Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása. Varga Júlia

III. évfolyam (2008) 2. szám • 165–176. oldal

http://www.kormanyzas.hu

Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása Varga Júlia A magyar közoktatás eredményességi problémái, az alacsony és romló teljesítmények, a közoktatás képtelensége arra, hogy a hátrányos családi hátterű tanulókat is eljuttassa tanulmányaik végére legalább egy olyan minimális teljesítményszintre, mely lehetővé teszi számukra a további, sikeres tanulmányokat és későbbi életpályájuk során a tartós elhelyezkedést, részben intézményrendszeri és finanszírozási problémák következményei. Az iskolák közötti jelentős kiadáskülönbségek enyhítésére, a leszakadó térségekben működő és/vagy hátrányos helyzetű tanulókat nagy arányban tanító oktatási intézmények finanszírozási feltételeinek javítására tartósan csak az önkormányzati rendszer és a feladatellátási kötelezettségek alapvető átalakítása mellett van lehetőség jelentős költségvetési többletráfordítás nélkül. A cikk az Oktatási és Gyermekesély Kerekasztal (OKA) számára készített javaslatokat foglalja össze.

Köszönjük az OTP Alapkezelőnek a szám megjelenéséhez adott támogatást!

áv

as

al

15 év tap

Befektetések biztos kézben

zt al at

A pénzpiaci befektetések kockázata alacsony, de a hozam is ezzel arányos. Részvénybefektetésekkel magasabb hozamot lehet elérni, de a kockázatok miatt ez átmeneti veszteségeket is okozhat. Nehéz tehát a döntés.

Az OTP Abszolút Hozam Alapba fektetve Önnek nem kell döntenie. Az Alap a biztonságos pénzpiaci eszközökrôl csak akkor vált részvénybefektetésekre, amikor kedvezônek ítéli a piaci kilátásokat.

Az Alap befektetési jegyei megvásárolhatóak ország szerte az OTP Bank kijelölt fiókjaiban, illetve az OTPdirekt telefonos ügyfélszolgálatánál (06 1/20/30/70 3666-666) és internetes felületén (www.otpbank.hu). Az Alap múltbeli teljesítménye, hozama nem jelent garanciát a jövôbeli teljesítményre, hozamra. Az Alap befektetési politikájáról, kockázatairól és a forgalmazás költségeirôl tájékozódhat az Alap forgalmazási helyein és az OTP Alapkezelô honlapján található Tájékoztatóból. Jelen hirdetés nem minôsül nyilvános ajánlattételnek. PSZÁF engedélyszám: 100.015/93.

www.otpalap.hu otp abszolút hozam alap

AHA 146x103 fekvo sajto.indd 2

10/29/08 2:50:14 PM

Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás III. évfolyam (2008) 2. szám 165–176. oldal

http://www.kormanyzas.hu

Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása Varga Júlia*

A magyar közoktatás eredményességi problémái, az alacsony és romló teljesítmények, a közoktatás képtelensége arra, hogy a hátrányos családi hátterű tanulókat is eljuttassa tanulmányaik végére legalább egy olyan minimális teljesítményszintre, mely lehetővé teszi számukra a további, sikeres tanulmányokat és későbbi életpályájuk során a tartós elhelyezkedést, részben intézményrendszeri és finanszírozási problémák következményei. Az iskolák közötti jelentős kiadáskülönbségek enyhítésére, a leszakadó térségekben működő és/vagy hátrányos helyzetű tanulókat nagy arányban tanító oktatási intézmények finanszírozási feltételeinek javítására tartósan csak az önkormányzati rendszer és a feladatellátási kötelezettségek alapvető átalakítása mellett van lehetőség jelentős költségvetési többletráfordítás nélkül. A cikk az Oktatási és Gyermekesély Kerekasztal (OKA) számára készített javaslatokat foglalja össze. JEL: H52, H75, I22, J45

A magyar közoktatás feledatellátási és finanszírozási rendszere csaknem egyedülálló a nemzetközi gyakorlatban. Közismert, hogy Magyarországon a

rendszerváltozás után szélsőségesen szétaprózott önkormányzati rendszer jött létre. A települési önkormányzatok 75%-a olyan településen működik, ahol a népességszám 2000-nél kisebb, 90%-ukon pedig a népességszám nem haladja meg az 5000 főt. Az iskoláskorú népesség 32 százaléka él ezeken a településeken. Az önkormányzatok feladatellátási kötelezettsége ugyanakkor rendkívül széles körű. Többek között a helyi önkormányzatok kötelező feladata az óvodai és általános iskolai ellátás biztosítása a településen élők számára.1 A helyi önkormányzatok kijelölik az iskolakörzeteket, melyeknek kötelező a körzetükhöz tartozó gyerekek felvétele, de a szülő nem köteles a körzeti iskolába íratni gyermekét, más körzetbe is átviheti. Az iskolának szabad mérlegelési joga van, hogy a körzeten kívüli gyerekek közül kit vesz fel és kit utasít el. Az önkormányzatok maguk határozzák meg oktatási költségvetésüket, azok iskolák közötti elosztását, számos igen erős törvényi korlátozás mellett. Ezek közül a legfontosabb a tanárok közalkalma-

* Egyetemi docens, BCE-tudományos főmunkatárs, MTA KTI, e-mail:[email protected]. 1A helyi önkormányzatok a feladatelátás kötelezettségét nemcsak

saját intézmény fenntartásával, hanem más önkormányzatokkal együttműködve, társulás létrehozásával vagy nem önkormányzati fenntartóval kötött megállapodással is biztosíthatják.

A közoktatás jelenlegi finanszírozási és intézményrendszere nagyon kevés lehetőséget ad arra, hogy a tanulók hozzájussanak a hátrányos helyzetűek felzárkóztatásához szükséges többleterőforrásokhoz és elsősorban a minőségi pedagógusmunkához, esetenként még az alapvető szolgáltatások biztosítása is nehézségekbe ütközik. Az alábbi cikk azokat a legfontosabb intézményi és finanszírozási problémákat tekinti át, melyek tartósítják az oktatási szolgáltatások minőségi különbségeit. A cikk az Oktatási és Gyermekesély Kerekasztal (OKA) számára készített javaslatokat foglalja össze. A centralizált és decentralizált feladatmegosztás problémái

