CIRCULAIRE WET FIDO 2001 Doelstelling Toelichting wet- en regelgeving Relatie met andere circulaires Circulaire Handreiking Treasury van 24-02-2000 Ingangsdatum 01-02-2001 Internet http://www.minbzk.nl/
Voorwoord De treasuryfunctie bij de gemeenten is de laatste jaren in een stroomversnelling gekomen. In de circulaire Handreiking Treasury van begin 2000 is gewezen op diverse ontwikkelingen die van belang zijn. De Wet financiering decentrale overheden, die met ingang van 1 januari 2001 in werking is getreden, maakt daar onderdeel van uit. Deze wet formaliseert enerzijds wat bij gemeenten die voorop lopen, al goeddeels praktijk is. Anderzijds zal de wet voor veel gemeenten betekenen dat ze een modernisering en versterking van de treasuryfunctie zullen moeten doorvoeren. Uit het veld komen berichten dat gemeenten daar daadwerkelijk mee bezig zijn. Dat stemt hoopvol. Het blijft evenwel van belang om het proces van invoering en de verdere ontwikkelingen bij de gemeenten te volgen. Zo is het plan medio 2001 te inventariseren welke gemeenten nog geen treasurystatuut hebben. Het ligt eveneens in de bedoeling dat de provincies de statuten ook inhoudelijk zullen beoordelen. Wanneer over enkele jaren de wet geëvalueerd dient te worden, ligt het verder in de rede om dat mede te doen op basis van een evaluatie over de wijze waarop de gemeenten uitvoering geven aan de treasuryfunctie. Ik wil benadrukken dat de uitvoering van de treasuryfunctie géén op zichzelf staande, technische activiteit kan zijn. De functie en de uitvoering ervan zijn alleszins bestuurlijk relevant. In dit verband kan opgemerkt worden dat het karakter van de bestuurlijke aspecten van de onderhavige regelgeving niet op zich zelf staan. Eigenlijk wordt voor wat betreft de inrichting en organisatie van de treasuryfunctie al vooruitgelopen op de invoering van het duale stelsel. Zo kan de raad met behulp van het treasurystatuut en de treasuryparagrafen beter invulling geven aan haar verordenende en controlerende bevoegdheid. Eveneens komt als gevolg van deze instrumentering duidelijker naar voren dan voorheen wat de uitvoerende taken van het college van burgemeester en wethouders zijn en de daarbij passende verantwoording. Het resultaat moet zijn een duidelijker en betere bestuurlijke verantwoordingsstructuur en een grotere transparantie bij de uitvoering van de treasuryfunctie. DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES, K.G. de Vries
1. Inleiding De gemeenten hebben in februari 2000 de circulaire Handreiking Treasury ontvangen. Deze circulaire gaf informatie en achtergronden over het wetsvoorstel fido en de consequenties van deze wet voor de gemeenten. De hoofdlijnen van het beleid en van de voorgenomen regelgeving zoals deze in de handreiking zijn opgenomen, gelden nog steeds. De Eerste Kamer heeft in december 2000 het Wetsvoorstel financiering decentrale overheden (fido) aanvaard. Bijlage 1 bevat de relevante regelgeving, inclusief de besluiten en de regelingen, zoals die met ingang van 1 januari 2001 van toepassing is en de toelichtingen daarop. Deze circulaire geeft op een aantal punten nadere, actuele informatie betreffende onderwerpen van de Wet fido. Aan de orde komen met name: · De overgangsmaatregelen; · De publieke taak; · Vragen over de regelgeving.
