijk dat de openbaarmaking van de rapporten en de publiciteit niet altijd het gewenste effect hebben. Het feit dat er een rapport over de werkingspunten geschreven werd, betekent nog niet dat de aanbevelingen effectief in de praktijk door de politiediensten zullen toegepast worden.271 De naleving van de aanbevelingen wordt niet expliciet opgevolgd door het Vast Comité P of een andere instantie terwijl dit wel degelijk nodig is. Misschien kan deze opvolging georganiseerd worden binnen

268

W. BRUGGEMAN, Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 2009, 43. ‘Het Comité P is een legale smeergeldmachine’, 6 juni 2008, www.demorgen.be. 270 K. BEYENS, P. PONSAERS, W. BRUGGEMAN en M. EASTON, “Een checklist voor beleidsmakers” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 96. 271 T. DEPLA, Aanbevelingen Comité P vallen in dovemansoren, 30 november 2011, www.polinfo.be. 269

54

het Intern Toezicht van de politiezone zelf met een verslag ter verantwoording aan een gespecialiseerde dienst van het Comité P. 103. De eerste grote vraag bij beide organen blijft uiteindelijk waar de maatstaf gelegd wordt door en voor de leden van het Comité P. Wie bepaalt welk gedrag een fout uitmaakt en welk gedrag niet. Welke criteria bepalen of een persoon geschikt bevonden wordt om in een controleorgaan te kunnen functioneren behalve het diploma van gespecialiseerd onderzoeker behalen. Maar maakt dit je tot een echt gekwalificeerd gerechtelijk onderzoeker? Wat geeft hen het recht om te beslissen over wat juist of fout is. Bij lezing van het taakverdelingsprotocol tussen AIG en Comité P272 kan gezien worden dat het Comité P zich inlaat met de uitvoering van gespecialiseerde onderzoeken. Dit is van toepassing op eender welk onderzoek dat gevoerd wordt door het Comité P. Nergens wordt teruggevonden wat verstaan dient te worden onder de term ‘gespecialiseerd onderzoeker’. Daarvoor kan misschien teruggegrepen worden naar het referentiekader van de politie waarin bepaald wordt dat de federale gerechtelijke politie instaat voor de gespecialiseerde politiezorg.273 Het gaat om complexe materies zoals moord, witwaszaken, fraudezaken en dergelijke meer. In de taakverdeling wordt ook verwezen naar serieuze zaken zoals corruptie of verdacht overlijden. Bij het nagaan van de selectieprocedure voor de functies binnen het Comité P valt op dat de kandidaat naast een aantal basisvoorwaarden bewijs moet leveren van een vrij hoge graad van specialisatie die hij in zijn loopbaan verworven heeft. Dit betreft meestal leden van het politiewezen die daar een dergelijke ervaring konden opdoen. De werving gebeurt eerder bij mondjesmaat en de kandidaten worden onderworpen aan selectieprocedures274 waarvan de slaagkans eerder percentsgewijs zeer miniem te noemen valt. Dit kan duiden op een zware en ernstige selectieprocedure275 met als gevolg dat dit een bewijs zou kunnen leveren van kwaliteitsvol personeel. Het statuut van de directeur-generaal en van de leden van de Dienst Enquêtes276 onderschrijft voor 30 procent van de leden277 het bezit van een veiligheidsmachtiging van het niveau ‘zeer geheim’.278 Concreet wordt de kandidaat aan een vergaand onderzoek onderworpen qua integriteit,

272

Zie supra. WGP. 274 Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Samenstelling van een wervingsreserve van commissarissenauditors, BS 14 december 2011. 275 Er dient echter gewezen te worden op het feit dat daar rond geen documentatie te vinden is en dat deze deductie berust op de lezing van het statuut en de profielbeschrijvingen die in het Staatsblad verschenen zijn. 276 Statuut van de directeur-generaal en van de leden van de Dienst enquêtes van het Vast comité van Toezicht op de politiediensten, BS 28 februari 2007. 277 Artikel 35 van het Statuut. 278 Artikel 20 van het Statuut. 273

55

betrouwbaarheid en functioneren. Daarnaast worden ook zijn relaties doorgelicht. Het onderzoek wordt gevoerd door de staatsveiligheid in opdracht van het nationaal veiligheidsorgaan.279 Er bestaat echter geen enkele nulmeting die bepaalt hoe de kwaliteit dient bepaald te worden. Dit is een veel voorkomend probleem daar nulmetingen in dit verband quasi onmogelijk zijn. Er kan alleen gewerkt worden binnen een vergelijkend referentiekader. Bij het Comité staat geheimhouding centraal. Alle onderzoeksdiensten tot de politie zelf laten op vlak van onderzoeksmethoden en of dossiers evenmin in hun kaarten kijken. Daar kan misschien gesteld worden dat de verplichting tot geheimhouding voortspruit uit de wetgever die de rechten op verdediging verzekert door te drukken op de geheimhouding binnen een onderzoek. Worden de onderzoeken binnen het Comité door de mensen wel juist en goed uitgevoerd? Vele achterpoortjes worden wel gesloten doordat binnen het Comité P iedereen door iedereen gecontroleerd wordt in elke stap van het onderzoek. Over onderzoeksmethoden en of over onderzoeken zelf is er geen literatuur terug te vinden. Wel zijn er de gepubliceerde rapporten, die soms ernstige gevolgen kenden zoals het dossier rond de verdwijning en de moord op Annick Van Uytsel en of de onderzoeken naar het functioneren van de commissaris-generaal Fernand Koekelberg die uit zijn functie ontzet werd op basis van het onderzoek van het Comité P. Het valt op dat het Parlement tot op heden geen kritieken brengt over de gevoerde onderzoeken. 104. De andere vraag die ingevuld dient te worden is de integriteitsmeting bij de leden van de Dienst Enquêtes P. Er is helemaal nergens sprake van een nulmeting. Het Comité P categoriseert in zijn jaarverslagen de inbreuken aan de hand van de deontologische code voor de politie maar deze wordt gekenmerkt door uitermate vage begrippen en voor meer interpretaties vatbare omschrijvingen.280 De strikte lezing van de deontologische code zou erin resulteren dat de politieambtenaar nauwelijks een stap buiten mag zetten. Deze absurditeiten wil men zeker vermijden opdat de politieagent niet wereldvreemd zou worden maar daardoor kan geen echte wettelijke grens of maatstaf vastgelegd worden. De deontologische code kan natuurlijk wel als leidraad gebruikt worden. Achter iedere ambtenaar schuilt natuurlijk ook nog een mens die fouten kan maken. Alleen moet men afhankelijk van de functie rekening houden met de verwachtingen die een maatschappij stelt in de persoon en daarmee leren omgaan.

279

NVO. Zie bijvoorbeeld artikel 28 van de deontologische code van de politiediensten ‘Het personeelslid vermijdt elke gedraging, zelfs buiten de uitoefening van het ambt, die het vervullen van de ambtsplichten in de weg kan staan of met de waardigheid van het ambt strijdig is’. 280

56

2.6.6.7 Integriteit binnen het Comité P 105. Zelfs het Comité P is niet vrij van integriteitsschendingen. Denk hierbij aan de commotie rond ex-speurder Walter Demoerloose. De commissaris-auditor Demoerloose werd op 17 maart 2008 afgezet als lid van de dienst Enquêtes van het Vast Comité P. Naar aanleiding van een onderzoek naar de valse aangifte van een gsm-diefstal door een van zijn collega-speurders heeft Demoerloose kritiek geuit op de interne werking van het Comité P en van onderzoeksrechters, procureurs en sommige leden van het Comité P. Daarnaast werd hij ervan beschuldigd twee keer het beroepsgeheim geschonden te hebben, maar de afzetting zou gebeurd zijn naar aanleiding van een mail die hij verzonden had naar de politievakbond VSOA. In die mail stond dat er een gerechtelijk onderzoek liep naar een van de leden van het Vast Comité P namelijk Gil Bourdoux. Op de vermelding van de naam volgde de vernederende zin ‘je waarschijnlijk niet onbekend als alcoholverslaafde kolonel bij de vroegere Rijkswacht’. Deze grove aantijging aan het adres van Comité P-raadslid Bourdoux, werd Demoerloose kwalijk genomen door het Comité P. Demoerloose beweert dat hij 'buitengeschopt' werd door directeur-generaal Henri Berkmoes van het Comité P omdat hij bepaalde wantoestanden aan het licht bracht. Het gerechtelijke onderzoek waar Demoerloose het over had was een onderzoek waarin Bourdoux genoemd wordt als mogelijke verdachte van samenspanning van ambtenaren. De feiten die aanleiding gaven tot de zaak waren het overdreven gewelddadig optreden tegen manifestanten door de lokale politie van de zone Brussel Hoofdstad-Elsene in 2004. Het intern toezicht en het parket voerden elk een onderzoek waarin verontrustende elementen aan het licht kwamen. Op dat moment greep de top van de Brusselse politie in. Korpschef Vanreusel, een persoonlijke vriend van Bourdoux, en directeur-generaal commissaris Yves Calicis probeerden het onderzoek uit de handen van substituut Mawet te halen. Op die manier kon ook de inspecteur van de interne controledienst van het dossier gehaald worden, om het daarna over te hevelen naar het Comité P. In een mail van Calicis aan een collega-commissaris die uitlekte in de krant Le Soir stonden de mogelijks bezwarende woorden dat Calicis een rapport zou opstellen voor het Comité P waarin wordt uitgelegd waarom de DIT en de substituut van het onderzoek verlost wilden worden. Indien Mawet zou weigeren de zaak af te staan, zou het Comité P aanbevelingen kunnen doen aan de procureur-generaal, opdat hij in die zin zou tussenkomen. De inspecteur diende klacht in wegens samenspanning van ambtenaren tegen Bourdoux, Calicis en Vanreusel. De leden van de vakbond, voor wie de e-mails van Demoerloose bestemd waren, waren geschokt door de inhoud ervan en bezorgden deze aan het Comité P. Demoerloose werd op staande voet uit de dienst ontslagen. Demoerloose spreekt hiervoor -perfect reglementair- het Parlement aan en in

57

het bijzonder Kamerlid De Padt. De Padt is van mening dat er een grote malaise heerst binnen het Comité P omdat de leden van de enquêtedienst monddood zouden gemaakt worden uit vrees voor het verliezen van hun bijkomende vergoeding. Het Parlement besliste echter dat er niets aan de hand was. Jean-Marie Dedecker (LDD) klaagde over de beslissing van het Parlement.

Hij verweet de

parlementaire begeleidingscommissie de weigering om andere partijen te horen buiten de leden van het Vast Comité zelf. Hij stipt aan dat het Comité P zo ontsnapt aan elke vorm van democratische controle. Los van de vorige kwestie beging Demoerloose ook andere schendingen. Hij maakte zich twee keer schuldig aan het schenden van het beroepsgeheim. De eerste keer gaf Demoerloose in een interview in Humo details over opsporings- en gerechtelijke onderzoeken waarin hij zelf betrokken was. De tweede schending handelt over een brief die Horion aan Demoerloose schreef waarin hij zei dat hij destijds een moord had bekend die hij eigenlijk niet had gepleegd. De brief maakte deel uit van een proces-verbaal van een strafdossier, maar Demoerloose scande de brief in en mailde hem naar journalist Douglas De Coninck van de krant De Morgen. Hij werd uiteindelijk toch vrijgesproken door de correctionele rechtbank van Gent.281

2.6.6.8 Klachtafhandeling 106. Bij beide instellingen neemt de klachtenbehandeling ten dienste van de burger een groot deel van de tijd in beslag. Klachtenbehandeling is voor elke organisatie een belangrijk deel van het integriteitsbeleid.282 Burgers die niet het volle vertrouwen hebben in de behandeling van hun klachten door de interne toezichtsdiensten van de betrokken politiedienst of niet tevreden zijn met een gewezen resultaat ervan, kunnen zich rechtstreeks wenden tot de controlediensten namelijk het Comité P en de Algemene Inspectie.283 2.6.6.8.1

Comité P

107. Door de grote toename van het aantal klachten bij het Comité P werden in het streven naar optimalisatie met betrekking tot het klachtenbeheer binnen het Comité P in 2006-2007 twee initiatieven genomen. Het eerste initiatief is de invoering van de regiowerking en het tweede de 281

Uitlatingen in pers brengen topspeurder voor rechter, de standaard, 10 september 2009, www.destandaard.be; Gerecht vervolgt raadsheer Comité P voor samenspanning van ambtenaren, De morgen, 7 mei 2008, www.demorgen.be. 282 PYL G., “Integriteit en integriteitsbeleid. Een aanzet tot nadenken over integriteit bij de politie” in Integriteit – Inleiding en kaderteksten – Integriteit en integriteitsbeleid, Handboek Politiediensten, maart 2011, Afl. 96, 38. 283 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 26.

58

oprichting van een nieuwe sectie Klachten. De regiowerking houdt in dat het beheer van de klachtendossiers opgedeeld

werd volgens regio waarbij ieder lid van het Vast Comité P

verantwoordelijk is voor de klachtdossiers van een welbepaalde regio. Enkele voordelen van deze regeling zijn dat een grotere expertise en knowhow kan opgebouwd worden en dat een uniform en eenduidig optreden kan verzekerd worden. Voor de verwerking van alle klachten en aangiften werd een nieuwe sectie klachtenbeheer opgericht. Naast andere taken284 zorgt de sectie ervoor dat alle binnengekomen klachten gedecentraliseerd en geregistreerd worden.285 Van daaruit wordt beslist of ze doorverwezen worden ter behandeling door de Dienst Enquêtes van het Comité P of door een andere meer geschikte dienst.286 2.6.6.8.2

Kerntakendebat

108. Over de mogelijkheid van de klachtafhandeling over tekortkomingen van een politieambtenaar door beide instellingen, namelijk het Comité P en de Algemene Inspectie, heerst een dubbel gevoel. De afhandeling van klachten over de politieambtenaren en de uitvoering van onderzoeken naar de efficiënte

politiewerking

behoren

tot

de

overlappende

bevoegdheden.

