CAG/13/21.02/DOC.012
Departement Bestuurszaken Afdeling Overheidsopdrachten Boudewijnlaan 30 bus 35, 1000 Brussel Tel. 02 553 76 57 - Fax 02 553 76 55
[email protected]
Nota aan de leden van CAG
Betreft: De verdieping van het e-procurementprogramma.
1. Situering en doelstelling van de nota E-procurement staat voor het elektronisch afhandelen van een overheidsopdracht. Diverse modules uit het e-procurementprogramma ondersteunen de verschillende deelprocessen van deze afhandeling. E-notification staat in voor de bekendmaking van de overheidsopdracht op elektronische wijze. E-tendering biedt de mogelijkheid aan inschrijvers en kandidaten om hun offerte of kandidaatstelling elektronisch in te dienen en voor de aankoper om de openingszitting elektronisch te laten verlopen. Free-market zal op elektronische wijze de overheidsopdracht, met als procedure “onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking”, bekendmaken aan geselecteerde ondernemingen. E-auction laat toe elektronisch te veilen. Het contractmanagementsysteem staat in voor de uitvoering en het beheer van de overheidsopdracht. De Vlaamse Regering sloot een samenwerkingsovereenkomst over eprocurement met de federale overheid. Op deze wijze garandeert zij het unieke gebruik van de federale modules e-notification, free-market, e-tendering en eauction. Door deze samenwerkingsovereenkomst komt de facto voor het bedrijfsleven een unieke, eenvoudige en kosteloze toegangspoort naar overheidsopdrachten tot stand. De Vlaamse Regering nam reeds vier beslissingen rond e-procurement. Op 18 juli 2008 (VR PV 2008/26 – punt 175) keurde zij het actieplan eprocurement goed en sloot ze een samenwerkingsprotocol met het federale bestuursniveau.
2
Met haar beslissing van 4 juni 2010 (VR PV 2010/23 – punt 13) coördineerde zij het beleid rond e-tendering. De Vlaamse Regering maakte van de elektronische procedure de gestandaardiseerde wijze van werken voor het indienen van elektronische offertes met de beslissing van 20 mei 2011 (VR PV 2011/19 – punt 0007). In deze beslissing stipuleerde zij eveneens om vanaf 1 januari 2013 alle overheidsopdrachten die onder de Belgische publicatieverplichting vallen te registreren in een contractmanagementsysteem. Tot slot evalueerde en bekrachtigde zij het e-tenderingbeleid met haar beslissing van 22 juni 2012 (VR PV 2012/23 – punt 0022). Alhoewel de Vlaamse overheid in bepaalde modules ver gevorderd is met de realisatie van het e-procurementprogramma blijven er diverse redenen om dit programma op te volgen en de nodige beslissingen te blijven treffen. Op Europees niveau is een nieuwe richtlijn aangekondigd die de implementatie van diverse e-procurement modules wil versnellen. Het betreft de ‘Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Public Procurement’, (2011/0438), gepubliceerd door de Europese Commissie op 20 december 2011.) De Ministerraad van het federale bestuursniveau keurde op 28 september 2012 een ontwerp van omzendbrief goed waarin zij diverse beleidsinitiatieven neemt rond e-procurement met ingang van 1 januari 2013. Tal van lokale Vlaamse overheden hebben ondertussen krachtige inspanningen geleverd. Deze ontwikkelingen maken dat afstemming en bijsturing aangewezen blijft. Omdat de te nemen beslissingen van deze nota zich situeren in de door de Vlaamse Regering geschetste beleidscontext is het – in het kader van efficiënte besluitvorming – het meest opportuun deze beslissingen te laten nemen door het management van de Vlaamse Instellingen en de diensten van de Vlaamse Overheid. De te nemen beslissingen hebben betrekking op: - het optimaal gebruik van de module e-notification, - het toepassen van het e-notification en het e-tendering platform voor de beperkte en bijzondere procedures, - het gebruik van de module free market, - het uitrollen van de module e-auction, - de rapportering over e-procurement.
2. Het optimaal gebruik van het e-notificationplatform Op het e-notificationplatform zijn enkele functionaliteiten aanwezig die de elektronische werkwijze optimaliseren. Het betreft het creëren van een koppeling met e-tendering en/of e-auction, het gebruik van het forum en het opladen van linken of documenten.
