Aan: Voorzitter van de commissie OCW van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Utrecht, 3 november 2009 Betreft: Duurzaam investeren in het Primair Onderwijs Geachte Voorzitter, Om goed onderwijs voor ieder kind te kunnen realiseren is het van belang dat alle betrokken partijen: ouders, leraren en ondersteunend personeel én ook de schoolleiding in positie zijn. De schoolleiding neemt haar verantwoordelijkheid voor de grote maatschappelijke opgaven waar het primair onderwijs voor staat. De bestuurlijke kracht in de sector moet worden benut en, waar nodig, geactiveerd. Wil investeren in primair onderwijs leiden tot duurzaam maatschappelijk rendement, dan is opbrengstgericht werken een absolute vereiste. Hiervoor is verdere professionalisering van leerkrachten en schoolleiding een noodzakelijke voorwaarde. Dit vraagt om structurele verankering binnen de schoolorganisatie van opleiding en ontwikkeling van personeel. In de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) voor het jaar 2010 kondigt de minister bezuinigingen op het primair onderwijs aan van in totaal ca. € 135 mln structureel. Voor ca. € 90 mln motiveert hij deze bezuiniging als een gerichte inzet van middelen Bestuur & Management. Daarnaast wordt ca. 45 mln structureel bezuinigd op de groeiregeling basisonderwijs, die voortaan op bestuursniveau wordt toegepast. Deze bezuinigingen cumuleren met een structureel tekort bij de materiële instandhouding van ca. € 170 mln, waarvoor de PO-Raad eerder de aandacht van het kabinet heeft gevraagd, en met her en der al aangekondigde bezuinigingen van gemeenten op onderwijs. Reactie leden PO-Raad op de aangekondigde bezuinigingen Bij de leden van de PO-Raad is de onrust en verontwaardiging over deze bezuinigingen groot. De schoolbesturen worden daarbij niet primair gedreven door het enge belang van de schoolleiding. Bij onze leden staat het belang van ‘goed onderwijs voor ieder kind” voorop, niet voor niets de titel van de beleidsagenda van de PO-Raad. De vrees van onze leden is dat, anders dan in antwoord op kamervragen (TK 2009-2010 32 123 VIII, nr. 72) wordt gesuggereerd, het niet mogelijk is om deze bezuinigingen door te voeren, zonder daarbij negatieve effecten op de kwaliteit van het onderwijs uit te sluiten. Dit klemt des te meer, omdat nog maar 10% van de schoolbesturen voldoende is toegerust om de kwaliteitszorg zodanig in te richten dat scholen inzicht hebben in de opbrengsten en daar op kunnen sturen. Evaluatie lumpsum De lumpsum is per 1 augustus 2006 ingevoerd in het primair onderwijs. Er is in de sector pas een kleine vier jaar ervaring opgedaan met de lumpsumfinanciering. Een rapport over de evaluatie verschijnt volgens planning in maart 2010. De voorgestelde bezuinigingen, de facto kortingen op de lumpsum, zijn naar het oordeel van de PO-Raad daarom in ieder geval prematuur. De evaluatie van de lumpsum zal de reële behoefte aan schoolleiding, zowel kwalitatief als kwantitatief, uitwijzen. De bezuinigingen brengen de beleidsambitie van het
1
kabinet om de kwaliteit en de resultaten van het primair onderwijs te verbeteren niet dichterbij, in tegendeel. De invoering van lumpsum en de ontwikkeling van de code goed bestuur gaan uit van het principe van vertrouwen (, tenzij..). In deze benadering past een beroep op de schoolleiding om zorg te dragen voor goede prestaties van leerlingen en daarover verantwoording af te leggen. Wat daar zeker niet in past, zijn aanwijzingen ‘van bovenaf’ over hoe en waar in te grijpen in de bedrijfsvoering van scholen. Karakteristiek sector en impact bezuinigingen Wat onze leden, naast de omvang van de bezuinigingsbedragen, steekt, is het negatieve beeld van de schoolleiding als “onnodige bestuurlijke drukte”. Deze beeldvorming doet onrecht aan de intrinsieke motivatie (bevlogenheid) van de schoolleiding in onze sector. Belangrijker nog is dat deze beeldvorming in strijd met de feiten en cijfers over de beschikbare