Een

duidelijke

bevoegdheidsafbakening dringt zich op om verwarring bij burgers en politieambtenaren tot een minimum te herleiden. Zowel de diensten intern toezicht van de politie als de AIG en het Vast Comité P kan klachten over politiediensten behandelen. Een oplossing bestaat hierin om klachten te laten behandelen door een dienst van het intern toezicht en om daarnaast te voorzien in een soort van ‘hoger beroep’ bij het Comité P of de AIG.287 Zo wordt vermeden dat beide instellingen tegelijkertijd worden aangesproken wat in de meeste gevallen enkel tot vertraging leidt. Tot dan wordt bij de klachtafhandeling over de politie het ‘lijndenken’ als algemeen principe naar voren geschoven.288 Dit houdt in dat klachten over een bepaald lid van een politiedienst door de interne controlediensten van de betrokken politiedienst zelf behandeld moeten worden. Dit is de zogenaamde eerstelijnsbehandeling.289

284

Andere taken: autonome en integrale verwerking van het merendeel van klachten en aangiften, onthaal van en informatieverstrekking aan de klagers, periodieke opmaak van overzichtslijsten, beheer van de administratie en de briefwisseling die voortvloeien uit voorafgaande taken. 285 G. BOURDOUX en E. VAN GOETHEM, “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 201. 286 G. BOURDOUX en E. VAN GOETHEM, “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 204. 287 W. BRUGGEMAN, Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 39. 288 Verslag van de Federale politieraad, Evaluatie 10 jaar politiehervorming, punt 4.8.1. 289 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 26.

59

Het Vast Comité P neemt ten aanzien van de bij de behandeling van individuele klachten en aangiften tegen de politie een coördinerende en controlerende tweedelijnsrol op zich.290 De AIG dient ook voornamelijk een tweedelijnsrol op te nemen. Dit houdt in dat alvorens zelf een onderzoek op te starten, de klacht doorgezonden moet worden naar de betrokken politiedienst, tenzij de klager hiermee geen genoegen neemt of de betrokken politiedienst inadequaat reageert. Dit geldt niet wanneer de Algemene Inspectie in bijzondere gevallen of uit de aard van de feiten oordeelt dat de klachtenbehandeling beter zelf kan worden behandeld291 of wanneer ze hiertoe van een politie- of gerechtelijke overheid de uitdrukkelijke opdracht krijgt. 292 Men kan ook opteren om op basis van een aantal criteria bepaalde klachtendossiers uitzonderlijk toch prioritair en in eerste lijn te laten behandelen door de Algemene Inspectie. Deze criteria kunnen betrekking hebben op de aard en ernst van de feiten, de hoedanigheid van de betrokken politieambtenaar, de aard van de politiedienst, het schriftelijke en gemotiveerde verzoek van de klager of de uitdrukkelijke opdracht van een gerechtelijke overheid. 293 2.6.6.8.3

CP3

109. De rondzendbrief CP3 kwam er om de implementatie van een systeem van "internal control" of organisatiebeheersing op grote schaal binnen de diensten van de lokale en federale politie te versterken. Het kernidee van de “internal control” is dat een organisatie haar doelstellingen moet kunnen bereiken en dat ze om die reden, op een systematische wijze, de risico’s in kaart brengt die dat zouden kunnen verhinderen alsook op deze mogelijke risico’s anticipeert via concrete maatregelen.294 De nieuwe rondzendbrief wijst op de nood aan een meer doorgedreven organisatiebeheersing, wat er uiteindelijk toe zou moeten leiden dat het aantal klachten over de politie afneemt.295 Vermits het klachtenmanagement een belangrijk aspect uitmaakt van de controle op goede werking moet in een kwaliteitsvolle klachtenbehandelingsprocedure voorzien worden. De burger moet overtuigd zijn dat de behandeling van de klacht in goede handen is en tot resultaat zal leiden. Daaruit volgt op zijn beurt dat de instelling zijn geloofwaardigheid behoudt, wat toch essentieel is als bewaker. Zoals 290

G. BOURDOUX en E. VAN GOETHEM, “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 210. 291 Artikel 33 KB 20 juli 2001. 292 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 26. 293 W. BRUGGEMAN, Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 39. 294 Infonieuws, nr. 1885, 11 februari 2009. 295 A VERHAGE en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 34.

60

eerder vermeld werden minimumvereisten voor de klachtenafhandelingsprocedure voorzien in een bijlage296 bij de ministeriële rondzendbrief CP3. 110. Het ultieme doel is vanzelfsprekend het vermijden van zoveel mogelijk klachten. Problemen moeten tijdig herkend worden en behandeld worden vooraleer deze tot een klacht leiden. Het klachtenbeheer dient met diverse aspecten rekening te houden. Er moet aandacht besteed worden aan de klantgerichtheid, een objectieve en onpartijdige behandeling, het leren uit de klachten en men moet openstaan voor de indiening van klachten.297 De toegankelijkheid voor het indienen van klachten bij beide instellingen is eenvoudig maar er is ruimte voor verbetering.298 De bijlage bevat enkele nuttige definities in verband met klachten en de ISO norm299 op het gebied van klachtafhandeling legt zeven noodzakelijke stappen op voor de behandeling van klachten. De procedure moet minstens bestaan uit: de ontvangst (elke klacht wordt onmiddellijk na ontvangst geregistreerd), het volgen(er wordt een dossier aangelegd), het bevestigen (een titularis van het klachtdossier wordt aangesteld), het onderzoeken van de klacht (als de klacht voldoende gefundeerd is om een tucht-, opsporing- of gerechtelijk strafonderzoek te openen, wordt ofwel een inleidend verslag opgemaakt ofwel volgt een strafonderzoek), respons geven op de klacht (eindverslag door de titularis), bekendmaking van het besluit (geviseerde persoon wordt ingelicht) en afhandeling van de klacht (klager wordt ingelicht). De laatste stap houdt ook in dat alle behandelde klachten gerapporteerd moeten worden aan het Comité P, de AIG en in de meeste gevallen ook aan de procureur des Konings en de burgemeester. Uitvoerige communicatie en het op de hoogte houden van de verschillende actoren over de inhoud van de klachten wordt als noodzakelijk aanzien.300 Deze minimale procedure betreft zowel klachten als aangiften.301 Deze procedurebeschrijving moet het in de toekomst makkelijker maken om via systematische inspecties na te gaan of de politiediensten de minimale voorschriften op behoorlijke wijze hebben toegepast op de binnengekomen klachten. 302

296

Bijlage 2 bij CP3. A VERHAGE en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 34. 298 Zie supra. 299 Internationale richtlijn voor Klachtenbehandeling binnen elk type van organisatie (10002; 2004). 300 A VERHAGE en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 34. 301 Bijlage 2 bij CP3. 302 M. COOLMAN, “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 28. 297

61

111. In het verlengde van deze klachtafhandeling speelt de AIG met betrekking tot de tucht nu een dubbele rol. Enerzijds kan door de tuchtoverheden aan de AIG gevraagd worden een voorafgaand onderzoek uit te voeren. Deze mogelijkheid is echter aan bijzondere voorwaarden onderworpen waardoor nog eens gewezen wordt op de tweedelijnsfunctie van de AIG.303 Anderzijds verleent ze volledig onafhankelijk ook een objectief advies in de zaken die door de tuchtraad worden behandeld. 2.6.6.8.4

Terugdringen diversiteit klachteninstanties

112. Er kunnen bij vele organen klachten geformuleerd worden. Dit maakt het er niet makkelijker op voor de burger om met gerechtigde klachten het juiste orgaan te bereiken. Het probleem met de Algemene Inspectie is dat het geen grote naamsbekendheid geniet.304 Een mogelijke oplossing305 hiervoor is het verminderen van het aantal organen waar klachten kunnen worden ingediend maar de organen die overblijven dan toch laagdrempeliger maken306 en de burger duidelijk maken met welke klachten hij bij welke instelling terecht kan.307 Afhankelijk van de inhoud worden de binnengebrachte klachten dan doorgezonden naar het best geplaatste orgaan voor die specifieke klacht. De burger hoeft zich niet meer druk te maken over de juiste instantie want dit moet dan onderling geregeld worden door middel van akkoorden. Het onderhouden van een correcte centrale database (eventueel onder controle van het Comité P) voor alle binnengekomen klachten en onderlinge communicatie zijn noodzakelijke voorwaarden voor het slagen van deze oplossing.308 Enkel in het kader van strafonderzoeken werd al een regeling uitgewerkt voor de onderlinge taakverdeling. Dit kan misschien op een of andere manier doorgetrokken worden naar de resterende klachten.

303

Artikel 27 wet 13 mei 1999 en artikel 7 KB 26 november 2001. A VERHAGE en P. PONSAERS, “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 36; L. VANDENHOVE, ‘Verkozenen moeten het laatste woord hebben’, in “Justitie en politie: under control?,” Orde van de dag, 2011, afl. 55, 21. 305 Een wetswijziging dringt zich hier uiteraard op. 306 K. BEYENS, P. PONSAERS, W. BRUGGEMAN en M. EASTON, “Een checklist voor beleidsmakers” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 96. 307 L. VANDENHOVE, “Verkozenen moeten het laatste woord hebben” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 21. 308 L. VANDENHOVE, “Verkozenen moeten het laatste woord hebben” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 21. 304

62

2.6.6.9 Onafhankelijkheid 2.6.6.9.1

AIG

113. De Algemene Inspectie wordt dan wel beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken en justitie, ze staat los van de interne politiële hiërarchie. In die zin wordt de AIG soms als onafhankelijk orgaan beschouwd.309 114. Een grotere legitimiteit voor de AIG zou kunnen verkregen worden door meer, naar buitenlands voorbeeld, een beroep te doen op (hogere) officieren die in hun loopbaan een grote ervaring en deskundigheid in leidinggevende functies hebben opgebouwd en deze ter beschikking willen stellen van het huidige en aankomende politieleiderschap.310 Dit lijkt mij niet meer of minder aangewezen dan de huidige samenstelling vermits het constant evoluerende integriteitsbegrip. Met betrekking tot de samenstelling moet er gewezen worden op de grote onderbezetting. Momenteel is de AIG samengesteld uit 11 hoofdcommissarissen, 38 commissarissen, 12 hoofdinspecteurs en 2 inspecteurs. Deze twee inspecteurs horen normaal geen deel uit te maken van de Algemene Inspectie maar dit betreft een erfenis van de inspectie van de vroegere Rijkswacht. 2.6.6.9.2

Comité P

115. Het Vast Comité P bestaat nu uit vijf magistraten. Elk van deze magistraten kan zonder verantwoording aan een andere magistraat beslissen een bepaald onderzoek te starten. Ze werken volledig onafhankelijk van elkaar. Dit kan positief zijn als botsende meningen anders bepaalde onderzoeken misschien zouden uitsluiten. Uiteindelijk wordt toch nog toezicht gehouden door het Parlement. 116. Er wordt gepleit om het Comité P een gemengde samenstelling te geven met een bezetting van zowel magistraten als politieambtenaren.311 Het beoordelen van mensen met politiebevoegdheid kan volgens mij het best gebeuren door mensen die uit dergelijke kringen komen. Dan is het antwoord vlug gegeven want enkel de magistratuur en de politie hebben een dergelijke knowhow. De wereld bestaat nu eenmaal uit relaties en deze liggen in deze beperkte kringen zeer dicht bij elkaar. Het comité P enkel samenstellen uit magistraten biedt geen enkele grotere garantie naar meer onafhankelijkheid dan 309

P. PONSAERS, A. VERHAGE en K. BEYENS, “Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 9. 310 W. BRUGGEMAN, Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 39. 311 K. BEYENS, P. PONSAERS, W. BRUGGEMAN en M. EASTON, ”Een checklist voor beleidsmakers” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 96.

63

mocht de samenstelling er anders uit zien. Het toezicht vanwege de begeleidingscommissie en van het Parlement moeten ervoor garant staan dat permanent de integriteit van het Comité P bewaakt wordt. De dienst Enquêtes van het Comité P is dan wel weer hoofdzakelijk samengesteld uit politiemensen maar dit hoeft niet noodzakelijk.

2.6.7 Besluit 117. Is er nood aan een extern controleorgaan? Zoals eerder aangehaald, is bij een dergelijke ruime instelling zoals de federale en lokale politie met vergaande bevoegdheden, een integriteitsschending nooit ver weg. De interne controle is belangrijk en is de taak van ieder politieambtenaar waar hij zich ook bevindt op de hiërarchische ladder. Controle moet gebeuren in het basiskader onderling maar zeker ook door de hiërarchische meerderen. Er moet ruimte zijn om elkaar op schendingen te duiden en indien daar geen gevolg aan gegeven

wordt,

moet

men

als

klokkenluider

beroep

kunnen

doen

op

een

goede

beschermingsregeling. Kleine schendingen inzake integriteit kunnen, indien tijdig gedetecteerd, aangepakt worden zonder dat het tot een escalatie moet komen. Indien er echter alleen interne controle is kan dit leiden tot machtsmisbruik- en doofpotoperaties. Iemand moet dus de controleurs kunnen controleren of beteugelen. Uit een vergelijking van de AIG en het Comité P en uit de diverse verschillen qua methodes en werkgebieden kan zeker afgeleid worden dat een externe controle een meerwaarde biedt die als basis voor democratische Staten dient. Al is het maar door het feit dat wanneer een onderzoek door een extern controleorgaan gedaan wordt, dit als een vuur verspreid wordt in de media waardoor het publiek weet wat er aan de hand is. De publiciteit en de vrees voor een nakend onderzoek kunnen op zich al een meerwaarde zijn zodat daders zich herpakken en eventuele toekomstige daders geen schendingen begaan. 118. Meerdere punten tot verbetering van de werking en de controle kunnen aanbevolen worden. Ten eerste moet de parlementaire controle meer uitgebreid worden. Enkel lezing en samenvatting door de parlementaire begeleidingscommissie lijkt niet voldoende. Een overleg met enkele ministers (bijvoorbeeld met de minister van Binnenlandse Zaken) zou dan meteen kunnen uitmonden in het nemen van praktische maatregelen ter verbetering van de aandachtspunten. Voorts heeft de opmaak van een verslag over schendingen geen nut indien er niet naar gehandeld wordt door het Parlement èn de politiediensten in kwestie. Er moet een betere vorm van opvolging geregeld worden binnen het Parlement, het Vast Comité P of het intern toezicht. Voormalig voorzitter van het Vast

64

Comité P312 beklaagde zich al vaker over het feit dat het Comité P geen dwingende rol kan spelen. Hij noemde het werk van het Comité P op dat vlak letterlijk ‘prediken in de woestijn’. Met betrekking tot de klachtenbehandeling kan als maatregel voor het terugdringen van het aantal klachteninstanties nog voorzien worden in een toezichtsrol door het Comité P. Een andere optie bestaat erin dat één centraal klachtenpunt wordt opgericht dat vlot bereikbaar is. Het Comité P heeft al een aanzet gegeven door klachten te laten formuleren via hun website. Het Comité P kan daarin een centrale rol spelen omdat hoewel niet iedereen weet wat de specifieke bevoegdheden van het Comité uitmaken, ze wel weten dat ze met hun klachten met betrekking tot politieoptreden bij het Comité P terechtkunnen.

