Bevorder vrouwenrechten én bestrijd honger: investeer in kleinschalige boerinnen

Onderzoekspaper

Bevorder vrouwenrechten én bestrijd honger: investeer in kleinschalige boerinnen Onderzoekspaper voor de campagne “We Won’t Accept Hunger” Door Joni van de Sand, voor ActionAid Nederland Maart 2013

1

Onderzoekspaper

Auteur: Joni van de Sand Editing: Barbara van Paassen en Gerinke Fountain Maart 2013

Dit paper is geschreven in opdracht van ActionAid in Nederland. Het heeft als doel inzicht te geven in de mate waarin Nederlands beleid investeert in de positie en conditie van kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden. Dit ter ondersteuning van de Campagne We Won’t Accept Hunger, die momenteel in meerdere Europese landen geïmplementeerd wordt en aandacht vraagt voor voedselzekerheid van kleinschalige boerinnen. De inhoud reflecteert niet noodzakelijkerwijs de standpunten van ActionAid. ActionAid Postbus 10707 1001 ES Amsterdam

This publication has been produced for the campaign WWAH, supported by the European Union. The content is the sole responsibility of the researcher and can in no way be taken to reflect the views of the European Union.

2

Onderzoekspaper

Inhoudsopgave Afkortingen………………………………………………………………………..4 1. Introductie ....................................................................................................5 1.1 Aanleiding en opzet paper 1.2 Daarom investeren in kleinschalige boerinnen 1.3 Wat kleinschalige boerinnen nodig hebben 2. Beleid.............................................................................................................8 2.1 Ontwikkelingssamenwerking 2.2 Voedselzekerheid 2.3 Water 2.4 Aanpassingen voedselzekerheidsbeleid 2.5 Vrouwenrechten 2.6 Conclusie 3. Activiteiten...................................................................................................13 3.1 Recht op land en water 3.2 Landbouw inputs en technologie 3.3 Economische kennis en middelen 3.4 Relevante scholing, training en advies 3.5 Infrastructuur 3.6 Samenwerkingsverbanden 3.7 Relevant onderzoek 3.8 Conclusie 4. Nederlandse inzet laten werken voor kleinschalige boerinnen..............20 4.1 Erkenning van kleinschalige boerinnen in beleid 4.2 Probleemanalyse en gegevensverzameling 4.3 Activiteiten voor en met kleinschalige boerinnen 4.4 Voorwaarden scheppen 4.5 Resultaten weten 4.6 Verantwoordelijkheid en transparantie 4.7 Kennis en kunde 5. Conclusie & aanbevelingen.........................................................................27

3

Onderzoekspaper

Afkortingen B2B CAADP CGIAR FAO FDOV FLOW GAFSP FARA ICARDA IDH IFAD IFDC MDGs MinBuZa MKB MVO NGOs OESO ORIO PrSW PSI VN

business-to-business Comprehensive Africa Agricultural Development Programme Consultative Group on Agricultural Research Food and Agriculture Organization of the United Nations Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (onderdeel van PPP) Funding Leadership and Opportunities for Women fonds Global Agriculture and Food Security Program Forum for Agricultural Research in Africa International Centre for Agricultural Research in the Dry Areas Initiatief Duurzame Handel International Fund for Agricultural Development International Center for Soil Fertility and Agricultural Development Millennium Development Goals Ministerie van Buitenlandse Zaken Midden- en klein-bedrijf maatschappelijk verantwoord ondernemen niet-gouvernementele organisatie Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Engels: OECD) Ontwikkelingsrelevante Infrastuctuurontwikkeling Private Sector Window (van GAFSP) Private Sector Investeringsprogramma Verenigde Naties

4

Onderzoekspaper

1. Introductie In Afrika wordt 80% van het voedsel geproduceerd door vrouwen. Ondanks hun cruciale rol in de lokale voedselproductie is het juist deze groep die het meeste honger leidt.1 Ook hebben Afrikaanse boerinnen nauwelijks toegang tot landbouwgrond of andere agrarische middelen. Zo is slechts 15% van alle landbeheerders in Sub-Sahara Afrika vrouw,2 en heeft maar 7% toegang tot leningen, gereedschap, zaden, etc.3 Wanneer Afrikaanse boerinnen dezelfde kansen zouden krijgen als mannen, zou zowel hun positie als lokale voedselzekerheid enorm kunnen verbeteren. Uit recent onderzoek van de Food and Agriculture Organization (FAO) blijkt dat Afrikaanse vrouwen, indien zij dezelfde toegang als mannen zouden krijgen tot land, krediet, gereedschap en zaden, zij 20-30% meer zouden kunnen produceren. Dit zou de honger in de wereld met 12-17% kunnen verminderen. Dat zouden maar liefst 100 tot 150 miljoen mensen zijn!4 Gerichte inzet is essentieel voor het bevorderen van vrouwenrechten en wereldwijde honger- en armoedebestrijding. Daarom steunt ActionAid boerinnen in Afrika om zich te organiseren en hun positie te verbeteren, onder meer door trainingen, het verlenen van rechtsbijstand en het pleiten voor gelijke toegang tot agrarische middelen. Want vrouwen met veiliggestelde toegang tot land en productieve middelen en met het recht daarover beslissingen te kunnen nemen, hebben meer kans om voedsel te kunnen produceren en daarmee te bouwen aan hun financiële- en voedselzekerheid. De campagne We Won't Accept Hunger van ActionAid International vraagt aandacht voor de sleutelpositie van de Afrikaanse boerin in het terugdringen van honger en armoede: Millennium Ontwikkelingsdoel 1. Acht Nederlandse boerinnen, allen lid van LTO-Noord, zijn core-ambassadors voor de campagne. De komende twee jaar gaan zij de boer op om voorlichting te geven over het belang van investeren in Afrikaanse boerinnen. Om de coreambassadors te steunen in hun activiteiten brengt ActionAid dit paper uit, om inzicht te geven in hoeverre het Nederlandse beleid op papier en in de praktijk een steun in de rug biedt voor kleinschalige boerinnen in het Zuiden. 1.1 Opzet & aanpak: voornemens en uitvoering onder de loep Sinds november 20115 is er in de Nederlandse politiek toenemende aandacht geweest voor de centrale rol die kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden spelen in het bestrijden van honger en het verbeteren van voedselzekerheid. Voedselzekerheid is een “speerpunt” geworden van ontwikkelingssamenwerking. Dat betekent dat Nederland het een belangrijk thema vindt en er gerichte activiteiten voor ontwikkelt. Daarnaast wil Nederland in alle activiteiten een bijdrage leveren aan gelijke rechten voor mannen en vrouwen. ActionAid Nederland juicht deze ontwikkelingen toe. En vraagt zich af wat daar tot nu toe van terecht is gekomen. Dit onderzoekspaper geeft een overzicht van de voornemens van de Nederlandse regering in het ontwikkelingsbeleid. En vergelijkt deze met de uitvoering daarvan in de praktijk. Daarbij wordt gekeken naar de sterke en zwakke kanten voor wat kleinschalige boerinnen nodig hebben. Wat gaat goed en kunnen we op voortborduren? Wat kan beter, en hoe zouden we dat kunnen doen? Het paper wordt afgesloten met een aantal concrete aanbevelingen die gebruikt kunnen worden om te lobbyen voor betere verankering van de rechten van kleinschalige boerinnen in Nederlands ontwikkelingsbeleid en programma’s voor voedselzekerheid. In dit onderzoekspaper wordt als eerste het belang van investeren in kleinschalige boerinnen toegelicht. Daarbij wordt gekeken naar wat zij nodig hebben om hun eigen positie en hun 1

Bron: Halving hunger: it can be done. P. Sanchez et al, for UNDP New York (2005) Bron: State of Food and Agriculture. Women and agriculture: closing the gender gap for development. FAO (2011) 3 Bron: Halving hunger: it can be done. P. Sanchez et al, for UNDP New York (2005) 4 Bron: State of Food and Agriculture. Women and agriculture: closing the gender gap for development. FAO (2011) 5 Algemeen Overleg Landbouw en Ontwikkelingssamenwerking (17 November 2011) 2

5

Onderzoekspaper

bijdragen aan voedselzekerheid te kunnen verbeteren. In hoofdstuk 2 wordt vervolgens het Nederlandse regeringsbeleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, voedselzekerheid en gelijkheid tussen mannen en vrouwen onder de loep genomen. We bekijken wat daarin is toegezegd aan support voor kleinschalige boerinnen, wat daar goed aan is, en wat beter zou kunnen. In hoofdstuk 3 wordt daarna bekeken hoe de voornemens van het beleid in de praktijk worden uitgewerkt tot concrete programma’s. Daarbij wordt bekeken of zij tegemoet komen aan wat kleinschalige boerinnen nodig hebben, zoals landrechten, gelijke toegang tot inputs zoals zaden en mest, toegang tot krediet en markten, relevant onderzoek. Daaruit zal blijken dat ze dat soms wel, soms niet, en vaak te weinig doen of dat de uitwerking niet duidelijk is. In hoofdstuk 4 wordt beschreven wat Nederland zou kunnen doen (meer, anders of juist hetzelfde) om landbouw- en voedselzekerheidsprogramma’s in ontwikkelingslanden beter ten goede te laten komen aan behoeften van kleinschalige boerinnen. Hierbij wordt gekeken naar wat er goed gaat en waar we op kunnen voortbouwen, maar ook naar wat beter kan en hoe dit zou kunnen. In het laatste hoofdstuk wordt deze kritische analyse samengevat in een conclusie met een aantal concrete aanbevelingen. Om informatie te verzamelen voor dit paper is in de periode oktober-december 2012 een breed scala aan beleidsdocumenten bestudeerd, zijn voedselzekerheidsprogramma’s die Nederland uitvoert of financiert uitgeplozen, en zijn verschillende gesprekken gevoerd met medewerkers van maatschappelijke organisaties en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit paper richt zich specifiek op beleid en praktijk van landbouw- en voedselzekerheid vanuit ontwikkelingssamenwerking. Nederland beïnvloedt uiteraard ook op andere manieren de levens van mensen in ontwikkelingslanden, bijvoorbeeld via internationale diplomatie en handels- en investeringsrelaties. In dit kader worden bijvoorbeeld grootschalige landbouwprogramma’s in ontwikkelingslanden uitgevoerd. Een bekend risico van grootschalige landbouwinitiatieven is dat ze de positie van kleinschalige boeren kunnen ondermijnen, omdat ze niet voldoende rekening houden met hun cruciale rollen en behoeften. Daarom is het belangrijk bij het lezen van dit paper in het achterhoofd te houden dat hier alleen over ontwikkelingssamenwerking wordt gesproken, en dat daarnaast juist ook binnen andere beleidsterreinen – die hier niet besproken worden – aandacht voor de positie en rechten van kleinschalige boerinnen essentieel is om negatieve impacts te voorkomen en kansen te vergroten. 1.2 Daarom investeren in kleinschalige boerinnen Kleinschalige boeren6 cultiveren in de regel een klein stuk land waarmee ze in hun eigen levensonderhoud voorzien. Ze zijn veelal afhankelijk van familie voor werk en inkomen, en vaak beperkt in hun mogelijkheden om te kunnen produceren voor de markt. Kleinschalige boeren staan echter wel aan de basis van de mondiale voedselzekerheid. Ongeveer de helft van de voedselvoorziening wereldwijd, en maar liefst 90% van al het voedsel in Afrika, wordt geproduceerd door kleinschalige boeren.7 Zij werken hard en zijn vaak vindingrijk om het beste uit beschikbare hulpbronnen zoals land en water te halen. Echter, ondanks hun cruciale rol in de voedselproductie, zijn twee derde van alle mensen in de wereld die honger leiden kleinschalige boeren en landloze arbeiders in rurale gebieden. Een combinatie van slecht beleid en gebrek aan landbouwondersteuning in de jaren ‘80 en ‘90, met name voor kleinschalige boeren, heeft ertoe geleid dat arme boeren weinig kans op succes hebben.

