JÖVİ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŐLÉSI BIZTOSA 1051 Budapest, Nádor u. 22. 1387 Budapest, Pf. 40.Telefon: 475-7100 Fax: 269-1615
A jövı nemzedékek országgyőlési biztosának véleménye az alapvetı jogok biztosáról szóló törvény tervezetérıl
A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium 2011. június 6. napján megküldte véleményezésre az alapvetı jogok biztosáról szóló törvény tervezetét. A törvénytervezet megalapozatlan elıterjesztés alapján, több tekintetben az Alaptörvénybe ütközı módon, más vonatkozásokban az Alaptörvényben foglaltakat súlyosan mellızve kívánja szabályozni az ombudsmani intézményt. Továbbá a biztosi hatáskör és intézkedési kör szőkítésével, a jövı nemzedékek érdekeinek háttérbe szorításával teljes mértékben súlytalan helyettesi intézményt kíván megteremteni. Mindezzel súlyosan sérti az Alaptörvényt. Ez a Tervezet alkotmányosan elfogadhatatlan visszalépést valósítana meg, ezért visszavonását és átdolgozását javasoljuk. Az Országgyőlés 2011. április 25-én elfogadta Magyarország Alaptörvényét, mely nemzetközileg is elıremutató módon kiemelten rögzíti mindannyiunk felelısségét a jövı nemzedékek iránt.1 A hatályos Alkotmányból átemelt két rendelkezéshez2 képest az új Alaptörvény üdvözlendı módon kiszélesítette a természeti erıforrásaink és az elkövetkezı generációk oltalmát. Felelısségvállalásunk biztosítására számos rendelkezéssel teszi egyértelmővé a jövı nemzedékek védelmének elsıdlegességét, és azt, hogy eme prioritásnak az állami és társadalmi rendszer egészét át kell hatnia, a jogi szabályozás teljességének alapját kell képeznie.3 Ezt a gondolatot hangsúlyozták kiemelten az alkotmányozó hatalom képviselıi is nyilatkozataikban4, és az Alaptörvény nemzetközi megítélését szintén nagyban javította ez az egyedülálló felelısségvállalás. A kitőzött célok azonban csak akkor valósulhatnak meg, ha az Alaptörvény vívmányait a részletszabályok maradéktalanul kamatoztatják és kiteljesítik. A végrehajtást szolgáló törvények közül az alapvetı jogok biztosáról szóló törvény lehet idıben a legelsı, így megkülönböztetett figyelem övezi, hogy az Alaptörvényben foglaltakat miként valósítja meg ténylegesen is a jogalkotó. A törvény különös jelentıségét az is emeli, hogy az emberek, a lakosság alapvetı jogait alkotmányos szinten védı ombudsman az az intézmény, amely az egyik legerısebb garanciája kell legyen az Alaptörvény egészén végigvonuló központi gondolatnak, a jövı nemzedékek életfeltételei megırzésének. Mindebbıl következıen a jogalkotóra hatványozott felelısség hárul a törvény megalkotása során. Az Alaptörvény rendelkezéseit kibontva és megvalósítva az egészséges környezethez való jog és a jövı nemzedékek ombudsmani védelmét – az új közjogi szerkezeten belül is – a részletszabályokkal meg kell erısíteni. A jogalkotó dönthet egyfelıl a ma hatályos 1
A Nemzeti Hitvallás 8. vállalása, Alapvetés P) és Q) cikk, a közpénzekrıl szóló fejezet 38. cikk Szabadság és felelısség XX. és XXI. cikk 3 A Nemzeti Hitvallás utolsó elıtti gondolata, Alapvetés O) és R) cikk, az államról szóló fejezet 25. és 28. cikk 4 http://www.privatbankar.hu/cikk/hircentrum/lazar_szerint_a_jovo_alkotmanya_keszul_41775, és http://szegedma.hu/hir/szeged/2011/03/szajer-az-uj-alkotmany-xxi-szazadi-alkotmany-lesz.html?author=17 2