2. Overgangsregelingen De Wet fido bevat, in tegenstelling tot het wetsvoorstel zoals ingediend bij de Tweede Kamer, nu ook een overgangsregeling. De mogelijkheid is nu geopend om aan openbare lichamen tijdelijk ontheffing te verlenen van artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet (zie bijlage 1, Wet fido, artikel 14). Voor de gemeenten betreft het concreet een ontheffing voor de Gemeentelijke kredietbanken tot 1 juli (zie Bijlage 1, Regeling ontheffing gemeentelijke kredietbanken en nazorgfondsen). Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel heeft de Tweede Kamer in een motie aandacht gevraagd voor de gevolgen van het voorstel voor de activiteiten van de Gemeentelijke kredietbanken. De minister van Financiën heeft naar aanleiding hiervan overleg gevoerd met de Nederlandse Vereniging van Kredietbanken en de VNG. Hij zal binnenkort bij brief de Tweede Kamer informeren over de uitkomsten van het overleg en over zijn beleidsvoornemens. Een kernpunt daarvan is dat de Gemeentelijke kredietbanken niet langer meer commerciële kredieten mogen verstrekken, maar zich- als vertaling van de publieke taak - richten op sociale kredietverlening. Dat is de kredietverlening aan dat deel van de bevolking dat voor haar kredietbehoefte, gelet op haar inkomenspositie, niet of niet op redelijke voorwaarden terecht kan bij commerciële kredietverstrekkers. Voor de operationalisering hiervan geldt een objectieve inkomenstoets. Het moet om inkomens gaan die onder de grens liggen van 130% van het bruto minimumloon. De Tweede Kamer heeft de motie over de Gemeentelijke kredietbanken aangehouden in afwachting van de uitkomsten van het overleg. De definitieve besluitvorming over dit onderwerp zal plaats kunnen vinden nadat de Tweede Kamer haar mening heeft uitgesproken over de brief.
3. Toezicht De gezamenlijke toezichthouders hebben in 2000 in samenwerking met het ministerie van BZK het rapport Toezicht op schrift opgesteld. Dit rapport bevat een zogenoemd minimum beleidskader voor het begrotingstoezicht. De provincies hebben eind 2000 op basis van het rapport hun eigen beleidskader voor het begrotingstoezicht opnieuw geformuleerd. Naar analogie stellen de toezichthouders op korte termijn een beleidskader vast voor het toezicht uit hoofde van de Wet fido. Dit kader zal ter informatie aan de gemeenten toegezonden worden. Dat zal naar verwachting gebeuren vóór 1 mei 2001. De nieuwe regelgeving houdt onder meer in dat een gemeente een treasurystatuut als een onderdeel van de verordening zoals bedoeld in artikel 212 van de gemeentewet, moet opstellen. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente dient de verordening binnen twee weken na vaststelling door de raad te zenden aan gedeputeerde staten. Zoals al eerder in de circulaire Handreiking Treasury is aangekondigd, is er het plan om medio 2001 na te gaan welke gemeenten nog niet over een treasurystatuut beschikken. De provincies zullen tevens een oordeel geven over de kwaliteit van de treasurystatuten.