6

Rekening houdend met diversiteit tussen kleinschalige boeren per land, landbouwsysteem en ecologische zone zijn er een aantal algemene kenmerken geïdentificeerd in de door ActionAid gehanteerde definitie: kleinschalige eigenaren, huurders, en gemeenschaps-boeren cultiveren een klein stuk land waarmee ze in hun levensonderhoud voorzien: vooral afhankelijk van familie voor werk en inkomen. Marginale boeren zijn diegenen die landbouw bedrijven en honger lijden, omdat ze niet voldoende kunnen produceren, hetzij voor zichzelf of voor kleinschalige verkoop om andere levensmiddelen van te kopen. 7 Bron: State of Food and Agriculture. Women and agriculture: closing the gender gap for development. FAO (2011)

6

Onderzoekspaper

Bovendien hebben klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit, verslechtering van de bodemkwaliteit en andere factoren, zoals oorlog en instabiliteit, ervoor gezorgd dat het als kleinschalige boer moeilijker is geworden om te overleven dan ooit. Als zij de juiste kansen krijgen, kunnen kleinschalige boeren zichzelf en hun families uit de armoede en honger werken. Zij zouden meer voedsel kunnen produceren voor lokale consumptie en lokale markten, met als gevolg sterkere economieën die weerbaarder zijn tegen de impact van klimaatverandering en economische crises.8 Daarom is het cruciaal om in kleinschalige boeren te investeren. Vrouwen spelen een centrale rol in de landbouw en in het beheer van natuurlijke hulpbronnen. Gemiddeld nemen vrouwen bijna de helft van het werk in de landbouw in ontwikkelingslanden voor hun rekening, en het merendeel van de voedselproductie voor dagelijks gebruik. Bovendien hebben veel vrouwen gedetailleerde kennis over traditionele gewassen en lokale ecosystemen die van belang is voor klimaatvriendelijke landbouw. De paradox is dat vrouwen een veel beperktere toegang hebben dan mannen tot land, krediet, markten, voorlichting, technologie, etc. Boerinnen zijn meestal slecht vertegenwoordigd in boerenorganisaties en in nationale en internationale dialogen over voedselzekerheid. Kortom: kennis-rijk maar kans-arm.9 Gerichte inzet op kleinschalige boerinnen is dus essentieel voor het realiseren van voedselzekerheid. Uit eerder onderzoek van ActionAid blijkt echter dat in op landbouw gerichte activiteiten wereldwijd de behoeften van vrouwen grotendeels genegeerd worden, en er te weinig geld beschikbaar wordt gesteld om te positie van kleinschalige boerinnen te versterken.10 Dat is een gemiste kans om voedselzekerheid te verbeteren, zowel voor vrouwen zelf als voor hun families, bredere gemeenschap, en landelijk. 1.3 Wat kleinschalige boerinnen nodig hebben11 Vrouwen moeten allereerst erkend worden als boeren, wat in veel gevallen nog niet het geval is. Stereotypen over de rollen die mannen en vrouwen in ontwikkelingslanden zouden hebben zorgen ervoor dat bij boeren vaak alleen aan mannen wordt gedacht, en de vrouwen over het hoofd worden gezien. Daardoor wordt niet aan de specifieke behoeften van boerinnen voldaan, waardoor hun rechten worden geschonden en hun potentie onderbenut blijft. Bovendien richten veel landbouwprogramma’s en onderzoek zich vooral op landbouw van commerciële gewassen, terwijl vrouwen vooral voedsel voor de dagelijkse consumptie verbouwen, wat juist zo belangrijk is voor lokale voedselzekerheid en het bestrijden van honger. Veel van wat kleinschalige boerinnen nodig hebben komt overeen met wat de behoefte van mannen. De uitdaging is vooral ervoor te zorgen dat vrouwen net zoveel van activiteiten kunnen profiteren als mannen. Verder hebben vrouwen bepaalde behoeften die verschillen van mannen, omdat ze andere werkzaamheden verrichten, maar ook doordat vrouwen ronduit gediscrimineerd worden ten opzichte van mannen. Wat kleinschalige boerinnen heel hard nodig hebben is (gelijke) toegang tot en controle over: land en water; inputs zoals zaden, werktuigen en mest; kennis, scholing, training en advies; samenwerkingsverbanden; toegang tot markten; infrastructuur; technologie en innovatie; krediet en financiële diensten; relevant onderzoek.

8

Bron: Fertile Ground. How governments and donors can halve hunger by supporting smallscale farmers. ActionAid (2010) Bron: Boerin verdient opwaardering. WO=MEN Dutch Gender Platform (2011) 10 Bron: Fertile Ground. How governments and donors can halve hunger by supporting smallscale farmers. ActionAid (2010) 11 Deze paragraaf is naast bovengenoemde studie, hoofdzakelijk gebaseerd op de publicatie: What Women Farmers Need. A blueprint for action. ActionAid International (February 2011). 9

7

Onderzoekspaper

In hoofdstuk 3 bekijken we nader hoe Nederlandse voedselzekerheidsprogramma’s al dan niet bijdragen aan wat kleinschalige boerinnen nodig hebben. In het volgende hoofdstuk bekijken we eerst welke aanknopingspunten het Nederlandse beleid hiervoor biedt.

2. Beleid Erkenning van kleinschalige boeren en boerinnen, en het belang van gelijke rechten voor mannen en vrouwen is een minimale voorwaarde voor landbouw- en voedselzekerheidsbeleid dat hout snijdt. Als een land, bedrijf of organisatie dit niet heeft geïntegreerd in haar beleidsplannen, is de kans zeer klein dat er in de praktijk activiteiten voor worden uitgevoerd. Daarom bekijken we eerst hoe het met het Nederlandse ontwikkelingsbeleid voor voedselzekerheid gesteld is. 2.1 Ontwikkelingssamenwerking Het huidige Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking is uitgewerkt in de Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking (19 maart 2011).12 Daarbij zijn scherpe keuzes gemaakt over waar de Nederlandse overheid haar middelen voor inzet. Het beleid wordt uitgevoerd door ambassades, partnerlanden, internationale en maatschappelijke organisaties. Het aantal partnerlanden waarin Nederland het beleid uitvoert is drastisch verlaagd. Waren het er voorheen 33, sinds Kabinet Rutte I zijn het er nog slechts 15, waarvan 10 landen in Sub-Sahara Afrika: Benin, Ethiopië, Ghana, Kenia, Mali, Mozambique, Rwanda, Oeganda, Soedan, en Burundi. In drie landen is ActionAid actief: Kenia, Oeganda en Ghana. Nederland is zich steeds meer gaan richten op economische ontwikkeling om de “zelfredzaamheid” van ontwikkelingslanden te verbeteren. Economische sectoren zijn belangrijker geworden dan sociale sectoren zoals onderwijs en gezondheidszorg. In dit kader is voor “voedselzekerheid” en “water” gekozen als twee van de vier speerpunten van het beleid.13 Samenwerkingsverbanden tussen maatschappelijke organisaties en bedrijven zijn een belangrijker middel geworden. Voor bijvoorbeeld ambassades is economische diplomatie onder Kabinet Rutte I een belangrijkere focus geworden dan mensenrechten diplomatie. Dat blijkt onder andere uit gesprekken en beleidsstukken van ambassades (zoals meerjaren-strategische plannen). Dit zie je ook terug in de manier waarop de bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking zijn doorgevoerd: in de periode 2010-212 hebben maatschappelijke organisaties en ambassades minder geld toegewezen gekregen, terwijl het budget voor het bedrijfsleven is toegenomen.14 2.2 Voedselzekerheid Nederland heeft Sinds Kabinet Rutte I (oktober 2010) met voedselzekerheid als speerpunt een belangrijke keuze gemaakt om gericht in te zetten op Millenniumdoel Ontwikkelingsdoel 1: halvering van de honger en het aantal mensen dat onder de armoedegrens leeft. De Food and Agriculture Organization (FAO), een leidende organisatie wereldwijd op dit gebied, stelt dat voedselzekerheid niet alleen gaat over toegang tot land en beschikbaarheid van voedsel, maar ook over eerlijke verdeling van middelen om voedsel te kunnen produceren, en de mogelijkheid om voedsel te kunnen kopen wanneer je dit zelf niet kunt produceren. Het gaat dus ook om het recht op voedsel van mensen en 12

Bron: Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking. MinBuZa (18-03-2011) Vrouwen worden explicieter in dit beleidsstuk genoemd dan in de latere uitwerking van het voedselzekerheidsbeleid: “Meer zeggenschap van vrouwen over voedsel leidt tot kinderen met een hoger geboortegewicht, minder moedersterfte en beter gevoede kinderen. Vrouwen spelen een belangrijke rol bij voedselproductie en -verkoop, maar hebben vaak minder toegang tot productiemiddelen als kapitaal, kennis en land. In de landbouw is speciale aandacht voor vrouwen daarom belangrijk. Landrechten en zeggenschap over land en productie-middelen, ook voor vrouwen, zijn fundamenteel.” 13 De andere twee speerpunten zijn veiligheid en rechtsorde, en seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR). 14 Bron: De feiten op een rij. Uitgaven en bezuiniginge ontwikkelingssamenwerking. NCDO (juni 2012)

8

Onderzoekspaper

gemeenschappen. Daarom stelt de FAO: “gezien de cruciale rol die vrouwen spelen in de voedselproductie en -voorziening, moet er in elke strategie voor voedselzekerheid aandacht en activiteiten zijn voor de beperkte toegang van vrouwen tot productie- en financiële middelen.”15 Zo ver gaat het Nederlandse voedselzekerheidsbeleid nog niet. Onder de voorgaande Kabinetten Balkenende werd al een sterke beleidsnotitie over voedselzekerheid en rurale ontwikkeling geschreven (8 mei 2008)16, met scherpe referenties naar het belang van gender voor armoedebestrijding, en het recht van mensen op verbeterde voedselzekerheid. Het huidige Voedselzekerheidsbeleid is nader uitgewerkt in een gezamenlijke brief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (MinBuZa) en het Ministerie van EL&I (MinEL&I, nu weer Economische Zaken genaamd) (24 oktober 2011)17. Er heeft een verschuiving plaatsgevonden van ontwikkeling van mensen en lokale gemeenschappen, naar een focus op ontwikkeling van productie, markten en economieën als oplossing voor armoedeproblematiek. Het huidige Voedselzekerheidsbeleid moet voortbouwen op Nederlandse kennis en kunde, met name in de topsectoren zoals Agrofood, Tuinbouw/Uitgangsmaterialen en Water. Er wordt intensief ingezet op samenwerking met bedrijven. Daarbij hebben maatschappelijke organisaties die vooral samenwerken met lokale boeren nog steeds een rol, maar steeds meer samen met bedrijven. Er is met name een focus op economische ontwikkeling als middel om voedselzekerheid te verbeteren. Doelen zijn: 1) de toename van duurzame productie 2) toegang tot betere voeding 3) efficiëntere markten en 4) een beter ondernemingsklimaat. Er wordt ook op het belang van gelijke verdeling van middelen (land, inputs, krediet en informatie) en van werkgelegenheid en inkomen gewezen. Daarbij is in het beleid erkend dat er speciale aandacht nodig is voor de positie van vrouwen “die vaak een groot gedeelte van de productie voor hun rekening nemen terwijl ze sterk in hun rechten en aanspraken worden beknot.” Kleinschalige boeren en boerinnen worden genoemd, maar wel weinig in verhouding tot hoe vaak naar de rollen van bedrijven verwezen wordt.18 Nederland wil kleinschalige boeren beter integreren in de markteconomie en ondernemerschap stimuleren. Over gerichte inzet op vrouwen wordt verder alleen onder doelstelling 4) verwezen: “Boeren en boerinnen dienen gestimuleerd te worden in hun rol als ondernemer.” Dat wil Nederland doen door het “bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen o.a. in wet- en regelgeving, financiële dienstverlening en het beroepsonderwijs.” Ook wordt naar gender en landrechten verwezen, waarbij verbeterde naleving van wetgeving en rechtsgelijkheid de doelstelling is. In het beleid staat: “Specifiek voor voedselzekerheid zijn goede landrechten belangrijk, gender aspecten spelen hierbij een belangrijke rol.” Wat daarmee precies bedoeld wordt, is niet uitgelegd. Een andere voor kleinschalige boerinnen potentieel relevante indicator, tevens onder doelstelling 4, is het “aantal huishoudens met ‘land use certificates’.” Door landrechten te registeren krijgen kleinschalige boeren en boerinnen een bewijs dat zij het land bezitten, en kunnen ze er niet zomaar meer afgegooid worden. Bovendien, als dit niet op naam van de man maar van het huishouden gebeurt, kunnen vrouwen er ook beter aanspraak op maken. Dit laatste punt staat echter niet expliciet in het beleid genoemd. Kortom, er wordt in het beleid erkend dat er verschillen tussen mannen en vrouwen zijn in hun toegang tot productiemiddelen. En zowel boeren als boerinnen worden genoemd. Dit 15

Bron: Women and sustainable food security. Prepared by the Women in Development Service (SDWW). FAO Women and Population Division http://www.fao.org/sd/fsdirect/fbdirect/FSP001.htm 16 Bron: Landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid. Gezamenlijke notitie van de ministeries van LNV en OS (8 mei 2008). De notitie gaat over versterking van de landbouw in ontwikkelingslanden. De visie van OS en LNV sluit aan bij die van de Wereldbank. 17 Bron: Kamerbief Uitwerking Voedselzekerheidsbeleid. MinBuZa (24-10-2011) 18 In de Kamerbief Uitwerking Voedselzekerheidsbeleid (MinBuZa en MinEL&I, november 2011) worden “boeren” slecht 2 keer genoemd, en bedrijven 13 keer.

9

Onderzoekspaper

zijn relevante aanknopingspunten om gerichte activiteiten voor kleinschalige boerinnen te ontwikkelen. Daarbij blijft een echte analyse van verschillen in macht en daardoor verschillen in recht op o.a. land en voedselzekerheid, grotendeels achterwege. Wanneer deze onderliggende structuren die de status-quo in stand houden echter niet bij de wortel aan worden gepakt, is de kans groot dat interventies niet tot duurzame verandering leiden. 2.3 Water Net als voedselzekerheid is water een speerpunt van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Opwarming van de aarde en het klimaatverandering bedreigen landbouwgrond en watervoorraden. Tegelijkertijd wordt de concurrentie om water steeds groter omdat meerdere partijen er gebruik van willen maken. In deze race om schaarse goederen en natuurlijke hulpbronnen zijn kleinschalige boerinnen vaak de verliezers. Hun water- en irrigatie behoeften worden genegeerd, omdat de voorkeur wordt gegeven aan commerciële landbouwondernemingen. Uit talloze onderzoeken, zoals het FAO rapport 2010-201119, blijkt dat vrouwen enerzijds centrale watergebruikers zijn in lokale gemeenschappen (voor koken, wassen en irrigatie van hun land) en anderzijds gebrek hebben aan toegang en controle over water, omdat ze veelal uitgesloten zijn van structuren waarin water wordt beheerd. Binnen het Nederlandse beleidsspeerpunt water20 wordt kort genoemd dat gebrek aan schoon drinkwater en sanitaire voorzieningen de onevenredige werklast van meisjes en vrouwen in ontwikkelingslanden vergroot. Verder wordt er geen verbinding gemaakt tussen water en de rollen en verantwoordelijkheden van vrouwen, terwijl vrouwenrechten wel een doorsnijdend aandachtsgebied in het beleid voor ontwikkelingssamenwerking is. Bovendien is toegang tot en controle over water, net als bij land, essentieel voor kleinschalige boerinnen om voedselzekerheid te verbeteren. Hier laat het beleid een steek vallen om mensenrechten, vrouwenrechten, voedselzekerheid en water te verbinden. Dit is overigens wel nader uitgewerkt in het Genderbeleid, dat we later in de tekst onder de loep nemen. 2.4 Aanpassingen voedselzekerheidsbeleid In het Nederlandse beleid worden kleinschalige boerinnen erkend, maar wordt nog niet echt uitgewerkt welke keuzes hieruit voortvloeien voor voedselzekerheidsprogramma’s. Vrouwen zijn in het beleid niet sterk gepositioneerd als actoren die significante bijdragen leveren, wiens rechten vaak geschonden worden en voor wie beleidskeuzes vaak een andere impact hebben dan op mannen. Daarom zouden vrouwen een centrale plek moeten hebben in het voedselzekerheidsbeleid, zodat wat zij nodig hebben ook duidelijk verankerd kan worden in de programma’s. Vrouwen slechts noemen is dan ook niet genoeg. Of kleinschalige boerinnen wel of geen baat hebben bij dit beleid hangt af van de strategische keuzes die uiteindelijk worden gemaakt. Maatschappelijke organisaties in Nederland hebben hier aandacht voor gevraagd. WO=MEN Dutch Gender Platform, waar ActionAid Nederland lid van is, schreef eind 2011 een lobbystuk “Boerin verdient opwaardering”21. Hierin werden vragen opgeworpen over het type landbouw waar Nederland in investeert, bijvoorbeeld: “Zetten we volledig in op moderne landbouw en op integratie in mondiale waardeketens (waarin vrouwen vaak niet, of op voor hen ongunstige voorwaarden deelnemen) Of investeren we ook in kleinschalige multifunctionele familiebedrijven waarin vrouwen veelal sterk vertegenwoordigd zijn?” Daarnaast werden vragen gesteld over welke technologische keuzes er worden er gemaakt: “Kiezen we voor wat wij als Nederland graag uitvoeren of voor het versterken van 19