middelen en de concrete inzet van de schoolleiding. Wat zijn die feiten en cijfers? De bestuurlijke schaal van tweederde van de schoolbesturen in het primair onderwijs is 1 t/m 5 scholen. Slechts 3% van de besturen heeft een bestuurlijke schaal van meer dan 25 scholen (zie bijlage 1). De beeldvorming van een, onder invloed van schaalvergroting uitdijende bestuur- en managementlaag, spoort niet met de werkelijkheid. De sector primair onderwijs wordt gekenmerkt door een sobere invulling van de schoolleiding, met een zeer bescheiden budgettair beslag. Van de middelen die worden ingezet voor de schoolleiding is een groot deel nodig om de kosten voortvloeiend uit administratieve verplichtingen (o.a. accountantscontrole) te dekken. Het budget dat daadwerkelijk beschikbaar is voor het leiding geven aan de schoolorganisaties is minimaal. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van een casus (bijlage 2). Een middelgroot schoolbestuur met 8 scholen en 1800 leerlingen en een totaal budget van ca. € 7,5 mln. heeft nu al een tekort van € 106.500,- op de middelen voor de schoolleiding. Door de bezuiniging neemt voor dit schoolbestuur het tekort toe met ca. € 97.000,- tot ca. € 203.500,-. Binnen de relatief kleine organisaties, die zo kenmerkend zijn voor het primair onderwijs, leiden deze bezuinigingen slechts tot het verplaatsen van werk. Een goed functionerende schoolleiding creëert de randvoorwaarden die het leraren mogelijk maakt om hun professionele ruimte te benutten en zich te richten op hun primaire taak: het lesgeven. Goed werkgeverschap is daarbij voorwaardenscheppend voor een duurzame, gezonde, inzetbaarheid van het personeel. Effect van de bezuiniging is dat de vergoeding voor deze ondersteuning grotendeels wegvalt. Er zijn dan twee oplossingsrichtingen: óf de aansturingsvraagstukken moeten binnen het team worden opgelost, óf de financiële middelen moeten elders binnen het lumpsumbudget worden gevonden. In beide gevallen onstaat er druk op het primaire proces. Bezuiniging op groeiregeling Door de bezuiniging op de groeiregeling basisonderwijs kunnen er voor de schoolleiding grote organisatorische knelpunten ontstaan. Toepassing van deze regeling op bestuursniveau kan betekenen dat schoolbesturen niet adequaat op gelijktijdige groei- en krimpsituaties bij scholen kunnen reageren. Illustratief is het voorbeeld van een sterke groei van één school, bijvoorbeeld in een nieuwbouwwijk, en geringe krimp bij alle andere scholen binnen het bestuur. Dit kan niet simpelweg worden opgelost via overplaatsing van personeel (leraren kunnen niet gesplitst worden).
2
Structureel tekort materiële instandhouding Zoals aangegeven cumuleert de bezuiniging met het structurele tekort op de materiële instandhouding van ca. € 170 mln. Wettelijk uitgangspunt voor de bekostiging is: sober, maar kostenvolgend en kostendekkend. De uitkomsten van 5-jarige wettelijk verplichte evaluaties, hebben in onvoldoende mate of in het geheel niet tot bijstelling van de bekostiging geleid. Zo zijn, bijvoorbeeld, de energieprijzen tussen 2000 en 2008 gestegen met 75%, maar is de prijscompensatie beperkt gebleven tot ca. 21%. Majeure extra inspanningen Naast de verantwoordelijkheid voor het goed verlopen van het primaire proces, is er een reeks van werkzaamheden belegd bij de schoolleiding (zie bijlage 3). Deze werkzaamheden moeten ten gevolge van de bezuiniging worden ‘herverdeeld’, tenzij concreet kan worden aangegeven welke werkzaamheden overbodig zijn en kunnen worden geschrapt. Daarbij hebben wij het alleen nog over de huidige werkzaamheden. Er is door de staatssecretaris veel ingang gezet. Wij wijzen daarbij onder andere op de kwaliteitsagenda, met rekenen en taal als speerpunten. De PO-Raad heeft waardering voor deze ambitie en ondersteunt die maximaal. Consequentie is wel dat het implementeren en structureel borgen van deze kwaliteitsimpuls, de komende jaren een aantal majeure extra inspanningen