feladatköri, hatásköri és intézkedési jogok megtartása mellett, hiszen azok ma is megfelelnek az új kihívásoknak. Másfelıl – a kiszélesített felelısségbıl és feladatkörbıl adódóan – természetesen lehetıség van e jogosultságok további erısítésre is. Így a jövıben bár helyettesként, de az Alaptörvény által megkövetelt súllyal láthatja el feladatát a jelenlegi ombudsman. Az alapvetı jogok biztosáról szóló törvény tervezetének (a továbbiakban Tervezet) áttanulmányozása alapján véleményünket elsıdlegesen koncepcionális szinten fogalmazzuk meg, ugyanakkor a Tervezethez részletesebb észrevételeket is főzünk. Koncepcionális véleményünk A Tervezet ütközik az alkotmányozók szándékaival A Tervezetet áttekintve megállapítható, hogy az: - ellentétes az Alaptörvény Hitvallásával és egyes tételes rendelkezéseivel, - felszámolja a jövı nemzedékek érdekeinek intézményes képviseletét, és jelentısen gyengíti az egészséges környezethez való jog védelmét, - ezáltal kiüresíti az Alaptörvény elıremutató vívmányait, továbbá - súlyos visszalépést jelent a környezet védelmének ma hatályos jogszabályokkal biztosított szintjétıl. A visszalépés elkerülhetı lenne, ha a Tervezet biztosítaná azon garanciákat, amelyekkel a helyettes az Alaptörvénybıl fakadó súllyal láthatná el tevékenységét. Az Alaptörvény által kiemelt feladat kiemelt szervezeti feltételeket kíván meg. Létezik, illetve szabadon megvalósítható olyan ombudsmani modell, amely a helyetteseknek megfelelı – feladataik ellátásához nélkülözhetetlen – önállóságot biztosít. Ezzel szemben a Tervezet értelmében: - eltőnik a jövı nemzedékek országgyőlési biztosának sajátos hatásköre, jogköre, feladatköre, eszközei, - így megszőnik pl. a jogszabályok, a tervek, koncepciók véleményezésének joga, a perbeli jogosítványok, a nemzetközi szerzıdésekkel kapcsolatos jogosítványok, az EU-ban képviselendı magyar álláspont kialakításában való részvétel lehetısége stb., - a Tervezet fogalmai, megszövegezése folytán csak a közvetlenül személyekhez köthetı alapjogok védelmére alkalmas, tehát a sajátos megközelítést igénylı környezeti, természeti érdekek ombudsmani védelme megszőnik, - az Alaptörvényben nevesített és az Országgyőlés által választott helyettes nem rendelkezik a feladata érdemi ellátásához nélkülözhetetlen feladatkörrel, vizsgálati és intézkedési jogkörrel, szervezettel, pénzügyi és munkáltatói jogosítványokkal, - a helyettes nem más, mint az alapvetı jogok biztosának utasítható beosztottja, aki mindössze közremőködik a biztos vizsgálataiban, ennek során kizárólag javaslattételi joga van. Mindezek alapján megállapítható, hogy a Tervezet nyilvánvalóan ellentétes az alkotmányozók szándékaival. A Tervezet nem biztosítja a jövı nemzedékek sajátos intézményi védelmének feltételeit 2007-ben az Országgyőlés csaknem egyhangúlag nyilvánította ki, hogy „a jelenleg élı és a jövı generációk élete és egészsége természeti alapjainak védelme, az emberiség közös örökségének megóvása és közös gondjainak megoldása, az emberi méltóságnak megfelelı környezeti feltételek fenntartására vonatkozó felelıssége tudatában, annak érdekében, hogy a
2
jövı nemzedékek számára a választás szabadságát, az élet minıségét és a természeti erıforrásokhoz való akadálytalan hozzáférést megtartsa, olyan intézményt kíván létrehozni, amely hatékonyan elı tudja segíteni az életfeltételek megırzését utódaink számára, képviseletet biztosít érdekeiknek az életfeltételeiket lényegesen befolyásoló hosszú távú döntéseknél, valamint a környezet állapotára vonatkozó jogszabályok érvényesülését az országgyőlési biztosok eszközeivel elımozdítja.” Mindennek jegyében hozták létre a különbiztosi intézményt, felismerve azt, hogy – a védelem sajátosságaira tekintettel – az általános biztos intézménye és eszközei nem alkalmasak a jövı nemzedékek érdekei, és az egészséges környezethez való jog megfelelı védelmére. Ugyanezt az eszmeiséget folytatva emelte az