Dit moet uiteraard niet resulteren in het Comité P als postbus van de

klachtenverdeling. In tegenstelling tot de strafrechtelijke klachten werd voor andere niet in een taakverdeling voorzien waardoor meerdere instanties kunnen worden aangesproken. Dit komt de toegankelijkheid niet ten goede en zorgt enkel voor meer verwarring bij de burger. Tenslotte moet gezorgd worden voor meer transparantie met betrekking tot de gevoerde onderzoeken.

De

beslotenheid van de toezichtsinstelling èn de parlementaire begeleidingscommissie zorgt voor wantrouwen.313 Dit gaat uiteraard niet over transparantie tijdens het voeren van een onderzoek. De geheimhouding over een onderzoek is een essentieel begrip binnen de rechtsstaat. De rechten van verdediging moeten nageleefd worden. Een grotere transparantie op dat vlak is daarom quasi onmogelijk maar er kan gewerkt worden aan de informatieverschaffing aan het Parlement nadat de onderzoeken gevoerd zijn en verdere maatregelen zijn genomen.

Democratische instellingen

worden als vanzelfsprekend aangenomen maar steeds kijken met een kritische blik naar de democratie van de rechtstaat is noodzakelijk.

312 313

Bart VAN LYSEBETH. Persbericht ‘parlementaire begeleidingscommissie onbekwaam’ LDD, 2008. www.politics.be.

65

2.7 Controle op justitie 2.7.1 Inleiding: de rechterlijke macht laat zicht niet controleren 119. Naast de verantwoordelijkheid opgenomen door het Comité P door controle op de werking van de politiediensten, moeten andere schakels van de gerechtelijke keten evenzeer gecontroleerd worden. Daarbij gaat het over een gebrek aan controle van de leiders van het onderzoek, namelijk de procureur des Konings, de onderzoeksrechter, enzovoort. In verscheidene zaken314 maakten zowel politie als justitie fouten waarbij politieambtenaren door het comité P ter verantwoording werden geroepen. De verantwoordelijkheid dient echter niet alleen gezocht te worden bij de politie. Die voert immers instructies uit, afkomstig van de parketmagistraat of onderzoeksrechter. Hoewel de gerechtelijke procedure een hoeksteen vormt van ons democratisch bestel moet vastgesteld worden dat externe controle op (onderzoeks)rechters en parket als minder evident aanzien wordt. Er wordt gevreesd dat een onderzoek naar de actoren van het gerecht de gerechtelijke procedure in gevaar zouden kunnen brengen.315 Er wordt altijd door iemand op de rem gestaan.316

2.7.2 Vertrouwen in justitie (figuur 2: Vertrouwen in de instellingen politie en justitie)

314

Zaak Ronald Janssens (Annick van Uytsel- Kevin Paulus en Shana Appeltans). Commissie Justitie, Hoorzitting Hoge Raad voor de Justitie over de zaak Van Uytsel, 23 februari 2011. 316 R. LANDUYT, “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 67. 315

66

120. De Hoge Raad voor Justitie317 is grotendeels opgericht om de Belgische justitie beter te doen functioneren en het vertrouwen van de burgers in justitie te herstellen. Onder het motto ‘meten is weten’ verricht de HRJ onderzoek over de gesteldheid van het vertrouwen in de justitiële instellingen door middel van een grootschalige enquête.318 De eerste twee metingen vonden plaats in 2002 en 2007. De Hoge Raad voor de Justitie onderzoekt daarbij de instelling van justitie in het algemeen maar ook de actoren elk apart (de rechters, het parket, de advocaten…) en de behandeling/afhandeling van zaken en procedures. De laatste justitiebarometer vond plaats in 2010 met als algemene conclusie: “het vertrouwen van de Belgen in justitie is goed, maar kan beter”. Maar liefst 61% van de ondervraagde Belgen heeft vertrouwen in justitie (zie figuur 2). Dit is een significante stijging in vergelijking met 2002 (41%) maar een lichte daling in vergelijking met de justitiebarometer van 2007 (66 %) (zie figuur 3).319 Bemerkingen daarbij zijn echter dat niet iedereen in aanraking komt met justitie maar echter wel met basisonderwijs waardoor burgers een beter zicht hebben op de werking. Het vertrouwen hangt uiteraard samen met het gevoel van controle die de burger heeft over een bepaalde instelling. Hoe dichter de instelling bij de burger staat, hoe minder wantrouwen burgers hebben in deze instellingen. Dit geldt echter enkel binnen de landsgrenzen (niet op Europees niveau).320De burger wordt voldoende betrokken bij het onderwijssysteem om hem daar het gevoel te geven van inspraak en dit zorgt voor een gevoel van veiligheid. Daarnaast is het grootste knelpunt bij justitie –evenzeer als bij politie- de transparantie op de werking van de instellingen evenals het informeren aan de maatschappij over de werking van de rechterlijke macht. Tenslotte moet er voorzien worden in een betere manier van communicatie en over het bestaan van de instelling van de Hoge Raad voor de Justitie zelf. 321

317

Verder HRJ (zie supra). 3237 inwoners van België boven de vijftien zijn tussen april en juni 2010 telefonisch bevraagd door de Hoge Raad voor de Justitie over hun vertrouwen in Justitie. 319 Hoge raad voor de Justitie, Rapport Justitiebarometer 2010, 11-12. www.Belgium.be. 320 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, afl. 99, 220. 321 www.hrj.be. 318

67

(Figuur 3: Evolutie vertrouwen in de instellingen politie en justitie)

Mensen zijn niet tevreden over het feit dat rechters niet alle burgers op gelijke wijze behandelen. Dit heeft echter een grote invloed op het vertrouwen van de burger. Net zoals bij de rechters is bij het parket de grootste ontevredenheid deze over de behandeling van burgers op ongelijke wijze.

(Figuur 4 en 5: vertrouwen in de taakuitvoering van de rechters en van het parket)

121. Er is nood aan verbetering. Niet zelden komen verdachten vrij door procedurefouten maar worden leden van justitie daarvoor echter op de vingers getikt? Dat is een grote bron van ergernis voor zowel de politie alsook de modale Belg. Daarnaast moeten de rechters de zaken sneller

68

behandelen, moeten de doorlooptijden korter gemaakt worden en de juridische taal toegankelijker gemaakt worden.322

2.7.2.1 De reputatie van Justitie 122. De errata van de justitiemagistraten blijft sinds de vertrouwenscrisis niet onbesproken. Diverse zaken zorgden voor heel wat ophef.323 Kijken we naar de Fortis-affaire waarbij Ghislain Londers324 in een brief (en navolgende nota) stuurde aan toenmalig Kamervoorzitter Herman Van Rompuy, waarin hij een magistraat ervan beschuldigde het beroepsgeheim te hebben geschonden en waarin hij stelde dat er 'belangrijke aanwijzingen' waren van politieke beïnvloeding. De voorzitster van de Brusselse rechtbank van koophandel kwam in opspraak wegens schending van het beroepsgeheim.325 Als tweede zaak is er deze van de Antwerpse rechter Walter De Smedt, die een schuldige gps-dief vrijsprak omdat een vorige straf nog niet was uitgevoerd op het moment van de zitting.326 Hij werd vervolgd voor schuldigmaking aan rechtsweigering maar werd door het Hof van Beroep van Antwerpen vrijgesproken met als redenering dat als het parket vervolgt voor foutieve vonnissen, de onafhankelijkheid van de magistratuur in het gedrang komt. De Smedt concludeerde dat de nieuwe feiten het gevolg ware van een uitlokking327 door de niet-uitvoering van die eerdere straf. De verontwaardiging was groot omdat deze uitspraak als een politiek statement werd aanzien en dit een verwijt inhoudt aan de uitvoerende macht die een beleid moet uitwerken waarbij wel degelijk straffen uitgevoerd worden. Volgens De Smedt kunnen de storingen bij Justitie en politie enkel worden opgelost door openbaarheid. Na het Dutroux-drama was er de intentie dat Justitie door hervormingen transparant zou worden, maar werd het niet. Enkel door meer extern toezicht en openbaarheid van deze

322

HRJ: Rapport Justitiebarometer 2010, 82. www.Belgium.be; A. VAN DAMME, L. PAUWELS, “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, afl. 99, 204. 324 Toenmalig eerste voorzitter van het Hof van Cassatie. Een brief van Londers en daaropvolgende Nota leidde eind 2008 tot het ontslag van de regering-Leterme I. Londers Nam ontslag op 31 december 2011, opgevolgd door Etienne Goethals. 325 Gent 14 september 2011, N-20110914-1, www.legalworld.be.: Enkel rechter Christine Schuurmans wordt schuldig bevonden aan schending van het beroepsgeheim, maar zij krijgt opschorting van straf. Ze zou via mail stukken over het beraad hebben overgemaakt aan het secretariaat van haar echtgenoot, teneinde deze stukken te laten uitprinten en erover gesproken hebben met haar man. Daarnaast zou ze ook in een telefonisch de gesprek met meester C. te hebben gesproken over de beweerde onregelmatigheden in het beraad van de 18 kamer van het Hof van beroep te Brussel over de Fortis-zaak en de wending ervan. 326 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, S. PLEYSIER en M. VAN DE VELDE, “Beelden van vertrouwen: het vertrouwen van politie en justitie in perspectief”, De orde van de dag, december, 2010, afl. 52, 8. 327 Beslissing tot vrijspraak putte hij uit de provocatietheorie. 323

69

controle kan men uit de valkuil van de vertrouwenscrisis ontsnappen. ‘Een goede justitie vreest de openbaarheid niet’.328 Ten slotte kan het proces Habran aangehaald worden. Een van de grootste, duurste en meest tijdrovende (6 maanden) assisenprocessen in de Belgische geschiedenis. Marcel Habran ‘peetvader van de Luikse maffia’ werd in maart 2009 door het hof van assisen in Luik veroordeeld voor de dodelijke overval op het geldtransport in Borgworm in 1998 en voor het leiderschap van een criminele organisatie. Voor die feiten kreeg Habran 15 jaar cel en 20 jaar terbeschikkingstelling van de regering. Het Hof van Cassatie verklaarde echter dat het arrest nietig was omdat de jury de uitspraak niet had gemotiveerd, ook al is er geen zodanige motiveringsverplichting voorzien in België voor het Hof van Assisen329, wat in strijd was met de recente rechtspraak330 van het EHRM. Het Hof steunt daarbij op artikel 6 van het EVRM dat de garantie op een eerlijk proces inhoudt. Het Hof van Cassatie oordeelde dat een arrest van het Hof van Assisen voldoende gemotiveerd is wanneer de jury bevestigend heeft geantwoord op de vragen over de wettelijke misdrijven waarvan alle bestanddelen zijn aangegeven. Het EHRM stelde vanaf 2008 dus duidelijk dat die beknopte motivering onvoldoende is. 331 Het proces moest integraal worden overgedaan voor een ander Hof van Assisen (dat van Brussel dat voor de gelegenheid samenkwam in Nijvel) waarbij Habran toch weer schuldig bevonden werd.332 Naar aanleiding van deze zaak gingen veel stemmen op om een hervorming van het Hof van Assisen door te voeren om meteen overeenstemming te bereiken met de recentere rechtspraak van het EHRM en zo te vermijden om nog veroordeeld te worden.333 Enkele kleine aanpassingen zijn doorgevoerd maar men kan niet echt van een hervorming spreken.

2.7.3 De weg van de parlementaire controle naar een extern controleorgaan 132. De essentie van de Scheiding der machten334 vertaalt zich in een systeem van bevoegdheden en rechten waarbij elk van de instanties kan controleren en gecontroleerd worden. Vermits ‘elke

328

W. DE SMEDT., “Openbaarheid, een remedie tegen vele kwalen”, Juristenkrant, 30 september, 2009,11. Cass 3 oktober 1989, AR 3733, Arr. Cass 1989-90, nr 72. Wel moet melding gemaakt worden van de redenen die leidden tot de bepaling van de opgelegde straf en schuldvraag (sinds 2011) ingevolge de wet van 30 juni 2000 door de invoeging van artikel 364bis Sv. 330 EHRM 13 januari 2008, Taxquet v. België, nr. 926/05, www.echr.coe.int. 331 P. DE HERT, T. DECAIGNY en K. WEIS, “Europees Hof eist motivering van assisenuitspraak”, Juristenkrant 2009, afl. 182, 3. 332 A. VAN DAMME, L. PAUWELS, S. PLEYSIER en M. VAN DE VELDE, “Beelden van vertrouwen: het vertrouwen van politie en justitie in perspectief”, De orde van de dag, december 2010, afl. 52, 8. 333 Parl. St. Kamer 28 oktober 2009, Doc 52 2127/008, Wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering wat betreft de motivering in assisenzaken. 334 Montesquieu, De L’esprit de lois, 1748, Boek XI, hoofdstuk 6, p. 219-230. 329

70

Kamer het recht heeft van onderzoek’335 kan het Parlement onderzoekscommissies oprichten om het werk van de bevoegde personen te controleren en de waarheid te achterhalen.336 133. Quasi analoog aan de aanbevelingen van de onderzoekscommissie Bende van Nijvel met betrekking tot nood aan externe controle op de politiediensten, haalde de onderzoekscommissie Dutroux337 (sommigen pleiten voor de naam commissie Verwilghen)338 de ‘hot issue’ met betrekking tot controle op rechters en procureurs aan. Deze commissie stelde vast dat niet enkel de onderlinge relaties tussen de verschillende politiediensten, maar ook de contacten met justitie aanleiding gaven tot conflicten en wantrouwen.339 Er werden voor de eerste keer procureurs en rechters op de rooster gelegd, en even streng aangepakt als politieambtenaren, ervan uitgaande dat iedereen gelijk was voor de onderzoekscommissie.