Kormányzás, Közpénzügyek, Szabályozás, III. évfolyam (2008) 2. szám

165

Varga Júlia zotti státusa, melynek következtében foglalkoztatási szabályaikat a közalkalmazotti törvény, minimális bérüket a közalkalmazotti bértábla határozza meg. A közalkalmazotti jogállásból, a foglalkoztatottak létszámát befolyásoló kötelező óraszámok, az átlagos osztálylétszámok, a tanári időkeret központi meghatározásából következően a közoktatásban foglalkoztatottak létszámának és bérének befolyásolására korlátozottak a lehetőségei a finanszírozó önkormányzatoknak. Az állam béremeléseket rendelhet el, melyet a fenntartó önkormányzatoknak kell finanszírozniuk, ám az önkormányzatok korlátozottan tudják az alkalmazotti létszámot is befolyásolni a pedagógus álláshelyek számát szabályozó rendeletek miatt. Az európai országok gyakorlatában centralizált és decentralizált közoktatás-fenntartási rendszerek is működnek. Jellemzően azokban az országokban centralizált a közoktatási feladatellátás, ahol a magyarországihoz hasonlóan szétaprózott az önkormányzati rendszer, így Franciaországban (ahol az önkormányzatok átlagnépessége 1600 fő) és DélEurópában, ahol a helyi önkormányzatok alig látnak el meghatározó közszolgáltatási feladatokat (Caldwell – Harris [2006]). E centralizált közoktatás-fenntartási rendszerek jellemzője, hogy a tanárok közalkalmazotti státusban vannak, munkáltatójuk a központi vagy tartományi kormányzat, és a tanári béreket – esetenként a teljes közoktatási költségvetést – a központi költségvetésből finanszírozzák. Az országok egy másik csoportjában – elsősorban az Egyesült Királyságban és a skandináv országokban – decentralizált a közoktatási feladatellátás: a helyhatóságok tartják fenn, illetve finanszírozzák az iskolákat, a központi kormányzatok kiegyenlítő célú általános támogatást és speciális célokat szolgáló címkézett támogatást nyújtanak az önkormányzatoknak (Atkinson et al. [2005], Semjén [2008]). A decentralizált fenntartású közoktatási rendszerekben a tanárok nem rendelkeznek közalkalmazotti státussal, hanem munkaszerződéssel foglalkoztatják őket, és munkáltatójuk rendszerint az önkormányzat. A helyi önkormányzatok népessége jóval nagyobb ezekben az országokban, mint Magyarországon. A skandináv országokban az 1970-es években – nem kis részben éppen a közoktatási feladatellátás decentralizációjának érdekében – erőteljes önkormányzati koncentráció ment végbe. A korábbi kisebb települési ön166

kormányzatokat, 6-10 települést összevontak egy önkormányzat alá. A kialakult, új önkormányzatok átlagnépessége 10-30 ezer fő. A decentralizált oktatási rendszerekben egyre inkább megfigyelhető, hogy az iskolák mint intézmények eredményességét, „outputját” centralizált közoktatási felügyelet vagy független értékelő központok ellenőrzik, és az értékelés eredményei nyomán a rosszul teljesítő iskolák külső segítséget kapnak intézkedési terv kidolgozása és/vagy az iskolák személyi és egyéb erőforrásainak átcsoportosítása formájában (Caldwell – Harris [2006]). Magyarország tehát abban tér el az európai országok gyakorlatától, hogy a szétaprózott önkormányzatoknak olyan széles körű feladatellátási kötelezettségük van, mint a jóval nagyobb – ezért a jövedelemtermelő különbségek kiegyenlítésére inkább alkalmas – nagyobb önkormányzatok; az oktatási szolgáltatásokat tekintve pedig egyedinek tekinthető az a gyakorlat, hogy a tanárok közalkalmazotti státusban vannak annak ellenére, hogy az önkormányzatok finanszírozzák az iskolákat. A foglalkoztatási és finanszírozási döntések ezért részben elkülönülnek egymástól, aminek komoly szerepe volt a tanári túlfoglalkoztatás kialakulásában és közvetve a tanárok alacsony bérszintjének tartósításában. A decentralizált feladatellátás mellett az az érv szokott felmerülni, hogy a felhasználókhoz legközelebb eső közigazgatási szinthez érdemes a közszolgáltatásokat rendelni, mivel így a felhasználók jobban tudják preferenciáikat érvényesíteni a döntésekben, és a döntéshozók is jobban ismerik a helyi igényeket. A különösen szétaprózott önkormányzati rendszer miatt a szabad iskolaválasztás lehetősége mellett azonban a helyi közoktatás tényleges felhasználói köre nem esik egybe a helyi önkormányzatokkal. A 2006-os Országos Kompetenciamérés adatai szerint az 5000 főnél kisebb tepüléseken a tanulók 20-25%-a nem a saját iskolakörzetébe jár. Mivel az ilyen települések többsége csak egy általános iskolát tart fent, ez azt jelenti, hogy az ötezer főnél kisebb településeken a tanulók legalább ötöde más önkormányzat fenntartásában működő iskolában tanul. A jelenlegi önkormányzati iskolairányítási rendszer miatt a szabad iskolaválasztás keretei között tipikus helyzetnek tekinthető, amikor a városi vagy nagyközségi iskolák a vonzáskörzetükben lévő kisebb falvakból magukhoz vonzzák a kistelepüléseken lakó általános iskolás gyerekeknek nagyjából az


Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása egynegyedét, elsősorban a magasabb státusú családok gyermekeit. E gyakorlat következtében a városi vonzáskörzetekhez tartozó falvak nagy részében a falusi önkormányzatok által önállóan működtetett iskolák megtelnek a helyben lakó, alacsony iskolai végzettségű, szegény, munkanélküli, halmozottan hátrányos helyzetű szülők gyerekeivel. Az ingázási távolságokon belül de facto szoros kapcsolatban álló intézményfenntartók de jure egymásért semmiféle intézményes felelősséget nem vállalnak, jóllehet az előnyök és hátrányok elosztását a köztük de facto fennálló szoros kapcsolatok igen jelentős mértékben alakítják. Ez a probléma azonban a jelenlegi intézményfenntartói jogosítványok és kötelezettségek rendszerén belül azonban semmilyen esélyegyenlőségi törvénnyel vagy jogszabállyal nem orvosolható. A probléma forrása ugyanis az, hogy az alkotmányos rend nincs összhangban a valósággal, nevezetesen azzal, hogy az ésszerű ingázási távolságokon belüli területi egységek közös felelősséggel tartoznak a hozzájuk tartozó valamennyi település teljes népességéért. Jövedelemtermelő képességtől függő oktatási kiadások Az önkormányzatok jövedelemtermelő képessége – részben a szétaprózottság következményeként – nagyon különböző, így jelentős különbségek figyelhetők meg az önkormányzatok között az 1 tanulóra jutó oktatási ráfordításokban is (Varga [2000], Hermann [2005a]). A városok legszegényebb és