Alaptörvény a legmagasabb szintre a jövı nemzedékek védelmét. A jövı nemzedékek iránti felelısségvállalás erkölcsi, etikai alapokon áll: a jelen nemzedékek a még meg sem született, vagy késıbb felnövekvı generációk érdekében kell lemondjanak bizonyos igényeikrıl, vagy azok egy részérıl. Az Alaptörvény ezen az alapon fogalmazódott meg. A jövı nemzedékek érdekeit tehát csakis a ma érvényesülı rövidtávú érdekekkel és jogokkal szemben lehet érvényre juttatni. Az Alaptörvény éppen ezen – ma is érzékelhetı – tendencia ellenében fogalmazta meg a természeti erıforrások védelmére vonatkozó rendelkezéseit. Sajnálatos, hogy ezek végrehajtása már most bizonytalanná válik. A világ környezeti állapotának változásait ismerve súlyos ellentmondás a jövı nemzedékek érdekeit védeni hivatott sajátos ombudsmani intézmény gyengítése, gyakorlatilag megszüntetése. A Tervezet ugyanis olyan szinten rendeli a biztos alá a helyettest, hogy az intézmény szükségszerően elveszíti a hatékony védelemhez szükséges, vagyis az Alaptörvény által megkövetelt sajátos jelleget. A jövı nemzedékek érdekeinek védelme és az egészséges környezethez való jog érvényesítése sajátos eszközöket kíván meg. A Tervezet többlet-garanciákat nem biztosít, sıt a ma meglévıket is megszünteti, ezáltal nem alkalmas az Alaptörvény végrehajtására. Részletes észrevételeink Az alapvetı jogok biztosáról szóló törvény megalkotásának legfontosabb célja, hogy az Alaptörvényben tömören megfogalmazott rendelkezéseket részletes szabályokkal bontsa ki a lényegi alkotmányos tartalom kiteljesítésével, és annak védelmére garanciák teremtésével. Az Alaptörvény az alapvetı jogok biztosának helyetteseire két lényeges megfogalmazást tartalmaz: a helyettesek ellátják a feladatkörükbe tartozó jogok, érdekek védelmét, illetve ıket az Országgyőlés választja meg. Ezekbıl a rendelkezésekbıl az olvasható ki, hogy a feladatkör ellátásához szükséges önállósággal kell rendelkezniük. A Tervezet nem tartalmazza az Alaptörvény végrehajtásához szükséges garanciákat A Tervezet alapvetıen a ma hatályos törvény általános biztosra vonatkozó rendelkezéseit veszi át, de nem veszi át a jövı nemzedékek biztosára vonatkozó részt. Továbbá egyetlen érdemi rendelkezést sem tartalmaz a környezeti értékek, természeti erıforrások, és a jövı nemzedékek érdekeinek védelme céljából az Alaptörvényben nevesített feladatkör ellátására. Ez igen súlyos következményekkel járhat. Az ombudsmanokról szóló hatályos törvénybe azért kerültek be önállón és külön a 27/A-H §ok, mert a védett alapjogra tekintettel egészen más megközelítéssel és jogosítványokkal lehet
3
hatékonyan védeni a környezeti érdekeket. Ezek eltőnésével a Tervezet szövege voltaképpen nem teszi lehetıvé a jövı nemzedékek érdekeiért való fellépést a biztos számára. A panasz, az eljárás és az intézkedések megfogalmazása a ma élı egyének konkrét, egyedi alapjogsérelmének rendezésére alkalmas, de nem alkalmas az egészséges környezethez való jog, és a jövı nemzedékek érdekeinek védelmét szolgáló, az Alaptörvényben lefektetett követelmények megvalósítására. A Tervezet nem tartalmaz speciális környezetvédelmi, fenntarthatósági képesítési, szakmai jártassági feltételeket, amelyek garantálnák, hogy csak szakmailag alkalmas személy tölthesse be a helyettesi posztot. Nélkülözhetetlennek látjuk annak törvényi rögzítését is, hogy az alapvetı jogok biztosának beszámolója keretében a helyettes önálló fejezetben mutathassa be tevékenységének tapasztalatait. Ez lehetıvé tenné azt is, hogy az Országgyőlés érintett bizottságai külön is értékelhessék az adott alapjogok és érdekek alkotmányos helyzetét. További