4. Publieke Taak De Wet fido spreekt in artikel 2, eerste lid over de publieke taak. Bij de behandeling van het wetsvoorstel en bij de gemeenten is dit een belangrijk onderwerp gebleken. Naast de toelichting die bij de regelgeving zelf is opgenomen, behandelen de minister van Financiën en ik dit onderwerp uitvoerig in onze schriftelijke antwoorden op het verslag van de Tweede en Eerste Kamer (zie Tweede Kamer, 1999-2000, 26906, nr 5 en Eerste Kamer, 2000-2001, 3b). Samenvattend kan dit onderwerp als volgt nog nader toegelicht worden. De Wet fido, artikel 2, eerste lid geeft aan dat het aangaan van leningen en het uitzetten van middelen en het verlenen van garanties uitsluitend zijn toegestaan voor de uitoefening van de publieke taak. Artikel 2, tweede lid bepaalt dat openbare lichamen derivaten kunnen hanteren of, in afwijking van het eerste lid, middelen kunnen uitzetten anders dan ten behoeve van de publieke taak, indien de derivaten en uitzettingen een prudent karakter hebben en niet zijn gericht op het genereren van inkomen door het lopen van overmatig risico. De Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden geeft de condities aan die van toepassing zijn bij de uitvoering van het tweede lid. Deze regeling geeft aan dat het uitzetten van overtollige middelen in aandelen niet is toegestaan. Een vraag die naar voren is gekomen, is of het de gemeenten verboden is aandelen aan te houden of leningen en garanties te verstrekken aan derden, zijnde nietoverheidsorganisaties en financiële instellingen met minimaal een A-rating. Hierop kan als volgt geantwoord worden. Het gestelde in artikel 2, tweede lid heeft betrekking op de overtollige middelen. Dit zijn de overschotten die ontstaan door het niet synchroon lopen van de uitgaven en ontvangsten. Het gaat hier om de feitelijke treasuryfunctie. De overtollige middelen worden tijdelijk buiten de publieke taak gehouden. In een latere fase zullen ze voor de publieke taak aangewend worden. Bij de overtollige middelen gaat het om een
‘uitgestelde’ aanwending van de middelen voor de publieke taak. De bedoelde vraag wordt in dit verband bevestigend beantwoord. De gemeenten bepalen - gemotiveerd en transparant - in principe zelf wat onder de publieke taak verstaan moet worden en hoe deze zal worden uitgeoefend. Dit kan er toe leiden dat een gemeente financiële belangen in een andere (private) organisatie wil aangaan. Bijvoorbeeld door het aankopen van aandelen en het verstrekken van leningen en garanties. Het gaat dan om een vorm van instrumentering die met de uitvoering van de treasuryfunctie niets te maken heeft, maar die verband houdt met een desbetreffend beleidsonderwerp, zoals sociale woningbouw of werkgelegenheid. De keuze voor een dergelijke instrumentering is, voor zover het deelnemingen betreft, onderhevig aan artikel 155 van de gemeentewet. Dit artikel houdt in dat de gemeente moet motiveren welk publiek belang gediend is en waarom ze dit belang wil behartigen middels een deelneming. Een dergelijk besluit is onderworpen aan het toezicht door de provincie. Het antwoord op de bovenvermelde vraag is in dit verband dus dat het aanhouden van aandelen, het uitlenen van geld en het garant staan wel is toegestaan uit hoofde van de publieke taak. In dergelijke gevallen geldt uiteraard dat zulke deelnemingen/uitzetingen ten laste komen van de desbetreffende functie en deugdelijk gedekt zijn. Een actuele vraag is, of gemeenten aandelen kunnen hebben in nutsbedrijven, of bestaande aandelen van nutsbedrijven kunnen omzetten in aandelen van nieuwe, grotere, gefuseerde nutsbedrijven. Gemeenten kunnen uit hoofde van de publieke taak dergelijke aandelen bijvoorbeeld door omzetting- aanhouden, indien uit het besluit blijkt dat de gemeente de levering van energie als een onderdeel van de publieke taak ziet. Daarbij passen wel enkele aantekeningen. Het feit dat de zeggenschap van de gemeenten tengevolge van privatisering en schaalvergroting gering zal worden, kan op kortere of langere termijn reden zijn om continuering van de deelname kritisch te heroverwegen, door de vraag te stellen of een dergelijke deelneming nog daadwerkelijk bijdraagt aan de behartiging van de publieke taak. Een zeer kritische afweging of er sprake is van een publieke taak is evenzeer en met name noodzakelijk indien een gemeente voor het eerst aandelen of extra aandelen koopt in een sector waar sprake is van een duidelijke algemene trend tot privatisering, zoals momenteel in de nutssector. Verkoop van de nieuw aangekochte aandelen op relatief korte termijn, omdat alsnog tot privatisering wordt overgegaan, is dan een reëel te verwachten ontwikkeling. In dat verband kan het niet zo zijn dat onder de titel van publieke taak in feite een beleggingsdoel voor ogen staat. Het ligt daarom in de rede dat de provincie in de toetsing uit hoofde van artikel 155 van de gemeentewet het bezit van aandelen in dat geval kritisch beoordeelt, zeker wanneer de deelname in de vorm van het verwerving van nieuwe, of extra aandelen (zou) moeten plaats vinden.