leggazdagabb ötöde között 15-20 százalék közötti 1 tanulóra jutó kiadási különbségek mutatkoznak. A falusi önkormányzatok legalsó jövedelmi ötödében – ahol minden egyéb vizsgálat szerint a települési szegregáció következtében koncentrálódnak a hátrányos helyzetű gyerekek – nagy és növekvő a lemaradás (Hermann [2007a]). Az oktatási kiadási egyenlőtlenségek vizsgálatánál a kiadásmegoszlás elemzésének gyakrabban alkalmazott módszere a kiadások jövedelemsemlegességének mérése. A kiadásokat akkor tekinthetjük semlegesnek, ha statisztikailag függetlenek az egyes településeken élők gazdagságától (Feldstein [1975], Friedman [1984]), például ha azok az oktatásra vonatkozó eltérő preferenciák következményei. A magyar közoktatási kiadások jövedelemsemlegességét vizsgáló tanulmányok eredményei szerint a közoktatási kiadásokra jelentős hatást gyakorol az önkormányzatok költségvetési helyzetét meghatározó települési átlagjövedelem (Varga [2000], Hermann [2005a]). Minél magasabb a településen élők átlagos jövedelme, annál jobb az önkormányat költségvetési helyzete, és annál többet fordítanak egy-egy tanulóra. Vagyis a közoktatási kiadások nem jövedelemsemlegesek Magyarországon. Mivel a szegényebb településeken, illetve önkormányzatokban koncentrálódnak a hátrányos helyzetű tanulók, az önkormányzatok gazdagsága és a hátrányos helyzetű tanulók aránya között erős pozitív korreláció figyelhető meg, ezért a települések közötti jövedelmi különbségek hatása azzal a következménnyel jár, hogy ahol magasabb a hátrányos helyzetű diákok aránya, ott alacsonyabbak az oktatási kiadások. A kiadások és a település jövedelme közötti kapcsolat

1. ábra Egy tanulóra jutó általános iskolai kiadások és az egy lakosra jutó átlagjövedelem a falvak és a városok átlagjövedelem szerinti ötödeiben, a középső ötöd arányában, 1992–2005 FALVAK 1,1

VÁROSOK 1,2

Leggazdagabb ötöd

1,1

1,0

0,9

Második leggazdagabb ötöd

1,0

Átlagos ötöd Második legszegényebb ötöd Legszegényebb ötöd ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05

0,9

’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05

Forrás: Hermann [2007a]


167

Varga Júlia a dologi kiadásokra és a bérköltségekre külön-külön is megfigyelhető, vagyis a gazdagabb önkormányzatokban nagyobbak az egy tanulóra jutó bérköltségek és dologi kiadások is, mint a szegényebb településeken. (Varga [2000], Hermann [2005a]). A falvak esetében az óvodai kiadásokra még nagyobb hatást gyakorol a települések gazdagsága, mint az iskolai kiadások esetében, vagyis a minőségi óvodai szolgáltatások biztosítását a falvakban még jobban korlátozza a jelenlegi támogatási rendszer mellett a település gazdagsága (Hermann [2005a]). A városi önkormányzatok és a falusiak egy része több iskolát működtet. Az önkormányzatok döntésétől függ, hogy hogyan osztják el iskoláik között a támogatásokat. A hátrányos helyzetű gyerekek oktatási feltételeit az is befolyásolja, hogy az önkormányzat hogyan osztja el iskolái között a forrásokat, és hogy az esetleges többlettámogatások milyen mértékűek. A több iskolát működtető településeken belül jelentős kiadáskülönbségek figyelhetők meg az iskolák között: az egy tanulóra jutó ráfordítások településeken belüli, iskolák közötti szóródása az önkormányzati iskolákat tekintve ugyanolyan, az összes iskolát tekintve pedig nagyobb arányú, mint a települések kötti szóródásé. 2. ábra A több iskolát működtető településeken az egy tanulóra jutó általános iskolai kiadások települések közötti és településen belüli szóródása

0,6 0,5

Települések között

Településeken belül

0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

Önkormányzati iskolák

Minden iskola

Forrás: Hermann [2007a]

A településeken belül azokban az iskolákban, ahol nagyobb a hátrányos helyzetű diákok aránya, nagyobbak az egy tanulóra jutó ráfordítások (Hermann [2007a]). Hogy ezek a különbségek abból adódnak-e, hogy ezeket az iskolákat jobban tá2A 2007 szeptemberétől bevezetett ún. „közoktatási feladatmutató” továbbra is egyetlen önkormányzati jellemzőtől, a tanulólétszámtól függ, de egyértelműen meghatározza a preferált, illetve

168

mogatják az önkormányzatok, vagy abból következnek, hogy ezekbe az iskolákba kevesebb gyerek jár, mert kevésbé népszerűek a szülők körében, ezért alacsonyabb kihasználtsággal dolgoznak, erre vonatkozóan nincsenek kutatási eredmények. Azt viszont empirikus vizsgálatok igazolták, hogy a több iskolát működtető önkormányzatok intézményeiben annál nagyobbak az egy tanulóra jutó ráfordítások azokban az iskolákban, ahol nagyobb a hátrányos helyzetű tanulók aránya, minél magasabb a települési átlagjövedelem (vagy minél kisebb a hátrányos helyzetű tanulók aránya). Vagyis a szegényebb önkormányzatok településen belüli forrásátcsoportosítással sem nagyon élnek (tudnak élni) a kedvezőtlenebb összetételű iskolák tanítási feltételeinek többleterőforrásokkal való támogatásához (Hermann [2007a]). A magyar közoktatás-támogatási rendszer tehát kevés eredményt ért el a kiadási egyenlőtlenségek csökkentésében, illetve a közoktatási ráfordítások és a települési önkormányzatok jövedelemtermelő képessége közötti erős kapcsolat enyhítésében. A helyi önkormányzatok közoktatási célú központi költségvetési támogatása az általános önkormányzati támogatási rendszerbe épül be. Az önkormányzatok sokféle – elsősorban az ellátott létszámhoz kapcsolódó2 – központi költségvetési támogatáshoz jutnak. A közoktatás fenntartására nyújtott támogatások alapját az úgynevezett alap- és kiegészítő normatívák jelentik, melyeket az önkormányzatok szabadon átcsoportosíthatnak oktatási és egyéb célok között. E támogatások egyformák az önkormányzatok számára, nem veszik figyelembe azok eltérő jövedelmi helyzetét, jövedelemtermelő képességének különbségét vagy az esetleges költségkülönbségeket. Az 1990-es évek közepétől kezdődően az alap- és kiegészítő normatívák száma rendkívüli módon megemelkedett (1995-ben 16 normatíva szolgálta a közoktatás támogatását, ez kisebb-nagyobb hullámzással 2004-re 60 fölé emelkedett). 1997 után az ún. normatív támogatások mellett egyrészt központosított, elsősorban pályázati elosztású támogatások is megjelentek a támogatási rendszerben, másrészt bevezették az ún. kötött felhasználású normatívákat, melyeket adott, oktatási célokra kell fordítaniuk az önkormányzatoknak. Az egyfinanszírozott tanulói és tanári óraszámot és osztálylétszámot (Hermann [2007b]).


Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása re részletezettebb normatívák előírása és a különböző kötött támogatások megjelenése arra a valóságos problémára próbált megoldást találni, hogy az iskolafenntartó önkormányzatok igen különböző jövedelemtermelő képességűek és mivel jelentős költségkülönbségek lehetnek a települések között, az oktatási szolgáltatások biztosításához a támogatásokban ezt valamilyen módon ki kellene egyenlíteni. A kistelepülések között különösen nagy lehet a költségek szóródása. Ezekben a kizárólag egy-egy intézményt működtető kistelepülési önkormányzatokban a költségeket is kevésbé tudják befolyásolni a fenntartók, melyek az iskolák támogatásához jellemzően szűkösebb saját forrással rendelkeznek, mint az átlagos önkormányzatoknak. A jelentős költségkülönbségek az iskolaméretből, az iskolaépületek állapotából, az eltérő energiaköltségekből vagy a tanárok szolgálati idő szerinti megoszlásának, végzettségének különbségéből adódó eltérő bérköltségekből következnek, amit az egységes normatív támogatás nem vesz figyelembe. A támogatási jogcímek emelkedésével a települési háttérrel, a tanulók szociális helyzetével összefüggő, továbbá a társulást ösztönző, a települések közötti átjárást elismerő hozzájárulások, támogatások aránya viszonylag jelentőssé vált a 90-es évek végére, a 2000-es évek elejére: mértékük meghaladta az összes támogatáson belül a 10%-ot. A támogatási jogcímek növelése azonban nem vezetett olyan jövedelemátcsoportosításhoz az egyes önkormányzatok között, mely megszüntette volna az oktatási ráfordítások és az önkormányzati gazdagság közötti összefüggést. Az oktatási kiadások települési jövedelemmel összefüggő különbségei a kétezres évekre valamennyire csökkentek ugyan az önkormányzatok közötti általános kiegyenlítő támogatások súlyának növekedésével, de továbbra is jelentősek (Hermann [2005a]). A célzott támogatások elégtelen hatása A hátránycsökkentést közvetlenül célzó támogatások (képességkibontatkozó normatíva, integrációs normatíva) néhány százalékkal növelték csak az egy tanulóra jutó ráfordításokat, nem ellensúlyozva a városi önkormányzatokban megfigyelhető, a települési jövedelemmel összefüggő, több mint 20 százalékos kiadási különbségeket: iskolánként városi iskola

esetében nagyjából 1-5 millió forintos, a falusi iskolák esetében 0,6-4,5 millió forintos többletkiadásról beszélhetünk (ha az iskolafenntartó önkormányzat a saját és nem kötött felhasználású támogatásokból nem csökkentette a ráfordításait) ami nem elegendő a minőségi oktatás biztosításához (Hermann [2006]). E támogatások évente néhány pedagógus továbbképzésére voltak elegendőek, arra azonban nem, hogy az iskola számottevően növelje a pedagógusok keresetét, vagy segítő személyzetet alkalmazzon, esetleg más jelentős, a pedagógiai munka minőségét javító változtatást vezessen be. Mivel az önkormányzatok a teljes költségvetésükből gazdálkodnak, a kötött felhasználású és egyéb központi támogatások növekedése rendszerint a saját források visszafogásával jár. Ennek következményeként a központi költségvetési támogatások aránya az összes önkormányzati oktatási kiadásból elég nagy állandóságot mutat. 3. ábra A normatív és egyéb önkormányzati oktatási célú központi költségvetési támogatások aránya az önkormányzati oktatási kiadásokból, %, 1996–2004 80 Százalék Összes központi költségvetési támogatás 60

40 Alapnormatíva 20

0

Kiegészitő normativa

1997

1998

1999

Kötött támogatás

2000

2001

2002

2003

2004

Forrás: Az önkormányzati és központi költségvetési intézmények beszámolói, valamint a költségvetés végrehajtásáról szóló törvények adata alapján.

A jelenlegi feladatellátási és finanszírozási rendszerben a hátrányos helyzetű tanulók számára kedvezőbb oktatási feltételeket csak az önkormányzatok jövedelemtermelő képességében mutatkozó jelentős különbségek jóval erőteljesebb kiegyenlítése révén lehetne elérni. Ez azonban csak elvi lehetőség, mivel az önkormányzatok méretéből és a jövedelemtermelő képességükben mutatkozó jelentős szórásból következően a kiegyenlítés csak olyan fokú újraelosztás mellett volna lehetséges, ami nem hatékony és rendkívül pazarló megoldás. A tartósan alacsony támogatási szint viszont a rosszabb jöve-


169

Varga Júlia delemtermelő képességű fenntartók számára nem teszi lehetővé a minőségi szolgáltatások biztosítását. Ezért a feladatellátás és finanszírozási rendszer teljes újragondolására van szükség. Társulások A költséghatékonysági, méretgazdaságossági problémák kezelését és az ellátásban mutatkozó különbségek kiegyenlítését a kormányzat az önkéntes társulások ösztönzésével próbálja elérni részben pénzügyi, részben szabályozási eszközökkel (társulási normatíva, a nyolc évfolyamnál kevesebbel, illetve az előírt osztálylétszámnál kevesebbel működő iskolák tagiskolákká alakításának előírásával). A szabályozási változások módosulása nyomán 2007-ben jelentősen nőtt az intézményfenntartó társulásban működő önkormányzatok száma (Lannert – Németh – Sinka [2008]). Az önkéntes társulások azonban nem alkalmasak a hátrányos helyzetű tanulók minőségi oktatásának biztosításához, sőt felerősíthetik a hátrányos helyzetű térségek lemaradását. Ennek két oka van: egyrészt, a legszegényebb, forráshiányos települések, melyekben a hátrányos helyzetű tanulók koncentrálódnak, gyakran kimaradnak a társulásokból. A csörögi iskolaügy3 ennek a problémának szélsőséges megnyilvánulása volt, ahol az önkormányzatnak nem volt saját iskolája, nem is volt képes iskolát létesíteni vagy fenntartani, de egyik környező település sem akarta befogadni a csörögi gyerekeket. A konkrét eset egyedi egyeztetés nyomán megoldódott, de egyben arra is felhívta a figyelmet, hogy a jelenlegi szétaprózott, részben életképtelen önkormányzati rendszer feladatellátási kötelezettségei túlságosan széles körűek, és hogy a jelenlegi szabályozás esetenként még a tankötelezettség feltételeit sem biztosítja, mivel nem határozza meg, hogy ha helyi önkormányzatok – önhibájukon kívül – elmulasztják a kötelező feladatukként meghatározott alapfokú oktatás, vagyis a tankötelezettség teljesítésének biztosítását, akkor kinek a kötelessége ennek pótlása. Mivel a jelenlegi törvényi feltételek nem teszik lehetővé a kötelező társulás előírását, a kormányzat más szabályozási eszközökkel 3A csörögi önkormányzat 2002-ben vált önálló településsé, de önálló iskolával nem rendelkezett, évente hosszabbított intézményfenntartói társulási szerződést kötött Sződdel, hogy így biztosítsa kötelező oktatási feladatai ellátását. 2007 szeptemberében viszont