Bron: The State of Food and Agriculture 2010-2011. Women in Agriculture. Closing the gender gap for development.” FAO (2011) http://www.fao.org/docrep/013/i2050e/i2050e.pdf 20 Er is nog geen aparte beleidsbrief waarin het speerpunt water is uitgewerkt. De gerbuikte bron is daarom: Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking. MinBuZa (18-03-2011) 21 Bron: Boerin verdient opwaardering. WO=MEN Dutch Gender Platform (2011)

10

Onderzoekspaper

lokale kennis en technologie waar vrouwen goed in zijn?” En overkoepelend werden vraagtekens gezet bij de ruimte die boerinnen krijgen om hun wensen en belangen naar voren te brengen. “Vrouwen dienen systematisch betrokken te worden op elk niveau in de waardeketens. Maar er is ook expliciete aandacht nodig voor de grote groep kansarme maar kennisrijke boerinnen voor wie waardeketens geen optie zijn. Nederland kan als donorland het verschil maken door een gerichte strategie te ontwikkelen die zich richt op het dichten van het gat tussen commerciële exportgerichte landbouw en het versterken van kleinschalige eco-intensieve landbouw en lokale voedselsystemen.” Waardeketens Een “waardeketen” is gerelateerd aan de productieketen. Producten doorlopen de achtereenvolgende activiteiten van de productieketen en verwerven bij iedere activiteit extra waarde. Steeds vaker richten activiteiten met kleinschalige boeren in ontwikkelingslanden zich op hoe zij in de waardeketen kunnen worden opgenomen en hoe ze hier zoveel mogelijk van kunnen profiteren. In de Tweede Kamer is er sinds eind 2011 veel aandacht geweest voor kleinschalige producenten en boerinnen. Bij debatten over Landbouw in Ontwikkelingslanden (november/december 2011) zijn er verschillende moties22 aangenomen die het Nederlandse ontwikkelingsbeleid op dit gebied versterken. Daarin is onder andere vastgelegd dat Nederlands geld dat wordt besteed aan voedselzekerheid ten goede moet komen aan kleinschalige boeren, van wie het grootste deel bestaat uit vrouwen.23 Dat er gericht geïnvesteerd moet worden in kleinschalige landbouw.24 Dat ambassades specifieke expertise moeten ontwikkelen over het ondersteunen van boerinnen bij het verkrijgen van landrechten en het verhogen van de productiviteit.25 Dat contracten met landbouwondernemingen ervoor moeten zorgen dat zo veel mogelijk vrouwelijke agrarische ondernemers en boerinnen worden bereikt.26 En dat in de uitwerking van het voedselzekerheidsbeleid resultaats-indicatoren moeten worden geformuleerd die gericht zijn op het versterken van de positie van kleinschalige producenten en vrouwen.27 Een jaar later, in november 2012, heeft de Nederlandse regering door de moties de “ambities aangescherpt” om de positie van kleinschalige boeren en boerinnen te versterken. In een reactie28 staat dat “kleinschalige producenten uitdrukkelijk doelgroep zijn van de op productieverhoging gerichte programma’s en dat gendergelijkheid een belangrijke doelstelling is.” Ook wordt gesteld dat “in principe in alle programma’s ter bevordering van de voedselzekerheid en in de programma’s voor private sector ontwikkeling wordt gestreefd naar verbetering van inkomen en zelfredzaamheid van arme bevolkingsgroepen. Hierbinnen is altijd aandacht voor de positie van vrouwen.” Deze toezeggingen maken (nog) niet concreet wat er precies gedaan kan en zal worden voor kleinschalige boerinnen in de programma’s. Bovendien zal uit het volgende hoofdstuk blijken dat de voorbeelden die genoemd worden weliswaar sterk zijn, maar tegelijkertijd niet representatief voor andere programma’s. Met andere woorden, er zijn veel aanknopingspunten in het beleid voor gerichte inzet op wat kleinschalige boerinnen nodig hebben, maar er is nog geen gerichte strategie voor ontwikkeld. 22

Door een motie leggen één of meerdere leden van de Tweede Kamer een discussiepunt voor in een vergadering. De moties worden in stemming gebracht en aangenomen bij meerderheid van stemmen. Wanneer een motie is aangenomen betekent dit dat de regering, gerepresenteerd door de Minister of de Staatssecretaris, uitvoering moet geven aan wat middels de motie door de volksvertegenwoordigers van de Tweede Kamer besloten is. 23 81. Motie Thieme/Ouwehand (PvdD) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-81.html 24 89. Motie Dikkers (PvdA) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-89.html 25 90. Motie Dikkers (PvdA) en ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-90.html 26 Zie voetnoot 23. 27 91. Motie ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-91.html 28 Bron: Kamerbrief over voortgang speerpunten ontwikkelingssamenwerking. MinBuZa (02-11-2012)

11

Onderzoekspaper

2.5 Vrouwenrechten Gedurende een aantal jaren had de Nederlandse regering activiteiten om vrouwenrechten te bevorderen, maar geen overkoepelend beleid om structuur en samenhang aan te brengen, of duidelijk te maken naar buiten toe wat de samenhang was. Op 15 november 2011 kwam het “Internationaal genderbeleid”29 uit met onder andere aandacht voor gender gelijkheid en vrouwenrechten in de speerpunten voedselzekerheid en water. En een zelfstandig beleid voor o.a. economische zelfredzaamheid van vrouwen. In het beleid zit potentie om tegemoet te komen aan wat kleinschalige boerinnen nodig hebben. Daarbij is er al veel aandacht voor vrouwen en water, en in iets mindere mate voor vrouwen, landbouw en voedselzekerheid. De termen “sekse” en “gender” worden nog wel eens door elkaar gebruikt, terwijl ze niet hetzelfde zijn. “Sekse” gaat over geslacht: de biologische verschillen tussen mannen en vrouwen. Deze zijn van nature aangeboren. “Gender” gaat over de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van mannen en vrouwen die door een samenleving worden bepaald. Gender beschrijft daarmee de sociale verschillen tussen mannen en vrouwen, zonder daar waarden van goed of fout aan te hangen. In de praktijk echter zijn de verschillen niet neutraal, maar is er ongelijkheid. Wanneer dit het geval is, spreken we van gender ongelijkheid. Vaak is het daarbij zo dat vrouwen gediscrimineerd of gemarginaliseerd worden. Maar ook mannen kunnen nadelen ondervinden van gender ongelijkheid. Het goede nieuws is dat in tegenstelling tot “sekse”, “gender verschillen” door mensen zelf gemaakt zijn, en dat we ze daarom kunnen veranderen. Met andere woorden, aan de ongelijke waardering van mannen en vrouwen kunnen we iets doen. In het genderbeleid staat over economische zelfredzaamheid: “Ongelijkheid tussen mannen en vrouwen zet de helft van het menselijk kapitaal op achterstand. Dat komt vooral door verschillen in toegang tot productiemiddelen (in het bijzonder land en financiële diensten) en doordat markten en financiële instituties vrouwen vaak discrimineren. Grotere economische beslismacht van vrouwen maakt hen zelfredzamer, geeft hen meer controle over hulpbronnen, vergroot hun actieradius en geeft hen de mogelijkheid hun stem te laten horen in politiek en bestuur. Meer economische macht voor vrouwen draagt ook bij aan welvaartsgroei. Doelstelling is daarom het vergroten van de economische macht van vrouwen en versterken van de rol van vrouwen in besluitvorming over economische zaken.” In het beleid staat over voedselzekerheid en water: “Vrouwen produceren de helft van het voedsel in ontwikkelingslanden. Voorlichtings- en kredietprogramma’s kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van het economisch potentieel van vrouwen en daarmee voedselzekerheid en een stabiele economische groei helpen bevorderen. Omdat vrouwen een belangrijke rol spelen in de voedselvoorziening en omdat water hierbij een belangrijke productiefactor is, is het van belang dat ze deelnemen aan de besluitvorming over waterbeheer. Doelstelling is “duurzame vergroting van productie en inkomen van vrouwen, verbeterde voedselzekerheid voor vrouwen, o.a. door betere toegang en verdeling, deelname aan besluitvorming over waterbeheer en een verbeterde toegang tot energie, drinkwater en sanitatie. Daarbij zijn beoogde resultaten onder andere dat vrouwen meer beslisbevoegdheden hebben in door Nederland gesteunde landbouworganisaties en coöperaties. En dat vrouwen een grotere rol hebben in waterbeheer door vergrote deelname van vrouwen aan beroepsonderwijs en door inspraak van vrouwen in lokale watercomités.” 2.6 Conclusie In het ontwikkelingsbeleid worden kleinschalige boeren en boerinnen genoemd en is er aandacht voor de specifieke behoeften en rollen van vrouwen. Mede uit het genderbeleid en 29

Bron: Kamerbrief Internationaal Genderbeleid. Ministerie van Buitenlandse Zaken (15 november 2011)

12

Onderzoekspaper

de verschillende moties blijkt dat de intentie er zeker is om gericht te investeren in kleinschalige boerinnen. Echter, aandacht voor het stimuleren van ondernemerschap en de rollen van bedrijven neemt de overhand in het landbouw- en voedselzekerheidsbeleid. Het ontbreekt in het Nederlandse beleid aan een goede onderbouwing (of onderliggende visie) hoe deze inzet bijdraagt aan honger- en armoedebestrijding en ontwikkeling van kwetsbare en achtergestelde groepen. Bovendien blijken de inhoud en uitvoering van de verschillende beleidsstukken niet coherent te zijn, vooral het genderbeleid enerzijds en het beleid voor voedselzekerheid anderzijds. Het is van groot belang dat deze “eilanden” samengevoegd worden tot een consistent geheel, met daarin een eenduidige en gerichte boodschap voor de uitvoering van programma’s: de rechten van kleinschalige boerinnen worden geschonden, zij leveren cruciale bijdragen aan voedselzekerheid, en versterking van hun positie zou een prioriteit moeten zijn van de inzet op landbouw en voedselzekerheid.

3. Activiteiten De ontwikkelingshulp door Nederland komt op drie manieren op zijn plaats terecht. In elk kanaal zijn er programma’s die uitvoering geven aan landbouw en voedselzekerheid in ontwikkelingslanden. (Daarbij is voor zover bekend aangegeven hoeveel budget zij ongeveer in 2012 van de Nederlandse regering kregen, tenzij anders aangegeven.) Bilateraal: deze samenwerking gaat direct via een land waarmee Nederland een relatie heeft, door steun aan nationale overheden en via programma’s van de Nederlandse ambassades. Ongeveer 1/2 van het ontwikkelingsbudget loopt via bilaterale relaties. Het aantal partnerlanden waarin Nederland het ontwikkelingsbeleid uitvoert is drastisch verlaagd. Waren het er voorheen 33, sinds Kabinet Rutte I zijn het er 15, waarvan 10 landen in SubSahara Afrika: Benin, Ethiopië, Ghana, Kenia, Mali, Mozambique, Rwanda, Oeganda, Soedan, en Burundi. In drie landen is ActionAid NL actief: Kenia, Oeganda en Ghana. Multilateraal: via bijdragen aan internationale organisaties, fondsen en kennisinstellingen. Deze worden ook wel internationale maatschappelijke organisaties genoemd (INGOs). Ongeveer een kwart van het budget bereikt ontwikkelingslanden op deze manier. Nederland financiert internationale landbouwonderzoeksinstellingen zoals de Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR, totaal €112 miljoen in 2012-2015) en het Forum for Agricultural Research in Africa (FARA). Fondsen die investeren in landbouw zoals het Global Agriculture and Food Security Program (GAFSP, €25 miljoen in 2012) en het International Fund for Agricultural Development (IFAD, €18 miljoen in 2012). En landbouwprogramma’s van het International Center for Soil Fertility and Agricultural Development (IFDC, €10 miljoen in 2012); het Comprehensive Africa Agricultural Development Programme (CAADP, €1 miljoen in 2012); en de International Land Coalition (ILC, €4 miljoen in 2012-2015). Particulier Ongeveer een kwart van het budget loopt via dit kanaal, dat in tweeën kan worden opgedeeld: - subsidies aan maatschappelijke organisaties (NGO’s) en kennisinstellingen: een maatschappelijke organisatie die belangrijke bijdragen levert aan de uitvoering van het voedselzekerheidsbeleid is Agriterra (€13 miljoen in 2012). Daarnaast hebben maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen (zoals Oxfam/Novib, Hivos, Cordaid, ICCO en het KIT) zich verenigd in netwerken als Agri-ProFocus en de IS Academy on Land Governance. - samenwerking met bedrijven: Nederland stimuleert het bedrijfsleven om een rol te spelen in ontwikkelingssamenwerking door fondsen aan te bieden waar ze projecten in kunnen dienen, zoals de Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV, €100 miljoen voor eerste call for proposals in 2012), het Private Sector