3
Het elektronisch beschikbaar stellen van de documenten verdient bijzondere aandacht. Deze functionaliteit verhoogt in belangrijke mate het gebruiksgemak voor de inschrijver, is een belangrijke efficiëntiewinst voor de aanbestedende entiteit1 en kan – in de nieuwe regelgeving overheidsopdrachten - aanleiding geven tot het verkorten van de termijnen voor indiening van de offertes. Het KB van 15 juli 2011 voorziet in een inkorting van de termijn met vijf dagen voor de overheidsopdrachten boven de Europese publicatiedrempel indien de aanbestedende overheid vrije, rechtstreekse, onmiddellijke en volledige toegang biedt tot alle opdrachtdocumenten en in de aankondiging ook het internetadres vermeldt dat toegang tot deze documenten biedt.2 In de maand juli 2012 kunnen we voor het eerst rapporteren over het effectief gebruik van deze functionaliteit. Voor 89% van de gepubliceerde overheidsopdrachten van de Vlaamse overheid hebben de entiteiten documenten op elektronische wijze beschikbaar gesteld. De opportuniteit ligt voor de hand om het elektronisch beschikbaar stellen van alle opdrachtdocumenten als de favoriete werkwijze aan te bevelen. De Vlaamse Overheid anticipeert hiermee op de standaardwerkwijze die het voorstel van nieuwe richtlijn aankondigt.
3. Het gebruik van e-notifciation en e-tendering in de beperkte en bijzondere procedures Het gebruik van e-tendering bij de open procedures is zeer hoog als gevolg van de vroegere beslissingen van de Vlaamse Regering. De opportuniteit stelt zich om e-notification optimaal te gebruiken en e-tendering op te leggen in de beperkte en bijzondere procedures. De beperkte procedures Er is nog weinig reden om e-tendering niet op te leggen bij de beperkte procedures. Het vroegere euvel dat de aankoper het proces-verbaal, dat de ingediende kandidaatstellingen vermeldt, verplicht openbaar publiceerde is in de nieuwe e-tenderingversie verholpen. De aankoper kan het al dan niet bekendmaken van het PV zelf sturen, uiteraard onverminderd de wettelijke bepalingen. Het federale bestuursniveau raadt haar entiteiten aan, het uitnodigen tot het indienen van een offerte vanuit e-notification te vergezellen met een aangetekende zending. Dit is misschien wel conform de letter van de Belgische Wetgeving, maar gaat zonder twijfel in tegen de geest van het Europese eprocurementbeleid. We stellen voor deze federale aanbeveling naar haar entiteiten niet te volgen. Andere meer gepaste instrumenten zijn hiervoor meer aangewezen en worden ter beschikking gesteld. 1
Zie hiervoor de studie over de meting van de beheerskosten en e-procurement. (http://www.bestuurszaken.be/e-procurement-0) 2 KB van 15 juli 2011, art. 46, §2, 2° (open procedures) en art. 47, §2, 2° (beperkte procedures).