In het verslag van deze commissie werd een solide pleidooi

gehouden voor een modernisering van justitie.340 In Casu situeerde het probleem zich in een gebrek aan onpartijdigheid van de onderzoeksrechter.341 Naar aanleiding van de meisjes die bevrijd werden uit de handen van Dutroux, organiseerde de VZW Marc en Corinne342 een spaghetti-avond. De opbrengst van het spaghetti-feest diende om de proceskosten van Laetitia te betalen. Op deze spaghetti-avond waren onderzoeksrechter Connerotte (en zijn vrouw) en de aanklagende procureur des Konings343 beiden aanwezig doch hadden zij niet met de slachtoffers (Laetitia Delhez en Sabine Dardenne en hun ouders) gepraat. Zij kregen van de VZW een bord spaghetti en een vulpen en de vrouwen een bloemetje. De verdediging van Dutroux diende een klacht in tegen beide magistraten wegens het schijnbaar blijk geven van partijdigheid. Vermits de onpartijdigheid van de rechter een fundamentele regel is van de rechterlijke inrichting motiveerde het Hof van Cassatie op 14 oktober 1996 –het spaghetti-arrest344 – dat ‘de onderzoeksrechter onder geen enkele omstandigheid, hoe uitzonderlijk ook, bij de partijen en bij de publieke opinie de schijn van partijdigheid mag wekken’ en

335

Artikel 56 Grondwet. Wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880: Kamer of de commissie, alsook hun voorzitters voorzover die daartoe gemachtigd worden, kunnen alle in het Wetboek van Strafvordering omschreven onderzoeksmaatregelen nemen. 337 Parl. St. Kamer 1996-97, nr. 713 / 6 - 96 / 97; De kamer keurt op 17 oktober 1996 (net voor de witte mars: de verontwaardiging over de blunders in het onderzoek (politie en justitie) leidden tot een grote demonstratie) unaniem de oprichting goed van de parlementaire onderzoekscommissie Dutroux. 338 Naar de minister onder wiens leiding de commissie stond. 339 E. DEVIS (ONDERZOEKER) J. MAESSCHALCK, F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 64. www.law.kuleuven.be. 340 Verslag namens onderzoekscommissie uitgebracht door de heer Landuyt en mevrouw t’Serclaes. 341 Parl. St. Kamer 1996-97, nr. 713 / 6 - 96 / 97, 177. 342 Particuliere organisatie die zich al jaren inspande vermiste kinderen op te sporen, genoemd naar twee minderjarigen die verdwenen waren en dood teruggevonden werden. Nu neemt Child Focus deze taak als het ware een beetje over zodat ouders er niet alleen voor staan. 343 Magistraat Michel Bourlet. 344 Cass., 14 oktober 1996, AR P 96 1267. 336

71

besliste onderzoeksrechter Connerotte van de zaak te halen.345 Het Hof beval de verwijzing van die dossiers naar een collega-onderzoeksrechter van de rechtbank van Eerste Aanleg te Neufchâteau. De uitspraak van het Hof zorgde ook voor een schok bij de burgers en was ook een laatste druppel die aanleiding gaf tot de protestmars.346 Er werd het Hof een wereldvreemde uitspraak verweten. Misschien moest wat afgestapt worden van de al te legalistische aanpak en meer rekening gehouden worden met wat er in de samenleving leeft.347 Desondanks dat de werkingsmethoden van deze onderzoekscommissies tot goede resultaten leidden, kwam als kritiek dat controle op rechters en procureurs met de zogenaamde onafhankelijkheid van het gerecht in strijd was. Dit argument kan echter niet in aanmerking worden genomen vermits de onafhankelijkheid en onderlinge controle –om misbruiken te vermijden- tot de democratische basisgedachte hoort. Een mentaliteitsverandering is hier wel op zijn plaats. De rechterlijke macht kan zichzelf en zijn fouten niet blijven wegsteken achter het gegeven van de scheiding der machten.348 Het werd niet opportuun geacht om bij ieder incident binnen de gerechtelijke wereld beroep te doen op de mogelijkheid ingeschreven in artikel 56 van de Grondwet.349 Er werd geopteerd voor een permanente vorm van externe controle die institutioneel moest verankerd worden. Onverminderd het recht van het Parlement om toch nog een onderzoeksommissie op te richten voor bepaalde zaken om te voorzien in controle van Justitie. Uit de tekst van de voorbereidende werkzaamheden blijkt dat het zeker niet de bedoeling geweest was om aan het Parlement haar externe controle op het gerecht te ontnemen. Het kon niet zijn dat het Parlement haar controlerende bevoegdheid aan een andere organisatie moest doorgeven en daarmee het parlementair onderzoek zou uithollen of onmogelijk maken.350 Enkel de depolitisering van benoemingen behoort exclusief tot de taak van de HRJ.

345

Bourlet mag zijn werk voortzetten, omdat hij als aanklager niet onpartijdig hoeft te zijn. Witte mars (zie supra) 347 I. BEELEN, F. GHEERAERT en O. RYDE, “Het Hof van Cassatie bij het begin van een nieuwe eeuw: een terugblik en vooruitzichten”, jura falconis, jg 37, 2000-2001, nr 2, p. 129-138. 348 L. VANDENHOVE, “Verkozenen moeten het laatste woord hebben”, in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 22. 349 R. LANDUYT, “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 68. 350 Zie Fortis-zaak over politieke beïnvloeding en scheiding der machten. R .LANDUYT, “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 70-71. 346

72

Na het plaatsvinden van de Witte Mars en de gehele vertrouwenscrisis naar aanleiding van de Dutroux-zaak, werd in 1998351 in een poging om het vertrouwen van de burger in de Belgische justitie te herstellen overgegaan tot de oprichting van de Hoge Raad voor de Justitie.352

2.7.4 Hoge Raad voor de Justitie 134. De Hoge Raad voor de Justitie is een Belgische overheidsinstantie die belast is met de externe controle op de werking van Justitie. In 1998 werd de Hoge Raad definitief verankerd in grondwetsartikel 151 en sinds 2 augustus 2000 oefent zij haar bevoegdheden effectief uit.353 De HRJ heeft een drievoudige opdracht. Allereerst speelt ze een bepalende rol in het objectieve en niet-partijpolitieke benoemingsbeleid van de magistratuur. De depolitisering zorgt ervoor dat rechterlijke functies bekleed worden door de beste kandidaten.354 Waarborgen hiervoor zijn dat de kandidaten enerzijds gekozen worden uit een vergelijkend examen georganiseerd door de benoemingscommissie van de HRJ355 en anderzijds een voordracht van kandidaten voor de vacant verklaarde ambten.356 Vervolgens is zij het extern toezicht op de werking van de rechterlijke orde waarbij zij alle klachten ontvangt en behandelt met betrekking tot de gebrekkige werking van Justitie.

2.7.4.1 Samenstelling 135. De Algemene Vergadering bestaat uit alle 44 leden (Nederlandstalig college 22 leden en Franstalig college 22 leden) met dubbele taal- en beroepspariteit(helft magistraten en helft nietmagistraten). Haar opdracht bestaat uit het goedkeuren van de adviezen, het beëindigen van het mandaat van een lid van de Hoge Raad en de redactie van het jaarlijks verslag over de werking van de rechterlijke orde.357 Binnen elke college bestaat een Advies- en Onderzoekscommissie358 die bestaat uit acht leden, waarvan opnieuw de helft magistraten en de helft niet-magistraten zijn. Een groot deel van de bevoegdheid van de VAOC is het ontvangen van klachten over de werking van de rechterlijke orde en de opvolging ervan verzekeren.359 Elk college stelt in zijn midden ook een

351

Wet van 20 november 1998, BS 24 november 1998. Verder HRJ. 353 Artikel 259bis-1 en volgende van het Gerechtelijk Wetboek, over de opdrachten van de Hoge Raad voor de Justitie. 354 K. KLOECK, “De Hoge Raad voor de Justitie. Motor voor een humane en communicatieve justitie?” in L. DUPONT en F. HUTSEBAUT (eds), Herstelrecht tussen toekomst en verleden, Leuven, 2001, 372. 355 www.hrj.be. 356 K. KLOECK, “De Hoge Raad voor de Justitie. Motor voor een humane en communicatieve justitie?” in L. DUPONT en F. HUTSEBAUT (eds), Herstelrecht tussen toekomst en verleden, Leuven, 2001, 373. 357 Art. 259bis-7 Gerechterlijk Wetboek. 358 De Advies en Onderzoekscommissies vormen samen de Verenigde Advies- en Onderzoekscommissie (VAOC). 359 259bis-15 § 1 Ger.W. 352

73

Benoemings en Aanwijzingscommissie360 in die bestaat uit veertien leden. De voornaamste taak bestaat uit de voorbereiding van de programma’s en de organisatie van het examen inzake beroepsbekwaamheid, het toelatingsexamen tot de gerechtelijke stage en

het examen voor

parketjuristen en referendarissen.361 136. Met betrekking tot het onderzoek van klachten vanwege burgers werd voorzien in een laagdrempelige

toegang

door

het

VOAC.

Dit

wordt

bereikt

door

de

wettelijke

ontvankelijkheidsvereisten soepel te interpreteren.362 Deze laagdrempeligheid staat echter in groot contrast met het beperkt aantal gevallen –tot grote teleurstelling van de burgers– waarin de HRJ effectief bevoegd is. Het effectieve rechtspreken of de beslissingen inzake een individuele opsporing of vervolging kunnen dus niet worden beoordeeld of gecontroleerd door iemand anders dan een rechter/procureur des Konings zelf.363 Tenslotte verstrekt zij adviezen aan de politieke verantwoordelijken voor een betere werking van de magistratuur. 364

2.7.4.2 Controle van de rechterlijke macht en onafhankelijkheid 137. De Hoge Raad functioneert in volledige onafhankelijkheid van de uitvoerende macht. Deze onafhankelijkheid geldt evenzeer in de relatie van de Hoge Raad tot de rechterlijke macht. Enkele bemerkingen bij de onafhankelijkheid zijn dat enerzijds ‘de rechterlijke macht’ en wie er allemaal toe behoort moeilijk af te lijnen is en dat ‘de onafhankelijkheid’ van de rechterlijke macht365 niet noodzakelijk overeenstemt met de ‘onafhankelijkheid’ die bijvoorbeeld geldt voor de uitvoerende macht. Anderzijds werd eerst voorzien in een externe controle door de HRJ maar dit werd al vervangen door een vorm van gemengde controle.366 Als oplossing op de discussie dat het orgaan niet mocht behoren tot de wetgevende macht, noch tot de uitvoerende of rechterlijke macht, werd haar een sui generis label opgeplakt. De HRJ zou moeten een brugfunctie vervullen tussen enerzijds de rechterlijke macht en de uitvoerende/wetgevende macht aan de andere zijde.367 De samenstelling van het orgaan is echter gemengd in plaats van exclusief extern. Van de 44 leden (22 360

BAC. 259bis-10 § 1, 2° Ger.W. 362 Naam en adres klager, gedateerd en ondertekend. De HRJ is wettelijk verplicht om de klacht en de identiteit aan verschillende personen mee te delen, onder meer aan degene tegen wie de klacht gericht is. 363 R. LANDUYT, “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 69. 364 www.hrj.be. 365 Artikel 151 §1 Grondwet. 366 R. LANDUYT, “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 69. 367 P. PONSAERS, A. VERHAGE en K. BEYENS, “Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 10. 361

74

leden in een Nederlandstalig college en 22 leden in een Franstalig college) moet de helft bestaan uit magistraten en de andere helft uit niet-magistraten368 (waaronder 4 advocaten en 3 hoogleraren aan universiteit of hogeschool).369 De leden krijgen een mandaat van vier jaar, die slechts eenmaal verlengbaar is. Het pijnpunt met betrekking tot deze ‘externe’ controle is dat de meerderheid van de magistraten akkoord moet zijn over een beslissing. In hoeverre kan dan nog gesproken worden van externe controle. De notie ‘controle’ kan echter ook genuanceerd worden. In tegenstelling tot het Comité P, die zich moet verantwoorden ten opzichte van de begeleidingscommissie in het Parlement, moet de HRJ geen verantwoording afleggen aan een externe instantie. Zij moet dit enkel doen aan de eigen Algemene Vergadering van de Hoge Raad zelf. Daarnaast is er de kwestie van de beperkte bevoegdheid.370 Het Comité P kan de zaken veel grondiger onderzoeken en wanneer men besluit tot een tuchtsanctie of strafrechtelijke sanctie, kan hij deze zaken doorzenden naar de bevoegde overheden zodat zeker gevolg gegeven wordt aan het feit. Wanneer er sprake is over een onderzoek naar tucht of strafsancties bij justitie, dan is de HRJ zelfs niet bevoegd.371 Het onderzoeken van een bepaald feit kan de HRJ alleen als de gerechtelijke procedure voorbij is. Dit weer in tegenstelling tot het Comité P die ambtshalve ook zaken kan onderzoeken.