13

Onderzoekspaper

Investeringsprogramma (PSI, 90 miljoen voor 2 rondes in 2013) en Initiatief Duurzame Handel (IDH, € 22 miljoen). In de volgende pagina’s bekijken we nader wat kleinschalige boerinnen precies nodig hebben en hoe door Nederland (mede) gefinancierde programma’s voor landbouw en voedselzekerheid hieraan bijdragen, aan de hand van goede en minder goede voorbeelden. Programma’s die met kleinschalige boeren werken richten zich over het algemeen niet specifiek op één van de aspecten, maar kijken naar het totaalpakket dat kleinschalige boeren en boerinnen nodig hebben. 3.1 Recht op land en water Voldoende en veilige landbouwgrond en water zijn essentieel voor boerinnen om te voorzien in hun levensonderhoud en voedselvoorziening. De meeste boerinnen bezitten het land waarop ze werken niet zelf. Door culturele gebruiken en formele wetten is het voor vrouwen moeilijker om hun toegang tot land veilig te stellen en zeggenschap erover uit te oefenen dan voor mannen. Veilige toegang tot land en water bevorderen economische zelfredzaamheid en kansen om zich een weg uit de armoede te banen. Daarvoor moet gelijke toegang, zeggenschap en zeggenschap van vrouwen over land en water veiliggesteld worden. Dit kan zowel via formele nationale wetgeving, waaronder bijvoorbeeld gelijk erfrecht, als middels het gewoonterecht in lokale gemeenschappen. Bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen o.a. in wet- en regelgeving, en toegang tot land en landrechten voor vrouwen zijn in het Nederlandse voedselzekerheidsbeleid erkend als fundamenteel. Bovendien heeft Nederland zich voorgenomen om in te zetten op landbouwgrond-certificaten op huishoudniveau, zodat niet alleen de man des huizes maar ook de vrouw hier aanspraak op zou kunnen maken. Om specifiek uitvoering te geven aan verbetering van landrechten van vrouwen ondersteunt Nederland de International Land Coalition (ILC). ILC is een coalitie van 116 organisaties uit meer dan 50 landen die samenwerken om veilige en gelijke toegang tot land mogelijk te maken voor mensen in rurale gebieden. Dit doen ze voornamelijk door capaciteitsversterking van boerenorganisaties en beïnvloeding van beleid. Door training en campagnes wordt de kennis van vrouwen over het belang en de inhoud van hun rechten in relatie tot land vergroot, zodat ze zelf kunnen lobbyen en hun rechten kunnen claimen. Vrouwen worden individueel en in coöperaties of netwerken getraind.30 Twee internationale organisaties IFAD en IFDC zetten breed in op wat kleinschalige boerinnen nodig hebben, waaronder land en water. Omdat gebrek aan landrechten vooral voor vrouwen hun economische zelfstandigheid belemmert, nemen deze programma’s het belang van landeigendom voor kleinschalige boerinnen ook mee in hun activiteiten. Zij hebben een soortgelijke benadering als ILC: ze trainen boerinnen, en leggen relaties met lokale overheden zodat de vrouwen zelf op kunnen komen voor hun rechten.31 De programma’s van Nederlandse ambassades zijn een zeer belangrijk kanaal voor de uitvoering van het voedselzekerheidsbeleid in de 15 partnerlanden van het ontwikkelingsbeleid. Immers, ongeveer de helft van het Nederlandse budget voor ontwikkelingssamenwerking loopt via landenprogramma’s. Echter, bij lang niet al deze programma’s is er aandacht voor gelijke rechten op land en water in relatie tot voedselzekerheid, laat staan dat daarbij gekeken wordt naar de specifieke problemen en behoeften van boerinnen. In Ghana en Kenia bijvoorbeeld is dat er niet, terwijl er wel degelijk op landbouw en voedselzekerheid ingezet wordt. Vrouwenrechten staan wel in het programma, maar de verbinding met landbouw en boerinnen wordt niet gemaakt. 30

Website ILC: http://www.landcoalition.org/. Zie ook ILC Global Initiative http://www.landcoalition.org/global-initiatives/womens-land-rights/womens-land-rights 31 Bron: Improving access to land and tenure security. IFAD (2008)

on

Women’s

Land

Rights:

14

Onderzoekspaper

In Oeganda richt een deel van het programma zich op het verbeteren van landrechten, wat “een van de grootste uitdagingen is voor vrouwen en jongeren”. De ambassade financiert trainingen voor vrouwen, om zich beter te weren tegen geweld en om bij te dragen aan potentiële werkgelegenheid. Het is daarbij niet duidelijk of en hoe landrechten worden opgenomen in de trainingen.32 Het Voedselzekerheidsbeleid noemt het voorbeeld van Rwanda: Nederland investeert hier ruim 12 miljoen euro in een land-administratie programma. In 2015 moeten 2,5 miljoen huishoudens verzekerde landrechten hebben waardoor hun bestaanszekerheid toeneemt en ze makkelijker toegang krijgen tot bijvoorbeeld kredietverlening. Aan gender gelijkheid wordt wel gewerkt in het kader van geweld tegen vrouwen, voedselverstrekking en reproductieve gezondheid, maar over hun landrechten wordt niets gezegd.33 Daarom werkt de ambassade sinds medio 2012 samen met de Rwandese NGO RISD om meer inzicht en bijsturing te stimuleren, opdat landrechten juist ook specifiek voor vrouwen verbeteren.34 Aan de motie35 Dikkers en El Fassed die in December 2011 door de Tweede Kamer is aangenomen, rondom het ontwikkelen van specifieke expertise over het ondersteunen van boerinnen bij het verkrijgen van landrechten door ambassades, lijkt nog geen uitvoering te zijn gegeven. 3.2 Landbouwinputs en technologie Inputs om landbouw te kunnen bedrijven, zoals betere zaden, werktuigen en mest, helpen kleinschalige boerinnen om productiever te zijn, duurzaam te kunnen verbouwen, en hun voedselzekerheid te verbeteren. Het is vaak heel moeilijk voor kleinschalige boerinnen om de inputs te krijgen die ze nodig hebben. Veel kleinschalige boerinnen bezitten niet eens de meest simpele werktuigen of worden niet geacht dergelijke werktuigen te bezitten of te gebruiken. Door stereotyperingen over de rollen van mannen en vrouwen wordt vaak niet erkend de vrouwen economisch actief zijn, waardoor hun behoeften worden uitgesloten. Vrouwen verbouwen in de regel andere gewassen dan mannen. Daarnaast wordt hen in landbouwprogramma’s vaak verteld dat ze nieuwe zaden moeten gebruiken die beter zijn, maar die zijn vaak duur en daarmee kan hun traditionele kennis verloren gaan. Onderzoek en technologische ontwikkelingen zouden nog veel beter kunnen aansluiten bij de werkzaamheden en behoeften van vrouwen en de uitkomsten zouden toegankelijker moeten worden voor kleinschalige boerinnen. In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid wordt ongelijke verdeling van inputs, vooral voor vrouwen, erkend als een beknotting van rechten. Agriterra is een Nederlandse NGO die boerenorganisaties ondersteunt. Samen met boeren wordt bepaald aan welke diensten zij behoeften hebben. Toegang tot land en water, evenals inputs, krediet en markten zijn standaard onderdelen in de capaciteitsversterking van de boerenorganisaties. Daarbij komt vaak uit de praktijk naar voren dat behoeften tussen mannen en vrouwen verschillen. Daarmee wordt rekening gehouden in training met de boeren, vaak ook apart voor vrouwengroepen.36 In het duurzame palmolie ambassadeprogramma in Ghana zijn kleinschalige boerinnen opgenomen in de analyse: geschat wordt dat 70% van de palmolie geproduceerd wordt door kleinschalige en medium-grote boeren, waarvan veel vrouwen.37 De uitdaging is om de positie van vrouwelijke boeren en handelaren te versterken. Met steun van de ambassade 32

Bron: Multi-Annual Strategic Plan 2012-2015 Uganda. Ministerie van Buitenlandse Zaken. Bron: Multi-Annual Strategic Plan 2012-2015 Rwanda. Ministerie van Buitenlandse Zaken. 34 http://risdrwanda.org/spip.php?article153 35 90. Motie Dikkers (PvdA) en ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-90.html 36 Website Agriterra: http://www.agriterra.org/nl 37 Bron: Multi-Annual Strategic Plan 2012-2015 Ghana. Ministerie van Buitenlandse Zaken. 33

15

Onderzoekspaper

zal ActionAid Ghana de komende 3,5 jaar het project “Women’s Rights to Sustainable Livelihoods” uitvoeren, om de voedselproductie en gewasopbrengsten van 3000 kleinschalige boerinnen te verhogen. De vrouwen krijgen o.a. geiten en zaden voor voedselproductie, en training om te lobbyen voor ondersteuning van lokale en nationale beleidsmakers.38 3.3 Economische kennis en middelen Leningen en andere financiële diensten zijn essentieel voor kleinschalige boerinnen zodat ze inputs kunnen kopen, hun onderneming kunnen verbeteren en economisch zelfstandig kunnen worden. Omdat vrouwen vaak niet erkend worden als “echte boeren” en maar weinigen voldoen aan de criteria voor dergelijke diensten is het voor hen moeilijker om leningen te verkrijgen. Er zijn ook te weinig banken in rurale gebieden en vrouwen hebben vaak beperkte kennis over waar en hoe ze krediet kunnen krijgen. Wat vrouwen nodig hebben is leningen voor kleinschalige bedrijvigheid, tegen lage rente en zonder onhaalbare voorwaarden - zoals een land titel op eigen naam. Toegang tot en betrouwbare informatie over markten zijn essentieel voor vrouwen om hun producten te kunnen verkopen. Gebrek aan kennis over hoe de markt werkt, welke producten op een bepaald moment goed verkopen, en corrupte tussenpersonen die vrouwen intimideren belemmeren vrouwen in hun onderneming. Nederland wil kleinschalige boerinnen beter integreren in de markteconomie en ondernemerschap stimuleren, o.a. door het bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen in financiële dienstverlening. Een van de doelstellingen van de ambassade in Kenia is toegang van kleinschalige boeren tot financiële diensten. In 2015 zullen naar schatting 150.000 kleinschalige boeren verbeterde toegang hiertoe hebben. De Rabobank wordt betrokken om mogelijkheden voor het aanbieden van diensten en de capaciteit van lokale banken om kleinschalige boeren te bereiken te versterken.39 Daarbij wordt niets gezegd over ongelijkheden die er tussen kleinschalige boeren onderling bestaan, zoals dat het voor vrouwen nog moeilijker is om krediet te krijgen. Een gemiste kans om boerinnen in hun essentiële bijdragen aan voedselzekerheid te ondersteunen. Het is belangrijk dat dit in de projecten wel verder wordt uitgewerkt. De ambassade in Oeganda wil voedselzekerheid verbeteren door onder andere beter functionerende markten, vooral op nationaal en regionaal niveau, zodat Oeganda haar marktpositie kan versterken. Training voor onder andere vrouwen is een onderdeel van het creëren van een goed ondernemersklimaat. Kleinschalige boeren worden verbonden aan waardeketens, zij zijn de voornaamste doelgroep.40 Het is niet duidelijk hoe deze benadering enerzijds van bovenaf en anderzijds van onderaf tot elkaar komen. Dat zal moeten blijken uit de projecten die worden ontwikkeld. Daarbij zouden ook de belemmeringen die vrouwen ervaren om toegang te krijgen tot markten moeten worden weggenomen. Agri-ProFocus41 is een van origine Nederlands netwerk dat landbouwproducenten in ontwikkelings-landen verbindt aan nationale en internationale markten. In 2008 vroegen ontwikkelingsorganisaties Oxfam/Novib en Hivos aan het Agri-ProFocus netwerk wat er kan worden gedaan om gelijkheid en empowerment van vrouwen in landbouw-productieketens (ook wel waardeketens) te bevorderen. Over de jaren zijn andere organisaties aangesloten waaronder ICCO, KIT, en Cordaid. Het netwerk heeft een denkkader ontwikkeld: in elke schakel van de waardeketen worden vragen gesteld over de verschillende rollen van mannen en vrouwen: wie doet welk werk, wie doet mee aan besluitvorming, wie maakt 38

Bron: ActionAid to support 3000 women smallholder farmers in Northern Ghana. Persbericht Ghanabusinessnews (5 oktober 2012) 39 Bron: Multi-Annual Strategic Plan 2012-2015 Kenya. Ministerie van Buitenlandse Zaken. 40 Bron: Multi-Annual Strategic Plan 2012-2015 Uganda. Ministerie van Buitenlandse Zaken. 41 Website Agri-ProFocus: http://www.agri-profocus.nl/