probléma, hogy az Alaptörvény által kiemelt két védendı kör (jövı nemzedékek érdekei és nemzetiségek jogai) mellé teljesen egyenrangúan telepíti a gyermekek és más veszélyeztetett társadalmi csoportok védelmét. Felhívjuk a figyelmet, hogy bár vitathatatlanul fontos ezen csoportok védelme is, az Alaptörvényben foglaltak mindenkire nézve kötelezıek, az ott kiemeltként kezelt kérdéseket a végrehajtás során is kiemelten kell kezelni, és erre a végrehajtást jelentı törvénynek kell garanciákat teremtenie. Az Alaptörvényben megfogalmazott alapvetı célok nem halványulhatnak el egyéb célok mellett. Ezt azonban nem biztosítja a Tervezet. A Tervezet tehát nem alkalmas az Alaptörvényben foglaltak végrehajtására, sıt az alkotmányozók szándékával szembenálló megszövegezésével kifejezetten kizárja azt. A Tervezet az Alaptörvénynek ellentmondóan telepíti a feladatköröket Az Alaptörvény szerint a helyettes „ellátja a jövı nemzedékek érdekeinek védelmét”. A Tervezet ezzel szemben csupán közremőködési és figyelemmel-kísérési jogot biztosít a számára. Továbbá a feladatkört voltaképpen az alapvetı jogok biztosára telepíti, amennyiben ı „megkülönböztetett figyelmet fordít” a felsorolt jogokra, érdekekre. A megfogalmazás továbbá mind jogilag, mind szervezetileg, szervezetirányításilag értelmezhetetlen. A Tervezet megszövegezése láthatóan nem veszi figyelembe az Alaptörvény kihirdetett szövegét, láthatóan annak korábbi, el nem fogadott koncepcióját kívánja megvalósítani, amely lényegesen gyengébb, kevésbé garanciális szabályozást tartalmazott az ombudsmani intézményre. A Tervezet tehát ellentétes az Alaptörvénnyel. A Tervezet az Alaptörvénnyel ellentétesen szőkíti a helyettes önállóságát Az Alaptörvény egyértelmővé teszi, hogy a helyettesek önálló és speciális szakterületért felelısek, nyilvánvaló, hogy a feladat ellátásához szükséges munkaszervezet kialakításához és vezetéshez is ez a speciális szakértelem szükséges. Ezzel szemben a Tervezet minden részletszabály megalkotásával az Alaptörvényben foglaltak szőkítését valósítja meg. Így pl. teljesen indokolatlan és szervezetileg is, jogilag is kifogásolható, hogy a munkáltatói jogokat a biztos gyakorolja az Országgyőlés által választott
4
közjogi méltóság felett. Hangsúlyosan felhívjuk a figyelmet arra, hogy az ilyen módon választott személy kizárólag az Országgyőlésnek lehet felelıs, és csak a törvénynek lehet alávetve. Jogállására tehát teljes mértékben ugyanazon szabályok alkalmazandóak, mint a biztosra. További hiányosság, hogy egyetlen rendelkezés sem biztosítja a feladatellátáshoz szükséges nélkülözhetetlen személyi és tárgyi feltételeket, így elengedhetetlen pl. a munkáltatói jogok gyakorlásának biztosítása a helyettes számára. Éppen ellenkezıleg, a Tervezet alapján a helyettesek erıforrásai bármikor elvonhatóak, ami ellehetetlenítené a feladat ellátását és az Alaptörvény céljait. Ennek megelızésére indokolt a Szervezeti és Mőködési Szabályzatot a törvényben kihirdetni, illetve ahhoz egyetértési jogot biztosítani a a helyettesek számára fı szervezeti és költségvetési kérdésekben. Az Alaptörvény végrehajtása során az Alaptörvény egészét kell figyelembe venni. A jövı nemzedékekre és a nemzetiségi jogokra, azok kiemelt fontosságára más rendelkezések is vonatkoznak. Ezek éppenséggel nem a hatáskör és feladatkör stb. szőkítését, hanem annak lehetı legteljesebb kiteljesítését indokolják. Figyelmen kívül hagyásuk súlyosan sérti az Alaptörvényt és nem biztosítja annak végrehajtását. A Tervezet a visszalépés tilalmába ütközik Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V.20.) AB. számú