2.7.5 Comité J 2.7.5.1 Controle op justitie? 138. Laat men de controle op de rechterlijke macht wel effectief links liggen? Allereerst zijn er wettelijke waarborgen ingeschreven waar rechters en procureurs zich moeten aan houden. Er zijn de controles die rechters en procureurs zelf moeten verrichten en daarnaast controles die door de advocaten van de partijen gevraagd kunnen worden.372 139. Controle kan zowel intern als extern waarbij beiden onlosmakelijk verbonden zijn. Zonder externe controle kan de interne controle niet democratisch gewaarborgd worden en omgekeerd. Op het gebied van interne controle op de rechterlijke macht moet de magistratuur zichzelf kritisch benaderen en openstaan voor verbetering, daarnaast moet een aanpassing van het tuchtrecht doorgevoerd worden. Het interne tuchtrecht is echter niet voldoende. Het uitsluitend toepassen van intern toezicht waaronder tuchtrecht, kan leiden tot verscheidene misbruiksituaties. Een extern orgaan moet door middel van onderzoek de tuchtrechtelijke verantwoordelijken verantwoording 368

Artikel 259bis 1 §1 Gerechtelijk Wetboek. Artikel 259bis 1 §3 Gerechtelijk Wetboek. 370 Zie supra. 371 Artikel 151 §3, 8° Grondwet. 372 OPINIE van de Hoge Raad voor de Justitie, Brussel, 30 september 2011. 369

75

doen afleggen. Door de toepassing van de externe controle wordt het intern toezicht immers meer toegepast en verbeterd. Door de grote maatschappelijke problemen (wantrouwen door de burger in justitie) die wanoptreden van de rechterlijke macht met zich meebrengt, moet voorzien worden in een bredere actiemogelijkheid dan enkel intern recht. 373

2.7.5.2 Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J of investeren in HRJ 140. Justitiespecialist Landuyt374 pleit voor de oprichting van een Comité J. Het Vast Comité van Toezicht op Justitie (de rechterlijke macht), dat naar analogie van het Comité P (en Comité I375) onder toezicht staat van het Parlement. Hij stelt voor in een onafhankelijk comité te voorzien, bestaande uit specifiek hiervoor aangestelde ambtenaren van het openbaar ministerie. Deze kunnen uit eigen beweging, op basis van individuele klachten of op verzoek van de minister van Justitie of van het Parlement, onderzoeken instellen naar de werking van de gerechtelijke macht. Van hieruit vertrekkende kan dan een verder strafrechtelijk, tuchtrechtelijk of parlementair onderzoek gevoerd worden. Volgens Landuyt kan alleen op deze manier een werkelijke scheiding der machten met wederzijdse controle bekomen worden.376 Volgens de HRJ vormt de opneming van niet-magistraturen in een orgaan dat selecteert en controle uitoefent op de werking van het gerecht een belangrijke buffer tegen eventuele conservatieve reflexen en corporatisme. Zij vinden dat net door het feit dat de HRJ los staat van de drie machten en zo controle uitvoert, dit kan gebeuren met het grootste respect voor het evenwicht der machten. 377 141. Naar aanleiding van de blunders in de zaak Ronald Janssen met betrekking tot de moord op Annick Van Uytsel wordt eveneens met de gedachte gespeeld om een Comité J op te richten zodat Justitie gecontroleerd kan worden terwijl onderzoeken nog aan de gang zijn. Volgens voorstanders van een Comité J speelt de HRJ niet snel genoeg op de bal door niet tussenbeide te komen in lopende dossiers.378 Dit kan nu enkel wettelijk na afloop van het onderzoek.379 Wanneer de actualiteit van een dossier dit vereist zoals in casu de zaak Ronald Janssen moeten disfuncties zo snel mogelijk kenbaar gemaakt worden zodat meteen kan ingegrepen worden waar nodig.380 Tegenstanders van een 373

R. LANDUYT, “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 71. 374 Renaat Landuyt SP.A –Kamerlid. 375 Vast Comité van Toezicht op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten; opgericht bij Wet van 18 juli 1991 en operationeel sinds mei 1993. 376 R. LANDUYT, “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 71. 377 OPINIE van de Hoge Raad voor de Justitie, Brussel, 30 september 2011. 378 OPINIE van de Hoge Raad voor de Justitie, Brussel, 30 september 2011. 379 De Clerck pleit voor opstarten van een Comité J, De redactie 18 september 2011. www.deredactie.be. 380 R. Landuyt, Van de zaak-Ye naar een Comité J, 15 februari 2012. www.destandaard.be.

76

Comité J stellen dat het de wetgever zelf was die de HRJ verboden heeft om in lopende onderzoeken tussen te komen. Dit kan aangepast worden met een wetswijziging indien dit nodig is dus is er geen nood aan een andere instantie om deze taak over te nemen.381 In deze zaak vroegen voormalig justitieminister Stefaan De Clerck en de leden van de parlementaire begeleidingscommissie van het Comité P aan de HRJ om de rol van de magistratuur te onderzoeken in het strafdossier. De HRJ verantwoordde aan het Parlement de beslissing om het onderzoek door de Verenigde advies- en onderzoekscommissie pas na afloop van de zaak te onderzoeken.382 Het onderzoek voor of tijdens het assisenproces zou dit proces kunnen vertragen, voor uitstel zorgen of eventueel zelfs het goede verloop ervan in het gedrang kunnen brengen. Het risico dat het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging zouden worden geschonden stond ook centraal bij de beslissing.383 Om de toezichtstaak te vergemakkelijken en om onverenigbare beslissingen te voorkomen zou de HRJ misschien toegang moeten krijgen tot de dossiers van het Comité P. 384 Het gevoerde onderzoek van de HRJ naar de werking van justitie in de zaak Ronald Janssen wees echter uit dat aan de magistratuur geen fout te verwijten is.385 Er waren wel leden die niet akkoord waren met deze stelling en die vonden dat het parket niet zorgvuldig genoeg is omgegaan met de verkregen informatie. Men bestudeerde daarbij de feiten en de verslagen van het comité P en gingen bij elke stap na of een lid van de magistratuur ergens steken heeft laten vallen. Hoewel veel actoren bij het onderzoek betrokken waren (meerdere procureurs, onderzoeksrechters, procureur des Konings,...) werd –met hindsight bias386 in aanmerking nemend–

voor elk van hen geoordeeld dat alle

onderzoeksbeslissingen volgens de regels gegaan zijn. Ronald Janssen werd aan de onderzoeksrechter door het onderzoeksteam nooit voorgesteld als een mogelijke verdachte en de parketmagistraat die titularis was van het dossier volgde het goed op en bracht verslag uit aan het parket-generaal.387 Een betere regeling is wenselijk met betrekking tot het informatiebeheer en de doorstroming van informatie van de politiediensten naar de gerechtelijke overheden.388

381

Proces Janssen - "Hoge Raad Justitie kan door wetswijziging ingrijpen in lopende dossiers" 1 oktober 2011 www.knack.be; OPINIE van de Hoge Raad voor de Justitie, Brussel, 30 september 2011. 382 HRJ Persbericht, Ronald Janssen: HRJ onderzoekt werking gerechtelijk apparaat, 20 september 2011,1. 383 Verslag HRJ, Verslag van het bijzonder onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde in de zaak van de moord op Annick Van Uytsel, 27 juni 2012, 2. 384 R. Landuyt, Van de zaak-Ye naar een Comité J, 15 februari 2012. www.destandaard.be. 385 HRJ Persbericht, Bijzonder onderzoek R. Janssen online, Brussel 28 juni 2012, 2 386 De beoordelaar die beschikt over ex-post informatie kan zich niet plaatsen in de positie van iemand die enkel ex-ante informatie heeft. Daardoor kan de voorspelbaarheid overdreven worden en tot een onbillijk oordeel leiden. De probleemsituatie die bestond vóór het resultaat gekend was wordt over-vereenvoudigd en de dilemma’s en de onzekerheid die er toen bestond niet voldoende ingeschat. 387 HRJ Persbericht, Bijzonder onderzoek R. Janssen online, Brussel 28 juni 2012, 2, www.hrj.be. 388 Verslag HRJ, Verslag van het bijzonder onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde in de zaak van de moord op Annick Van Uytsel, 27 juni 2012, 8-37.

77

142. Vervolgens zou een Comité J ook moeten instaan voor het onderzoeken van procedurefouten als antwoord op de ontevredenheid bij de Belgen over het feit dat schuldigen vrijgelaten worden door het maken van procedurefouten tijdens het onderzoek. Aanleiding was de vrijlating –door procedurefouten- van de derde gangster in zes dagen door de Brusselse Kamer van Inbeschuldigingstelling. Nu beslist de magistratuur dus nog zelf over de gevolgen van een procedurefout maar trekt het gerecht volgens Landuyt geen lessen uit de gemaakte fouten.389 Procedurefouten zouden echter anders kunnen worden opgelost bijvoorbeeld door middel van een wetsvoorstel390 die een manier voorziet om gevolgen van procedurefouten te regelen. Er kan met name voorzien worden in een evenredigheidstoets. De belangen van de verdachte worden hierbij afgewogen tegenover die van de maatschappij en van de burgers. Er moet nagegaan worden in welke mate dat de rechten van verdediging geschonden zijn en of daartegenover een vrijlating op zijn plaats is.391 143. Wat nu met betrekking tot de te lange procesduur? Het tijdverlies zelf zal worden aangeklaagd door middel van de vrijspraak van de gedaagden wegens een te traag proces. Niemand roept echter een rechter of procureur ter verantwoording voor het manifeste tijdsverlies. Geen enkele instantie controleert en daarbij sanctioneert rechters of procureurs voor de talmende afhandeling van zaken. Hiervoor kan opnieuw een oproep gedaan worden voor de oprichting van een Comité J. Deze instantie moet na afloop van een zaak ook nagaan of en door wie de redelijke termijn is overschreden en wat de redenen daartoe waren. 392 144. Een andere opmerking daarbij is de vraag of het wel efficiënt is om te beschikken over twee afzonderlijke instanties waarvan de ene onderzoek doet naar de werking van de politie en de ander naar de werking van justitie hoewel beide onlosmakelijk verbonden zijn en er in een onderzoek een constante wisselwerking is.393 Mits de HRJ op organisatorisch vlak minder overeenkomt met het comité P kan de oprichting van een Comité J naar het voorbeeld van een Comité P een voordeel zijn om een onderzoeksteam394 dat samengesteld is uit beide controleorganen op te richten voor het onderzoeken van concrete zaken. 145. Tenslotte moet ook het kostenplaatje voor ogen gehouden worden. Het Comité P kostte de Belgische Staat in 2009 bijna 12 miljoen euro. Het is dus niet vanzelfsprekend een Comité J op korte 389

Landuyt wil Comité J tegen procedurefouten, GVA 30 mei 2012, www.gva.be. Wetsvoorstel in 2009 van Senator Hugo Vandenberghe (CD&V): bij elk incident over de toegepaste onderzoeksmethodes kan volgens mijn voorstel de zaak teruggestuurd worden naar de kamer van inbeschuldigingstelling. 391 Landuyt wil Comité J tegen procedurefouten, GVA 30 mei 2012, www.gva.be. 392 R. Landuyt, Van de zaak-Ye naar een Comité J, 15 februari 2012. www.destandaard.be. 393 Hoge Raad voor de Justitie, Verslag van het bijzonder onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde in de zaak van de moord op Annick Van Uytsel, 27 juni 2012, 8. 394 Misschien is hiervoor een wetswijziging ook efficiënt. 390

78

en zelfs middellange termijn te kunnen voorzien van middelen om haar slagvaardig te maken.395 De vraag kan daarbij gesteld worden of het niet meer zin heeft en qua kosten aantrekkelijker is om de bestaande Hoge Raad voor de Justitie te versterken en meer bevoegdheden te geven inzake externe controle dan een nieuw orgaan te creëren en daarmee het bestaande orgaan uit te hollen.396 Wat is de taak van de HRJ dan nog naast een Comité J? Blijft deze dan enkel bevoegd voor de benoemingen of wordt zijn takenpakket uitgebreid naar andere zaken?

2.7.6 Besluit 146. De oprichting van de Hoge Raad voor de Justitie was alleszins een stap in de goede richting voor het organiseren van controle op de handelingen van de magistraten. Er wordt duidelijk dat bepaalde zaken anders kunnen georganiseerd worden of verbeterd kunnen worden. De Hoge Raad voor de Justitie moet meer bevoegdheden krijgen. Als reactie op de gebreken moet niet meteen overgeschakeld worden naar de oprichting van een ander orgaan. Als het kostenplaatje voor ogen wordt gehouden lijkt een evaluatie van de HRJ hier eerder op zijn plaats.

395 396

R. Landuyt, Van de zaak-Ye naar een Comité J, 15 februari 2012. www.destandaard.be. Hoge Raad voor de Justitie, Opinie over de invoering van een Comité J, Brussel, 30 september 2011.