16

Onderzoekspaper

beleid, en aan wie komt dat ten goede? In 4 landen (Ethiopië, Kenia, Rwanda en Oeganda) worden lokale boerenorganisaties gecoacht in hoe man/vrouw verschillen in middelen en macht van invloed zijn op hoe waardeketens opereren. Daardoor kunnen zwakke schakels die groei, kwaliteitsverbetering, armoedebestrijding en empowerment hinderen worden aangepakt. Daarbij wordt de “business-case” gemaakt voor gender in waardeketens: als je zorgt voor een betere afstemming tussen mannen en vrouwen, levert dat een duurzamere keten op. Agri-ProFocus heeft een Gender in Value Chains42 netwerk dat kennis deelt, bestaande uit 700 professionals wereldwijd. 3.4 Relevante scholing, training en advies Kleinschalige boerinnen hebben het druk: naast het werk in de landbouw vervullen ze het leeuwendeel van de huishoudelijke taken zoals water halen en koken, en zijn ze verantwoordelijk voor de zorg en gezondheid van hun families. Er is weinig tijd en geld voor training. Vaak gaan landbouwtrainingen, bijvoorbeeld over nieuwe producten, aan hen voorbij omdat ze niet erkend worden als boeren. Daarom is het belangrijk dat aangeboden training vrouwen bereikt. Het zou moeten passen bij de rollen die vrouwen spelen, zoals in het huishouden en in de familie, en aansluiten bij de (traditionele) kennis die vrouwen al hebben. Waaronder kennis over hun rechtspositie, specifieke rechten op land, over relevant landbouwbeleid en toezeggingen van de overheid aangaande kleinschalige (vrouwelijke) boeren. Nederland wil gelijke toegang tot kennis voor vrouwen bevorderen. The International Fertilizer Development Center (IDFC) erkent de centrale rollen die vrouwen spelen in landbouwproductie en gezondheid van families. Economische empowerment van vrouwen is geïdentificeerd als essentieel. In projecten richt IFDC zich op training van boerinnen, rechten over landgebruik, sociale en financiële gelijkheid, en beleidshervormingen. Uit rapportage blijkt echter dat in de praktijk nog slechts 32% van de door IFDC getrainde boeren vrouw is (2011). IFDC claimt daarbij een bijdrage aan door vrouwen geleide ondernemingen tot kleinschalige- en middelgrote ondernemingen.43 Initiatief Duurzame Handel (IDH) heeft landbouwsectorprogramma’s waaronder voor cacao, thee en katoen. Het IDH richt zich o.a. op meer inkomen voor (kleinschalige) boeren door verhogen productie en betere prijs door kwaliteitsverhoging. Als bijeffect, nadat deze aspecten zijn versterkt, wordt er gekeken naar andere sociale issues die relevant zijn in de sector. IDH werkt met op maat gemaakte strategieën waarin per programma wordt bepaald welke uitdagingen worden aangepakt. IDH heeft geen genderbeleid. Per programma of keten wordt gekeken of er gender issues zijn. Dit hangt af van of betrokken partijen dit zelf naar voren brengen. Wat er met gender issues wordt bedoeld blijft vaag. IDH traint onder andere boeren in Better Agricultural Practices. In de koffie-sector is 80% van de boeren vrouw. Omdat het zo duidelijk relevant is in deze sector wordt er bij training op gelet dat 80% van de participanten vrouw is. Dit is dus geen standaard beleid, er is (nog) alleen specifieke aandacht voor vrouwen is als dit “logischerwijs” voortvloeit uit het programma.44 3.5 Infrastructuur Goede en veilige wegen, transport en telefonie zijn belangrijk voor kleinschalige boeren en boerinnen om toegang te hebben tot land en water, inputs en krediet, ook in de meest afgelegen rurale gebieden. Bij infrastructuurontwikkeling zouden vrouwen betrokken moeten worden zodat ze aan kunnen geven hoe ze die gebruiken, welke behoeften ze hebben en te garanderen dat de infrastructuur aansluit. In het Nederlandse genderbeleid is een van de beoogde resultaten onder voedselzekerheid/water/energie/ klimaat dat de ORIO schenkingsfaciliteit bijdraagt aan betere openbare voorzieningen voor vrouwen. 42

Website Agri-ProFocus Gender in Value Chains: http://genderinvaluechains.ning.com/ Bron: International Day of Rural Women. Persbericht IFDC (15-10-2012) 44 Website IDH: http://www.idhsustainabletrade.com/nl/home 43

17

Onderzoekspaper

Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurontwikkeling (ORIO) is een Nederlands fonds (160 miljoen euro per jaar) om publieke infrastructuurontwikkeling te stimuleren in ontwikkelingslanden. De centrale overheden van ongeveer 50 landen mogen aanvragen indienen.45 De infrastructuur dient te passen in de lokale context, met inbegrip van de gender-specifieke context: “Wanneer vrouwen een belangrijke rol spelen bij bijvoorbeeld landbouwactiviteiten in een specifiek land, is het van belang dat ze betrokken worden bij projecten die de landbouwproductie naar verwachting zullen bevorderen. [...] De eindgebruikers dienen te beschikken over voldoende kennis van en inzicht in de infrastructuur om deze te kunnen gebruiken. De infrastructuur dient voor hen toegankelijk te zijn qua prijsstelling en afstand. Voor bepaalde projecten kan het bovendien nodig zijn het gebruik ervan te bevorderen met behulp van voorlichtingsprogramma's”46 In projectvoorstellen zou verteld moeten worden wat de invloed op de gender-context zal zijn. Dat is een cryptische omschrijving en wat het inhoud wordt niet uitgelegd. De volgende stap die in het genderbeleid wordt genoemd, actieve bijdrage aan betere openbare voorzieningen voor vrouwen, lijkt daarmee nog niet te zijn genomen. 3.6 Samenwerkingsverbanden Vrouwen worden vaak uitgesloten van boerencoöperaties omdat ze niet erkend worden als boeren, of kunnen nauwelijks meedoen aan besluitvorming of leiderschapsposities bekleden omdat dit voor vrouwen niet passend wordt geacht. Verbanden voor samenwerking tussen vrouwelijke boeren, waaronder associaties, boerinnenbonden, rurale vrouwen netwerken en/of coöperaties zijn cruciaal voor vrouwen om hun rechten en gelijkheid te kunnen claimen. Vrouwenorganisaties vormen de basis van het kader voor vrouwen om kennis te delen en gezamenlijke actie te ondernemen, zodat ze toegang en controle krijgen over land, water, inputs, krediet en markten. Agriterra47 werkt rechtstreeks samen met boerenorganisaties en landbouwcoöperaties, waaronder in Afrika. De organisatie versterkt producentenorganisaties in ontwikkelingslanden door hen met advies en financiering te helpen zich te organiseren. Daarbij richt Agriterra zich op boeren en boerinnen (organisaties) die erin slagen om naast de eigen voedselproductie surplus te produceren voor de markt. Agriterra ondersteunt vrouwen in boerenorganisaties door in gesprek met deze organisaties te gaan en te bekijken waar gelijke rechten voor mannen en vrouwen verbeterd kunnen worden. Bijvoorbeeld over het aantal vrouwen in de besturen en de zeggenschap die zij in de praktijk hebben. Agriterra helpt tevens bij de oprichting en versterking van vrouwen-boerencoöperaties, en biedt leiderschapstrainingen voor boerinnen. 3.7 Relevant onderzoek Uit een eerdere studie door ActionAid in 2009 48 kwam naar voren dat in het merendeel van het landbouwonderzoek wereldwijd de behoeften en kennis van kleinschalige boerinnen worden genegeerd. Internationaal onderzoek richt zich met name op hoe de productie van commerciële gewassen verbeterd kan worden die veelal voor export bestemd zijn. In die sectoren werken echter vooral mannen. Daarbij wordt vooral zware technologie ontwikkeld die gebruikt wordt door mannen, zoals ploegen. Er is maar weinig financiering voor onderzoek naar de gewassen die voorzien in de dagelijkse voedingsbehoeften van lokale gemeenschappen. Deze worden typisch door vrouwen verbouwd, zoals groenten en sorghum. Daardoor is er bijvoorbeeld weinig aandacht voor verbetering van de traditionele lichte handgereedschappen die vrouwen daarbij gebruiken. Voor voedselzekerheid is het essentieel dat er ook relevant onderzoek gedaan wordt over het type landbouw waarin vrouwen actief zijn, dat boerinnen betrokken worden bij het bepalen van 45

Bron: http://www.agentschapnl.nl/programmas-regelingen/ontwikkelingsrelevante-infrastructuurontwikkeling-orio Bron: Handleiding ORIO voor 2012 http://www.agentschapnl.nl/sites/default/files/ORIO%20Handleiding%202012_0.pdf 47 Website Agriterra: http://www.agriterra.org/nl 48 Bron: Fertile Ground. How governments and donors can halve hunger by supporting smallscale farmers. ActionAid (2010) 46

18

Onderzoekspaper

onderzoeksprioriteiten, en dat de ontwikkelde kennis met hen wordt gedeeld zodat ze er daadwerkelijk wat aan hebben. Sinds 2010 is er gelukkig het één en ander veranderd bij de internationale onderzoeksorganisaties die Nederland financiert. De Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR)49 is een wereldwijd netwerk van 15 onderzoeksinstituten voor landbouwkundig onderzoek. Nederland geeft ook financiering aan CGIAR leden International Centre for Agricultural Research in the Dry Areas (ICARDA)50 en International Food Policy Research Institute (IFPRI)51 CGIAR richt zich weliswaar op het vergroten van landbouwproductie en kijkt daarbij vooral naar wat kleinschalige arme producenten nodig hebben om hun toegang tot landbouwmiddelen, voedsel en markten te vergroten. CGIAR zet zich er sinds medio 2010 extra voor in dat de essentiële rollen die vrouwen spelen beter erkend worden dan voorheen. Dat doen ze naar eigen zeggen omdat boerinnen andere behoeften hebben dan hun mannelijke collega’s, zoals toegang tot land, water, financieel kapitaal, kennis, etc. Er is een genderbeleid ontwikkeld en een apart onderzoeksnetwerk voor gender en landbouw. Onderzoeksprogramma’s richten zich op meer inclusieve en gender-rechtvaardige waardeketens. Daarbij is er ook een advocacy doel: onderzoek moet bestuurssystemen beïnvloeden zodat vrouwen betrokken worden bij besluitvorming. Alle onderzoeksprojecten moeten jaarlijks rapporteren over resultaten voor kleinschalige boerinnen, en de ingezette gender-expertise om dit te bereiken. Op dit moment worden de gender strategieën per programma ontwikkeld. Dit proces staat dus nog in de kinderschoenen, maar het gebeurt en kan verder in de gaten worden gehouden. Waarom is CGIAR tot deze inzichten gekomen? Onder andere doordat “door beter in de specifieke behoeften van vrouwen te voorzien, onderzoeksresultaten verbeterd kunnen worden.” Nederland financiert ook een Afrikaans netwerk voor landbouwonderzoek: het Forum for Agricultural Research in Africa (FARA)52 is een koepelorganisatie voor landbouwonderzoek in Afrika. Daardoor heeft het een macro-focus gericht op het verbeteren van samenwerking, en onderneemt niet zoals CGIAR direct onderzoek met lokale gemeenschappen. In het strategisch plan voor 2007-201653 was er al aandacht voor kleinschalige boeren en huishoudens geleid door vrouwen, vanuit hun betrokkenheid in waardeketens. Onlangs is toegevoegd dat onderzoeksprojecten op een “gender-sensitieve manier” moeten rapporteren over toegang van betrokkenen tot de kennis en technologie die nodig is voor innovatie, waaronder vrouwen en vrouwenorganisaties. Het blijft echter nog onduidelijk wat hiermee precies wordt bedoeld. Nederland kan hier een rol in spelen door dit aan te kaarten in gesprekken over samenwerking, vaak door financiering. In 2012 is het Kennisplatform Voedselzekerheid gelanceerd. Eén van de doelen is dat kennisontwikkeling de resultaten van ontwikkelingsprojecten daadwerkelijk verbetert. In 2013 zal samen met de betrokkenen worden uitgewerkt wat precies de onderzoeksagenda gaat worden. Een aantal betrokkenen, waaronder Agri-ProFocus, ILEIA, Fair & Sustainable, KIT, HIVOS zijn al bezig met onderzoek en kennisontwikkeling over ontwikkelingsimpact, gender gelijkheid, en/of een focus op kleinschalige producenten. Deze aspecten zouden tevens verankerd moeten worden in het kennisplatform. Een voorbeeld van de kennisbehoefte die wordt genoemd gaat over hoe publiek-private partnerschappen bijdragen aan het stimuleren van een goed klimaat voor het MKB om de rol van boerenorganisaties en lokale markten te verbeteren. Er worden een aantal kritische vragen gesteld over samenwerking met bedrijven 49

Website CGIAR: http://www.cgiar.org/ Website ICARDA: http://www.icarda.org/ 51 Webiste IFPRI: http://www.ifpri.org/ 52 Website FARA: http://www.fara-africa.org/ 53 http://www.fara-africa.org/media/uploads/File/FARA%20Publications/Strategic%20Plan%202007%20%202016/Part_B.pdf 50

19

Onderzoekspaper

en de impact op ontwikkeling. Bijvoorbeeld dat de ervaring leert dat er niet altijd voldoende aandacht is voor lokale behoeften. En dat vaak niet de kleinschalige boeren in afgelegen gebieden bereikt worden, omdat het commerciële rendement niet interessant genoeg zou zijn. Voor het onderzoeken van de gestelde vragen hierover is nog geen concreet traject bedacht. Het is echter essentieel dat deze punten op de onderzoeksagenda blijven, dat daar gender-aspecten aan worden toegevoegd, en dat de geleerde lessen gere-integreerd worden in beleid en praktijk. Voor de komende periode is dit dan ook iets om te blijven monitoren. 3.8 Conclusie Een aantal voorop lopende organisaties zoals IFAD en ILC, Agriterra en leden van het AgriProFocus netwerk richten zich specifiek op wat kleinschalige boerinnen nodig hebben. In andere programma’s, waaronder met ambassades, wordt over het algemeen niet duidelijk hoe erkenning van boerinnen en beleidsvoornemens in de praktijk worden uitgewerkt. Een aantal relevante programma’s ontbreken nagenoeg als positieve voorbeelden, zoals GAFSP, FDOV en PSI. We kunnen concluderen dat uitvoering versnipperd is, onvoldoende transparant en dat er weinig informatie beschikbaar is over de resultaten. Waar kan dit door komen? En wat zou Nederland als uitvoerder van ambassadeprogramma’s en financierder van organisaties en bedrijven moeten doen om te bevorderen dat landbouw- en voedselzekerheidsprogramma’s in ontwikkelingslanden ten goede komen aan wat kleinschalige boerinnen nodig hebben?