4
Het dynamisch aankoopsysteem Het dynamisch aankoopsysteem is een procedure die enkel elektronisch kan verlopen. Het gebruik van de platformen staat bijgevolg niet ter discussie. Successievelijk zal de aankoper een aankondiging voor een dynamisch aankoopsysteem publiceren in e-notification (F2) die zal resulteren in het ontvangen van indicatieve offertes in e-tendering. Bij elke specifieke aankoop zal een vereenvoudigde aankondiging voor een Dynamisch Aankoopsysteem gepubliceerd worden (F9) die zal leiden tot initiële offertes in e-tendering. Op basis van deze offertes zullen de geselecteerde kandidaten uitgenodigd worden (enotification) om een definitieve offerte in te dienen (e-tendering). Bij het dynamisch aankoopsysteem maken de aankopers en inschrijvers herhaaldelijk gebruik van e-notification en e-tendering. Het dynamisch aankoopsysteem treedt in voege als de nieuwe wetgeving overheidsopdrachten van kracht is. De concurrentiedialoog De concurrentiedialoog is een aanbestedingsvorm die men kan kiezen bij complexe overheidsopdrachten waarbij de aankoper oordeelt dat hij niet in staat is de technische middelen te bepalen die aan zijn behoeften kunnen voldoen, noch dat hij objectief kan bepalen wat de markt te bieden heeft aan technische, juridische en financiële oplossingen.3 Elektronisch verloopt de procedure als volgt. De aankondiging gebeurt met het formulier F2 in e-notification met selectie van de concurrentiedialoog als procedure. De eerste stap is een oproep tot deelname aan de concurrentiedialoog. Na ontvangst van de kandidaatstellingen in e-tendering en de daarop volgende beoordeling zal de aankoper door middel van e-notification, aanmaak beperkt dossier, de geselecteerde kandidaten uitnodigen een voorstel in te dienen in e-tendering. Tijdens de dialoog kan dit meerdere keren gebeuren. Uiteindelijk zal de aanbestedende overheid alle deelnemers aan de dialoog uitnodigen (e-notification) een eindofferte in te dienen (e-tendering). Niets belet de aankoper om de elektronische platformen te gebruiken bij de concurrentiedialoog. De raamovereenkomst De aankondiging van de raamovereenkomst gebeurt in e-notification, offertes zal de aankoper ontvangen op e-tendering. Na gunning is het mogelijk om bij specifieke bestellingen en in het scenario dat er meerdere opdrachtnemers zijn, door middel van een beperkt dossier, opnieuw offertes te vragen en deze in etendering te laten indienen.
3
De concurrentiedialoog is beschreven in art. 111 tot 114 van het KB van 15 juli 2011 en is in werking getreden door het KB van 12 september 2011.
5
De vereenvoudigde onderhandelingsprocedure Bij deze nieuwe aanbestedingsvorm kan de aanbestedende overheid haar bekendmaking in e-notification doen, met aanduiding van de juiste procedure. De inschrijver dient zijn offerte in e-tendering in. Het is aangewezen om het gebruik van e-tendering te veralgemenen van zodra de aanbestedende entiteiten deze nieuwe procedures kunnen gebruiken. Bij het dynamisch aankoopsysteem is overigens enkel het gebruik van de elektronische procedure mogelijk. We stellen bovendien voor de elektronische procedure als de standaardprocedure op te leggen voor zowel de aanbestedende diensten als de inschrijvers en kandidaten.
4. Het gebruik van de free-market omgeving Situering en probleemstelling De regelgever heeft voor de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking het gebruik van het mailverkeer toegestaan. Dit betekent dat we de vraag kunnen stellen wat de meerwaarde is van het gebruik van de e-procurementplatformen (enotification en e-tendering) bij deze procedure. Het gebruik van enkel e-notificiation (free market) in deze procedure, zonder het gebruik van e-tendering, is niet aan de orde. In deze veronderstelling zou de meerwaarde te gering zijn. De voordelen van het gebruik van free market en e-tendering zijn de volgende. - Men creëert de mogelijkheid om op een uniforme wijze te werken, ongeacht de procedure. Deze uniformiteit ontstaat zowel voor de aanbesteder als voor de inschrijver. - De aanbesteder nodigt de inschrijvers op exact hetzelfde moment uit. - Door gebruik te maken van de aanwezige “business cards” krijgt de aanbesteder informatie over bedrijven die actief zijn op dezelfde markt. Vanzelfsprekend ontstaat dit voordeel slechts als veel bedrijven hun “business card” achterlaten op free market. - De offerte draagt een elektronische handtekening zoals door de regelgeving vereist. Dit zal meestal niet het geval zijn bij een verzending van de offerte via de mail. - Men heeft garanties betreffende de authenticiteit van de documenten. - De offertes zijn binnengekomen in een elektronische kluis, dit geeft meer garanties naar een objectieve behandeling dan bij het ontvangen van de offertes in de mailbox. - Het houden van een openingszitting met minimum twee personen, garandeert een meer objectieve behandeling.