van de schoolleiding vereist. In dit verband wijst de PO-Raad op: - de invoering en de beoogde resultaten van de referentieniveaus rekenen en taal - de invoering van passend onderwijs - de invoering van het persoonsgebonden nummer - aansluiting VVE - onderwijsachterstandenbeleid - de follow up van het advies van de commissie Don over de vermogenspositie - de implementatie van de functiemix. Nationale kennisambitie: Noodzaak duurzaam investeren in primair onderwijs De PO-Raad erkent dat het huidige kabinet ook investeert in onderwijs. Tegenover de bezuinigingen staan intensiveringen op andere terreinen (o.a. actieplan Leerkracht, enveloppenmiddelen). Wij stellen, in alle objectiviteit, vast dat de gemiddelde bekostiging per leerling in 2010 met € 50,- toeneemt. Echter, deze - deels incidentele, deels structurele - extra middelen zijn belegd met concrete maatregelen (convenantverplichtingen) en zijn dus niet inzetbaar om de pijn van de bezuinigingen te verlichten. De PO-Raad is zich er volop van bewust dat het kabinet aan de vooravond staat van omvangrijke bezuinigingsopgaven. Toch wil de PO-Raad er in dit verband op wijzen dat in het primair onderwijs de basis wordt gelegd voor het vervolgonderwijs en daarmee de toerusting voor de maatschappij. Bezuinigingen op primair onderwijs zijn een desinvestering met langdurige negatieve gevolgen voor het vervolgonderwijs en het functioneren in de maatschappij. Kwalitatief hoogwaardig en opbrengstgericht primair onderwijs rendeert. Het kabinet heeft de ambitie om als Nederland tot de top vijf kenniseconomieën van de wereld te behoren. Wil het kabinet deze ambitie waarmaken, dan is het van belang dat juist de investeringen in het primair onderwijs – ten minste - op peil blijven. De PO-Raad wijst in dit verband op de kamerbrede steun voor de motie-Hamer (TK 2009-2010 32123 - 10) en heeft de brief van de KIA-coalitie aan de Tweede Kamer over de financiering nationale kennisambitie van 14 oktober jl. (kenmerk: 09.10-165) meeondertekend.
3
Uitnodiging tot gesprek De PO-Raad onderkent dat, hoewel er soms verschillend wordt gedacht over het instrumentarium, de ambitie van goed onderwijs voor ieder kind wordt gedeeld door de staatssecretaris, de onderwijsbonden en andere partijen in de omgeving van de school. De PO-Raad wil samen met alle partners en in een constructieve dialoog met het kabinet dit doel realiseren. De condities om gezamenlijk effectief te kunnen opereren moeten dan wel op orde zijn. Oproep De PO-Raad roept de leden van de Tweede Kamer op om de kostenvolgendheid en de kostentoereikendheid van het primair onderwijs op orde te brengen én de bezuinigingsmaatregelen in het primair onderwijs af te wijzen. Er is geen onderbouwing voor deze kortingen. Aanwijzingen ‘van bovenaf’ die direct ingrijpen in de schoolorganisatie passen niet bij de bevoegdheidsverdeling en het vertrouwen (goed bestuur) en de bekostigingsrelatie (lumpsum) in het primair onderwijs. Hoogachtend, Het bestuur van de PO-Raad, Kete Kervezee, voorzitter Simone Walvisch René van Harten
4
Bijlage 1 Tabel: Aantal besturen naar aantal scholen aantal besturen
%
1 school 2 t/m 5 scholen 6 t/m 10 scholen 11 t/m 15 scholen 16 t/m 20 scholen 21 t/m 25 scholen 26 t/m 30 scholen 31 of meer scholen
573 244 192 106 60 33 19 19
46.0% 19.5% 15.5% 8.5% 4.8% 2.7% 1.5% 1.5%
Totaal
1246
100.0%
Bijlage 2 Voorbeeld impact bezuiniging voor middelgroot bestuur Een bestuur met 8 scholen van elk 225 leerlingen heeft een bestuurskantoor met - algemeen directeur, 1,0 fte in schaal DC € 87.500 - beleidsmedewerker financiën, 0,7 fte in schaal 10 € 45.000 - beleidsmedewerker personeelsbeleid, 0,7 fte in schaal 10 € 45.000 - secretariaat, 0,5 fte in schaal 7 € 24.000 Totaal € 201.500 Deze omvang van in totaal 2,9 fte correspondeert met de normen die in het rapport van AEF ‘ABB de maat genomen’ als algemeen gangbare normen worden gehanteerd. De inschaling van deze personeelsleden is tegen de