4. Nederlandse inzet laten werken voor kleinschalige boerinnen In beleid en elk onderdeel van programma’s (probleemanalyse, doelstelling, activiteiten, monitoring, resultaatmeting en budgetten) dient bevordering van wat kleinschalige boerinnen nodig hebben verankerd te zijn. In het kort: een gender analyse in de programma’s opnemen. Naar aanleiding van die analyse een aantal vrouwenrechtencriteria opnemen. Twee of drie concrete afspraken maken over hoe de activiteiten ten goede zullen komen aan kleinschalige boerinnen. Daarop serieus monitoren. En wanneer niet aan de criteria wordt voldaan, moet daar actie op worden ondernomen, bijvoorbeeld middels aanpassing van het programma of sancties. 4.1 Erkenning van kleinschalige boerinnen in beleid Internationaal is er steeds meer erkenning voor de belangrijke rollen die vrouwen spelen in landbouw en voedselzekerheid (o.a. door de WereldBank en FAO). Gezien de cruciale rollen van vrouwen, vooral in Sub-Sahara Afrika, kan het niet anders dan dat relevante programma’s en projecten zich (onder andere) richten op wat zij nodig hebben. Je zou zelfs kunnen stellen dat dit prioriteit moet zijn om armoedebestrijding en voedselzekerheid te bevorderen. Dat begint al bij het beleid. Daarin zou gelijkheid tussen mannen en vrouwen als principe verankerd moeten zijn. En kleinschalige boerinnen worden erkend voor hun cruciale rollen in landbouw- en voedselzekerheid. Uit het Nederlandse voedselzekerheidsbeleid en de programma’s die in de praktijk worden ondersteund, blijkt dat kleinschalige boerinnen weliswaar met regelmaat genoemd worden, maar niet de strategische keuze wordt gemaakt om vrouwen aan de basis van de programma’s te stellen. Met name voor organisaties die rechtstreeks met kleinschalige boeren werken (Agriterra, het netwerk van Agri-ProFocus, ILC, CGIAR en IFAD) is erkenning van kleinschalige boerinnen in beleid steeds belangrijker geworden omdat ze er niet omheen kunnen in de samenwerking met boeren. Bij andere programma’s waar het doel vooral productieverhoging, betere marktwerking of verbeterde techniek is, wordt de aandacht voor

20

Onderzoekspaper

boerinnen niet expliciet gemaakt (FDOV, PSI) of verdwijnt dit al snel naar de achtergrond (GAFSP, IDH, CAADP, IFDC). De gender in value chains benadering van Agri-ProFocus is inmiddels wereldwijd een van de voorlopers voor het integreren van een gender benadering in landbouwwaardeketens. Binnen het Agri-ProFocus netwerk is het echter nog een op zichzelf staande activiteit. In “agri-hubs” werken partners samen rondom bepaalde thema’s. Niet elke thematische groep hoeft iets mee gender-relaties te doen. Er wordt gewerkt met de “energie in de vraag”: activiteiten worden ontwikkeld daar waar de netwerkleden energie in willen steken. Daarom werkt de gender in value chains groep aan het creëren van een uitstralingseffect: aan de hand van praktische voorbeelden willen zij enthousiasmeren en de vraag om een gender benadering stimuleren. Een volgende stap zou zijn om aandacht voor gender in het hele netwerk te “mainstreamen”, maar zo ver is het nog niet. 4.2 Probleemanalyse en gegevensverzameling Erkenning van vrouwen in de landbouw wordt o.a. beperkt door een gebrek aan data over de verschillende rollen van boerinnen en de specifieke behoeften die hieruit voort komen.54 Het is essentieel om alvorens een programma begint een goede analyse te doen van het probleem, en specifiek te kijken naar de context van de implementatie. Daarbij moet gekeken worden naar de verschillende rollen en behoeften van kleinschalige boerinnen ten opzichte van hun mannelijke collega’s: een “gender analyse”. Door zo’n analyse verplicht te stellen, kunnen de behoeften en bijdragen van kleinschalige boerinnen vanaf het begin op de kaart staan. Comprehensive Africa Agricultural Development Programme (CAADP)55 is het landbouwprogramma van de Afrikaanse Unie (AU). AU landen hebben zicht onder andere tot doel gesteld om hun landbouwproductiviteit met minimaal 6% per jaar te verhogen. ActionAid juicht de oprichting van CAADP toe: na jaren van verwaarlozing staat de landbouw in Afrika weer stevig op de agenda.56 In het onderzoeksrapport “Making CAADP Work for Women Farmers”57 legt ActionAid het CAADP raamwerk en de plannen in zes landen onder de loep. Hieruit blijkt dat er weinig aandacht is voor de specifieke behoeften van boerinnen. Er wordt doorlopend gerefereerd aan kleinschalige boeren, maar zonder een goede analyse van hoe de behoeften van kleinschalige boeren verschillen van die van grotere procentpunten, en hoe de behoeften van kleinschalige boerinnen verschillen van die van hun mannelijke collega’s. Daardoor is het nog maar zeer de vraag of CAADP aan de verwachtingen zal voldoen. Sterker nog, zonder actieve betrokkenheid van boerinnen is de kans groter dat de doelen voor voedselzekerheid niet gehaald zullen worden. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken werkt momenteel aan een format voor “Quality at Entry”: gender analyse wordt geïntegreerd aan het begin van elk programma, en niet pas achteraf als de activiteiten al gestart zijn. Als een programma wordt goedgekeurd, maar nog niet voldoende rekening houdt met man/vrouw verschillen, kunnen er externe experts worden bijgehaald om deze beter te integreren in het design van het programma.58 Hoe dat er precies uit gaat zien, zal in de loop van 2013 duidelijk worden. Het is essentieel dat bij landbouw- en voedselzekerheidsprogramma’s ook de analyse wat kleinschalige boerinnen nodig hebben wordt opgenomen. Daarbij zou de probleemanalyse participatief moeten zijn:

54

Bron: Women and sustainable food security. Prepared by the Women in Development Service (SDWW). FAO Women and Population Division http://www.fao.org/sd/fsdirect/fbdirect/FSP001.htm 55 Website CAADP: http://www.nepad-caadp.net/index.php 56 Bron: Fertile Ground. How governments and donors can halve hunger by supporting smallscale farmers. ActionAid (2010) 57 Bron: Making CAADP Work for Women Farmers. ActionAid (2011) 58 Bron: Hoofd van Gender Divisie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, tijdens het KIT Gender, Rights and Development Forum (4 december 2012).

21

Onderzoekspaper

betrokkenen moeten zelf aan kunnen geven wat hun uitdagingen en behoeften zijn en kunnen meedenken en beslissen over hoe de activiteiten. 4.3 Activiteiten voor en met kleinschalige boerinnen Tegemoet komen aan wat kleinschalige boerinnen nodig hebben kan vanuit twee benaderingen die elkaar aanvullen: middels doelgerichte interventies en middels mainstreaming (het integreren van gelijke participatie en bevordering van gelijke rechten van kleinschalige boerinnen in alle activiteiten. Individuele participatie van boerinnen en leiderschapsposities in coöperaties, bedrijven en andere besluitvormings-mechanismen zijn relevant, maar vaak niet voldoende. Het is ook belangrijk dat vrouwen-organisaties en coöperaties gehoord, betrokken en versterkt worden. Het Nederlandse MDG3/FLOW Fonds ondersteunt maatschappelijke organisaties die zich richten op gender gelijkheid en vrouwenrechten. De positie en rechten van rurale vrouwen in relatie tot land en voedselzekerheid zijn prioriteitsgebieden. Onder andere NiZA (tegenwoordig ActionAid Nederland) was samen met haar partners in Mozambique, Malawi, Zimbabwe, Zuid-Afrika en Zambia één van de organisaties die financiering uit dit fonds kreeg. 4.4 Voorwaarden scheppen Nederland heeft als donorland stappen gezet door een eigenstandig Genderbeleid te ontwikkelen, en moties aan te nemen over gerichte inzet op kleinschalige boerinnen vanuit de erkenning van hun cruciale bijdragen aan voedselzekerheid. Nederland werkt met maatschappelijke organisaties samen om een beleidsfocus op kleinschaligheid en het betrekken van vrouwen te verbeteren. Zij worden ingeschakeld om kennis te delen of verbinding met lokale boerenorganisaties te leggen. Bijvoorbeeld bij kennisbijeenkomsten over voedselzekerheid, of bij internationale afstemming tussen donoren (zoals onlangs een bijeenkomst van de International Finance Organisations in Washington waarbij een medewerker van Agriterra werd uitgezonden). Uiteraard maakt dit het nog geen standaard praktijk dat in het samenhangende programma voor Voedselzekerheid structureel rekening wordt gehouden met de effecten van de interventies op de voedselzekerheid van kleinschalige boeren en boerinnen. Vaststellen van specifieke en meetbare resultaatsindicatoren59 en toewijzing van budget voor boerinnen is de enige manier om ervoor te zorgen dat gerichte inzet op wat zij nodig hebben in het voedselzekerheidsbeleid serieus wordt opgepakt. Enerzijds is de intentie er om te investeren, anderzijds is er huiverigheid voor meer regelgeving, vooral omdat dit het bedrijfsleven zou demotiveren. Wellicht onderschat de Nederlandse overheid haar macht en is zij te flexibel. Een goed voorbeeld dat het tegendeel bewijst is de Bill & Melinda Gates Foundation. Zij slagen erin om een gender-focus ‘af te dwingen’ door het een voorwaarde te maken voor financiering uit hun fonds. De belangrijkste afdeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor het voedselzekerheids-programma is de Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE). Uit beleidsstukken en gesprekken blijkt dat DDE zich er bewust van is dat de knelpunten voor kleinschalige boerinnen land, financiële middelen en inputs zoals zaden en mest zijn. Of dit wordt opgepakt hangt af van het programma. Voor DDE is het bevorderen van economische ontwikkeling leidend. Inzet op vrouwen gebeurt alleen wanneer dit voortvloeit uit de inhoud van het programma. Vrouwenrechten lijkt hiermee geen prioriteit te zijn. Wel is er de ambitie om bij programma’s waar vrouwen geen logische eindgebruikers zijn uit te werken hoe met gender aspecten kan worden omgegaan, welke criteria daarbij passen, en hoe dit gemonitord kan worden. Een aanbeveling is om zou verder te denken dan 59

91. Motie ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-91.html

22

Onderzoekspaper

het aantal vrouwen dat bereikt wordt (bijvoorbeeld het aantal vrouwelijke zelfstandigen dat een projectvoorstel indient, of het aantal vrouwelijke medewerkers in de organisatie of het bedrijf) door criteria op te nemen over de impact van het programma op de positie van vrouwen in landbouw en voedselzekerheid, specifiek die van kleinschalige boerinnen: wordt die niet verslechterd, of liever nog, kan worden aangegeven hoe deze (gericht) verbeterd kan worden? -Ambassades De focus van ambassades is sinds Kabinet Rutte I steeds meer economische diplomatie geworden. Hoewel “gender” een doorsnijdend thema is van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid, lijken de instructies aan ambassades nog vaag (en bovendien niet vaak gedeeld). In de programma’s wordt wel ingezet op wat kleinschalige boeren nodig hebben zoals landrechten, inputs en krediet, maar daarbij wordt eerder bij uitzondering dan in de regel aandacht besteedt aan boerinnen. Gezien de bezuinigingen komt de vraag op of er wel voldoende expertise op de ambassades is of ruimte om deze te ontwikkelen? Het lijkt er op dat “gender” regelmatig als term wordt toegevoegd, met uitzondering van een aantal gerichte en weldoordachte programma’s. Als onderdeel van het Genderbeleid moet er per ambassade kennis en expertise zijn of ontwikkeld worden op het gebied van voedselzekerheid en gender. Zo ver is het nog niet. In het ambassadeprogramma in Kenia is aandacht voor vrouwen, vooral vanuit het perspectief van vrouwen als slachtoffer van geweld en uitdagingen rondom slechte reproductieve gezondheid. Bij aandacht voor boeren in droge gebieden wordt wel verwezen naar verbeteren van alternatieve inkomstenbronnen, met name voor vrouwen. Ook wordt er in een voetnoot iets gezegd over het grote aantal vrouwen (80%) dat in Kenia’s succesvolle bloemenindustrie werkt. Echter, verder wordt er geen gender analyse van de vrouwen in de landbouw gemaakt, en worden er geen gerichte activiteiten voor boerinnen ontwikkeld. -Internationale organisaties Het is een extra uitdaging om voorwaarden te scheppen bij programma’s die door externe organisaties en bedrijven worden uitgevoerd, wat steeds vaker het geval is. Zoals via het multilaterale kanaal door subsidies aan internationale organisaties. Donoren zoals Nederland kunnen een belangrijke stimulerende rol spelen door hier gericht te vragen om inzet voor kleinschalige boerinnen, bijvoorbeeld in het Global Agriculture and Food Security Programme. Global Agriculture and Food Security Program (GAFSP)60 (EUR 25 miljoen in 2012) is een internationaal fonds voor verhoging van land- en arbeidsproductiviteit in 10 Afrikaanse landen. Het Private Sector Window (PrSW) voor het bedrijfsleven is in oktober 2012 gelanceerd. Nederland is één van de 3 donoren. De doelstelling van PrSW is om het commerciële potentieel van kleinschalige en middelgrote landbouwondernemingen en boeren te verbeteren. Het ontbreekt echter nog aan inhoudelijke richtlijnen voor projectindieners hoe dit te bereiken. Door de subsidiedrempel van minimaal 5 miljoen euro worden kleinschalige investeringen uitgesloten: dit bedrag is dermate hoog dat kleinschaligeen middelgrote ondernemingen onmogelijk zelf kunnen indienen bij het fonds. Zij zouden verenigd in coöperaties bijvoorbeeld wel onderdeel kunnen zijn van projectaanvragen. Echter, daarvoor zijn (nog) geen richtlijnen of criteria geformuleerd. GAFSP is dus nog te open om te kunnen stellen dat er wordt bijgedragen aan wat kleinschalige boeren nodig hebben. In dit kader is de motie Dikkers aangenomen: Bij de Wereldbank -een van de grote donoren aan het GAFSP- moet erop worden aangedrongen prioriteit te geven aan steun voor kleinschalige en duurzame landbouw. Nederland zal hier uitvoering aan moeten gaan geven,