79

3 Rechtsvergelijkend perspectief: Frankrijk 3.1 Politieorganisatie 147. Frankrijk kent, als gecentraliseerde macht, drie soorten politie397 die in tegenstelling tot in België niet geïntegreerd zijn. Op het niveau van de Staat (État) is er de Police Nationale (PN) en de Gendarmerie Nationale die beide onder het gezag vallen van de Minister van Binnenlandse Zaken.398 De Police Nationale bestaat uit ongeveer 140 000 politiemensen verdeeld in drie actieve entiteiten met binnen elke entiteit verschillende graden. Als eerste is er de entiteit Conception et Direction met daaronder de graden van Commissaire en Commissaire Divisionnaire. Ten tweede is er de Commandement die bezet wordt door officieren namelijk Lieutentant, Capitaine en Commandant. Ten derde is er de entiteit Encadremanent et Application met daarin de graden van Gardiens, Brigadier en Brigadier chef en Brigadier major. De Parijse politie is op dit vlak een –historisch te verklaren- buitenbeentje.399 De Gendarmerie Nationale bestaat uit 98.155400 militairen. De Gendarmerie Nationale is werkzaam in de rurale zones, kleinstedelijke gebieden en kleine steden. 401 Als derde politiemacht kent Frankrijk de Police Municipale (gemeentelijke politie) onder leiding van de burgemeester. De gemeentelijke politie beschikt niet over dezelfde uitgebreide bevoegdheden als de twee bovenstaande politiemachten.402 Zijn bevoegdheden strekken zich vooral uit tot het parkeerbeleid en de controle van de markten. Ik beperkt mij vooral tot de controle op het centrale niveau van de Police Nationale.403

397

U. ROSENTHAL, “Politie en Staat”, in C.J.C.F. FIJNAUT, E.R. MULLER, U. ROSENTHAL en E.J. VAN DER TORRE, Politie: studies over haar werking en organisatie, Kluwer, 2007, 25. 398 Momenteel Ministre de l’Interieur Vals. 399 Daar spreekt men van la préfecture de police onder leiding van een préfet de police die ook onder de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken valt. De préfecture de police staat in voor het garanderen van de veiligheid van de personen die in de Parijse agglomeratie wonen. 400 Officieel aantal eind 2011 401 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 149. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 402 Gesprek met Philippe Patisson Commissaire Divisionnaire, 6 augustus 2012, 14u t/m 16u. CCPD. Doornik.

80

3.2 Integriteit en integriteitsbeleid 148. Integriteit vormt vanzelfsprekend een centraal begrip. De politieambtenaar in Frankrijk moet uiteraard niet enkel in de uitoefening van zijn functie integer zijn maar moet het ook professioneel goed doen (deontologie). Integriteit betreft ook niet enkel de uitoefening van werk maar ook zijn vrije tijd.

3.2.1 Code de déontologie de la Police Nationale 149. Net als in België beschikt Frankrijk over een deontologische code404 waarvoor de Verklaring voor de Rechten van de Mens als basis diende.405 Daarin wordt vermeld dat de garantie van de rechten van de mens een publieke macht noodzaakt.406 De code zelf bestaat slechts uit 20407 artikelen maar ter verduidelijking van deze artikelen is er een uitgebreide praktische deontologische gids408 die een klein boek in beslag neemt.409 Artikel 7 van de deontologische code vormt de basis voor het integer handelen. Het bepaalt dat de politie integer en onpartijdig moet zijn binnen en buiten de uitoefening van zijn functie: ‘Le fonctionnaire de la police nationale est loyal envers les institutions républicaines. Il est intègre et impartial: il ne se départit de sa dignité en aucune circonstance. Placé au service du public, le fonctionnaire de police se comporte envers celui-ci d'une manière exemplaire. Il a le respect absolu des personnes, quelles que soient leur nationalité ou leur origine, leur condition sociale ou leurs convictions politiques, religieuses ou philosophiques.’ Tijdens de politieopleiding wordt in de lessen voldoende nadruk gelegd op het belang van integriteit. Politieambtenaren krijgen naast de volledige deontologische code ook de kernartikelen voor het integer handelen tijdens de politieuitvoering mee in zakformaat (zie bijlage 3) waarbij het de bedoeling is deze altijd bij zich te hebben. Er worden echter geen campagnes met betrekking tot integriteit gevoerd zoals in België wel het geval is. Een herinnering op regelmatige basis tijdens de

404

Decret n° 86-592 du mars 1986 portant code de déontologie de la Police Nationale, gewijzigd op 3 augustus 2001. http://www.legifrance.gouv.fr. 405 E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 161. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 406 Artikel 12 du Déclaration universelle des droits de l’homme du 26 août 1789. (Zie bijlage 3). 407 19 artikelen met betrekking tot de integriteit/deontologie. De laatste betreft de verplichting tot uitvoering van het decreet door de minister van Binnenlandse Zaken. 408 Guide Practique de déontologie de la Police Nationale. 409 Gesprek met Philippe Patisson Commissaire Divisionnaire, 6 augustus 2012, 14u t/m 16u. CCPD. Doornik

81

actieve loopbaan aan de deontologische code en de gevaren van integriteitsschendingen zijn nodig.410

3.3 Controle 150. De controle op de integriteitsnaleving van de politieambtenaren in Frankrijk is vooral gesteund op een hiërarchisch toezicht. Daarbij moeten hooggeplaatsten evenwel een goede opleiding krijgen en voldoende informatie over integriteitsschendingen en –bewaking. Het halen van bepaalde graden (Commissaire en Commissaire Divissionnaire) bij de politie in Frankrijk hangt af van het slagen in de rechtenstudie van vijf jaar waarna nog een politieopleiding van 2 jaar volgt in de Officierenschool, waar al meer aandacht besteed wordt aan deontologie en het gevaar op integriteitsschendingen. Onder interne controle wordt hier verstaan: de controle uitgeoefend door of georganiseerd binnen de politie. Terwijl externe controle uitgeoefend wordt door andere dan uitvoerende organen.

3.3.1 Interne controle 3.3.1.1 Hiërarchische controle 151. De voornaamste controle betreft deze door hiërarchisch hoger geplaatsten. De leidinggevenden beschikken over de bevoegdheid om controle uit te oefenen op de activiteiten van de politiefunctionarissen en dus ook op de deontologie van hun acties. Wanneer een tekortkoming aan de deontologische verplichtingen of een professionele fout wordt vastgesteld, komt het aan de leidinggevende toe om zijn disciplinaire macht toe te passen.411 Hiërarchische controle komt toe aan bijvoorbeeld de commissarissen412, de minister van Binnenlandse Zaken, enzovoort. Minimale integriteitsschendingen worden intern afgehandeld. In het geval van zwaardere schendingen wordt de inspection générale de la Police Nationale413 op de hoogte gebracht.

3.3.1.2 IGPN/IGS 152. De IGPN is de algemene inspectiedienst van de Police Nationale.414 De controle door de IGPN is opgenomen in artikel 19 van de deontologische code maar de missie en organisatie werden vastgelegd in een arrêté van 31 oktober 1986, vervolledigd in 1987 en 2010.415

410

Gesprek met Philippe Patisson Commissaire Divisionnaire, 6 augustus 2012, 14u t/m 16u. CCPD. Doornik. E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 165. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 412 Een beperkte groep van ongeveer 1600 commissarissen in Frankrijk. 413 Verder IGPN. 411

82

De inspection générale des services416 verzorgt de inspectie op de préfecture de Police die werkzaam is in de regio Parijs. Beide controleorganen worden wel verbonden doordat het hoofd van de IGS de adjunct-directeur van de IGPN is. De IGPN kan onderzoeken uitvoeren en stelt daarover ook verslagen op die doorgezonden worden ter controle aan de Minister van Binnenlandse Zaken.417 De IGPN kan gevat worden op bevel van de procureur van een Département of de Minister van Binnenlandse Zaken en door een rechtstreekse klacht van een burger.418 Wanneer uit het onderzoek van de IGPN blijkt dat er sprake is van een strafrechtelijk inbreuk wordt de procureur op de hoogte gebracht. Deze kan beslissen te seponeren of te vervolgen. In geval van vervolging wordt een onderzoeksrechter ingeschakeld en bij genoeg bewijzen wordt verwezen naar de rechtbank. Wanneer de politieambtenaar schuldig bevonden wordt en hij een strafrechtelijke straf opgelegd krijgt, volgt automatisch een administratieve reactie door het opleggen van een disciplinaire straf419, uitgesproken door de Tuchtraad.420 153. De IGPN/IGS bestaat uitsluitend uit commissarissen en politieofficieren waardoor het controleorgaan iets meer aanleunt bij de Algemene Inspectie dan bij het Comité P in België. Deze onderzoekers krijgen de charmante bijnaam van ‘bœufs-carottes’. Deze hebben ze vooral te danken aan het feit dat ze de mogelijkse verdachten te lang laten wachten in onzekerheid, ze laten sudderen of ze negeren, alvorens tot het uiteindelijke lange en harde verhoor over te gaan. Het Controleorgaan werkt goed, ook al zijn er vanzelfsprekend al foutieve beslissingen genomen al dan niet ingegeven door politieke overwegingen. Het zijn ook maar mensen.

3.3.2 Externe controle 154. Uiteraard zijn er nog andere vooral administratieve controleorganen maar ik spits mij toe op de belangrijkste.421

414

Die ressorteert onder de Direction Générale de la Police Nationale die onder hiërarchische toezicht van de Minister van Binnenlandse zaken valt. 415 Arrêté du 27 août 2010 relatif aux missions et à l’organisation de l’inspection générale de la Police Nationale, NOR: IOCC1018672A. 416 Verder IGS 417 Artikel 7 Arrêté van 27 augustus 2010. 418 https://www.pre-plainte-en-ligne.gouv.fr/. 419 Dit werkt niet noodzakelijk in omgekeerde richting. De rechtbank kan beslissen geen strafrechtelijke sanctie op te leggen maar de Tuchtraad kan beslissen wel een disciplinaire sanctie op te leggen. 420 Conseil de discipline 421 Bijvoorbeeld de C.N.I.L. (Commission National Informatique et liberté), Commission des interceptions de sécurité,…

83

3.3.2.1 Justitiële controle 155. Een belangrijke schakel in de controleketen betreft de procureur.422 Het takenpakket van deze verschilt lichtelijk van de Belgische.

De procureur oefent actief toezicht uit door middel van

inspecties. Hij kan daarbij op elk moment van de dag en nacht en zelfs onaangekondigd de politiemacht in zijn zone gaan controleren.

3.3.2.2 Parlementaire controle 156. Het Parlement voert ook toezicht uit. Echter niet zoals bij ons via een specifiek orgaan die verantwoording moet afleggen aan een parlementaire begeleidingscommissie. Het Parlement kan via telefonische gesprekken controle uitoefenen of een speciale commissie een onderzoek laten voeren naar eventuele disfuncties.

3.3.2.3 Défendeur des droits 157. In juni 2000 werd de Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité (CNDS) opgericht. Deze werd vervangen en sinds 1 mei 2011 worden de taken van de CNDS dus overgenomen door de Défenseur des Droits, die de CNDS opvolgt. Dit is een onafhankelijke administratieve instelling die er kwam door de vraag naar meer transparantie en de nood aan meer externe controle. De Défenseur des droits is niet samengesteld uit politieambtenaren maar uit bijvoorbeeld professoren, advocaten die meer politieke functies ambiëren, enzovoort.423 De Défenseur des Droits is bevoegd voor alle personen die veiligheidsactiviteiten uitoefenen op het terrein van de republiek. Daaronder horen ten eerste de publieke overheden, waaronder de Police Nationale, de Gendarmerie Nationale, penitentiaire administraties, douane-administraties en de gemeentelijke politie. Daarnaast is de instelling ook bevoegd voor het controleren van de publieke diensten, zoals bewakingsdiensten en tenslotte private personen, waaronder bewakingsdiensten en private ordediensten.424 De Défenseur des Droits kan ook op elk moment zelfs onaangekondigd425 een inspectie doen bij de politiediensten. De voornaamste nadelen van deze instelling zijn enerzijds dat deze instelling enkel inspecties kan voeren maar geen grondige onderzoeken426 of doorlichtingen van een gehele dienst en anderzijds dat de beslissing van een al dan niet schending slechts een administratieve beslissing uitmaakt die niet bindend is. Er moet geen verplicht gevolg gegeven worden aan de beslissing die een

422

Artikel 14 CPP (code de procedure pénale). Gesprek met Philippe Patisson Commissaire Divisionnaire, 6 augustus 2012, 14u t/m 16u. CCPD. Doornik 424 www.cnds.fr. 425 Uit beleefdheid wordt dit in de meeste gevallen aangekondigd 426 ‘Enquêtes’ 423

84

schending vaststelt.427 Maatregelen kunnen verder wel genomen worden door de instantie die de Défenseur des Droits gevat heeft. Dit kunnen bijvoorbeeld de minister zijn of leden van het Parlement.428 De Défenseur des Droits rapporteert rechtstreeks aan de Minister die daaropvolgend de IGPN kan vatten.

3.3.3 Onafhankelijke controle 158. Het vooral hiërarchisch gestructureerd toezicht, de controleuitoefening door de IGPN en de andere toezichtsinstanties blijken effectief te zijn maar het kan beter. Er is vraag naar een externe en onafhankelijke controle-instantie die moet rapporteren aan een instelling die zijn legitimiteit verkrijgt van het volk.

Een instelling als het Comité P wordt gezien als de beste instantie om een

onafhankelijke controle te garanderen. Daarbij staat het uiteindelijke toezicht van een wetgevende instantie centraal. Een onafhankelijk toezicht sluit het risico op cover-ups bijna uit en kan leiden tot minder excessen.429

3.4 Besluit 159. Het verschil in staatsstructuur tussen België en Frankrijk ligt al aan de basis van verdere differentiaties. In Frankrijk zijn er nog steeds sporen van de Ancien Régime-gedachte te zien waarbij we met een gecentraliseerd staatsbestel te maken hebben. Er zijn drie quasi-onafhankelijke politiemachten tegenover de Belgische Federale Staat met één geïntegreerde politiedienst, weliswaar gestructureerd op twee niveaus. Het hiërarchisch toezicht (hiërarchisch hoger geplaatsten en minister van Binnenlandse zaken) binnen de politie speelt een grotere rol. De onderzoeken gevoerd door de IGPN hebben zeker hun nut in het kader van de integriteitsbewaking, maar gezien de samenstelling van de instelling kan hier niet echt gesproken worden van een onafhankelijk extern orgaan. Er is dus niet echt een instelling in Frankrijk die vergelijkbaar is met het Comité P die een onafhankelijk toezicht uitoefent met dezelfde bevoegdheden. Om de democratie te waarborgen is een onafhankelijk toezicht die niet onder de politie of uitvoerende macht valt, met rapportering aan de wetgevende macht echter fundamenteel.430 Indien deze er niet is bestaat een groter risico op doofpotoperaties. Intern kan een schending zonder gevolg gelaten worden terwijl bij controle door de procureur ervoor gekozen kan worden de zaak te seponeren. In België is er niet enkel deze interne

427

Gesprek met Philippe Patisson Commissaire Divisionnaire, 6 augustus 2012, 14u t/m 16u. CCPD. Doornik E. DEVIS (ONDERZOEKER), J. MAESSCHALCK en F. HUTSEBAUT, Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een ‘toolbox’ voor een modern integriteitsbeleid eindrapport, 169. http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. 429 Gesprek met Philippe Patisson Commissaire Divisionnaire, 6 augustus 2012, 14u t/m 16u. CCPD. Doornik 430 Gesprek met Philippe Patisson Commissaire Divisionnaire, 6 augustus 2012, 14u t/m 16u. CCPD. Doornik 428

85

controle op de integriteit maar dus eveneens deze externe controle door het Comité P.