170

próbálja ösztönözni, hogy a társulások ne utasítsák el a leszakadó települések felvételét. A közoktatási törvény 2007-es módosítása nyomán a pályázatokon előnyben kell részesíteni azt a társulást, ahol hátrányos helyzetű település van, vagy a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek aránya eléri a 25%-ot. Ezek az ösztönzők enyhíthetik a problémát, de nem jelentenek garanciát arra, hogy a társulások megalakulásával ne a leghátrányosabb helyzetű települések maradjanak ki a társulásokból. A másik ok, ami miatt az önkéntes társulások nem jelentenek biztosítékot arra, hogy a hátrányos helyzetű tanulók minőségi oktatásának feltételeit biztosítani tudják, az, hogy a társulásokban részt vevő önkormányzatok jövedelemtermelő képessége is lehet egyformán átlag alatti vagy fölötti. A társulások ezért a méretgazdaságosság előnyeinek kihasználásával valamennyit javíthatnak a szolgáltatások minőségén, de a társulási forma önmagában nem garantálja, hogy meg lehet teremteni a minőségi szolgáltatások pénzügyi feltételeit, csak ha a fenntartó önkormányzatoknak nyújtott támogatások jobban kiegyenlítik a jövedelemtermelő képességben jelentkező különbségeket. A társulási normatíva a szegény önkormányzatok társulásai esetén már a támogatások nagyságrendje miatt sem tudja biztosítani a minőségi szolgáltatások pénzügyi feltételeinek megteremtését. A társulások fenntartásában működő és a kistelepülések iskoláinak jellemzőit összehasonlító vizsgálatok azt mutatták, hogy alig találni szignifikáns különbséget a két csoport iskolái között a tanulási feltételekben (nagyobb arányú gyors internet-hozzáférés, kevesebb fiatal pedagógus és több képesítéssel rendelkező idegennyelv-tanár, de nem befolyásolja a képesítés nélküli tanárok által tartott órák számát vagy a pedagógiai munkát segítő alkalmazottak egy osztályra eső számát) (Horn [2005]). A tanári foglalkoztatás problémái Igen gazdag irodalom, empirikus elemzések sokasága bizonyítja, hogy az oktatás minősége és eredményessége, a tanulói teljesítmények alakulása megSződ már nem akarta befogadni a 30 roma gyereket, és a társulási szabadság miatt egyetlen más önkormányzatot sem lehetett arra kötelezni, hogy befogadja a csörögi gyerekeket.


Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása 4. ábra A 15 év gyakorlati idejű pedagógusok keresete az egy főre jut GDP arányában és a diák–tanár arány az alapfokú és alsó középfokú oktatásban (ISCED1-2) az OECD országokban, 2005 200 Százalék

Kereset az 1 főre jutó GDP %-ban

POR DEU

150

CHE

AUS

GRC

ITA

100

HUN

50

10

BEL1 BEL2

FIN AUT

SWE

JPN

ESP OECD

EU

USA

NZL

ENG

NLD IRL CZE

SCO

FRA

NOR

12

14 16 Diák/tanár

18

20

Forrás: Education at a Glance, 2007. OECD, 2007

határozó módon függ a tanári munka minőségétől (Kertesi – Kézdi [2005a], McKinsey & Company [2007]). A magyar közoktatás eredményei akkor javíthatók, a hátrányos helyzetű tanulók felzárkóztatása akkor lehetséges, ha minőségi pedagógusmunkához jutnak hozzá a tanulók. Az elmúlt évtizedben azonban a tanári pálya egyre kevésbé volt vonzó a jó képességű fiatalok számára, a tanárok foglalkoztatásának és bérezésének szabályai negatív szelekciós folyamatokat erősítettek fel a tanári pályát választók körében általában, és a rendelkezésre álló adatok megerősíteni látszanak, hogy még az átlagosnál is rosszabb a pedagógiai szolgáltatások minősége a hátrányos helyzetű gyerekeket tanító iskolákban.

A magyar közoktatás sok tanárt foglalkoztat alacsony bérszinten. A tanári túlfoglalkoztatás oka, hogy a tanárok létszámának változása nem követte a tanulók létszámváltozását. A pedagógusok száma jóval kisebb mértékben csökkent 1990 után az általános iskolákban, mint a tanulók száma, a középfokú oktatásban pedig a tanárok számának növekedése jóval nagyobb arányú volt, mint a diákoké. Az oktatási ráfordítások adott szintje mellett a foglalkoztatás fenntartása és a tanárok bérszintje között átváltás van. Magyarország azok közé az országok közé tartozik, ahol alacsony a tanár–diák arány, és alacsony a pedagógusok relatív bére (4. ábra). A pedagógusok kereseti helyzetének tartós javítása a foglalkoztatás racionalizálása nélkül nem lehetséges, vagy csak az oktatási ráfordítások olyan jelentős emelése mellett, ami elviselhetetlen költségvetési nyomással járna. A túlfoglalkoztatás okaként gyakran a túl sok, alacsony létszámmal működő oktatási intézményt szokták megnevezni, és az iskolabezárásoktól, összevonásoktől a foglalkoztatott létszám jelentős racionalizálását várják. A tanári túlfoglalkoztatás azonban elsősorban nem annak a következménye, hogy sok a kisiskola. A kisiskolák az összes foglalkoztatott tanárnak csak csekély hányadát alkalmazzák: önmagában például az összes 200 fősnél kisebb iskola bezárása a foglalkoztatott tanárok számát csak 3%-kal csökkentené (Hermann [2005b]). A tanár– diák arány csökkenése egységesen ment végbe a városokban, a falvakban és a különböző demográfiai helyzetű településeken, vagyis azokon a településeken is csökkent a tanár–diák arány, ahol nem csökkent esetleg még jelentősen növekedett is az iskoláskorú gyerekek létszáma (Hermann [2007b]).

5 ábra Óvodapedagógus–óvodás és diák–tanár arány az általános iskolákban településtípusonként, 1991–2005 ÓVODA 13,5 13,0

Falu

Önkormányzati óvodákban összesen

Város

11,0 10,5

10,5 10,0

Önkormányzati óvodákban összesen

11,5

12,0

11,0

Város

12,0

12,5

11,5

ÁLTALÁNOS ISKOLA 12,5

’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05

10,0

Falu ’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05

Forrás: Hermann [2007c]


171

Varga Júlia 6. ábra Diák–tanár arány az általános iskolákban a városok és a falvak demográfiai változás szerinti ötödeiben, 1991–2005 FALVAK 12

VÁROSOK 13,5 13,0

11

12,5 12,0

10

11,5 11,0

9

10,5 10,0

’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05

8

’91 ’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 ’05

Forrás: Hermann [2007c]