60

Website GAFSP: http://www.gafspfund.org/gafsp/

23

Onderzoekspaper

waarbij het belangrijk is dat ook de behoeften van kleinschalige ondernemingen door vrouwen worden opgenomen. -Samenwerking met het bedrijfsleven Met name bij programma’s voor samenwerking met het bedrijfsleven ontbreekt het nog aan mechanismen om op resultaten aan te sturen. Het wordt nog vooral aan de projectuitvoerders zelf gelaten om te bepalen of in de context kleinschalige boerinnen wel of niet relevant zijn. Het is dan ook een uitdaging hoe mensenrechten en gender gelijkheid onderdeel kunnen zijn van samenwerkingsverbanden tussen grote bedrijven zoals Unilever en Heineken, en maatschappelijke organisaties (zoals lokale uitvoerende NGOs) en het MKB. Voor bedrijven zijn mensenrechten immers doorgaans geen prioriteit of ze worden slechts ten dele gedefinieerd.61 De in 2011 herziene OESO richtlijnen voor multinationale ondernemingen vormen de basis voor het Nederlandse beleid voor maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) door bedrijven. Daarbij is er meer aandacht gekomen voor bijdragen aan ontwikkeling en armoedebestrijding.62 In de nieuwe OESO richtlijnen is een apart hoofdstuk opgenomen over mensenrechten, waaronder vrouwenrechten. Onder de richtlijnen voor arbeid worden ondernemingen geacht gelijke kansen voor vrouwen en mannen te promoten en discriminatie te voorkomen. Sinds 2012 zijn deze richtlijnen ook opgenomen in het Nederlandse MVO kader. Het is heel belangrijk dat hier in de praktijk invulling aan wordt gegeven en hierover gerapporteerd gaat worden. Hoewel de OESO richtlijnen een sterk kader vormen voor MVO, bieden zij niet genoeg handvatten voor landbouwgrond- en landrechten gerelateerde risico’s en impact. ActionAid NL adviseerde aanvullende richtlijnen om landacquisitie en betrokkenheid van lokale boeren beter te verankeren, waaronder de “Voluntary Guidelines for the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security”63 van de CFS.64 Het Private Sector Investeringsprogramma (PSI)65 is een business-to-business (B2B)66 programma voor investeringen in nieuwe ondernemingen in ontwikkelingslanden. Veel van de projecten vinden plaats in Afrika en richten zich op landbouwsectoren, zoals fruit, noten, soja, zonnebloemen, etc. In het Nederlandse genderbeleid is een van de beoogde resultaten dat “fondsen ter stimulering van economische ontwikkeling, zoals PSI, worden getoetst op het bevorderen van gendergelijkheid en vrouwelijk ondernemerschap.” Zo ver is het nog niet. PSI projecten rapporteren nog vooral over het huidige aantal vrouwelijke werknemers in de onderneming/organisatie. Niet of vrouwelijke arbeidsparticipatie en leiderschap actief worden gestimuleerd. Relevanter nog is dat met deze criteria nog niet de stap wordt gezet naar de impact van de investering op lokale vrouwen. De Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV)67 heeft voor projectaanvragen een aantal gender-gerelateerde criteria opgenomen, waaronder dat de “impact op gender” beschreven moet worden (dat klinkt vaag en dat is het ook); er mag

61

Bijvoorbeeld, voor kinderarbeid is wel veel aandacht, maar landrechten (en gerelateerde mensenrechten) worden grotendeels vergeten. 62 Zie tevens Niza/ActionAid aanbevelingen ‘Bedrijfsleveninstrumentarium’: Meer aandacht voor land en vrouwen. 63 Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of land, fisheries and forests in the context of national food security. FAO (2012) http://www.fao.org/docrep/016/i2801e/i2801e.pdf 64 Waaronder IFC Performance Standards (inclusief Guidance Notes, waarbij zoveel mogelijk voorkomen van verhuizing een belangrijk uitgangspunt is) en de UN Basic Principles and Guidelines on Development-based Evictions and Displacement. 65 Website PSI: http://www.agentschapnl.nl/programmas-regelingen/private-sector-investeringsprogramma-psi 66 “[...] een Nederlands bedrijf werkt samen met een lokale onderneming in een ontwikkelingsland waarvoor PSI is opengesteld” http://www.antwoordvoorbedrijven.nl/subsidie/private-sector-investeringsprogramma 67 Website PPP-FDOV: http://www.agentschapnl.nl/programmas-regelingen/faciliteit-duurzaam-ondernemen-envoedselzekerheid-fdov

24

Onderzoekspaper

“geen negatieve impact” zijn; vrouwen moeten betrokken worden bij besluitvorming, planning en implementatie; er moet gender expertise opgenomen zijn in het project; en er moet worden aangegeven waarom de keuzes zijn gemaakt vanuit gender perspectief. Daarmee is FDOV op de goede weg in haar aanvraagprocedure (hoewel er geen inhoudelijke verbinding wordt gelegd met voedselzekerheid, kleinschaligheid of boerinnen). In de praktijk blijkt dat bedrijven niet goed weet wat ze hiermee aan moeten en juist daarom maatschappelijke organisaties betrekken. De Gender afdeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken wil in de nabije toekomst dat gender expertise in samenwerkingsverbanden met het bedrijfsleven geïntegreerd wordt. Bijvoorbeeld door financiële ruimte te creëren voor het inhuren van externe expertise (zoals consultants), door te vragen om een gender analyse, en door hierop te monitoren. Ook daarvan zal de komende periode moeten blijken of en hoe dit in de praktijk wordt uitgewerkt, waarbij interne kennis en capaciteit onontbeerlijk blijft. -Budgetten Zelfs wanneer in het beleid vrouwen als boeren erkend worden, blijven duidelijke toewijzingen van budget aan kleinschalige boeren en boerinnen vaak achter. Er is daardoor geen mechanisme om de inzet ook financieel te borgen, of als het ware af te dwingen. In de regel hebben programma’s door Nederland gefinancierd geen specifieke begrotingslijnen die zijn toegewezen aan vrouwen. Daarom is het niet na te gaan hoeveel van het geld van de programma’s, laat staan hoeveel van het Nederlandse geld, ten goede komt aan activiteiten voor kleinschalige boerinnen. Er zijn uitzonderingen. CGIAR en IFAD’s programma’s moeten duidelijk maken hoeveel van het budget naar gerichte activiteiten voor vrouwen gaat. Ook Agriterra loopt op de troepen vooruit. Enerzijds wordt gerapporteerd hoeveel van de ondersteunde organisaties überhaupt een deel van hun budget reserveren voor het verbeteren van de positie van vrouwen: in 2011 was dat 74%. Anderzijds is berekend hoeveel procent van het budget van deze organisaties gereserveerd is voor gender: dat was 29% van het totaal. Er was 36% gepland en het streefcijfer vanaf 2012 is 40%. Nederland zelf heeft bovendien wel een speciaal budget voor gender gelijkheid en vrouwenrechten. Het is een speciaal potje op de Nederlandse begroting. Daardoor hebben ambassades in hun begroting opgenomen hoeveel budget wordt gereserveerd voor “gender”.68 Daarbij is het aan de ambassade zelf om te bepalen hoe dat budget besteed wordt en hoe/of dit verbonden wordt aan de activiteiten voor voedselzekerheid. Het zou goed zijn als er in het gender-budget duidelijk gemaakt moet worden of en hoe deze kostenpost gerelateerd is aan de inzet op voedselzekerheid. 4.5 Resultaten weten De juiste doelen stellen is één ding, of ze gehaald worden is nog veel belangrijker. Productieverhoging, betere marktwerking of zelfs landrechten zijn immers geen doelen op zich, ze moeten uiteindelijk een bijdrage leveren aan armoedebestrijding en de positie van kleinschalige boerinnen wel versterken. Hierover werd een motie69 aangenomen, dat in de uitwerking van het voedselzekerheidsbeleid resultaats-indicatoren moeten worden geformuleerd die gericht zijn op het versterken van de positie van kleinschalige producenten en vrouwen. Momenteel wordt er door Nederland gewerkt een aantal activiteiten om resultaten structureel in kaart te brengen. Nederlandse uitvoerende organisaties en de ambassades rapporteren jaarlijks in “resultaatfiches” hoe ze hebben bijgedragen aan de doelen die zijn gesteld. Voor 68 69

Artikel 5.3 op de Nederlandse begroting. 91. Motie ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-91.html

25

Onderzoekspaper

gender in voedselzekerheid moet worden aangegeven hoe het gebruik van o.a. land en water zich heeft ontwikkeld op het gebied van gelijkheid tussen mannen en vrouwen, in hoeverre het programma hieraan heeft bijgedragen en welke bewijzen hiervoor zijn.70 Verder moet er naar sekse uitgesplitste informatie over het aantal mannen/vrouwen dat is bereikt worden gegeven. Dat is nog heel vaag, maar het is wel een begin om een vollediger en beter vergelijkbaar beeld te krijgen van de bijdragen van Nederlandse programma’s (zie volgende paragraaf over verantwoording). Agriterra is een goed, maar a-typisch, voorbeeld van een programma dat door sekse specifieke cijfers bij te houden inzicht heeft in het aantal vrouwen dat participeert in alle boerenorganisaties waarmee wordt samengewerkt. Het streefcijfer daarbij is 40%, gebaseerd op het berekeningen van de FAO over het wereldwijde gemiddelde aantal boerinnen in ontwikkelingslanden (Afrika, Azië en Latijns Amerika). In 2011 werd 44% gehaald. Agriterra heeft voor gender een dwars doorkruisende doelstelling geformuleerd: het streven is om met 60% van alle klanten te werken aan gender issues. Deze rapportagecriteria beperkt zich echter nog tot kwantitatieve gegevens. Om beter te weten of een programma bijdraagt aan de verbetering van man/vrouw gelijkheid en de positie van kleinschalige boerinnen moet nog een stap verder worden gegaan naar het bepalen van de impact (kwaliteit). Hebben kleinschalige boerinnen meer toegang tot en controle over de middelen die ze nodig hebben? Sluiten de ontwikkelde techniek en infrastructuur aan bij hun behoeften? Hebben ze zichzelf beter kunnen organiseren om hun rechten te claimen, en worden ze beter gehoord in boerenorganisaties? En is hun voedselzekerheidssituatie daadwerkelijk verbeterd? Dit zijn voorbeelden van vragen die centraal zouden kunnen staan in het beoordelen van programma’s en aanpassingen voor verbetering. Dat kun je niet óver de mensen doen om wie het gaat, dat moet je met hen doen. Blijkt daaruit dat we het goede doen, of zou er misschien meer van het één en minder van het andere gedaan moeten worden? Indien nodig moeten landbouwprogramma’s aangepast kunnen worden wanneer blijkt dat zij niet voldoende in de behoeften van boerinnen voorzien. 4.6 Verantwoordelijkheid en transparantie Projectoverzichten en criteria of richtlijnen van Nederlandse investeringen en programma’s zijn zeer lastig te achterhalen. Het moet duidelijk zijn bij wie de verantwoordelijkheid ligt voor de juiste uitvoering, welke mechanismen er zijn om verantwoording af te leggen over de resultaten, en wat er vervolgens met de uitkomsten van monitoring en evaluatie wordt gedaan. Verantwoording omvat ook transparantie en toegang tot informatie over hoe het (belasting)geld wordt besteed. Uit dit onderzoek is gebleken dat transparantie nog veel te wensen over laat. 4.7 Kennis en kunde Experts op het gebied van vrouwenrechten zouden op elk niveau - van beleid tot praktijk aanwezig moeten zijn om gender op de agenda te houden, en kunnen worden aangetrokken op het moment dat de juiste kennis ontbreekt. Het handhaven van de genderexpertiseafdeling bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken als kenniscentrum en motor is belangrijk zodat dit binnen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking zelf verankerd blijft. In het genderbeleid staat bovendien de intentie voor het verbeteren van kennis en vaardigheden van beleidsmedewerkers en leidinggevenden binnen het Ministerie op het gebied van gender en diversiteit. Er kan strategischer gebruik worden gemaakt van de kennis en kunde van maatschappelijke organisaties die voorop lopen in het bevorderen van vrouwenrechten en 70

Het resultaatfiche van Oeganda is een bijlage bij de Kamerbrief over voortgang speerpunten ontwikkelingssamenwerking. MinBuZa (02-11-2012)

26

Onderzoekspaper

versterken van de positie van kleinschalige boerinnen, zoals ActionAid, Agriterra en de leden van het Agri-ProFocus netwerk. Door met hen samen te werken in partnerschappen, en financiële ruimte in programma’s te creëren om externe expertise aan te trekken. Bijvoorbeeld academici en experts uit het Gender in value chains netwerk van AgriProFocus, waaronder het KIT, kunnen worden ingezet om kennis te delen. De meer dan 700 mensen die aangesloten zijn bij het online netwerk71 zouden als experts kunnen worden ingezet om bijvoorbeeld criteria te ontwikkelen en training te geven. Door gender-budgeting in subsidiekaders op te nemen, zou ruimte kunnen ontstaan om te investeren in capaciteitsopbouw. Aan internationale organisaties zoals IFAD en ILC kan daarin een voorbeeld worden genomen.