In

politiekringen is deze dienst goed gekend. Politieambtenaren zijn beducht voor onderzoeken van deze dienst en alleen al de wetenschap dat zij het voorwerp kunnen uitmaken van een onderzoek door de leden van het Comité P kan er al toe bijdragen dat politieambtenaren zich onthouden van bepaalde integriteitsschendingen of strafbare feiten, wat dan ook de uiteindelijk de bedoeling is. Betreffende klokkenluiders is er geen bescherming voorzien. Ze zijn dan ook meestal degenen die in de problemen geraken bij het aan de kaak stellen van bepaalde volgens hen niet tolereerbare feiten. Het is niet ideaal om de verloning en de positie van een politieambtenaar enkel te laten afhangen van de goodwill van de hogergeplaatste.

86

4 Conclusie 160.

Waar een risico op integriteitsschendingen bestaat, moet uitoefening van een degelijke

controle mogelijk zijn. Het bestaan van verleidingen, het functioneren vanuit een machtspositie, de mogelijkheid tot toepassing van dwangmaatregelen en de toegang tot bepaalde databanken zijn maar enkele van de verschillende redenen waarom bij de politie een hoger risico bestaat op schendingen en disfuncties en waarom dus een integriteitsbewaking van groot belang is. Integriteit als begrip is moeilijk te definiëren. Algemeen omschrijft men het integer handelen als het naleven van de geldende waarden, normen en regels. Dit kan echter op uiteenlopende wijzen ingevuld worden want normen en waarden zijn subjectief en onderworpen aan evoluties in ruimte en tijd. De overheden en bevolking moeten kunnen rekenen op een onkreukbare en onpartijdige politie. Daarom moet voorzien zijn in een goed uitgewerkt integriteitsbeleid, dit zowel op lokaal als bovenlokaal niveau. Vandaag de dag bestaan verschillende regelgevende documenten, waaronder van zeer groot belang de deontologische code, waarin geprobeerd wordt om te omschrijven wat allemaal onder de begrippen integriteit, normvervaging en integriteitsschendingen valt en welke de normen zijn die nageleefd moeten worden om te handelen met integriteit. Integriteit kan echter niet herleid worden tot het naleven van regeltjes. Wanneer dit integer handelen wel geformaliseerd wordt en herleid wordt tot het louter volgen van regels, verkrijgt men in het beste geval bureaucraten en in het slechtste geval muggenzifters. Integriteit moet er ook zijn op intellectueel niveau. Er moet aan de politieambtenaren kritische reflectie bijgebracht worden over het integer handelen, gedurende de gehele politieopleiding en verdere loopbaan en dit niet enkel binnen maar ook buiten de dienstuitoefening. Bovenal moet in het geval van integriteitsschendingen rekening gehouden worden met het menselijke aspect en de moedwilligheid om een integriteitsschending te begaan. De redenen tot disfuncties en inbreuken op de deontologische code zijn velerlei. Dit kan gaan van onwetendheid, persoonlijke problemen, depressies, indruk maken op een nieuwe liefde tot bevordering van een groepsgevoel, het volgen van een slecht voorbeeld binnen het politiekorps of gewoon puur machogedrag. Het handelen van de politieambtenaar vloeit niet als dusdanig voort uit een intentie tot schenden maar het is onderhevig aan zijn eigen zwakheden en passies.431 Niet enkel de gecontroleerde maar ook de controleurs zijn mensen die integriteitsschendingen kunnen begaan. Er wordt binnen de leiding van de politieorganisatie veel aandacht besteed aan integriteit. Dit is nodig om het vertrouwen van de burger niet te beschamen en de legitimiteit die de politie door het vertrouwen verkrijgt niet teniet te doen. Integer handelen wordt aangemoedigd door middel van

431

Léon Blum

87

lessen in de opleiding, campagnes, studiedagen en dergelijke meer die de aandacht van de politieambtenaar vestigen op de ernst van de situatie. Het bestaan van deze campagnes heeft wel degelijk een nut maar of dit een voldoende impact heeft op het handelen van de politieambtenaar, zodat hij zijn gedrag daarop afstemt, lijkt mij niet echt geloofwaardig. Er bestaat geen duidelijk antwoord maar aan het aantal klachten te zien is er nog werk aan de winkel. Daarom is er tevens het controlerend element nodig. Dit wordt niet enkel intern waargenomen door de DIT van de politie maar ook door de onafhankelijke Algemene Inspectie van de federale en de lokale politie. Is er naast de interne controleorganen ook een extern controleorgaan nodig? Hoewel al organen toezicht houden op de integriteit is er volgens mij wel degelijk een meerwaarde in het bestaan van het Comité P als extern, onafhankelijk controleorgaan, ten dienste van de wetgevende macht. Er kan misschien sprake zijn van een overlapping van het takenpakket tussen de Algemene Inspectie en het Comité P, toch zijn het verschillende instanties met ook verschillende bevoegdheden. Om deze samenwerking efficiënt te maken werd in een taakverdeling voorzien met betrekking tot de klachten die betrekking hebben op strafrechtelijke feiten. De functie van het Comité P als klachtenbehandelingsinstantie wordt daarmee benadrukt terwijl het Comité P er in eerste instantie niet op gericht was om zoveel klachten te behandelen. Het Comité P geeft hier ook aan dat het niet bereid is slechts als beroepsinstantie op te treden maar in het geval van de ernstigste schendingen zelfs op de voorgrond wil treden. In een democratische staat staan transparantie en wederzijdse controle centraal. Het is niet te ontkennen dat bij gebrek aan een extern orgaan, dat parlementair verantwoording dient af te leggen, er een groter risico bestaat op interne cover-ups. De aanwezigheid van het Comité P is uiteraard geen garantie dat er geen doofpotoperaties meer zullen voorkomen maar de kans wordt toch wel verkleind. De aanwezigheid alleen al van de instantie kan dus politieambtenaren twee keer doen nadenken voordat ze handelen zonder de nodige aandacht voor de integriteit. Het Comité P is een welbekende instantie. De burger weet dat men met klachten over politieoptreden terecht kan bij het Comité P. Dit kan afgeleid worden uit de exponentiële toename van het aantal klachten gedurende de laatste jaren. De binnengekomen klachten kunnen aanleiding geven tot onderzoeken door het Comité P. Niet enkel kunnen de onderzoeken aanleiding geven tot een verwijzing van het onderzoek voor verder vervolg door gerechtelijke of administratieve instanties, het Comité P voert ook toezichtsonderzoeken uit waarbij bijvoorbeeld een hele zone wordt doorgelicht. Het Comité P geeft daarbij de meerwaarde aanbevelingen mee te geven ter verbetering van de integriteitsbewaking binnenin deze bepaalde zone. Die aanbevelingen kunnen soms een algemene draagwijdte hebben en zouden echter op vele zones kunnen toegepast worden. Zo weet een politiezone of de politieambtenaar dat er wel degelijk veranderingen moeten doorgevoerd worden.

88

Wat de zones of individuele ambtenaren uiteindelijk doen met de aanbevelingen wordt echter niet gecontroleerd. Vandaar dat naast het parlementair overleg er een overleg met de uitvoerende organen moet komen over de rapporten zodat meteen maatregelen kunnen genomen worden. Daar de resultaten van de onderzoeken openbaar gemaakt worden, geeft die publiciteit misschien wel een extra aanzet tot het effectief uitvoeren van de verbeteringen. De geslotenheid van het Comité P en geheimhouding van de onderzoeken432 door het Comité P zorgen soms voor een soort van wantrouwen naar het Comité P toe. Deze vorm van wantrouwen kan echter ook geïnterpreteerd worden als een positief iets. Het Comité P als controleorgaan wordt daardoor niet als vanzelfsprekend aanzien waardoor dit voor de instelling een extra aanzet geeft tot het leveren van kwaliteitsvol werk en een blijven streven naar verbetering van het orgaan en de onderzoeken. De samenstelling van het Vast Comité P uit vijf magistraten die onafhankelijk van elkaar kunnen opereren komt de externe onafhankelijkheid ten goede. Enkel magistraten en politiemensen beschikken over de nodige kennis om de dossiers te behandelen. Het geleverde werk haalt uiteraard niets uit indien er niets mee gedaan wordt in het Parlement en in de politiezones zelf. Er moet meer aandacht besteed worden aan de aanbevelingen die gedaan worden in de jaarverslagen en tussentijdse verslagen en er moet desnoods een soort van opvolging georganiseerd worden. Terugkoppeling is een must. De strenge controle op de politie lijkt mij echter een maatregel voor niets, als justitie -de andere speler in de gerechtelijke keten- nauwelijks wordt gecontroleerd. Beide werken nauw samen en disfuncties ontstaan veelal uit een wisselwerking. Het is niet eerlijk dat politie door het Comité P ter verantwoording geroepen wordt terwijl dit voor justitie niet zo is. Dit is een bron van ergernis voor politieambtenaren en heeft gevolgen voor hun doen en denken. Het is zelfs een stuk erger gesteld met het vertrouwen van de burger in justitie dan in politie. Mij lijkt een pleidooi tot oprichting van een Comité J naar analogie van het Comité P een te vergaande maatregel maar de herinvestering van de Hoge Raad voor de Justitie en een uitbreiding van de controlerende bevoegdheden is wel degelijk een noodzaak. Een vorm van samenwerking tussen beide controleorganen in het opsporen en vermijden van samenwerkings- en procedurefouten lijkt wel aangewezen. In Frankrijk -als centralistisch land- staat de hiërarchische toezichtsuitoefening centraal. De politieambtenaar wordt gecontroleerd door zijn hiërarchisch hogergeplaatste. Er is echter ook een onafhankelijk controleorgaan IGPN, samengesteld uit commissarissen en officieren van de Franse Nationale Politie. Dit orgaan ressorteert echter onder de uitvoerende macht en kan meer vergeleken worden met de Algemene Inspectie van de lokale en federale politie in België. Daardoor is niet echt

432

De geheimhouding tijdens het voeren van een onderzoek is uiteraard niet het probleem.

89

sprake van een extern en onafhankelijk controleorgaan in de zin dat verantwoording afgelegd wordt aan het Parlement. Hoewel de IGPN goed werk doet, is de afwezigheid van een extern controleorgaan een tekortkoming in het systeem. De meningen zijn onverdeeld. Een instelling als het Comité P in België is een grote stap in het verwezenlijken van een democratische staat en Frankrijk loopt hier een beetje achter. Ieder systeem heeft echter zijn gebreken, menselijk of functioneel. Externe controle is noodzakelijk en dus zeker een grote meerwaarde maar zoals het verleden al bewezen heeft, geen enkel systeem is in alle gevallen absoluut sluitend.

90

5 Bibliografie 5.1 Wetgeving −

Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS, 22 december 1992 (WPA).

−

Wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991.

−

Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 132 (WGP).

−

Wet 26 april 2002 houdende de essentiële elementen van het statuut van personeelsleden van de politiediensten, BS 30 april 2002.

−

Wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van sommige leden van de politiediensten, Wet 15 mei 2007,BS, 15 juni 2007.

−

Decreet van 7 juli 1998 houdende instelling van de Vlaamse Ombudsdienst, BS 25 augustus 1998.

−

Koninklijk Besluit van 20 juli 2001 betreffende de werking en het personeel van de algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie, BS 18 augustus 2001.

−

Koninklijk Besluit van 10 mei 2006 houdende vaststelling van de deontologische code van de politiediensten, BS 30 mei 2006, 27.086.

−

Ministeriële richtlijn van 22 september 2011 tot regeling van de taakverdeling inzake de opdrachten van gerechtelijke politie betreffende misdrijven waarbij politieambtenaren betrokken zijn.

−

Memorie van Toelichting bij het Koninklijk Besluit van 20 juli 2001betreffende de werking en het personeel van de algemene inspectie van de federale politie en van de lokale politie, Parl.St. Kamer 2000-01, 0957/001.

−

Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, Parl. St. Kamer 200809, nr. 52K171/001, 6.

91

−

Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door politie en gerecht werden gevoerd in de zaak Dutroux-Nihoul en consorten: Parl. St. Kamer 1996-97, nr. 713 / 6 - 96 / 97.

−

Wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering wat betreft de motivering in assisenzaken, Parl. St. Kamer 28 oktober 2009, nr. 52 2127/008, 168.

−

Omzendbrief POL 48 van 6 juli 1994 betreffende de inrichting van een dienst ‘intern toezicht’ bij de korpsen van gemeentepolitie, BS 7 juli 1994.

−

Gemeenschappelijke richtlijn MFO-3 van 14 juni 2002 betreffende het informatiebeheer inzake gerechtelijke en bestuurlijke politie, BS 18 juni 2002.

−

Rondzendbrief CP3 van 29 maart 2011 betreffende organisatiebeheersing in de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, BS 21 april 2011.

−

Bijlage betreffende de klachtenbehandeling bij Rondzendbrief CP3 van 29 maart 2011 betreffende organisatiebeheersing in de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus, BS 21 april 2011.