6
De nadelen van het gebruik van deze platformen in de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking zijn de volgende. - De free market omgeving is omslachtiger dan het verzenden van het bestek naar de inschrijvers via mail. - De opening van de offertes gebeurt op een vast aangeduid tijdstip wat juridisch niet noodzakelijk is. - De opening van de offertes gebeurt door minimum twee personen en dit terzelfdertijd. Ook dit is niet vereist in de regelgeving. - De inschrijvers moeten vertrouwd zijn met de elektronische platformen. We stellen vast dat tal van aanbestedende entiteiten aan de slag gegaan zijn met de free market omgeving in combinatie met e-tendering. Dit is het geval in DBZ, waar men de elektronische procedure standaard gebruikt. Ook bij CSJM en bij AFM maakt men geregeld gebruik van de free market omgeving. Voornamelijk lokale besturen zien mogelijkheden in het gebruik van de elektronische platformen voor overheidsopdrachten uit de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. Het federale bestuursniveau besliste om “Free Market” meer systematisch te gebruiken. Vanaf 1 juli 2013 dienen de diensten van de federale Staat de ondernemingen van hun keuze te raadplegen via de “Free Market”-omgeving als de volgende voorwaarden vervuld zijn: 1° het gaat om een opdracht geplaatst via onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking op grond van artikel 17, § 2, 1°, a), van de wet van 24 december 1993, en; 2° de geraamde waarde van de opdracht overschrijdt het bedrag, exclusief BTW, vermeld in artikel 15 § 1, 3°, c), van het koninklijk besluit van 16 november 1994 betreffende de administratieve en begrotingscontrole of in het besluit ter vervanging van dat onder de wet van 15 juni 2006. Volgens artikel 15, § 1, 3°, c), van het koninklijk besluit van 16 november 1994 betreffende de administratieve en begrotingscontrole is het bedrag momenteel vastgesteld op 31.000,00 €. M.a.w. de federale overheid zal de overheidsopdrachten uit de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking laten verlopen via de Free Market omgeving als deze opdracht 31.000 € (exc. BTW) overschrijdt. We stellen voor de beslissing van het federale bestuursniveau niet te volgen wat het gebruik van free market betreft. De redenen hiervoor zijn eerder strategisch van aard. Het is meer zinvol andere strategische keuzes te maken die een grotere meerwaarde voor de Vlaamse overheid genereren. We denken in het bijzonder aan: - het toepassen van e-tendering in alle procedures die bekendgemaakt worden, - het gebruik van een contractmanagementsysteem voor overheidsopdrachten,
7
-
het gebruik van de elektronische veiling, het opzetten van een systeem om elektronisch facturen te ontvangen (einvoicing).
Omdat Free Market weliswaar belangrijke voordelen heeft verkiezen we wel actief te sensibiliseren voor het gebruik van de elektronische platformen in de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking. Dit zal voornamelijk gebeuren door opleidingen Free Market aan te bieden aan de aanbestedende besturen. We stellen evenwel voor dat elke manager van een aanbestedende entiteit zelf beslist of voor zijn entiteit het toepassen van de elektronische procedure bij deze procedure al dan niet aangewezen is.
5. De elektronische veiling Het inwerking treden van de nieuwe regelgeving overheidsopdrachten zal het toepassen van de elektronische veiling mogelijk maken. Het juridisch kader voor deze veiling is vastgelegd in de Wet van 15 juni 2006 en in het Koninklijk Besluit plaatsing overheidsopdrachten van 15 juli 2011. In artikel 3, 14° van de Wet van 15 juni 2006 is de elektronische veiling gedefinieerd als een zich herhalend proces langs elektronische weg, toepasselijk voor leveringen en diensten voor courant gebruik, voor de voorstelling van nieuwe, verlaagde prijzen of van nieuwe waarden voor bepaalde elementen van de offertes, dat plaatsvindt na de eerste volledige beoordeling van de offertes en hun klassering op basis van elektronische verwerking mogelijk maakt. De artikels 130 tot en met 135 van het KB plaatsing overheidsopdrachten klassieke sectoren van 15 juli 2011 legt voor de veiling nadere regels op. De Belgische wetgever definieerde het toepassingsgebied voor de elektronische veiling. De veiling is enkel mogelijk in procedures waar de aanbestedende overheid leveringen en diensten van courant gebruik aankoopt én waar de prijs het enige gunningscriterium is. Omdat de Belgische regelgever erg laattijdig is met de omzetting van de Europese Richtlijn naar de Belgische wetgeving zijn er reeds tal van buitenlandse voorbeelden, waar aankopers het elektronisch veilen succesvol aanwendden, beschikbaar. Alhoewel we uit deze buitenlandse ervaringen meerdere lessen kunnen trekken blijft de voornaamste conclusie dat – bij het goed inzetten van de elektronische veiling - aanzienlijke besparingen mogelijk zijn.