A tanár–diák arány csökkenése a rugalmatlan helyi alkalmazkodás mellett egyrészt különböző szabályozási elemekhez kapcsolható: a pedagógusok óraszámához, az elszámolható kedvezmények meghatározásához, az engedélyezett vagy támogatott tanrendi változtatásokhoz; másrészt ahhoz, hogy a foglalkoztatási és finanszírozási döntések elkülönülnek egymástól. A központilag megállapított kötelező óraszámok, minimális és maximális tanulócsoport-létszámok alapvetően meghatározzák a foglalkoztatott tanárok létszámát. A finanszírozó önkormányzatok a foglalkoztatott létszámot szélsőséges eszközökkel, intézménybezárásokkal, -összevonásokkal tudják elsősorban befolyásolni: kevés lehetőségük van rugalmasabb alkalmazkodásra a foglalkoztatásban vagy a bérezésben. Intézménybezárásokra, a foglalkoztatottak számának csökkentésére csak akkor került sor, ha jelentősen csökkent a központi költségvetési támogatások szintje (Hermann [2007b]). A költségvetési megszorítások egyszeri hatással járnak, rövid távú kiadáscsökkentésre ösztönzik az önkormányzatokat, ami hosszabb távon nem feltétlenül jár együtt a hatékonyság javításával, mivel főleg a kiadáscsökkentésre koncentrálnak, és nem vagy kevéssé veszik figyelembe az eredményesség fenntartását. A magyar közoktatás nagyon kevés részmunkaidőben, óraadóként dolgozó pedagógust alkalmaz4, a tanárok állásbiztonsága – a közalkalmazotti státusból következően – nagy, a pedagógus-szakszervezetek elsődleges törekvése pedig az elmúlt másfél évtizedben elsősorban a tanári álláshelyek megőr-

zésére irányult. A közalkalmazotti és oktatási törvény legfrissebb módosításai – a tanári óraszámok emelése, a munkaerő-gazdálkodás bevezetése – a foglalkoztatotti létszám racionalizálását próbálják meg elérni, a 3 éves próbaidő bevezetése pedig segítheti a minőségi szelekciót.

4Az alapfokú oktatásban 2005-ben 0,2% volt a nem nyugdíjas, részmunkaidőben foglalkoztatott pedagógusok, 5,7% a részmunkaidős nyugdíjas pedagógusok aránya. A középfokú oktatásban

a nem nyugdíjas, részmunkaidős pedagógusok aránya 0,6%, a nyugdíjas részmunkaidős pedagógusok aránya 9,8% az ÁFSZ Bértarifa-felvétele szerint.

172

A tanári bérrendszer problémái A foglalkoztatott pedagógusok létszámának stabilitását a tanárok relatív kereseti helyzetének nagyfokú leértékelődése kísérte, melyet csak átmeneti időre tudtak enyhíteni a pedagógusbér-emelések. Mivel a foglalkoztatotti létszám nem változott, a béremelések néhány év alatt elvesztették értéküket. 1990 és 2002 között, a közalkalmazotti béremelésig, a tanárok relatív kereseti helyzete rohamosan romlott, hasonlóan a közszféra más ágaiban foglalkoztatottak relatív kereseteihez. A legnagyobb relatív kereseti pozícióvesztést a fiatal, pályájuk első 10 évében járó tanárok szenvedték el, mivel ugyanebben az időszakban a fiatal diplomások végzettsége rendkívüli módon felértékelődött a munkaerőpiacon (Kertesi – Köllő [2002], Kézdi – Köllő [2000]). A tanári bérek viszont a közalkalmazotti bérmeghatározás sajátosságai következtében csak a gyakorlati időt és a végzettség szintjét veszik figyelembe, ezért a tanárok kereste nem követte a fiatal diplomások végzettségének felértékelődését, így a pályakezdő diplomások számára még hátrányosabb volt a tanári pálya választása vagy a pályán mara-


Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása dás, mint az idősebb felsőfokú végzettségűek számára. Az egyetemi végzettségű fiatal pedagógusok relatív helyzete pedig a főiskolai végzettségű fiatal pedagógusokénál is jobban romlott. A 2002. évi alapbéremelés jelentős javulást hozott a tanárok relatív kereseti helyzetében, de mivel a béremelés egységes volt, a pályájuk elején járó pedagógusok – köztük is az egyetemi végzettségűek – maradtak továbbra is a legrosszabb relatív kereseti helyzetben a többi, velük azonos gyakorlati idejű diplomáshoz képest. A legkedvezőbb relatív helyzetbe a 15 évnél hosszabb gyakorlati idejű, főiskolai végzettségű nők kerültek: a béremelés őket ösztönözte legjobban a pályán maradásra (Varga [2005]). A 2002. évi béremelést követően a tanárok relatív kereseti helyzete ismét romlani kezdett, amiben alapvető szerepet játszott, hogy a foglalkoztatott tanárok száma 2007-ig nem változott. 7 ábra A szakképzett pedagógusok keresete a felsőfokú végzettségűek keresetének arányában (%) gyakorlati idő szerint, 1989, 2001, 2005 90 Százalék 80 1989

70

2005

60 2001

50 0

0

10

Forrás: ÁFSZ Bértarifa felvételei

20

Gyakorlati idő

30

40

8. ábra A szakképzett pedagógusok keresete az azonos végzettségű felsőfokú végzettségűek keresetének arányában (%) gyakorlati idő szerint, 2005 90 Százalék 80

Főiskolai végzettségű

70 60 50 40

Egyetemi végzettségű 0

10

Forrás: ÁFSZ Bértarifa felvételei

20

Gyakorlati idő

30

40

A tanárok relatív kereseti helyzetének alakulása negatív szelekciós folyamatokat erősített fel a tanári pályát választók körében. A tanári pálya választásának meghatározóit vizsgáló tanulmányok azt találták, hogy a pedagógus szakokra jelentkezők a rosszabb képességű érettségizők közül kerülnek ki, közülük a rosszabb képességűek helyezkednek el tanárként, és közülük néhány év elteltével a rosszabb képességűek maradnak a pályán (Varga [2007]), ami alapvető gátja lehet a közoktatás megújításának. Ezekben a választásokban kimutathatóan meghatározó szerepet játszik a tanári és egyéb pályákon elérhető keresetek különbsége (Varga [2007]). Azokban az országokban, ahol a közoktatás a legeredményesebb – a tanárképzés szelektivitása mellett –, elsősorban azzal sikerült a jó képességű fiatalokat a közoktatásba vonzani, hogy a pályakezdő pedagógusok bérét közelítették a felsőfokú végzettségűek számára nyitva álló, egyéb pályákon elérhető pályakezdő keresetekhez (McKinsey & Company [2007]). A tanárok bérezési rendszere, mely gyakorlatilag csak a végzettség szintjét és a szolgálati időt veszi figyelembe, csak nagyon kevés módot arra, hogy a nehezebb feladatokat végző pedagógusok bérében elismerjék e feladatokat, így a kevésbé jó képességű, felkészültségű tanárok nagyobb valószínűséggel tanítják a hátrányos helyzetű gyerekeket. A tanári bérezésben alig van lehetőség a minőségi munka elismerésére. A minőségi munka, illetve a munka nehézségét elismerő területi pótlékok aránya olyan kicsi, hogy nem elégséges a pedagógiai munkában mutatkozó nehézségek kompenzálására. A pályakezdők körében a negatív szelekciós folyamatok megállítása, a települési hátrányok és/vagy a hátrányos helyzetű tanulókkal járó többletmunka elismerése érdekében a támogatási rendszer és pedagógus bértáblázat átalakítására van szükség. A további tanári minőségromlás megakadályozásának szükséges, de nem elégséges feltétele a foglalkoztatott tanárok létszámának csökkenése és a felszabaduló forrásokból a tanárok relatív kereseti helyzetének differenciált javítása. A béremelés csak akkor vezet a tanári munka javulásához, ha a tanári létszámcsökkentés minőségi szelekcióval jár együtt, és a béremelés nem egységes. A pályakezdő pedagógusi bérpótlékok segíthetnek a tanári pálya vonózóbbá tételében, a pótlékok értékének megőrzése és hosszú távú fenntartásuk viszont bizonytalanabb, mint ha beépülnének a bértáblába.