−

Nationaal

veiligheidsplan

2001-2002

www.fedpol.be;

Krachtlijnen

van

het

nationaal

veiligheidsplan 2001, Parl. St. Kamer 2000-01, 0994/001. −

Nationaal veiligheidsplan 2008-2011 www.fedpol.be.

−

Nationaal veiligheidsplan 2012-2015 www.fedpol.be.

−

Statuut van de directeur-generaal en van de leden van de Dienst enquêtes van het Vast comité van Toezicht op de politiediensten, BS 28 februari 2007.

−

Vast Comité van Toezicht op de politiediensten, Samenstelling van een wervingsreserve van commissarissen-auditors, BS 14 december 2011.

5.2 Rechtspraak –

EHRM 5 september 1995, McCann e.a. v. Verenigd Koninkrijk, Serie A, No. 324, www.echr.coe.int.

–

EHRM 6 oktober 2005, Nesibe Haran v. Turkije, nr. 28299/95, www.echr.coe.int.

–

EHRM 6 juli 2005, Nachova e.a. v. Bulgarije RJ&D ECHR 2005-VII; EHRC 2005/97, www.echr.coe.int. 92

–

EHRM 13 januari 2008, Taxquet v. België, nr. 926/05, www.echr.coe.int.

–

Cass 3 oktober 1989, AR 3733, Arr. Cass 1989-90, nr 72.

–

Cass. 14 oktober 1996, AR P 96 1267

–

Gent 14 september 2011 (1ste kamer), N-20110914-1, www.legalworld.be

5.3 Rechtsleer −

ADAMS M., Verantwoordelijkheid en recht, Mechelen, Kluwer, 2008, 534 p.

−

A.J./E.C., “Integriteit: waakzaam blijven”, Magazine van de federale politie, nr. 7, 15-19.

−

BECQ S., “Controle op politie en justitie. Op het goede spoor, maar nog een lange weg te gaan” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 59-66.

−

BEELEN I., GHEERAERT F. en RYDE O., “Het Hof van Cassatie bij het begin van een nieuwe eeuw: een terugblik en vooruitzichten”, Jura Falc., jg 37, 2000-2001, nr. 2, 129-138.

−

BERKMOES H., “Controle op de politiediensten” in BERKMOES H., BRUGGEMAN W., DEBROUCK I., DEWANDELEER D., DESTERBECK F., FRANSEN H., HERBOTS P., MARUT A., NUYTS C. VAN DEN HEUVEL E., Postal Memorialis, Kluwer 2011, 1-72.

−

BERKMOES H., DE BOLLE C., DE PAUW E. DE RAEDT E., GOOSSENS F., GUILLEMIN M., HUTSEBAUT F., PEPERSTRAETE T., PONSAERS P., VANDE WALLE G. en VAN LAETHEM W., zakboekje politiefunctie, Kluwer, 2008-2009, 375 p.

−

BEYENS K., PONSAERS P., BRUGGEMAN W. en EASTON M., “Een checklist voor beleidsmakers” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 95-98.

−

BOGAERT O. EN VANDERMEERSCH D., ‘Op welke manier zeggen de sociale netwerken alles over u?’, Infodoc federale politie, nr 1023, 7 april 2011, 2.

−

BOONE R. en MORIAU I., “De l’esprit des magistrates”, juristenkrant, 14 januari 2009,8-9.

−

BOURDOUX G., BERKMOES H. en CUVELIER C., “D’une vue particulière à une vue globale: pour une contribution du Comité permanent P à l’amélioration permanente de l’exercice de la fonction de

93

police” in BERKMOES H., BOUROUX G. (Eds.), Tien jaar politiefunctie, Custodes, politeia, 2003, 13112. −

BOURDOUX G. en VAN GOETHEM E., “Klachten laten het Comité P niet koud. Klachten- en informatiebeheer bij het Vast Comité van Toezicht op de politiediensten” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, De orde van de dag, Kluwer, 2008, 197-210.

−

BRUGGEMAN W., “Politie en vertrouwen”, De orde van de dag, december 2010, afl. 52, 31-38.

−

BRUGGEMAN W (eds.), Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Verslag Federale politieraad, 89.

−

CLAES S., “Met of zonder? De code van het zwaailicht”, Integriteit inforevue, februari 2007, 10.

−

COOLMAN M., “Plaats en meerwaarde van de Algemene inspectie van de federale en lokale politie in het controle-universum op de politie” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 25-32.

−

DANTINNE M., DEBAKKER J., (ed)., “Evaluatie van het nationale integriteitssysteem België”, mei 2012, Transparency International Belgium, 301 p.

−

DE HERT P., DECAIGNY T. en WEIS K., “Europees Hof eist motivering van assisenuitspraak”, Juristenkrant 28 januari 2009, afl. 182, 3.

−

DE SMEDT W., “De verheimelijking van justitie en politie”, Juristenkrant 16 mei 2007, afl. 149, 23.

−

DE SMEDT W., “Openbaarheid, een remedie tegen vele kwalen”, Juristenkrant, 30 september 2009,11.

−

DEVIS E. (ONDERZOEKER), MAESSCHALCK J., HUTSEBAUT F., deontologische

code,

Leuven,

Katholieke

Implementatiestrategieën voor de Universitet

Leuven,

2007,

http://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/Integriteit_Eindrapport.pdf. −

DEVROE E., “Het academisch weerwoord” in BRUGGEMAN W., DEVROE E. en EASTON M., Evaluatie van 10 jaar politiehervorming , Panopticon Libri nr. 4, Maklu 2010, 187.

−

EMAUS J.M., “Geen actie, reactie? Over de handhaving van positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM”, Letsel & Schade 2011 nr. 1, 28-40.

94

−

FIJNAUT C.J.C.F., MULLER E.R., ROSENTHAL U., VAN DER TORRE E.J., Politie: studies over haar werking en organisatie, Kluwer, 2007, 1283.

−

HUBERTS L.W.J.C., en NAEYÉ J., Integriteit van de politie: wat we weten op basis van Nederlandse studies, Kerckebosch, 2005, 164 p.

−

KARSSING E. EN HOEKSTRA A., “Integriteitsbeleid als evenwichtskunst”, Bestuurswetenschappen, 2004, jrg 58, nr 3, 167-192.

−

KARSSING E., “Integriteitsbeleid in de beroepspraktijk”, Management en ethiek, Assen, Van Gorcum 2006, 242.

−

KLOECK. K., “De Hoge Raad voor de Justitie. Motor voor een humane en communicatieve justitie?” in DUPONT L. en HUTSEBAUT F. (eds), Herstelrecht tussen toekomst en verleden, Leuven, 2001,609.

−

LAMBOO T., Integriteitsbeleid van de Nederlandse Politie, Eburon, 2005, 461.

−

LANDUYT R., “Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs. Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 67-72.

−

LASTHUIZEN K., “Leiden naar integriteit. De rol van de leidinggevende om integriteit in de organisatie te waarborgen”, Orde van de dag 2009, afl. 47, 55-59.

−

LASTHUIZEN K. , HUBERTS L.W.J.C. en KAPTEIN M., “Integriteitsopvattingen bij de politie: Beschrijving en verklaring van de omvang en aanvaardbaarheid van integriteitsschendingen op basis van surveyonderzoek onder politiemedewerkers”, Reeks P&W Verkenningen 2004.

−

LEESTMANS D., ”Onderzoek van het onderzoek op Nederlandse wijze”, Juristenkrant 24 maart 2010, 8-9.

−

LEESTMANS D., “Ik pleit voor een revisieraad voor strafzaken”, Juristenkrant 9 februari 2011, afl. 223, 8-9.

−

LEESTMANS D., “goede bedoelingen volstaan niet meer”, Juristenkrant, 9 maart 2011, 8-9.

−

LOYENS K. en DE SCHRIJVER A., Integriteit en integriteitsbeleid in de politie, Studiedag Politieonderzoek 8 december 2009.

95

− MAESSCHALCK J., “Naar een integriteitsbeleid voor ambtenaren”, Samenleving en politiek 2001, nr.10, 28-36. −

PEETERS W., “Enkele markante vaststellingen door het Vast Comité P over het politieoptreden 2000-2003” in BERKMOES H., BOUROUX G. (EDS.), Tien jaar politiefunctie, Custodes, Politeia, 2003, 113-128.

−

PEETERS W. en GOOSSENS F., “De bijzondere inspectiediensten: meer transparantie gevraagd”, Orde van de dag, september 2007, afl. 37, 7-14.

−

PLASSCHAERT K., Verdacht overlijden, De cahiers van Ariadne - de leidraad voor uw praktijk # 4, Politeia, 2010,1-129. (voor politiemensen en magistraten: geleend van onderzoeksrechter Mevr. C. Pottiez).

−

PONSAERS P., “Eén van de grote mazen in het controlenet: de bijzondere inspectiediensten” in BERKMOES H., BOUROUX G. (EDS.), Tien jaar politiefunctie, Custodes, Politeia, 2003, 247-261.

−

PONSAERS P., VERHAGE A. en BEYENS K., “Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P. en VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 7-16.

−

PONSAERS P., BRUGGEMAN W., BISSCHOP L. en DE KIMPE S., “Bestellen en schalen”, orde van de dag 2012, Kluwer, 5-10.

−

PYL G., “Integriteit en integriteitsbeleid. Een aanzet tot nadenken over integriteit bij de politie” in “Integriteit – Inleiding en kaderteksten – Integriteit en integriteitsbeleid”, Handboek Politiediensten, maart 2011, Afl. 96, 44.

−

ROSENTHAL U., “Politie en Staat” in FIJNAUT C.J.C.F, MULLER E.R., ROSENTHAL U. en VAN DER TORRE E.J., Politie: studies over haar werking en organisatie, Kluwer, 2007,3-25

−

VAN DAMME A., PAUWELS L., “Het (gebrek aan) vertrouwen in politie en justitie bij Vlamingen onder de loep” in veiligheidsbeleid-evaluatie-vertrouwen in politie en justitie, Handboek Politiediensten, september 2011, afl. 99, 34 p.

−

VAN DAMME A., PAUWELS L., PLEYSIER S. en VAN DE VELDE M. , “Beelden van vertrouwen: het vertrouwen van politie en justitie in perspectief”, De orde van de dag 2010, afl. 52, 7-20.

−

VAN DEN WYNGAERT C. , Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2003, 1314 p. 96

−

VAN DER

WILK E., Macht, media en Montesquieu, over nieuwe vormen van publieke macht en

machtsevenwicht, Leiden, 2009, 325 p. −

VANDE WALLE G.,” Klachtenmanagement voor justitie: op zoek naar het evenwicht tussen controle en klantgerichtheid” in VAN CAUWENBERGHE K., de hervormingen bij politie en justitie in gespreide dagorde, Orde van de dag 2008, afl. 41, 233-245.

−

VANDE WALLE G., “Vier vragen over corruptie en de grijze zone rondom, in verkocht of omgekocht?”, Orde van de dag september 2009, afl 47, 7-15.

−

VANDENHOVE L., “Verkozenen moeten het laatste woord hebben”, in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 17-24.

−

VERHAGE A. en PONSAERS P., “Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog?” in BEYENS, K., JANSSENS, F., PONSAERS, P., VERHAGE, A., Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag, Mechelen, Kluwer, september 2011, afl. 55, 33-40.

−

VERSTRAETEN R., Handboek Strafvordering, Antwerpen, Maklu, 2007, 1140 p.

5.4 Verslagen Instellingen −

Jaarverslag Vlaamse Ombudsdienst 2010, Stuk 41 (2010-2011), Nr. 5, 17 p.

−

Jaarverslagen comité P 2002, 2007, 2008, 2009, 2010.

−

Globaal overzicht: aanbevelingen van het Comité P, 2002-2010.

−

Jaarverslagen AIG.

−

HRJ, Justitiebarometer 2002, 2007, 2010.

−

OPINIE van de Hoge Raad voor de Justitie, Brussel, 30 september 2011.

−

HRJ Persbericht, Ronald Janssen: HRJ onderzoekt werking gerechtelijk apparaat, 20 september 2011,1.

−

Verslag HRJ, Verslag van het bijzonder onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde in de zaak van de moord op Annick Van Uytsel, 27 juni 2012, 43.

−

HRJ Persbericht, Bijzonder onderzoek R. Janssen online, Brussel 28 juni 2012, 2 p. 97

−

Comité P, Eindverslag met aanbevelingen over de aard en de kwaliteit van het werk van de politie in het strafdossier betreffende de moord op Annick Van Uytsel en over de wijze waarop met de beschikbare informatie over Ronald Janssen werd omgegaan,1-9.

−

Comité P, Bewaking van de integriteit en professionalisme van de politie, Bijkomend Verslag, 2007, 8 p.

−

Persbericht: Voorstellen van de minister van Binnenlandse Zaken als antwoord op de evaluatie van het Nationaal

Integriteitssysteem van België, Brussel, 30 mei 2012, 6 p.,

www.milquetbelgium.be.

5.5 Infodocumenten federale politie –

Infodoc federale politie, nr. 1365, 19 september 2001.

–

Infodoc federale politie, nr. 116, november 2005.

–

Infodoc federale politie, nr. 175, mei 2011.

–

Infodoc federale politie, nr. 179, november 2011.

–

Infodoc federale politie, nr. 182, februari 2012.

–

Infodoc federale politie, nr. 184, juni 2012.

5.6 Websites www.polfed-fedpol.be www.comitep.be www.aigpol.be www.destandaard.be www.polinfo.be www.ioov.nl www.cnds.fr www.csj.be / www.hrj.be www.deredactie.be www.echr.coe.int www.politics.be 98

www.legifrance.gouv.fr www.transparencybelgium.be

99

6 Bijlagen Bijlage 1: Affiches met betrekking tot integriteit

100

Bijlage 2: Ministrip met betrekking tot integriteit

101

Bijlage 3: Kernartikelen Franse deontologische code in zakformaat

102

Bijlage 4: Affiche met betrekking tot integriteit en geweldbeheersing in het bijzonder

103