5. Vragen
De invoering van de Wet fido zal in de praktijk vragen met zich meebrengen. Het ligt in de bedoeling dat BZK in samenwerking met de provinciale toezichthouders in 2001 op de website van BZK een vraag- en antwoordrubriek openen. Vragen kunnen ingezonden worden naar het volgende adres:
[email protected]. De vraag- en antwoordrubriek zal met ingang van 10 februari 2001 te raadplegen zijn: http://www.min.bzk.nl/ optie Openbaar bestuur. Veel vragen die inmiddels zijn gesteld, betreffen de publieke taak. Paragraaf 4 geeft een verduidelijking over dit onderwerp. Bijlage 2 gaat in op een aantal andere vragen.
Bijlage 1 Regelgeving Wet Vindplaatsen regelgeving Wet (www.overheid.nl)
1. Wet financiering decentrale overheden 21-12-2000, Staatsblad 2000, 587 2. Wet financiering decentrale overheden; Memorie van toelichting 7-12-1999, Kamerstuk 1999-2000,26906, nr. 3, Tweede Kamer 3. Besluit vaststelling tijdstip inwerkingtreding Wet financiering decentrale overheden 21-12-2000, Staatsblad 2000, 588 4. Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden 21-12-2000, Staatsblad 2000, 589 5. Wijziging van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 in verband met de invoering van de financieringsparagraaf 30-1-2001, Staatsblad 2001, 45 6. Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden 29-12-2000, Staatscourant 2000, 251, pag. 18 7. Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden 29-12-2000, Staatscourant 2000, 251, pag. 20 8. Regeling ontheffing gemeentelijke kredietbanken en nazorgfondsen 29-12-2000, Staatscourant 2000, 251, pag. 16
Bijlage 2 Vragen Wet fido 1. Welke uitgaven van de begroting zijn bepalend voor de kasgeldlimiet, moet de begroting worden geschoond voor interne leveringen? De kasgeldlimiet is gekoppeld aan het begrotingstotaal, de totale lasten op de begroting die de raad heeft geautoriseerd, inclusief de wijziging die zijn aangebracht tijdens de begrotingsbehandeling, met andere woorden de begroting zoals de gemeente die naar de provincie stuurt. In principe is schoning voor interne leveringen niet nodig. Indien de toezichthouder van oordeel is dat de begroting doelbewust is opgeblazen en daardoor geen realistisch beeld meer vertoont, dan zal deze op een passende wijze actie ondernemen. 2. Tellen de rentelasten mee van leningen die aangetrokken zijn om door te lenen (bijvoorbeeld voorsociale woningbouw) voor de bepaling van de kasgeldlimiet ? Nee, rentelasten zijn niet relevant voor de kasgeldlimiet. De kasgeldlimiet heeft betrekking op de gemiddelde netto vlottende schuld. De bedoelde leningen tellen wel mee voor de bepaling van de kasgeldlimiet .