határozatában dolgozta ki az egészséges környezethez való jog tekintetében a „visszalépés tilalmaként” nevesített követelményrendszert. Ennek alapja, hogy a környezeti, természeti értékek véges javak, az élethez való jog alapjai, pusztulásuk, sérelmük gyakran visszafordíthatatlan, ezért a védelmük szintjét csak igen szigorú feltételekkel, a szükségességi/arányossági követelmények alapján lehet korlátozni. A jövı nemzedékek országgyőlési biztosa független jogállása, sajátos feladatköre, hatásköre és intézkedései révén a hazai környezetvédelmi jog kiemelkedı jogintézményeként a jogi szabályozással biztosított védettség magas szintjét jelenti. Eltőnése, az intézmény kiüresedése olyan jogi lehetıségek és eszközök elveszítését jelenti, amelyek hatékonyan szolgálták a környezeti konfliktusok megelızését, megoldását mind a jogalkotás, mind pedig az egyedi ügyek tekintetében. A Tervezet összességében ezt eredményezi, hiszen a ma hatályos ombudsman-törvény valamennyi sajátos jogkörét és feladatát megszünteti. Az Alaptörvény környezetvédelmi tartalmában egyértelmő elırelépést jelent. Az Alaptörvénynek az ombudsmani intézményre vonatkozó rendelkezései önmagukban nem okoznak visszalépést, amennyiben megfelelı részletszabályok egészítik ki azokat, és megfelelıen biztosítják az Alaptörvény által nevesített feladatkör ellátását. Az Alaptörvény érintetlenül hagyta az egészséges környezethez való jog alkotmányos tartalmát. Következésképpen az Alkotmánybíróság környezetvédelmi határozatai továbbra is irányadóak és kötelezıek. Ebbıl következıen az embereket megilletı egészséges környezethez való jog tekintetében a visszalépés tilalma változatlan feltételekkel irányadó. A Tervezet nem tartalmazza tehát a hathatós alapjogvédelem ma is ismert és gyakorolt eszközeit, az egészséges környezethez való jog és a jövı nemzedékek képviselete nincs biztosítva. A fentiekre figyelemmel megállapítható, hogy a Tervezet súlyos visszalépést jelent a környezet jogszabályokkal elért védelmi szintjében. Meg kell tehát vizsgálni, hogy a visszalépést indokolja-e arra alkalmas alkotmányos alapjog vagy érték.
5
A szabályozás megalapozatlan Mindenekelıtt a javaslat egésze egy nem létezı, illetve senki által nem vizsgált problémát kíván megoldani. Olyan problémákat vázol fel, amelyek nem – megfelelı igazolásuk esetén sem! – közjogi megoldást sürgetnek. Az elıterjesztés szerint a jogalkotó a hatékony ombudsmani rendszert akarja megteremteni – nem igazolja azonban, hogy a mostani rendszer ne lenne hatékony. Erre vonatkozóan semmiféle vizsgálat nem volt folyamatban, a külön biztosokkal egyeztetést senki nem kezdeményezett. Az ombudsmani jogalkalmazás tapasztalataival aligha bírhat más, mint maguk az ombudsmanok. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy az elmúlt 15 év fejlıdését a következık jellemezték: a társadalmi és egyéb kihívások felismerésével megjelent egy önálló ombudsman, az egészséges környezethez való jog jelentısége világviszonylatban is kiemeltté vált, a jövı nemzedékekkel szembeni igazságosság kérdése minden eddiginél égetıbb. Az alapjogvédelem fejlıdése tehát az alapjogok diverzifikálódása irányába történt, nem lehet egyazon látásmóddal kezelni a nemzedékek közötti igazságosság alapjául szolgáló alapjogot és érdekeket, a klasszikus alapjogokkal. Az Alaptörvény – bár az önállóság megszüntetésével, de – megteremtette a kereteket ezen sajátosságok érvényre juttatására. A Tervezet ezzel szemben teljes mértékben elavult jogfelfogást követve megszüntetné azt. Az elıterjesztés vezetıi összefoglalója szerint az alapjogvédelemre így „hatékonyabban, koncentráltabban