5. Conclusie & aanbevelingen Internationaal is er steeds meer erkenning voor de belangrijke bijdragen van vrouwen aan armoedebestrijding en ontwikkeling (o.a. door de WereldBank72 en de FAO). Vanaf medio 2011 is er toegenomen aandacht voor voedselzekerheid in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid doordat het één van de speerpunten werd van Kabinet Rutte I. Eind 2011 kwamen er kritische reacties vanuit het maatschappelijk middenveld op het beleid, en ontstond er meer aandacht voor vrouwelijke kleinschalige ondernemers en boerinnen in ontwikkelingslanden, dankzij de aanname van relevante moties door de Tweede Kamer. Door deze ontwikkelingen is een potentieel sterk Nederlands beleidskader ontstaan. In de praktijk blijkt echter nog vaak dat uitvoering beperkt of versnipperd is, en dat informatie over resultaten vaak ontbreekt. Wat is er nodig om te voldoen aan wat kleinschalige boerinnen nodig hebben om hun positie en voedselzekerheidssituatie te verbeteren? Een omvattend kader met principes en richtlijnen voor beleid en praktijk dat ten goede komt aan kleinschalige boerinnen in voedselzekerheidsprogramma’s bestaat uit: •

Erkenning dat duurzame verbetering van voedselzekerheid een rechtenbenadering vereist. In het Nederlandse voedselzekerheidsbeleid wordt het recht op voedsel nog niet voldoende erkend. Productieverhoging en betere marktwerking kunnen geen doelen op zich zijn. In een rechtenbenadering zijn activiteiten gebaseerd op het principe van gelijke rechten en kansen voor mannen en vrouwen. Daarbij hebben kleinschalige boerinnen ook eigenstandig recht op voedselzekerheid, land, inputs, krediet, etc.

•

Erkenning van vrouwen als boerinnen in landbouw- en voedselzekerheidsbeleid. Zij leveren belangrijke bijdragen aan voedselproductie, verdeling, en verkoop. Door hier aandacht aan te besteden kunnen hun rechten en toegang tot de middelen die ze nodig hebben worden verbeterd. Daardoor kunnen hun kansen worden bevorderd én kan worden voorkomen dat interventies negatief voor hen uitpakken. Het Nederlandse beleid erkent dat vrouwen bijdragen aan landbouw en voedselzekerheid. Maar maakt (nog) geen strategische keuze om hier structureel op in te zetten (zie volgende punt).

•

Priorisering van de behoeften van kleinschalige boerinnen in beleid en activiteiten voor landbouw en voedselzekerheid. Daartoe dient een gerichte strategie te worden ontwikkeld voor het versterken van kleinschalige landbouw en lokale voedselsystemen waarin juist vrouwen actief zijn. Nederland heeft zo’n gerichte

71

genderinvaluechains.ning.com Zie bijvoorbeeld Gender Equality and Development, het World Development Report 2012 van de WereldBank, dat volledig over gender gelijkheid gaat: 72

27

Onderzoekspaper

strategie nog niet, het beleid en de uitvoering voor kleinschalige boerinnen zijn gefragmenteerd. Hierdoor ontstaat het risico dat de onderliggende structuren die vrouwen in een achtergestelde positie houden niet worden aangepakt, waardoor verandering - door bijvoorbeeld productieverhoging en verbeterde marktwerking - niet duurzaam is en onevenredig is verdeeld.

73

•

Alvorens landbouw- en voedselzekerheid activiteiten uit te werken wordt een probleem of contextanalyse gedaan, waarin is opgenomen wat kleinschalige boerinnen doen en nodig hebben. Door lokale boeren en boerinnen te betrekken bij dit proces kunnen zij mede beslissen over activiteiten die hun levens beïnvloeden. De Nederlandse programma’s zijn niet transparant over of en hoe zo’n analyse wordt uitgevoerd. De Gender afdeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken wil een gender analyse vooraf gaan invoeren, een goede ontwikkeling. Het is cruciaal dat deze participatief is.

•

Activiteiten die zich richten op wat kleinschalige boerinnen nodig hebben. Uit hoofdstuk 3 is gebleken dat Nederlandse programma’s zich soms wel, soms niet, en soms te weinig hiervoor inzetten: o Voldoende en veiliggestelde (landbouw)grond en toegang tot water. Dit kan door gelijke toegang, zeggenschap en eigendom van vrouwen over land te verankeren: zowel via de formele wetgeving, waaronder bijvoorbeeld gelijk erfrecht als in het gewoonterecht waar traditionele gebruiken en opvattingen vaak leidend zijn in de toegang en controle over land. Nederland financiert hiertoe met name de ILC. Ook in de indicator van het voedselzekerheidsbeleid om landeigendom voor huishoudens te registreren zit potentieel om de landrechten van vrouwen te verbeteren. Een ander cruciaal beleidsvoornemen is uitvoering van de motie73 over het ontwikkelen van specifieke expertise op ambassades over het ondersteunen van boerinnen bij het verkrijgen van landrechten. o Inputs en technologie om landbouw te kunnen bedrijven, zoals betere zaden, werktuigen en mest. Kleinschalige boerinnen moeten hier toegang toe hebben en het is essentieel dat de middelen aansluiten bij hun werkzaamheden. Nederland financiert een aantal organisaties die rechtstreeks samenwerken met kleinschalige boeren en boerinnen, zoals Agriterra, leden van het Agri-ProFocus netwerk, en IFDC. Zij hebben hier oog voor, evenals voor de behoeften als krediet en kennis. Echter, dat maakt het nog geen standard practice in door Nederland uitgevoerde of ondersteunde programma’s. o Krediet en financiële diensten, waaronder leningen voor kleinschalige bedrijvigheid tegen lage rente en zonder onhaalbare voorwaarden, zoals een land titel op eigen naam. Dit is voor vrouwen vaak zeer moeilijk te realiseren waardoor ze vaak geen aanspraak kunnen maken op deze diensten. Toegang tot markten, en kennis en betrouwbare informatie over marktwerking: Nederland wil kleinschalige boerinnen beter integreren in de markteconomie en ondernemerschap stimuleren, o.a. door het bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen in financiële dienstverlening. Daar wordt nog niet structureel op ingezet. o Relevante scholing, training en advies, passend bij de rollen die vrouwen spelen in voedselzekerheid, en aanvullend op de (traditionele) kennis die vrouwen al hebben: kennis over hun rechtspositie, specifieke rechten op land, over relevant landbouwbeleid en overheidstoezeggingen aan kleinschalige (vrouwelijke) boeren.

90. motie Dikkers (PvdA) en ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-90.html

28

Onderzoekspaper

o Structuren voor vrouwelijke boeren, waaronder associaties, boerinnenbonden, rurale vrouwen netwerken en/of coöperaties. In de praktijk is dit vaak cruciaal voor vrouwen om hun rechten en gelijkheid te kunnen claimen. Het versterken van vrouwenorganisaties wordt weliswaar gedaan via het FLOW Fonds, maar het versterken van boerinnen-coöperaties wordt niet in het voedselzekerheidsbeleid genoemd. o Verbeterde infrastructuur zoals veilige wegen, transport en telefonie. ORIO is het Nederlandse fonds dat zich richt op infrastructuurontwikkeling in ontwikkelings-landen. In projectvoorstellen is het criterium opgenomen “invloed op de gender-context”: een vrij cryptische omschrijving en de inhoud wordt nog niet uitgelegd. De volgende stap die in het genderbeleid wordt genoemd, ‘actieve bijdrage aan betere openbare voorzieningen voor vrouwen’ lijkt daarmee nog niet te zijn genomen. • Relevant onderzoek dat zicht richt op het type landbouw en voedselproductie waarin vrouwen actief zijn. Het is hierbij cruciaal dat vrouwen betrokken worden bij het bepalen van de prioriteiten en dat kennis wordt gedeeld met vrouwelijke boeren. Internationale onderzoeksinstituten door Nederland gefinancierd hebben inmiddels enorme verbeteringen doorgevoerd in het opnemen van gender componenten. Het is van belang dat het Nederlandse Kennisplatform Voedselzekerheid hier een voorbeeld aan neemt. •

Neem mannelijke partners (zoals echtgenoten, familieleden en collega-boeren) mee in activiteiten voor kleinschalige boerinnen. Uit talloze praktijkvoorbeelden blijkt dat als er alleen wordt ingezet op vrouwen en de mannen daarvan uitgesloten worden, de nadelen en risico’s voor vrouwen juist kunnen toenemen. Dit past in een “genderbenadering”. Nederland lijkt er nog niet veel aandacht voor te hebben, vooral wanneer “gender” in beleid en programma’s genoemd wordt zonder toelichting wat hier precies mee bedoeld wordt.

•

Betrek gender en vrouwenrechtenexperts op elk niveau en in elke fase van programma’s. Dat kan door het inzetten van vaste medewerkers, maar ook door financiële ruimte in projecten te creëren om externe experts te betrekken. Dat laatste is de Gender afdeling van MinBuZa zelf ook voornemens. De afdeling speelt als expertise-centrum en vinger-aan-de-pols houder bij andere afdelingen een belangrijke rol.

•

Neem voorwaarden op in de mechanismen voor uitvoering van beleid en plannen, zoals concrete doelen en criteria. Nederland kan als uitvoerder van programma’s en financier aan organisaties en bedrijven een cruciale rol spelen door scherpere voorwaarden te stellen: o Duidelijkere richtlijnen voor ambassades. Het lijkt erop dat “vrouwen” of “gender” regelmatig wordt toegevoegd aan voedselzekerheidsprogramma’s zonder dat echt goed is uitgewerkt hoe programma’s bijdragen aan vrouwenrechten of versterking van kleinschalige boerinnen. Geef o.a. uitvoering aan de toezegging om expertise op ambassades te versterken. o Minder vrijblijvendheid en concretere voorwaarden voor bedrijven om aanspraak te kunnen maken op voedselzekerheids- en private sector fondsen. Scherp de criteria voor FDOV en PSI aan, met name voor de beoogde ontwikkelingsimpact op kleinschalige boerinnen. Betrek maatschappelijke organisaties, ook lokaal. o Speel een voortrekkersrol in afspraken met internationale organisaties waaraan subsidie wordt verleend, zoals GAFSP en CAADP. Deze programma’s hebben een focus op kleinschalige boerinnen nog niet scherp op

29

Onderzoekspaper 74

de radar staan. Geef ook uitvoering aan de motie om prioriteit te geven aan steun voor kleinschalige en duurzame landbouw bij de Wereldbank.

74

75

•

Maak budgetten voor gerichte inzet op vrouwen en op kleinschalige boerinnen een standaard onderdeel van landbouw- en voedselzekerheidsprogramma’s. Nederland heeft een gender-budget en ambassades geven aan hoeveel geld ze hieraan uitgeven. De koppeling met voedselzekerheid wordt daarbij budgettair nog niet gemaakt. Nederland zou uitvoerders van voedselzekerheidsprogramma’s kunnen stimuleren om gericht in te zetten op kleinschalige boerinnen door budget-reservering als voorwaarde voor subsidie te stellen.

•

Splits streefcijfers en resultaatcijfers naar sekse uit om te kunnen monitoren of er voldoende wordt gedaan om de positie van kleinschalige boerinnen te versterken. Met uitzondering van Agriterra wordt hier nog weinig handen en voeten aan gegeven.

•

Breng resultaten van landbouwontwikkelingsactiviteiten beter in kaart. Hebben kleinschalige boerinnen meer toegang tot en controle over de middelen die ze nodig hebben? Sluiten ontwikkelde techniek en infrastructuur aan bij hun behoeften? Hebben ze zichzelf beter weten te organiseren om hun rechten te claimen, en worden ze beter gehoord in boerenorganisaties? En is hun voedselzekerheidssituatie daadwerkelijk verbeterd? Dit zijn vragen die centraal zouden moeten staan in het beoordelen van programma’s en aanpassingen voor verbetering. Nederland heeft de eerste stappen gezet door criteria op te nemen in de resultaatfiches van ambassadeprogramma’s. Aan de motie75 over resultaats-indicatoren over het versterken van de positie van kleinschalige producenten en vrouwen in het voedselzekerheidsprogramma is echter nog geen uitvoering gegeven.

•

Verantwoording: het is belangrijk dat duidelijk is bij wie de verantwoordelijkheid ligt voor de juiste uitvoering, welke mechanismen er zijn om verantwoording af te leggen over de resultaten, en wat er vervolgens met de uitkomsten van resultaatmeting wordt gedaan. Verantwoording omvat ook transparantie en toegang tot informatie over hoe het (belasting)geld wordt besteed. Uit het onderzoek voor dit paper is gebleken dat uitvoering zowel uitvoering als informatie hierover gefragmenteerd is.

•

Coherentie: check of beleid en praktijk op verschillende terreinen in samenhang zijn en elkaar wederzijds versterken. Bijvoorbeeld voor Duurzame Economische Ontwikkeling enerzijds en voor Gender Gelijkheid anderzijds. Dit geldt ook voor uitvoering door verschillende ministeries, zoals Buitenlandse Zaken en Economische Zaken. Bovendien geldt dit niet alleen voor activiteiten die worden ondernomen vanuit ontwikkelingssamenwerking, maar ook voor andere terreinen van internationale samenwerking, zoals handel en landbouw. Het moet bijvoorbeeld absoluut worden voorkomen dat Nederlandse investeringen leiden tot illegale landacquisitie en land roof, of dat de positie van kleinschalige boerinnen op andere manieren worden ondermijnd.

89. Motie Dikkers (PvdA) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-89.html 91. Motie ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-91.html

30