3. Een gemeente trekt een lening met een looptijd korter dan een jaar aan om deze gelden door te lenen aan een voetbalvereniging of aan een woningbouwvereniging. Moeten deze leningen verwerkt worden in de kasgeldlimiet? Ja. Het gaat om het totale beeld van de liquiditeitspositie. In dit verband wordt opgemerkt dat in- en doorlenen alleen is toegestaan uit hoofde van de publieke taak. 4. Een gemeente trekt een lening met een looptijd langer dan een jaar aan om deze gelden door te lenen aan een voetbalvereniging of aan een woningbouwvereniging. Moeten deze aangetrokken en uitgezette leningen verwerkt worden in de renterisiconorm? Ja. Voor zover de rentetypische looptijd van uitzettingen gelijk is aan die van de aangetrokken leningen - bijvoorbeeld bij het in- en doorlenen van middelen, hetgeen alleen is toegestaan uit hoofde van de publieke taak - neutraliseren de renterisico’s aan de passiva- en activazijde elkaar (saldering). 5. Komen de toezichthouders met modellen voor de invulling van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm? Nee. De Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden, Modelstaat A en B (zie bijlage 1) bevatten de voorgeschreven modelstaten voor de kasgeldlimiet en de renterisiconorm. 6. Kan aan de hand van een rekenvoorbeeld de juiste werking van de in artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Financiering decentrale overheden opgenomen overgangsregeling, worden uitgelegd? Op grond van artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Financiering decentrale overheden, mag een openbaar lichaam, in overleg met de toezichthouder, gedurende het jaar (2001) van inwerkingtreding van de Wet fido, per kwartaal stapsgewijs het nieuwe percentage bereiken van de kasgeldlimiet, als bedoeld in artikel 3, eerste lid van de wet. Het kan voorkomen dat een gemeente in 2000 op grond van het regime van de Wet filo een hogere kasgeldlimiet heeft dan de kasgeldlimiet voor 2001 die toegestaan is onder het regime van de Wet fido. Het verschil tussen de kasgeldlimiet 2000 en de kasgeldlimiet 2001 moet in (ten hoogste) 4 gelijke stappen, cq geldsbedragen afgebouwd worden. Een dergelijke handelwijze is een pragmatische invulling van de Uitvoeringsregeling. In het geval dat de kasgeldlimiet 2001 gelijk is aan of hoger is dan de kasgeldlimiet 2000 is de overgangsregeling niet terzake.
7. In artikel 1 van Wet fido worden tot de openbare lichamen, waarvoor de wet van toepassing is, ook gerekend de gemeenschappelijke regelingen, en dan: die bevoegd zijn tot het aangaan, garanderen en verstrekken van geldleningen. Betekent dat de Wet fido niet geldt voor alle gemeenschappelijke regelingen, maar alleen die met genoemde bevoegdheid? Dat is juist. Gemeenschappelijke regelingen die deze bevoegdheid niet hebben, mogen de handelingen waarvoor de Wet fido regels stelt, in het geheel niet verrichten. 8. Zodra de raad het treasurystatuut heeft vastgesteld, dient de Provincie dan in kennis gesteld te worden? Zo ja, op grond van welk artikel ? De verplichting om een financieringsstatuut (treasurystatuut) op te stellen is opgenomen in artikel 212 Gemeentewet. De Wet fido bevat daartoe een wijzigingsartikel. Het treasurystuut wordt daardoor een onderdeel van de financiële, of beheers-, verordening. In artikel 214 van de Gemeentewet is bepaald dat de verordening, bedoeld in artikel 212, binnen twee weken na vaststelling naar gedeputeerde staten wordt gezonden. Dat geldt dus ook voor (nieuwe) onderdelen van de verordening. 9. In artikel 1.a.6 wordt gesteld dat onder openbare lichamen tevens worden verstaan door Onze Ministers aan te wijzen andere bij wet ingestelde lichamen en organen. Vallen hieronder ook woningstichtingen? M.a.w. in hoeverre is deze wet van toepassing op woningstichtingen e.d. De Wet fido geldt als zodanig niet voor woningstichtingen en dergelijke. Wel moeten gemeenten, indien ze leningen garanties, enz. verschaffen aan woningstichtingen en dergelijke, voldoen aan de voorwaarden van de Wet fido, d.w.z. de lening wordt verstrekt ter behartiging van de publieke taak. In de Memorie van Toelichting wordt overigens over dit type leningen nog opgemerkt: Wel is het van belang dat openbare lichamen adequate voorwaarden stellen bij het verlenen van kredieten en garanties aan woningcorporaties (vergelijk de voorwaarden van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw).