kerülhet sor.” Az alapjogvédelem koncentráltsága alkotmányjogi szempontból értelmezhetetlen célkitőzés. Az alapjogok az elmúlt évtizedek nemzetközi emberi jogának és az elmúlt két évtized magyar alkotmányjognak a fejlıdése során kifejlıdtek, részletesebb, differenciáltabb szabályozást és joggyakorlatot nyertek. A „koncentrált” alapjogvédelem ennek folytán elhibázott törekvésnek tőnik. A vezetıi összefoglaló 2.3 pontja szerint az elıterjesztésnek nincs alternatívája. Emlékeztetünk arra, hogy a jövı nemzedékek országgyőlési biztosa – a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai biztosának egyetértésével – már 2011. május közepén eljuttatta alternatív, az Alaptörvénynek megfelelı javaslatát a jogalkotásban érintett minisztériumoknak a jogalkotási munkát segítendı. A javaslatunk rámutatott arra, hogy az Alaptörvény környezetvédelmi és a nemzetiségek jogainak védelmére vonatkozó tartalmi rendelkezéseinek érdemi bıvülése, erısödése, illetıleg az önálló intézményes ombudsmani védelem felszámolása ellentmondanak egymásnak. A vezetıi összefoglaló 3. pontjában foglalt kommunikációra javasolt szöveg több ponton is tévedéseken alapul, illetve nem helytálló. A meglévı négy ombudsmani intézmény közül három belföldön és külföldön is egyaránt elismert, sikeresen mőködı iroda felszámolása a vívmányok megırzéseként nem értékelhetı. Nincs továbbá tudomásunk arról, hogy az elmúlt évtizedek ombudsmani, különösen is a jövı nemzedékek biztosa joggyakorlatában felmerült problémákat bárki is szisztematikusan vizsgálta volna, illetve arról a különbiztosokkal egyeztetett volna. Végül a Tervezet nem növeli, hanem éppenséggel csökkenti az ombudsman hatáskörét, hiszen a jövı nemzedékek biztosának ma biztosított hatásköröket teljes mértékben megszünteti (pl. perindítás, EU-döntéshozatal, jogszabályok, tervek, koncepciók véleményezése, nemzetközi szerzıdések hatályosulása). Mindebbıl megállapítható, hogy a hatályos rendszerhez képest olyan visszalépés valósul meg, amelynek nincsen alkotmányosan elfogadható és igazolt indoka, továbbá a visszalépés mértéke olyan súlyú, amely a jövı nemzedékek érdekeinek, és az egészséges környezethez való jognak az érvényesítését alapvetıen ellehetetleníti.
6
A hatásvizsgálati lap szerint kedvezıtlen társadalmi és környezeti hatásokra nem kell számítani. Ezzel szemben nyomatékosan felhívjuk a figyelmet, hogy a helyi közösségeket, érdekcsoportokat érintı környezeti konfliktusok alapjogi kezelése hatáskör és megfelelı eszközár hiányában el fog maradni. Ezen konfliktusok jelentkezése a helyi, az országos és nemzetközi sajtóban és közvéleményben komoly károkat okozhat Magyarországnak. Vizsgálati elemzés szükségessége Végezetül felhívjuk a figyelmet a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény rendelkezéseire. A Kvt. 43. § (1) bekezdése alapján a környezetvédelemmel összefüggı törvényjavaslat elıkészítıje – a (4) bekezdés hatálya alá tartozó tervek, illetve programok kivételével – köteles az intézkedés környezetre gyakorolt hatásait vizsgálni és értékelni, és azt vizsgálati elemzésben (a továbbiakban: vizsgálati elemzés) összefoglalni. A 44. § (2) bekezdés a) pontja szerint az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak meg kell küldeni véleménynyilvánítás céljából a 43. § (1) bekezdésében meghatározott tervezeteket és a vizsgálati elemzést a döntésre jogosult szervhez történı benyújtás elıtt, A véleménynyilvánításra - a tervezet kézbesítésétıl számított – legalább harminc napot kell biztosítani.
Budapest, 2011. június 8.
Üdvözlettel: dr. Fülöp Sándor jövı nemzedékek országgyőlési biztosa
7