8
We stellen voor de module e-auction als volgt te implementeren. 1.Strategisch inzetten van het veilinginstrument Er zou niet langer mogen gedraald worden met het veilinginstrument. We bevelen aan in alle aankopen waar aan een aantal voorwaarden voldaan is, dit instrument in te zetten. De belangrijkste voorwaarden om het instrument in te zetten zijn: - het wettelijk bepaalde toepassingsgebied, - de aankoop van goederen en diensten die duidelijk specifieerbaar zijn, waarvan de producenten de kwaliteit niet kunnen verlagen om een betere prijs te bieden, - de aankoop van grotere volumes, waar een prijsverlaging mogelijk is. 2.Een website met alle geplande, lopende en afgelopen veilingen We stellen voor een website op te richten waar de aankopers alle veilingen op vermelden. Het betreft zowel de veilingen die voorbij zijn, de lopende veilingen als de geplande veilingen. Ook de resultaten van de afgelopen veiling vermelden we op deze site. Enkele buitenlandse voorbeelden tonen dat dergelijk instrument erg sensibiliserend is voor het gebruik van de elektronische veiling. Er zijn meerdere doelstellingen die we met dergelijke website kunnen bereiken. Vooreerst brengt dit aanbesteders met gelijkaardige aankopen samen, waardoor mogelijk aankopen gebundeld worden en voldoende groot volume krijgen om relevant te worden voor een veiling. Met de informatie over de resultaten van de veiling geven we aan welke resultaten aankopers mogen verwachten met dit instrument. Meer dan een instrument voor rapportering beogen we met deze site het gebruik van de elektronische veiling te faciliteren en te optimaliseren. In die zin kadert dergelijke site in de doelstelling ‘verbeteren van het aankoopproces’. Bovendien lijkt het aangewezen dit initiatief af te stemmen met de website ‘raamcontracten’. We stellen voor deze informatie onder te brengen op de website www.bestuurszaken.be 3.De centrale ondersteuning De entiteiten die een veiling opzetten kunnen beroep doen op de cel eprocurement bij de Afdeling Overheidsopdrachten van het Departement Bestuurszaken. De aankoper krijgt ondersteuning en opleiding bij het gebruik van de applicatie “eauction” en advisering met betrekking tot de juridische aspecten.
9
4.Het opzetten van pilootprojecten Zoals bij het in gebruik nemen van de andere e-procurementmodules blijft het aangewezen te starten met enkele kleinere pilootprojecten. Ondanks de mogelijkheid om uitvoerig te kunnen oefenen op een demo-omgeving blijven reële situaties toch voor nieuwe en soms onvoorspelbare problemen zorgen. Met het opzetten van enkele kleine pilootprojecten reduceren we deze risico’s. 5.Sensibilisering en training De cel e-procurement bij de Afdeling Overheidsopdrachten sensibiliseert actief voor het gebruik van het veilinginstrument. We voorzien vanaf 2013 een training waarin de aankopers het veilinginstrument “e-auction” leren gebruiken.