173

Varga Júlia A hátrányos helyzetű gyerekek tanárai A tanári minőségromlás általában is kedvezőtlen hatással van a tanulói teljesítményekre, de különösen súlyosan érinti a hátrányos helyzetű tanulókat, akik az átlagosnál is kevésbé jutnak hozzá a minőségi pedagógusmunkához. A települési önkormányzatok jövedelme és oktatási kiadásai közötti összefüggés miatt az önkormányzatok jelentős része egyéb forrásokból nem tudja kiegészíteni a tanárok bérét. A hátrányos helyzetű diákok a települési szegregáció következtében jelentős részben élnek szegényebb településeken, ahol a bértábla által meghatározott minimumon vagy annak közelében foglalkoztatják a pedagógusokat, és egyéb költségkímélő megoldásokra is törekszenek. Így nagyobb arányban foglalkoztatnak képesítés nélküli vagy alacsonyabb képzettségű pedagógusokat és fiatalabb, alacsonyabb fizetési kategóriába sorolt tanárokat. Ezekben az iskolákban szignifikánsan nagyobb arányban vannak fiatal, 35 év alatti pedagógusok, nagyobb arányban találunk közöttük pedagógiai végzettséggel nem rendelkező és kisebb arányban középiskolai tanári végzettséggel rendelkező tanárokat. A kisiskolákban ugyancsak magas a képesítés nélkül tartott órák aránya (13,4%), hasonlóan a nagy falusi iskolákhoz (9,1%), szemben a városi aránnyal (3,1%) (Horn [2004], Hermann [2005b]). A roma tanulókat nagy arányban oktató iskolákban az átlagosnál nagyobb arányban hiányzik szakos tanár, a hiányzó tanárok száma is meghaladja az átlagot (Havas – Liskó [2006]). A hátrányos helyzetű tanulók nyelvtanárai jóval nagyobb arányban dolgoznak képesítés nélkül, ami részben annak a következménye, hogy a hátrányos helyzetű tanulók inkább szegényebb településeken élnek, ahol az önkormányzatok nem tudnak magasabb béreket fizetni. De egy-egy településen belül is minél nagyobb a veszélyeztetett diákok aránya egy-egy iskolában, annál magasabb a nem képesített tanárok aránya, mivel a bérekben nem tudják kompenzálni a hátrányos helyzetű tanulók magasabb aránya miatti nehezebb feladatokat (Lindner [2007]). A pedagógiai munka nehézségében mutatkozó különbségek miatt még azonos bérek mellett is arra számíthatunk, hogy a minőségi pedagógusok elhagyják a hátrányos helyzetű tanulókat nagy arányban tanító iskolákat (ennek mechanizmusait foglalja össze 174

Kertesi – Kézdi [2005b]), az alacsonyabb bérek pedig csak felerősítik ezt a hatást. Ezért az átlagosan is romló minőségű pedagógusok közül is a kevésbé kvalifikáltakat találjuk a hátrányos helyzetű gyerekeket nagyobb arányban oktató iskolákban. Az iskolai eredményesség és az erőforrások elosztása A jelenlegi intézményi feltételek mellett nem lehet megfelelően orientáló oktatási minőségbiztosítási és elszámoltathatósági rendszert működtetni. A jelenleg hatályos közoktatási törvény a kompetenciamérések eredményein mérhető tartós iskolai kudarcokat az iskolán és az iskolafenntartó önkormányzaton kéri számon: intézkedési tervet kell készíteniük, amelyben világosan meghatározzák a pedagógiai megújulás stratégiáját. A problémás gyerekekkel megtelt, leromlott teljesítményű és nagy eséllyel forráshiányos falusi iskolákban azonban sem a pedagógiai megújuláshoz szükséges anyagi forrás, sem a megfelelő tanári állomány és pedagógiai szakértelem nem áll rendelkezésre. Ha az intézményfenntartó jogosultságok és kötelezettségek a szabad iskolaválasztás rendszeréből adódóan a valósággal összhangban lennének elosztva, akkor tartós iskolai kudarcok esetén a szervezeti és pedagógiai megújulás kötelezettsége olyan nagyobb intézményfenntartó közösségre hárulna, amely rendelkezik azokkal az erőforrásokkal, jogosítványokkal és szakértelemmel, amellyel a siker reményében próbálhatná megújítani leromló iskoláit. Az iskolák közötti jelentős kiadáskülönbségek enyhítésére, a leszakadó térségekben működő és/vagy hátrányos helyzetű tanulókat nagy arányban tanító oktatási intézmények finanszírozási feltételeinek javítására tartósan csak az önkormányzati rendszer és a feladatellátási kötelezettségek alapvető átalakítása mellett van lehetőség jelentős költségvetési többletráfordítás nélkül: akkor, ha a közoktatás biztosításának felelőssége települési önkormányzati szintről magasabb közigazgatási egységhez kerül. Az önkormányzati rendszer átalakítása, az erős, középszintű önkormányzati szintek megteremtése nemcsak a közoktatás fenntartásának biztosításához és a közoktatási feltételek jelentős egyenlőtlenségeinek csökkentéséhez elengedhetetlen, de számos más, jelenleg helyi önkormányzati feladat ha-


Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása tékony ellátásának biztosításához is, mivel a közszolgáltatások igen jelentős részének biztosítása a helyhatóságok feladata. A közoktatás fenntartási problémái maguk is vezethetnek önkormányzati reformokhoz, ahogy az a skandináv országokban az 1970-es években történt (Caldwell – Harris [2006]). Magyarországon sem tartjuk elképzelhetetlennek, hogy a szükséges önkormányzati reform végrehajtása a közoktatás „partikulárisnak” tűnő szempontjainak figyelembevétele felől kezdődjön meg. Egyfelől, a közoktatás fenntartása igen jelentős súlyt képvisel az önkormányzati feladatok között, az önkormányzati kiadásokban a közoktatási kiadások aránya nagyjából 30 százalék körüli. Másfelől, a közoktatás és az egyéb önkormányzati feladatok egy részének a gondjai ugyanabból a problémából – a szétaprózott önkormányzati rendszerhez képest túl széles feladatellátási kötelezettségből – következnek. Egy valódi önkormányzatokra épülő, decentralizált rendszerben a pedagógusok közalkalmazotti státusának megtartása nem illeszthető be. A munkáltatói jogok önkormányzatokhoz rendelése mellett a pedagógusok munkaszerződéssel való foglalkoztatása biztosíthatná azt, hogy a foglalkoztatási és finanszírozási döntések ne szakadjanak el egymástól. Ebben az esetben kollektív bérmegállapodások alapján munkaszerződéssel lehetne foglalkoztatni a pedagógusokat. A minőségi szolgáltatások biztosításához, a tanárok körében megfigyelhető negatív szelekciós folyamatok megállításához szükség van a pedagógusi bérrendszer átalakítására. Egyrészt az előmeneteli rendszer olyan módosítására, mely jelentősen javítja a pályakezdő, pályájuk elején lévő pedagógusok relatív kereseti helyzetét, nagyjából 5 éves időszak alatt felzárkóztatja az átlagos diplomás pályakezdő keresetekhez. Ez a foglalkoztatott pedagógusok 10-12%-át érinti: a közoktatásban foglalkoztatott pedagógusokon belül megközelítőleg ekkora az aránya a 10 évnél rövidebb gyakorlati idővel rendelkezőknek. A béremelés forrását a foglalkoztatotti létszám további racionalizálása és a gyereklétszám csökkenéséből fakadó megtakarítások miatt felszabaduló források teremthetik meg. Ahhoz, hogy a hátrányos helyzetű tanulók minőségi pedagógusmunkához juthassanak, a pedagógusok keresetének meghatározásában a nehezebb munkafeladatok jóval nagyobb arányú figyelembevételére

van szükség . Mivel ezek a feladatok ugyancsak jelentős részben a tartósan forráshiányos és/vagy hátrányos helyzetű térségekben működő önkormányzatoknál jelentkeznek, ennek biztosításához külön forrás biztosítása szükséges. Hivatkozások Atkinson, M. – Lamont, E. – Gulliver, C. – White, R. – Kinder, K. (2005): School Funding: a Review of Existing Models in European and OECD Countries. LGA Research Report 3/05. Feldstein, M. S. (1975): Wealth neutrality and local choice in public education. in: American Economic Review, 65., 75–89. Friedman, L. S. (1984): Microeconomic policy analysis. McGraw-Hill. Havas Gábor – Liskó Ilona (2006): Óvodától a szakmáig. Budapest, Felsőoktatási Kutatóintézet – Új Mandátum Könyvkiadó. Hermann Zoltán (2005a): Az önkormányzatok közötti kiadási egyenlőtlenségek a közoktatásban. In: Hatékonysági problémák a közoktatásban. Budapest, OKI. Hermann Zoltán (2005b): A falusi kisiskolák és a méretgazdaságosssággal összefüggő hatékonyságveszteségek. In: Hatékonysági problémák a közoktatásban. Budapest, OKI. Hermann Zoltán (2006): Integráció és az iskolák finanszírozása. Az integrációs és képességkibontakoztató normatíva hatása az iskolákban. Kézirat. Hermann Zoltán (2007a): Iskolai kiadási egyenlőtlenségek. 1992–2005. Budapest, MTA KTI Műhelytanulmányok, 8. Hermann Zoltán (2007b): Demográfiai változás, pedagógus foglalkoztatás és közoktatási kiadások. Háttértanulmány. Budapest, OKA. Hermann, Zoltán (2007c): Iskolai kiadási egyenlőtlenségek 1992-2005. Háttértanulmány. Budapest, OKA.


175

Varga Júlia Horn Dániel (2004): Do small settlements provide education of ibferior quality? MA Thesis, CEU. Horn Dániel (2005a): Kistelepülések kisiskolái – társulás? Budapest, OKI. [Online:] {http://www.oki.hu/ oldal.php?tipus=cikk&kod=oek2005-Horn} Horn Dániel (2005b): Mennyibe kerül egy gyerek? Az általános iskolák oktatási szolgáltatásainak költségbecslése. In: Hatékonysági pronlémák a közoktatásban. Budapest, OKI. Kertesi Gábor – Köllő János (2002): Economic Transformation and the Revaluation of Human Capital. – Hungary 1986–1999. In: A de Grip, van Loo, J – Mayhew K. (ed.): The Economics of Skill Obsolence. Research in Labor Economics Vol 21, JAI, Oxford pp 25–273.

Lannert Judit – Németh Szilvia – Sinka Edit (2008): Kié lesz az általános iskola? Kutatási jelentés a 2007 ősz elején lezajlott közoktatási intézményfenntartási változásokról. Budapest, TÁRKI – TUDOK. Lindner Attila (2007): Jobb angoltanára van-e Jászi Oszkárnak, mint Győzikének? Általános iskolai szegregáció az idegennyelv-oktatásban. Budapest, BCE TDK. április 3. McKinsey & Company (2007): Mi áll a világ legsikeresebb iskolai rendszerei teljesítményének hátterében? [URL:] {http://oktatas. mholnap.digitalnatives.hu/images/Mckinsey.pdf} Semjén András (2008): Decentralizált közoktatási rendszerek f inanszírozási tapasztalatai. Háttértanulmány. Budapest, OKA.

Kertesi Gábor – Kézdi Gábor (2005a): Általános iskolai szegregáció, I. rész. Okok és következmények. Közgazdasági Szemle, LII. évf. április, 317–355.

Varga Júlia (2000): A közoktatás-finanszírozási rendszer hatása az egyenlőségre. Közgazdasági Szemle, XLVII. 531–548.

Kertesi Gábor – Kézdi Gábor (2005b): Általános iskolai szegregáció, II. rész. Az általános iskolai szegregálódás folyamata Magyarországon és az iskolai teljesítménykülönbségek. . Közgazdasági Szemle, LII. évf. május, 462–479.

Varga Júlia (2005): A közoktatásban foglalkoztatottak összetételének és keresetének változása. In: Hatékonysági problémák a közoktatásban. Budapest, OKI.

Kézdi Gábor – Köllő János (2000): Életkor szerinti kereseti különbségek a rendszerváltás előtt és után. In: Racionalitás és méltányosság. Tanulmányok Augusztinovics Máriának. Budapest, Közgazdasági Szemle Alapítvány.

176

Varga Júlia (2007): Kiből lesz ma tanár? A tanári pálya választásának empirikus elemzése. Közgazdasági Szemle, július-augusztus.


Az iskolaügy intézményrendszere, finanszírozása. Varga Júlia

Recommend Documents