grens van het mogelijke. Het bestuurskantoor heeft met deze bezetting van in totaal 2,9 fte op een totaal van zo’n 95 fte inclusief het personeel op de scholen een hoog afbreukrisico. Huur bestuurskantoor en kosten meubilair/inventaris € 25.000 Totale kosten bestuurskantoor dus zo’n € 225.000. Kosten die in dit kader niet meegenomen worden betreffen de kosten van ondersteunende werkzaamheden voor de scholen zoals - regelen ziektevervanging - arbo uitvoering (o.a. RIE) - systeembeheer - klein onderhoud - uitvoering personeelsbeheer en dergelijke. Tegenover deze kosten staan inkomsten die genormeerd per school binnenkomen. Van de ABB-vergoeding worden alleen de vrij besteedbare middelen meegenomen. Dat betreft: - een bedrag van rond de € 600 per school - een bedrag van € 9,20 per leerling
5
Per school geeft dit € 2.670 en voor alle scholen samen
€ 21.500
Bij het budget bestuur en management gaat het om een toekenning van ruim € 12.000 per school en voor alle scholen samen € 97.000. In totaal is de vergoeding dus € 118.500. Er is een tekort van € 106.500 en dat is per school rond de € 13.300. Na de bezuiniging op het budget B&M vervalt de vergoeding B&M van € 97.000 en resteert dan slechts de vrij besteedbare vergoeding ABB van € 21.500. Er is dan een tekort van € 203.500 en dat is per school rond de € 25.400. Bezuiniging op het bestuurskantoor lijkt onverantwoord. Het afbreukrisico is in feite al erg hoog en voor een organisatie met een omzet van in totaal bijna 9,5 miljoen is de aanwezigheid van de deeltijd formatieplaats voor financieel beleid, resp. personeelsbeleid bepaald niet te ruim. De huisvesting komt noodgedwongen op het bordje van de algemeen directeur en de beleidsmedewerker financiën en een parttime algemeen directeur is ook geen oplossing. Dan zit er dus weinig anders op dan het tekort te dekken door extra middelen te onttrekken aan de scholen. Per school moet dan € 12.100 extra worden onttrokken, bovenop de € 13.300 die al onttrokken wordt. Bijlage 3 Werkzaamheden van de schoolleiding De primaire verantwoordelijkheid van schoolbesturen en schoolleiding is de zorg voor goed onderwijs voor elk kind. Dit vraagt veel van schoolleiding, leraren en ondersteunend personeel. Er is een continue proces nodig van verzamelen en analyseren van opbrengsten en het vertalen daarvan in nieuwe onderwijspraktijken. Waar houdt de schoolleiding zich daarnaast zoal in de dagelijkse praktijk, mee bezig? a. Schoolgids b. Meerjarenbeleidsplan • planmatig en continue werken aan kwaliteitsverbetering onderwijs c. begroting d. jaarverslag e. overleg bestuur / schoolleiding f. overleg met administratiekantoor en accountant g. contacten met gemeenten: • lokaal educatief overleg • huisvestingszaken (meerjarenonderhoudsplan) h. ZAT (en het goed functioneren daarvan) i. Overleg met MR/GMR j. Contact met ouders (individueel en als groep) k. Overleg met de Inspectie l. Overleg samenwerkingsverband (in belang zorgleerling) m. Overleg VO (doorgaande leerlijn; warme overdracht) n. Personeelsbeleid: • functionerings- en beoordelingsgesprekken
6
• • • •
o. p.
q. r. s.
klassenbezoek Arbo-zaken (zorg voor je medewerkers; gesprekken met Arbo-arts) werving nieuw personeel werving en begeleiding studenten (investeren in toekomstige medewerkers; dus contact met PABO) • Voorbereiden en voeren van goed (professioneel) overleg met personeel met oog op (groei in) kwaliteit onderwijs • Scholingsplan Aandacht voor leerlingen (individueel en als groep) Schoolorganisatie algemeen • (veel directeuren en besturen zorgen er na het weekend voor dat de leraar zo snel mogelijk weer aan het werk kan na weer een geval van vandalismeschade. Een steen door het kleuterlokaal betekent op maandagmorgen veel overlast en is helaas geen eenmalig incident). Regelen van klein onderhoud • inkoop; contact leveranciers Contact met de omgeving Contact met collega-besturen (o.a. voor een belangrijk thema als segregatie)
Etc.,etc.
7