6. Het verbeteren van de rapportering over e-procurement De Europese Commissie, Interne Marktwerking, heeft een studie opgezet naar de indicatoren voor het e-procurementprogramma. Het betreft een onderzoek naar de brede waaier van input-, output- en impactindicatoren. Daar de huidige rapportering van het Vlaamse e-procurementprogramma gebeurt aan de hand van output-indicatoren stellen we voor op korte termijn toch een verbreding naar input- en impactindicatoren op te zetten. Mede omdat we mogen verwachten dat de Europese Commissie de eerste jaren nog steeds het Belgische (Vlaamse) e-procurementbeleid zal vergelijken aan de hand van de indicator “zichtbaarheid van de applicaties”. We stellen voor de volgende initiatieven te nemen. 1. Het verhogen van de zichtbaarheid van e-procurement We vragen aan de Vlaamse Instellingen en diensten van de Vlaamse overheid om op hun portaalsite te vermelden dat zij hun aankopen verrichten door middel van de e-procurementplatformen. “Het Departement …/Agentschap … /… maakt haar overheidsopdrachten bekend op het elektronische platform https://enot.publicprocurement.be . U kunt uw kandidaatstelling of offerte indienen op het elektronische platform https://eten.publicprocurement.be “ Met dit initiatief gebeurt er een afstemming tussen het federale en het Vlaamse eprocurementbeleid met betrekking tot het verhogen van de zichtbaarheid van eprocurement.
10
Vanzelfsprekend kan dit initiatief ook bijdragen tot het verhogen van de toegankelijkheid van overheidsopdrachten. 2. Het bijkomend onderzoek naar de impact van het gebruik van de elektronische procedures bij overheidsopdrachten De administratieve lastenvermindering voor de bedrijven en de vermindering van de beheerskosten (verhoging van de efficiëntie) voor de aanbestedende entiteiten is een eerste maal gemeten in 2010 en 2011. De resultaten zijn beschikbaar op http://www.bestuurszaken.be/e-procurement-0 Het gebruik van de modules e-notification en e-tendering is de voorbije drie jaren drastisch verhoogd. We stellen voor, met de Dienst Wetsmatiging, de initiële metingen op een meer systematische wijze te toetsen op hun veralgemeenbaarheid. Concreet stellen we voor zowel de beheerskosten als de administratrieve lastenvermindering als gevolg van het in gebruik nemen van eprocurementmodules gedurende de komende drie jaren te meten. 3. Rapportering over “de ontvangen offertes naar enkele bedrijfsvariabelen” bij de Vlaamse overheid. Door het gebruik van de module e-tendering is vandaag nauwkeurige informatie beschikbaar over de binnengekomen kandidaatstellingen en offertes bij de Vlaamse overheid. Ook wanneer het in bepaalde procedures alsnog over papieren offertes gaat is deze informatie toch beschikbaar omdat de aankoper bij de opstelling van het proces verbaal van de openingszitting deze informatie zal toevoegen. Verdere analyse van de algemene informatie van de inschrijvers laat toe te rapporteren over het aantal buitenlandse bedrijven dat inschrijft op overheidsopdrachten van de Vlaamse overheid. Ook de deelname aan overheidsopdrachten in functie van de grootte van de onderneming is beschikbaar. Deze waardevolle informatie in het kader van beleidsvoorbereiding rond overheidsopdrachten komt op deze wijze voor het eerst beschikbaar. We stellen voor deze informatie in de komende maanden door middel van bedrijfsinformatie Vlaamse overheid beschikbaar te stellen aan de entiteiten van de Vlaamse overheid.
11
7. Voorstel van beslissing Het College van Ambtenaren-generaal beslist alle entiteiten van de Diensten Vlaamse Overheid aan te bevelen: 1. al de documenten elektronisch beschikbaar te stellen op het enotificationplatform bij de overheidsopdrachten die ze bekendmaken en dit met onmiddellijke ingang; 2. e-tendering op te leggen aan de inschrijvers in al de procedures waarvoor de beslissing van de Vlaamse Regering van 22 juni 2012 nog niet geldt, met uitzondering van de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking, en dit vóór 31 december 2013; 3. de opportuniteit van de module Free Market voor haar entiteit te laten inschatten en een beslissing te nemen om deze al dan niet te gebruiken en eventueel hiervoor een tijdsplanning op te stellen; 4. voor haar entiteit na te gaan of het gebruik van de elektronische veiling tot de mogelijkheden behoort en bij positieve evaluatie de implementatie van de elektronische veiling mee opzetten. 5. voor haar entiteit op de portaalsite melden dat ze overheidsopdrachten bekendmaakt door middel van e-notification en offertes en kandidaatstellingen ontvangt door middel van e-tendering.
(get.)
Luc Lathouwers Secretaris-generaal
